Mayo 2003 ISSN 0717-3814 LIBERTAD Y DESARROLLO SERIE INFORME AMBIENTAL Nº 11 DERECHOS DE EMISION TRANSABLES Ana Luisa Covarrubias LIBERTAD Y DESARROLLO DERECHOS DE EMISION TRANSABLES Ana Luisa Covarrubias Resumen Ejecutivo El presente informe analiza las bondades de aplicar en Chile un sistema de derechos transables, o bonos de descontaminación. Se exige un cierto nivel de emisiones y aquellas fuentes que son capaces de lograr una emisión menor, pueden transar libremente la diferencia con otras fuentes, a quienes les resulte más caro hacerlo. Este sistema permite lograr metas ambientales a un menor costo y en un menor tiempo que los sistemas tradicionales de control de la contaminación. Ello genera una competencia entre fuentes emisoras para desarrollar sistemas de reducción de emisiones con la mejor relación costo efectividad. Al final del período, se logra la meta de reducción establecida al menor costo. De este modo, las empresas eligen cuando y en que invertir. Pueden hacerlo en reducción de emisiones al principio del programa a través de modificaciones en los procesos productivos, cambio de combustibles o innovaciones tecnológicas, o bien si es demasiado caro, comprar permisos de emisión y esperar que se desarrollen tecnologías de abatimiento más baratas e invertir más adelante, con el objeto de lograr la meta de emisión establecida para el fin del período. Pueden también buscar reducir emisiones en fuentes El sistema de derechos transables se basa en la exigencia de un rendimiento global y la flexibilización de su logro, a través de un sistema de incentivos de mercado. Fue creado en Estados Unidos, como una forma de abordar el alto costo que significaba el logro de las metas ambientales establecidas en ese país. La flexibilización del cumplimiento de metas por parte de las fuentes emisoras, les permite elegir en forma individual el tipo de solución para lograr una meta global. Ingeniero Civil Industrial, Mención Química y Magíster en Ciencias de la Ingeniería Universidad Católica, Directora Programa Medio Ambiente Libertad y Desarrollo. 1 LIBERTAD Y DESARROLLO que no estén incorporadas al sistema, logrando incluir cada vez un mayor porcentaje de las emisiones totales dentro del sistema. De esta manera, la creación de un mercado competitivo estimula la innovación, recompensa la eficiencia y aumenta la velocidad de desarrollo. Sin embargo, la cooperación entre distintos actores requiere de un buen sistema de monitoreo y del registro de transacciones para verificar dichas reducciones. Con ello, la opinión pública comprueba el progreso logrado y las reducciones certificadas tienen un mayor precio de venta. Para que el mercado de transacción de emisiones funcione, se requiere claridad y estabilidad en las metas del sistema, conocer quienes tienen derecho a participar en él, construir un sistema que minimice los costos de transacción y lograr una asignación inicial de cupos minimizando los costos sociales, económicos y políticos. El Estado debe proveer información relacionada con la capacidad de la cuenca, es decir, la cantidad máxima de emisiones que permite mantener la calidad ambiental dentro de normas; disponer de un catastro de fuentes y su nivel de emisiones, y un sistema de acreditación, que verifique que las transacciones corresponden a reducciones efectivas y permanentes en el tiempo. La experiencia de otros países muestra que, a través de este sistema, se han logrado reducciones de costos de abatimiento de hasta un 40% con respecto a los sistemas tradicionales de control de la contaminación. Extrapolando estos resultados y considerando que el Plan de Prevención y Descontaminación de la Región Metropolitana tiene un costo de US$ 1.500 millones, suponiendo que la mitad de las medidas pueden ser abordadas con un sistema de bonos de descontaminación, se lograrían ahorros cercanos a los US$ 300 millones. 2 LIBERTAD Y DESARROLLO INTRODUCCION E n Chile y en todo el mundo, las políticas adoptadas para controlar la contaminación se basan en la acción del Estado, ente que se ha encargado de diagnosticar el problema y proponer una solución a través de una serie de exigencias que deben cumplir las distintas fuentes emisoras. Es así como se han establecido normas de emisión cada vez más estrictas, exigencias que autorizan sólo el uso de cierto tipo de tecnología, o bien el uso de ciertos combustibles que generan menos emisiones nocivas, etc. Desgraciadamente, estas soluciones no aseguran la restauración de la calidad ambiental deteriorada. Aún cuando todos los agentes emisores cumplan con la normativa, el aumento del número de fuentes hará colapsar el sistema. Ello, porque tienen derecho a emitir todos aquellos que cumplen con las normas, aunque el global de emisiones sea superior a la capacidad de la cuenca y se ponga en peligro la salud de la población. Es decir, todos los que cumplen las normas tienen derecho a contaminar. Este tipo de instrumentos, llamados de comando y control, se basan en el rendimiento individual de cada fuente. Los emisores, por