AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012 AMPARO DIRECTO

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012.
QUEJOSA: **********.
PONENTE: MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS.
SECRETARIA: CLAUDIA MENDOZA POLANCO.
Vo.Bo.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al
veintiuno de noviembre de dos mil doce.ete
V I S T O S;
Y
R E S U L T A N D O:
Cotejó:
PRIMERO. Por escrito presentado el uno de diciembre de
dos mil once, en la Oficialía de Partes Común de las Salas
Regionales Metropolitanas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa, recibido el dos siguiente por la autoridad
responsable Sexta Sala del citado Tribunal Federal, **********, en
representación de **********., solicitó el amparo y protección de la
Justicia Federal contra la sentencia definitiva del trece de octubre
de ese año, dictada en el juicio de nulidad **********, mediante la
cual se declaró la nulidad parcial de la resolución impugnada en el
juicio fiscal, sólo para los efectos de que la autoridad demandada
calculara actualizaciones con base en el Índice Nacional de
Precios al Consumidor de junio de dos mil ocho.
SEGUNDO.
La
quejosa
estimó
como
derechos
fundamentales violados en su perjuicio, los consagrados en los
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artículos 14, 16 y 31 de la Constitución Federal y señaló como
terceros perjudicados a:
a) La Coordinadora General de Revisión y Liquidación Fiscal
de la Comisión Nacional del Agua.
b) El Gerente de lo Contencioso de la Subdirección General
Jurídica de la Comisión Nacional del Agua.
c) El Director General de la Comisión Nacional del Agua.
d) El Secretario del Medio Ambiente y Recursos Naturales.
TERCERO. Por auto del veintinueve de febrero de dos mil
doce, el Presidente del Tercer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, a quien por razón de turno
correspondió conocer del asunto, admitió la demanda de amparo
con el número **********.
Previos los trámites de ley, el Séptimo Tribunal Colegiado del
Centro Auxiliar de la Primera Región –en apoyo al Tribunal
Colegiado de origen– dictó sentencia el diecisiete de mayo de dos
mil doce, en el cuaderno auxiliar **********, en la cual negó la
protección constitucional solicitada, desestimando los argumentos
tanto de legalidad, como de constitucionalidad.
En torno a estos últimos, el órgano colegiado consideró:
“Noveno. En virtud de que los cuestionamientos
mediante los cuales se invoca violación a la
garantía de legalidad tributaria son de estudio
preferente, se procede al estudio de los conceptos
de violación relativos. --- Es aplicable a lo anterior,
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la jurisprudencia P./J. 77/99, del Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada
en la página 20, tomo X, agosto de mil novecientos
noventa y nueve, del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época de rubro y
texto siguientes: --- “LEGALIDAD TRIBUTARIA. EL
EXAMEN DE ESTA GARANTÍA EN EL JUICIO DE
AMPARO, ES PREVIO AL DE LAS DEMÁS DE
JUSTICIA FISCAL. (Se transcribe).” --- Pues bien,
por cuestión de método, en primer lugar, se
estudiarán los conceptos de violación sexto y
séptimo, en la parte relativa en que se alega que el
artículo 276 de la Ley Federal de Derechos, vigente
en mil novecientos noventa y seis, es violatorio del
principio de legalidad tributaria, mismos que al
estar estrechamente relacionados entre sí se
analizan de manera conjunta, en términos del
artículo 79 de la Ley de Amparo. --- Como se
mencionó en el anterior considerando, la garantía
de legalidad no solamente establece que para la
validez constitucional de un tributo es requisito que
éste se prevea en la ley; sino que de manera
específica exige que sus elementos esenciales
(sujeto, objeto, base, tasa o tarifa y época de pago)
estén consignados de manera expresa en aquélla,
para evitar que quede a la arbitrariedad de las
autoridades
exactoras
la
fijación
del
tributo,
quienes sólo deberán aplicar las disposiciones
generales de observancia obligatoria dictadas
antes de cada caso concreto, para evitar el cobro
de impuestos imprevisibles o a título particular, y
para que el particular pueda, en todo momento,
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conocer la forma cierta de contribuir al gasto
público, al ser el legislador y no otro órgano quien
precise los elementos del tributo. --- En ese orden
de ideas, es necesario definir el marco conceptual
sobre el cual girará el estudio correspondiente para
lo cual es menester precisar qué se debe entender
por hecho imponible, sujeto y objeto, puesto que
sobre esos conceptos se realizará el estudio de la
constitucionalidad de la norma en cuestión. --- En
ese sentido, el Diccionario Jurídico Mexicano,
editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas
de la Universidad Nacional Autónoma de México,
página 1856, definen el hecho imponible como: --“Concepto que denota la conducta o situación prevista
en la ley, que genera el crédito fiscal. Esto es, se trata
de una conducta o situación que se ubica en el
supuesto previsto en la ley por una ley de contenido
impositivo,
por
lo
que
aplican
consecuencias
establecidas por la norma”. --- De lo anterior se
desprende
que
el
hecho
imponible
de
las
contribuciones, consiste en el presupuesto de
naturaleza jurídica o económica fijado por la ley
para configurar cada tributo y de cuya realización
depende el nacimiento de la obligación tributaria,
dicho elemento reviste un carácter especial entre
los componentes que integran la contribución, toda
vez que no sólo constituye el presupuesto para el
nacimiento de la obligación tributaria, sino que
además, sirve como elemento de identificación de
la naturaleza del tributo, pues en una situación de
normalidad, evidencia e identifica la categoría de la
contribución a la que pertenece. --- Por otra parte,
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el Diccionario Contable, Administrativo y Fiscal, de
José Isauro López López, define a los sujetos del
impuesto y al objeto de la siguiente manera: --“Sujeto del Impuesto: Persona física o moral obligada
al pago de un impuesto, de conformidad con las leyes
tributarias” --- “Objeto: En la legislación fiscal se
considera como objeto a la cosa, causa, finalidad, acto
o motivo que genera o da nacimiento a una obligación
tributaria” --- De lo anterior se deduce en términos
generales que el sujeto de la contribución es la
persona física o moral que realiza el hecho
generador; en tanto que el objeto, es el elemento
material, económico, real y visible que justifica la
existencia de la contribución. --- Establecido lo
anterior, con el propósito de determinar si la Ley
Federal de Derechos, vigente en mil novecientos
noventa y nueve, se apega a la garantía de
legalidad tributaria, debe atenderse al contenido del
artículo 276 de la Ley Federal de Derechos, vigente
en mil novecientos noventa y nueve. --- “Artículo
276. Están obligados a pagar el derecho por uso o
aprovechamiento de bienes del dominio público de la
Nación como cuerpos receptores de las descargas de
aguas residuales, las personas físicas o morales que
descarguen en forma permanente, intermitente o
fortuita aguas residuales en ríos, cuencas, cauces,
vasos, aguas marinas y demás depósitos o corrientes
de agua, así como los que descarguen aguas
residuales en los suelos o las infiltren en terrenos que
sean bienes nacionales o que puedan contaminar el
subsuelo o los acuíferos, en términos de lo dispuesto
en esta Ley.” --- Del anterior dispositivo se tiene que
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
están obligados a pagar el derecho por uso o
aprovechamiento de bienes del dominio público de
la
Nación
como
cuerpos
receptores
de
las
descargas de aguas residuales, las personas
físicas o morales que descarguen en forma
permanente,
intermitente
o
fortuita
aguas
residuales en ríos, cuencas, cauces, vasos, aguas
marinas y demás depósitos o corrientes de agua,
así como los que descarguen aguas residuales en
los suelos o las infiltren en terrenos que sean
bienes nacionales o que puedan contaminar el
subsuelo o los acuíferos, en términos de lo
dispuesto en la Ley Federal de Derechos. --Entonces, los elementos básicos que integran el
derecho en cuestión, son los siguientes: --- Hecho
imponible.
