Mayo 2003
ISSN 0717-3814
LIBERTAD Y DESARROLLO
SERIE INFORME
AMBIENTAL
Nº 11
DERECHOS DE EMISION
TRANSABLES
Ana Luisa Covarrubias
LIBERTAD Y DESARROLLO
DERECHOS DE EMISION TRANSABLES
Ana Luisa Covarrubias
Resumen Ejecutivo
El presente informe
analiza las bondades de aplicar en Chile un sistema de
derechos transables, o bonos
de descontaminación.
Se exige un cierto nivel
de emisiones y aquellas fuentes que son capaces de lograr
una emisión menor, pueden
transar libremente la diferencia con otras fuentes, a quienes les resulte más caro hacerlo.
Este sistema permite
lograr metas ambientales a
un menor costo y en un menor tiempo que los sistemas
tradicionales de control de la
contaminación.
Ello genera una competencia entre fuentes emisoras
para desarrollar sistemas de
reducción de emisiones con la
mejor relación costo efectividad. Al final del período, se
logra la meta de reducción establecida al menor costo. De
este modo, las empresas eligen cuando y en que invertir.
Pueden hacerlo en reducción
de emisiones al principio del
programa a través de modificaciones en los procesos productivos, cambio de combustibles o innovaciones tecnológicas, o bien si es demasiado
caro, comprar permisos de
emisión y esperar que se
desarrollen tecnologías de
abatimiento más baratas e invertir más adelante, con el objeto de lograr la meta de emisión establecida para el fin del
período.
Pueden también
buscar reducir emisiones en
fuentes
El sistema de derechos transables se basa en la
exigencia de un rendimiento
global y la flexibilización de
su logro, a través de un sistema de incentivos de mercado.
Fue creado en Estados
Unidos, como una forma de
abordar el alto costo que significaba el logro de las metas
ambientales establecidas en
ese país.
La flexibilización del
cumplimiento de metas por
parte de las fuentes emisoras, les permite elegir en forma individual el tipo de solución para lograr una meta
global.
 Ingeniero Civil Industrial, Mención Química y Magíster en Ciencias de la Ingeniería Universidad Católica, Directora Programa Medio Ambiente Libertad y Desarrollo.
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LIBERTAD Y DESARROLLO
que no estén incorporadas al
sistema, logrando incluir cada vez un mayor porcentaje
de las emisiones totales dentro del sistema.
De esta manera, la
creación de un mercado
competitivo estimula la innovación, recompensa la eficiencia y aumenta la velocidad de desarrollo. Sin embargo, la cooperación entre
distintos actores requiere de
un buen sistema de monitoreo y del registro de transacciones para verificar dichas
reducciones.
Con ello, la
opinión pública comprueba el
progreso logrado y las reducciones certificadas tienen un
mayor precio de venta.
Para que el mercado de
transacción de emisiones
funcione, se requiere claridad
y estabilidad en las metas del
sistema, conocer quienes tienen derecho a participar en
él, construir un sistema que
minimice los costos de
transacción y lograr una asignación inicial de cupos minimizando los costos sociales,
económicos y políticos.
El Estado debe proveer
información relacionada con la
capacidad de la cuenca, es
decir, la cantidad máxima de
emisiones que permite mantener la calidad ambiental dentro
de normas; disponer de un catastro de fuentes y su nivel de
emisiones, y un sistema de
acreditación, que verifique que
las transacciones corresponden a reducciones efectivas y
permanentes en el tiempo.
La experiencia de otros
países muestra que, a través
de este sistema, se han logrado reducciones de costos de
abatimiento de hasta un 40%
con respecto a los sistemas
tradicionales de control de la
contaminación.
Extrapolando estos resultados y considerando que
el Plan de Prevención y Descontaminación de la Región
Metropolitana tiene un costo
de US$ 1.500 millones, suponiendo que la mitad de las
medidas pueden ser abordadas con un sistema de bonos
de descontaminación, se lograrían ahorros cercanos a los
US$ 300 millones.
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LIBERTAD Y DESARROLLO
INTRODUCCION
E
n Chile y en todo el mundo, las políticas adoptadas para
controlar la contaminación se basan en la acción del Estado, ente que se ha encargado de diagnosticar el problema y proponer una solución a través de una serie de exigencias
que deben cumplir las distintas fuentes emisoras. Es así como se
han establecido normas de emisión cada vez más estrictas, exigencias que autorizan sólo el uso de cierto tipo de tecnología, o bien el
uso de ciertos combustibles que generan menos emisiones nocivas, etc. Desgraciadamente, estas soluciones no aseguran la restauración de la calidad ambiental deteriorada. Aún cuando todos
los agentes emisores cumplan con la normativa, el aumento del
número de fuentes hará colapsar el sistema. Ello, porque tienen
derecho a emitir todos aquellos que cumplen con las normas, aunque el global de emisiones sea superior a la capacidad de la cuenca y se ponga en peligro la salud de la población. Es decir, todos
los que cumplen las normas tienen derecho a contaminar.
