DICTAMEN Nº: 27/2011
TÍTULO: Consulta 256/2010 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial
por los daños sufridos por doña MALA y don FG como consecuencia de los
desperfectos ocasionados en su vivienda debido a unas obras.
ANTECEDENTES
1.
Mediante Resolución del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Donostia-San
Sebastián (en adelante, el Ayuntamiento) de 16 de noviembre de 2010 (con
entrada en la Comisión el día 25 de noviembre de 2010), se somete a consulta el
expediente de responsabilidad patrimonial iniciado a instancia de la aseguradora
… S.A., en nombre de sus asegurados doña MALA y don FG (por una cuantía de
52.402,47 euros), propietarios de la vivienda sita en el número … de la calle …
del municipio de Donostia-San Sebastián, como consecuencia de los daños
ocasionados en su vivienda debido a unas obras promovidas por el Ayuntamiento.
2.
El expediente remitido consta de la siguiente documentación:
a)
Reclamación de responsabilidad patrimonial formulada en representación de
la aseguradora … S.A. Acompaña dicha reclamación de la siguiente
documentación: informe pericial sobre los daños producidos y su causa,
apoderamiento acreditativo de la representación y contrato de seguro
(21/05/2010).
b)
El informe pericial adjuntado señala lo siguiente:
«Causa: El siniestro se produjo como consecuencia de las obras de
construcción del nuevo campo deportivo del ….
Para la ejecución de la obra indicada fue necesaria la compactación del terreno
mediante maquinas apisonadoras, lo que generó fuertes vibraciones en el
propio terreno y en el terreno contiguo, situación que provocó el descalzamiento
de la cimentación de la vivienda asegurada dando lugar a los daños en su
estructura.
Daños: De esta forma se ha ocasionado el descenso de entre uno y dos
centímetros de los tres forjados de la vivienda, desplazándose así mismo la
escalera que une estos forjados y se ha producido el descenso de la losa de
planta baja que afecta a la propia planta baja y a dos terrazas exteriores, así
como a la losa del parking.
También se han producido grietas en numerosos tabiques, en alicatados y
pavimentos de cuartos de baño y cocina, así como la aparición de grietas en
falsos techos. Reseñar también la existencia de múltiples fisuras y grietas en el
revestimiento de mortero monocapa de la fachada y del aplacado de piedra de
la misma.
También
numerosas
puertas
de
paso
han
quedado
desplomadas
y
previsiblemente haya ocurrido lo mismo en las ventanas de aluminio, aunque a
simple vista no se puede determinar si han perdido la estanqueidad original.
Reparaciones: Las reparaciones serán efectuadas por técnicos de la confianza
del Asegurado.
Observaciones: Para un mejor entendimiento del siniestro, pasamos a describir
el proceso de trabajo efectuado en la obra colindante a riesgo:
La obra causante del presente siniestro, que comenzó en verano de 2009, y que
consiste en un campo de rugby, dispondrá de un graderío cubierto con
capacidad para 120 personas, además de cuatro vestuarios, aseos, cafetería,
gimnasio y tres locales que servirán como oficinas.
Indicamos que en la fecha del siniestro la obra se encontraba en fase de
compactación de terreno. Se podría definir la compactación como un
procedimiento artificial de consolidar un terreno, mediante la expulsión del aire
existente entre sus partículas, haciendo que las mismas estén lo más próximas
posibles, consiste en aumentar mecánicamente la densidad de un material al
reducir los huecos entre partículas aumentando la densidad y reduciendo el
volumen de material.
El método más usado para compactar un suelo, y el que consideramos se
empleó en la obra que nos ocupa, es la compactación por rodillos, la cual
dispone de un tambor de acero que está provisto de salientes cuya dimensión y
forma varia según el fabricante. Generalmente es hueco y se puede incrementar
su peso añadiendo agua o lastre, pudiendo los rodillos ser autopropulsados o
impulsados por un tractor.