---
Consiste
en
el
uso
o
aprovechamiento de los bienes del dominio público
de la Nación. --- Sujetos. --- Son las personas
físicas o morales que en forma permanente,
intermitente o fortuita, utilicen o aprovechen los
bienes del dominio público de la Nación. --- Objeto
material. --- Lo constituyen los bienes del dominio
público de la Nación. --- Con el mismo fin de
estudio, es oportuno transcribir el artículo 278 de la
Ley
Federal
de
Derechos,
vigente
en
mil
novecientos noventa y nueve. --- “Artículo 278. Por
el uso o aprovechamiento de bienes del dominio
público de la Nación como cuerpos receptores de las
descargas de aguas residuales, se causará el derecho
de acuerdo con el tipo del cuerpo receptor en donde se
realice la descarga, conforme al volumen de agua
descargada y los contaminantes vertidos, en lo que
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
rebasen los límites máximos permisibles establecidos
en la presente Ley. --- Los responsables de las
descargas de aguas residuales no deberán exceder los
límites máximos permisibles establecidos en esta Ley.”
--- El numeral transcrito establece los parámetros
que deberán tomarse en cuenta para determinar el
monto del derecho que debe cubrirse, atento al
grado de uso o aprovechamiento de bienes de
dominio
público
efectuado
por
el
sujeto
contribuyente, sobre la base de tres criterios
objetivos: --- 1. El volumen de agua residual
vertida; --- 2. La cantidad y tipo de contaminantes
que el agua porta; y, --- 3. El tipo de cuerpo
receptor. --- En ese contexto, el cálculo del monto
del derecho a pagar, por el uso o aprovechamiento
de bienes del dominio público de la Nación, como
cuerpos receptores de las descargas residuales, se
considerará
el
descargadas,
contaminante
volumen
las
de
aguas
concentraciones
que
excedan
residuales
y
los
tipo
de
mínimos
permisibles, así como el tipo de cuerpo receptor, es
decir, el citado precepto, describe los factores
objetivos
que
permiten
determinar
cuantitativamente el pago del derecho por el uso o
aprovechamiento de bienes del dominio público de
la Nación. --- Ahora bien, la quejosa refiere que se
transgrede el principio de legalidad tributaria bajo
dos aspectos fundamentales: --- a) Que no se
define en el precepto impugnado qué es el
subsuelo, ni tampoco a qué profundidad se
encuentra
denominado
éste,
siendo
que
“subsuelo”
es
el
elemento
esencial
y
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
estrictamente necesario para la configuración del
hecho imponible. --- b) Que se deja al arbitrio de la
autoridad el poder determinar cuándo se contamina
o puede contaminar el subsuelo o los acuíferos,
para que se surta el hecho generador del pago de
los derechos por el uso o aprovechamiento de
bienes del dominio público de la Nación. --- Pues
bien, por lo que hace al inciso a) no asiste razón a
la quejosa en el sentido de que el artículo 276 de la
Ley
Federal
de
Derechos,
vigente
en
mil
novecientos noventa y nueve, resulte violatorio del
principio de legalidad tributaria por no encontrarse
definido lo que debe entenderse por subsuelo. --En efecto, tal como se dejó precisado con
antelación, el hecho imponible que genera la
causación
del
derecho,
es
el
uso
o
aprovechamiento de los bienes del dominio público
de la Nación, en tanto que el objeto material lo
constituye, precisamente, el bien del dominio
público de la Nación. --- Luego, el hecho de que en
el citado precepto establezca que están obligados a
pagar el derecho por uso o aprovechamiento de
bienes del dominio público de la Nación, las
personas físicas o morales que descarguen en
forma permanente, intermitente o fortuita aguas
residuales en los suelos o las infiltren en terrenos
que
sean
bienes
nacionales
o
que
puedan
contaminar el subsuelo o los acuíferos, sin definir
qué debe entenderse por subsuelo, no transgrede
el principio de legalidad tributaria contenido en el
artículo 31, fracción IV, constitucional. --- Lo
anterior es así, puesto que, como se vio, el
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principio de legalidad tributaria establecido en el
artículo 31, fracción IV, constitucional, es que la
determinación de los sujetos pasivos de las
contribuciones, su objeto y, en general, sus
elementos esenciales, se encuentren en la ley y
para ello es suficiente que en ellas se precisen en
forma razonable, de manera que cualquier persona
de entendimiento ordinario pueda saber a qué
atenerse respecto de sus obligaciones fiscales. --En ese sentido, la expresión “subsuelo” es, por sí
sola, comprensible, sin que pueda aceptarse que
su empleo en la ley sea violatorio del principio de
legalidad tributaria, porque en modo alguno causa
incertidumbre al particular ni permite la actuación
arbitraria de las autoridades administrativas, ya que
no existe duda en cuanto a su definición. --- En
efecto, el Diccionario Esencial de la Real Academia
Española, Segunda Edición, define al subsuelo de
la siguiente manera: --- “Subsuelo: m. Terreno que
está debajo de la capa labrantía o laborable o en
general debajo de una capa de tierra.” --- Así, el
subsuelo es lo que está abajo del suelo, esto es,
ocupa, como lo indica el vocablo, el estrato situado
inmediatamente debajo del suelo o capa arable. --Luego, la expresión “subsuelo” es, por sí sola,
comprensible,
puesto
que
no
requiere
de
conocimientos especiales o técnicos, en tanto que
por suelo se conoce a la superficie de la tierra y por
subsuelo lo que está por debajo de ella. --- En ese
orden de ideas, es irrelevante señalar el espesor o
a qué profundidad se encuentra el subsuelo,
puesto que este es variable, atendiendo al medio
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geográfico en el que se ubique, por lo que el
legislador
no
estaba
obligado
a
definir
ese
supuesto. --- Consecuentemente, el empleo de la
expresión “subsuelo”, no es violatorio del principio
de legalidad tributaria, puesto que se puede llegar
al absurdo de exigir que el legislador defina, como
si formulara un diccionario, cada una de las
palabras que emplea, si las que eligió tienen un uso
que
revela
que
en
el
medio
son
de
clara
comprensión, como en la especie acontece. --Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 1a./J.