Este tipo de instrumentos, llamados de comando y control, se
basan en el rendimiento individual de cada fuente. Los emisores,
por su parte, no perciben el costo total del daño producido, ya que
sólo están sujetos al costo de cumplir con las normas impuestas,
independiente de si con ello se cumplen o no las normas de calidad
ambiental y del riesgo en salud que deba asumir la población.
Adicionalmente, estas políticas no consideran el costo que
tiene para cada fuente el cumplimiento de las exigencias de la autoridad. Es por ello, que muchas veces, cuando una norma se hace
más exigente, termina siendo aplicable sólo a aquellas empresas
que tienen la capacidad económica para cumplirla. La autoridad
termina eximiendo de su cumplimiento al resto de las fuentes, en
general pequeña y mediana industria, que no posee los recursos
para llevarla a cabo, ante la amenaza de que dejen de ser competitivas y deban salir del mercado, con la consecuente cesantía que
ello provocaría. Así, este tipo de normas termina siendo letra muerta para muchos.
La alternativa a estas regulaciones es el establecimiento de
una meta global , además de flexibilizar el modo de llevarla a cabo
por parte de todos los agentes emisores, a través del uso de incentivos de mercado. El concepto general es que se exige un determinado rendimiento y el agente emisor tiene el derecho a determinar
como cumplir dicho objetivo. En los casos de deterioro de calidad
del aire o del agua, la función del Gobierno es fijar los estándares
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LIBERTAD Y DESARROLLO
de calidad ambiental que protejan la salud de la población y asegurar el proceso hacia su consecución.
Dado que los empresarios son quienes mejor conocen sus
operaciones y las oportunidades para reducir sus emisiones y maximizar sus utilidades, el gobierno debe mantenerse al margen de
este proceso. Cuando la emisión de un contaminante no afecte la
salud de la población en forma local, sino que contribuye a un problema de contaminación regional, no debe preocuparnos de donde
provenga la reducción, sino que ésta se haga efectiva.
Es así como los incentivos de mercado pueden usarse para
acelerar la reducción de emisiones al precio más razonable. Estas
soluciones de bajo costo deben ser llevadas a cabo con el fin de
construir y promover una economía robusta.
DERECHOS DE PROPIEDAD Y PROTECCIÓN AMBIENTAL
La contaminación es principalmente el resultado de la incorrecta asignación de derechos de propiedad. Cuando las personas
no se hacen responsables de todas las consecuencias de sus actos, el costo lo asumen terceros, que nada tienen que ver con el
problema generado. Ello ocurrió en nuestro país, ante la contaminación del río Mapocho producto del vertido de aguas servidas y
desechos mineros en él, que afectó el cultivo de hortalizas de consumo crudo en la zona de Maipú y Pudahuel. Pagaron el costo de
la contaminación los agricultores, quedando sin castigo alguno
quienes eran los reales responsables del problema.
Por el contrario, derechos de propiedad bien definidos y protegidos proveen una disciplina en quien toma decisiones y lo obliga
a considerar todas las consecuencias de sus actos. Más aún,
cuando estos derechos son transferibles, el valor del bien transado
para terceros es importante, porque ellos son potenciales compradores. Ello ocurre en Inglaterra, donde los clubes de pesca son
dueños de los peces y de las aguas que corren por su propiedad.
En estos casos, se produce un doble efecto. En primer lugar se
preocupan de mantener la biomasa de peces en forma estable, de
modo de poder seguir obteniendo beneficios de los permisos de
pesca que otorgan en su propiedad; por otra parte, deben velar por
la calidad y cantidad de las aguas de los ríos que corren por su
propiedad, con el fin de proteger la salud de los peces y los pescadores. De este modo, si alguien río arriba contamina las aguas, los
clubes de pesca tienen el derecho a demandarlos por perjuicios.
Ello incentiva a que río arriba también se mantenga la calidad de
las aguas en buenas condiciones.
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LIBERTAD Y DESARROLLO
EL SISTEMA: MODALIDADES DE OPERACIÓN,
FUNCIONAMIENTO Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
E
l sistema de transacción de emisiones se creó en Estados
Unidos, como una forma de abordar el alto costo que significaba el logro de las metas ambientales establecidas en
ese país.
Este sistema hace posible flexibilizar el cumplimiento de metas para lograr la calidad ambiental deseada, permitiendo a las
fuentes reguladas elegir en forma individual el tipo de tecnología de
control de emisiones a usar para lograr una meta global. Se exige
un cierto nivel de emisiones y aquellas fuentes que son capaces de
lograr una emisión menor, pueden transar libremente la diferencia
con otras fuentes, a quienes les resulte más caro hacerlo.
Ello genera una competencia entre fuentes emisoras para
desarrollar sistemas de reducción de emisiones con la mejor relación costo efectividad. Al final del período, se logra la meta de reducción establecida al menor costo. De este modo, las empresas
eligen cuando y en que invertir. Pueden hacerlo en reducción de
emisiones al principio del programa a través de modificaciones en
los procesos productivos, cambio de combustibles o innovaciones
tecnológicas, o bien si ello es demasiado caro, comprar permisos
de emisión y esperar que se desarrollen tecnologías de abatimiento
más baratas e invertir más adelante, con el objeto de lograr la meta
de emisión establecida para el fin del período. Pueden también
buscar reducir emisiones en fuentes que no estén incorporadas al
sistema, logrando incluir cada vez un mayor porcentaje de las emisiones totales dentro del sistema.