su parte, no perciben el costo total del daño producido, ya que sólo están sujetos al costo de cumplir con las normas impuestas, independiente de si con ello se cumplen o no las normas de calidad ambiental y del riesgo en salud que deba asumir la población. Adicionalmente, estas políticas no consideran el costo que tiene para cada fuente el cumplimiento de las exigencias de la autoridad. Es por ello, que muchas veces, cuando una norma se hace más exigente, termina siendo aplicable sólo a aquellas empresas que tienen la capacidad económica para cumplirla. La autoridad termina eximiendo de su cumplimiento al resto de las fuentes, en general pequeña y mediana industria, que no posee los recursos para llevarla a cabo, ante la amenaza de que dejen de ser competitivas y deban salir del mercado, con la consecuente cesantía que ello provocaría. Así, este tipo de normas termina siendo letra muerta para muchos. La alternativa a estas regulaciones es el establecimiento de una meta global , además de flexibilizar el modo de llevarla a cabo por parte de todos los agentes emisores, a través del uso de incentivos de mercado. El concepto general es que se exige un determinado rendimiento y el agente emisor tiene el derecho a determinar como cumplir dicho objetivo. En los casos de deterioro de calidad del aire o del agua, la función del Gobierno es fijar los estándares 3 LIBERTAD Y DESARROLLO de calidad ambiental que protejan la salud de la población y asegurar el proceso hacia su consecución. Dado que los empresarios son quienes mejor conocen sus operaciones y las oportunidades para reducir sus emisiones y maximizar sus utilidades, el gobierno debe mantenerse al margen de este proceso. Cuando la emisión de un contaminante no afecte la salud de la población en forma local, sino que contribuye a un problema de contaminación regional, no debe preocuparnos de donde provenga la reducción, sino que ésta se haga efectiva. Es así como los incentivos de mercado pueden usarse para acelerar la reducción de emisiones al precio más razonable. Estas soluciones de bajo costo deben ser llevadas a cabo con el fin de construir y promover una economía robusta. DERECHOS DE PROPIEDAD Y PROTECCIÓN AMBIENTAL La contaminación es principalmente el resultado de la incorrecta asignación de derechos de propiedad. Cuando las personas no se hacen responsables de todas las consecuencias de sus actos, el costo lo asumen terceros, que nada tienen que ver con el problema generado. Ello ocurrió en nuestro país, ante la contaminación del río Mapocho producto del vertido de aguas servidas y desechos mineros en él, que afectó el cultivo de hortalizas de consumo crudo en la zona de Maipú y Pudahuel. Pagaron el costo de la contaminación los agricultores, quedando sin castigo alguno quienes eran los reales responsables del problema. Por el contrario, derechos de propiedad bien definidos y protegidos proveen una disciplina en quien toma decisiones y lo obliga a considerar todas las consecuencias de sus actos. Más aún, cuando estos derechos son transferibles, el valor del bien transado para terceros es importante, porque ellos son potenciales compradores. Ello ocurre en Inglaterra, donde los clubes de pesca son dueños de los peces y de las aguas que corren por su propiedad. En estos casos, se produce un doble efecto. En primer lugar se preocupan de mantener la biomasa de peces en forma estable, de modo de poder seguir obteniendo beneficios de los permisos de pesca que otorgan en su propiedad; por otra parte, deben velar por la calidad y cantidad de las aguas de los ríos que corren por su propiedad, con el fin de proteger la salud de los peces y los pescadores. De este modo, si alguien río arriba contamina las aguas, los clubes de pesca tienen el derecho a demandarlos por perjuicios. Ello incentiva a que río arriba también se mantenga la calidad de las aguas en buenas condiciones. 4 LIBERTAD Y DESARROLLO EL SISTEMA: MODALIDADES DE OPERACIÓN, FUNCIONAMIENTO Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO E l sistema de transacción de emisiones se creó en Estados Unidos, como una forma de abordar el alto costo que significaba el logro de las metas ambientales establecidas en ese país. Este sistema hace posible flexibilizar el cumplimiento de metas para lograr la calidad ambiental deseada, permitiendo a las fuentes reguladas elegir en forma individual el tipo de tecnología de control de emisiones a usar para lograr una meta global. Se exige un cierto nivel de emisiones y aquellas fuentes que son capaces de lograr una emisión menor, pueden transar libremente la diferencia con otras fuentes, a quienes les resulte más caro hacerlo. Ello genera una competencia entre fuentes emisoras para desarrollar sistemas de reducción de emisiones con la mejor relación costo efectividad. Al final del período, se logra la meta de reducción establecida al menor costo. De este modo, las empresas eligen cuando y en que invertir. Pueden hacerlo en reducción de emisiones al principio del programa a través de modificaciones en