117/2007, emitida por la Primera Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, visible en la página
doscientos veintisiete, tomo XXVI, septiembre de
dos mil siete, Novena Época, del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y
texto: --- “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO
DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN E
IMPRECISIÓN
DE
TÉRMINOS
EN
QUE
EL
LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR. (Se
transcribe).” --- De igual manera, orienta el criterio
anterior, la tesis aislada P. XI/96, sustentada por el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
visible en la página ciento sesenta y nueve, tomo
III, febrero de mil novecientos noventa y seis, del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, de rubro y texto: --- “LEGALIDAD
TRIBUTARIA. DICHA GARANTÍA NO EXIGE QUE EL
LEGISLADOR ESTÉ OBLIGADO A DEFINIR TODOS
LOS TÉRMINOS Y PALABRAS USADAS EN LA LEY.
(Se transcribe).” --- Por lo que hace al argumento
sintetizado como inciso b), es infundado. --- En
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
efecto, no asiste razón a la quejosa en el sentido de
que
se
deja
a
discreción
de
la
autoridad
administrativa el determinar uno de los elementos
esenciales de la contribución. --- Como ya se dejó
establecido con antelación, el hecho imponible
previsto en el artículo 276, consiste en el uso o
aprovechamiento de los bienes del dominio público
de la Nación. --- En tanto que el objeto material lo
constituye el bien del dominio público de la Nación.
--- Mientras que para la cuantificación del monto del
derecho a pagar, por el uso o aprovechamiento de
bienes del dominio público de la Nación, como
cuerpos receptores de las descargas residuales, se
considerará
descargadas,
el
volumen
las
contaminante
de
aguas
concentraciones
que
excedan
los
residuales
y
tipo
de
mínimos
permisibles, así como el tipo de cuerpo receptor, es
decir, mediante la valoración de dichos factores
objetivos se permiten determinar cuantitativamente
el pago del derecho por el uso o aprovechamiento
de bienes del dominio público de la Nación. --- En
ese orden de ideas, el señalamiento que hace el
precepto impugnado de inconstitucional en el
sentido de que se pueda contaminar el subsuelo o
los acuíferos, no genera que se deje al arbitrio de la
autoridad la determinación del hecho imponible,
puesto que la contaminación que en su caso se
llegue a generar no forma parte del hecho
imponible, antes bien, sirve para cuantificarlo, por
ser un factor objetivo para dicho fin. --- Por tanto,
tal indicación en el sentido de que se pueda o no
contaminar
el
subsuelo,
no
contiene
una
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presunción para efectos de determinar si se causa
o no el derecho por el uso o aprovechamiento de
bienes del dominio público de la Nación. --Máxime, que para cuantificar el monto del derecho
a pagar, por el uso o aprovechamiento de bienes
del dominio público de la Nación, como cuerpos
receptores
de
considerará
el
descargadas,
contaminante
las
descargas
volumen
las
de
residuales,
aguas
concentraciones
que
excedan
los
se
residuales
y
tipo
de
mínimos
permisibles, así como el tipo de cuerpo receptor,
razón por la cual no se deja al arbitrio de la
autoridad el determinar uno de los factores
objetivos, en la medida en que el pago del derecho
se calcula en función del grado de contaminación,
lo que evidentemente implica que este se dé en
menor o mayor medida, dentro de los límites
establecidos en la propia normatividad. --- No pasa
inadvertido para este órgano colegiado que la
quejosa en la última parte del sexto concepto de
violación alega que el artículo 276 de la Ley Federal
de Derechos, vigente en mil novecientos noventa y
nueve, resulta inconstitucional, por transgredir las
garantías de proporcionalidad tributaria. --- Sin
embargo, dicho planteamiento lo hace depender de
que el dispositivo en comento establece como
hecho generador: “… o que puedan contaminar el
subsuelo o los acuíferos, en términos de lo
dispuesto en esta Ley”, por lo que, en su opinión,
basta para que se dé la obligación del pago del
gobernado la simple posibilidad de que se pueda
contaminar el subsuelo o los acuíferos. --- Como se
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ve, dicho planteamiento no constituye un real
problema de proporcionalidad, sino de legalidad de
la norma, aspecto que fue tratado en párrafos
precedentes, de ahí que el estudio se realizó
atendiendo a lo efectivamente planteado. --- No
obstante lo anterior, a fin de evidenciar que el
citado artículo no es violatorio del principio de
proporcionalidad tributaria, conviene recordar que
en términos de lo previsto en el artículo 276, están
obligados
a
pagar
el
derecho
por
uso
o
aprovechamiento de bienes del dominio público de
la
Nación
como
cuerpos
receptores
de
las
descargas de aguas residuales, las personas
físicas o morales que descarguen en forma
permanente,
intermitente
o
fortuita,
aguas
residuales en ríos, cuencas, cauces, vasos, aguas
marinas y demás depósitos o corrientes de agua,
así como los que descarguen aguas residuales en
los suelos o las infiltren en terrenos que sean
bienes nacionales o que puedan contaminar el
subsuelo o los acuíferos, en términos de lo
dispuesto en la Ley Federal de Derechos. --- Del
análisis del aludido precepto a la luz del sistema
normativo en que está inserto se llega a la
convicción de que dicho numeral no contraría el
principio de proporcionalidad. --- Para estimarlo de
esa manera se estima necesario transcribir los
artículos 278-B y 278-C de la Ley Federal de
Derechos vigente en mil novecientos noventa y
nueve. --- “Artículo 278-B. El volumen de agua residual
y las concentraciones de contaminantes descargados
al cuerpo receptor se determinarán trimestralmente,
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
conforme a lo siguiente: --- I. Volumen: --- … --- II.
