La Comisión aprueba un Libro ... responsabilidad ambiental IP/00/137

IP/00/137
Bruselas, 9 de febrero de 2000
La Comisión aprueba un Libro Blanco sobre la
responsabilidad ambiental
La Comisión Europea ha aprobado en el día de hoy un Libro Blanco sobre la
responsabilidad ambiental. El Libro Blanco tiene por meta determinar la
manera más adecuada de poner al servicio de la política ambiental
comunitaria uno de los principios fundamentales del Tratado CE en ese
ámbito, plasmado en la frase "quien contamina, paga". El objetivo principal
de dicha política es evitar los daños al medio ambiente. El Libro Blanco
explora cuál es la estructura óptima que se debe dar a un régimen
comunitario de responsabilidad ambiental. Tras evaluar diferentes opciones
de actuación comunitaria, la Comisión concluye que la solución más
conveniente es la adopción de una directiva marco comunitaria en materia
de responsabilidad ambiental. El Libro Blanco es consecuencia del
llamamiento efectuado por el Parlamento Europeo para la presentación de
propuestas de legislación en este ámbito.
En los últimos tiempos hemos tenido que hacer frente a situaciones de deterioro
grave del medio ambiente provocado por actividades humanas. El reciente
naufragio del petrolero Erika y el incidente ocurrido hace algunos años en el
parque natural de Doñana, situado en la España meridional, sólo son dos
ejemplos de situaciones en las que las actividades humanas acaban provocando
importantes daños ambientales, así como el sufrimiento y la dolorosa muerte de
centenares de miles de aves y otros animales.
Hasta la fecha, los Estados miembros de la Unión Europea han establecido
regímenes nacionales de responsabilidad ambiental aplicables a los daños
causados a las personas y a los bienes, y han promulgado las leyes necesarias
para regular la responsabilidad por la contaminación de lugares y su saneamiento.
Sin embargo, en los regímenes nacionales no se trata como tal el problema de la
responsabilidad por los daños provocados a la naturaleza. Ese es uno de los
motivos por los que los operadores económicos, a pesar de haber asumido su
responsabilidad de cara a la salud o a la propiedad ajenas, han mostrado una
tendencia a ignorar sus responsabilidades en relación con los daños provocados
al entorno. En el pasado se ha venido considerando al medio ambiente como un
"bien público" del que tiene que hacerse responsable el conjunto de la sociedad,
en lugar de hacerlo el causante de los daños que se le hayan infligido. La
introducción del concepto de responsabilidad por los daños provocados a la
naturaleza que propone el Libro Blanco entrañará un cambio de actitud que
debería traer consigo mayores niveles de prevención y precaución.
Con motivo de la aprobación del Libro Blanco por la Comisión, la Comisaria
Margot Wallström, responsable de medio ambiente, declaró: "Hemos sentado las
bases de un régimen de responsabilidad ambiental para Europa. La legislación
que se adopte en este ámbito proporcionará una normativa común para garantizar
que los causantes de la contaminación se responsabilicen realmente de los daños
ambientales que provoquen. Con ello, mejorará la protección de la salud de los
europeos y de su entorno natural".
Principales características que podría
comunitario de responsabilidad ambiental
presentar
el
régimen
El Libro Blanco establece la estructura de un futuro régimen comunitario de
responsabilidad ambiental, encaminado a la aplicación del principio de quien
contamina, paga. Asimismo, describe los principales elementos que harán posible
que dicho régimen sea eficaz y viable.
En la medida en que la protección de la salud también constituye un importante
objetivo medioambiental, y por motivos de coherencia, el régimen comunitario
habría de aplicarse tanto a los "daños tradicionales" (es decir, los causados a las
personas y a los bienes) como a los daños causados al medio ambiente. En esta
última categoría deberían quedar recogidos tanto la contaminación de lugares
como el deterioro de la naturaleza y de la diversidad biológica de la Comunidad.
Por consiguiente, se propone que en el ámbito de aplicación del régimen de
responsabilidad figuren las zonas y especies protegidas en el marco de la red
Natura 2000. Los Estados miembros designan o han de designar dichas zonas
con arreglo a lo dispuesto en la Directiva sobre las aves silvestres de 1979 y en la
Directiva sobre hábitats de 1992. Habida cuenta de que muchas de las zonas
protegidas se extienden a ambos lados de las fronteras entre Estados miembros,
el régimen comunitario también puede dar solución a los daños transfronterizos.
