INFORME ESTUDIO verificación forestal HONDURAS CSandoval

CENTRO AGRONÓMICO
TROPICAL DE INVESTIGACIÓN
Y ENSEÑANZA
Proyecto VERIFOR
Extracto de Documento no publicado sobre
DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA DE VERIFICACIÓN DE LA LEGALIDAD EN EL
SECTOR FORESTAL DE HONDURAS Y DEL COMERCIO
TRANSFRONTERIZO DE PRODUCTOS FORESTALES CON NICARAGUA,
GUATEMALA, Y EL SALVADOR.
Este documento es parte de un estudio Centroamericano, el cual es a la
vez parte de un estudio a nivel mundial que VERIFOR publicará en un
libro.
Elaborado por
Carlos H. Sandoval Escobar
Para el CATIE
Tegucigalpa M. D. C. Diciembre de 2006
1. Resumen
Los recursos forestales disponibles de Honduras aún representan un alto porcentaje del territorio nacional,
casi el 50 % de su superficie está cubierta de bosque, de los cuales aproximadamente 1.5 millones de
habitantes tienen relación directa con estos recursos; sin embargo, los índices departamentales más altos de
pobreza coinciden con regiones con mayor disponibilidad de recursos forestales, en muchos casos, como ser
la Zona de la Mosquitia. Entre otros problemas, las comunidades forestales sufren consecuencias de tala
ilegal, la cual toma lugar cuando la madera es aprovechada, transportada, comprada o vendida en violación de
leyes nacionales (CIFOR e EIA). Según estudios recientes, la producción forestal no controlada (ilegal o
clandestina), podría estar entre el 75% al 85% en bosque latifoliado y entre 30% y 50% en bosques de pino
(FEHCAFOR et. Al 2003), a lo que en forma sustantiva contribuye la falta de gobernabilidad y gobernanza
en algunos sectores del país, como ser la Mosquitia, Patuca, territorio recuperado en zona fronteriza con El
Salvador y región fronteriza con Guatemala.
Con una historia muy reciente, Honduras tuvo cambios políticos y legales relevantes en los últimos 35 años,
entre los que destaca la aprobación de la Ley Forestal vigente en 1971, la nacionalización de los bosques y la
creación de la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal en 1974, la devolución del vuelo forestal a los
propietarios de la tierra en 1992, la promulgación de la política forestal a finales del siglo XX y la
formulación concertada del Programa Nacional Forestal en 2l año 2005. Se reconoce que Honduras cuenta
con un marco legal e institucionalidad apropiados para la verificación forestal, pero que los problemas
centrales del subsector deben afrontarse mejorando las capacidades inter e intra institucionales, haciendo
énfasis en la transparencia y la estandarización de criterios y mecanismos para la determinación de la
legalidad de las operaciones forestales.
2. Introducción
Los ecosistemas terrestres del mundo tienen la más amplia diversidad biológica, de los cuales la humanidad
se provee de un amplio rango de beneficios de tipo económico, social y ambiental; sin embargo, los bosques
están siendo devastados en forma creciente y acelerada por prácticas de aprovechamiento no sostenibles, que
el mismo ser humano es responsable. Marcos legales débiles o la falta de aplicación de los mismos son
frecuentemente causas líderes de las prácticas forestales insostenibles; esto sugiere la importancia y necesidad
de fortalecer los sistemas legales del subsector forestal, de tal manera que la legalidad forestal sea controlable
y se manifieste en forma transparente y participativa bajo preceptos efectivos.
En Honduras, aproximadamente 1.5 millones de habitantes viven en áreas forestales y por ende tienen
relación directa con los bosques, tanto por la ganadería extensiva, los cultivos de subsistencia enclavados en
los macizos forestales y la obtención de diversos productos para las múltiples actividades agropecuarias.
Pero, no existe una relación directa entre la pobreza y la disponibilidad de recursos forestales; también es
importante relevar que el más alto índice de pobreza humana de Honduras (IPH) ocurre en la región con
mayor cantidad de recursos forestales, departamento de Gracias a Dios, con IPH de 53.0, en cambio, los
índices más bajos se presentan en los departamentos con mayor industrialización (IPH de 25.0 a 27.1), tanto
con poco y suficientes recursos forestales (PNUD 2006).
La cultura, la tradición y la economía de Honduras tienen sus bases en la agricultura y la ganadería, no
obstante que la vocación natural de la mayor parte del suelo es forestal; las cifras oficiales señalan que el 87
% del territorio nacional corresponde a esta clasificación. Esta característica hace que exista mucha actividad
comercial vinculada a los recursos forestales. La alta tasa de deforestación y degradación de los ecosistemas
terrestres obedece a diversos orígenes de carácter social, económico, institucional y político, además del
avance de la frontera agrícola y el aprovechamiento no controlado de estos recursos.
Tomando como premisa los conceptos de la Agencia de Investigación Ambiental (EIA) y el Centro para la
Investigación Forestal Internacional (CIFOR), la tala ilegal toma lugar cuando la madera es aprovechada,
transportada, comprada o vendida en violación de leyes nacionales; esto implica la violación de los derechos
de los pueblos indígenas, de la confianza pública, de los derechos de los propietarios privados, de las
regulaciones de manejo forestal, de las regulaciones de transporte y mercado, de las regulaciones de
procesamiento y de las regulaciones financieras, contables y de impuestos. Bajo estos conceptos, en este
documento, se describe el marco legal, administrativo y técnico bajo el cual se realiza la verificación de las
prácticas forestales en Honduras y se plantean algunas formas para mejorar el mismo, en beneficio de los
ecosistemas forestales, de la ciudadanía hondureña y la humanidad en general, colocando productos forestales
absolutamente legales en el mercado nacional e internacional.
