Planificar la comunicación en organismos públicos

Planificar la comunicación en organismos públicos
Tenaglia María José
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RESUMEN
Esta ponencia realiza un recorrido por los aportes teóricos y prácticos que desde
el campo de la comunicación analizaron el desempeño de los organismos públicos.
En primer lugar, se hace hincapié en las nociones básicas que me permiten
entender las relaciones entre la temática planteada y el campo de la comunicación, en
tanto representa una línea política de mis interpretaciones sobre la comunicación, las
organizaciones y los organismos públicos, la planificación, etc.
Luego, se analizan tres productos comunicacionales que especificaron su estudio
en la comunicación municipal, a modo de recortar el amplio espectro de organizaciones
a las que se puede arribar con la noción de organismos públicos: una tesis de grado
realizada por Juan Manuel Cuello desde la Facultad de Periodismo y Comunicación
Social de La Plata llamada “La cuestión comunicacional en los municipios”; un manual
de Marketing y comunicación política producido desde la Asociacion Civil de Estudios
Populares, llamado “Acciones para una Buena Comunicación de gobiernos locales”, y
el “Manual de planificación estratégica municipal”.
INTRODUCCIÓN
Esta ponencia realiza un recorrido por diferentes aportes teóricos que contribuyen
a pensar la comunicación dentro de los organismos públicos actuales, y por tanto,
intentará arribar a una conclusión en tanto a su verdadera necesidad y valor dentro de
las organizaciones de este tipo. Para ello, los temas claves sobre los cuales se realizará
un mayor hincapié serán: organismos públicos, comunicación, planificación y algunos
antecedentes que aportarán diferentes miradas sobre el tema en cuestión.
A lo largo de la historia, numerosos fueron los aportes que se hicieron al campo
de la comunicación, se han dejado atrás las teorías lineales y simples para pasar a la
cada vez más compleja gama de factores que constituyen y dinamizan su
funcionamiento. Ya el emisor no constituye el elemento central de la cadena por que su
1
mensaje no transmite sus intenciones últimas, y el receptor comienza a ser el centro de
una multitud de resignificaciones ligadas a su mundo cognoscitivo total. Ya no solo se
comunica lo que se dice, también los silencios y las acciones comienzan a hacerse
presentes en un mundo nuevo donde todo comunica, aunque no todo sea comunicación.
De este modo, comenzó a percibirse a la comunicación como una herramienta
indispensable para pensar el buen funcionamiento de las diferentes instituciones, tanto
en su dimensión interna como externa, ya que permite unificar la multiplicidad de
discursos que la misma emite consciente e inconscientemente, y que generan diversas
representaciones significativas en la mente de sus públicos.
Los organismos públicos, por su parte, son un “elemento estructurador y
vertebrador de las sociedades actuales, por su papel de integradores, formadores e
instrumentalizadores de la sociedad moderna, en la cual son guías y servidoras a la
vez”1. Es decir, que los organismos públicos son a la vez autoridad social y legal y
proveedores de servicios para cubrir necesidades sociales e individuales.
Frente a este aspecto, resulta preciso mencionar el valor que toma la
comunicación en tanto a la necesidad de relacionarse con un cúmulo variado de actores
sociales, que se encuentran disputando un espacio público que irreductiblemente
pertenece a todos.
DESARROLLO
Para abordar el tema antes señalado, me centraré en un tipo de organizaciones
públicas: la administración estatal, en el ámbito local.
Los organismos públicos son ante todo organizaciones, las cuales, son
consideradas por Fernando Flores como “grupos de individuos, que cooperan para la
eficiente búsqueda en los deseos individuales y colectivos. Es un fenómeno producido
en el lenguaje.”2 Esto significa que la organización es una producción del habla y de la
escucha, entre individuos diferentes que cooperan desde sus intereses personales para
lograr objetivos comunes.
Más allá de los aspectos tangibles, las organizaciones terminan constituyéndose
en la mente de sus públicos, a partir de la multiplicidad de experiencias, informaciones
María de las Mercedes Cancelo San Martín, “La comunicación gubernamental”, nota publicada en
Revista Latinoamericana de Comunicación CHASQUI, nº 098; Quito, Ecuador, 2007.