Es decir, consiste en hacer pasar un equipo pesado, un determinado número de
veces, representando una determinada energía de compactación en obra, y los
salientes o pies tienen la función de penetrar el suelo para producir una acción
mixta de amasado y presión, con lo que se compacta el suelo desde el fondo
hacia la superficie de la capa, produciendo una vibración en el terreno que
ayuda a la compactación del mismo.
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Cabe reseñar que esta compactación genera el movimiento de las partículas del
terreno y por lo tanto genera fuertes vibraciones en la superficie y en el interior
del mismo, provocando movimientos internos del terreno sobre el que se actúa
directamente y por "efecto cadena" se produce el movimiento del terreno
contiguo.
lndicamos que como consecuencia de esta compactación efectuada a escasos
70 metros de la vivienda asegurada, se han producido fuertes vibraciones,
continuadas e intensas al paso de las apisonadoras. Debido a estas fuertes
vibraciones y al movimiento del terreno se ha producido una descohesión y por
tanto una cierta perdida de la resistencia del terreno, dejando así a la
cimentación de la vivienda afectada sin una base firme sobra la que apoyar su
carga, y ocasionando los daños anteriormente mencionados.
lndicamos que no es un caso aislado ya que más vecinos de la zona de …, en
declaraciones realizadas al periódico "Noticias de Guipúzcoa", explican que han
podido experimentar y sentir en sus propios hogares las consecuencias de las
obras que se están llevando a cabo para construir la nueva instalación
deportiva.
Los vecinos afectados permanecen, además, a la espera de recibir un
requerimiento del Ayuntamiento con los resultados de la evaluación que están
llevando a cabo técnicos de Urbanismo, Obras y Proyectos y Mantenimiento.
Indicar finalmente que por nuestra parte se ha procedido a la tasación de los
daños para su información, al encontrarnos ante una solicitud de intervención
amparada por la garantía de reclamación de daños.»
c)
Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares de la contratación mediante
procedimiento abierto de las obras del “Proyecto de obras de construcción de
instalaciones deportivas en …” (26-02-2009).
d)
Resolución de la Concejala Delegada de Hacienda, de fecha 30 de abril de
2009, adjudicando con carácter definitivo a la empresa … S.A. el contrato de
obras correspondientes al “Proyecto de obras de construcción de instalaciones
deportivas en …”.
e)
Contrato de obras firmado entre el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián y
el contratista, conforme a la Resolución anteriormente mencionada
(4/05/2009).
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f)
Comunicación de acuerdo de la Junta de Gobierno Local (4-12-2009)
acordando la concesión de una prórroga en el plazo de ejecución del contrato
de obras, por causa no imputable al contratista.
g)
Solicitud de informe técnico sobre la reclamación al órgano municipal de
Deportes (24-05-2010) e informe de éste sobre la competencia en el asunto
de la dirección de Proyectos y Obras (31-05-2010).
h)
Solicitud de informe técnico sobre la reclamación a la dirección de Proyectos y
Obras (24-05-2010).
i)
Trámite de audiencia concedido a la contratista (22/04/2010).
j)
Escrito de alegaciones de la contratista (5-08-2010) en el que señala:
“La citada reclamación refiere que los daños se produjeron en la fase de
compactación del terrero generando vibraciones en el terreno contiguo
aportando Informe pericial en el que así lo indica.
Que según tiene constancia la Mercantill …, en las cercanías a las
construcciones de viviendas de …, solamente se realizó excavación, fase en la
que no se utilizaron compactadores.
Que en la obra en cuestión …, S.A. el Proyecto contempla que la actuación del
relleno y extendido en el que sí se usaron compactadores, se realizó en un
distancia mayor y fuera de los márgenes que se establecen para este tipo de
maquinaria pesada. Concretamente en el NE de la obra y muy separada de las
citadas construcciones.
Como prueba, se adjunta características de esta maquinaria, asi como un
estudio facilitado por el fabricante (regla empírica) en el que se indican las
distancias de seguridad, en metros.