2.1.
Descripción e importancia del tema de estudio
Tomando como referencia lo reportado por la Agencia de Investigación Ambiental y la producción legal
reportada por la AFE-COHDEFOR para el año 2005, el volumen trasegado de pino sería de unos 920,000 m3
y alrededor de 61,000 m3 de maderas de color. La producción forestal controlada del bosque latifoliado
representa el 2% del volumen de producción del bosque de pino; sin embargo, en el mismo orden la tasa de
deforestación es atribuida en 75% y 25%; estas cifras sugieren que 73 puntos relativos no tienen explicación
y por ende están fuera del control oficial. La producción forestal no controlada (ilegal o clandestina), según
estudios realizados podría estar entre el 75% al 85% en bosque latifoliado y entre 30% y 50% en bosques de
pino (FEHCAFOR et. al 2003).
Cuando se habla de producción no controlada, las cifras, en consecuencia, son inexactas; sin embargo, para
tener referencia del impacto que esta actividad puede significar para Honduras, tomando como base la
pérdida neta de cobertura forestal de 58,000 hectáreas por año y considerando un volumen de madera de
134.8 m3/ha (Cuadro 1. Resultados del inventario de bosques y árboles 2005-2006, para árboles con dap
mayor a 10 cm), la pérdida de volumen por año es de 7.82 millones de metros cúbicos; en cambio, la
producción oficial reportada es menor a los 800,000 m3 para el año 2005. Esto implica que en global,
Honduras tiene una tala de siete millones de metros cúbicos por año, sin control, del cual una parte de este
volumen entra al mercado.
Cuadro 1 Cambios de Cobertura Forestal en Honduras de 1991 a 2006, por tipo de bosque.
Tipo de
bosque
Pino
Latifoliado
Promedio
global
Cobertura en 1991
(*)
Millones
de ha
%
2.79
2.91
5.7
49
51
100
Cobertura en
2006 (**)
Reducción de
Cobertura
Tasa neta anual
deforestación
(***)
Millones
de ha
%
Millones
de ha
%
ha
%
2.22
2.61
4.83
45.9
54.1
100
0.57
0.30
0.87
65.5
34.5
100
38,000
20,000
58,000
1.712
0.766
1.201
(*) Fuente: Análisis del Subsector Forestal, 1996
(**) Fuente: Evaluación Nacional Forestal, Resultados del Inventario de Bosques y Árboles 2005-2006
(***) Con relación a la cobertura del año 2006.
Específicamente en lo relacionado con madera clandestina, en el estudio de FEHCAFOR-REMBLAHNICAMBIENTAL 2003 se encontró que las pérdidas financieras directas para el Gobierno de Honduras
oscilan entre US $ 55 millones a US $ 70 millones anuales. Esta cifra está basada en una estimación de
madera clandestina por el orden de 350,000 m3 a 600,000 m3 de madera de pino por año, lo cual representa
aproximadamente el 30 % al 50% de la producción total de los años del estudio (2002 al 2003).
2.2. Marco teórico y político-social para la gobernanza.
Después de casi medio siglo de inestabilidad política, Honduras retornó al sistema de elección popular de sus
autoridades, bajo el régimen de una nueva Constitución de la República, en el año 1980. Con dieciséis años
de gobierno democrático, existe una subordinación clara y precisa de dos fuerzas importantes que
contribuyen a mantener un orden relativamente bajo control en todo el territorio nacional. El Estado cuenta
con un cuerpo policial que tiene presencia en todos los municipios y las Fuerzas Armadas están estructuradan
en tres subdidiciones (Ejército, Fuerza Naval y Fuerza Aérea) que en forma complementaria contribuyen con
las diversas instituciones y gobiernos locales.
Previo a la promulgación de la Ley para la Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola, la relación
interinstitucional era más vertical; a partir de 1992, la coordinación es más horizontal, en la cual los actores
del subsector forestal tienen mayor protagonismo. Tanto a nivel nacional y regional existen instancias de
coordinación interinstitucional que contribuyen a la gobernaza; particularmente en el subsector forestal es
relevante la gestión de la Agenda Forestal Hondureña, mientras que una instancia regional importante es la
Red para el Manejo del Bosque Latifoliado (REMBLAH); estas instancias son ejemplos vivientes que la
gobernanza forestal hondureña es posible y lo que se requiere es fortalecerlas y crear instancias de
organización regionales que faciliten la gobernaza forestal.
Entre los mayores problemas que las comunidades forestales recienten es la desigualdad en la distribución de
la riqueza, lo que dificulta las gestiones de gobernaza en las zonas forestales; en Honduras, el poder y la
riqueza están concentradas en el mismo sector de la sociedad; a “voz pópulis” se considera que el 80% de la
riqueza, y por ende el poder, está en manos del 20% de la población. Según el PNUD Honduras tiene el más
alto nivel de concentración de la riqueza en el quintil de mayores ingresos, en Centroamérica, y califica como
uno de los países con mayor desigualdad de la riqueza, la cual está siendo concentrada en personas que no
residen en las comunidades forestales.