2
Flores, Fernando L., “Creando organizaciones para el futuro”, Dolmen Ediciones/Granica, Chile, 1994.
11
2
o saberes que circulan respecto a la misma, de modo que no existirán dos
representaciones exactamente iguales sobre estas. Mucho menos probable es que esta
representación coincida con la identidad que transmite la institución, ya que lo que la
misma dice de sí no es lo único que se dice de ella.
La comunicación constituye así una herramienta muy poderosa a la hora de
unificar la identidad que la empresa quiere transmitir y la imagen que finalmente
conservan los públicos, ya que la comunicación está formada por la totalidad de
acciones de una organización, más allá de sus intenciones de comunicar o no, y estas
producen diferentes sentidos sociales, tanto a nivel interno como externo: “en una
organización todo comunica”3.
Sin embargo, resulta relevante comenzar a caracterizar a los organismos públicos,
para pasar de una mirada general a otra más parcial y profunda que permitan conocer la
realidad actual del objeto de estudio que interesa a esta ponencia.
Luís Stuhlman, establece que en las sociedades actuales el modelo burocrático es
insuficiente para pensar las gestiones públicas, porque no se interesa en los resultados
sino en los procedimientos, en base al control, la regla y la norma que son su principal
preocupación. Sin embargo, en la vida cotidiana de toda organización este principio es
quebrantado continuamente, ya que se hace necesario violar la norma para mejorar el
resultado4.
Aunque la centralidad en la toma de decisiones y la rígida predeterminación de los
procedimientos continúan siendo mantenidos, la cada vez mayor circulación de
información, cambios sociales y movimientos económicos están cuestionando estas
premisas.
“En consecuencia surgen tres problemas nuevos: la calidad de lo que produce el
estado requiere políticas públicas diferenciadas; la toma de decisiones en un mundo en
el que circula mucha información, y aumentar el poder de los ciudadanos frente al
estado.”5
De este modo, se pueden distinguir tres elementos que corrieron la mirada de
estudio: las políticas públicas pasaron de una gestión indiferenciada a otra segmentada,
3
Capriotti, Paul. “Gestión de la comunicación en las organizaciones”; cap. 2 “La imagen corporativa”.
Oscar Andrés De Masi, “Comunicación gubernamental”, editorial Paidós Iberica, Bs. As., 2001. Cáp. 3
“Marketing y comunicación de gobierno”, Luís Stuhlman.
4
5
Ídem.
3
hecho que torna relevante analizar (planificar) las respuestas otorgadas en relación a
cada destinatario; la toma de decisiones cambió de centralizada, donde el emisor
manejaba toda la información y controlaba los resultados, a otra plural, donde cada
receptor posee un cúmulo importante de informaciones que le permiten obtener sus
propias resignificaciones; finalmente cambia el rol del ciudadano en la vida social, ya
que pasó de un escaso o nulo poder, a tener derechos y posibilidad de intervención en el
estado.
Estas nuevas condiciones posicionan a la comunicación en un lugar indispensable
para reafirmar el rol de los organismos públicos en nuestra sociedad, retornar a la
legitimidad y mantenerla con acciones, discursos y hechos, ya que la misma permite
convencer a la sociedad de lo que se hace desde el gobierno y mediante sus políticas, a
su vez, inducir a la población a llevar adelante determinadas conductas y al mismo
tiempo, en el sentido político que implica cada elección: vender candidatos.
Generar consenso social, para una gestión de gobierno es la principal meta de las
estrategias de comunicación, fomentando una imagen positiva en la mente de los
ciudadanos para obtener respaldo en la toma de decisiones y apoyo en las políticas
creadas.
La comunicación, “es capaz de dar cuenta tanto de acciones y hechos, como de
crear un sistema interactivo entre personas, áreas y servicios con el fin último de ofrecer
una identidad corporativa uniforme, que haga percibir la imagen institucional deseada,
una imagen que sintetice y exprese la misión del sector público: tender al bien común y
ser el administrador eficaz de los bienes de la sociedad a la que representa”6.
