CENTRO AGRONÓMICO TROPICAL DE INVESTIGACIÓN Y ENSEÑANZA Proyecto VERIFOR Extracto de Documento no publicado sobre DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA DE VERIFICACIÓN DE LA LEGALIDAD EN EL SECTOR FORESTAL DE HONDURAS Y DEL COMERCIO TRANSFRONTERIZO DE PRODUCTOS FORESTALES CON NICARAGUA, GUATEMALA, Y EL SALVADOR. Este documento es parte de un estudio Centroamericano, el cual es a la vez parte de un estudio a nivel mundial que VERIFOR publicará en un libro. Elaborado por Carlos H. Sandoval Escobar Para el CATIE Tegucigalpa M. D. C. Diciembre de 2006 1. Resumen Los recursos forestales disponibles de Honduras aún representan un alto porcentaje del territorio nacional, casi el 50 % de su superficie está cubierta de bosque, de los cuales aproximadamente 1.5 millones de habitantes tienen relación directa con estos recursos; sin embargo, los índices departamentales más altos de pobreza coinciden con regiones con mayor disponibilidad de recursos forestales, en muchos casos, como ser la Zona de la Mosquitia. Entre otros problemas, las comunidades forestales sufren consecuencias de tala ilegal, la cual toma lugar cuando la madera es aprovechada, transportada, comprada o vendida en violación de leyes nacionales (CIFOR e EIA). Según estudios recientes, la producción forestal no controlada (ilegal o clandestina), podría estar entre el 75% al 85% en bosque latifoliado y entre 30% y 50% en bosques de pino (FEHCAFOR et. Al 2003), a lo que en forma sustantiva contribuye la falta de gobernabilidad y gobernanza en algunos sectores del país, como ser la Mosquitia, Patuca, territorio recuperado en zona fronteriza con El Salvador y región fronteriza con Guatemala. Con una historia muy reciente, Honduras tuvo cambios políticos y legales relevantes en los últimos 35 años, entre los que destaca la aprobación de la Ley Forestal vigente en 1971, la nacionalización de los bosques y la creación de la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal en 1974, la devolución del vuelo forestal a los propietarios de la tierra en 1992, la promulgación de la política forestal a finales del siglo XX y la formulación concertada del Programa Nacional Forestal en 2l año 2005. Se reconoce que Honduras cuenta con un marco legal e institucionalidad apropiados para la verificación forestal, pero que los problemas centrales del subsector deben afrontarse mejorando las capacidades inter e intra institucionales, haciendo énfasis en la transparencia y la estandarización de criterios y mecanismos para la determinación de la legalidad de las operaciones forestales. 2. Introducción Los ecosistemas terrestres del mundo tienen la más amplia diversidad biológica, de los cuales la humanidad se provee de un amplio rango de beneficios de tipo económico, social y ambiental; sin embargo, los bosques están siendo devastados en forma creciente y acelerada por prácticas de aprovechamiento no sostenibles, que el mismo ser humano es responsable. Marcos legales débiles o la falta de aplicación de los mismos son frecuentemente causas líderes de las prácticas forestales insostenibles; esto sugiere la importancia y necesidad de fortalecer los sistemas legales del subsector forestal, de tal manera que la legalidad forestal sea controlable y se manifieste en forma transparente y participativa bajo preceptos efectivos. En Honduras, aproximadamente 1.5 millones de habitantes viven en áreas forestales y por ende tienen relación directa con los bosques, tanto por la ganadería extensiva, los cultivos de subsistencia enclavados en los macizos forestales y la obtención de diversos productos para las múltiples actividades agropecuarias. Pero, no existe una relación directa entre la pobreza y la disponibilidad de recursos forestales; también es importante relevar que el más alto índice de pobreza humana de Honduras (IPH) ocurre en la región con mayor cantidad de recursos forestales, departamento de Gracias a Dios, con IPH de 53.0, en cambio, los índices más bajos se presentan en los departamentos con mayor industrialización (IPH de 25.0 a 27.1), tanto con poco y suficientes recursos forestales (PNUD 2006). La cultura, la tradición y la economía de Honduras tienen sus bases en la agricultura y la ganadería, no obstante que la vocación natural de la mayor parte del suelo es forestal; las cifras oficiales señalan que el 87 % del territorio nacional corresponde a esta clasificación. Esta característica hace que exista mucha actividad comercial vinculada a los recursos forestales. La alta tasa de deforestación y degradación de los ecosistemas terrestres obedece a diversos orígenes de carácter social, económico, institucional y político, además del avance de la frontera agrícola y el aprovechamiento no controlado de estos recursos. Tomando como premisa los conceptos de la Agencia de Investigación Ambiental (EIA) y el Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR), la tala ilegal toma lugar cuando la madera es aprovechada, transportada, comprada o vendida en violación de leyes nacionales; esto implica la violación de los derechos de los pueblos indígenas, de la confianza pública, de los derechos de los propietarios privados, de las regulaciones de manejo forestal, de las regulaciones de transporte y mercado, de las regulaciones de procesamiento y de las regulaciones financieras, contables y de impuestos. Bajo estos conceptos, en este documento, se describe el marco legal, administrativo y técnico bajo el cual se realiza la verificación de las prácticas forestales en Honduras y se plantean algunas formas para mejorar el mismo, en beneficio de los ecosistemas forestales, de la ciudadanía hondureña y la humanidad en general, colocando productos forestales absolutamente legales en el mercado nacional e internacional. 