Que en todo caso y, pese a lo expuesto, informamos que se dio traslado a la
Compañia
de
Seguros
…
que
cubre
nuestra
responsabilidad
civil
extracontractual, donde está abierto expediente con el numero … en su
departamento de siniestros, sln prejuzgar la imputación de responsabilidad
sobre el citado incidente.”
k)
Informe de la dirección de Proyectos y Obras (11-08-2010), en el que se
indica:
«Con relación a la reclamación de responsabilidad patrimonial presuntamente
derivada de las obras de construcción de las instalaciones deportivas en …,
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tenemos que indicar que no se pueden determinar las causas de los daños
producidos en la vivienda sita en el nº … de la calle ….
Tras visita realizada a la vivienda se pudieron constatar los desperfectos citados
en el escrito enviado al Ayuntamiento. Si bien todos los indicios apuntan a un
asentamiento parcial de la cimentación de la estructura de la vivienda, no se
puede determinar de forma concluyente la causa de tal hecho.
En cualquier caso, las obras realizadas con motivo de la ejecución de las
instalaciones deportivas en …, distan lo suficiente para que no ocasionen daño
alguno en estructuras que se hallen en buen estado. En la zona de la obra más
cercana a la vivienda en cuestión, se ejecutaron trabajos de excavación (que no
necesitaron compactación) y posteriores trabajos de relleno y extendido de
material (en los que si se precisó compactación). A lo largo de toda la obra se
dimensionó toda la maquinaria a emplear acorde a los trabajos a realizar y al
entorno de la obra, con el objetivo de no afectar a los viales y viviendas
contiguos.
Es importante mencionar que otras muchas viviendas se hallan dentro del radio
de acción en el que se sitúa la vivienda nº … de … y, ante los mismos trabajos
realizados, en ellas no se ha producido ningún desperfecto. Se adjunto plano al
respecto.»
l)
Puesta de manifiesto del expediente a favor del reclamante (notificado el
17/09/2010).
m) Escrito de alegaciones del reclamante, reiterando
indemnización en nombre del asegurado (1/10/2010).
n)
su
solicitud
de
Propuesta de resolución (28/06/2010) en la que se declara la responsabilidad
de la empresa adjudicataria de las obras, … S.A., por la cuantía reclamada.
CONSIDERACIONES
I
3.
INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN
De acuerdo con el artículo 3.1.k) de la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la
Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, el presente dictamen se emite con
carácter preceptivo, al tratarse de una reclamación de responsabilidad patrimonial
de un Ayuntamiento de la Comunidad Autónoma del País Vasco, siendo la
cantidad reclamada superior a 6.000 euros.
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II RELATO DE HECHOS
4.
Tomando en consideración la instrucción practicada, la Comisión estima que son
relevantes para la resolución del supuesto planteado las circunstancias fácticas
que se enuncian a continuación.
5.
En la vivienda objeto de la reclamación, sita en el número … de la calle … del
municipio de Donostia-San Sebastián, se produjeron en diciembre de 2009
diversos daños (descenso de entre uno y dos centímetros de los tres forjados de
la vivienda; desplazamiento de la escalera que une estos forjados; descenso de la
losa de planta baja afectando a la propia planta baja y a dos terrazas exteriores,
así como a la losa del parking; grietas en numerosos tabiques, en alicatados y
pavimentos de cuartos de baño y cocina, así como la aparición de grietas en
falsos techos; múltiples fisuras y grietas en el revestimiento de mortero monocapa
de la fachada y del aplacado de piedra de la misma; numerosas puertas de paso
desplomadas y previsiblemente en las ventanas de aluminio), habiendo sido
tasada su reparación en una cuantía global de 52.402,47 euros.
6.
En fecha 30 de abril de 2009, el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián había
adjudicado a la empresa … S.A. el contrato de obras correspondientes al
“Proyecto de obras de construcción de instalaciones deportivas en …”, sujeta a un plazo de
ejecución de siete meses, que fue prorrogado hasta 26 de febrero de 2010.