Concentración promedio de contaminantes: --- … --- III.
Para el Procedimiento Obligatorio del Muestreo de las
Descargas, se entenderá por: --- … --- IV. El muestreo,
análisis y reporte de la calidad de las descargas, se
efectuará como a continuación se indica: --- … --- V.
Método de Prueba: Para la toma de muestras y la
determinación de los valores y concentraciones de los
parámetros establecidos en este procedimiento, se
deberá aplicar el método de prueba indicado en la
fracción IV de este artículo y las normas mexicanas
correspondientes. …” --- “Artículo 278-C. Para calcular
el monto del derecho a pagar por cada tipo de
contaminante
que
rebase
los
límites
máximos
permisibles, se considerará el volumen de aguas
residuales descargadas por trimestre y la carga de los
contaminantes respectivos, de la siguiente forma: --(REFORMADA, D.O.F. 29 DE DICIEMBRE DE 1997)
--- I. Para coliformes fecales, el importe del derecho se
determinará conforme a lo siguiente: si la descarga
presenta un valor que supere el límite máximo
permisible de 1,000 como número más probable (NMP)
de coliformes fecales por cada 100 mililitros, el
volumen descargado a que se refiere la fracción I, del
artículo 278-B, de esta Ley, se multiplicará cada metro
cúbico descargado al trimestre por $ 0.5888 por metro
cúbico, si se trata de un cuerpo receptor tipo A y por
$ 0.2943 por metro cúbico, para un cuerpo receptor tipo
B o C.” --- El artículo transcrito señala que para
determinar la concentración de contaminantes
debe medirse el volumen de agua descargada,
mediante la instalación de medidores de registro
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
continuo respectivos o en caso de descargas
menores de 9000 (nueve mil) metros cúbicos, en un
trimestre, la posibilidad de optar entre dichos
medidores,
o
efectuar
cada
trimestre
la
determinación del volumen, con otros dispositivos.
--- Por su parte, como se expuso anteriormente, el
cálculo del monto del derecho a pagar, por el uso o
aprovechamiento de bienes del dominio público de
la
Nación,
como
cuerpos
receptores
de
las
descargas residuales, se considerará el volumen de
aguas residuales descargadas, las concentraciones
de
contaminantes
que
excedan
los
límites
permisibles, así como el tipo de cuerpo receptor. --Lo anterior permite determinar cuantitativamente el
pago del derecho por el uso o aprovechamiento de
bienes del dominio público de la Nación, como
cuerpos receptores de las descargas de aguas
residuales.
--- De tal suerte, se determinará
trimestralmente el volumen de agua residual y las
concentraciones de contaminantes descargadas al
cuerpo receptor, de conformidad con lo previsto en
el citado numeral 278-B de la Ley Federal de
Derechos; esto en relación a descargas continuas o
intermitentes dentro de un marco de nueve mil
metros cúbicos al trimestre, si es posible su
medición,
consistente
y
por
en
lo
el
que
grado
hace
de
al
elemento
contaminantes
contenidos en el agua residual a verter, el
responsable de la descarga tendrá la obligación de
realizar el muestreo y análisis de la calidad del
agua descargada, conforme a los métodos y
parámetros previstos en el propio precepto, cuyo
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reporte se basará en determinaciones analíticas
realizadas por un laboratorio acreditado ante el
Sistema Nacional de Laboratorios de Prueba de la
Secretaría de Comercio y Fomento Industrial y
aprobado por la Comisión Nacional del Agua. --Cobra especial importancia en el tema, la fracción II
del artículo 278-B de la Ley Federal de Derechos, en
la que se contiene la tabla que prevé los límites
permisibles dentro de los parámetros de relación
volumen de agua-grado de contaminación. --- De lo
anterior, se puede apreciar claramente, que la
propia disposición prevé que se determinará cada
descarga conforme al promedio de las muestras
tomadas,
la
concentración
promedio
de
contaminantes, medida en miligramos por litro,
conforme al procedimiento obligatorio de muestreo
de descargas establecido en el propio artículo;
realizándose
la
comparación
entre
las
concentraciones de los contaminantes expresados
en
miligramos
correspondientes
por
a
litro,
los
con
los
límites
valores
máximos
permisibles por cada contaminante. --- Así, de la
citada tabla, se obtiene, que para efectos del
derecho por el uso o aprovechamiento de los
cuerpos receptores del dominio público de la
Nación, por descargas de aguas residuales, se
prevén límites máximos permisibles, atendiendo al
tipo de cuerpo receptor y a los parámetros medidos
en miligramos por
litro,
ya sea
de
sólidos
suspendidos totales o la demanda química de
oxígeno, tomándose para tales efectos, el promedio
mensual de descargas. --- En ese orden de ideas, el
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
artículo 276 de la Ley Federal de Derechos no viola
el principio de proporcionalidad tributaria, previsto
en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. --- Lo
anterior, en virtud de que, como ya se dijo, el
principio de proporcionalidad tributaria, se hace
derivar, en tratándose de derechos, a partir del acto
de
permisión
del
aprovechamiento
Estado,
de
los
del
bienes
grado
del
de
dominio
público, medido en unidades de consumo o de
utilización de acuerdo con la naturaleza del bien,
así como del beneficio aproximado obtenido por el
usuario y, en su caso, de la valoración de su mayor
o
menor
disponibilidad
o
su
reparación
o
reconstrucción, si se produce un deterioro. --- En
ese orden de ideas, contrario a lo sostenido por la
quejosa, la obligación del pago del gobernado no
se da por la simple posibilidad de que se pueda
contaminar el subsuelo o los acuíferos, puesto que
para
cuantificar
el
pago
del
derecho
deben
considerarse varios factores, tales como el tipo de
cuerpo receptor, el volumen de agua residual y el
grado de contaminantes inmersos en esta última.
--- Efectivamente, la propia legislación impugnada,
al prever los tres factores considerados para la
cuantificación
reconociendo,
del
derecho
precisamente
en
comento,
el
grado
está
de
aprovechamiento que del bien del dominio público
de la Nación tienen los contribuyentes, lo que
depende de la cantidad de líquido vertido y
concentración de contaminantes que sufran los
cuerpos receptores; con lo que el causante, obtiene
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
un beneficio al dejar de detentar las aguas de
composición variada (aguas residuales), cuyo
grado de contaminante las ubica dentro de un
determinado supuesto para efectos del pago del
derecho. --- Sin que en el caso, sea aplicable la
tesis de la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, invocada por la empresa
recurrente, de rubro y texto: --- “DERECHOS POR
USO
O
APROVECHAMIENTO
DE
CUERPOS
RECEPTORES DE LAS DESCARGAS DE AGUAS
RESIDUALES. EL ARTÍCULO 285, FRACCIÓN I, DE
LA LEY FEDERAL DE DERECHOS, VIOLA EL
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA.