2.1. Descripción e importancia del tema de estudio Tomando como referencia lo reportado por la Agencia de Investigación Ambiental y la producción legal reportada por la AFE-COHDEFOR para el año 2005, el volumen trasegado de pino sería de unos 920,000 m3 y alrededor de 61,000 m3 de maderas de color. La producción forestal controlada del bosque latifoliado representa el 2% del volumen de producción del bosque de pino; sin embargo, en el mismo orden la tasa de deforestación es atribuida en 75% y 25%; estas cifras sugieren que 73 puntos relativos no tienen explicación y por ende están fuera del control oficial. La producción forestal no controlada (ilegal o clandestina), según estudios realizados podría estar entre el 75% al 85% en bosque latifoliado y entre 30% y 50% en bosques de pino (FEHCAFOR et. al 2003). Cuando se habla de producción no controlada, las cifras, en consecuencia, son inexactas; sin embargo, para tener referencia del impacto que esta actividad puede significar para Honduras, tomando como base la pérdida neta de cobertura forestal de 58,000 hectáreas por año y considerando un volumen de madera de 134.8 m3/ha (Cuadro 1. Resultados del inventario de bosques y árboles 2005-2006, para árboles con dap mayor a 10 cm), la pérdida de volumen por año es de 7.82 millones de metros cúbicos; en cambio, la producción oficial reportada es menor a los 800,000 m3 para el año 2005. Esto implica que en global, Honduras tiene una tala de siete millones de metros cúbicos por año, sin control, del cual una parte de este volumen entra al mercado. Cuadro 1 Cambios de Cobertura Forestal en Honduras de 1991 a 2006, por tipo de bosque. Tipo de bosque Pino Latifoliado Promedio global Cobertura en 1991 (*) Millones de ha % 2.79 2.91 5.7 49 51 100 Cobertura en 2006 (**) Reducción de Cobertura Tasa neta anual deforestación (***) Millones de ha % Millones de ha % ha % 2.22 2.61 4.83 45.9 54.1 100 0.57 0.30 0.87 65.5 34.5 100 38,000 20,000 58,000 1.712 0.766 1.201 (*) Fuente: Análisis del Subsector Forestal, 1996 (**) Fuente: Evaluación Nacional Forestal, Resultados del Inventario de Bosques y Árboles 2005-2006 (***) Con relación a la cobertura del año 2006. Específicamente en lo relacionado con madera clandestina, en el estudio de FEHCAFOR-REMBLAHNICAMBIENTAL 2003 se encontró que las pérdidas financieras directas para el Gobierno de Honduras oscilan entre US $ 55 millones a US $ 70 millones anuales. Esta cifra está basada en una estimación de madera clandestina por el orden de 350,000 m3 a 600,000 m3 de madera de pino por año, lo cual representa aproximadamente el 30 % al 50% de la producción total de los años del estudio (2002 al 2003). 2.2. Marco teórico y político-social para la gobernanza. Después de casi medio siglo de inestabilidad política, Honduras retornó al sistema de elección popular de sus autoridades, bajo el régimen de una nueva Constitución de la República, en el año 1980. Con dieciséis años de gobierno democrático, existe una subordinación clara y precisa de dos fuerzas importantes que contribuyen a mantener un orden relativamente bajo control en todo el territorio nacional. El Estado cuenta con un cuerpo policial que tiene presencia en todos los municipios y las Fuerzas Armadas están estructuradan en tres subdidiciones (Ejército, Fuerza Naval y Fuerza Aérea) que en forma complementaria contribuyen con las diversas instituciones y gobiernos locales. Previo a la promulgación de la Ley para la Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola, la relación interinstitucional era más vertical; a partir de 1992, la coordinación es más horizontal, en la cual los actores del subsector forestal tienen mayor protagonismo. Tanto a nivel nacional y regional existen instancias de coordinación interinstitucional que contribuyen a la gobernaza; particularmente en el subsector forestal es relevante la gestión de la Agenda Forestal Hondureña, mientras que una instancia regional importante es la Red para el Manejo del Bosque Latifoliado (REMBLAH); estas instancias son ejemplos vivientes que la gobernanza forestal hondureña es posible y lo que se requiere es fortalecerlas y crear instancias de organización regionales que faciliten la gobernaza forestal. Entre los mayores problemas que las comunidades forestales recienten es la desigualdad en la distribución de la riqueza, lo que dificulta las gestiones de gobernaza en las zonas forestales; en Honduras, el poder y la riqueza están concentradas en el mismo sector de la sociedad; a “voz pópulis” se considera que el 80% de la riqueza, y por ende el poder, está en manos del 20% de la población. Según el PNUD Honduras tiene el más alto nivel de concentración de la riqueza en el quintil de mayores ingresos, en Centroamérica, y califica como uno de los países con mayor desigualdad de la riqueza, la cual está siendo concentrada en personas que no residen en las comunidades forestales. Por otro lado, específicamente en la aplicación de la legislación forestal se identifican dos tipos de favoritismos en el subsector forestal, que vienen a complicar en gran medida la efectividad en los esfuerzos de gobernabilidad y gobernanza, el clientelismo político y el clientelismo del poder económico, que en Honduras están muy relacionados, sobre todo en lo que se refiere al tráfico de influencias. Bajo este tipo de sesgos es donde se inicia la corrupción y la falta de transparencia y equidad, afectando el principio de sostenibilidad de los ecosistemas forestales. 