los procesos productivos, cambio de combustibles o innovaciones tecnológicas, o bien si ello es demasiado caro, comprar permisos de emisión y esperar que se desarrollen tecnologías de abatimiento más baratas e invertir más adelante, con el objeto de lograr la meta de emisión establecida para el fin del período. Pueden también buscar reducir emisiones en fuentes que no estén incorporadas al sistema, logrando incluir cada vez un mayor porcentaje de las emisiones totales dentro del sistema. De esta manera, la creación de un mercado competitivo estimula la innovación, recompensa la eficiencia y aumenta la velocidad de desarrollo. Sin embargo, la cooperación entre distintos actores requiere de un buen sistema de monitoreo y del registro de transacciones para verificar dichas reducciones. Con ello, la opinión pública comprueba el progreso logrado y las reducciones certificadas tienen un mayor precio de venta. Para una mejor comprensión de cómo opera el sistema, se mostrará un ejemplo que supone dos fuentes A y B. La fuente A emite 120 ton/año y la fuente B emite 90 ton/año. Los costos marginales de abatimiento se describen en el Gráfico Nº 1. En nuestro ejemplo, se requiere reducir la emisión total en un 50%, es decir, de 210 ton/año a 105 ton/año. 5 LIBERTAD Y DESARROLLO Si se adopta una política de comando y control, se exigirá una norma de emisión igual para ambas fuentes, es decir, 52.5 ton/año. En este caso, la fuente A deberá reducir 67.5 ton/año, con un costo total de $ 46.167 y la fuente B deberá reducir 37.5 ton/año a un costo de $ 24.5401. El costo total para cumplir la meta alcanza $ 70.707. Desgraciadamente, este sistema no evita el ingreso de nuevas fuentes, cuya única exigencia es cumplir con la emisión de 52.5 ton/año. Gráfico Nº 1 $ Costo Marginal de Abatimiento 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 0 12 24 36 48 60 72 84 96 108 120 Emisiones (ton/año) Fuente A Fuente B Es así como el ingreso de nuevas fuentes, provocaría un aumento de emisiones globales, lo que obligaría a la autoridad a reducir la norma de emisión, con el fin de mantener las emisiones globales dentro de la meta propuesta, convirtiéndose éste en un proceso iterativo y permanente. Por el contrario, si se establece un sistema de derechos transables, a través del cual se exige a ambas fuentes reducir la mitad de sus emisiones, la fuente A deberá reducir 60 ton/año y la fuente B 45 ton/año. Debido a que este sistema otorga flexibilidad para el cumplimiento de metas, la reducción puede hacerse en su propia fuente o en una perteneciente a un tercero. Si la reducción se lleva a cabo en la propia fuente, el costo de reducción de A alcanzaría $ 33.667 y el de B $ 44.490, alcanzado un costo total de $ 78.157. 1 El costo total de abatimiento corresponde al área bajo la curva de costo marginal de abatimiento de cada fuente. 6 LIBERTAD Y DESARROLLO Sin embargo, si analizamos el gráfico anterior, lo óptimo en términos económicos es una reducción de emisiones a costo marginal mínimo. Es decir, la fuente B reducirá sus emisiones de 90 ton/año a 60 ton/año, situación en la cual, el costo marginal de abatimiento de A es inferior al de la fuente B. En este punto, B estará dispuesto a invertir en la reducción de emisiones de A, ya que eso le resulta más económico. La fuente A por su parte, reducirá sus emisiones de 120 ton/año a 60 ton/año, situación en que estará cumpliendo su propia meta de reducción. Sin embargo, dado que el costo marginal de abatimiento de una mayor reducción es inferior que el de la otra fuente del sistema, estará dispuesto a seguir disminuyendo sus emisiones, para vender dicha reducción a la fuente B. Es así, como para lograr la meta, la fuente A reducirá sus emisiones en 75 ton/año, a un costo de 41.667, de las cuales las últimas 15 toneladas reducidas serán financiadas por B y la fuente B lo hará en 30 ton/año a un costo de $ 8.790. El costo total para lograr la reducción propuesta asciende en este caso a $ 50.457, un 30% inferior al costo de comando y control, y el mínimo costo posible. La ley de Bases del Medio Ambiente, incorpora dentro de los instrumentos de gestión en los Planes de Prevención y Descontaminación los Permisos de Emisión Transables. La propia ley, en su artículo 48 señala que “una ley establecerá la naturaleza y las formas de asignación, división, transferencia, duración y demás características de los permisos de emisión transables.” Dicha ley, que debería haber sido presentada a trámite legislativo el año 1996, se discutió en forma pública en 1999 a través de una serie de reuniones llevadas a cabo por la CONAMA, enviada a firma del Presidente de la República en diciembre del 2002, y se estima que pasará a trámite legislativo durante el primer semestre del 2003. Por último, en nuestro país, este sistema ha sido denominado Sistema de Bonos de Descontaminación, con el fin de asimilarlo a un premio por descontaminación para una mejor comprensión de los legisladores y del público en general. DERECHOS VS. PERMISOS DE EMISIÓN Tal como se