(Se transcribe).” --- En virtud de que el cálculo por
la
causación
del
derecho
por
el
uso
o
aprovechamiento de cuerpos receptores por verter
aguas residuales, prevé tanto el cuerpo receptor
utilizado, el volumen de agua vertida y el grado de
contaminantes; lo que de modo alguno puede
vulnerar el principio de proporcionalidad tributaria,
pues atiende a las unidades de consumo o
utilización conforme a la naturaleza de los bienes y
al beneficio obtenido. --- En otro orden de ideas, se
procede a dar respuesta al concepto de violación
enumerado como quinto en el que se impugna de
inconstitucional el artículo 278-A de la Ley Federal
de Derechos, vigente en mil novecientos noventa y
nueve, por contravenir el principio de legalidad
tributaria. --- Con el propósito de determinar si la
Ley
Federal
de
Derechos,
vigente
en
mil
novecientos noventa y nueve, se apega a la
garantía
de
legalidad
tributaria,
es
menester
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transcribir el contenido del artículo 278-A, en su
parte conducente, aclarando que para evitar una
innecesaria transcripción de la larga lista de
cuerpos receptores que enumera, únicamente se
precisa el primer párrafo de cada tipo, previsto en
el artículo citado en último término. --- Dicho
numeral establece: --- “Artículo 278-A. Los cuerpos
de propiedad nacional, receptores de las descargas de
aguas residuales, se clasifican como sigue: --- Se
consideran tipo A, todos los que no se señalan como
tipos B o C: se consideran tipo B todos los Estuarios y
Humedales Naturales. --- Asimismo, se consideran tipo
B, todos los Embalses Naturales o Artificiales, a
excepción de los que se clasifican como tipo C. --CUERPOS
RECEPTORES
TIPO
"B":
---
Aguascalientes: Río San Pedro en los municipios de
Aguascalientes, Rincón de Romos, Jesús María, San
Francisco de los Romo, Pabellón de Arteaga, Tepezala
y Cosio; Ríos Malpaso, Manzano, La Labor y Calvillo,
Arroyos Rincón Verde, Ojocaliente y Cebolletas en el
municipio de Calvillo; Río Blanco y Río Prieto en el
municipio de San José de Gracia; Río Pabellón en los
municipios de Pabellón de Arteaga y Rincón de Romos;
Arroyos, El Saucillo, El Túnel y Las Burras en el
municipio de Rincón de Romos; Río Santiago y Arroyo
Ojo Zarco en el municipio de Pabellón de Arteaga; Río
Morcinique en los municipios de Jesús María y
Aguascalientes; Arroyos Las Víboras, San Nicolás, La
Escondida, Salto de Montoro (Las Venas), La Pileta
(Peñuelas), y La Chavena en el municipio de
Aguascalientes; Arroyos La Concepción y San José de
Guadalupe en el municipio de Jesús María; Arroyo
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
Piedras Negras en el municipio de Asientos; Río
Chicalote en los municipios de Asientos, San Francisco
de los Romo y Jesús María; Arroyo San Francisco en
los municipios de Aguascalientes y El Llano; Río Gil en
los municipios de Jesús María y Calvillo. --- … --CUERPOS
RECEPTORES
TIPO
"C":
---
Aguascalientes: Presa Plutarco Elías Calles en el
municipio de San José de Gracia; Presa Abelardo L.
Rodríquez en el municipio de Jesús María; Presa
Pabellón en el municipio de Rincón de Romos. --- … --Tratándose
plataformas
de
las
descargas
marinas
se
efectuadas
aplicarán
las
desde
cuotas
establecidas para los cuerpos receptores tipo A,
referidos
como
aguas
costeras
con
explotación
pesquera, navegación y otros usos.” --- De la anterior
disposición se tiene que los cuerpos de propiedad
nacional, receptores de las descargas de aguas
residuales, se clasifican en tipos A, B y C. --- De
donde se tiene que se consideran de tipo A, todos
los que no se señalan como tipos B o C. --- En tanto
que se consideran de tipo B todos los Estuarios y
Humedales
Naturales,
todos
los
Embalses
Naturales o Artificiales, a excepción de los que se
clasifican como tipo C. --- Como nota distintiva, en
la lista de los bienes considerados de tipo B,
destacan los ríos, arroyos, bahías, acuíferos y
lagunas, perfectamente detallados en la lista que se
contiene en dicho numeral. --- Por lo que ve a los
cuerpos receptores tipo C, se desprende que se
trata
de
presas,
acuíferos,
lagunas,
lagos,
debidamente definidos en la propia clasificación. --De lo anterior, es dable colegir que los tipos bienes
20
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
de dominio público de la Nación, en cuanto al caso
que nos ocupan, esto es, cuando actúan como
cuerpos receptores de agua residual, atiende a una
clasificación a partir de su naturaleza; en otras
palabras, no es producto de un actuar arbitrario del
legislador. --- En efecto, como se destacó con
antelación, los cuerpos receptores tipo B y C,
comparten una característica esencial, relativa al
elemento hídrico, es decir, todos los cuerpos
receptores de aguas residuales enlistados en las
aludidas
clasificaciones,
pertenecen
o
se
encuentran relacionados con el agua, pero ante
todo, se trata de cuerpo de agua (presas, represas,
lagos, lagunas, etcétera) o corrientes hídricas
(arroyos, ríos etcétera). --- Ciertamente, del listado
de cuerpos receptores destacan los ríos, arroyos,
bahías, acuíferos, lagunas, presas y lagos, esto es,
determinadas cantidades de aguas que, ya sea de
manera artificial o natural, se encuentran en cauces
o estancadas. --- Sólo a manera de ejemplo, el
Diccionario de la Real Academia Española, en lo
que aquí interesa, nos proporciona los siguientes
conceptos: --- Río: Es la corriente de agua continua
y más o menos caudalosa que va a desembocar en
otra, en un lago o en el mar. --- Arroyo: Es un
caudal corto de agua, casi continuo; cauce por
donde corre algo; afluente o corriente de cualquier
cosa líquida; o, río navegable de corta extensión. --Afluente: Arroyo o río secundario que desemboca o
desagua en otro principal. --- Laguna: Depósito
natural de agua, generalmente dulce y de menores
dimensiones que el lago. --- Presa: Es el muro
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
grueso de piedra y otro material que se construye a
través de un río, arroyo o canal, para almacenar el
agua, a fin de derivarla o regular su curso fuera del
cauce.