3. Contexto del análisis 3.1. Estado de Recursos Forestales En el Plan de Acción Forestal PLANFOR 1996-2015 y el Programa Nacional Forestal PRONAFOR Honduras 2004-2021, se coincide con la aceptación que de los 112,492 km2 del territorio nacional, el 87% es de vocación forestal. A grandes rasgos, los ecosistemas terrestres determinados en esa área, son: 1. Bosque de pino1, 2. Bosque Latifoliado Húmedo Tropical, 3. Bosque Seco, 4. Bosque Nublado, 5. Manglar y 6. Humedales (PLANFOR 1996), los cuales se distribuyen en cinco macroregiones: Zona Occidental, Zona Sur, Zona Central, Zona Atlántica y Zona Oriental (Honduras 1996), cuya vocación de suelo se muestra en el Cuadro 2. 1 En Honduras hay 7 especies de pino: P. caribea, P. tecunnumanii, P. oocarpa, P. pseudostrobus, P. maximinoi, P. ayacahuite y P. _________ Cuadro 2. Tierras de Vocación Forestal y Agrícola de Honduras ZONA AREA DE VALLE (AGRÍCOLA) Km2 AREA DE TOPOGRAFÍA ESCARPADA O FORESTAL Km2 % 14,367 96.9 6,122 81.3 37,266 87.8 9,081 57.1 31,793 100.0 98,629 87.7 AREA TOTAL % Km2 OCCIDENTAL 453 3.1 14,820 SUR 1,409 18.7 7,531 CENTRAL 5,186 12.2 42,452 ATLÁNTICA 6,815 42.9 15,896 ORIENTAL 0 0 31,793 TOTAL PAÍS 13,863 12.3 112,492 Observación: el área incluye lagos y lagunas. Fuente: Análisis del Subsector Forestal de Honduras, 1996. (Cuadro adaptado). % 13.2 6.7 37.7 14.1 28.3 100 En Honduras no se ha tenido un monitoreo sistemático y periódico de la cobertura forestal, pero los datos oficiales indican que la reducción de la cobertura forestal se ha mantenido alrededor del 1 %, desde hace unos 30 años, no obstante la aplicación de políticas revolucionarias, como ser la nacionalización (1974) y posteriormente la devolución del vuelo forestal a los titulares del suelo (1992). Con la promulgación de una nueva Ley Forestal (A nivel de Dictamen en el Congreso Nacional en noviembre de 2006), en la cual se estarían incorporando incentivos a la reforestación y la conservación forestal, además de contar con un Plan Nacional Forestal muy reciente y la ejecución del Programa Conservación del Medio Ambiente y Reforestación, se vislumbra un panorama muy positivo hacia la reducción de la tasa anual de deforestación y al incremento en la recuperación de suelos forestales. 3.2. Tenencia forestal y de los recursos forestales. La distribución de la tierra, en Honduras, se remonta al período de la colonización Española; sin embargo, esta disciplina aún sufre problemas de definición, principalmente en los departamentos nor-orientales del país. En el Cuadro 3 se presenta la distribución actual de la tierra, con bosque y sin bosque. Cuadro 3. Estimación de la superficie de Honduras según tenencia de tierra para áreas de bosque y fuera de bosque SUPERFICIE TENENCIA DE LA TIERRA Hectáreas % BOSQUE 4,830,010 46.9 Nacional 2,207,240 45.7 Privado individual 1,827,857 37.8 Ejidal (municipal) 335,171 6.9 Comunitario 234,295 4.9 Privado tribal 107,791 2.2 Conflictos fronterizos 71,904 1.5 Privado empresarial 29,365 0.6 Desconocido 16,387 0.3 FUERA DE BOSQUE 5,457,598 53.1 Privado individual 2,866,490 52.5 Nacional 1,635,311 30.0 Ejidal (municipal) 350,417 6.4 Comunitario 128,816 2.4 Privado empresarial 248,591 4.6 Privado tribal 23,721 0.4 Desconocido 204,251 3.7 ÁREA MUESTREADA 10,287,608 100.0 Fuente: Evaluación Nacional Forestal, Resultados del Inventario de Bosques y Árboles 2005-2006). La presión sobre la tierra es constante, a tal grado que existen movimientos indígenas, cuyo objetivo principal es la recuperación de tierras que hoy están en manos de terratenientes o que están tipificadas como propiedad del Estado. Los movimientos organizados más importantes están en los Pueblos Lenca, Pueblos Garífunas y Pueblos Misquitos, a los que se suman muchas comunidades y grupos organizados independientes. 3.3. Estimación de la tala ilegal en Honduras La producción forestal controlada del bosque latifoliado representa aproximadamente el 2% del volumen de producción del bosque de pino; sin embargo, la tasa de deforestación se presenta en 75% y 25%, respectivamente; estas cifras sugieren que 73 puntos relativos no tienen explicación y por ende están fuera del control oficial. La producción forestal no controlada (ilegal o clandestina), según estudios realizados podría estar entre el 75% al 85% en bosque latifoliado y entre 30% y 50% en bosques de pino (FEHCAFOR et. Al 2003). 3.4. La industria forestal. La capacidad instalada de la industria forestal es muy alta con relación a la oferta de materia prima, según la Asociación de Madereros de Honduras; el PNUD (2002), por su parte, estima que la capacidad instalada es para procesar 1.5 millones de metros cúbicos de madera y la AFE-COHDEFOR (Anuario Estadístico 2005) reporta que hasta el año 2005 se aprobaron 1,094 planes de manejo forestales, con una Corta Anual Permisible de 2.54 millones de metros cúbicos (de los cuales aproximadamente 150,000 m3 corresponden a bosque latifoliado), para una producción industrial aproximada de 562.2 millones de pies tablares2.; conforme a estos datos, se deduce que la capacidad industrial instalada está por debajo de la corta anual permisible. No obstante, las industrias, conforme a los reportes oficiales de la AFE-COHDEFOR, operan al 24.5 % de su capacidad. La industria forestal transformadora de madera de pino, pequeña y mediana, se abastece de materia prima cercana a sus instalaciones, las cuales están distribuidas en 11 de los 18 departamentos. En cambio, la industria grande se abastece de madera procedente de bosques locales, una parte, y otra de lugares distantes. Algunas de las industrias de mayor capacidad operan en el departamento de Francisco Morazán, las cuales traen la mayor parte de madera del Departamento de Olancho, por ejemplo. Este fenómeno se refleja en los datos reportados en