Por otro lado, específicamente en la aplicación de la legislación forestal se identifican dos tipos de
favoritismos en el subsector forestal, que vienen a complicar en gran medida la efectividad en los esfuerzos
de gobernabilidad y gobernanza, el clientelismo político y el clientelismo del poder económico, que en
Honduras están muy relacionados, sobre todo en lo que se refiere al tráfico de influencias. Bajo este tipo de
sesgos es donde se inicia la corrupción y la falta de transparencia y equidad, afectando el principio de
sostenibilidad de los ecosistemas forestales.
3. Contexto del análisis
3.1. Estado de Recursos Forestales
En el Plan de Acción Forestal PLANFOR 1996-2015 y el Programa Nacional Forestal PRONAFOR
Honduras 2004-2021, se coincide con la aceptación que de los 112,492 km2 del territorio nacional, el 87% es
de vocación forestal. A grandes rasgos, los ecosistemas terrestres determinados en esa área, son: 1. Bosque de
pino1, 2. Bosque Latifoliado Húmedo Tropical, 3. Bosque Seco, 4. Bosque Nublado, 5. Manglar y 6.
Humedales (PLANFOR 1996), los cuales se distribuyen en cinco macroregiones: Zona Occidental, Zona Sur,
Zona Central, Zona Atlántica y Zona Oriental (Honduras 1996), cuya vocación de suelo se muestra en el
Cuadro 2.
1
En Honduras hay 7 especies de pino: P. caribea, P. tecunnumanii, P. oocarpa, P. pseudostrobus, P. maximinoi, P.
ayacahuite y P. _________
Cuadro 2. Tierras de Vocación Forestal y Agrícola de Honduras
ZONA
AREA DE VALLE
(AGRÍCOLA)
Km2
AREA DE
TOPOGRAFÍA
ESCARPADA O
FORESTAL
Km2
%
14,367
96.9
6,122
81.3
37,266
87.8
9,081
57.1
31,793
100.0
98,629
87.7
AREA TOTAL
%
Km2
OCCIDENTAL
453
3.1
14,820
SUR
1,409
18.7
7,531
CENTRAL
5,186
12.2
42,452
ATLÁNTICA
6,815
42.9
15,896
ORIENTAL
0
0
31,793
TOTAL PAÍS
13,863
12.3
112,492
Observación: el área incluye lagos y lagunas.
Fuente: Análisis del Subsector Forestal de Honduras, 1996. (Cuadro adaptado).
%
13.2
6.7
37.7
14.1
28.3
100
En Honduras no se ha tenido un monitoreo sistemático y periódico de la cobertura forestal, pero los datos
oficiales indican que la reducción de la cobertura forestal se ha mantenido alrededor del 1 %, desde hace unos
30 años, no obstante la aplicación de políticas revolucionarias, como ser la nacionalización (1974) y
posteriormente la devolución del vuelo forestal a los titulares del suelo (1992). Con la promulgación de una
nueva Ley Forestal (A nivel de Dictamen en el Congreso Nacional en noviembre de 2006), en la cual se
estarían incorporando incentivos a la reforestación y la conservación forestal, además de contar con un Plan
Nacional Forestal muy reciente y la ejecución del Programa Conservación del Medio Ambiente y
Reforestación, se vislumbra un panorama muy positivo hacia la reducción de la tasa anual de deforestación y
al incremento en la recuperación de suelos forestales.
3.2. Tenencia forestal y de los recursos forestales.
La distribución de la tierra, en Honduras, se remonta al período de la colonización Española; sin embargo,
esta disciplina aún sufre problemas de definición, principalmente en los departamentos nor-orientales del
país. En el Cuadro 3 se presenta la distribución actual de la tierra, con bosque y sin bosque.
Cuadro 3. Estimación de la superficie de Honduras según tenencia de tierra para áreas de bosque y
fuera de bosque
SUPERFICIE
TENENCIA DE LA TIERRA
Hectáreas
%
BOSQUE
4,830,010
46.9
Nacional
2,207,240
45.7
Privado individual
1,827,857
37.8
Ejidal (municipal)
335,171
6.9
Comunitario
234,295
4.9
Privado tribal
107,791
2.2
Conflictos fronterizos
71,904
1.5
Privado empresarial
29,365
0.6
Desconocido
16,387
0.3
FUERA DE BOSQUE
5,457,598
53.1
Privado individual
2,866,490
52.5
Nacional
1,635,311
30.0
Ejidal (municipal)
350,417
6.4
Comunitario
128,816
2.4
Privado empresarial
248,591
4.6
Privado tribal
23,721
0.4
Desconocido
204,251
3.7
ÁREA MUESTREADA
10,287,608
100.0
Fuente: Evaluación Nacional Forestal, Resultados del Inventario de Bosques y Árboles 2005-2006).
La presión sobre la tierra es constante, a tal grado que existen movimientos indígenas, cuyo objetivo principal
es la recuperación de tierras que hoy están en manos de terratenientes o que están tipificadas como propiedad
del Estado. Los movimientos organizados más importantes están en los Pueblos Lenca, Pueblos Garífunas y
Pueblos Misquitos, a los que se suman muchas comunidades y grupos organizados independientes.
3.3. Estimación de la tala ilegal en Honduras
La producción forestal controlada del bosque latifoliado representa aproximadamente el 2% del volumen de
producción del bosque de pino; sin embargo, la tasa de deforestación se presenta en 75% y 25%,
respectivamente; estas cifras sugieren que 73 puntos relativos no tienen explicación y por ende están fuera del
control oficial. La producción forestal no controlada (ilegal o clandestina), según estudios realizados podría
estar entre el 75% al 85% en bosque latifoliado y entre 30% y 50% en bosques de pino (FEHCAFOR et. Al
2003).