7.
En la zona de la obra más cercana a la vivienda en cuestión se ejecutaron
trabajos de excavación (que no necesitaron compactación) y posteriores trabajos
de relleno y extendido de material (en los que sí se precisó compactación).
8.
La compactación resulta un procedimiento artificial de consolidación del terreno,
consistente en aumentar mecánicamente la densidad de un material al reducir los
huecos entre partículas aumentando la densidad y reduciendo el volumen de
material. El método más usado para compactar un suelo es la compactación por
rodillos, consistente en hacer pasar un equipo pesado, un determinado número
de veces, penetrando con los salientes o pies en el suelo para producir una
acción mixta de amasado y presión desde el fondo hacia la superficie de la capa,
produciendo una vibración en el terreno. Esta compactación genera fuertes
vibraciones en la superficie y en su interior, provocando movimientos internos del
terreno sobre el que se actúa directamente y por "efecto cadena" en el terreno
contiguo.
9.
La compañía aseguradora de la empresa ejecutora de las obras ha llegado a
abonar una indemnización por los daños producidos por vibraciones originadas
en las mismas obras en una vivienda colindante a la que es objeto de la presente
reclamación por responsabilidad patrimonial.
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III APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
A) Análisis del procedimiento:
10.
Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el
Título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en
adelante, LRJPAC), y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el
Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de
las Administraciones Públicas (en adelante, el Reglamento).
11.
En el análisis del expediente, se tiene por válida —sin que por la instrucción se
haya denegado— la legitimación de la compañía de seguros reclamante, en
representación de su asegurado, el propietario de la vivienda; habiendo quedado
acreditada, por otro lado, en el propio expediente la representación de la
mercantil mediante escritura de poderes.
12.
La reclamación resulta, por otro lado, tempestiva al haber sucedido los hechos en
torno al mes de diciembre de 2009 y presentarse la solicitud de responsabilidad
en fecha 21 de mayo de 2010.
13.
El examen del expediente permite constatar el cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 10 del Reglamento, ya que se ha incorporado al procedimiento el informe
del Servicio implicado, en este caso, el de la Dirección de Proyectos y Obras del
Ayuntamiento, que recoge el contenido del informe que se elaboró como parte de
incidencias del siniestro.
14.
Asimismo, dada la ejecución de la obra por una empresa, el Ayuntamiento le
remitió en su momento copia completa de las actuaciones hasta entonces
practicadas, concediéndole trámite de audiencia para que se personara en el
procedimiento, lo que ha hecho en el trámite de alegaciones
15.
Consta la audiencia de la mercantil reclamante, con su escrito de alegaciones, así
como la propuesta de resolución debidamente motivada.
B) Análisis del fondo:
16.
El régimen de la responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 106.2 de la
Constitución (CE) y 139 y siguientes de la LRJPAC resulta también de aplicación
a las entidades locales en virtud de lo previsto en el artículo 54 de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), y consiguiente
artículo 223 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se
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aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de
las Corporaciones Locales (ROF).
17.
Según constante doctrina jurisprudencial, son requisitos exigidos para apreciar la
existencia de responsabilidad patrimonial: la efectividad del daño o perjuicio,
evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo
de personas; que el daño o lesión sufrido sea consecuencia del funcionamiento
normal o anormal ─es indiferente la calificación─ de los servicios públicos, sin
intervención de elementos extraños que puedan alterar el nexo causal; la
inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no tenga el deber
jurídico de soportar el daño.
18.
En las actuaciones remitidas aparece acreditado que el propietario de la vivienda,
cuya representación ha asumido la mercantil reclamante, ha sufrido un daño,
evaluable económicamente e individualizado, como consecuencia del
funcionamiento de una actividad promovida por el Ayuntamiento al que se dirigen
en demanda de responsabilidad, ya que corresponde al mismo la titularidad de
las obras del proyecto en cuya ejecución se produjo el siniestro.
19.