estableció anteriormente, los derechos de propiedad son de vital importancia al momento de establecer políticas para el control de la contaminación. Desgraciadamente, son pocos los ejemplos que basan el sistema de transacción de emisiones en 7 LIBERTAD Y DESARROLLO derechos de propiedad. En Estados Unidos estos se han establecido como permisos, al igual que el proyecto de ley que hoy se estudia en nuestro país. El hecho de que los cupos de emisión no se constituyan en derechos de propiedad presenta inconvenientes no menores. En primer lugar, las incertidumbres del sistema y los posibles errores de la autoridad al establecer los cupos, serán imputados a los participantes. Ello hace que la inversión se derive fuera de la cuenca, donde no haya asociado un sistema regulatorio de este tipo. Dado que la autoridad puede caducar los permisos en forma total o parcial, sin derecho a indemnización, los titulares no tendrán todos los incentivos para pensar en el largo plazo. La posibilidad de expropiación sin lugar a indemnización le resta valor a los permisos y a través de ello, a la reducción de emisiones. Adicionalmente, los reguladores carecerán de fuertes incentivos para evitar errores en los cálculos de capacidad de la cuenca, perfiles de vientos, dilución de los contaminantes, relaciones entre emisión e inmisión, etc., producto de que el costo de las equivocaciones y los ajustes a los modelos iniciales es bajo, dado que no hay indemnizaciones involucradas. MODALIDADES DE OPERACIÓN El sistema puede operar básicamente bajo dos modalidades: Cap and Trade y sistema de créditos. El sistema “cap and trade” consiste en establecer una emisión global máxima, asignar los cupos a cada fuente y permitir transacciones entre distintas fuentes. Así cada fuente adquiere los cupos de emisión que efectivamente usará. En caso de que sus emisiones anuales sean inferiores a los permisos, puede vender la diferencia a fin de año. En caso contrario, deberá adquirir los permisos correspondientes a la diferencia entre las emisiones reales y los permisos que posee. De lo contrario deberá enfrentar cuantiosas multas. En el sistema de créditos, por su parte, cada fuente genera créditos de reducción o bonos de emisión, cuando certifica que sus emisiones son inferiores a los cupos disponibles para esa fuente. Requiere de una certificación caso a caso, por lo que el mercado es menos líquido que con Cap and Trade, debido a los altos costos de transacción. 8 LIBERTAD Y DESARROLLO REQUISITOS DE FUNCIONAMIENTO Para que el mercado de los derechos de emisión funcione, se deben cumplir ciertos requisitos: 1. Claridad y estabilidad en las metas del sistema El sistema debe tener preestablecida la meta a la que se desea llegar en función del monto global de emisiones que permite cumplir con las normas de calidad ambiental. Es decir, todos los actores (fuentes, autoridades, público) deben conocer la meta global, metas intermedias y los plazos en los que éstas se deben cumplir, en caso de estar asociado el sistema a un plan de descontaminación. En caso de que el sistema se ponga en marcha en una zona no saturada, lo que permite prevenir que se contamine, se requiere conocer claramente la capacidad de carga de la cuenca, es decir, el máximo de emisiones que soporta la cuenca. Adicionalmente, debe haber claridad acerca de la duración de los cupos, los que una vez cumplida la meta de reducción de emisiones, debieran ser indefinidos, una de las características de los derechos de propiedad. Por último es necesario conocer claramente, los componentes que se transarán, las condiciones de transacción, equivalencias entre distintos elementos, en función de su toxicidad, localización y otras variables. Esto es especialmente importante en el caso del material particulado respirable (PM10) y los contaminantes secundarios. El PM10 se caracteriza por tu tamaño, no por su composición, incluyendo en él distintos compuestos de variada toxicidad. Los contaminantes secundarios, como por ejemplo el ozono, no se encuentran directamente en las fuentes emisoras, sino que son el producto de reacciones químicas en la atmósfera. Este el caso del ozono, que se produce por la reacción entre óxidos de nitrógeno y compuestos orgánicos volátiles en presencia de luz solar. En el caso del PM10, que contiene desde partículas de polvo, prácticamente inofensivo para la salud, hasta partículas de pequeño tamaño que ingresan por el tracto respiratorio hasta el torrente sanguíneo, o compuestos altamente tóxicos, que son un grave peligro para la salud de la población, definir equivalencias entre los distintos compuestos dentro de esta categoría es fundamental. 