Desarrollo regional en Chile

CAMINO AL DESARROLLO: CHILE
INDICE
TEMAS Pgs.
Introducción...............................................................................................................
I Parte ¿Qué es Desarrollo? ..............................................................................
1. Teoría Económica del Desarrollo .........................................................................
1.1 Estudio del Subdesarrollo o Adaptación de la Teoría Económica .....................
1.2. Teoría del Desarrollo .........................................................................................
1.3. Cálculo del Indice del desarrollo Humano .........................................................
1.4. Desarrollo Sostenido .........................................................................................
II Parte Características del Desarrollo ..............................................................
1. ¿Qué intenta lograr el Desarrollo? .......................................................................
2. Algunos Ingredientes Básicos ..............................................................................
3. El Desarrollo es algo más que Economía ............................................................
4. Riqueza ................................................................................................................
5. Composición de la Riqueza .................................................................................
6. Distribución de la Riqueza ...................................................................................
7. Pobreza ................................................................................................................
8. Causa de la Pobreza ............................................................................................
9. Efectos de la Pobreza
10. Distribución de la Pobreza
11. Desempleo
12. Medición del Desempleo
13. Causas del Desempleo
III Parte Pobreza en Chile
IV Parte Situación del Empleo y Desempleo en Chile
V Parte Desempleo Estructural en Chile
VI Parte Características y Enfasis del Desarrollo y Política Económica en Chile
Postulados Generales
1. Políticas y Esfuerzos en Acción para el Desarrollo en Chile
2. Estrategias Territoriales
2.1. Las Concepciones del Desarrollo Regional
2.2. Política de Desarrollo del Producto Regional
2.3. Plan de Desarrollo Zonas Rurales
2.4. Promoción del Desarrollo a nivel Nacional.
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INTRODUCCION
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Habitualmente encontramos información económica en todos los medios de comunicación; pero esta
información en la gran mayoría de los casos es una información a corto plazo cuando la realidad en el
bienestar se realiza en un crecimiento periodos más a largo plazo.
Este crecimiento es posible gracias a muchas causas como por ejemplo los avances en conocimientos
tecnológicos o el incremento del stock de capital entre otros. De hecho en la segunda mitad del s.XX la
economía ha ido creciendo en un 3% anual.
Así decimos que el aumento de la producción potencial es la clave de la elevación del nivel de vida.
En los últimos diez años, la economía chilena ha crecido a una tasa promedio anual de 7%. Esta cifra más que
duplica el promedio de crecimiento observado desde 1960 hasta 1990 y no tiene precedentes en la historia de
Chile de este siglo, en cuanto a su prolongación en el tiempo (diez años). Tal vez por eso, y por la forma
abrupta en que terminaron ciclos de expansión económica en períodos relativamente recientes (1971, 1981),
los analistas de la economía chilena han tendido a ser conservadores a la hora de estimar cual es el
crecimiento potencial del país, es decir, aquel que contempla un uso pleno de los recursos productivos sin
arriesgar un aumento inflacionario o una crisis externa.
En los últimos dos años, en cambio, ha ido aumentando fuertemente la percepción que se puede crecer en
forma sostenida a tasas muy por sobre a las previstas a principios de la década. Existen varios elementos que
contribuyen a este cambio de percepción. Por un lado, está el hecho indesmentible de un crecimiento efectivo
superior al 7% anual por un período prolongado de tiempo (diez años), en un contexto en que además la
inflación ha ido declinando hasta situarse en cifras de un dígito. Esto refleja que algo ha cambiado
definitivamente en Chile. Las reformas económicas de los años setenta y ochenta, el prudente manejo
macroeconómico desde mediados de los ochenta y el consenso social sobre la manera en que se debe
organizar la economía son sin duda claves del éxito. Ellas están detrás de dos fenómenos que se han
observado en la economía chilena y que son consustanciales al crecimiento: aumentos en productividad
(especialmente a partir de 1990) e incrementos en la inversión y el ahorro nacionales (desde fines de los
ochenta). Las cifras de inversión que se han materializado de manera consistente en los últimos 6 años −
26,7% del PIB promedio permiten proyectar una tasa de crecimiento sostenible de entre 6,5 y 7,5% anual,
suponiendo un incremento de la productividad total de los factores productivos de 1% anual, similar a lo
observado en el período 1960−1994, y proyectando el crecimiento de la fuerza de trabajo en un 1,5% por año.
Esta relación entre tasa de inversión y crecimiento, por lo demás, no difiere sustancialmente de la que se
observa en varios países de alto crecimiento del sudeste asiático.
I PARTE
¿QUÉ ES EL DESARROLLO?
Hay muchas formas de entender el desarrollo. Tradicionalmente se han identificado los conceptos de
desarrollo y crecimiento económico; sin embargo algunos países crecen en aspectos fácilmente cuantificables
producen, consumen y exportan más y no por ello logran la satisfacción de las necesidades de la población.
Otros entienden el desarrollo como la satisfacción de todas las necesidades propias del ser humano, no sólo las
primarias (alimento, vivienda, educación, salud) sino también protección, entendimiento, participación, ocio,
creación, identidad y libertad. Necesidades que son en sí mismas potencialidades humanas individuales y
colectivas. De esta forma, el desarrollo incluye también un fuerte componente social: distribución más
equitativa del ingreso, expectativas de vida, acceso a una vivienda digna, a servicios de salud y de educación,
a una situación ambiental sana, a derechos sociales y políticos, y a la posibilidad de participación ciudadana
en la toma de decisiones. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) publica anualmente
un Informe sobre Desarrollo Humano que recoge los avances y retrocesos experimentados por los países de la
ONU en lo relativo a estos aspectos.
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Cuando un gobierno diseña una estrategia para un país, o cuando una agencia internacional apoya una serie de
acciones, están optando por una forma de entender el desarrollo que prioriza unas opciones sobre otras y que,
de hecho, define el modelo de desarrollo por el que apuesta.
Cuando se comparten concepciones de desarrollo y se trabaja conjuntamente en la consecución de
objetivos concretos, se puede hablar de cooperación. Si este trabajo conjunto se realiza entre agentes
del Norte (aportando recursos o técnicas) y agentes del Sur (definiendo las necesidades y ejecutando las
acciones ideadas) ya no hablamos de ayuda unidireccional del que tiene al que le falta sino de
cooperación internacional.
1. LA TEORÍA ECONÓMICA DEL DESARROLLO: UNA APROXIMACIÓN
1.1. El estudio del subdesarrollo ¿aplicación o adaptación de la teoría económica?
El objetivo de la Teoría Económica del desarrollo (TED) es desentrar las causas, los mecanismos y las
consecuencias del crecimiento económico a largo plazo, especialmente de los países de Renta per cápita baja.
La TED (economía del desarrollo) es la rama de la ciencia económica que se ocupa de los problemas de los
países no desarrollados así como de las políticas y estrategias necesarias para que esos países consigan
superara esos obstáculos.
Las diferencias entre desarrollo y subdesarrollo son de carácter institucional por un lado (las instituciones
principales tienen reacciones lentas o son disfuncionales, por lo que ponen freno al progreso) y de tipo
económico por otro (lo más corriente es que exista un funcionamiento defectuoso de los mecanismos de
mercado que presente imperfecciones más palpables que en los países ricos).
Ambos rasgos hacen que el cambio generado por nuevas fuerzas del mercado no tenga como resultado la
pauta de desarrollo que se esperaría en economías más avanzadas.
1.2. La Teoría del Desarrollo: ¿Posibilidad o mito?
Pese a que existe una diferencia entre desarrollo y subdesarrollo no es posible contar con una Teoría general
del subdesarrollo, el Tercer Mundo actual es una entidad extremadamente heterogénea.
Las crecientes diferencias entre países del Tercer Mundo junto con cierta falta de adecuación de los
contenidos iniciales de la TER a la situación de los países subdesarrollados, han hecho perder la generalidad
de la Economía del desarrollo.
La creciente heterogeneidad del Tercer Mundo ha hecho inútiles las pretensiones de generalidad abstracta de
los análisis de los primeros economistas del desarrollo, no es menos cierto que la reflexión teórica, aunque
parcial, sigue siendo hoy no solo posible, sino necesaria y que se han hecho progresos sustanciales que
indican que la TER sigue siendo importante desde el punto de vista práctico así como intelectualmente
pertinente.
1.3. Cálculo del Índice del Desarrollo Humano
El índice de Desarrollo Humano (IDH) se basa en tres indicadores: la longevidad, medida en función de la
esperanza de vida al nacer; el nivel educacional, medido en función de una combinación de alfabetización de
personas adultas (ponderación, dos tercios) y de las tasas de matriculación combinada en enseñanza primaria,
secundaria y universitaria (ponderación, un tercio); y el nivel de vida, medido a partir del poder adquisitivo,
sobre la base del PIB per cápita ajustado al coste local de la vida (lo que técnicamente se denomina paridad
del poder adquisitivo o PPA).
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Para cada dimensión se establece un mínimo y un máximo expresado como un valor entre 0 y l. El IDH es un
promedio simple de la suma los tres indicadores mencionados. Por ejemplo los IDH de Grecia y Gabón de
calcularían:
País
Esperanza de vida
Grecia 0,878
Gabón 0,478
Nivel educacional
0,885
0,558
PIB ajustado al PPA
0,964
0,633
IDH
0,909
0,557
Fuente: PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano
1.4. Desarrollo Sostenible
"El desarrollo sostenible es el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer
la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas." Nuestro futuro común: Informe
de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Informe Brundtland), 1987.
El desarrollo sostenible exige que se mejore la calidad de la vida de todas las personas del mundo sin que se
incremente la utilización de nuestros recursos naturales más allá de las posibilidades del planeta. Aunque para
lograr el desarrollo sostenible tal vez sea necesario adoptar diferentes medidas en cada una de las regiones del
mundo, los esfuerzos por construir una forma de vida verdaderamente sostenible exigen la integración de la
adopción de medidas en tres esferas fundamentales:
• Crecimiento económico y equidad − La vinculación entre los sistemas económicos del mundo de hoy
exige la aplicación de un enfoque integrado con miras a fomentar un crecimiento responsable a largo
plazo, velando por que ninguna nación o comunidad se quede rezagada.
• Conservación de los recursos naturales y el medio ambiente − A fin de preservar nuestro patrimonio
ambiental y nuestros recursos naturales para las generaciones futuras, hay que elaborar soluciones
económicamente viables para reducir el consumo de recursos, detener la contaminación y conservar
los hábitat naturales.
• Desarrollo social − En todo el mundo, las personas necesitan empleos, alimentos, energía, atención de
la salud, abastecimiento de agua y saneamiento. Al atender a esas necesidades, la comunidad
internacional también tiene que velar por que se respete el rico tejido de la diversidad cultural y social
y los derechos de los trabajadores y por que se fomente el papel de todos los miembros de la sociedad
de manera que desempeñen un papel en la determinación de su futuro.
Algunos de los retos más importantes que encara el mundo incluyen:
• Aliviar la pobreza, especialmente en las comunidades rurales, donde vive la mayoría de los pobres;
• Mejorar la capacidad de todos los países, especialmente los países en desarrollo, para hacer frente a
los retos de la mundialización, incluido un mayor fomento de la capacidad y una mayor transferencia
de financiación y tecnologías ecológicamente racionales;
• Promover modalidades responsables de producción y de consumo, para reducir los desechos y la
dependencia excesiva de los recursos naturales;
• Garantizar que todas las personas tengan acceso a las fuentes de energía necesarias para mejorar sus
vidas;
• Reducir los problemas de salud relacionados con el medio ambiente, que representan un número
considerable de las enfermedades en el mundo de hoy;
• Mejorar el acceso al agua potable, para beneficiar a quienes actualmente dependen de fuentes
insalubres y no aptas para el consumo para criar a sus hijos y mantener sus medios de subsistencia.
II PARTE
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CARACTERISTICAS DEL DESARROLLO
1 ¿Qué intenta lograr el desarrollo?