3.4. La industria forestal.
La capacidad instalada de la industria forestal es muy alta con relación a la oferta de materia prima, según la
Asociación de Madereros de Honduras; el PNUD (2002), por su parte, estima que la capacidad instalada es
para procesar 1.5 millones de metros cúbicos de madera y la AFE-COHDEFOR (Anuario Estadístico 2005)
reporta que hasta el año 2005 se aprobaron 1,094 planes de manejo forestales, con una Corta Anual
Permisible de 2.54 millones de metros cúbicos (de los cuales aproximadamente 150,000 m3 corresponden a
bosque latifoliado), para una producción industrial aproximada de 562.2 millones de pies tablares2.; conforme
a estos datos, se deduce que la capacidad industrial instalada está por debajo de la corta anual permisible. No
obstante, las industrias, conforme a los reportes oficiales de la AFE-COHDEFOR, operan al 24.5 % de su
capacidad.
La industria forestal transformadora de madera de pino, pequeña y mediana, se abastece de materia prima
cercana a sus instalaciones, las cuales están distribuidas en 11 de los 18 departamentos. En cambio, la
industria grande se abastece de madera procedente de bosques locales, una parte, y otra de lugares distantes.
Algunas de las industrias de mayor capacidad operan en el departamento de Francisco Morazán, las cuales
traen la mayor parte de madera del Departamento de Olancho, por ejemplo. Este fenómeno se refleja en los
datos reportados en el Anuario Estadístico Forestal del 2005, del cual se desprende el Cuadro 4.
Cuadro 4. Localización de aserraderos por departamento al año 2005, en Honduras
DEPARTAMENTO
CHOLUTECA
COMAYAGUA
COPÁN
CORTÉS
EL PARAÍSO
FCO. MORAZÁN
INTIBUCÁ
LA PAZ
SANTA BÁRBARA
OLANCHO
YORO
TOTAL
CANTIDAD DE
ASERRADEROS
5
14
2
7
6
32
5
2
5
21
21
120
PRODUCCIÓN
Pies tablares (Miles)
1,147.6
7,827.9
411.4
6,532.4
7,093.4
77,327.5
1,199.8
318.3
2,562.6
45,093.4
19,907.5
169,421.8
%
0.7
4.6
0.2
3.9
4.2
45.6
0.7
0.2
1.5
26.6
11.8
100.0
En la actualidad, según los registros de la AMADHO, toda la materia prima de la industria primaria
(aserraderos) proviene de bosques hondureños; no se importa madera en rollo de los países vecinos. La
2
Pié tablar: pieza de madera de un pie cuadrado por una pulgada de espesor (144 pulgadas cúbicas).
industria secundaria, en cambio, reporta que la dependencia de materia prima (madera aserrada) procedente
de los países vecinos es alta, la cual podría ser alrededor del 50% del consumo en la industria que exporta
muebles.
3.5. Las regiones forestales de Honduras
En forma muy general, se puede resumir que las cinco regiones forestales de Honduras presentan
características físicas, biológicas y socioeconómicas diferentes. La Zona Occidental es la Región limítrofe
con Guatemala y El Salvador, donde predomina la población étnica Lenca, en los Departamentos de
Ocotepeque, Copán, Lempira, Intibucá y La Paz. Los bosques predominantes son de pino con alto grado de
fragmentación, elevado deterioro y relativa baja productividad; también se encuentran reductos importantes
de bosque nublado. La Zona Sur comprende los departamentos de Choluteca y Valle (el primero limítrofe
con Nicaragua y el segundo limítrofe con El Salvador) y algunos municipios del sur de los Departamentos de
El Paraíso (limítrofe con Nicaragua) y Francisco Morazán; la mayor parte del bosque de la Zona Sur es seco,
con aproximadamente un 20% de pinar, un poco de humedales y concentra la mayor parte de los manglares
del país. La Zona Central incluye los departamentos de Santa Bárbara, Comayagua, Olancho y parte de los
departamentos de Cortés, Yoro y El Paraíso; esta Región tiene la mayor parte de los bosques de pino y de la
industria forestal; además es donde se tiene la mayor concentración de población humana y la mayor
inversión en infraestructura pública. La Zona Atlántica comprende los Departamentos de Atlántida e Islas de
la Bahía, casi todo el departamento de Colón y parte de los departamentos de Yoro y Cortés; en esta Región
se concentra un alto porcentaje del Bosque Húmedo tropical, en el cual se encuentran más de cuatrocientas
especies maderables, además de manglares y humedales. La Zona Oriental abarca totalmente el
departamento de Gracias a Dios y parte de Olancho, Colón y El Paraíso, los cuales limitan con Nicaragua,
excepto Colón; es la Región donde se concentran las reservas forestales más grandes de Honduras y se tienen
las existencias más importantes de Caoba en bosque natural; es el área con menos densidad de población y
con el menor índice de desarrollo humano. La mayor población corresponde a las étnias Misquita, Tawaka y
Garífuna, cuyas actividades principales son la caza, la pesca y la agricultura de subsistencia.
4. Orígenes históricos y políticos del sistema de control en estudio
Evolución de la legislación forestal Hondureña.
La historia forestal escrita de Honduras es reciente, la misma indica que el subsector forestal ha sufrido los
cambios de mayor trascendencia en menos de cuatro décadas. Hasta el año 2006, se puede hablar de cinco
etapas en la historia forestal reciente de Honduras: Antes de 1971, en la que el Estado no tuvo mayor control
en el Sector; la promulgación de la Ley Forestal en 1971, como instrumento único hasta 1974; el período
1974-1992, en que sobresale la nacionalización del vuelo forestal; el período 1992-2000, cuando se devuelve
el vuelo forestal a los propietarios del suelo y el período actual, 2000 en adelante, cuando desarrollan nuevos
paradigmas al manejo forestal.