Es por esta razón que resulta relevante considerar a la comunicación desde
estrategias globales e integrales, con motivo de unificar los discursos que emite la
organización. En este eje se apoya la instauración de áreas de comunicación dentro de
los organismos públicos, como instrumento de concentración de informaciones de las
distintas direcciones, secretarias, áreas, pero a la vez como mecanismo de interacción
entre ellas y con los ciudadanos, que son los públicos a los cuales está destinada su
acción, “esta destinada a favorecer el involucramiento del personal, dar coherencia al
Rubén Sutelman, “comunicación con el ciudadano” Jefatura de Gabinete de Ministros, República
Argentina, 2004.
6
4
plan de acción, ser un elemento constitutivo de la calidad, acompañar el cambio y
mejorar la productividad y los resultados”7
Tras lo expuesto anteriormente, y dado la complejidad que engloba actualmente
a los organismos públicos se vuelve necesario llevar adelante estrategias de
comunicación con coherencia entre los valores de la misma, sus objetivos, los
resultados esperados, los públicos destinatarios y toda la multiplicidad de factores que
contribuyen a la formación de las diferentes acciones que se realizan desde los mismos,
es decir que se vuelve necesario planificar desde la comunicación.
“Planificar significa pensar antes de actuar, pensar con método, de manera
sistemática; explicar posibilidades y analizar sus ventajas y desventajas, proponerse
objetivos, proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no ocurrir mañana decide
si mis acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificación es la herramienta para
pensar y crear el futuro”8.
Por su parte, Washington Uranga, en su texto “Prospectiva estratégica desde la
comunicación”, establece que la planificación es un proceso mediante el cual se
introduce racionalidad y sistematicidad a las acciones y a la utilización de recursos para
orientarlas hacia un objetivo deseable y probable. La misma puede partir de una mirada
que se apoya en la recopilación de lo hecho, de los antecedentes y enseñanzas, como del
futuro deseable (imagen que le da direccionalidad a las acciones del presente)9.
Además, según dicho autor, la planificación puede diferenciarse en prospectiva,
que requiere una mirada del presente partiendo del futuro deseado, para buscar nuestros
objetivos o establecer un cambio en la realidad de un grupo de actores determinados, o
proferencia, que implica mirar el presente desde el pasado, concibiéndolo como fuente
de enseñanza, para obtener los objetivos o buscar un cambio.
Frente a esto, y centrándome en la primera clasificación, considero pertinente
profundizar sobre la misma, en tanto implica tener en cuenta el sistema de ideas y
valores sobre los cuales los actores sociales definen y fundamentan los objetivos y el
futuro deseable. Dicho esto, vale destacar que la función del comunicador encargado de
7
Ídem.
Extraído de: “El método PES. Planificación estratégica situacional. Franco Huertas entrevista a Carlos
Matus, 1996”.
8
9
Uranga Washington, “Prospectiva estratégica desde la Comunicación”, Buenos Aires, 2007.
5
llevar a cabo una planificación, deben actuar como articulador/mediador de las visiones
del mundo de todos los públicos involucrados.
Este aspecto me permite retornar al texto “Comunicación con el ciudadano”, en el
cual plantea esta cuestión, estableciendo que la política del área de comunicación en los
municipios debe estar en sintonía con los lineamientos de la modernización que orientan
las relaciones entre la sociedad y la administración. Tendiendo puentes entre el Estado y
la ciudadanía, se puede fomentar la transparencia de los actos públicos y reforzar la
institucionalidad de los mismos.10 En tal sentido, se vuelve relevante la concepción de
retroalimentación que debe existir entre los organismos públicos y los ciudadanos, no es
posible gestionar políticas sin el apoyo de la comunidad, en tanto que esta representa al
destinatario directo de todas las acciones y mensajes que se realicen desde el mismo,
además permite conocer qué necesita, cómo se informa y qué valora el ciudadano de la
administración pública, hecho que permite orientar (o re-orientar) nuestras
planificaciones.