En 1974, un grupo integrado por diez de los expertos mundiales en desarrollo (todos hombres) se reunieron en
Cocoyoc (México) para intentar establecer una nueva agenda de desarrollo alternativo, que fuera más allá de
lo que consideraban que era el fracaso del desarrollo durante los años cincuenta y sesenta. Este grupo elaboró
la Declaración de Cocoyoc, en la que hicieron una distinción fundamental entre las prioridades relacionadas
con los límites internos y las relacionadas con los límites externos del desarrollo
Los límites internos abarcan necesidades fundamentales de la persona como el alimento, el alojamiento, la
salud y los derechos humanos. Los límites externos se refieren a distintos aspectos de la integridad física del
planeta como el medio ambiente y la población. Esta distinción sigue siendo útil e identifica las dos grandes
preocupaciones del desarrollo: el desarrollo humano y la protección del planeta, así como la inevitable
interdependencia que existe entre ambas.
2. Algunos ingredientes básicos
En las últimas décadas, los teóricos y los trabajadores del desarrollo han ido reconociendo que es necesario
contar con un cierto número de ingredientes básicos para que tenga lugar un desarrollo efectivo dentro de cada
uno de estos dos ámbitos. Enumerar algunos de estos ingredientes puede ayudarnos a tener una imagen de lo
que es el desarrollo y de cómo se consigue.
El desarrollo es esencialmente cambio: no simplemente cualquier cambio, sino una mejora definitiva y un
cambio para mejor. Al mismo tiempo, el desarrollo es también continuidad, puesto que, si el cambio ha de
echar raíces, ha de tener algo en común con la comunidad o la sociedad en cuestión. Debe tener sentido para
las personas y estar en línea con sus valores y su capacidad. El desarrollo, por lo tanto, debe ser apropiado
desde el punto de vista cultural, social, económico, tecnológico y medioambiental.
Pero apropiado no significa anticuado. El verdadero desarrollo tiene aires de originalidad, aunque no es
original sólo por virtud de ser novedoso. En el sentido estricto del término, el verdadero desarrollo es original
porque tiene sus orígenes en una sociedad o comunidad concreta, y no es una simple copia importada ni una
imitación del desarrollo de otros. Es bien sabido que el desarrollo por imitación suele estar condenado al
fracaso. En el mejor de los casos no echa raíces; y en el peor es una imposición y distorsiona o destruye una
sociedad. Un desarrollo genuino no significa similitud ni hacer de todo lo mismo. El desarrollo real, por el
contrario, salvaguarda la diferencia y se acrecienta con ella, y produce diversidad.
En el centro de cualquier cambio a mejor se encuentran dos ingredientes que van de la mano: la equidad y la
justicia. El cambio no supondrá ninguna mejora si se construye sobre la injusticia y no beneficia a las
personas de forma equitativa. La búsqueda de la equidad y la justicia suele encontrar resistencia en algunos
sectores, y esto significa que la lucha, la oposición y el conflicto también son ingredientes esenciales del
desarrollo. Esto es debido a que las relaciones son un factor determinante del desarrollo. Las relaciones entre
individuos, comunidades, sexos, clases sociales y grupos de poder se combinan con las relaciones
internacionales para dictar la equidad del desarrollo en el mundo entero. Un desarrollo efectivo cuestionará
inevitablemente algunas de estas relaciones a lo largo del proceso en el que éstas serán cambiadas.
La participación es un aspecto determinante de la equidad. Si el desarrollo pertenece realmente a las personas,
debe ser compartido por ellas. Esto significa implicarlas. Una máxima muy difundida en la actualidad señala
que el verdadero desarrollo sólo puede ser alcanzado por la gente y no puede ser hecho para la gente. Estar
presentes e involucrarse en la toma de decisiones, actuar y obtener resultados son, por ello, elementos que se
consideran esenciales. Muchos teóricos del desarrollo usan la palabra democracia para describir este proceso.
Y la idea de la adquisición de poder o empoderamiento se utiliza cada vez más para definir la plena
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realización del proceso de participación, consecuencia del cual es la obtención de otros componentes del
desarrollo como la elección, el control y el acceso.
A fin de cuentas, el éxito del desarrollo se juzgará en función de si éste es duradero o no. La sostenibilidad, la
auto−dependencia (self−reliance) y la independencia son ingredientes vitales en un desarrollo eficaz, como lo
es el huevo que hace cuajar la masa de un pastel. La sostenibilidad es especialmente importante, porque
garantiza que las mejoras obtenidas por la comunidad o por la sociedad van a tener futuro. La sostenibilidad,
por ello, se define como la equidad intergeneracional, ya que los beneficios del desarrollo también estarán al
alcance de las futuras generaciones y no serán totalmente consumidos por la generación presente. El
desarrollo efectivo también es cambio para mejor para las generaciones venideras, y no sólo a costa de ellas.
Si estos son algunos de los ingredientes del desarrollo, el tiempo es el horno en el que se preparan. El
desarrollo toma tiempo, y el tiempo es algo de lo que apenas dispone la cultura occidental en particular. La
mayoría está de acuerdo en que la presión por obtener resultados rápidos ha sido la causa de la mayor parte de
las más inadecuadas iniciativas de desarrollo de todo el mundo. Esta presión emana de la ingenuidad que
caracterizó a las principales instituciones mundiales del desarrollo durante los últimos cincuenta años;
ingenuidad que se fundamentó en una confianza excesiva en el desarrollo tecnológico y económico y una
insuficiente consideración de las realidades sociales y medioambientales.
3. El desarrollo es algo más que economía
El reconocimiento de los diversos ingredientes del desarrollo ha dejado cada vez más claro que éste tiene más
de desarrollo humano que de desarrollo económico. El verdadero desarrollo humano incumbe a más factores
intangibles relacionados con la calidad del cambio en las vidas de las personas, así como a la cantidad del
cambio. La idea de que el desarrollo humano es más complejo que la mera economía la expresó claramente
John Clark en su libro Democratizing Development , publicado en 1991 (p. 36):
El desarrollo no es una mercancía que se pueda ponderar o medir por las estadísticas del PNB. Es un proceso
de cambio que permite que las personas se hagan cargo de sus propios destinos y realicen todo su potencial.
Exige edificar en la gente la confianza, las habilidades, los activos y las libertades necesarias para alcanzar
este objetivo.
El crecimiento económico no es un simple motor para el desarrollo humano. En el desarrollo no sólo se trata
de tener más, sino también de ser más (Pratt y Boyden, 1985, CAFOD et al., 1987). Trata sobre el desarrollo
de la persona humana, de la sociedad humana, y del medio ambiente. Una tendencia de gran importancia en la
teoría y práctica del desarrollo de los últimos años ha sido la fusión de las agenda de los derechos humanos y
del medio ambiente con la agenda del desarrollo. En esta confluencia se reconoce que el desarrollo debe
valorarse en términos que van más allá del simple análisis económico, y que la pobreza es una cuestión de
pérdida de derechos, libertad, cultura, dignidad y de deterioro del medio ambiente, tanto como de bajos
ingresos. John Friedman, en su libro Empowerment: The Politics of Alternative Development (1992), esboza
un nuevo modelo de crecimiento económico que tiene en cuenta los derechos humanos y el medio ambiente:
Se persigue un camino adecuado hacia el crecimiento económico cuando las mediciones de la producción del
mercado se complementan con los cálculos de los probables costes sociales y medioambientales, o con los
daños a terceros, en los que seguramente incurre cualquier nueva inversión.
La creación del índice de desarrollo humano (IDH) del PNUD en 1990 fue un intento aun más enérgico para
reconocer que el desarrollo humano es algo más que la economía, y que se refiere tanto a la calidad de la vida
humana tanto como a la cantidad de crecimiento económico. Este punto fue bien planteado en el Informe
sobre Desarrollo Humano del PNUD de 1993:
No existe ningún vínculo automático entre el ingreso y el desarrollo humano. Muchos países han logrado
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trasladar su ingreso a las vidas de sus gentes, y su índice de desarrollo humano va muy por delante de su nivel
de renta per cápita. Otras sociedades presentan un nivel de renta muy por encima de su índice de desarrollo
humano, mostrando un enorme potencial para mejorar las vidas de su población.
4. Riqueza
En Economía, se define como la acumulación de bienes que poseen un valor económico. El valor económico
de un bien tiene varias características. En primer lugar, cualquier objeto tiene que tener una utilidad; ha de
tener, o se supone que debe tener, la capacidad de satisfacer necesidades humanas. La riqueza puede aumentar
al descubrirse nuevos usos para cosas que anteriormente no se consideraban útiles. Así, el descubrimiento de
la utilidad del petróleo en el siglo XIX aumentó considerablemente la riqueza mundial. En segundo lugar, los
bienes con valor económico tienen que tener una oferta limitada. El aire no tiene valor económico porque está
al alcance de todos. Sin embargo, el aire acondicionado sí tiene valor económico porque es relativamente
escaso. En tercer lugar, los bienes con valor económico tienen que ser transferibles, es decir, tiene que ser
posible comprarlos y venderlos a determinados precios de mercado. Por último, el valor económico de los
objetos tiene que ser mensurable o medible. Puesto que en la actualidad la única medida común del valor es el
dinero, el valor de los bienes tiene que poder expresarse en términos monetarios. Algunos economistas
también consideran que la capacidad de llevar a cabo un determinado trabajo es riqueza humana, o capital
humano, puesto que dicha capacidad tiene un valor de mercado.
5. Composición de la riqueza
Al clasificar los distintos tipos de riqueza es útil distinguir entre bienes de producción y bienes de consumo y,
dentro de cada una de estas categorías, entre bienes duraderos y bienes no duraderos. Entre los bienes de
producción duraderos se incluyen las fábricas, la maquinaria y otro tipo de instalaciones fijas. Los productos
almacenados para su venta o los productos utilizados en el proceso de producción constituyen los bienes de
producción no duraderos. Al conjunto de bienes de producción duraderos y no duraderos se los conoce como
bienes de capital. Los alimentos, los vestidos y los demás artículos de consumo general se denominan bienes
de consumo no duraderos; los bienes de consumo duraderos son las casas, los muebles, los automóviles,
etcétera. Los servicios no se consideran a la hora de cuantificar la riqueza, puesto que no se pueden
almacenar. Sin embargo, los servicios tienen valor económico, ya sean servicios para los productores (por
ejemplo, la contabilidad o los servicios prestados por los abogados) o los servicios prestados a los
consumidores (por ejemplo la educación o los servicios relacionados con la salud).
6 Distribución de la Riqueza
Como concepto económico, se define como el reparto del dinero y de los demás beneficios derivados de la
producción de bienes y servicios dentro de una economía. La actividad económica de un país proporciona un
producto que se traduce en ingresos obtenidos por los factores de producción utilizados para obtener el bien.
Estos factores de producción son cuatro: la tierra, el trabajo, el capital y el empresariado. Según esto, los
ingresos obtenidos por cada uno de estos factores se clasifican como la renta pagada por la utilización de la
tierra, los sueldos y salarios obtenidos por los trabajadores, los tipos de interés que remuneran al capital y los
beneficios que reciben los empresarios. La distribución de la renta se encarga de analizar la cuantía de cada
uno de ellos.
Sin embargo, la tierra y otros tipos de capital (por ejemplo, la maquinaria o las infraestructuras públicas)
suelen agruparse en un concepto de capital más amplio, de forma que la renta nacional total se divide en dos
grandes categorías, una referida a las rentas del trabajo (sueldos y salarios) y otra relativa a las rentas
empresariales y a la remuneración del capital (intereses y beneficios). Aunque los métodos modernos de
contabilidad nacional desglosan con bastante detalle la distribución de la renta nacional entre todos los
factores productivos, los estudios tradicionales se encuentran con que el desglose se limita a diferenciar entre
rentas del trabajo y beneficios.
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Sin embargo, la diferencia conceptual entre estos dos tipos de ingresos no está muy clara. Por ejemplo, los
ingresos recibidos por el propietario de una tienda son mixtos: recibe ingresos por su trabajo (salario), una
renta por el valor de su propiedad y unos intereses por los capitales invertidos. Por lo tanto, para estimar la
variación de la distribución de la renta a lo largo de los años hay que realizar una serie de supuestos sobre
cómo se reparten los ingresos no derivados del trabajo entre los distintos tipos de ingresos. La interpretación
de los datos de las tendencias a largo plazo sobre la distribución de la renta entre los factores productivos es
todavía más ardua, debido a las dificultades para distinguir entre rentas laborales y rentas del capital, puesto
que gran parte de los salarios constituyen una remuneración al capital humano que algunos logran gracias a la
educación superior y a la experiencia profesional adquirida en el mercado de trabajo.