el Anuario Estadístico Forestal del 2005, del cual se desprende el Cuadro 4. Cuadro 4. Localización de aserraderos por departamento al año 2005, en Honduras DEPARTAMENTO CHOLUTECA COMAYAGUA COPÁN CORTÉS EL PARAÍSO FCO. MORAZÁN INTIBUCÁ LA PAZ SANTA BÁRBARA OLANCHO YORO TOTAL CANTIDAD DE ASERRADEROS 5 14 2 7 6 32 5 2 5 21 21 120 PRODUCCIÓN Pies tablares (Miles) 1,147.6 7,827.9 411.4 6,532.4 7,093.4 77,327.5 1,199.8 318.3 2,562.6 45,093.4 19,907.5 169,421.8 % 0.7 4.6 0.2 3.9 4.2 45.6 0.7 0.2 1.5 26.6 11.8 100.0 En la actualidad, según los registros de la AMADHO, toda la materia prima de la industria primaria (aserraderos) proviene de bosques hondureños; no se importa madera en rollo de los países vecinos. La 2 Pié tablar: pieza de madera de un pie cuadrado por una pulgada de espesor (144 pulgadas cúbicas). industria secundaria, en cambio, reporta que la dependencia de materia prima (madera aserrada) procedente de los países vecinos es alta, la cual podría ser alrededor del 50% del consumo en la industria que exporta muebles. 3.5. Las regiones forestales de Honduras En forma muy general, se puede resumir que las cinco regiones forestales de Honduras presentan características físicas, biológicas y socioeconómicas diferentes. La Zona Occidental es la Región limítrofe con Guatemala y El Salvador, donde predomina la población étnica Lenca, en los Departamentos de Ocotepeque, Copán, Lempira, Intibucá y La Paz. Los bosques predominantes son de pino con alto grado de fragmentación, elevado deterioro y relativa baja productividad; también se encuentran reductos importantes de bosque nublado. La Zona Sur comprende los departamentos de Choluteca y Valle (el primero limítrofe con Nicaragua y el segundo limítrofe con El Salvador) y algunos municipios del sur de los Departamentos de El Paraíso (limítrofe con Nicaragua) y Francisco Morazán; la mayor parte del bosque de la Zona Sur es seco, con aproximadamente un 20% de pinar, un poco de humedales y concentra la mayor parte de los manglares del país. La Zona Central incluye los departamentos de Santa Bárbara, Comayagua, Olancho y parte de los departamentos de Cortés, Yoro y El Paraíso; esta Región tiene la mayor parte de los bosques de pino y de la industria forestal; además es donde se tiene la mayor concentración de población humana y la mayor inversión en infraestructura pública. La Zona Atlántica comprende los Departamentos de Atlántida e Islas de la Bahía, casi todo el departamento de Colón y parte de los departamentos de Yoro y Cortés; en esta Región se concentra un alto porcentaje del Bosque Húmedo tropical, en el cual se encuentran más de cuatrocientas especies maderables, además de manglares y humedales. La Zona Oriental abarca totalmente el departamento de Gracias a Dios y parte de Olancho, Colón y El Paraíso, los cuales limitan con Nicaragua, excepto Colón; es la Región donde se concentran las reservas forestales más grandes de Honduras y se tienen las existencias más importantes de Caoba en bosque natural; es el área con menos densidad de población y con el menor índice de desarrollo humano. La mayor población corresponde a las étnias Misquita, Tawaka y Garífuna, cuyas actividades principales son la caza, la pesca y la agricultura de subsistencia. 4. Orígenes históricos y políticos del sistema de control en estudio Evolución de la legislación forestal Hondureña. La historia forestal escrita de Honduras es reciente, la misma indica que el subsector forestal ha sufrido los cambios de mayor trascendencia en menos de cuatro décadas. Hasta el año 2006, se puede hablar de cinco etapas en la historia forestal reciente de Honduras: Antes de 1971, en la que el Estado no tuvo mayor control en el Sector; la promulgación de la Ley Forestal en 1971, como instrumento único hasta 1974; el período 1974-1992, en que sobresale la nacionalización del vuelo forestal; el período 1992-2000, cuando se devuelve el vuelo forestal a los propietarios del suelo y el período actual, 2000 en adelante, cuando desarrollan nuevos paradigmas al manejo forestal. En la primera etapa (antes de 1971), a inicios del siglo XX (año 1902) se promulgó la Ley Forestal mediante la cual se definieron las reservas, el sistema de concesiones y los procedimientos de transporte de productos forestales. En el año 1955 se emite el Decreto Ley 184, mediante el cual se crea el Departamento Forestal de la Dirección General de los Recursos naturales; en 1961 se aprobó la Ley Forestal, mediante Decreto Legislativo No. 117 y se cerró el período con la promulgación de la actual Ley Forestal, decreto No. 85-71, en la cual se mantienen conceptos como la Guardería Forestal, el Patrimonio Público Inalienable y la tipificación de delitos forestales. Durante el período 1971 a 1974, se tiene la misma institucionalidad para la aplicación de la Ley Forestal, bajo la responsabilidad del Ministerio de Recursos Naturales. Es en 1974 que se inicia una etapa que revolucionó el subsector forestal, con la nacionalización del vuelo forestal y la creación de la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (COHDEFOR), mediante el Decreto Ley No.103-74, que además crea el Sistema Social Forestal. El Estado, representado por la COHDEFOR, pasa a tomar control de todas las operaciones forestales, desde las actividades silviculturales hasta la comercialización de productos forestales en los ámbitos nacional e internacional. En 1992 ocurre un cambio diametralmente opuesto a lo ocurrido en 1974, con lo que se inicia una nueva etapa en el Subsector Forestal; se aprueba el Decreto No. 31-92, mediante el cual se devuelve el vuelo forestal al propietario de la tierra y se establece la obligatoriedad de contar con