“Debe considerarse a las comunicaciones públicas condicionadas por `el afuera´
de la organización y no determinadas por las características de sus aspectos
burocráticos.”11
Todos los aspectos antes mencionados, me permiten llegar a la conclusión de que
las funciones esenciales del área de comunicación en organismos públicos deben
contener una mirada global para consensuar entre los intereses de cada uno de los
elementos que forman parte de una sociedad, sin perder de vista que el fin principal de
una gestión de gobierno es asegurar el bien común de sus representados.
Los aspectos detallados hasta aquí permiten establecer un marco teórico sobre el
cual basar el prosiguiente análisis de los antecedentes relacionados con la temática, a
modo de profundizar los conocimientos en forma más detallada y puntual. Si bien los
textos utilizados permiten justificar mi postura en torno a la cuestión, carecen de una
referencia directa a la práctica, experiencia que permite vislumbrar las eventualidades y
aportes que genera la puesta en escena de procesos comunicacionales en el ámbito
público.
Rubén Sutelman, “comunicación con el ciudadano” Jefatura de Gabinete de Ministros, República
Argentina, 2004.
10
11
Ídem.
6
Finalmente, quiero destacar que algunos de los artículos citados, otorgan
herramientas de gestión comunicacional para el ámbito público, como por ejemplo
“comunicación con el ciudadano”, el cual, si bien resulta interesante al tema, no
contribuirían a esta ponencia por tratarse de datos muy precisos que no contribuyen al
análisis planteado por estar descontextualizados del entorno real de la institución. Otros,
como el aporte de Washington Uranga, Fernando Flores o Paul Capriotti, si bien en sus
textos no existía un aporte preciso sobre la comunicación en el ámbito público, me
permitieron dejar en claro las concepciones que considero básicas sobre la temática,
como planificación, comunicación, etc.
RECORTANDO EL OBJETO DE ESTUDIO: UNA INTRODUCCION A LA
COMUNICACIÓN MUNICIPAL.
Para repensar y recortar la temática planteada, me centraré en los antecedentes
teórico-prácticos sobre los organismos públicos, más precisamente, en aquellos que
desde el campo de la comunicación indagan en las gestiones locales y/o municipales.
Juan Manuel Cuello, en su tesis de grado “La cuestión comunicacional en los
municipios”, plantea en primer lugar que los municipios son organizaciones cuyos
elementos se encuentran en estado de interacción e interdependencia para lograr un
objetivo común, que es producir un bien o un servicio.
Este autor sostiene que durante mucho tiempo se han considerado a los municipios
como una empresa social de servicios, en la cual los ciudadanos cumplen el rol de
clientes, y como tales consumen, exigen y demandan. Este aspecto despertó muchas
críticas, que llevaron a redefinir a los municipios como una empresa social de servicios
pero construida entre todos, a través de la participación ciudadana y la inclusión de
todos los sectores. Sin embargo, al profundizar en el texto se percibe que este aspecto
no llega a materializarse despegado de la primera definición, puesto que continua
pensando la comunicación dentro de estas instituciones como instrumento para “facilitar
la intervención de los `usuarios´ en el diseño de los servicios y del control”12.
Frente a esto, el tema de las políticas públicas como procesos para incentivar un
cambio positivo para la ciudad o para un determinado sector social, no se ve reflejado
Cuello Juan Manual “La cuestión comunicacional en los municipios”. Tesis de grado de la Facultad de
Periodismo y Comunicación-UNLP, 2004.
12
7
en este trabajo, dejando de lado que a través de las acciones concretas también se
comunica y que una buena comunicación no podrá revertir las opiniones negativas
(imagen) de los ciudadanos cuando esta proviene de una mala gestión de gobierno:
“Una gestión necesita una buena comunicación, pero la buena comunicación no
reemplaza a una mala gestión”13.
Vale aclarar, que el autor divide la intervención comunicacional en dos espacios
diferentes, por un lado como herramienta para unificar los discursos que surgen en el
interior de la municipalidad, haciendo básicamente, hincapié en una identidad
homogénea para construir imágenes unificadas hacia el exterior. Asimismo, señala que
los fines de la comunicación interna son lograr un mayor consenso en las metas y
promover actitudes necesarias para el logro de proyectos, en los miembros de la
municipalidad, que son a su vez ciudadanos, por tanto, “si la comunicación interna falla,
también fallará la comunicación externa”.