9 LIBERTAD Y DESARROLLO 2. Quienes participan en el sistema Se requiere conocer también quienes deben ingresar al sistema en forma obligatoria y quienes pueden hacerlo en forma voluntaria. En general, el sistema comienza con la obligatoriedad de incorporarse a él de aquellos emisores que superan una cantidad de emisiones dada. El resto, puede hacerlo en forma voluntaria. Sin perjuicio de lo anterior, por las condiciones de competencia del sistema, y dada la búsqueda de formas económicas de reducir emisiones, quienes operan en el sistema frecuentemente incorporan a fuentes externas, cuya reducción de emisiones requiere de menores recursos que la compra de derechos en el mercado. De este modo, cada vez se incorpora una mayor proporción de las emisiones totales al sistema de derechos transables. Por último, también es recomendable autorizar transacciones a participantes no emisores. De esta manera, personas naturales o jurídicas, organizaciones no gubernamentales, municipios, actividades no emisoras u otros, pueden comprar derechos para retirarlos del sistema, con el objeto de mejorar la calidad ambiental. Ello puede ser especialmente útil en el caso de un complejo turístico que desee mantener un río o lago libre de contaminación. Para ello comprarán todos o una parte de los derechos de emisión de la cuenca, con el fin de mantener la zona prístina, si ello resulta económicamente rentable. 3. Asignación inicial La asignación inicial es uno de los procesos más importantes y difícil del sistema. En estricto rigor, la asignación de derechos de emisión debiera asignarse en partes iguales a todos los habitantes de la cuenca. Sobre la base de las transacciones entre titulares, éstos se reasignarán quedando en poder de aquellos que más los valoren. Sin embargo, este método de asignación es poco práctico, por cuanto la atomización de derechos hace poco operativo el sistema. En la práctica, hay distintas modalidades de asignación inicial de derechos, con ventajas y problemas que consideran emisiones históricas, mejor tecnología disponible, licitación de derechos, entre otros. 10 LIBERTAD Y DESARROLLO La asignación sobre la base de emisiones históricas, ha sido usada en la mayoría de los procesos existentes, ya que aquellas fuentes actualmente en operación, tienen ya el derecho a emitir y hacerlo de otro modo, significaría un cambio en las reglas del juego. Por otra parte, incentiva a los titulares de fuentes emisoras a declarar sus emisiones, con el fin de obtener los derechos correspondientes, y así obtener los beneficios de su reducción de emisiones, lo que permite a la autoridad completar el registro de fuentes y emisiones por fuente, al inicio del sistema. Sin embargo, el sistema privilegia a aquellos que más contaminan, ya que la asignación no se lleva a cabo sobre la base de la eficiencia de los procesos. Ello incentiva a los agentes emisores a retrasar la descontaminación de sus procesos o actividades, antes de la puesta en marcha del sistema, con el fin de obtener una mayor cantidad de derechos. Por otro lado, se debe tener en cuenta también, que los pequeños productores, los que presentan mayor concentración en sus emisiones, son quienes disponen de menores recursos para mejorar la calidad ambiental de sus procesos. Este tipo de asignación les permite disponer de un activo para mejorar este proceso, lo que beneficiará al sistema en su totalidad. En cuanto a la asignación sobre la base de la mejor tecnología disponible, éste considera un cupo gratuito de acuerdo a un determinado estándar de emisiones. La diferencia entre la emisión real de una fuente y este cupo debe ser adquirida, ya sea en el mercado o asignado por licitación pública. Por último la asignación por licitación, es la que determina la asignación económicamente óptima, ya que cada emisor adquiere una cantidad de derechos que presenta una relación óptima de precio/reducción de emisión. Sin embargo, dado que hasta antes de poner en marcha el sistema, las fuentes actuales tienen derecho a emitir, por cuanto cumplen con la legislación, se debe expropiar estos derechos, los que debieran estar sujetos a indemnización. Ello dificulta este sistema, ya que la indemnización por unidad de emisión no debiera ser muy diferente al precio de los derechos para emitir una unidad. Sin perjuicio de cómo se lleva a cabo la asignación inicial, una vez que comienzan a efectuarse transacciones, se logra el equilibrio económico, independiente de la metodología de asignación. De este modo, como lo que interesa es que el sistema funcione, el sistema de asignación inicial de cupos debe ser tal 11 LIBERTAD Y DESARROLLO que minimice los costos sociales, políticos y económicos, para hacer posible el inicio del sistema lo más pronto posible. 