De esta manera, la creación de un mercado competitivo estimula la innovación, recompensa la eficiencia y aumenta la velocidad de desarrollo. Sin embargo, la cooperación entre distintos actores requiere de un buen sistema de monitoreo y del registro de
transacciones para verificar dichas reducciones. Con ello, la opinión pública comprueba el progreso logrado y las reducciones certificadas tienen un mayor precio de venta.
Para una mejor comprensión de cómo opera el sistema, se
mostrará un ejemplo que supone dos fuentes A y B. La fuente A
emite 120 ton/año y la fuente B emite 90 ton/año. Los costos marginales de abatimiento se describen en el Gráfico Nº 1.
En nuestro ejemplo, se requiere reducir la emisión total en un
50%, es decir, de 210 ton/año a 105 ton/año.
5
LIBERTAD Y DESARROLLO
Si se adopta una política de comando y control, se exigirá una
norma de emisión igual para ambas fuentes, es decir, 52.5 ton/año.
En este caso, la fuente A deberá reducir 67.5 ton/año, con un
costo total de $ 46.167 y la fuente B deberá reducir 37.5 ton/año a
un costo de $ 24.5401. El costo total para cumplir la meta alcanza $
70.707.
Desgraciadamente, este sistema no evita el ingreso de
nuevas fuentes, cuya única exigencia es cumplir con la emisión de
52.5 ton/año.
Gráfico Nº 1
$
Costo Marginal de Abatimiento
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
0
12
24
36
48
60
72
84
96
108
120
Emisiones (ton/año)
Fuente A
Fuente B
Es así como el ingreso de nuevas fuentes, provocaría un aumento de emisiones globales, lo que obligaría a la autoridad a reducir la norma de emisión, con el fin de mantener las emisiones
globales dentro de la meta propuesta, convirtiéndose éste en un
proceso iterativo y permanente.
Por el contrario, si se establece un sistema de derechos transables, a través del cual se exige a ambas fuentes reducir la mitad
de sus emisiones, la fuente A deberá reducir 60 ton/año y la fuente
B 45 ton/año. Debido a que este sistema otorga flexibilidad para el
cumplimiento de metas, la reducción puede hacerse en su propia
fuente o en una perteneciente a un tercero.
Si la reducción se lleva a cabo en la propia fuente, el costo de
reducción de A alcanzaría $ 33.667 y el de B $ 44.490, alcanzado
un costo total de $ 78.157.
1
El costo total de abatimiento corresponde al área bajo la curva de costo marginal de abatimiento de cada fuente.
6
LIBERTAD Y DESARROLLO
Sin embargo, si analizamos el gráfico anterior, lo óptimo en
términos económicos es una reducción de emisiones a costo marginal mínimo. Es decir, la fuente B reducirá sus emisiones de 90
ton/año a 60 ton/año, situación en la cual, el costo marginal de abatimiento de A es inferior al de la fuente B. En este punto, B estará
dispuesto a invertir en la reducción de emisiones de A, ya que eso
le resulta más económico.
La fuente A por su parte, reducirá sus emisiones de 120
ton/año a 60 ton/año, situación en que estará cumpliendo su propia
meta de reducción. Sin embargo, dado que el costo marginal de
abatimiento de una mayor reducción es inferior que el de la otra
fuente del sistema, estará dispuesto a seguir disminuyendo sus
emisiones, para vender dicha reducción a la fuente B.
Es así, como para lograr la meta, la fuente A reducirá sus
emisiones en 75 ton/año, a un costo de 41.667, de las cuales las
últimas 15 toneladas reducidas serán financiadas por B y la fuente
B lo hará en 30 ton/año a un costo de $ 8.790. El costo total para
lograr la reducción propuesta asciende en este caso a $ 50.457, un
30% inferior al costo de comando y control, y el mínimo costo posible.
La ley de Bases del Medio Ambiente, incorpora dentro de los
instrumentos de gestión en los Planes de Prevención y Descontaminación los Permisos de Emisión Transables. La propia ley, en su
artículo 48 señala que “una ley establecerá la naturaleza y las formas de asignación, división, transferencia, duración y demás características de los permisos de emisión transables.” Dicha ley, que
debería haber sido presentada a trámite legislativo el año 1996, se
discutió en forma pública en 1999 a través de una serie de reuniones llevadas a cabo por la CONAMA, enviada a firma del Presidente de la República en diciembre del 2002, y se estima que pasará a
trámite legislativo durante el primer semestre del 2003.
Por último, en nuestro país, este sistema ha sido denominado
Sistema de Bonos de Descontaminación, con el fin de asimilarlo a
un premio por descontaminación para una mejor comprensión de
los legisladores y del público en general.