Como sucede con la mayoría de los regímenes nacionales de responsabilidad
ambiental, en los casos de daños provocados por una actividad peligrosa el
régimen comunitario debería recurrir al principio de responsabilidad objetiva (lo
que implica que su aplicación es independiente de que haya culpa de parte del
contaminador). También deben estar cubiertos los daños a la biodiversidad en las
zonas protegidas de la red Natura 2000, causados por actividades no peligrosas.
En tales casos, no obstante, la responsabilidad debería estar basada en la culpa y
debería recaer en la persona o empresa que ejerce el control sobre la actividad
que causa el daño.
El los casos de daños provocados al medio ambiente, la compensación abonada
por el responsable deberá destinarse a la restauración efectiva del daño causado.
Además, en tales casos los grupos de interés público han de estar habilitados a
asumir el papel de las autoridades públicas, cuando éstas permanezcan inactivas
a pesar de ser competentes en la materia. También se deberá permitir a los
grupos mencionados el emprendimiento de acciones judiciales en los casos en
que urja la necesidad de prevenir daños. Lo anterior es conforme con las
directrices del Convenio de Århus de la Comisión Económica para Europa de las
Naciones Unidas sobre acceso a la información, a la participación pública en la
toma de decisiones y al acceso a la justicia en asuntos ambientales, adoptado en
1998 y que ha sido firmado por la Comunidad y por todos los Estados miembros
de la UE, así como por otros Estados.
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Repercusiones previstas sobre la competitividad
La mayoría de los países de la OCDE, que son los principales socios comerciales
de la UE, ya disponen de algún tipo de legislación en materia de responsabilidad
ambiental. Por consiguiente, no cabe calificar la instauración del régimen
comunitario de adopción unilateral de una norma de protección ambiental por
parte de la UE. Los elementos de que se dispone sobre los regímenes de
responsabilidad ambiental en vigor no revelan ninguna repercusión
desproporcionada sobre la competitividad industrial. Tampoco puede decirse que
los regímenes de responsabilidad vigentes en algunos Estados miembros hayan
provocado problemas significativos en el ámbito de la competitividad.
Reacción al Libro Blanco
La Comisión invita al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y
Social, y a las partes interesadas, a debatir el Libro Blanco y a presentar sus
observaciones al respecto. Los comentarios se pueden enviar a la Comisión
Europea, antes del 1 de julio de 2000, a la siguiente dirección:
Dirección General de Medio Ambiente, Seguridad Nuclear y Protección Civil
Unidad de asuntos jurídicos (DG ENV.B.3), Rue de la Loi 200, 1049 Bruselas
o, por correo electrónico, a
[email protected]
[email protected]
3
o
bien
a
Anexo
LIBRO BLANCO SOBRE LA RESPONSABILIDAD AMBIENTAL
RESUMEN
1.
Tras presentar los antecedentes de la cuestión y explicar cuál es el
propósito de la responsabilidad ambiental (apartados 1 y 2), el Libro Blanco
para pasar a exponer en el apartado 3 los argumentos que justifican la
instauración de un régimen comunitario. Los principales argumentos que
justifican la creación de un régimen comunitario son los siguientes: la
mejora de la aplicación de tres principios ambientales básicos ("quien
contamina paga", cautela y acción preventiva) y de la legislación
comunitaria vigente en la materia, la necesidad de garantizar la
descontaminación y la restauración del medio ambiente, y la mayor
integración de los aspectos ambientales en las demás políticas. Además,
el establecimiento de un régimen comunitario de responsabilidad ambiental
puede contribuir a crear unas condiciones equitativas de participación en el
mercado interior.
2.
La mejora de la prevención y la garantía de la restauración de los daños
ambientales traerán consigo un mayor nivel de internalización de los
costes ambientales, lo cual implica que los gastos relativos a la prevención
y restauración de los daños ambientales serán sufragados por las partes
responsables, en lugar de serlo por el conjunto de la sociedad (o, lo que es
lo mismo, por el contribuyente).
3.
El apartado 4 presenta las posibles características principales del régimen
comunitario de responsabilidad ambiental, a saber: aplicación no
retroactiva; cobertura tanto de los daños al medio ambiente (contaminación
de lugares y daños a la diversidad biológica, también denominada
biodiversidad) como a los daños tradicionales (daños corporales y daños
materiales); ámbito de aplicación cerrado y vinculado al acervo comunitario
de legislación medioambiental existente; la contaminación de lugares y los
daños tradicionales sólo quedarían incluidos cuando sean resultado de una
actividad peligrosa o potencialmente peligrosa, regulada por la legislación
comunitaria; Cobertura de los daños a la biodiversidad limitada a las zonas
protegidas de la red Natura 2000, con arreglo a la Directiva sobre las aves
silvestres y la Directiva sobre hábitats.