planes de manejo aprobados por la AFE, como requisito para los aprovechamientos forestales comerciales. Este cambio implica, además, la libre comercialización de productos forestales por los propietarios de los bosques. Una condición que se establece al mismo Estado, es la obligación de realizar la venta de madera en pié en bosques nacionales, mediante procesos de subasta pública. A finales de la década de los 90`s y con mayor énfasis en el sigo XXI, se inicia una escalada de cambios sustantivos en el subsector forestal; se incorporan al manejo forestal de Honduras, nuevas formas de visualizar el sector en el largo plazo. Bajo procesos participativos, se aprueba la Política Forestal, de Áreas Protegidas y Vida Silvestre, la AFE oficializa los Criterios e Indicadores para el Manejo Forestal Sostenible y se aprueba el Programa Nacional Forestal (PRONAFOR). A estos cambios sustantivos, se suma la concertación de una nueva Ley Forestal, la cual avanzó hasta su aprobación en primer debate en el Congreso Nacional de la República. Este Dictamen de Ley contiene cambios profundos, entre muchos otros aspectos, sobresaliendo la creación del Subsector forestal, la creación de fondos para la reinversión forestal, la distribución más justa de los beneficios del bosque entre las comunidades forestales, los gobiernos locales y el Gobierno Central y el establecimiento de normas más estrictas en beneficio del ambiente. Aunque no existe una política, ni una ley específica que mande y regule un sistema de verificación forestal, el marco legal de las operaciones forestales, que es muy amplio y disperso, contiene los fundamentos y los principios en los que diversas instituciones del Estado pueden operar mecanismos de control forestal. El principal instrumento que respalda la verificación forestal es la Ley Forestal vigente. La Ley Forestal es complementada por el Reglamento General Forestal, la Ley de Creación de la COHDEFOR y otras que se muestran en el Cuadro 5. En este cuadro se muestra las Leyes, Acuerdos y Reglamentos que conforman el Marco Jurídico Forestal de Honduras, de los cuales se marcan con un asterisco ( * ) aquellas que corresponden al marco principal para la operación del Monitoreo Forestal Independiente y cualquier Mecanismo de Verificación Forestal. Cuadro 5. MARCO JURIDICO FORESTAL DE HONDURAS VIGENTE EN DICIEMBRE DE 2006 No. INSTRUMENTO LEGAL Ley Forestal - decreto 85-71 1. * Ley COHDEFOR - Decreto 103-74 2. * 3. Reformas a la ley COHDEFOR - Decreto 199-83 Reglamento General Forestal - Acuerdo 634-84 4. * 5. Ley de bosques nublados – Decreto 87/87 Ley de municipalidades - Decreto 134-90 6. * 7. Reglamento general de la ley de municipalidades. Acuerdo 18-93 8. Reformas a la ley de municipalidades - Decreto 127-2000 Ley para la modernización y el desarrollo del sector agrícola (LMDSA) - Decreto 9. * 31-92 Reglamento al titulo VI, aspectos forestales del decreto 31-92 - Acuerdo 1039-93 10. * 11. Ley de incentivos a la forestación, reforestación. y a la protección del bosque Decreto 163-93 Reglamento para la aplicación y cobro de multas y sanciones por incumplimiento de 12. * la legislación forestal - Acuerdo 1088-93 Ley general del ambiente - Decreto 104-93 13. * Reglamento general de la ley del ambiente. Acuerdo 109-93 14. * 15. Ley de protección de la actividad caficultora – Decreto 199/95 16. Reglamento de regularización de derechos de población en tierras nacionales de vacación forestal - Acuerdo 16-96 17. 18. 19. 20. 21. 22. Ley para el desarrollo rural sostenible. Decreto 12-2000 Reglamento de la ley para el desarrollo rural sostenible - Acuerdo 1036-2000 Ley marco del sector agua potable y sanea miento.- Decreto 118-03 Ley de ordenamiento territorial - Decreto 180-03 Ley de propiedad - Decreto 82-04 Ley orgánica del Comisionado de los Derechos Humanos, Decreto 153-95. Fuente: Marco Jurídico de Honduras (Disco Compacto de Agenda Forestal Hondureña, FAO y Secretaría de Agricultura y Ganadería) ( * ) Instrumentos legales que dan soporte a sistemas de monitoreo y verificación forestal (Aporte del autor). 5. Descripción del sistema de control forestal 5.1. Estructura organizacional del Servicio de Administración La administración Forestal del Estado (AFE-COHDEFOR) es la responsable directa de administrar la Ley Forestal y rectorar la administración de los recursos forestales de Honduras. Esta institución tiene a la vez, la potestad de aprobar la formulación y la ejecución de planes de manejo forestal de bosques públicos y bosques privados y la autorización de los aprovechamientos forestales que de los planes de manejo vigentes se deriven. Para la operatividad de este mandato, la AFE-COHDEFOR ha establecido Normas Técnica y Reglamentarias para Planes de Manejo, para conservar, proteger, aprovechar y reforestar los terrenos de vocación forestal de cualquier naturaleza jurídica. Las normas incluyen procedimientos, que en forma resumida se presentan los pasos principales en el Cuadro 6, lo cual es aplicable a los propietarios de bosques, la AFE-COHDEFOR y la industria forestal. La legislación actual establece el mandato a los administradores de bosques públicos a que el aprovechamiento comercial de los bosques en áreas forestales nacionales y ejidales que en cuanto impliquen compra venta de madera, se haga mediante subasta pública, sujeto a un precio mínimo basado en criterios económicos y ecológicos en base a las áreas de corte anual y normas técnicas contenidas en el plan de manejo elaborado para tal fin, debidamente aprobado. En la misma disposición legal (Acuerdo Ejecutivo No. 103993), se autoriza, sin embargo, la posibilidad de realizar ventas por negociación directa a los Grupos