DERECHOS VS. PERMISOS DE EMISIÓN
Tal como se estableció anteriormente, los derechos de propiedad son de vital importancia al momento de establecer políticas
para el control de la contaminación. Desgraciadamente, son pocos
los ejemplos que basan el sistema de transacción de emisiones en
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LIBERTAD Y DESARROLLO
derechos de propiedad. En Estados Unidos estos se han establecido como permisos, al igual que el proyecto de ley que hoy se estudia en nuestro país.
El hecho de que los cupos de emisión no se constituyan en
derechos de propiedad presenta inconvenientes no menores. En
primer lugar, las incertidumbres del sistema y los posibles errores
de la autoridad al establecer los cupos, serán imputados a los participantes. Ello hace que la inversión se derive fuera de la cuenca,
donde no haya asociado un sistema regulatorio de este tipo. Dado
que la autoridad puede caducar los permisos en forma total o parcial, sin derecho a indemnización, los titulares no tendrán todos los
incentivos para pensar en el largo plazo. La posibilidad de expropiación sin lugar a indemnización le resta valor a los permisos y a
través de ello, a la reducción de emisiones.
Adicionalmente, los reguladores carecerán de fuertes incentivos para evitar errores en los cálculos de capacidad de la cuenca,
perfiles de vientos, dilución de los contaminantes, relaciones entre
emisión e inmisión, etc., producto de que el costo de las equivocaciones y los ajustes a los modelos iniciales es bajo, dado que no
hay indemnizaciones involucradas.
MODALIDADES DE OPERACIÓN
El sistema puede operar básicamente bajo dos modalidades:
Cap and Trade y sistema de créditos.
El sistema “cap and trade” consiste en establecer una emisión
global máxima, asignar los cupos a cada fuente y permitir transacciones entre distintas fuentes. Así cada fuente adquiere los cupos
de emisión que efectivamente usará. En caso de que sus emisiones anuales sean inferiores a los permisos, puede vender la diferencia a fin de año. En caso contrario, deberá adquirir los permisos
correspondientes a la diferencia entre las emisiones reales y los
permisos que posee. De lo contrario deberá enfrentar cuantiosas
multas.
En el sistema de créditos, por su parte, cada fuente genera
créditos de reducción o bonos de emisión, cuando certifica que sus
emisiones son inferiores a los cupos disponibles para esa fuente.
Requiere de una certificación caso a caso, por lo que el mercado es
menos líquido que con Cap and Trade, debido a los altos costos de
transacción.
8
LIBERTAD Y DESARROLLO
REQUISITOS DE FUNCIONAMIENTO
Para que el mercado de los derechos de emisión funcione, se
deben cumplir ciertos requisitos:
1. Claridad y estabilidad en las metas del sistema
El sistema debe tener preestablecida la meta a la que se desea
llegar en función del monto global de emisiones que permite
cumplir con las normas de calidad ambiental. Es decir, todos
los actores (fuentes, autoridades, público) deben conocer la meta global, metas intermedias y los plazos en los que éstas se
deben cumplir, en caso de estar asociado el sistema a un plan
de descontaminación. En caso de que el sistema se ponga en
marcha en una zona no saturada, lo que permite prevenir que
se contamine, se requiere conocer claramente la capacidad de
carga de la cuenca, es decir, el máximo de emisiones que soporta la cuenca.
Adicionalmente, debe haber claridad acerca de la duración de
los cupos, los que una vez cumplida la meta de reducción de
emisiones, debieran ser indefinidos, una de las características
de los derechos de propiedad.
Por último es necesario conocer claramente, los componentes
que se transarán, las condiciones de transacción, equivalencias
entre distintos elementos, en función de su toxicidad, localización y otras variables.
Esto es especialmente importante en el caso del material particulado respirable (PM10) y los contaminantes secundarios. El
PM10 se caracteriza por tu tamaño, no por su composición, incluyendo en él distintos compuestos de variada toxicidad. Los
contaminantes secundarios, como por ejemplo el ozono, no se
encuentran directamente en las fuentes emisoras, sino que son
el producto de reacciones químicas en la atmósfera. Este el caso del ozono, que se produce por la reacción entre óxidos de nitrógeno y compuestos orgánicos volátiles en presencia de luz
solar.
En el caso del PM10, que contiene desde partículas de polvo,
prácticamente inofensivo para la salud, hasta partículas de pequeño tamaño que ingresan por el tracto respiratorio hasta el torrente sanguíneo, o compuestos altamente tóxicos, que son un
grave peligro para la salud de la población, definir equivalencias
entre los distintos compuestos dentro de esta categoría es fundamental.
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LIBERTAD Y DESARROLLO
2. Quienes participan en el sistema
Se requiere conocer también quienes deben ingresar al sistema
en forma obligatoria y quienes pueden hacerlo en forma voluntaria.
En general, el sistema comienza con la obligatoriedad de incorporarse a él de aquellos emisores que superan una cantidad de
emisiones dada. El resto, puede hacerlo en forma voluntaria.