En la primera etapa (antes de 1971), a inicios del siglo XX (año 1902) se promulgó la Ley Forestal mediante
la cual se definieron las reservas, el sistema de concesiones y los procedimientos de transporte de productos
forestales. En el año 1955 se emite el Decreto Ley 184, mediante el cual se crea el Departamento Forestal de
la Dirección General de los Recursos naturales; en 1961 se aprobó la Ley Forestal, mediante Decreto
Legislativo No. 117 y se cerró el período con la promulgación de la actual Ley Forestal, decreto No. 85-71,
en la cual se mantienen conceptos como la Guardería Forestal, el Patrimonio Público Inalienable y la
tipificación de delitos forestales.
Durante el período 1971 a 1974, se tiene la misma institucionalidad para la aplicación de la Ley Forestal, bajo
la responsabilidad del Ministerio de Recursos Naturales. Es en 1974 que se inicia una etapa que revolucionó
el subsector forestal, con la nacionalización del vuelo forestal y la creación de la Corporación Hondureña de
Desarrollo Forestal (COHDEFOR), mediante el Decreto Ley No.103-74, que además crea el Sistema Social
Forestal. El Estado, representado por la COHDEFOR, pasa a tomar control de todas las operaciones
forestales, desde las actividades silviculturales hasta la comercialización de productos forestales en los
ámbitos nacional e internacional.
En 1992 ocurre un cambio diametralmente opuesto a lo ocurrido en 1974, con lo que se inicia una nueva
etapa en el Subsector Forestal; se aprueba el Decreto No. 31-92, mediante el cual se devuelve el vuelo
forestal al propietario de la tierra y se establece la obligatoriedad de contar con planes de manejo aprobados
por la AFE, como requisito para los aprovechamientos forestales comerciales. Este cambio implica, además,
la libre comercialización de productos forestales por los propietarios de los bosques. Una condición que se
establece al mismo Estado, es la obligación de realizar la venta de madera en pié en bosques nacionales,
mediante procesos de subasta pública.
A finales de la década de los 90`s y con mayor énfasis en el sigo XXI, se inicia una escalada de cambios
sustantivos en el subsector forestal; se incorporan al manejo forestal de Honduras, nuevas formas de
visualizar el sector en el largo plazo. Bajo procesos participativos, se aprueba la Política Forestal, de Áreas
Protegidas y Vida Silvestre, la AFE oficializa los Criterios e Indicadores para el Manejo Forestal Sostenible y
se aprueba el Programa Nacional Forestal (PRONAFOR). A estos cambios sustantivos, se suma la
concertación de una nueva Ley Forestal, la cual avanzó hasta su aprobación en primer debate en el Congreso
Nacional de la República. Este Dictamen de Ley contiene cambios profundos, entre muchos otros aspectos,
sobresaliendo la creación del Subsector forestal, la creación de fondos para la reinversión forestal, la
distribución más justa de los beneficios del bosque entre las comunidades forestales, los gobiernos locales y
el Gobierno Central y el establecimiento de normas más estrictas en beneficio del ambiente.
Aunque no existe una política, ni una ley específica que mande y regule un sistema de verificación forestal, el
marco legal de las operaciones forestales, que es muy amplio y disperso, contiene los fundamentos y los
principios en los que diversas instituciones del Estado pueden operar mecanismos de control forestal. El
principal instrumento que respalda la verificación forestal es la Ley Forestal vigente. La Ley Forestal es
complementada por el Reglamento General Forestal, la Ley de Creación de la COHDEFOR y otras que se
muestran en el Cuadro 5. En este cuadro se muestra las Leyes, Acuerdos y Reglamentos que conforman el
Marco Jurídico Forestal de Honduras, de los cuales se marcan con un asterisco ( * ) aquellas que
corresponden al marco principal para la operación del Monitoreo Forestal Independiente y cualquier
Mecanismo de Verificación Forestal.
Cuadro 5. MARCO JURIDICO FORESTAL DE HONDURAS VIGENTE EN DICIEMBRE DE 2006
No.
INSTRUMENTO LEGAL
Ley Forestal - decreto 85-71
1. *
Ley COHDEFOR - Decreto 103-74
2. *
3.
Reformas a la ley COHDEFOR - Decreto 199-83
Reglamento General Forestal - Acuerdo 634-84
4. *
5.
Ley de bosques nublados – Decreto 87/87
Ley de municipalidades - Decreto 134-90
6. *
7.
Reglamento general de la ley de municipalidades. Acuerdo 18-93
8.
Reformas a la ley de municipalidades - Decreto 127-2000
Ley para la modernización y el desarrollo del sector agrícola (LMDSA) - Decreto
9. *
31-92
Reglamento al titulo VI, aspectos forestales del decreto 31-92 - Acuerdo 1039-93
10. *
11.
Ley de incentivos a la forestación, reforestación. y a la protección del bosque Decreto 163-93
Reglamento para la aplicación y cobro de multas y sanciones por incumplimiento de
12. *
la legislación forestal - Acuerdo 1088-93
Ley general del ambiente - Decreto 104-93
13. *
Reglamento general de la ley del ambiente. Acuerdo 109-93
14. *
15.