Así, la tendencia general hacia el aumento de la distribución de la renta para los trabajadores experimentada
durante el último siglo no debe interpretarse como una distribución más equitativa de la renta. En parte, esta
tendencia refleja una reducción del empleo autónomo debido, sobre todo, a una disminución de la agricultura
y al descenso del número de pequeños comercios de venta al por menor. Los capitalistas son hoy trabajadores
asalariados, lo que aumenta de forma artificial la percepción de ingresos de este factor. Además, en tanto en
cuanto gran parte de este factor es mano de obra cualificada, parte de los ingresos deben imputarse al capital
humano.
Por lo tanto, aunque cómo se distribuye la renta entre los factores productivos ha sido (y sigue siendo) un
aspecto importante del debate político, no siempre permite analizar la distribución de la renta nacional de
forma equitativa. Por ello es necesario buscar datos que reflejen la proporción de cada tipo de ingresos que
reciben las economías domésticas (familias e individuos). Si los datos están bien recogidos, es posible
determinar los diferentes ingresos entre familias grandes y pequeñas (equidad horizontal) y los diferentes
ingresos entre familias homogéneas (equidad vertical). Para que sean fiables deben reflejar ingresos netos
(descontados los impuestos). También hay que tener en cuenta las transferencias recibidas del sector público.
Pero estas estimaciones no son siempre exactas. Algunos países tienen datos detallados y fiables para realizar
buenas estimaciones sobre la distribución de ingresos netos de impuestos entre familias clasificadas por
tamaños. Los datos más comunes relativos a la distribución igualitaria de la renta reflejan la dispersión de
ingresos, es decir, comparan los ingresos que recibe cada tipo de trabajador. Estos datos suelen presentarse
por deciles (10%) se agrupan los trabajadores en función del 10% con mayores ingresos y después el siguiente
10% y así hasta el último decil. También se pueden representar con una única cifra; hasta ahora se utilizaba
casi siempre el índice de Gini (por el estadístico italiano Cerrado Gini) pero éste ha sido reemplazado por el
índice de Atkinson (del economista británico A.B. Atkinson) que tiene diversas ventajas respecto al índice de
Gini. Proporciona la medida estadística de la desigualdad de rentas incorporando un valor explícito que refleja
el grado de aversión a la desigualdad.
7. Pobreza
Se define como una circunstancia económica, en la que una persona carece de los ingresos suficientes para
acceder a los niveles mínimos de atención médica, alimentos, vivienda, ropa y educación.
La pobreza relativa es la experimentada por aquellas personas cuyos ingresos se encuentran muy por debajo
de la media o promedio en una sociedad determinada. La pobreza absoluta es la experimentada por aquellas
personas que no disponen de los alimentos necesarios para mantenerse sanos. Sin embargo, en el cálculo de la
pobreza según los ingresos también hay que tener en cuenta otros elementos esenciales que contribuyen a una
vida sana. Así, por ejemplo, las personas que no pueden acceder a una educación o a servicios médicos deben
ser considerados en situación de pobreza aunque dispongan de alimentos.
8. Causas de la Pobreza
Las personas que, por cualquier razón, tienen una capacidad muy por debajo de la media para ganar un salario
es probable que se encuentren en situación de pobreza. Históricamente, este grupo viene formado por
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personas mayores, discapacitados, madres solteras y miembros de algunas minorías. Hoy en Occidente, un
sector considerable de población en situación de pobreza (el 30%) está constituido por madres solteras con
hijos. Esto no se debe únicamente a que las mujeres que trabajan fuera de casa suelen ganar menos que los
hombres, sino fundamentalmente a que una madre soltera tiene dificultades para poder cuidar a sus hijos,
ocuparse de su casa y tener unos ingresos adecuados al mismo tiempo. Otros grupos son los discapacitados
con personas a su cargo, familias numerosas y otras en las que el cabeza de familia está en situación de
desempleo o tiene un salario mínimo.
La falta de oportunidades educativas es otra fuente de pobreza, ya que una formación insuficiente conlleva
menos oportunidades de empleo.
Gran parte de la pobreza en el mundo se debe a un bajo nivel de desarrollo económico. China e India son
ejemplos de países superpoblados en vías de desarrollo en donde, a pesar de la creciente industrialización, la
pobreza es notoria. El desempleo generalizado puede crear pobreza incluso en los países más desarrollados.
La crisis de 1929 empobreció a millones de estadounidenses y europeos durante la década de 1930.
Lógicamente las fluctuaciones económicas menos graves, denominadas recesiones, causan un aumento menor
del índice de pobreza.
9. Efectos de la Pobreza
Decenas de miles de personas en situación de pobreza fallecen cada año a causa del hambre y la malnutrición
en todo el mundo. Además, el índice de mortalidad infantil es superior a la media o promedio y la esperanza
de vida inferior.
Parece inevitable que la pobreza esté, según los criminólogos, vinculada de una forma estrecha al delito, aun
cuando la mayor parte de los pobres no son delincuentes y estos últimos no suelen sufrir graves carencias.
Otros problemas sociales, como las enfermedades mentales y el alcoholismo, son más habituales, debido a que
son causas y efectos de la escasez de recursos económicos y de una atención médica inadecuada.
10. Distribución de la Pobreza
La pobreza ha sido considerada como indicador de desigualdad de clase social y sexo en las sociedades
industriales, en donde las mujeres que viven solas y las familias de clase baja presentan el nivel más bajo de
pobreza. Asimismo, ha sido considerada como un indicador de trato económico desigual entre los países
desarrollados y en vías de desarrollo, estando la riqueza acumulada en los primeros y la pobreza en los
segundos, lo que forma la denominada línea norte−sur. Las zonas más pobres del mundo son: el sur de Asia
(Bangla Desh, India y Pakistán), los países subsaharianos, África del Norte, Oriente Próximo, Latinoamérica y
Asia oriental (China).
11. Desempleo
Se define como paro forzoso o desocupación de los asalariados que pueden y quieren trabajar pero no
encuentran un puesto de trabajo. En las sociedades en las que la mayoría de la población vive de trabajar para
los demás, el no poder encontrar un trabajo es un grave problema. Debido a los costes humanos derivados de
la privación y del sentimiento de rechazo y de fracaso personal, la cuantía del desempleo se utiliza
habitualmente como una medida del bienestar de los trabajadores. La proporción de trabajadores
desempleados también muestra si se están aprovechando adecuadamente los recursos humanos del país y sirve
como índice de la actividad económica.
12. Medición del Desempleo
El método más utilizado para medir el desempleo se desarrolló en Estados Unidos en la década de 1930;
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muchos países utilizan este sistema bajo la recomendación de la Organización Internacional del Trabajo. Con
un seguimiento mensual de una muestra de familias representativas de toda la población civil se obtiene
información sobre la actividad de cada persona en edad activa. Para asegurar la precisión de los datos y
facilitar su recopilación, los encuestadores preguntan qué es lo que hizo la gente en una semana determinada.
Una persona que realizó cualquier tipo de trabajo durante esa semana para recibir una paga o un beneficio,
trabajó quince o más horas como un trabajador sin paga en una empresa familiar o tuvo un trabajo del que
estuvo temporalmente ausente, es considerado como empleado. Una persona que no estuvo trabajando pero
que buscaba trabajo o estaba despedido y disponible para trabajar se considera como desempleado. A
continuación, el número de desempleados se divide por el número de personas de la fuerza laboral civil (es
decir, la suma de empleados y desempleados) con el fin de calcular la tasa de desempleo. En algunos países,
en vez de elaborar una encuesta especial, la estimación del desempleo se realiza a partir de los datos de la
cantidad de personas que buscan empleo a través de las oficinas públicas de empleo o de la cantidad de
personas que reciben compensaciones por desempleo. En España se utilizan los dos sistemas
simultáneamente. Por un lado, todas las semanas se realiza la Encuesta de Población Activa (EPA) entre
60.000 familias y se publica la media trimestral cada tres meses. Por otro lado, todos los meses se publica el
número de parados o desempleados apuntados al Instituto Nacional de Empleo (INEM). Entre uno y otro dato
se producen grandes discrepancias.
13. Causas del Desempleo
Los economistas han descrito las causas del desempleo como friccionales, temporales, estructurales y cíclicas.
El desempleo friccional se produce porque los trabajadores que están buscando un empleo no lo encuentran de
inmediato; mientras que están buscando trabajo son contabilizados como desempleados. La cuantía del
desempleo friccional depende de la frecuencia con que los trabajadores cambian de empleo y del tiempo que
tardan en encontrar uno nuevo. El cambio de empleo se produce a menudo y un importante porcentaje del
desempleo es friccional y sólo dura un corto espacio de tiempo. Esta clase de desempleo se podría reducir de
alguna manera con servicios de colocación más eficientes. Sin embargo, siempre que los trabajadores puedan
abandonar libremente su trabajo se producirá un desempleo cíclico.
El desempleo temporal se produce cuando las industrias tienen una temporada de baja, como durante el
invierno en la industria de la construcción o en otros sectores de producción cuyas tareas se realizan a la
intemperie. También se produce al finalizar el año escolar, cuando muchos estudiantes y licenciados se ponen
a buscar trabajo.
El desempleo estructural se debe a un desequilibrio entre el tipo de trabajadores que requieren los empresarios
y el tipo de trabajadores que buscan trabajo. Estos desequilibrios pueden deberse a que la capacitación, la
localización o las características personales no sean las adecuadas. Por ejemplo, los desarrollos tecnológicos
necesitan nuevas cualificaciones en muchas industrias, y dejan sin empleo a aquellos trabajadores cuya
capacitación no está puesta al día. Una fábrica de una industria en declive puede cerrar o desplazarse a otro
lugar, despidiendo a aquellos trabajadores que no pueden o no quieren desplazarse. Los trabajadores con una
educación inadecuada, o los trabajadores jóvenes y los aprendices con poca o ninguna experiencia, pueden no
encontrar trabajo porque los empresarios creen que no producirán lo suficiente como para que merezca la pena
pagarles el salario mínimo legal o el salario pactado en el convenio colectivo con los sindicatos. Por otro lado,
incluso los trabajadores muy cualificados pueden estar desempleados si no existe una demanda suficiente de
sus cualificaciones. Si los empresarios discriminan a algún grupo en razón de su sexo, raza, religión, edad o
nacionalidad de origen, se puede dar una alta tasa de desempleo entre estas personas aunque haya muchos
puestos de trabajo por cubrir. El desempleo estructural es especialmente relevante en algunas ciudades,
profesiones o industrias, para aquellas personas con un nivel educativo inferior a la media y para otros grupos
de la fuerza laboral.
El desempleo cíclico es el resultado de una falta de demanda general de trabajo. Cuando el ciclo económico
10
cae, la demanda de bienes y servicios cae también y, por lo tanto, se despide a los trabajadores.
Un aspecto político muy relevante se refiere a la relación entre el desempleo y la inflación. En teoría, cuando
la demanda de trabajo se eleva hasta el punto de que el desempleo es muy bajo y los empresarios tienen
dificultades a la hora de contratar a trabajadores muy cualificados, los salarios aumentan, y se elevan los
costes de producción y los precios, con lo que se contribuye al aumento de la inflación; cuando la demanda se
reduce y aumenta el desempleo, se disipan las presiones inflacionistas sobre los salarios y los costes de
producción. Sin embargo, en contra de esta teoría, durante los años setenta se produjeron simultáneamente
altas tasas de inflación y desempleo, una combinación denominada "estagflación".
III PARTE
POBREZA EN CHILE
Al finalizar el año 2000, la población en situación de pobreza en el país bordeaba los 3 millones 81 mil
personas, correspondientes al 20.6% de la población total. En términos de hogares, esta cifra representa
alrededor de 643 mil hogares pobres (16.6% del total).