Sin perjuicio de lo anterior, por las condiciones de competencia
del sistema, y dada la búsqueda de formas económicas de reducir emisiones, quienes operan en el sistema frecuentemente
incorporan a fuentes externas, cuya reducción de emisiones requiere de menores recursos que la compra de derechos en el
mercado. De este modo, cada vez se incorpora una mayor proporción de las emisiones totales al sistema de derechos transables.
Por último, también es recomendable autorizar transacciones a
participantes no emisores. De esta manera, personas naturales
o jurídicas, organizaciones no gubernamentales, municipios, actividades no emisoras u otros, pueden comprar derechos para
retirarlos del sistema, con el objeto de mejorar la calidad ambiental. Ello puede ser especialmente útil en el caso de un
complejo turístico que desee mantener un río o lago libre de
contaminación. Para ello comprarán todos o una parte de los
derechos de emisión de la cuenca, con el fin de mantener la zona prístina, si ello resulta económicamente rentable.
3. Asignación inicial
La asignación inicial es uno de los procesos más importantes y
difícil del sistema.
En estricto rigor, la asignación de derechos de emisión debiera
asignarse en partes iguales a todos los habitantes de la cuenca.
Sobre la base de las transacciones entre titulares, éstos se
reasignarán quedando en poder de aquellos que más los valoren. Sin embargo, este método de asignación es poco práctico,
por cuanto la atomización de derechos hace poco operativo el
sistema.
En la práctica, hay distintas modalidades de asignación inicial
de derechos, con ventajas y problemas que consideran emisiones históricas, mejor tecnología disponible, licitación de derechos, entre otros.
10
LIBERTAD Y DESARROLLO
La asignación sobre la base de emisiones históricas, ha sido
usada en la mayoría de los procesos existentes, ya que aquellas
fuentes actualmente en operación, tienen ya el derecho a emitir
y hacerlo de otro modo, significaría un cambio en las reglas del
juego. Por otra parte, incentiva a los titulares de fuentes emisoras a declarar sus emisiones, con el fin de obtener los derechos
correspondientes, y así obtener los beneficios de su reducción
de emisiones, lo que permite a la autoridad completar el registro
de fuentes y emisiones por fuente, al inicio del sistema.
Sin embargo, el sistema privilegia a aquellos que más contaminan, ya que la asignación no se lleva a cabo sobre la base de la
eficiencia de los procesos. Ello incentiva a los agentes emisores a retrasar la descontaminación de sus procesos o actividades, antes de la puesta en marcha del sistema, con el fin de obtener una mayor cantidad de derechos.
Por otro lado, se debe tener en cuenta también, que los pequeños productores, los que presentan mayor concentración en sus
emisiones, son quienes disponen de menores recursos para
mejorar la calidad ambiental de sus procesos. Este tipo de
asignación les permite disponer de un activo para mejorar este
proceso, lo que beneficiará al sistema en su totalidad.
En cuanto a la asignación sobre la base de la mejor tecnología
disponible, éste considera un cupo gratuito de acuerdo a un
determinado estándar de emisiones. La diferencia entre la emisión real de una fuente y este cupo debe ser adquirida, ya sea
en el mercado o asignado por licitación pública.
Por último la asignación por licitación, es la que determina la
asignación económicamente óptima, ya que cada emisor adquiere una cantidad de derechos que presenta una relación óptima de precio/reducción de emisión. Sin embargo, dado que
hasta antes de poner en marcha el sistema, las fuentes actuales
tienen derecho a emitir, por cuanto cumplen con la legislación,
se debe expropiar estos derechos, los que debieran estar sujetos a indemnización. Ello dificulta este sistema, ya que la indemnización por unidad de emisión no debiera ser muy diferente al precio de los derechos para emitir una unidad.
Sin perjuicio de cómo se lleva a cabo la asignación inicial, una
vez que comienzan a efectuarse transacciones, se logra el equilibrio económico, independiente de la metodología de asignación. De este modo, como lo que interesa es que el sistema
funcione, el sistema de asignación inicial de cupos debe ser tal
11
LIBERTAD Y DESARROLLO
que minimice los costos sociales, políticos y económicos, para
hacer posible el inicio del sistema lo más pronto posible.
4. Costos de transacción
El mercado de derechos de emisión debe ser lo menos regulado
posible, con el fin de reducir los costos de transacción. Si éstos
son muy altos, el sistema no registrará mayores reducciones de
emisión, debido a que el costo de reducción aumentará. Es por
ello, que se requiere por parte de la autoridad, contar con un registro de fuentes y sus emisiones asociadas, un registro de
transacciones y un sistema de acreditación que permita verificar
las reducciones obtenidas por las fuentes que venden bonos, de
modo de asegurar que estas son de largo plazo. Asimismo, el
sistema debe operar en una bolsa de emisiones, con operadores privados, de modo de restar discrecionalidad a las operaciones y evitar restricciones a la operación del mercado.
FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES DEL ESTADO
Previo a la puesta en marcha de un sistema de derechos transables, es necesario contar con cierta información básica, sin la
cual el sistema no puede operar, acerca de las características de la
cuenca donde va a operar el sistema y de los agentes emisores
que participarán en él.