4.
Entre los ejemplos de legislación comunitaria relativa a actividades
peligrosas o potencialmente peligrosas cabe citar los siguientes: legislación
que establece límites de emisión o de vertido de sustancias peligrosas al
aire o al medio acuático; legislación destinada a prevenir y controlar los
riesgos de accidentes y contaminación; legislación sobre sustancias y
preparados peligrosos que tiene entre sus objetivos la protección del
medio ambiente; legislación sobre gestión de residuos; legislación en
materia de organismos modificados genéticamente (para aspectos no
contemplados por la Directiva sobre responsabilidad por los productos
defectuosos) y legislación sobre transporte de sustancias peligrosas.
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5.
La responsabilidad deberá ser objetiva cuando se trate de daños
provocados por actividades peligrosas, mientras que estará basada en la
culpa en los casos de daños a la biodiversidad provocados por actividades
no peligrosas. Deberán admitirse las circunstancias eximentes y
atenuantes habitualmente aceptadas. Se considerará parte responsable a
la persona o empresa que ejerce el control sobre la actividad que haya
causado el daño.
6.
Deberá establecerse una serie de criterios para el tratamiento y la
restauración de los daños ambientales, así como para la evaluación de los
daños a la biodiversidad. Asimismo, se ha de imponer la obligación de
destinar las compensaciones abonadas por el contaminador a la
restauración del medio ambiente.
Se deberá dar mayor facilidad de acceso a la justicia en los casos de
daños al medio ambiente, de conformidad con lo establecido en el
Convenio de Århus sobre acceso a la información, a la participación
pública en la toma de decisiones y al acceso a la justicia en asuntos
ambientales. Por último, se deberá prestar especial atención a la garantía
financiera de las partes potencialmente responsables.
7.
En el apartado 5 se evalúan diferentes opciones de actuación comunitaria,
como son la adhesión de la Comunidad al Convenio de Lugano, la
adopción de un régimen limitado exclusivamente a los daños
transfronterizos, una actuación de los Estados miembros orientada por una
recomendación de la Comunidad y la adopción de una directiva
comunitaria, tanto de tipo horizontal como sectorial. A la luz de los
argumentos a favor y en contra que se presentan en el texto, la adopción
de una directiva comunitaria horizontal se muestra como la opción más
adecuada.
8.
En el apartado 6 se llega a la conclusión de que, desde el punto de vista
de la subsidiariedad y la proporcionalidad, la iniciativa comunitaria en este
ámbito está justificada, habida cuenta de la incapacidad de los regímenes
nacionales para tratar por sí solos todos los aspectos relacionados con los
daños al medio ambiente, del efecto integrador de la aplicación conjunta
de la legislación comunitaria y de la flexibilidad de un régimen marco
comunitario que establezca objetivos y resultados a alcanzar, pero deje en
manos de los Estados miembros la determinación de las modalidades y los
instrumentos para hacerlo.
9.
El apartado 7 analiza cuál sería el impacto económico global de un
régimen comunitario de responsabilidad ambiental con arreglo a las
directrices del Libro Blanco, así como sus repercusiones para la
competitividad exterior. Ahora bien, en la medida en que la mayoría de
países de la OCDE ya disponen de algún tipo de legislación en materia de
responsabilidad ambiental, no cabría calificar la instauración del régimen
comunitario de adopción unilateral de una norma de protección ambiental
por parte de la UE.
5
En este apartado se llega a la conclusión de que carecemos de la
experiencia suficiente para justificar cualquier punto de vista rotundo en
cuanto al impacto económico del régimen propuesto en el Libro Blanco. La
Comisión seguirá investigando todos estos aspectos y emprenderá nuevos
estudios sobre las repercusiones económicas y ambientales de la
responsabilidad ambiental. Los resultados de dichos estudios, unidos a los
demás datos de que se disponga, servirán de base para evaluar las
iniciativas futuras en este ámbito.
10.
En el apartado 8 se llega a la conclusión de que la Comisión considera que
la adopción de una directiva marco comunitaria en materia de
responsabilidad ambiental constituye la solución más conveniente a fin de
ofrecer los medios más eficaces para aplicar los principios de política
ambiental que figuran en el Tratado CE y, en particular, el principio de
quien contamina paga. Se invita a las partes interesadas a que envíen sus
comentarios sobre el Libro Blanco antes del 1 de julio de 2000.
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