---
En
ese
sentido,
atendiendo
a
la
naturaleza del cuerpo receptor, que no contenga el
elemento hídrico, esto es, que no pertenezca o se
encuentran relacionados con el agua, por exclusión
se encuentran los terrenos que sean bienes
nacionales, el subsuelo, el espacio aéreo situado
sobre el territorio nacional, entre otros. --- No
obstante lo anterior, para los fines que a este
estudio interesa, dada la naturaleza del derecho no
ocupa (sic), no es de tomarse en consideración el
relativo al espacio aéreo. --- En ese orden de ideas,
dada la diversidad de bienes nacionales, se estima
justificada la clasificación que por su naturaleza
realizó el legislador. --- Por tanto, el contribuyente a
efecto de calcular el monto de derechos a pagar,
deberá identificar el bien sobre el cual realiza su
descarga de entre la lista relativa a los tipos "B" y
"C", caso en el cual aplicará la tarifa que
corresponda
al
tipo
relativo
conforme
a
la
concentración de contaminantes, en términos del
numeral 278-C. --- Luego, si el bien del dominio
público de la Nación sobre el que se realiza la
descarga no pertenece a los tipos "B" y "C", el
contribuyente deberá considerarlo como tipo "A". -- De lo anterior se colige, que la intención del
legislador fue el de clasificar a los bienes del
dominio público de la Nación, atendiendo a su
naturaleza, por lo que aquellos que no compartan la
naturaleza de los cuerpos receptores B y C,
22
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
indudablemente pertenecen a los de tipo “A”;
verbigracia
nacionales
los
o
terrenos
el
subsuelo.
que
---
sean
bienes
Luego,
dicha
delimitación revela que no existe la violación a la
garantía de legalidad tributaria que sostiene la
parte quejosa, dado que el artículo 278-A de la Ley
Federal de Derechos enumera los bienes propiedad
de
la
Nación
como
cuerpos
receptores
de
descargas de aguas residuales que deben ser
considerados como tipos "B" y "C", para el cálculo
de los derechos relativos, siendo que, en caso de
que el bien de dominio público federal sobre el que
se realice la descarga no se encuentre contenido
en
esos
tipos,
quedaron
comprendidos,
por
exclusión, en el tipo “A”. --- Lo cual evidencia que
esta fórmula establecida en el precepto impugnado
permite contemplar en la ley todos los cuerpos de
descarga de aguas residuales del dominio público
de la Nación, razón por la que, se concluye, no
existe trasgresión a lo dispuesto en el artículo 31,
fracción
IV,
de
la
Constitución,
debiendo
desestimar por infundado el concepto de violación
hecho valer al respecto. --- En otro orden de ideas,
es infundado el octavo concepto de violación, en el
que sostiene la quejosa que el artículo 278-C,
fracción I, de la Ley Federal de Derechos, es
violatorio del principio de equidad tributaria, al
señalar que para calcular los derechos a pagar para
el caso concreto de descargas de aguas residuales
con coliformes fecales, si la descarga presenta un
valor que supere el límite máximo permisible de
1,000 como número más probable (NMP) de
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
coliformes fecales por cada 100 mililitros, el
volumen descargado a que se refiere la fracción I,
del artículo 278-B de esa ley, se multiplicará cada
metro cúbico descargado al trimestre por (vigencia
primer trimestre $0.6895) si se trata de un cuerpo
receptor tipo A y por (vigencia primer trimestre
$0.3646) para un cuerpo receptor tipo “B” o “C”. --Que sin existir alguna razón lógica, jurídica, técnica
o económica que lo justifique, el legislador en el
precepto reclamado estableció una cuota a pagar
para el caso de coliformes fecales de $0.3646 por
cada metro cúbico de descarga si ésta se realiza en
un cuerpo receptor tipo “B” o “C”, mientras que si
la descarga se realiza en un cuerpo receptor tipo
“A” la cuota aplicable es de $0.6895 por cada metro
cúbico de descarga. --- Pues bien, tal como se
destacó con antelación, el principio de equidad
tributaria en tratándose de derechos se cumple, por
regla general, cuando las tasas aplicables son fijas
e iguales para los gobernados que usan, explotan o
aprovechan en similar grado el mismo bien de
dominio público, al traducirse en un beneficio
uniforme para ellos; o variables, si el grado de
utilización del bien es diferente. --- En ese orden de
ideas, si bien el legislador está facultado para crear
categorías o clasificaciones de contribuyentes, ello
acontece en la medida en que éstas no sean
caprichosas o arbitrarias, o creadas para hostilizar
a
determinadas
clases
o
universalidades
de
causantes, esto es, que se sustenten en bases
objetivas que justifiquen el tratamiento diferente
entre una y otra categoría, y que pueden responder
24
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
a finalidades económicas o sociales, razones de
política fiscal o incluso extrafiscales. --- Cabe
señalar que ha sido criterio reiterado de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación que el principio de
equidad tributaria contenido en el artículo 31,
fracción IV, de la Constitución Política de los
Estados
Unidos
Mexicanos,
exige
que
los
contribuyentes de un impuesto que se encuentran
en una misma hipótesis de causación guarden una
idéntica situación frente a la norma que lo regula, lo
que implica que estén en la misma situación
jurídica o que, en su caso, se justifique la
desigualdad de tratamiento que se les otorgue. --En ese sentido, el citado principio rige ante
situaciones que si son iguales deben recibir del
legislador el mismo tratamiento impositivo, en lo
referente a los elementos esenciales del tributo
(objeto, base, tasa o tarifa) y a las excepciones
relativas. --- Así, acorde con la jurisprudencia P./J.