Capacidad de la cuenca
La autoridad ambiental debe establecer cual es la capacidad
de la cuenca, ya sea ésta atmosférica o hídrica. Es decir, debe determinar cual es la cantidad máxima de emisiones de los distintos
elementos contaminantes que permite mantener la calidad ambiental dentro de normas en distintos períodos del año.
Si no se cuenta con esta información, ocurrirá que una vez se
alcance el nivel máximo de emisiones, las concentraciones de contaminantes en la cuenca superarán los niveles máximos o mínimos
decretados. Ello obligará a revisar la información anterior, y se deberán modificar los cupos asignados a cada agente contaminante,
afectando con ello la estabilidad del sistema y la credibilidad de la
autoridad.
Catastro de fuentes
Se debe contar, adicionalmente, con un catastro de fuentes
emisoras, sean estas puntuales o difusas y el nivel de emisiones de
cada una de ellas.
12
LIBERTAD Y DESARROLLO
Actualmente, en nuestro país este catastro existe en Santiago
para las fuentes fijas, a través del Programa de Control de Fuentes
Fijas (PROCEFF), quien dispone de un registro de fuentes emisoras de material particulado respirable, y el nivel de emisiones para
cada uno de ellos.
Con relación a las fuentes móviles, existe un registro de
vehículos motorizados, a través de lo cual es posible establecer
una estimación de las emisiones vehiculares, sobre la base de las
características del motor, tipo de combustible usado, dispositivos de
control de emisiones y kilometraje recorrido anual.
En cuanto a las emisiones difusas, es necesario avanzar en
los sistemas de medición y modelos de simulación, de modo de poder incorporar al sistema la mayor cantidad de emisiones posibles.
Por último, la CONAMA, a través de una serie de estudios de
emisiones atmosféricas en las ciudades más importantes del país,
cuenta con un inventario preliminar de emisiones, el cual debe ser
completado y mejorado.
En cuanto a emisiones a cursos de agua, se requiere en primer lugar establecer el uso que se le quiere dar a las distintas
cuencas, normas de calidad para las aguas, según su uso y llevar a
cabo un catastro de fuentes y emisiones a este medio.
Sistema de acreditación
Por último, con el fin de verificar que los permisos o créditos a
la venta efectivamente representan una disminución real de emisiones, es necesario establecer un sistema de acreditación.
Esta tarea es responsabilidad de la autoridad competente,
quien podrá hacerlo a través de terceros, acreditados por ésta.
LA SITUACIÓN DE SANTIAGO
A pesar de la percepción de la población, la mayor causa de
la contaminación en Santiago lo constituye la topografía y meteorología de la región, que dificulta la ventilación de la cuenca.
De hecho la gran mayoría de los episodios críticos de contaminación por PM10 que ocurren en Santiago, se gatillan por condiciones meteorológicas (carencia de vientos, vaguada costera, altura
de capa de inversión térmica) y se revierten por la misma razón
(lluvia, ocurrencia de vientos, etc.). De este modo, debemos ser
especialmente cuidadosos en los instrumentos que adoptemos para
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LIBERTAD Y DESARROLLO
controlar la contaminación atmosférica de la capital, dado que, las
variables que podemos controlar explican un porcentaje pequeño
de los cambios en los niveles de contaminación atmosférica de la
Región.
En el caso de Santiago, donde existe una clara estacionalidad
en los niveles de contaminación, sería conveniente establecer dos
tipos de derechos que consideren esta variable. Es decir, derechos
para emitir sin restricciones durante todo el año y otros que autoricen emisiones sólo durante los períodos de menor concentraciones
de contaminantes (entre septiembre y abril, para el caso del PM10,
y entre marzo y agosto para ozono). De este modo, aquellas empresas a quienes les resulta muy costoso reducir su nivel de operaciones en forma estacional, estarán dispuestos a adquirir permisos
permanentes, lo que sin duda tendrá un costo mayor, y por otra
parte, aquellas fuentes que pueden paralizar actividades en situaciones críticas, compraran aquellos permisos válidos sólo durante
una determinada época del año.
En el caso de los episodios críticos, también podría operar un
sistema de este tipo, donde se estableciera otra categoría de permisos, de mayor valor, que permitiera operar durante episodios críticos. Así, en lugar de paralizar aquellas fuentes fijas que emiten
en conjunto el 30% del total del PM10 del sector, de acuerdo a un
listado entregado por el SESMA y restringir la circulación vehicular
dependiendo del último número de su patente, situación independiente de los costos que significa la paralización de fuentes fijas y la
restricción vehicular para distintas personas, permitiría optimizar el
sistema desde el punto de vista de costos, con el mismo resultado
final en términos de disminución de emisiones. Aquellas fuentes
para quienes sea más valioso operar durante episodios críticos estarían dispuestos a adquirir estos permisos.
En el caso del parque vehicular, se debería establecer un sistema de permisos de emisión que reemplace la restricción vehicular. De este modo, cada automovilista podrá elegir libremente el
sistema a utilizar para cumplir con las metas de reducción de emisiones exigida: acogerse a restricción vehicular, comprar un auto
más limpio o pagar por circular según el nivel de emisiones de su
vehículo.