El 83.6% de la población pobre residía en zonas urbanas (poco menos de 2.58 millones de personas) y el
16.4% restante en zonas rurales (505 mil personas). Sin embargo, las incidencias relativas de pobreza eran
más altas en el sector rural (23.8%) que en el urbano
(20.1%).
Por su parte, la población en pobreza extrema o indigencia a nivel nacional se acercaba a las 850 mil personas
(5.7% del total), en tanto que los hogares indigentes ascendían a cerca de 178 mil (4.6% del total). El 79.2%
de esta población se ubicaba en zonas urbanas y un 20.8% en zonas rurales. Al igual que en el caso de la
pobreza, la proporción de población indigente era más alta en el sector rural que en el urbano (8.3% y 5.3%,
respectivamente) (véase el cuadro 1). Como se sabe, el país ha mantenido en los últimos años una cierta
tendencia a la urbanización, que se traduce en que hacia fines de la década del noventa casi un 86% de su
población vive en áreas urbanas. Esto ha sido resultado tanto de los fenómenos migratorios campo−ciudad
como de la introducción de características propias del medio urbano en zonas y poblados tradicionalmente
rurales, que llevan a cambios en su clasificación para efectos de la encuesta. En este contexto, y en el marco
de la sostenida reducción experimentada por las tasas de pobreza en ambas áreas, las estimacionesanteriores
muestran sin embargo una leve ampliación de las diferencias entre ellas en lo que se refiere a la proporción de
población pobre e indigente1. En efecto, mientras por ejemplo en 1990 el promedio nacional de pobreza de
38.6% se originaba en valores urbanos de 38.4% y rurales de 39.5%, en la actualidad el promedio de 20.6%
encierra un porcentaje urbano de 20.1% y uno rural de 23.8%.
De otro lado, estas cifras permiten a Chile conservar una posición favorable en el ámbito latinoamericano, al
ser uno de los cuatro países con menor incidencia de la pobreza (junto a Uruguay, Costa Rica y Argentina),
medida ya sea en términos de personas (inferior a 25%) o de hogares (inferior a 20%). Asimismo, su nivel de
indigencia se sitúa entre los más bajos de la región (5.7%), superior sólo al de Uruguay. Por otra parte, el país
mantiene en el año 2000 los agudos contrastes −ya mostrados en ediciones anteriores de este Informe− en
cuanto a la localización de la pobreza entre las diferentes regiones. De acuerdo a la proporción de población
pobre, por ejemplo, es posible distinguir al menos
cuatro grupos:
La Novena Región, con el más alto coeficiente de pobreza (32.7%).
Las regiones Octava, Séptima, Cuarta, Décima, y Tercera, en ese orden, con coeficientes de pobreza en un
11
rango aproximado de 23% a 27%.
Las regiones Primera, Sexta y Quinta, cuyas proporciones de pobreza se ubican entre el 19% y el 21%.
Y, por último, las regiones Metropolitana, Décimo Primera, Segunda y Décimo Segunda, con las más bajas
proporciones de población pobre de todo el país (menos del 16%).
En cuanto a los coeficientes de indigencia o de extrema pobreza, la ubicación de las regiones en el contexto
nacional es más o menos similar a la señalada para el caso de la pobreza total. El rango de estos coeficientes
oscila entre valores extremos de 11.1% (Novena Región) y 3.3% (Segunda Región) (véase el cuadro 2).
El despliegue de estas cifras pone en evidencia, a su vez, la gran disparidad existente entre la Región
Metropolitana, con 16.1% de población pobre (y dentro de ella, el Gran Santiago con 14.8%), y aquellas
regiones de mayor raigambre agropecuaria y rural, como las regiones IX, VIII, VII, IV, X y III, que presentan
incidencias relativas de pobreza de 32.7%, 27.1%, 25.3%, 25.2%, 24.7% y 23.6%, respectivamente.
gualmente notable es lo que sucede con la indigencia, que alcanza un valor promedio de 5.7% entre todas las
regiones. Únicamente en las regiones II y XII se presenta una indigencia (3.3% y 3.6%, respectivamente)
menor a la de la Región Metropolitana (4.3%), mientras que regiones como la IX se acercan al doble del
promedio, con un 11.1%.
La incidencia de la pobreza en términos porcentuales contrasta, sin embargo, con la distribución por regiones
del conjunto de la población pobre del país, fuertemente influenciada por la dispar distribución de la
población total. Así, la mayor cantidad de personas pobres está concentrada en la Región Metropolitana, con
31.5% del total nacional; le sigue la Octava Región con 16.8% y la Quinta, Novena, Décima y Séptima, con
9.6%, 9.0%, 8.3% y 7.4%, respectivamente.
.
IV PARTE
LA SITUACIÓN DEL EMPLEO Y EL DESEMPLEO EN CHILE SEGÚN LA ENCUESTA DEL INE
Y LA CASEN NOV. 2000
Las nuevas estimaciones sobre la magnitud de la pobreza en el país presentadas en este Informe tienen como
única fuente de información a la octava ronda de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional
(CASEN), levantada en noviembre de 2000. Entre las múltiples variables que investiga esta
encuesta, y que inciden sobre la cuantificación de la pobreza, se encuentran los volúmenes y tasas de empleo y
desempleo, que, por otra parte, son también calculadas por el Instituto Nacional de Estadística, con
periodicidad mensual, a partir de la Encuesta Nacional de Empleo (ENE). A continuación se ilustra acerca de
las diferencias que arrojan a este respecto las mediciones de ambas encuestas, que como se verá− en algunos
casos alcanzan magnitudes importantes. Cabe hacer notar que los datos de la CASEN están referidos
específicamente al mes de noviembre de 1998 y 2000, mientras que los de la ENE corresponden al trimestre
móvil octubre − diciembre del año respectivo.
Como es habitual, se advierte que la encuesta CASEN produce estimaciones más altas del volumen de
población económicamente activa (PEA) (de 15 años y más de edad) y del número de desocupados, pero no es
siempre así en cuanto al número de ocupados. Asimismo, esta encuesta arroja una tasa de desempleo más alta,
que para el año 2000 excede en 1.9 puntos porcentuales a la estimada por la ENE, en circunstancias que en
1998 dicha diferencia era de 2.7 puntos. Este tipo de diferencias en los niveles y las tasas, atribuibles a las
particularidades metodológicas de cada encuesta, no tendrían grandes implicancias si las tendencias
resultantes fueran compatibles, lo cual no ocurre en todos los casos.
12
Mientras la ENE muestra una disminución de 0.9% en el número de ocupados (51 mil personas) para el
periodo comprendido entre noviembre de 1998 y noviembre del 2000, la CASEN indica un incremento de
2.1% (113 mil personas); sin embargo, según esta última los ocupados que efectivamente recibieron su
remuneración el mes anterior no sólo no aumentaron sino que disminuyeron en 0.2% (12.6 mil personas).
Según la ENE, el aumento en el número de personas desempleadas es de 16.7% (70 mil personas) en el
periodo señalado. La CASEN, en tanto, arroja un crecimiento considerablemente menor, de 5.7% (33 mil
personas).
Si bien ambas fuentes señalan un aumento en la tasa de desempleo entre noviembre de 1998 y noviembre del
2000, las magnitudes difieren marcadamente. En el caso de la ENE, la tasa aumentó en 1.1 puntos
porcentuales (de 7.2% a 8.3%); por su parte, la CASEN muestra un crecimiento del desempleo de apenas 0.3
puntos Porcentuales (de 9.9% a 10.2%).
Para evaluar el impacto de este hecho sobre la extensión de la pobreza, se llevaron a cabo
estimaciones alternativas con líneas de pobreza e indigencia más altas, que resultan de aplicar la variación del
IPC general y no la variación sólo en el costo de los alimentos (vale decir, 7.37% en vez de 7.06%). De
acuerdo a estos cálculos, el número de pobres en el año 00 habría sido mayor al reportado en alrededor de 20
mil personas, provenientes en su mayoría del área urbana (18 mil). Con todo, si bien estos resultados no
alteran la tendencia de reducción de la pobreza en el último bienio, sí atenúan su magnitud. Por su parte, la
indigencia presenta variaciones poco significativas cuando se emplea una línea más alta, que redunda en un
incremento de 2 mil personas en esa situación a nivel nacional.
En concordancia con todo lo anterior, es posible desprender que la evolución de los porcentajes de pobreza e
indigencia en el período 1998−2000 presenta un panorama muy diverso, cuya calificación más prudente es la
de un relativo estancamiento, más que la de una mejora indudable. Ello es aún más evidente si se mira la
evolución de la pobreza bajo la óptica de los indicadores PG y FGT2, dado que como fue descrito, estarían
mostrando resultados que se prestan para interpretaciones disímiles.
Un panorama similar surge si se analizan los cambios ocurridos en las condiciones de vida através del
comportamiento de una serie de indicadores no monetarios. Por ejemplo, indicadores tales como el número
promedio de personas por hogar, la tasa de dependencia demográfica o la proporción de inactivos en la
población en edad activa, se han mantenido prácticamente inalterados en el último bienio, denotando la baja
presencia de patrones característicos de épocas de crisis, como el reagrupamiento de las familias con el
objetivo de reducir costos. Inclusive, la proporción de inactivos en los hogares pobres tendió a reducirse,
dando cuenta de una mayor capacidad generadora de ingresos. También destaca el que el escaso dinamismo
económico en el período no haya frenado la tendencia al aumento en los niveles de escolaridad de los
ocupados, fenómeno que se presenta tanto en los grupos pobres como no pobres (cuadro siguiente)
A nivel agregado, las condiciones de la vivienda y la disponibilidad de servicios básicos
muestran, asimismo, un relativo estancamiento. Sin embargo, se observan mejoras evidentes en la proporción
de hogares sin baño y en la proporción de hogares hacinados, como también en el porcentaje de hogares que
disponen de agua potable dentro de la vivienda.
En cuanto a la situación de la población según las características del jefe del hogar, se advierte que la
proporción de personas que viven en hogares con jefe desocupado aumentó mínimamente, elevándose de
4.7% a 5%. El sexo del jefe se acentúa como un factor indicativo de la pobreza, ya que la proporción de
personas en hogares con jefe mujer aumentó entre los pobres, y especialmente entre los indigentes, en igual o
mayor medida que entre los no pobres. Asimismo, se mantiene como característica central de la distinción
entre estos dos tipos de hogares (pobres y no pobres) el nivel educativo del jefe, aunque los datos confirman
13
como se señaló anteriormente− una sostenida elevación del promedio de años de estudio de toda la población
y, sobre todo, de aquella que pertenece a hogares de bajos recursos.
De modo que, en el marco de los antecedentes proporcionados por la encuesta CASEN, la
tendencia que presenta al menos este reducido número de indicadores complementarios no llega a contradecir
a aquella que se desprende de la evolución del ingreso de los hogares: la situación general, si bien no ha
mejorado ostensiblemente, tampoco ha dado muestras fehacientes de haberse deteriorado. Finalmente, y como
parte de la evaluación de la pobreza en el país, la información de la encuesta permite también deducir, aunque
en términos muy aproximados y sólo para fines de ilustración− el monto mínimo de recursos que necesitarían
los pobres e indigentes para superar su condición de privación. De acuerdo con las cifras del cuadro 5, en
noviembre del año 2000 la masa de ingresos recibida por las personas en situación de pobreza bordeo los 77
500 millones de pesos, que representa un ingreso per capita mensual de 25 155 pesos. De modo que para
alcanzar el 29 umbral de la línea de pobreza nacional, estas personas requerirían mensualmente, en promedio,
13.242 pesos adicionales. A nivel agregado, dicha brecha equivale a 40.800 millones de pesos (alrededor de
68 millones de dólares).
Por su parte, el ingreso medio de los indigentes ascendía a $ 12 209 por persona (con una suma total de 10
368 millones de pesos), en circunstancia que el ingreso requerido para satisfacer.
La pobreza en Chile en el año 2000 únicamente las necesidades mínimas de alimentación era, en el promedio
nacional, de $ 19 313. Así, el déficit agregado en el caso de la indigencia equivale a $ 6 033 millones
mensuales (poco más de 10 millones de dólares).