registrados en el Sistema Social Forestal. Cuadro 6. Etapas de la cadena productiva de madera en Honduras ETAPA / ACTIVIDAD 1. Aprobación Plan de Manejo (PM) 1.1. Revisión documento RESPONSABLE 1.2. Revisión de campo Unidad Ejecutora de Proyectos (UEP) UEP 1.3. Verificación técnica 1.4. Verificación técnica Dirección Regional Depto. Desarrollo Económico 1.5. Aprobación 2. Aprobación Plan Operativo 2.1 Revisión doc. y de campo 2.2. Aprobación 3. Supervisión de POA`s Gerencia General 4. Control de transporte • Se realizan en repentina y discreta forma UEP Dirección Regional UEP • Se hacen al azar y dirigidos: • Por municipio, • Por zona, • Por sistema de corte • Por tenencia de tierra Región Forestal y Depto. Auditoria Técnica: • Jefe Depto. Auditoria Técnica • Director Regón Forestal. • Jefe Unidad E. Proyectos. • Coordinación con Policía y otras autoridades 5. Inscripción de industrias Departamento Técnica de Auditoria 6. Supervisión de industrias Oficinas regionales y Depto. De Auditoria Técnica. La industria debe presentar informe mensual conteniendo: • Procedencia de madera. • Número de cada factura recibida. • Volumen total de pies tablares producidos y comprados. DETALLES RELEVANTES Tenencia, documento legal. Ubicación, Límites, muestreo, áreas de protección. Firma Comparación Doc. Legales y técnicos Firma resolución. Se enmarque en el PM. Firma resolución. • Acta reunión preoperacional • Supervisión aprovechamiento • Resumen de visitas • Finiquito – Caminos, silvicultura, regeneración, protección….. Se verifica: • Cantidades reportadas. • Fecha y hora de embarque. • Casillas completamente llenas • No. Resolución POA • Factura original y sus copias con misma información. • Sellos correctos en facturas. • Dimensiones de los productos. • Datos de vehículo. • Información general de la empresa. • Características de la industria. • Descripción de materia prima. • Mercado. • El personal • Documentos legales. • Libro diario • Informe mensual • Serie correlativa de talonario de facturas. • Talonarios de 50 facturas. • Información en orden. El técnico auditor debe llevar: • Formularios de informe • Formulario de Notificación • Formulario de supervisión. • Form. de inventario: madera en rollo y aserrada. • Formulario de acta. • Formulario de citación. Con el fin de aprovechar madera proveniente de bosques naturales el propietario debe cumplir con una serie de pasos y requisitos legales. El primer paso consiste en la elaboración y aprobación del Plan de Manejo y el segundo paso consta de la elaboración y aprobación del Plan Operativo Anual, cada proceso es representado por los diagramas siguientes: Diagrama 1. Procedimiento administrativo para la aprobación de Planes de Manejo Forestal en Honduras. Profesional Forestal 8. Autoriza elaboración del POA (diagrama siguiente) 1. Paga cuota de inscripción y cuota mensual de colegiatura y obtiene una solvencia para ejercer la profesión. COLPROFORH o CIFH 2. Hace el PM Propietarios Consecionarios Comunidades Contratistas 3. PM y Requisitos COHDEFOR Oficina Local 4. PM, Requisitos Revisados y Dictamen 6. Copia del PM aprobado COHDEFOR Oficina Regional 7. Distribuye Copias y archiva Original de PM 5. PM, Requisitos Revisados y Dictamen COHDEFOR Oficina Central Aprobación y ejecución de planes operativos forestales. Los Planes Operativos Anuales (POA) son el instrumento técnico para ejecutar un plan de manejo forestal; en la formulación y aprobación intervienen el propietario, el técnico asignado por el propietario y los funcionarios de la AFE-COHDEFOR, en el ámbito regional; sin embargo, por situaciones especiales y en forma temporal, durante el año 2006 los planes operativos se aprueban en las oficinas centrales. En la supervisión y verificación de las operaciones intervienen otras entidades con responsabilidades contralores y fiscalizadoras, tanto en las actividades de aprovechamiento como en el transporte de productos forestales; en el Diagrama 2 se muestra los pasos y los actores que se involucran en el proceso de aprobación y ejecución de los planes operativos. El propietario contrata un técnico forestal para que elabore el plan operativo, quien debe estar colegiado y habilitado por el Colegio de Profesionales Forestales respectivo. Una vez aprobado el plan operativo, el técnico responsable de su ejecución mantiene una relación estrecha con el funcionario local de la AFECOHDEFOR, para coordinar las visitas preoperacional, de administración y de supervisión. Después que el POA es aprobado y el propietario o contratista autorizado por aquel, ha realizado el pago de impuestos municipales, realiza el pago de servicios administrativos a la AFE-COHDEFOR y la oficina regional le entrega las guías de transporte. La tasa por servicios administrativos es de L.40.003 por metro cúbico de madera de pino, la cual sirve para cubrir los costos de supervisión y administración del POA. La guía de transporte tiene dos objetivos principales, uno es para la verificación de la legalidad de los productos y el otro es para la verificación de la producción de madera aserrada de las industrias, con relación a las entradas de madera en rollo. Diagrama 2. Procedimiento administrativo para la aprobación y ejecución de Planes Operativos Forestales en Honduras. Profesional Forestal 1. Paga cuota de inscripción y cuota mensual de colegiatura y obtiene una solvencia para ejercer la profesión. 