Se ha determinado que el costo de evitar la restricción vehicular, a través de la adquisición de un vehículo con convertidor catalítico, equivale a un 20% del valor del vehículo. Un sistema de derechos transables, en el cual se reduzcan emisiones equivalentes a la
reducción obtenida a través de la restricción vehicular tiene un cos-
14
LIBERTAD Y DESARROLLO
to que varía entre 3% y 7% del valor de un vehículo. Ello a través
de la incorporación de tecnología de reducción de emisiones o bien
a través de la destrucción de vehículos altamente contaminantes
respectivamente.2
2
Grez, Maximiliano, Análisis de la Restricción Vehicular bajo un sistema de Permisos de
Emisión Transables, Tesis para optar al título de Ingeniería Civil, PUC, 2002.
15
LIBERTAD Y DESARROLLO
EXPERIENCIA NACIONAL E INTERNACIONAL
EL CASO DE SANTIAGO
L
os primeros sistemas de incentivos que incorporaron el
mercado en la protección ambiental se llevaron a cabo en
1992, a través de la dictación del DS Nº4 del Ministerio de
Salud, el cual estableció normas de emisión para fuentes fijas y puso en marcha el sistema de compensación de emisiones, que corresponde básicamente a un sistema de créditos.
La asignación inicial se llevó a cabo en forma gratuita, sobre
la base de emisiones históricas, para aquellas fuentes que estaban
operando al inicio del sistema y los cupos tienen duración indefinida. Las fuentes nuevas, por su parte, debieron compensar sus
emisiones comprando permisos a las ya existentes. Se otorgó un
plazo de 5 años, para reducir el nivel de emisiones en un 50%.
Ello permite por primera vez en nuestro país, congelar las
emisiones de estas fuentes e incorporar al mercado en las decisiones de calidad ambiental, flexibilizando la reducción de emisiones
de material particulado respirable por parte de fuentes fijas.
Cuadro Nº 2
Evolución de las Emisiones de Fuentes Fijas en la RM
Ton/año
3.123
8,4
1994
3.556
8,9
1995
3.695
10,2
1996
4.615
10,9
1997
4.484
6,9
1998
4.978
4,3
1999
5.021
3,9
6000
25
5000
20
4000
15
3000
10
2000
5
1000
0
0
16
Nª de Fuentes
1993
30
1999
15,3
1998
2.477
1997
1992
1996
22,0
1995
2.342
1994
1991
Evolución de las Emisiones de Fuentes
Fijas en la RM
1993
22,5
1992
1.207
1991
1990
1990
Nº fuentes
Tons/año
Año
LIBERTAD Y DESARROLLO
El sistema logró la disminución esperada en las emisiones de
PM10 sin afectar el crecimiento económico de la región. Las reducciones se lograron por medio del cambio de combustibles altamente contaminantes a combustibles más limpios, instalación de
tecnología de cola, como filtros, precipitadores electrostáticos, ciclones y lavadores, etc. Es así como entre 1990 y 1999, el número
de fuentes fijas controladas por el SESMA aumentó de 1207 a 4848
y sus emisiones globales disminuyeron de 22,5 a 3,9 ton/día. Asimismo, en este período el sector industrial generó más de 20.000
puestos de trabajo.
Por otra parte, el precio de los permisos por la emisión de 1
kg/día varió de US$ 16.558 en diciembre de 1996 a US$ 3.158 en
agosto de 1998.
Sin embargo, hay autores que consideran que la disminución
de emisiones de las fuentes fijas no es producto del sistema de
transacciones de mercado. Por una parte, entre 1993 y 1996 se
observó un aumento de las preemergencias de 5 a 13 al año que
crearon incentivos para reducir el nivel de emisiones. Ello, porque
los programas de control de episodios críticos obligaban a paralizar
actividades a las fuentes que emitían el 30% del total de PM10 de
este grupo de fuentes en casos de preemergencia ambiental y el
50% de las emisiones totales en los casos de emergencia ambiental. Por otra parte, la llegada del gas natural desde Argentina, hizo
a este combustible más económico que aquellos más contaminantes.3
El mercado de permisos no ha funcionado con mayor eficiencia, principalmente por la inestabilidad del sistema, el que ha operado sobre la base de un decreto y no una ley, altos costos de
transacción y falta de capacidad de fiscalización por parte de la autoridad.
Este sistema, al igual que el sistema de permisos transables,
incorpora incentivos económicos para lograr metas ambientales.
Desgraciadamente, el sistema de compensaciones sólo incorpora
fuentes fijas, lo que no permite compensar un aumento de emisión
de PM10 por parte de la industria con una disminución por parte del
transporte o de polvo de calles.
3
Montero, J.P., Sánchez, J.M., Katz, R., A market based environmental policy experiment in
Chile; The Journal of Law and Economics, Volume XLV, abril del 2002.
17
LIBERTAD Y DESARROLLO
EL CASO DE LOS ANGELES
Al igual que Santiago, la ciudad de Los Angeles en Estados
Unidos está rodeada de montañas y sometida a inversión térmica,
lo que dificulta su ventilación. Y al igual que Santiago, son estas, y
no las emisiones de industrias y vehículos, las condiciones que determinan los niveles de contaminación por ozono de la ciudad en
los meses de verano.