Con la salvedad indicada anteriormente, llama la atención de cualquier manera el bajo porcentaje que
representarían estas brechas de pobreza e indigencia respecto a los recursos de que dispone el resto de la
población. En efecto, el déficit estimado de ingreso de los pobres equivale sólo al 2.04% de los ingresos de los
no pobres, y al 4.9% de los ingresos del decil más rico, en tanto que el correspondiente a la indigencia o
extrema pobreza llega apenas a niveles del 0.29% y del 0.73%, respectivamente. Estas brechas para el año
2000 son similares a las estimadas en 1998. En ese entonces, la brecha de ingreso de los pobres representaba
el 2.16% de los ingresos de los no pobres, 0.12 puntos porcentuales más que en el 2000, y el 5.23% de los
ingresos del decil más rico, 0.33 puntos más, mientras que la brecha de indigencia representaba 0.28% y
0.71%, respectivamente.
Por tanto, y junto con reiterar que estas cifras representan una simplificación que sin duda subestima la
magnitud de los flujos monetarios reales que involucraría para el país la erradicación permanente de la
pobreza7, las mismas constituyen de todos modos un referente útil, conforme al cual el alivio de las
condiciones de pobreza prevalecientes en la actualidad, además de ser un imperativo ético, político, social y
económico de la mayor importancia, se perfila como un objetivo plenamente alcanzable desde el punto de
vista de la disponibilidad de recursos existente en la sociedad.
Cuadro 5
V PARTE
DESEMPLEO ESTRUCTURAL EN CHILE
La encuesta Ocupación y Desocupación en el Gran Santiago de la Universidad de Chile, entregó un
inquietante 15% de cesantía durante junio. El desempleo no experimenta mejorías, y tiende a empeorar. Se
trata de un problema estructural. Mientras el producto alcanza niveles similares a los de hace dos años, la
cesantía aumenta. La construcción, industria, transporte y telecomunicaciones, y el comercio son los sectores
más afectados; y los jóvenes que superan el 30% de cesantía.
14
Según Osvaldo Larrañaga, director del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y
Administrativas, esto equivale a 393.800 personas sin trabajo: Un aumento de 1.2% respecto de las cifras de
marzo, ubicadas en un 13.8%, y un incremento de 0.6% respecto del año anterior, en que la cifra era de
14.4%.
El índice de desempleo es el segundo más alto de los últimos años, pues en 1999 la cifra se empinó en 15.4%.
Larrañaga objetó las explicaciones de las autoridades económicas: "Si se considera la variación del desempleo
en 12 meses, en 12 de las 13 últimas mediciones, este aumenta respecto de hace un año atrás. Este
procedimiento elimina los efectos 'estacionales'.
El desempleo no está experimentando mejorías, sino que a largo plazo ha tendido a empeorar. Es una
situación preocupante porque se trata de un problema estructural. No existen signos de un quiebre en esta
tendencia, sino incluso lo contrario" (Ver Cuadro Evolución del Desempleo).
Así, se demuestra con cifras contundentes que "el desempleo es un problema estructural más que coyuntural":
Mientras el producto alcanza niveles similares a los que tenía hace dos años, la cesantía aumenta
preocupantemente. "Es difícil que baje a menos de 10% en los próximos dos años".
El estudio establece que los índices más altos se encuentran en sectores como la Construcción (26.1%),
Industria (14.7%), Transporte y Telecomunicaciones (14%) y Comercio (12.9%). Por grupo de edades, entre
los jóvenes de 14 a 19 y de 20 a 24 años, con índices de 36.6% y 27.9%, respectivamente.
Refiriéndose a los "planes de empleo estatales" el economista Larrañaga afirmó que: "pueden representar un
alivio para muchos hogares, pero por la magnitud de las cifras su incidencia es parcial. (...) Para muchos
hogares que están experimentando los rigores de la situación económica son insuficientes en términos de una
estrategia que permita enfrentar el problema de una alta desocupación que adquiere características
estructurales".
Semanas antes que la Universidad de Chile diera a conocer su encuesta, el ministro (s) de Economía, Álvaro
Díaz, reconoció que "hay razones estructurales de desempleo en sectores como la pesa, agricultura y pequeña
minería". También el ministro del Trabajo, Ricardo Solari, ha afirmado que "la agricultura se enmarca en los
sectores con desempleo estructural".
Sin embargo, otras autoridades aseguran que "no existen razones para hablar de un fenómeno estructural": El
ministro de Hacienda, Nicolás Eyzaguirre, señaló a la prensa que: "Cuando estamos en una situación que no
tiene más de dos años, es prematuro hablar de desempleo estructural. Hay que ver la evolución del desempleo
de aquí a 12 ó 24 meses, antes de tener una opinión tan temeraria como ésa" (La Tercera, 24/julio).
VI PARTE
Características y Enfasis del desarrollo y Política Económica en chile
1. POSTULADOS GENERALES
A partir de la opción estratégica de inserción internacional y apertura al comercio exterior, son numerosos los
desafíos que han orientado la definición de las principales políticas económicas de los tres últimos gobiernos.
Enfoque comprensivo: Uno de los desafíos más importantes que demanda el mayor esfuerzo,es lograr el
aumento de la productividad total de los factores basado en el desarrollo del conjunto de ellos y no de algunos
en forma aislada. Su logro se visualiza con grados de complejidad variable, en especial si tal productividad
debe ser buscada en complemento con el desarrollo de la calidad, y no en perjuicio de ella, en todos los
campos.
15
Esto significa que el país debe encaminarse hacia la generación de capacidades permanentes y autónomas de
transformación productiva, debe desarrollar una consciencia productiva de innovación, en que predominen los
mecanismos autónomos de ajustes frente a las señales del mercado, y que se activen en forma automática, con
el mínimo de injerencia dirigida. El desarrollo de mercados especializados y de circuitos institucionales en el
desarrollo de los factores productivos, tecnología y procesos; investigación y diseños; formación y
capacitación, es la principal dimensión del cambio requerido.
Cambio tecnológico: Si bien la experiencia mundial indica que la innovación tecnológica puede ser rápida y
abrupta, en algunas empresas dinámicas, la socialización hacia la gran mayoría, es resultado de una gran
cantidad de pequeñas modificaciones. La gradualidad del proceso en ningún caso aminora el hecho de que la
innovación tecnológica deba enfrentarse bajo el prisma de la competitividad internacional, no existiendo
razones para que no se deba aspirar a menos que a aquella tecnología que lidera el mercado mundial.
Debe aclararse el concepto tecnología, aquí empleado. Los cambios que el progreso tecnológico significa para
la actividad económica, se asocian más con los procesos productivos y la organización de la empresa, si bien
estos últimos, también sufren modificaciones.
Sin duda, la transferencia tecnológica encuentra en mejor pie a aquellos sectores productivos consolidados en
el mercado externo, pero es allí donde no se deben descuidar los logros alcanzados, y donde se debe mantener
un fuerte acento. De la misma manera, la consideración de las grandes empresas estatales, dentro la política
gubernamental de transformaciones, es ineludible, manteniendo la atención sobre CODELCO como materia
prioritaria.
Factor humano: Por otra parte, la innovación y la competencia agudizan la preocupación por el recurso
humano y su permanente capacitación. El trabajador convencional, especializado, es paulatinamente sustituido
por uno calificado, adaptable fácilmente a las condiciones cambiantes de la línea de producción y con una alta
capacidad para incorporar nuevos y diversificados conocimientos.
De lo anterior se desprende que la empresa moderna no puede seguir basando su expansión en mano de obra
barata, sobre todo si el mercado laboral se encuentra altamente tensado, con una desocupación en el límite
mínimo (resentida sólo recientemente por la crisis asiática).
Condiciones laborales: Las condiciones de competitividad junto con imponer una gestión
empresarial basada en la calidad y volumen de su producción, deben ser acompañadas con una preocupación
por las condiciones laborales y de trabajo. El nuevo trato laboral implica un compromiso capital−trabajo
basado en el reparto equitativo de los beneficios por el aumento de productividad, en una calificación y
recalificación permanente de sus trabajadores, el respeto por sus derechos y el cumplimiento de las
obligaciones laborales. Frente a esto, la demanda parece apuntar a un cambio de mentalidad empresarial, sin
embargo, igual exigencia se plantea a las organizaciones sindicales, quienes deben mejorar substantivamente
sus capacidades de organización y negociación.
Producción ambientalmente sostenible: Otro de los aspectos de atención creciente se refiere a la relación de
las empresas con el medio ambiente. En tal sentido, la expansión y modernización empresarial no está ajena a
las exigencias internacionales de control medioambiental. Sin embargo, por sobre una preocupación asociada
a conveniencias de accesibilidad coyuntural a los mercados, lo que conlleve a las empresas a reducir las
fuentes contaminantes debe ser el convencimiento de que los costos sociales y económicos que asume la
sociedad son extremadamente elevados y terminan por afectar y limitar el propio desarrollo empresarial.
Las soluciones deben emanar del propio sistema productivo nacional y considerar que el reciclaje de los
residuos aumenta la relación insumo − producto, ampliando la producción de servicios y equipos, generando
nuevas fuentes de empleo y mercados rentables, y finalmente beneficiando la rentabilidad empresarial.
16
Reconversión permanente: Las condiciones de competitividad afectarán de diversas maneras a las empresas,
emergiendo nuevos sectores de fuerte desarrollo y demandando continuos procesos de reconversión en otros
de elevados costos sociales y económicos. El cambio continuo y el desarrollo de capacidades de reconversión,
por esencia involucran a la iniciativa empresarial, y son una prerrogativa del sector privado. La generación de
procesos autónomamente abordados por las empresas es su responsabilidad, y sólo de manera excepcional se
puede justificar una acción pública.
La transformación producida en el agro vinculado al comercio exterior durante los años setenta y ochenta, si
bien en muchos aspectos tuvo características de capitalismo salvaje, es un claro ejemplo de la capacidad
adaptativa del mercado, sin olvidar los cambios en la estructura de propiedad y de producción. Es más, es
demostración a su vez de que no son los sectores los que entran en obsolescencia (sesgo industrial y
urbanista), sino los procesos y las formas de gestión y producción. El apoyo estatal, con lo cuestionable que
puede ser su incursión en ciertas áreas, no puede entenderse como el tradicional salvavidas proteccionista, que
no hace más que ocultar las deficiencias de competitividad. Tampoco debe ser visto como una forma solapada
de privatizar ganancias y socializar las pérdidas, más bien, deberá estimular la anticipación y en forma
programada, temporal y focalizadamente, inducir la reconversión.
Aporte de los Pequeños Productores: Por último y dentro del contexto de la preocupación por la readecuación
exitosa de la gestión empresarial, se señala la relevancia de la pequeña y mediana empresa, así como de la
pequeña producción que viene determinada tanto por el intrínseco papel social que cumple dentro de la
estructura productiva nacional, como también por las potencialidades que, bajo condiciones de
competitividad, puede desarrollar sobre los distintos entornos sociales de los que forman parte.
La estrategia predominante apuesta a la conjugación entre la existencia de empresas articuladas a las cadenas
exportadoras, en que miles de ellas, de diversos tamaños (industriales, de servicio y abastecedoras de materias
primas), se compartimentan sus funciones. Los fenómenos de aglomeración, desde esta perspectiva, asumen
rasgos positivos y sus características de funcionamiento se potencian.
Lo que se busca no es que se modifiquen patrones de actuación del conjunto, sino al menos
de un segmento de las empresas nacionales que arrastre al resto hacia formas de producción con viabilidad
competitiva bajo los nuevos signos.
Frente a esto, se refuerza la idea de un accionar estatal que, si bien mantiene su preocupación en los
equilibrios macroeconómicos, en su función asistencial y el fomento a las exportaciones se centra en el
mejoramiento de las condiciones de competitividad interna y externa del empresariado y en promover una
concertación estratégica entre empresarios, trabajadores y gobierno que conduzca hacia un sentimiento de
responsabilidad y acción compartida y que involucre tanto al ámbito público como privado, en la solución, no
sólo de los desafíos del crecimiento, sino de la problemática social general.