Este aspecto es destacado en el manual “Acciones para una Buena Comunicación de
gobiernos locales”, así como la relevancia otorgada al rol del ciudadano al momento de
construir la imagen y la identidad de gestión. Es necesario saber que quiere la gente, que
expectativas tiene sobre una determinada gestión, pero no solo en términos concretos,
sino también simbólicos: “la gestión municipal conlleva una actitud orientada al
ciudadano, que es la base de la comunicación y de la acción institucional. Sus
expectativas han de ser la clave de la dirección estratégica que debe orientar una gestión
de gobierno local”14. Este hecho implica una clara inclinación hacia una planificación
que parta del ciudadano, más allá de los intereses particulares que tenga cada gobierno.
En tal caso, es el comunicador el encargado de encontrar un consenso entre intereses
disimiles de cada uno de los elementos que conforman la sociedad y encausarlos en una
estrategia comunicacional que unifique los lineamientos de la gestión.
Además, en este manual, sus autores realizan un recorrido por las múltiples
funciones de la comunicación dentro de la municipalidad, las cuales van desde las
necesarias planificaciones con sus diagnósticos previos, para saber hacia dónde
encausar las políticas municipales, el trato con los periodistas y la importancia de la
opinión pública, la gestión de políticas públicas, la publicidad de gobierno, etc.,
13
Acciones para una Buena Comunicación de gobiernos locales: manual de marketing y comunicación
política, Korneli Christoph y Asociación Civil de Estudios Populares, Buenos Aires, 2008.
14
Ídem.
8
haciendo un mayor hincapié en el peso simbólico de lo que comunicamos e integrando
la gestión, la imagen del funcionario, el futuro del mismo, la diversidad de públicos,
etc., en una misma orientación comunicacional.
Por su parte, el “Manual de planificación estratégica municipal”, realiza un
recorrido, en primer lugar por la noción de estado al que considera como organismo
político máximo que tiene como finalidad preservar el bien común mediante el ejercicio
de la justicia y de la autoridad que le confiere la comunidad. Por su parte, el municipio
es considerado un “conjunto de población que, contando con un gobierno propio, dentro
de un territorio determinado, es reconocido como tal por el ordenamiento jurídico
vigente”15, considerando además, que tras los múltiples cambios sufridos en la
administración pública, la municipalidad toma un rol de interlocutor y mediador, con la
multiplicidad de actores sociales que conforman la comunidad: “Es una condición
necesaria de la gestión local propiciar el debate público que contemple la orientación y
prioridades básicas de las políticas y estimular la participación directa de los usuarios y
otros beneficiarios en el diseño, ejecución y seguimiento de las actividades locales
relacionadas con los bienes y servicios públicos”16.
Por otro lado, y retornando al tema que mayormente compete a esta ponencia, los
autores de este manual abordan la comunicación exclusivamente desde la planificación
estratégica, como instrumento para alcanzar el desarrollo local, partiendo de las
premisas “qué hacer” (fijar las áreas de actuación del gobierno municipal) y “cómo
hacer” (nos orienta respecto de las modalidades de intervención más adecuadas). Como
puede deducirse, estas planificaciones deben ser desarrolladas a largo plazo, ya que su
fin último, es contener un cambio positivo y sustancial en torno a una realidad social
compleja, determinada por una multiplicidad de factores que escapan del control
municipal.
Si bien considero que la planificación estratégica es posible de ser llevada a cabo, en
el entorno municipal el quehacer de las actividades cotidianas y el constante surgir de
conflictos y obligaciones diarios, hacen muy difícil la gestión de estrategias de este tipo.
Tal vez, para que sea más factible su desarrollo, se tendrían que considerar la diversidad
de políticas y planificaciones a corto plazo que se llevan adelante en una gestión de
Böhm Luís, Márquez Pablo, Poblette Jorge, Repossi Marcela, Reta Ricardo, “Manual de planificación
estratégica municipal”, Konrad-Adenauer-Stiftung, Carmen de Patagones (Bs As), 2007.
15
16
Ídem.