4. Costos de transacción El mercado de derechos de emisión debe ser lo menos regulado posible, con el fin de reducir los costos de transacción. Si éstos son muy altos, el sistema no registrará mayores reducciones de emisión, debido a que el costo de reducción aumentará. Es por ello, que se requiere por parte de la autoridad, contar con un registro de fuentes y sus emisiones asociadas, un registro de transacciones y un sistema de acreditación que permita verificar las reducciones obtenidas por las fuentes que venden bonos, de modo de asegurar que estas son de largo plazo. Asimismo, el sistema debe operar en una bolsa de emisiones, con operadores privados, de modo de restar discrecionalidad a las operaciones y evitar restricciones a la operación del mercado. FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES DEL ESTADO Previo a la puesta en marcha de un sistema de derechos transables, es necesario contar con cierta información básica, sin la cual el sistema no puede operar, acerca de las características de la cuenca donde va a operar el sistema y de los agentes emisores que participarán en él. Capacidad de la cuenca La autoridad ambiental debe establecer cual es la capacidad de la cuenca, ya sea ésta atmosférica o hídrica. Es decir, debe determinar cual es la cantidad máxima de emisiones de los distintos elementos contaminantes que permite mantener la calidad ambiental dentro de normas en distintos períodos del año. Si no se cuenta con esta información, ocurrirá que una vez se alcance el nivel máximo de emisiones, las concentraciones de contaminantes en la cuenca superarán los niveles máximos o mínimos decretados. Ello obligará a revisar la información anterior, y se deberán modificar los cupos asignados a cada agente contaminante, afectando con ello la estabilidad del sistema y la credibilidad de la autoridad. Catastro de fuentes Se debe contar, adicionalmente, con un catastro de fuentes emisoras, sean estas puntuales o difusas y el nivel de emisiones de cada una de ellas. 12 LIBERTAD Y DESARROLLO Actualmente, en nuestro país este catastro existe en Santiago para las fuentes fijas, a través del Programa de Control de Fuentes Fijas (PROCEFF), quien dispone de un registro de fuentes emisoras de material particulado respirable, y el nivel de emisiones para cada uno de ellos. Con relación a las fuentes móviles, existe un registro de vehículos motorizados, a través de lo cual es posible establecer una estimación de las emisiones vehiculares, sobre la base de las características del motor, tipo de combustible usado, dispositivos de control de emisiones y kilometraje recorrido anual. En cuanto a las emisiones difusas, es necesario avanzar en los sistemas de medición y modelos de simulación, de modo de poder incorporar al sistema la mayor cantidad de emisiones posibles. Por último, la CONAMA, a través de una serie de estudios de emisiones atmosféricas en las ciudades más importantes del país, cuenta con un inventario preliminar de emisiones, el cual debe ser completado y mejorado. En cuanto a emisiones a cursos de agua, se requiere en primer lugar establecer el uso que se le quiere dar a las distintas cuencas, normas de calidad para las aguas, según su uso y llevar a cabo un catastro de fuentes y emisiones a este medio. Sistema de acreditación Por último, con el fin de verificar que los permisos o créditos a la venta efectivamente representan una disminución real de emisiones, es necesario establecer un sistema de acreditación. Esta tarea es responsabilidad de la autoridad competente, quien podrá hacerlo a través de terceros, acreditados por ésta. LA SITUACIÓN DE SANTIAGO A pesar de la percepción de la población, la mayor causa de la contaminación en Santiago lo constituye la topografía y meteorología de la región, que dificulta la ventilación de la cuenca. De hecho la gran mayoría de los episodios críticos de contaminación por PM10 que ocurren en Santiago, se gatillan por condiciones meteorológicas (carencia de vientos, vaguada costera, altura de capa de inversión térmica) y se revierten por la misma razón (lluvia, ocurrencia de vientos, etc.). De este modo, debemos ser especialmente cuidadosos en los instrumentos que adoptemos para 13 LIBERTAD Y DESARROLLO controlar la contaminación atmosférica de la capital, dado que, las variables que podemos controlar explican un porcentaje pequeño de los cambios en los niveles de contaminación atmosférica de la Región. En el caso de Santiago, donde existe una clara estacionalidad en los niveles de contaminación, sería conveniente establecer dos tipos de derechos que consideren esta variable. Es decir, derechos para emitir sin restricciones durante todo el año y otros que autoricen emisiones sólo durante los períodos de menor concentraciones de contaminantes (entre septiembre y abril, para el caso del PM10, y entre marzo y agosto para ozono). De este modo, aquellas empresas a quienes les resulta muy costoso reducir su nivel de operaciones en forma estacional, estarán dispuestos a adquirir permisos permanentes, lo que sin duda tendrá un costo mayor, y por otra parte, aquellas fuentes que pueden paralizar actividades en situaciones críticas, compraran aquellos permisos válidos sólo durante una determinada época del año. En el caso de los episodios críticos, también podría operar un sistema de este tipo, donde se estableciera otra categoría de permisos, de mayor valor, que permitiera operar durante episodios críticos. Así, en lugar de paralizar aquellas fuentes fijas que emiten en conjunto el 30% del total del PM10 del sector, de acuerdo a un listado entregado por el SESMA y restringir la circulación vehicular dependiendo del último número de su patente, situación independiente