El Estado aspira a asumir un papel orientador activo del proceso de modernización empresarial, apoyando
iniciativas específicas y estableciendo políticas de fomento, reconociendo que así como la empresa y el
mercado tienen la función de determinar qué bienes y servicios se producen, existe un amplio espectro de
acciones en el ámbito de cómo producir donde las políticas estatales juegan un papel importante.
Tal ámbito de acción se orienta a incrementar la competitividad empresarial y mejorar su capacidad
innovativa, no para protegerla de la competencia sino para fortalecer su contribución a la economía nacional;
no para privilegiar ciertos sectores arbitrariamente en desmedro de otros, sino para desarrollar y fortalecer las
empresas y los mercados.
1. Las Políticas y esfuerzos en Acción para el desarrollo en chile
17
Las políticas implementadas se dividen en aquellas que buscan la modernización del
comportamiento de los agentes productivos y las de fomento, orientadas a suplir las imperfecciones del
funcionamiento de algunos mercados.
Dentro de éstas, el apoyo a la PYME y microempresa han contado con un énfasis especial,
sustentada a partir del convencimiento gubernamental de que el desarrollo económico pasa por el apoyo a este
tipo de unidades productivas, atendiendo a su número, dinamismo y versatilidad, y a la dispersión del riesgo
que supone enfrentar los procesos de crisis cíclica que afectan periódicamente a la economía mundial.
Para graficar su relevancia, un estudio reciente señala que del total de las empresas chilenas,el 98% son de
pequeña escala, pequeñas, medianas y microempresas que generan el 70% del empleo, el 25% de las ventas y
poco más del 4% de las exportaciones directas.
De lograrse un aumento en la productividad del sector, aumentan las capacidades de autogeneración de
ingresos, alejándolas de las economías de subsistencia, adquiriendo grados crecientes de competitividad que
permitan un mejoramiento paulatino, y al mismo tiempo constante de las remuneraciones, representando una
eficaz alternativa de apoyo a la solución de las situaciones de pobreza.
Una política orientada a dicho sector, junto con la importancia económica asociada al empleo, tiene una
relevancia social intrínseca, considerando que en él se ocupa una parte importante de los sectores en
condiciones de pobreza. Según la encuesta CASEN en 1990 el 33% de los trabajadores independientes
obtienen ingresos por debajo de la línea de pobreza, alcanzando esta relación al 63% para los ocupados en
establecimientos de menos de 10 personas (MIDEPLAN).
Entre las líneas de acción privilegiadas sobresalen aquellas orientadas al financiamientodirecto de inversiones,
la asistencia técnica e innovación tecnológica, la capacitación laboral, el fomento exportador, y la
asociatividad y apoyo integral.
Sin embargo, se reconoce que los desafíos de modernización y de fomento se agudizan cuando se desarrollan
rezagos competitivos que se localizan en actividades o localidadescírculos viciosos localizados que dificultan
el acceso a los mercados para la transformación. Este reconocimiento se ha materializado en la definición de
una Política de Desarrollo Productivo Regional y el Programa de Desarrollo de Zonas de Pobreza Rural, las
cuales serán sintetizadas posteriormente. Lo importante es que estas acciones son la respuesta a una creciente
sensibilidad de las distintas comunidades territoriales que tienden a comparar sus actuales niveles de
desarrollo con aquellos que tuvieron en el pasado o bien al que ostentan otras ciudades, provincias o regiones.
Las demandas, por ejemplo, de Arica, Taltal, Valdivia o Magallanes han logrado instalarse en la agenda
política de diversos partidos y dirigentes políticos, conjugándose variables administrativas, económicas,
socio−culturales, de soberanía o simplemente políticas.
La desconcentración administrativa y la descentralización de capacidades políticas es una suerte de fantasma
que recorre Chile y que se anticipa, será una de las banderas que erigirán las distintas candidaturas
presidenciales a futuro.
2. ESTRATEGIAS TERRITORIALES DE DESARROLLO
2.1. Las Concepciones del Desarrollo Regional
A pesar de su diversidad y los cambios en los modelos económicos aplicados, persiste la esencia delos
problemas clásicos del desarrollo regional y local. La concentración productiva y las disparidades regionales
económicas, sociales, culturales y políticas han pretendido ser abordadas por los diversos gobiernos del último
18
medio siglo, desde sus propios enfoques, con frustrantes resultados .
Desde el proceso de industrialización en Chile, iniciado con la formación de la CORFO que planteaba la
identificación de regiones, pasando por la reestructuración del Ministerio de Economía y la creación de los
Comités Provinciales de Desarrollo, la aplicación de la política de Sustitución de Importaciones y la
estructuración conceptual de los Polos de Desarrollo, el eje de estos cuerpos conceptuales consistía en la
generación de incentivos para la atracción de capitales y empresas externas para dar impulso al crecimiento
económico.
En efecto, a partir de los años los años cincuenta, en Chile se aplicó buena parte del arsenal
normativo de los estudios y la planificación regional en boga: zonas francas y puertos libres, corporaciones
regionales de desarrollo, desarrollo de cuencas hidrográficas, programas de desarrollo rural integrado, polos
de crecimiento entre otros.
Con el arribo de la visión neoclásica durante los años setenta, se planteó una economía basada en el libre
juego de las fuerzas del mercado y la reducción de la presencia de la vida nacional. El crecimiento económico
regional iba a resultar de la natural dispersión espacial de la inversión en busca de una mayor rentabilidad, la
que estaba asociada a las ventajas comparativas del modelo exportador con base en la utilización de los
recursos naturales. Entonces, el esquema de crecimiento regional era simplemente una dimensión territorial de
la forma en que se visualizaba y expresaba el modelo de desarrollo. Así el primero no fue abordado para
contrarrestar el surgimiento de deseconomías de aglomeración metropolitana o por consideraciones de
equidad socio−territoriales, era simplemente una pieza que le daba coherencia al enfoque global.
Dados los efectos diferenciados que estos modelos producen en el territorio aquellos propios del período del
Estado intervencionista como del más reciente aplicado durante el gobierno militar, los modelos actuales
privilegian el potenciamiento de las capacidades internas del
crecimiento.
Durante los últimos años, en Chile ha ganado terreno en la agenda del gobierno, la preocupación por el
desarrollo regional orientada por la tesis planteada a comienzos de los ochenta sobre la interpretación del
fenómeno económico y su relación con el territorio en el marco del sistema de libremercado.
La tesis plantea que la mayor influencia de las señales del mercado internacional sobre las distintas zonas
productivas del país presenta efectos dinamizadores en algunos lugares, potenciando nuevas oportunidades de
crecimiento (áreas con vocación exportadora), en tanto que en otros casos, los efectos son negativos,
acentuando el carácter deprimido de ciertas áreas, y/o generando nuevas (aquellas orientadas a abastecer el
mercado interno). El modelo económico apertura al exterior y eliminación de muchos estímulos al desarrollo
económico territorial inducido, trajo una inevitable nueva regionalización económica.
Considerar y evaluar la dimensión territorial de una economía abierta al comercio internacional, tiene mayor
relevancia desde la perspectiva de la influencia de las políticas económicas y sectoriales sobre los procesos
dinamizadores o depresivos que se producen en las estructuras productivas regionales, y que pueden permitir
o no, el desahogo de la megametropolización de Santiago, consolidando centros alternativos de oportunidades
reales para las comunidades regionales. Sin embargo, los factores externos a las regiones, sean éstos
provenientes de la economía internacional o de la conducción económica nacional, no determinan
mecánicamente los logros económicos posibles de alcanzar. La tesis en referencia plantea que el crecimiento,
y más aún, el desarrollo de una región, dependen de un tercer elemento: la capacidad de la comunidad
territorial organizada para aprovechar las potencialidades que le presenta el entorno local, nacional e
internacional y para atenuar o revertir las desventajas de las variables externas.
19
Tal capacidad es producto de la conjunción de elementos productivos, políticos, institucionales, sociales y
culturales que en su funcionamiento permiten la internalización de los beneficios económicos. La región logra
retener y reinvertir una proporción tal de los excedentes generados por los procesos productivos que en ella se
localizan, que el territorio deja de con stituirse como mero contenedor de las variables externas del
crecimiento, para transformarse en un medio de gran influencia para la economía nacional.
El centro del proceso de acumulación de capital de los sistemas productivos lo constituye la formación de
externalidades por la multiplicidad de mercados internos, en los que se establecen las relaciones entre las
empresas, los proveedores y los cliente, conformando redes de actores, de recursos, de actividades y sus
relaciones de interdependencia e intercambios, incluidos los de conocimiento tecnológico y comportamientos .
Entre los elementos político − institucionales que pueden conducir a la generación social de
la región se encuentran la descentralización y desconcentración del sector público que favorece e implica la
organización de los diversos actores sociales y su participación en los órganos territoriales correspondientes,
dotados de competencias y recursos que permitan la articulación de los esfuerzos públicos y privados . Entre
los elementos de la cultura local, los valores sociales como el sentido de pertenencia comunitaria, se
sobreponen al sentido de clase, modificando las relaciones laborales, limitando los conflictos, explicando el
surgimiento y/o mantenimiento de la actividad productiva en condiciones de necesidad y circunstancias de
riesgo.
Con el avance decidido hacia esquemas político − administrativos que promueven conductas
descentralizadas, adquiere enorme relevancia la consideración de las especificidades territoriales, no con la
intención de volver hacia el determinismo geográfico o la búsqueda forzada de igualdades interregionales que
alcanzaron relevancia años atrás, sino porque las políticas de fomento deben estar enraizadas con las
particularidades y diferencias que se manifiestan en las empresas de acuerdo con el medio en que se
desenvuelven. En tal sentido, debe valorizarse el espacio como orientador de la generación de instrumentos de
fomento. No puede olvidarse que en el apoyo al desarrollo de la iniciativa empresarial, el énfasis se encuentra
en la iniciativa, y ésta surge a lo largo del territorio y no en el centro. Por tanto, considerar grados de
flexibilidad y de independencia territorial frente al centro en la elaboración o la orientación de la aplicación de
instrumentos existentes de fomento, pasa a ser materia de relevancia.
La consideración en el diseño de políticas de las realidades locales en las diferentes esferas de gobierno, ha
permitido que se incorporen conceptualizaciones complementarias a la de desarrollo endógeno, hablándose
también del desarrollo económico local, de los distritos industriales, del entorno innovador, permitiendo
además el surgimiento de acciones más integrales.
2.2. La política de desarrollo productivo regional
En 1997 sale a la luz pública esta política preparada por el Comité Interministerial de Desarrollo Productivo
(CIDP, 1997). Ella se enmarca en la estrategia de crecimiento con equidad y en el impulso regionalizador de
la administración actual. Su justificación se encuentra en que si bien las economías regionales muestran un
comportamiento dinámico y pueden ser capaces de aprovechar las oportunidades del crecimi ento, aún la
distancia con la Región Metropolitana es muy grande, lo que sumado al nuevo incremento de su ritmo de
crecimiento, hace temer que en breve se agudicen los problemas de concentración poblacional y productiva en
la zona central, con las externalidades negativas asociadas a ello. En efecto, desde 1986 la Región
Metropolitana ha visto aumentada su gravitación en la economía nacional pasando desde un 42% en tal año, a
más del 47.2% en 1996. A la par, las dos regiones históricamente alternativas a la capital han visto disminuida
su participación en el PIB nacional:
Valparaíso pasó del 10.3 al 9.3% y Bío Bío del 11.7 al 9.0%. (MIDEPLAN 2000).
20
Como reacción a este fenómeno y también por la mayor relevancia pública del tema, esta política ha definido
como su objetivo contribuir a desarrollar los factores y generar las condiciones que permitan aprovechar más
ampliamente las oportunidades de crecimiento económico y mejoramiento del nivel de vida de sus habitantes.