9
gobierno y que atravesarían (aunque no lo contemplemos) continuamente la
planificación estratégica. Vale aclarar, que este aspecto parte y se fundamenta de la
concepción de comunicación global, expresada anteriormente, ya que, como todo
comunica, debemos integrar las acciones y discursos de toda organización para que los
mensajes sean homogéneos, no se contradigan17.
CONCLUSIÓN
La comunicación en organismos públicos no debe buscar reemplazar, u ocupar el
lugar de una gestión de gobierno, sino que debe actuar como herramienta para potenciar
los resultados esperados, para fomentar una imagen positiva y crear una identidad
unificada.
No se puede pensar la comunicación sino desde el ciudadano, receptor directo e
indirecto de todo lo que haga y diga el municipio, tenga o no intenciones comunicativas.
Esto a su vez implica un rol del comunicador como mediador y formador de consensos
dentro de una comunidad, buscando puntos comunes en los intereses disimiles de los
actores sociales. A su vez, el comunicador debe poder efectuar una mirada global, que
articule y dé una única dirección al accionar municipal general.
Cada herramienta propuesta en los textos analizados, deben ser pensadas en el
contexto determinado, dependiendo de las realidades y problemáticas específicas sobre
las que se quiera actuar. Si bien intentan ser arribadas a modo “universal”, es la
creatividad y la posibilidad de innovación las que propiciaran un mayor o menor éxito
de las mismas en su momento de aplicación.
Asimismo, considero que la planificación resulta importante, no en tanto a
resultados más o menos radicales, sino como una herramienta comunicacional que nos
permite analizar la complejidad de cada realidad y nos ayuda a pensar los métodos más
convenientes para mejorarla, tanto a corto, mediano o largo plazo. Asimismo, qué decir,
cómo decirlo, a quién, en qué momento, son preguntas que la planificación puede
responder en tanto se efectúen diagnósticos correctos.
Finalmente, quiero acentuar la intrínseca y dialéctica relación entre la teoría y la
práctica, ya que ninguna está determinada per se del ejercicio de la otra. Si bien se
vuelve necesario tener un basamento teórico para efectuar la práctica, esta finalmente
17
Weil Pascale, “la comunicación global”, Paidós Ibérica, Buenos Aires, 1992.
10
termina por hacernos repensar la teoría. Si bien es necesario tener conocimientos
teóricos sobre los temas que se van a trabajar, no debe temerse al uso de la creatividad y
de la iniciativa en los procesos de conocimiento.
BIBLIOGRAFÌA
Acciones para una Buena Comunicación de gobiernos locales: manual de marketing y
comunicación política, Korneli Christoph y Asociación Civil de Estudios Populares
Buenos Aires, 2008.
Böhm Luís, Márquez Pablo, Poblette Jorge, Repossi Marcela, Reta Ricardo, “Manual de
planificación estratégica municipal”, Konrad-Adenauer-Stiftung, Carmen de Patagones
(Bs As), 2007.
Cancelo San Martín María de las Mercedes, “La comunicación gubernamental”, nota
publicada en Revista Latinoamericana de Comunicación CHASQUI, nº 098; Quito,
Ecuador, 2007
Capriotti, Paul. “Gestión de la comunicación en las organizaciones”; cap. 2 “La imagen
corporativa”.
Carlos Matus “El método PES. Planificación estratégica situacional”. Entrevista de
Franco Huertas, 1996.
Cuello Juan Manual “La cuestión comunicacional en los municipios”. Tesis de grado de
la Facultad de Periodismo y Comunicación-UNLP, 2004.
Flores,
Fernando
L.,
“Creando
organizaciones
para
el
futuro”,
Dolmen
Ediciones/Granica, Chile, 1994.
Oscar Andrés De Masi, “Comunicación gubernamental”, editorial Paidós Iberica, Bs.
As., 2001. Cáp. 3 “Marketing y comunicación de gobierno”, Luís Stuhlman.
11
Rubén Sutelman, “comunicación con el ciudadano” Jefatura de Gabinete de Ministros,
República Argentina, 2004.
Uranga Washington, “Prospectiva estratégica desde la Comunicación”, Buenos Aires,
2007.
Weil Pascale, “la comunicación global”, Paidós Ibérica, Buenos Aires, 1992.
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