El Ayuntamiento no discute en su propuesta la existencia de nexo causal entre la
ejecución de la obra y los daños por los que se reclama, llegando a señalar la
propuesta de resolución que la responsabilidad recae sobre la empresa
adjudicataria de la obra, con fundamento en el artículo 198 de la Ley 30/2007, de
Contratos del Sector Público (LCSP).
20.
Sobre la cuestión de la responsabilidad de los contratistas se ha pronunciado la
Comisión, que ha tenido ocasión de examinar la problemática que suscita la
delimitación del alcance y aplicación del artículo 97 de la LCAP, antecedente del
actual 198 LCSP, en el marco del instituto de la responsabilidad patrimonial.
21.
En el DCJA 99/2005 ─recordado reiteradamente en otros posteriores─ la
Comisión, tras describir el estado de la cuestión en la doctrina, en los demás
órganos consultivos y en la jurisprudencia ─con especial atención a las
sentencias de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia del País
Vasco─, razonó la posibilidad de que un expediente de responsabilidad
patrimonial pudiera, una vez acreditado el cumplimiento de todos y cada uno de
los requisitos que exige el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial,
finalizar señalando que es el contratista el obligado al pago del quantum
indemnizatorio.
22.
Esa línea interpretativa que atribuye al contratista el deber indemnizatorio se ha
visto reforzada, además, por las sentencias del Tribunal Supremo de 20 de junio
de 2006 (RJ 2006\3388) y de 22 de mayo de 2007 (RJ 2007\4954).
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23.
Ahora bien, también en el repetido DCJA 99/2005 la Comisión señaló que tal
posibilidad quedaba sujeta a la concurrencia de unos determinados presupuestos,
que demandaban una instrucción aquilatada que permita acreditar: (i) la
concurrencia de los requisitos que exige el reconocimiento de la responsabilidad
patrimonial; (ii) la ausencia de toda relación o conexión entre la lesión y la propia
actividad de la Administración, una vez escindidas y determinadas sus
respectivas responsabilidades, la que le corresponde como titular del servicio y la
que asume la empresa contratista, atendidos los términos del contrato y las
operaciones que requieran su ejecución e identificada la causa eficiente y
exclusiva del daño; y (iii) la relación contractual trabada con la empresa
contratista, que debe permitir siempre garantizar la indemnidad del particular que
consagra el artículo 106.2 CE, de forma que cualquier duda razonable sobre la
imputación (a la Administración o al contratista) hace que deba recaer
directamente sobre la Administración la responsabilidad patrimonial, a fin de
mantener la plena virtualidad de la garantía constitucional del artículo citado, sin
perjuicio de que la Administración pueda luego repetir contra el contratista la
indemnización abonada (DCJA 93/2006).
24.
En el caso que aquí se suscita, la Comisión considera, en primer lugar, que el
expediente contiene varios informes técnicos y de peritos e información
complementaria suficiente para poder concluir, ante todo, la concurrencia de
responsabilidad patrimonial por los daños producidos en la vivienda.
25.
Cabe así recordar que los dos únicos informes de carácter técnico que se han
aportado al expediente vienen a afirmar, de forma directa o indirecta, la causa de
los daños como producto de las obras.
26.
Así resulta de los términos razonados y concluyentes del informe pericial —eso
sí, de parte— que adjunta la mercantil a fin de atribuir sin género de duda el
origen de los daños a las vibraciones procedentes de las maniobras mecánicas
producidas en la obra ejecutada en las proximidades de la vivienda.
27.
Pero, también, del informe de los servicios técnicos municipales es posible
extraer la existencia de fuertes señales (“Si bien todos los indicios apuntan a un
asentamiento parcial de la cimentación de la estructura de la vivienda, no se puede determinar
de forma concluyente la causa de tal hecho”) de que en el origen de los daños
generados en la estructura de la vivienda unifamiliar se hallaran con mucha
probabilidad las operaciones llevadas a cabo en las obras; sin que sea
determinante la cautela mostrada, al ser explicable cuando las fuerzas
productoras resultan ocultas a la perceptibilidad directa, y sin que tampoco reste
fuerza a ese reconocimiento el dato de que no se hayan conocido daños en otras
viviendas cercanas, cuando de otros documentos cabe inferir ─como se verá— la
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existencia de efectivos perjuicios causados por las obras al menos en otra de las
viviendas próximas.