de los costos que significa la paralización de fuentes fijas y la restricción vehicular para distintas personas, permitiría optimizar el sistema desde el punto de vista de costos, con el mismo resultado final en términos de disminución de emisiones. Aquellas fuentes para quienes sea más valioso operar durante episodios críticos estarían dispuestos a adquirir estos permisos. En el caso del parque vehicular, se debería establecer un sistema de permisos de emisión que reemplace la restricción vehicular. De este modo, cada automovilista podrá elegir libremente el sistema a utilizar para cumplir con las metas de reducción de emisiones exigida: acogerse a restricción vehicular, comprar un auto más limpio o pagar por circular según el nivel de emisiones de su vehículo. Se ha determinado que el costo de evitar la restricción vehicular, a través de la adquisición de un vehículo con convertidor catalítico, equivale a un 20% del valor del vehículo. Un sistema de derechos transables, en el cual se reduzcan emisiones equivalentes a la reducción obtenida a través de la restricción vehicular tiene un cos- 14 LIBERTAD Y DESARROLLO to que varía entre 3% y 7% del valor de un vehículo. Ello a través de la incorporación de tecnología de reducción de emisiones o bien a través de la destrucción de vehículos altamente contaminantes respectivamente.2 2 Grez, Maximiliano, Análisis de la Restricción Vehicular bajo un sistema de Permisos de Emisión Transables, Tesis para optar al título de Ingeniería Civil, PUC, 2002. 15 LIBERTAD Y DESARROLLO EXPERIENCIA NACIONAL E INTERNACIONAL EL CASO DE SANTIAGO L os primeros sistemas de incentivos que incorporaron el mercado en la protección ambiental se llevaron a cabo en 1992, a través de la dictación del DS Nº4 del Ministerio de Salud, el cual estableció normas de emisión para fuentes fijas y puso en marcha el sistema de compensación de emisiones, que corresponde básicamente a un sistema de créditos. La asignación inicial se llevó a cabo en forma gratuita, sobre la base de emisiones históricas, para aquellas fuentes que estaban operando al inicio del sistema y los cupos tienen duración indefinida. Las fuentes nuevas, por su parte, debieron compensar sus emisiones comprando permisos a las ya existentes. Se otorgó un plazo de 5 años, para reducir el nivel de emisiones en un 50%. Ello permite por primera vez en nuestro país, congelar las emisiones de estas fuentes e incorporar al mercado en las decisiones de calidad ambiental, flexibilizando la reducción de emisiones de material particulado respirable por parte de fuentes fijas. Cuadro Nº 2 Evolución de las Emisiones de Fuentes Fijas en la RM Ton/año 3.123 8,4 1994 3.556 8,9 1995 3.695 10,2 1996 4.615 10,9 1997 4.484 6,9 1998 4.978 4,3 1999 5.021 3,9 6000 25 5000 20 4000 15 3000 10 2000 5 1000 0 0 16 Nª de Fuentes 1993 30 1999 15,3 1998 2.477 1997 1992 1996 22,0 1995 2.342 1994 1991 Evolución de las Emisiones de Fuentes Fijas en la RM 1993 22,5 1992 1.207 1991 1990 1990 Nº fuentes Tons/año Año LIBERTAD Y DESARROLLO El sistema logró la disminución esperada en las emisiones de PM10 sin afectar el crecimiento económico de la región. Las reducciones se lograron por medio del cambio de combustibles altamente contaminantes a combustibles más limpios, instalación de tecnología de cola, como filtros, precipitadores electrostáticos, ciclones y lavadores, etc. Es así como entre 1990 y 1999, el número de fuentes fijas controladas por el SESMA aumentó de 1207 a 4848 y sus emisiones globales disminuyeron de 22,5 a 3,9 ton/día. Asimismo, en este período el sector industrial generó más de 20.000 puestos de trabajo. Por otra parte, el precio de los permisos por la emisión de 1 kg/día varió de US$ 16.558 en diciembre de 1996 a US$ 3.158 en agosto de 1998. Sin embargo, hay autores que consideran que la disminución de emisiones de las fuentes fijas no es producto del sistema de transacciones de mercado. Por una parte, entre 1993 y 1996 se observó un aumento de las preemergencias de 5 a 13 al año que crearon incentivos para reducir el nivel de emisiones. Ello, porque los programas de control de episodios críticos obligaban a paralizar actividades a las fuentes que emitían el 30% del total de PM10 de este grupo de fuentes en casos de preemergencia ambiental y el 50% de las emisiones totales en los casos de emergencia ambiental. Por otra parte, la llegada del gas natural desde Argentina, hizo a este combustible más económico que aquellos más contaminantes.3 El mercado de permisos no ha funcionado con mayor eficiencia, principalmente por la inestabilidad del sistema, el que ha operado sobre la base de un decreto y no una ley, altos costos de transacción y falta de capacidad de fiscalización por parte de la autoridad. Este sistema, al igual que el sistema de permisos transables, incorpora incentivos económicos para lograr metas ambientales. Desgraciadamente, el sistema de compensaciones sólo incorpora fuentes fijas, lo que no permite compensar un aumento de emisión de PM10 por parte de la industria con una disminución por parte del transporte o de polvo de calles. 