Ley de protección de la actividad caficultora – Decreto 199/95
16.
Reglamento de regularización de derechos de población en tierras nacionales de
vacación forestal - Acuerdo 16-96
17.
18.
19.
20.
21.
22.
Ley para el desarrollo rural sostenible. Decreto 12-2000
Reglamento de la ley para el desarrollo rural sostenible - Acuerdo 1036-2000
Ley marco del sector agua potable y sanea miento.- Decreto 118-03
Ley de ordenamiento territorial - Decreto 180-03
Ley de propiedad - Decreto 82-04
Ley orgánica del Comisionado de los Derechos Humanos, Decreto 153-95.
Fuente: Marco Jurídico de Honduras (Disco Compacto de Agenda Forestal Hondureña, FAO y Secretaría de Agricultura
y Ganadería)
( * ) Instrumentos legales que dan soporte a sistemas de monitoreo y verificación forestal (Aporte del autor).
5. Descripción del sistema de control forestal
5.1. Estructura organizacional del Servicio de Administración
La administración Forestal del Estado (AFE-COHDEFOR) es la responsable directa de administrar la Ley
Forestal y rectorar la administración de los recursos forestales de Honduras. Esta institución tiene a la vez, la
potestad de aprobar la formulación y la ejecución de planes de manejo forestal de bosques públicos y bosques
privados y la autorización de los aprovechamientos forestales que de los planes de manejo vigentes se
deriven. Para la operatividad de este mandato, la AFE-COHDEFOR ha establecido Normas Técnica y
Reglamentarias para Planes de Manejo, para conservar, proteger, aprovechar y reforestar los terrenos de
vocación forestal de cualquier naturaleza jurídica. Las normas incluyen procedimientos, que en forma
resumida se presentan los pasos principales en el Cuadro 6, lo cual es aplicable a los propietarios de bosques,
la AFE-COHDEFOR y la industria forestal.
La legislación actual establece el mandato a los administradores de bosques públicos a que el
aprovechamiento comercial de los bosques en áreas forestales nacionales y ejidales que en cuanto impliquen
compra venta de madera, se haga mediante subasta pública, sujeto a un precio mínimo basado en criterios
económicos y ecológicos en base a las áreas de corte anual y normas técnicas contenidas en el plan de manejo
elaborado para tal fin, debidamente aprobado. En la misma disposición legal (Acuerdo Ejecutivo No. 103993), se autoriza, sin embargo, la posibilidad de realizar ventas por negociación directa a los Grupos
registrados en el Sistema Social Forestal.
Cuadro 6. Etapas de la cadena productiva de madera en Honduras
ETAPA / ACTIVIDAD
1. Aprobación Plan de Manejo
(PM)
1.1. Revisión documento
RESPONSABLE
1.2. Revisión de campo
Unidad Ejecutora de Proyectos
(UEP)
UEP
1.3. Verificación técnica
1.4. Verificación técnica
Dirección Regional
Depto. Desarrollo Económico
1.5. Aprobación
2. Aprobación Plan Operativo
2.1 Revisión doc. y de campo
2.2. Aprobación
3. Supervisión de POA`s
Gerencia General
4. Control de transporte
• Se realizan en
repentina y discreta
forma
UEP
Dirección Regional
UEP
• Se hacen al azar y dirigidos:
• Por municipio,
• Por zona,
• Por sistema de corte
• Por tenencia de tierra
Región
Forestal
y
Depto.
Auditoria Técnica:
• Jefe Depto. Auditoria Técnica
• Director Regón Forestal.
• Jefe Unidad E. Proyectos.
• Coordinación con Policía y
otras autoridades
5. Inscripción de industrias
Departamento
Técnica
de
Auditoria
6. Supervisión de industrias
Oficinas regionales y Depto. De
Auditoria Técnica.
La industria debe presentar
informe mensual conteniendo:
• Procedencia de madera.
• Número de cada factura
recibida.
• Volumen total de pies tablares
producidos y comprados.
DETALLES RELEVANTES
Tenencia, documento legal.
Ubicación, Límites, muestreo,
áreas de protección.
Firma
Comparación Doc. Legales y
técnicos
Firma resolución.
Se enmarque en el PM.
Firma resolución.
• Acta reunión preoperacional
• Supervisión aprovechamiento
• Resumen de visitas
• Finiquito
– Caminos,
silvicultura,
regeneración, protección…..
Se verifica:
• Cantidades reportadas.
• Fecha y hora de embarque.
• Casillas completamente llenas
• No. Resolución POA
• Factura original y sus copias
con misma información.
• Sellos correctos en facturas.
• Dimensiones
de
los
productos.
• Datos de vehículo.
• Información general de la
empresa.
• Características de la industria.
• Descripción de materia prima.
• Mercado.
• El personal
• Documentos legales.
• Libro diario
• Informe mensual
• Serie correlativa de talonario
de facturas.
• Talonarios de 50 facturas.
• Información en orden.
El técnico auditor debe llevar:
• Formularios de informe
• Formulario de Notificación
• Formulario de supervisión.
• Form. de inventario: madera
en rollo y aserrada.
• Formulario de acta.
• Formulario de citación.
Con el fin de aprovechar madera proveniente de bosques naturales el propietario debe cumplir con una serie
de pasos y requisitos legales. El primer paso consiste en la elaboración y aprobación del Plan de Manejo y el
segundo paso consta de la elaboración y aprobación del Plan Operativo Anual, cada proceso es representado
por los diagramas siguientes:
Diagrama 1. Procedimiento administrativo para la aprobación de Planes de Manejo Forestal en
Honduras.