28.
Por su parte, las contraalegaciones de la contratista no llegan a desmentir que en
las obras se llevaran a cabo en algún momento determinadas operaciones
mecánicas en el suelo (primero excavación, que no necesitaron compactación,
pero posteriomente trabajos de relleno y extendido de material en los que sí se
precisó de compactación) que, conforme a los informes técnicos apuntados,
pudieran causar vibraciones en los terrenos colindantes, aun a pesar de que
dichas operaciones se hubieran llevado a cabo adoptando todas las medidas de
distancia y de precaución que dispone la normativa de seguridad vigente para
este tipo de obras.
29.
Como aspectos concomitantes con los que reforzar la presunción inferida
respecto al modo de producirse los daños en la vivienda, cabe dar por
confirmado, con base en distintos documentos incorporados al expediente —se
apunta en las alegaciones de la mercantil reclamante— o que son citados entre
su documentación —la propuesta de resolución lo aduce en su consideración 9ª
sin que se halle el escrito en el expediente—, que la compañía aseguradora de la
contratista ha llegado a reconocer y abonar una indemnización por los daños
producidos por la obra en una vivienda que colinda con la que es objeto de
reclamación, por una parte; así como, por la otra, que esa misma compañía
aseguradora ha llegado a reconocer la existencia de unos perjuicios en la
vivienda como consecuencia de las obras, aunque las haya terminado de imputar
a la contratista, considerando eximido de responsabilidad al Ayuntamiento.
30.
Sin embargo, la Comisión no aprecia a este respecto, que en el presente caso se
hayan incorporado al expediente con la suficiente claridad las causas que podrían
determinar una exención concluyente de la responsabilidad patrimonial
reconocida en el caso a la Administración municipal reclamada, con la correlativa
traslación de responsabilidad a la contratista, al no poderse descartar que las
operaciones de compactación desarrolladas, y que parecen estar detrás de las
vibraciones del terreno, se pudieran deber a previsiones del propio proyecto o a
mandamientos de la dirección de obra; factores reconducibles en último término a
la órbita de la responsabilidad del Ayuntamiento con arreglo al artículo 198 LCSP
y no —al menos de forma exclusiva— a la ejecución de la obra misma.
31.
Ello conduce a la Comisión a imputar de forma directa la responsabilidad
patrimonial reconocida a la Administración municipal titular de las obras, sin
perjuicio de que un análisis posterior permitiera discernir la delimitación de
responsabilidades, haciendo repercutible, en su caso, en el contratista el pago de
la indemnización correspondiente.
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32.
En orden a la determinación de la cuantía indemnizatoria, en el expediente
constan las valoraciones periciales efectuadas por la empresa aseguradora que
ha venido a representar a su asegurado en la reclamación, y que pretende el
resarcimiento de las cantidades que corresponden abonar por todos los perjuicios
causados por el siniestro. Dichos daños fueron confirmados por los servicios
técnicos municipales (“Tras visita realizada a la vivienda se pudieron constatar los
desperfectos citados en el escrito enviado al Ayuntamiento…”), pudiéndose dar por
buenas las cuantías de reparación presupuestadas, a falta de la existencia de una
tasación contrapuesta.
CONCLUSIÓN
Existe responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, por
una cuantía de 52.402,47 euros, en relación con la reclamación presentada por la
aseguradora … S.A., en representación de sus asegurados doña MALA y don FS,
propietarios de la vivienda sita en el número … de la calle … del municipio de
Donostia-San Sebastián, como consecuencia de los daños ocasionados en su
vivienda debido a unas obras promovidas por el Ayuntamiento.
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