3 Montero, J.P., Sánchez, J.M., Katz, R., A market based environmental policy experiment in Chile; The Journal of Law and Economics, Volume XLV, abril del 2002. 17 LIBERTAD Y DESARROLLO EL CASO DE LOS ANGELES Al igual que Santiago, la ciudad de Los Angeles en Estados Unidos está rodeada de montañas y sometida a inversión térmica, lo que dificulta su ventilación. Y al igual que Santiago, son estas, y no las emisiones de industrias y vehículos, las condiciones que determinan los niveles de contaminación por ozono de la ciudad en los meses de verano. En 1993, el programa RECLAIM estableció un programa tipo cap and trade, y propuso como meta reducir en un 75% las emisiones de óxidos de nitrógeno y en un 61% las de óxidos de azufre de 1987, en un plazo de 10 años en la zona de Los Ángeles. El programa incluyó en forma obligatoria cerca de 400 fuentes fijas emisoras de NOx y 41 emisoras de SO2, cuyas emisiones superen las 4 toneladas anuales, las cuales representan el 17% del NOx total y el 31% del SO2. Las metas se han cumplido y los costos de abatimiento para NOx se han reducido de US$ 25 mil la tonelada a montos que varían entre US$ 640 y US$ 5560 la tonelada durante 1999. Se espera un ahorro anual de US$ 48 millones o un 42% con relación al gasto por medio de sistemas de comando y control. EL PROGRAMA DE LLUVIA ACIDA EN ESTADOS UNIDOS4 En 1990, se llevó a cabo el primer experimento en el uso de permisos de emisión transables para lograr una meta ambiental. Se puso en marcha un programa que obligaba a las plantas de generación eléctrica a reducir a la mitad sus niveles de SO2 y NOx emitidos en 1980. La mayor parte de la reducción, referida al SO2 se llevó a cabo mediante un sistema de mercado. El sistema estableció un límite a las emisiones globales, distribuyó permisos de emisión a las fuentes existentes, y permitió a las fuentes transar dichos permisos y bien guardarlos para usarlos en una fecha posterior (cap and trade). No se exigió el uso de tecnología específica ni otros requerimientos tecnológicos. La única exigencia fue que cada fuente tuviera un permiso válido por cada tonelada de SO2 emitida. 4 Ellerman A.D., Schmalensee, R., Joskow, P.J., Montero, J.P., Bailey, E.M. - Emission Trading Under the US Acid Rain Program: Evaluation of Compliance costs and Allowance Market Performance. MIT Center for Energy and Environmental Policy Research. 18 LIBERTAD Y DESARROLLO Los resultados fueron exitosos. En la primera fase (1995 – 1999) se incorporaron 445 fuentes de 261 plantas generadoras, que emitían 17.5 toneladas de SO2 en 1980, 10.68 toneladas en 1985 y habían reducido sus emisiones a 5.30 toneladas en 1995, un 30% por debajo de la meta establecida. Las reducciones se obtuvieron principalmente producto del cambio de uso de carbón con alto a bajo contenido de azufre. Paralelamente, los costos de abatimiento, que se estimaron inicialmente en un valor que fluctuaba entre US$ 4 y US$ 8 billones anuales, alcanzaron cerca de US$ 1 billón anual. 19 LIBERTAD Y DESARROLLO CONCLUSIONES U n sistema de derechos de emisión transable permite obtener resultados ambientales a un menor costo y en un menor plazo. El hecho de que se controle un resultado global en lugar de cada fuente en forma individual permite congelar las emisiones de una cuenca y evitar que se superen las normas de calidad ambiental para proteger la salud de la población. Con un sistema tradicional, se exige el cumplimiento de una norma de emisión a cada fuente, lo que no asegura la protección de la salud de la población y otorga derechos a contaminar a todos los que cumplen con dicha norma. Los resultados obtenidos con el sistema RECLAIM, que controla óxidos de nitrógeno y óxidos de azufre en Los Angeles, Estados Unidos, ha mostrado ahorros de hasta un 40% con respecto a los sistemas tradicionales de comando y control. Si aplicamos un sistema como este en Chile, para el caso de Santiago, cuyo plan de prevención y descontaminación tiene un costo estimado en más de US$ 1.500 millones, y suponemos que la mitad de las fuentes se pueden controlar mediante este sistema de incentivos económicos, podríamos obtener ahorros cercanos a los US$ 300 millones. 20 LIBERTAD Y DESARROLLO REFERENCIAS 1.Ellerman A.D., Schmalensee, R., Joskow, P.J., Montero, J.P., Bailey, E.M. - Emission Trading Under the US Acid Rain Program: Evaluation of Compliance costs and Allowance Market Performance. MIT Center for Energy and Environmental Policy Research. 2.Johnston, James L., A market without rights: Sulfur Dioxide Emissions trading, Cato Institute. 3.Johnston, James L., Pollution Trading in La La Land, Regulation, Cato Institute 4.George Mason University, Mercatus Center, Public Interest Comment on The Environmental Protection Agency’s Proposed Water Quality Trading Policy 5.- Emission Marketing Association; www.ema.org. Libertad y Desarrollo Alcántara 498, Las Condes, Santiago- Teléfono: 377 4800 – Fax: 207- 7723– Email: [email protected] 21 LIBERTAD Y DESARROLLO 22