En tanto orientaciones generales de aplicación, esta política busca articular y coordinar los esfuerzos de las
agencias y servicios operadores de los distintos programas; articular las instancias públicas y privadas,
generando sinergia en la acción; enfrentar diferenciada y flexiblemente los requerimientos y desafíos
productivos de cada región; contribuir a la desconcentración de su implementación; incorporar variables
ambientales que permitan el desarrollo sostenible, preservando el medio ambiente; y corresponder a los
principios y orientaciones de la política nacional de fomento productivo. Los planes especiales para
determinadas zonas se consideran excepciones y no forman parte de la política.
Se consideran cuatro líneas de acción fundamentales: atracción de inversiones, fortalecimiento del fomento
productivo, fortalecimiento de capacidades regionales; y mejora de la gestión pública; las que se sintetizan a
continuación.
Atracción de inversiones : Apunta a corregir obstáculos y deficiencias en cuanto a generar y difundir el
conocimiento y la información para las decisiones de inversión. Incluye acciones de identificación de ventajas
localizadas, elaboración de planes plurianuales de inversión pública regional, evaluación y seguimiento de
proyectos durante la ejecución así como durante la entrada en operaciones, adecuaciones y regulaciones en el
uso del suelo y, finalmente, la realización de catastros de recursos naturales. Además, se prevé apoyar a
estudios de prefactibilidad de inversiones privadas, programas especiales de capacitación para trabajadores,
poner en producción bienes fiscales con atractivo económico para los privados y la promoción focalizada de
inversiones nacionales y extranjeras.
Fortalecimiento del fomento productivo: Entre las acciones definidas se encuentra la identificación de nuevos
negocios y el mantenimiento de un catastro actualizado, fortalecer los proyectos asociativos de las PYMES,
evaluar sistemáticamente los criterios operativos para la determinación de zonas de tratamiento especial,
fomentar la reconversión de pequeños productores agrícolas hacia actividades forestales, fomentar la
reconversión de la pequeña minería y promover el uso de FNDR para acciones de fomento productivo (el que
dispone ahora de mayor flexibilidad en manos de las autoridades regionales.).
Fortalecimiento de las capacidades públicas regionales: Incluye acciones para fortalecer las capacidades
técnicas y profesionales de los funcionarios, focalizar inversiones vinculadas con el desarrollo industrial y de
áreas urbanas propicias, la identificación de sistemas regionales de innovación, perfeccionar la generación y el
procedimiento de la información económica y productiva en regiones.
Mejorar la gestión pública: Se orienta a generar las adecuadas coordinaciones de las entidades y agencias de
fomento (mesas regionales de fomento), minimizando las superposiciones o duplicidad, avanzar en
eliminación de trabas legales y administrativas para la formalización de empresas, designar un responsable
regional de la promoción de las inversiones regionales, incorporar variables ambientales a las políticas y
programas, la desconcentración de funciones de evaluación exante y el seguimiento de las acciones de
fomento incluyendo objetivos y metas por cumplir, promover la discusión con los gobiernos regionales sobre
el fortalecimiento de la institucionalidad de desarrollo productivo, así como las trasferencias de atribuciones
hacia los equipos regionales de ministerios y servicios.
El conjunto de instituciones que participan en la implementación de esta política es:
Ministerio de Economía, la Corporación de Fomento y Desarrollo, Ministerio de Planificación y Cooperación,
Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Pro − Chile, Servicio Nacional de Capacitación, Ministerio de Bienes
Nacionales, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, Ministerio de Agricultura, Ministerio de
Minería, Instituto Nacional de Estadísticas, Comisión Nacional de Medio Ambiente, Secretaría General de la
21
Presidencia, Comité de Inversiones Extranjeras, Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario y la Empresa
Nacional de Minería.
2.3. Plan de desarrollo de zonas rurales pobres
En enero de 1998 la Secretaría Ejecutiva del Comité de Ministros Sociales eleboró un plan de desarrollo de
zonas rurales pobres, a través del cual se concentró para el período 1998 − 2000, las Bases para una Política
de Superación de la Pobreza Rural.
Su justificación se encuentra en la constatación de que a medida que la actividad silvoagropecuaria acelera su
ritmo de modernización quedan más expuestos bolsones de rezago, pobreza y marginalidad. Fruto de lo
anterior, la pobreza rural se concentra y seguirá concentrada territorialmente, con especificidades entre
territorios y el interior de ellos.
Es interesante constatar que el Ejercito de Chile también puso en la agenda gubernamental lo que se denominó
las fronteras interiores, definidas como aquellas partes del territorio nacional que muestran agudos niveles de
subdesarrollo relativo, bajo poblamiento e incluso emigración por encontrarse fuera de los circuitos
territoriales de mayor dinámica productiva y de la mayor parte de las políticas estatales. Primordialmente,
estas áreas son aquellas rurales o de escasa integración al que hacer nacional.
El objetivo más general de la política enunciada es la articulación territorial del conjunto de instrumentos y
programas públicos, fortaleciendo las capacidades locales de acceder a las oportunidades de desarrollo.
Las orientaciones generales están dadas por la generación de oportunidades económicas − productivas de
carácter sostenible en las zonas de pobreza rural, el mantenimiento del avance de inversión en infraestructura
social y productiva de estas zonas, y el fortalecimiento y desarrollo de las capacidades institucionales en el
nivel local y regional, particularmente en la gestión territorial de los instrumentos.
Los planes de desarrollo para zonas rurales pobres se caracterizan por apoyarse en las nuevas concepciones
que relacionan y conjugan aspectos como la organización de la producción a través de redes y sus relaciones;
la innovación y aprendizaje de redes sociales, políticas y legales; la flexibilidad del mercado laboral local y
adaptación productiva; y la sociedad y cultural local o entorno histórico.
Las líneas de acción definidas corresponden a la implementación de los proyectos zonales y
al fortalecimiento de las capacidades institucionales. Los proyectos zonales contemplan la definición de las
zonas rurales pobres y la generación de un plan de intervención, determinan el menú de instrumentos que
operará el Plan incluidos los de fomento productivo, y promueven la coordinación con la inversión pública en
infraestructura social y fortalecimiento de la inversión social y asistencial.
El fortalecimiento de las capacidades institucionales incluye acciones para fortalecer los municipios rurales y
las asociaciones municipales, considerando la identificación y levantamiento de oportunidades de desarrollo
productivo y laboral rural, la formulación, planificación, negociación y articulación de los actores y la
concertación de sus acciones, y la promoción del financiamiento y generación de incentivos para atraer
recursos humanos calificados.
Las instituciones que se contemplan para el desarrollo de este plan son un Consejo Directivo
Nacional compuesto por miembros designados por el Comité de Ministros Sociales, una Dirección Ejecutiva
de carácter técnico y con participación de profesionales adjuntos de los Gobiernos Regionales. En el nivel
regional el Intendente tiene la responsabilidad ejecutiva de la marcha de los proyectos zonales, apoyado por el
Comité Ejecutivo Regional, conformado por miembros del Gabinete Regional, uno de los cuales desempeñará
22
la labor de Secretaría Técnica Regional. En el nivel comunal se contempla la formación de Asociaciones
Municipales para la generación y ejecución de los planes, contando con una Secretaría Técnica que mantendrá
el vínculo con cada municipalidad y coordinará las acciones de los distintos actores institucionales y con los
respectivos beneficiarios.
2.4. LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO EN EL NIVEL NACIONAL
Los principales mecanismos institucionales pueden clasificarse entre aquellos que operan en el nivel nacional
y los que existen en el plano regional y local; asimismo, pueden separarse los que corresponden a instituciones
específicas o individuales, las instancias de coordinación del Gobierno y, finalmente, las mesas de encuentro o
concertación de diversos actores (públicos, privados, laborales, etc.).
Los Ministerios y Servicios Públicos
En el nivel nacional existen los siguientes ministerios y servicios relacionados:
Ministerio de Economía y los servicios relacionados de CORFO, SERNAP, SERCOTEC, INE, Comisión
Nacional de Riego, Instituto Forestal, Corporación de Investigación Tecnológica, Instituto de Fomento
Pesquero, Fondo Nacional de Desarrollo Tecnológico y Productivo, Centro de Información de Recursos
Naturales, y el Comité de Inversiones Extranjeras.
Ministerio de Agricultura y sus servicios de INDAP, CONAF, SAG.
Ministerio del Trabajo y Previsión Social y su servicio relacionado SENCE
Ministerio de Minería y su servicio SERNAGEOMIN
Ministerio de Planificación y Cooperación y sus servicios relacionados FOSIS y CONADI
Ministerio Secretaría General de la Presidencia y su servicio relacionado la Comisión Nacional del Medio
Ambiente, CONAMA
Ministerio del Interior y su servicio relacionado la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo,
SUBDERE.
A ellos se agregan las empresas públicas como ENAMI y Banco del Estado. El primero operando como poder
comprador de la pequeña minería y el segundo como principal agente
intermediario financiero de apoyo a la PYME. Otros organismos estatales tienen un efecto más bien indirecto,
como CODELCO, ENAP, entre otras, que en el desarrollo de sus políticas a veces incorporan y dinamizan a
otros agentes productivos (proveedores de insumos, prestadores de servicios, etc.).
Los ministerios y servicios relacionados tienen la responsabilidad de operativizar las definiciones de políticas
sectoriales, como también a través del diseño, programación, ejecución y seguimiento de las acciones
definidas por el Comité Interministerial de Desarrollo Productivo, que veremos a continuación.
Justamente la existencia de una gran diversidad de instancias públicas abocadas a funciones y temas
específicos, de diverso tamaño institucional y distinta cobertura territorial demandó la creación de un Comité
que permitiera armonizar y concertar las políticas y recursos públicos de los objetivos y énfasis definidos
nacionalmente.
El Comité Interministerial de Desarrollo Productivo
23
Este es un ente coordinador y rector del accionar público en materias de análisis y definición de estrategias y
políticas en el nivel nacional, y que aglutina a los principales actores públicos vinculados con la marcha
económica nacional. A pesar de su corta vida, éste ha justificado plenamente su surgimiento como articulador
de los diversos esfuerzos segmentados de los ministerios y servicios. Ha sido capaz de generar una política
nacional coherente a partir de la multiplicidad de enfoques y visiones de sus participantes, alineando no sólo
buenas intenciones, sino esfuerzos y responsabilidades compartidas sobre la priorización de líneas concretas
de acción. Esto a pesar de no contar siempre con la participación activa de las máximas autoridades
sectoriales, situación que aceleraría muchas de sus decisiones y potenciaría sus fortalezas actuales.
Adicionalmente, ha interpretado los requerimientos de incorporar la variedad de realidades territoriales en que
se debe operar, generando una atractiva y asertiva Política de Desarrollo Productivo Regional, a pesar de los
tiempos que involucra.
El Foro de Desarrollo Productivo
Es una instancia de encuentro, intercambio permanente y de concertación social de actores públicos y
privados sobre iniciativas que requieren la cooperación para la promoción del desarrollo nacional. Los
objetivos que estuvieron en la base de la creación de los Foros tienen que ver con acciones concertadas en
materia de capacitación, el desarrollo de centros de transferencia tecnológicas, y la idea inicial de un Consejo
de la Productividad. Estos resultados concretos aún siguen siendo débiles.
El Foro de Desarrollo Productivo como instancia convocadora tripartita (Gobierno, empresas y trabajadores)
muestra resultados variados. Por una parte, ha logrado validarse como referente de intercambio entre gobierno
y empresarios, e incluso ha convocado a otros actores como las universidades y Organizaciones no
Gubernamentales. Sin embargo, se ha resentido la participación de uno de los estamentos originarios, las
organizaciones laborales. Recuperar su capacidad de convocatoria inicial es tal vez el desafío mayor que
enfrenta esta entidad. Adicionalmente, se detecta con el tiempo que el trabajo entre un evento o Foro y otro,
adolece de capacidad de continuidad en la gestión de los acuerdos alcanzados, existiendo reiterados retrasos
en el avance de propuestas, lo que puede a la larga debilitar su credibilidad.
En el funcionamiento de esta institucionalidad a nivel central concurre una gran diversidad de elementos que,
de una u otra forma, afectan su eficacia y eficiencia. Uno de los aspectos deficitarios recurrentes sobre las
capacidades del sector público se relaciona con la generación y procesamiento de la información. Si bien el
Instituto Nacional de Estadísticas (INE) se encuentra en proceso de modernización, parece conveniente insistir
en algunos aspectos que deben estar en proceso de cambio.