7. Reunión pre-operacional del POA 2. Hace el POA 3. POA y Requisitos COHDEFOR Oficina Local 4. POA y Requisitos Revisados 6. Copia del POA aprobado Policía en puestos en carretera 14. Reportes de producción COHDEFOR Oficina Central Propietarios Consecionarios Comunidades Contratistas 8.Dictamen de Reunión preoperacional del POA 9. Entrega de guías de transporte (facturas) COHDEFOR Oficina Regional 5.Original del POA aprobado COLPROFORH o CIFH (con otras instituciones: COHDEFOR, Fiscalía, Ejército, etc.) 13. Informe mensual de transformación y producción 15. Auditorías técnicas 10. Llenado de guías Camiones u otro medio 11.Transporte 12. Revisión de guías Industria Forestal Archiva guías 5.2. Servicios de verificación forestal Por naturaleza legal e institucional, la AFE-COHDEFOR es la responsable de realizar la verificación de la legalidad de las operaciones forestales en toda la cadena productiva. Para el cumplimiento de esta responsabilidad, la AFE tiene en su estructura organizativa, a nivel central, el Departamento de Auditoria Técnica (DAT), el cual dirige las operaciones de control y verifica la aplicación de normas técnicas y reglamentarias establecidas por esa Institución, para los planes de manejo forestal. El DAT tiene el objetivo de determinar la legalidad forestal, para lo que tiene cuatro ámbitos de acción: 1. Evaluación de planes de manejo forestal a nivel nacional, 2. Registro de industrias forestales, 3. Registro de depósitos locales (Ventas de madera aserrada) y 4. Auditorias de industrias forestales y depósitos locales, para lo que cuenta con metodología estandarizada en base a manuales que son aplicados por el mismo departamento y las oficinas regionales de la AFE. El DAT realiza y dirige auditorias en cualquier parte del país y en todas las áreas de la producción, que incluye las actividades de los POA en el bosque, hasta la transformación industrial y la venta de productos forestales. Dependiendo el caso objeto de auditoria exhaustiva, en los operativos que realiza el 3 US $ 1.00 = L. 18.89, en Diciembre de 2006. DAT se involucra a otros actores, entre los que están las Fuerzas Armadas, la Dirección General de Investigación Criminal, la Fiscalía Especial del Ambiente y Técnicos de la Región Forestal respectiva; en algunos casos se involucra la Procuraduría General del Ambiente. La verificación forestal de los POA, que realiza la AFE-COHDEFOR, incluye las etapas de preoperación, ejecución y finiquito total, en las cuales se comprueba la aplicación correcta de las operaciones de marcaciones físicas, labores de protección, construcción y mantenimiento de caminos, los tratamientos silviculturales (árboles semilleros, manejo de residuos, aplicación de raleos, etc.), cuido a árboles remanentes, uso adecuado de guías de transporte o movilización y prevención y control de erosión, entre otros. En la verificación del transporte se hace revisión de las guías de movilización, en las cuales se verifica: se lleve el documento original y las copias fieles al original, la cantidad reportada y la transportada, fecha de la emisión de la guía o factura, el llenado completo de todas las casillas, el número de resolución del plan operativo, sellos de la AFE (Auditoria interna, Región Forestal y Unidad de Ejecución de Proyectos), confirmación de dimensiones de las piezas transportadas y los datos del vehículo descritos en la factura. Actores extra-sectoriales en la verificación de la legalidad forestal en Honduras. En el Diagrama 3 se muestra la vinculación de los funcionarios de la Administración Forestal del Estado con otros actores; los otros actores realizan sus acciones en forma conjunta con la AFE y también lo hacen en forma independiente. La Policía tiene la autoridad y la responsabilidad de solicitar la guía de transporte en las postas o puestos de control fijo y en cualquier parte de la ruta de transporte de productos que van desde el bosque a la industria. La Fiscalía realiza verificaciones similares a las aplicadas por la AFE, pero utiliza metodología y estándares diferentes. El CONADEH, con el Monitoreo Forestal Independiente, no sustituye el rol de las instituciones vinculadas a la verificación forestal; su papel consiste en complementar y facilitar las acciones de la AFE, la Fiscalía, etc., identificando y señalando los problemas que se presentan en las operaciones de manejo forestal, transporte y transformación de productos forestales. El Monitor realiza verificaciones y presenta informes que entrega oportunamente a la sociedad civil, la AFE, la Fiscalía y otros entes fiscalizadores, los que a su vez dan seguimiento y toman las acciones que según ley les corresponde. Diagrama 3. Actores inter y extra-sectoriales vinculados a la verificación forestal en Honduras Supervisión de los trabajos que dirige el técnico COLPROFORH O CIFH Verifica si el POA está correcto y dirige las operaciones de aprovechamiento, transporte y otras Inspección del PM y del POA, verificación de tala legal e ilegal COHDEFOR Oficina Local Reportes de supervisión y control Supervisión de ejercicio profesional Técnico administrador de POA Supervisión Beneficiarios o propietarios Inspección de PM y POA COHDEFOR DAT Controlde transporte Control del cargado de camiones Camiones u otros medios Transporte (Oficina Central) Auditorías a industrias COHDEFOR Oficina Regional Actúa de oficio o por denuncia y en operativos conjuntos en las actividades supervisadas por el DAT Policía en postas de carretera Auditorías a industrias Revisión Guías Industrias Forestales Ministerio Público CONADEH (Monitor Forestal Independiente) 5.3. Transparencia y balances cruzados Con la ejecución del Monitor Forestal Independiente se ha iniciado un proceso de estandarización de información en los casos objeto de verificación; el CONADEH elabora informes exhaustivos mediante los cuales se hacen señalamientos y se identifican los problemas específicos; los informes son entregados a los actores responsables de la verificación forestal y ponen accesibles a la sociedad civil, convirtiéndose de esta manera en el mecanismo con mayor transparencia e información estandarizada que se utiliza en aspectos de verificación, pero que aún está a nivel piloto. 