24/2000, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, publicada en la página 35, tomo XI,
marzo de dos mil, del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, para
cumplir el principio de equidad tributaria el
legislador no sólo está facultado, sino que tiene la
obligación de crear categorías o clasificaciones de
contribuyentes, sustentadas en bases objetivas
que justifiquen el tratamiento diferente, y que
pueden responder a finalidades económicas o
sociales, razones de política fiscal o incluso
extrafiscales. --- En ese contexto, se advierte que
las
mencionadas
finalidades
económicas
o
25
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
sociales, o bien, las razones de política fiscal o
extrafiscal
que
sustenten
las
categorías
diferenciadoras establecidas por el legislador,
cuando se materializan a través de bases objetivas
y bajo parámetros razonables, no son una causa
que justifique la violación a la garantía de equidad
tributaria,
sino
que
tal
concatenación
de
circunstancias es lo que permite salvaguardar
dicha garantía, es decir, cuando los indicados fines
persiguen una finalidad avalada por la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, aportan
elementos
adicionales
para
determinar
la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de un
determinado precepto. --- En tal virtud, partiendo de
la premisa de que efectivamente existiría un trato
diferenciado, la búsqueda de fines extrafiscales o
de política tributaria no es la razón que justificaría
el establecimiento de un trato discriminatorio, sino
que evidenciaría que la diferenciación no vulnera la
Constitución y que se cumplen los postulados de la
garantía de equidad. --- En el presente caso, ya
quedó establecido que están obligadas al pago del
derecho las personas físicas o morales que en
forma permanente, intermitente o fortuita, usen o
aprovechen los bienes del dominio público de la
Nación, como cuerpos receptores de las descargas
de aguas residuales. --- El hecho imponible
consiste en el uso o aprovechamiento de los bienes
del dominio público de la Nación. --- Ahora bien, la
porción normativa del precepto impugnado de
inconstitucional es del texto siguiente: --- “Artículo
278-C. Para calcular el monto del derecho a pagar
26
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
por cada tipo de contaminante que rebase los
límites máximos permisibles, se considerará el
volumen de aguas residuales descargadas por
trimestre
y
respectivos,
la
carga
de
la
de
los
siguiente
contaminantes
forma:
---
(REFORMADA, D.O.F. 29 DE DICIEMBRE DE 1997)
--- I. Para coliformes fecales, el importe del derecho
se determinará conforme a lo siguiente: si la
descarga presenta un valor que supere el límite
máximo permisible de 1,000 como número más
probable (NMP) de coliformes fecales por cada 100
mililitros, el volumen descargado a que se refiere la
fracción I, del artículo 278-B, de esta Ley, se
multiplicará cada metro cúbico descargado al
trimestre por $ 0.5888 por metro cúbico, si se trata
de un cuerpo receptor tipo A y por $ 0.2943 por
metro cúbico, para un cuerpo receptor tipo B o C.”
--- Del artículo transcrito se tiene que el cálculo del
monto del derecho a pagar, por el uso o
aprovechamiento de bienes del dominio público de
la
Nación,
como
cuerpos
receptores
de
las
descargas residuales, se considerará el volumen de
aguas residuales descargadas, las concentraciones
de
contaminantes
que
excedan
los
límites
permisibles, así como el tipo de cuerpo receptor. --Así, para obtener el monto del derecho a pagar por
coliformes fecales, se multiplica cada metro cúbico
descargado al trimestre por $ 0.5888, si se trata de
un cuerpo receptor tipo A y por $ 0.2943, para un
cuerpo receptor tipo B o C. --- Luego, la cuota
aplicable se establece según el tipo de cuerpo
receptor que se use o aproveche. --- De lo anterior
27
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
se tiene que existe una diferencia en las tarifas para
determinar el pago del derecho, puesto que para
aquellos que usan o aprovechan los bienes de
dominio público tipo A, la cuota es de $ 0.5888 por
trimestre, en tanto que los que usan o aprovechan
uno de tipo B o C, la cuota es de $ 0.2943, es decir,
la tarifa varia en razón del tipo de cuerpo receptor. -- Así, contrario a lo estimado por la quejosa, sí se
encuentra objetiva y razonadamente justificado en
la propia ley. --- En efecto, tal como quedó
establecido en párrafos precedentes, el legislador
clasificó a los bienes de dominio público de la
Nación, atendiendo a su naturaleza. --- En ese
sentido, la instauración de una tarifa variable se
determinó en función de la naturaleza del bien de
dominio público de la Nación, es decir, la tarifa
guarda relación con el objeto material del derecho,
no así por el hecho imponible de la causación. --Por tanto, la diferenciación de las tarifas, no es
caprichosa o arbitraria, puesto que se sustenta en
bases objetivas que justifiquen el tratamiento
diferente entre una y otra. --- Ello es así, puesto que
la diferencia de la tarifa se encuentra determinada
por el tipo de cuerpo receptor de que se trate, lo
que justifica esa diferenciación. --- Estimar lo
contrario, implicaría que se cobrara la misma tarifa
con independencia del tipo de cuerpo receptor que
se utilice, haciendo estéril e inocua la clasificación
que de aquéllos se hace en la Ley Federal de
Derechos. --- Por lo anterior, en oposición a lo
referido por la quejosa, no se realizan idénticas
situaciones
entre
los
sujetos
causantes
del
28
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
derecho por uso o aprovechamiento de los bienes
públicos de la Nación, como cuerpos receptores de
aguas residuales. --- En efecto, como ya quedó
definido, el principio de equidad tributaria, en
tratándose de los derechos, se cumple, por regla
general, cuando las tasas aplicables son fijas e
iguales para los gobernados que usan, explotan o
aprovechan en similar grado el mismo bien de
dominio público, al traducirse en un beneficio
uniforme para ellos; o variables, si la utilización o
aprovechamiento del bien es diferente. --- Ahora, tal
como se destacó con antelación para el cálculo del
monto del derecho a pagar, por el uso o
aprovechamiento de bienes del dominio público de
la
Nación,
como
cuerpos
receptores
de
las
descargas residuales, se consideran tres factores,
a saber:
--- El volumen de aguas residuales
descargadas;
contaminantes
---
Las
que
concentraciones
excedan
los
de
mínimos
permisibles; y --- El tipo de cuerpo receptor. --- En
ese sentido, el hecho de que al factor identificado
con el inciso c), le correspondan diversas tarifas se
encuentra justificado, en la medida en que los tipos
de bienes “A”, “B” o “C”, son distintos en cuanto a
la
naturaleza
esencial
que
los
compone.