En 1993, el programa RECLAIM estableció un programa tipo
cap and trade, y propuso como meta reducir en un 75% las emisiones de óxidos de nitrógeno y en un 61% las de óxidos de azufre de
1987, en un plazo de 10 años en la zona de Los Ángeles.
El programa incluyó en forma obligatoria cerca de 400 fuentes
fijas emisoras de NOx y 41 emisoras de SO2, cuyas emisiones superen las 4 toneladas anuales, las cuales representan el 17% del
NOx total y el 31% del SO2.
Las metas se han cumplido y los costos de abatimiento para
NOx se han reducido de US$ 25 mil la tonelada a montos que varían entre US$ 640 y US$ 5560 la tonelada durante 1999. Se espera un ahorro anual de US$ 48 millones o un 42% con relación al
gasto por medio de sistemas de comando y control.
EL PROGRAMA DE LLUVIA ACIDA EN ESTADOS UNIDOS4
En 1990, se llevó a cabo el primer experimento en el uso de
permisos de emisión transables para lograr una meta ambiental.
Se puso en marcha un programa que obligaba a las plantas de generación eléctrica a reducir a la mitad sus niveles de SO2 y NOx
emitidos en 1980. La mayor parte de la reducción, referida al SO2
se llevó a cabo mediante un sistema de mercado.
El sistema estableció un límite a las emisiones globales, distribuyó permisos de emisión a las fuentes existentes, y permitió a
las fuentes transar dichos permisos y bien guardarlos para usarlos
en una fecha posterior (cap and trade). No se exigió el uso de tecnología específica ni otros requerimientos tecnológicos. La única
exigencia fue que cada fuente tuviera un permiso válido por cada
tonelada de SO2 emitida.
4
Ellerman A.D., Schmalensee, R., Joskow, P.J., Montero, J.P., Bailey, E.M. - Emission Trading Under the US Acid Rain Program: Evaluation of Compliance costs and Allowance Market Performance. MIT Center for Energy and Environmental Policy Research.
18
LIBERTAD Y DESARROLLO
Los resultados fueron exitosos. En la primera fase (1995 –
1999) se incorporaron 445 fuentes de 261 plantas generadoras,
que emitían 17.5 toneladas de SO2 en 1980, 10.68 toneladas en
1985 y habían reducido sus emisiones a 5.30 toneladas en 1995,
un 30% por debajo de la meta establecida.
Las reducciones se obtuvieron principalmente producto del
cambio de uso de carbón con alto a bajo contenido de azufre.
Paralelamente, los costos de abatimiento, que se estimaron
inicialmente en un valor que fluctuaba entre US$ 4 y US$ 8 billones
anuales, alcanzaron cerca de US$ 1 billón anual.
19
LIBERTAD Y DESARROLLO
CONCLUSIONES
U
n sistema de derechos de emisión transable permite obtener resultados ambientales a un menor costo y en un
menor plazo.
El hecho de que se controle un resultado global en lugar de
cada fuente en forma individual permite congelar las emisiones de
una cuenca y evitar que se superen las normas de calidad ambiental para proteger la salud de la población. Con un sistema tradicional, se exige el cumplimiento de una norma de emisión a cada
fuente, lo que no asegura la protección de la salud de la población
y otorga derechos a contaminar a todos los que cumplen con dicha
norma.
Los resultados obtenidos con el sistema RECLAIM, que controla óxidos de nitrógeno y óxidos de azufre en Los Angeles, Estados Unidos, ha mostrado ahorros de hasta un 40% con respecto a
los sistemas tradicionales de comando y control.
Si aplicamos un sistema como este en Chile, para el caso de
Santiago, cuyo plan de prevención y descontaminación tiene un
costo estimado en más de US$ 1.500 millones, y suponemos que la
mitad de las fuentes se pueden controlar mediante este sistema de
incentivos económicos, podríamos obtener ahorros cercanos a los
US$ 300 millones.
20
LIBERTAD Y DESARROLLO
REFERENCIAS
1.Ellerman A.D., Schmalensee, R., Joskow, P.J., Montero, J.P., Bailey, E.M. - Emission Trading Under the US Acid Rain Program: Evaluation
of Compliance costs and Allowance Market Performance. MIT Center for
Energy and Environmental Policy Research.
2.Johnston, James L., A market without rights: Sulfur Dioxide Emissions trading, Cato Institute.
3.Johnston, James L., Pollution Trading in La La Land, Regulation,
Cato Institute
4.George Mason University, Mercatus Center, Public Interest Comment on The Environmental Protection Agency’s Proposed Water Quality
Trading Policy
5.-
Emission Marketing Association; www.ema.org.
Libertad y Desarrollo
Alcántara 498, Las Condes, Santiago- Teléfono: 377 4800 – Fax: 207- 7723– Email:
[email protected]
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LIBERTAD Y DESARROLLO
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derechos de emision transables