Profesional
Forestal
8. Autoriza
elaboración del POA
(diagrama siguiente)
1. Paga cuota de inscripción y cuota
mensual de colegiatura y obtiene una
solvencia para ejercer la profesión.
COLPROFORH
o
CIFH
2. Hace el PM
Propietarios
Consecionarios
Comunidades
Contratistas
3. PM y
Requisitos
COHDEFOR
Oficina Local
4. PM, Requisitos
Revisados y Dictamen
6. Copia del
PM
aprobado
COHDEFOR
Oficina
Regional
7. Distribuye
Copias y archiva
Original de PM
5. PM, Requisitos
Revisados y Dictamen
COHDEFOR
Oficina
Central
Aprobación y ejecución de planes operativos forestales.
Los Planes Operativos Anuales (POA) son el instrumento técnico para ejecutar un plan de manejo forestal; en
la formulación y aprobación intervienen el propietario, el técnico asignado por el propietario y los
funcionarios de la AFE-COHDEFOR, en el ámbito regional; sin embargo, por situaciones especiales y en
forma temporal, durante el año 2006 los planes operativos se aprueban en las oficinas centrales. En la
supervisión y verificación de las operaciones intervienen otras entidades con responsabilidades contralores y
fiscalizadoras, tanto en las actividades de aprovechamiento como en el transporte de productos forestales; en
el Diagrama 2 se muestra los pasos y los actores que se involucran en el proceso de aprobación y ejecución de
los planes operativos.
El propietario contrata un técnico forestal para que elabore el plan operativo, quien debe estar colegiado y
habilitado por el Colegio de Profesionales Forestales respectivo. Una vez aprobado el plan operativo, el
técnico responsable de su ejecución mantiene una relación estrecha con el funcionario local de la AFECOHDEFOR, para coordinar las visitas preoperacional, de administración y de supervisión. Después que el
POA es aprobado y el propietario o contratista autorizado por aquel, ha realizado el pago de impuestos
municipales, realiza el pago de servicios administrativos a la AFE-COHDEFOR y la oficina regional le
entrega las guías de transporte. La tasa por servicios administrativos es de L.40.003 por metro cúbico de
madera de pino, la cual sirve para cubrir los costos de supervisión y administración del POA. La guía de
transporte tiene dos objetivos principales, uno es para la verificación de la legalidad de los productos y el otro
es para la verificación de la producción de madera aserrada de las industrias, con relación a las entradas de
madera en rollo.
Diagrama 2. Procedimiento administrativo para la aprobación y ejecución de Planes Operativos
Forestales en Honduras.
Profesional
Forestal
1. Paga cuota de inscripción y cuota
mensual de colegiatura y obtiene una
solvencia para ejercer la profesión.
7. Reunión
pre-operacional
del POA
2. Hace el POA
3. POA y Requisitos
COHDEFOR
Oficina Local
4. POA y
Requisitos
Revisados
6. Copia del
POA
aprobado
Policía en puestos en
carretera
14. Reportes de
producción
COHDEFOR
Oficina
Central
Propietarios
Consecionarios
Comunidades
Contratistas
8.Dictamen de
Reunión preoperacional del
POA
9. Entrega de guías
de transporte
(facturas)
COHDEFOR
Oficina
Regional
5.Original del
POA aprobado
COLPROFORH
o
CIFH
(con otras instituciones:
COHDEFOR, Fiscalía,
Ejército, etc.)
13. Informe mensual de
transformación y producción
15. Auditorías técnicas
10. Llenado de
guías
Camiones u
otro medio
11.Transporte
12. Revisión
de guías
Industria
Forestal
Archiva guías
5.2. Servicios de verificación forestal
Por naturaleza legal e institucional, la AFE-COHDEFOR es la responsable de realizar la verificación de
la legalidad de las operaciones forestales en toda la cadena productiva. Para el cumplimiento de esta
responsabilidad, la AFE tiene en su estructura organizativa, a nivel central, el Departamento de Auditoria
Técnica (DAT), el cual dirige las operaciones de control y verifica la aplicación de normas técnicas y
reglamentarias establecidas por esa Institución, para los planes de manejo forestal. El DAT tiene el
objetivo de determinar la legalidad forestal, para lo que tiene cuatro ámbitos de acción: 1. Evaluación de
planes de manejo forestal a nivel nacional, 2. Registro de industrias forestales, 3. Registro de depósitos
locales (Ventas de madera aserrada) y 4. Auditorias de industrias forestales y depósitos locales, para lo
que cuenta con metodología estandarizada en base a manuales que son aplicados por el mismo
departamento y las oficinas regionales de la AFE.
El DAT realiza y dirige auditorias en cualquier parte del país y en todas las áreas de la producción, que
incluye las actividades de los POA en el bosque, hasta la transformación industrial y la venta de
productos forestales. Dependiendo el caso objeto de auditoria exhaustiva, en los operativos que realiza el
3
US $ 1.00 = L. 18.89, en Diciembre de 2006.
DAT se involucra a otros actores, entre los que están las Fuerzas Armadas, la Dirección General de
Investigación Criminal, la Fiscalía Especial del Ambiente y Técnicos de la Región Forestal respectiva; en
algunos casos se involucra la Procuraduría General del Ambiente.