5.4. La disposición política-legal y la ejecución práctica En los acápites superiores se hace una relación amplia del marco político y jurídico del Subsubsector forestal de Honduras, entre los que figuran nueve instrumentos legales relacionados con la verificación forestal; también se muestra que existen disposiciones institucionales que facilitan la determinación de la legalidad forestal, lo cual es complementado por una voluntad manifiesta de muchos funcionarios públicos y el interés permanente de la sociedad civil organizada; por consiguiente, en Honduras se cuenta con una estructura política, legal e institucional para que un sistema de verificación forestal funcione. Sin embargo, existen a la vez varias cosas por mejorar y superar. El marco legal de las operaciones forestales aún es muy amplio y disperso; la Ley Forestal vigente data del año 1971 y desde entonces se han promulgado muchas Leyes y Decretos que modifican y se contraponen con esta Ley y entre sí, que confunden la opinión, el conocimiento y la aplicación de las normas legales. En el marco institucional es latente la fuerte limitante presupuestaria, lo que repercute en una baja presencia efectiva en el campo, propiciando grandes vacíos en el seguimiento a las operaciones forestales y por ende favoreciendo las actividades ilícitas en el subsector. Los problemas sustantivos que afronta el subsector forestal, entre muchos de una lista larga, son cuatro: Vacío institucional, deforestación, corrupción e ilegalidad, los que repercuten o derivan en problemas forestales a nivel local, entre los que figuran el avance de la frontera agrícola, inseguridad por el vacío legal de propiedad en las unidades productivas, invasión a derechos de propiedad de los pueblos indígenas y falta de capacidad de control (Vallejo y Guillén 2006); considerando lo discutido en el párrafo anterior, esto sugiere que la disposición política, el marco legal y la institucionalidad son apropiados, pero que los problemas centrales del subsector deben afrontarse mejorando las capacidades inter e intra institucionales. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA AFE-COHDEFOR. Análisis del Subsector Forestal de Honduras. Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal, AFE-COHDEFOR. Tegucigalpa, Honduras, C. A. 1996. AFE-COHDEFOR Y BID. Borrador de Informe Final “Diseño y Estudio de Factibilidad de un Programa Forestal para Honduras, PROBOSQUE. Elaborado por Lincoln Quevedo, en colaboración con Carlos Sandoval. Tegucigalpa, Honduras, 2003. AFE-COHDEFOR Y OIMT. Análisis de la Producción, Circulación y Comercio Ilegal de Maderas Duras y Tropicales". Preparado por Medardo Caballero, Honduras, 2004. AFE-COHDEFOR. Anuario Estadístico Forestal 2005. Departamento de Gestión de Información Gerencial, Administración Forestal del Estado (AFE-COHDEFOR), Tegucigalpa, Abril de 2006. AGENCIA DE INVESTIGACIÓN AMBIENTAL. La Crisis de la tala Ilegal en Honduras. De cómo la importación de madera ilegal hondureña por los Estados Unidos y la Unión Europea incrementa la pobreza, acelera la corrupción y destruye bosques y comunidades. 2005. CIFOR. Nacional and Internacional Polices to Control Illegal Forest Activities. A Report for the Ministry of Foreign Affairs, Government of Japan. Center for International Forestry Research, CIFOR. July, 2003. COATLAHL Y NEPENTHES. Tala Ilegal y Crtificación FSC. Material didáctico para educación secundaria y universitaria. La Ceiba, Honduras. 2005 FAO. Evaluación del Potencial de Mitigación del Subsector forestal sobre el Cambio Climático en Honduras. Proyecto Bosques y Cambio Climático (PBCC), Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD). Editores: Miguel Mendieta y Alexis Sánchez. Tegucigalpa, Honduras. 2002 FEHCAFOR, REMBLAH Y NICAMBIENTAL. La Producción Forestal no Controlada en Honduras y Nicaragua: los impactos sobre gobernabilidad y pobreza. Un diagnóstico con múltiples actores para la identificación de opciones políticas y acciones. Apoyados por ODI, FAO, Golbal Witness, ACDI, DFID. Centro América. 2003. HONDURAS. Programa Nacional Forestal, PRONAFOR, HONDURAS 2004-2021. Tegucigalpa, M. D. C. Honduras, C. A. 2004. HONDURAS. Plan de Acción Forestal, PLANFOR 1996-2015. Sociedad Hondureña. Tegucigalpa, M. D. C., Honduras, C. A. 1996. HONDURAS. Evaluación Nacional Forestal, Resultados del Inventario de Bosques y Árboles. Secretaría de Agricultura y Ganadería /Administración Forestal del Estado (AFE-COHDEFOR) / Escuela Nacional de Ciencias Forestales (ESNACIFOR) / Agenda Forestal Hondureña. Proyecto Apoyo al Inventario y Evaluación Nacional de Bosque y Árboles TCP/HON/3001 FAO. Redacción y edición: Carla Ramírez Zea y Julio Salgado. Honduras, Octubre de 2006. PNUD. Informe Sobre Desarrollo Humano 2006, hacia la expansión de la ciudadanía. Tegucigalpa 2006. REMBLAH. Los Impactos de la Producción Forestal no Controlada en Honduras. Preparado por Filippo del Gatto, para la Red para el Manejo del Bosque Latifoliado de Honduras, con apoyo de DFID, B.M. y ACDI. La Ceiba, 2002. VALLEJO LARIOS, MARIO; LYÉS FERROUKHI. Bosques y municipios de Honduras. Alternativa para el desarrollo. Tegucigalpa. 2005. VALLEJO LARIOS, MARIO. Análisis de la Legislación Hondureña y su Impacto Global en la Deforestación. Tegucigalpa, 2002. VALLEJO LARIOS, MARIO; GUILLÉN IVAN. Descentralización de la gestión forestal en Honduras, Mirando hacia el futuro. CIFOR, IDRC/CRDI. Tegucigalpa. 2006.