El INE es el eje de todo el sistema de estadísticas nacionales, pero existe consenso respecto de que se debe
fortalecer su normativa legal y dotarlo de recursos adicionales. Respecto de lo legal es de toda conveniencia
que por su labor de observador de la realidad, contenga amplios niveles de autonomía respecto al gobierno,
como una forma de incrementar su confiabilidad frente al país.
Además, debería disponer de una estructura más moderna y con recursos para dotarse de los mejores
especialistas del país. En tales condiciones podría incorporar el sistema de cuentas nacionales, dándole mayor
coherencia a todo el sistema de estadísticas económicas y desligaría al Banco Central de una actividad que le
es prescindible.
Un segundo aspecto de especial interés, lo constituye la inexistencia de sistemas permanentes de evaluación
de los instrumentos y programas (y por ende de las instituciones administradoras) de apoyo a las
transformaciones productivas. En el caso de las evaluaciones disponibles, los marcos de evaluación son
disímiles, lo que no permite tomar decisiones de reasignación. Algunas las realizan las propias instituciones,
lo que les resta credibilidad. Otras más recientes son las comisiones creadas por acuerdo Gobierno −
Parlamento para evaluar los más importantes programas públicos (sociales, económicos, de inversión, etc.),
24
sin embargo éstas aún carecen del rigor y continuidad como para asumir a plenitud sus funciones de
evaluación y seguimiento.
Producto de lo anterior, coexisten instrumentos que funcionan con lógicas muy diferentes, que no cumplen de
manera satisfactoria los criterios del diseño que le dieron origen. Todo ello tiende a producir una dinámica
imperceptible de continuidad no necesariamente justificada. Finalmente, ello atenta contra la posibilidad de
rápida adaptación del conjunto de instrumentos a las cambiantes exigencias de la propia competencia.
Los Instrumentos
Buscando abordar las acciones de fomento con un criterio práctico y resultados visibles, las diversas
autoridades han logrado que hoy se disponga de una amplia batería de instrumentos de asistencia directa al
empresario: créditos, subsidios, aportes no reembolsables y asesorías específicas. En la práctica existen más
de setenta instrumentos disponibles, con cerca de veinte instituciones administradoras, varias de las cuales
operan instrumentos para distintas líneas de acción y que responden a diferentes énfasis de política.
Para graficar esta situación a continuación se presenta un cuadro resumen de la información
recopilada principalmente para 1999, presentada en función de las políticas económicas nacionales y sus
líneas de acción.
Fuente: Elaboración Iván Insunza (1998) con base en estudios de Ministerio de Economía (Landarretche, O.y
Aguilera, M., 1995), MIDEPLAN (MIDEPLAN, 1992) y Yarmuch, J., 1997.
Si bien la dispersión, diversidad y heterogeneidad de los instrumentos no puede ni debe ser vista como
intrínsecamente ineficaz, los criterios de gestión y de administración, así como de
disponibilidad de recursos y de facilidad de acceso a la información, argumentan en favor de revisar lo
avanzado desde la perspectiva de concentrar los esfuerzos.
CONCLUSIONES
Como primera conclusión me referiré a que los países ricos no son siempre los más desarrollados, y los países
pobres no siempre son los menos desarrollados. El crecimiento económico irresponsable el superdesarrollo
25
puede actuar como una fuerza para el subdesarrollo dentro y en contra de muchas sociedades. La civilización
el término decimonónico para el desarrollo es algo más que crecimiento económico, y no es ni mucho menos
un monopolio de los ricos, ya que es común a todas las sociedades
En cuanto a Chile se refiere, las últimas décadas se embarcó en un proceso de reformas estructurales que le
dieron liderazgo en el mundo y le permitieron crecer al 7% por año por quince años, en el período 1984−1998.
No cabe duda que el salto en la productividad que significaron estas reformas está detrás de este notable
desempeño. Luego vino la recesión de 1999, seguida de un crecimiento que, al menos para nuestros
estándares recientes, es mediocre. La caída del crecimiento está vinculada al hecho de que desde mediados de
los 90 se empieza a observar un estancamiento en el proceso de reformas. Se abandonan gradualmente las
privatizaciones, no se modernizan con la celeridad requerida las regulaciones en los distintos sectores e
incluso se retrocede en ciertas áreas claves, como la laboral, y se produce una cierta paralización en áreas
fundamentales para un nuevo impulso a la productividad, como la educación, la salud y la reforma del estado.
Chile es uno de los países con peor desigualdad del ingreso de América Latina e incluso del mundo. Al mismo
tiempo, durante la última década, el "modelo chileno" ha sido considerado como un ejemplo paradigmático
que debiera ser imitado por los países en desarrollo y en particular, por los países latinoamericanos. ¿Cómo se
concilian estos dos fenómenos?.
Existe consenso respecto al rol positivo de la educación para reducir la desigualdad del ingreso. Las
sugerencias están orientadas a mejorar el acceso y la calidad de la educación. Sin embargo, los resultados de
esta política sólo serán percibidos en el largo plazo.
Otro foco de políticas debiera estar orientado a enfrentar el problema del mayor tamaño relativo y mayor tasa
de dependencia de las familias de más bajo ingreso. En síntesis, los trabajadores de los quintiles inferiores
tienen que mantener el triple de personas que los trabajadores de los quintiles superiores. En términos más
generales, debiera haber una política orientada a racionalizar el tamaño de la familia especialmente en los
grupos de menor ingreso. El costo económico de cada hijo adicional es muy distinto de cero: el incremento en
el número de hijos de una familia afecta la calidad de vida de todos los hijos en el presente y tiene una
incidencia importante en el perfil de ingresos futuros.
El trabajo contiene también, una revisión somera de muchos temas, actores y circunstancias que rodean el que
hacer del Fomento Productivo Local para el aumento del Desarrollo en Chile, que por lo mismo ha
privilegiado una mirada comprehensiva por sobre un análisis detallado de cada uno de ellos.
No obstante, en las últimas décadas se ha producido un notable cambio en la economía internacional, causa y
efecto de los cambios acaecidos en economías como las de Chile. Al interior del país esto ha impulsado
cambios en las estructuras productivas, tecnológicas como también en las vocaciones de los diversos
territorios. El paso de una economía cerrada y altamente estatizada a otra abierta y con el sector privado como
agente principal del crecimiento económico, ha generado una nueva regionalización económica y planteado
nuevos desafíos a los organismos y actores centrales y locales interesados en el fomento productivo. La
complejidad de los fenómenos ha evidenciado la insuficiencia de las políticas históricas (polos de desarrollo,
por ejemplo) y las de hasta fines de los años ochenta (ventajas comparativas) orientadas a promover el
desarrollo económico más o menos equilibrado interregionalmente. No obstante el menor papel asumido por
el Estado en el que hacer nacional global, los gobiernos democráticos han proyectado y diversificado el
arsenal de esquemas e instrumentos para desencadenar dinámicas productivas en general como para áreas
geográficas específicas. Más que una multiplicación de los recursos asignados a este objetivo, las principales
propuestas apuntan a una revisión de la institucionalidad sectorial, los niveles de desconcentración de los
organismos públicos nacionales, de la utilidad y eficiencia de los instrumentos diseñados y de la menor
atención real que se presta a los sectores supuestamente más favorecidos (Micro y PYMES). Este proceso de
26
revisión y cambio viene acompañado con un efectivo fortalecimiento de las administraciones locales
(municipios) y la creación de Gobiernos Regionales relativamente poderosos.
La revisión de la institucionalidad nacional existe señala la presencia de numerosos servicios públicos,
muchos con funciones específicas, otras superpuestas, administrando un conjunto heterogéneo de
instrumentos, donde la racionalidad de cada uno de ellos se pierde en una mirada de conjunto, la insuficiencia
de las instancias de coordinación, con existencia, muchas veces más formal que real, con débiles mecanismos
de evaluación de resultados finales. En los últimos años se han afinado las instancias de concertación al
interior del sector público, como de éste con actores privados (empresarios y trabajadores, además de ONG y
universidades). El vigor con que se han impulsado tales instancias de coordinación no termina por erradicar
una cultura burocrática que privilegia el enfoque sectorial aislado o competitivo con otros servicios y
ministerios como también la dificultad para lograr alianzas efectivas entre actores públicos y privados (que
superan la histórica desconfianza mutua).
El nivel regional muestra una interesante combinación entre organismos desconcentrados (SEREMI y
Direcciones Regionales de Servicios Públicos), más de 20 por región participando directa e indirectamente en
el fomento productivo, a los que se suman el respectivo Gobierno Regional una media de 28 municipios. La
menor autonomía de los primeros coexiste con la relativa libertad de los segundos y el control de importantes
recursos de inversión. La descentralización ha aportado no sólo fuertes y crecientes recursos, sino también la
creación de nuevos instrumentos que favorecen la articulación de actores (en el nivel regional estrategias de
desarrollo general, políticas de fomento productivo, gabinetes y consejos regionales, etc.). Los convenios de
programación región ministerios han abierto la posibilidad de innovar creando también convenios de
inversión local entre municipios y el Gobierno Regional (y eventualmente también con ministerios). En
general, los entes descentralizados han desarrollado una fuerte gestión de instrumentos de desarrollo social,
pero muchos menos en el ámbito del fomento productivo. No obstante, este último tema está ganando
creciente interés tanto por su importancia intrínseca como por la necesidad de combinarlo con el primero. Las
acciones de subsidio son un débil paliativo a la ausencia de producción local, empleo e ingreso para la
población, especialmente más pobre. Los municipios han expresado interés en asumir un papel en la
orientación del desarrollo económico de sus comunas (territorios y población). Sin embargo, son pocos los
que cuentan con capacidad económica, administrativa y política para tener real incidencia. Muchos carecen de
estrategias de desarrollo, planos reguladores, unidades orientadas al tema, recursos para programas
(información, capacitación laboral y asesoría) y proyectos de inversión que faciliten el desarrollo de los
actuales productores, amplíen sus capacidades y, especialmente, atraigan nuevas inversiones. Las comunas
rurales, 60% del total y que cubren buena parte del país− son estructuralmente débiles, a la par que problemas
de accesibilidad las discriminan en muchos de los programas de fomento que rea el Estado.
El nivel local y regional se presta mejor para la concertación de actores públicos, privados, sociales, etc. tanto
en la dimensión vertical (nacional − regional − local), como la cooperación en el plano horizontal. Sin
embargo, las instancias creadas aún no logran su desarrollo ni menos efectividad y legitimidad (foros
productivos, comités regionales de servicios públicos, CESPROS, CESCOS y otras figuras similares). El nivel
intermedio − la provincia − tiene asignada, en teoría, una función importante (por su validez histórica, por ser
transicional entre la visión macro de la región y el ámbito doméstico local). Asimismo, la creación reciente de
Asociaciones Regionales de Municipios, con sus respectivos capítulos provinciales, abre una posibilidad de
emergencia de un actor que supere las limitaciones orgánicas individuales, valore su legitimidad y presidencia
política − económica − social, e interpele positiva y creadoramente a los demás actores públicos y privados.
En una época se pensó que el crecimiento económico y el énfasis social eran dos momentos de las políticas de
desarrollo, de compleja conducción simultánea. Hay varias experiencias y sobre todo grandes urgencias para
sumir de manera integrada no sólo la falsa polaridad económico − social, sino también para integrar la
dimensión ambiental y territorial. Y esa visión comprehensiva sólo puede darse en los niveles locales y
regionales, donde son visibles las economías y deseconomías externas (de urbanización y localización), donde
la transformación del paisaje no es sólo en términos espaciales o ambientales, o de estructuras productivas o
27
niveles tecnológicos, sino que va modelando y transformando la sociedad, su cultura y sus quehaceres más
diversos. Ese es el gran desafío de las políticas de fomento productivo, como también lo es de quienes abogan
por el desarrollo social.
BIBLIOGRAFIA
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La pobreza en Chile en el año 2000, Juan Carlos Feres (LC/L.1551−P) N° de venta S.01.II.G.92,
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28