La verificación forestal de los POA, que realiza la AFE-COHDEFOR, incluye las etapas de preoperación,
ejecución y finiquito total, en las cuales se comprueba la aplicación correcta de las operaciones de
marcaciones físicas, labores de protección, construcción y mantenimiento de caminos, los tratamientos
silviculturales (árboles semilleros, manejo de residuos, aplicación de raleos, etc.), cuido a árboles
remanentes, uso adecuado de guías de transporte o movilización y prevención y control de erosión, entre
otros.
En la verificación del transporte se hace revisión de las guías de movilización, en las cuales se verifica: se
lleve el documento original y las copias fieles al original, la cantidad reportada y la transportada, fecha de
la emisión de la guía o factura, el llenado completo de todas las casillas, el número de resolución del plan
operativo, sellos de la AFE (Auditoria interna, Región Forestal y Unidad de Ejecución de Proyectos),
confirmación de dimensiones de las piezas transportadas y los datos del vehículo descritos en la factura.
Actores extra-sectoriales en la verificación de la legalidad forestal en Honduras.
En el Diagrama 3 se muestra la vinculación de los funcionarios de la Administración Forestal del Estado
con otros actores; los otros actores realizan sus acciones en forma conjunta con la AFE y también lo
hacen en forma independiente. La Policía tiene la autoridad y la responsabilidad de solicitar la guía de
transporte en las postas o puestos de control fijo y en cualquier parte de la ruta de transporte de productos
que van desde el bosque a la industria. La Fiscalía realiza verificaciones similares a las aplicadas por la
AFE, pero utiliza metodología y estándares diferentes.
El CONADEH, con el Monitoreo Forestal Independiente, no sustituye el rol de las instituciones
vinculadas a la verificación forestal; su papel consiste en complementar y facilitar las acciones de la AFE,
la Fiscalía, etc., identificando y señalando los problemas que se presentan en las operaciones de manejo
forestal, transporte y transformación de productos forestales. El Monitor realiza verificaciones y presenta
informes que entrega oportunamente a la sociedad civil, la AFE, la Fiscalía y otros entes fiscalizadores,
los que a su vez dan seguimiento y toman las acciones que según ley les corresponde.
Diagrama 3. Actores inter y extra-sectoriales vinculados a la verificación forestal en Honduras
Supervisión
de los
trabajos que
dirige el
técnico
COLPROFORH
O
CIFH
Verifica si el POA está correcto y
dirige las operaciones de
aprovechamiento, transporte y otras
Inspección del PM y del POA,
verificación de tala legal e ilegal
COHDEFOR
Oficina Local
Reportes de
supervisión y
control
Supervisión de ejercicio profesional
Técnico
administrador
de POA
Supervisión
Beneficiarios
o propietarios
Inspección de
PM y POA
COHDEFOR
DAT
Controlde transporte
Control del cargado
de camiones
Camiones u otros
medios
Transporte
(Oficina Central)
Auditorías a
industrias
COHDEFOR
Oficina Regional
Actúa de oficio o por denuncia y en
operativos conjuntos en las
actividades supervisadas por el DAT
Policía en
postas de
carretera
Auditorías a
industrias
Revisión
Guías
Industrias
Forestales
Ministerio
Público
CONADEH
(Monitor Forestal
Independiente)
5.3. Transparencia y balances cruzados
Con la ejecución del Monitor Forestal Independiente se ha iniciado un proceso de estandarización de
información en los casos objeto de verificación; el CONADEH elabora informes exhaustivos mediante
los cuales se hacen señalamientos y se identifican los problemas específicos; los informes son entregados
a los actores responsables de la verificación forestal y ponen accesibles a la sociedad civil, convirtiéndose
de esta manera en el mecanismo con mayor transparencia e información estandarizada que se utiliza en
aspectos de verificación, pero que aún está a nivel piloto.
5.4. La disposición política-legal y la ejecución práctica
En los acápites superiores se hace una relación amplia del marco político y jurídico del Subsubsector
forestal de Honduras, entre los que figuran nueve instrumentos legales relacionados con la verificación
forestal; también se muestra que existen disposiciones institucionales que facilitan la determinación de la
legalidad forestal, lo cual es complementado por una voluntad manifiesta de muchos funcionarios
públicos y el interés permanente de la sociedad civil organizada; por consiguiente, en Honduras se cuenta
con una estructura política, legal e institucional para que un sistema de verificación forestal funcione.
Sin embargo, existen a la vez varias cosas por mejorar y superar. El marco legal de las operaciones
forestales aún es muy amplio y disperso; la Ley Forestal vigente data del año 1971 y desde entonces se
han promulgado muchas Leyes y Decretos que modifican y se contraponen con esta Ley y entre sí, que
confunden la opinión, el conocimiento y la aplicación de las normas legales. En el marco institucional es
latente la fuerte limitante presupuestaria, lo que repercute en una baja presencia efectiva en el campo,
propiciando grandes vacíos en el seguimiento a las operaciones forestales y por ende favoreciendo las
actividades ilícitas en el subsector.
Los problemas sustantivos que afronta el subsector forestal, entre muchos de una lista larga, son cuatro:
Vacío institucional, deforestación, corrupción e ilegalidad, los que repercuten o derivan en problemas
forestales a nivel local, entre los que figuran el avance de la frontera agrícola, inseguridad por el vacío
legal de propiedad en las unidades productivas, invasión a derechos de propiedad de los pueblos
indígenas y falta de capacidad de control (Vallejo y Guillén 2006); considerando lo discutido en el
párrafo anterior, esto sugiere que la disposición política, el marco legal y la institucionalidad son
apropiados, pero que los problemas centrales del subsector deben afrontarse mejorando las capacidades
inter e intra institucionales.
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