---
Ciertamente, se encuentra justificado que se
aplique una tarifa diversa si el bien está clasificado
como “A” o bien si está inmerso en los tipos “B” o
“C”. --- Ello es así, puesto que se trata de bienes
distintos que gozan de diversa naturaleza. --Luego, el principio de equidad tributaria se colma al
aplicar la misma tarifa a los sujetos que utilizan el
29
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
mismo bien de dominio público, es decir, que se
ubiquen en el mismo plano de igualdad. --- En otras
palabras, la tarifa establecida para los cuerpos
receptores tipo “B” y “C”, se encuentra establecida
en función de su naturaleza, es decir, ambos tipos
de cuerpo receptor comparten una característica
esencial, relativa al elemento hídrico, es decir,
todos los cuerpos receptores de aguas residuales
enlistados
en
las
aludidas
clasificaciones,
pertenecen o se encuentran relacionados con el
agua, pero ante todo, se trata de cuerpo de agua
(presas, represas, lagos, lagunas, etcétera) o
corrientes hídricas (arroyos, ríos etcétera), a
diferencia de los contenidos en el tipo “A” que no
tienen esas cualidades o características, tales
como el subsuelo. --- Por tanto, no existe diferencia
de trato en tanto a que los sujetos causantes del
derecho que utilicen el bien tipo “A” pagaron la
misma tarifa, a diferencia de los que utilicen los
cuerpos receptores “B” y “C”, en el entendido de
que se encuentra justificado que se aplique una
tarifa diversa si el bien está clasificado como “A” o
bien si está clasificado como “B” o “C”. --- En ese
contexto, se cumple con el principio de equidad
tributaria, al no dar un trato igual a quienes se
ubican en supuestos diversos conforme a lo que ha
previsto el legislador en la propia Ley Federal de
Derechos. --- Por tanto, adverso a lo estimado por
la quejosa, el artículo 278-C, fracción I, de la Ley
Federal de Derechos, no resulta violatorio del
principio de equidad tributaria, al encontrarse
justificada de manera objetiva y razonable el trato
30
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
diferenciado entre los sujetos obligados a pagar los
derechos por el uso o aprovechamiento de bienes
de dominio público de la Nación, en tanto que no se
encuentran en iguales condiciones desde el punto
de vista del objeto material del derecho, ya que
siendo el objeto distinto, es indudable que las
cuotas correspondientes deben ir relacionadas con
ese objeto o bien, lo que de suyo hace que no viole
el principio de equidad tributaria contenido en el
artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal,
al otorgar un trato desigual a personas que están
en situaciones dispares. --- Una vez visto el
problema
de
inconstitucionalidad
planteado,
procede analizar ahora los argumentos de legalidad
que se hacen valer.”
CUARTO. Inconforme con dicha resolución, la parte quejosa
interpuso recurso de revisión el veinte de junio de dos mil doce,
por lo que mediante acuerdo del veintiuno siguiente, el Presidente
del Tribunal Colegiado del conocimiento ordenó remitir a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación el expediente del juicio de
amparo y el escrito original de agravios.
QUINTO. Mediante acuerdo del tres de julio siguiente, el
Presidente de este Alto Tribunal admitió el recurso de revisión
registrándolo con el número 1991/2012; y, lo turnó a la Ministra
Margarita Beatriz Luna Ramos, enviando los autos a la Sala de su
adscripción para el trámite respectivo.
SEXTO. Por auto del seis de julio de dos mil doce, el
Presidente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación tuvo por recibidos los autos, determinó que ésta
asumiera el conocimiento del asunto, ordenó hacer el registro de
31
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
ingreso correspondiente, y devolver los autos a la Ministra
ponente.
SÉPTIMO. Mediante proveído del seis de agosto de esta
anualidad, se tuvo por recibido oficio ********** del Gerente de lo
Contencioso de la Subdirección General Jurídica de la Comisión
Nacional del Agua, a través del cual formuló alegatos.
OCTAVO. El Agente del Ministerio Público Federal no
formuló pedimento.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. La Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer y
resolver el presente recurso de revisión, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 11 fracción V y 21,
fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, 83, fracción V, y 84, fracción II, de la Ley de Amparo;
en relación con los Puntos Primero, fracción I, incisos a) y b) y
Segundo, fracción I del Acuerdo Plenario 5/1999, así como el
Punto Cuarto del diverso Acuerdo Plenario 5/2001, publicados en
el Diario Oficial de la Federación, respectivamente, el veintidós de
junio de mil novecientos noventa y nueve, y veintinueve de junio
de dos mil uno; toda vez que se interpone contra una sentencia
dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito en un juicio de
amparo directo deducido de un juicio en materia administrativa
cuya especialidad corresponde a la Segunda Sala.
32
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
SEGUNDO. El recurso de revisión fue interpuesto en tiempo,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley de
Amparo.1
Al respecto, se toma en cuenta que la sentencia recurrida
fue notificada a la quejosa, por medio de lista, el seis de junio de
dos mil doce, surtiendo efectos el día hábil siguiente, esto es, el
siete, por lo que el plazo transcurrió del ocho al veintiuno de junio
de dos mil doce, descontando el nueve, diez, dieciséis y diecisiete
por haber sido sábados y domingos; por tanto, si el escrito de
revisión se presentó el veinte de junio de dos mil doce, se exhibió
en forma oportuna.
TERCERO. Debe analizarse si el presente asunto reúne los
requisitos de importancia y trascendencia a que hace alusión el
artículo 107, fracción IX, de la Constitución Federal, así como el
punto primero del Acuerdo General Plenario 5/1999, que aparece
publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de junio
del mismo año, para estar en aptitud de decidir sobre la
procedencia del recurso de revisión a que este toca se refiere.
Con esa finalidad, es preciso tomar en consideración que
este Alto Tribunal, al analizar los artículos 107, fracción IX, de la
Constitución Federal, 83, fracción V, 86 y 93 de la Ley de Amparo,
y 10, fracción III, y 21, fracción III, incisos a) y b), de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, destacó cuáles son
los requisitos básicos que condicionan la procedencia del medio
de impugnación de que se trata, contra las sentencias dictadas en
amparo directo, en la jurisprudencia que lleva por rubro, texto y
datos de identificación, los siguientes:
“Artículo 86. El recurso de revisión se interpondrá por conducto del juez de Distrito, de la autoridad que
conozca del juicio, o del Tribunal Colegiado de Circuito en los casos de amparo directo. El término para la
interposición del recurso será de diez días, contados desde el siguiente al en que surta sus efectos la
notificación de la resolución recurrida.
La interposición del recurso, en forma directa, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación o ante el
Tribunal Colegiado de Circuito, según corresponda, no interrumpirá el transcurso del término a que se refiere
el párrafo anterior.”
1
33
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA
SU PROCEDENCIA. Del artículo 107, fracción IX, de la
Constitución Federal, y del Acuerdo 5/1999, emitido por
el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 94,
séptimo párrafo, constitucional, así como de los
artículos 10, fracción III, y 21, fracción III, inciso a), de
la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se
advierte que al analizarse la procedencia del recurso
de revisión en amparo directo debe verificarse, en
principio: 1) la existencia de la firma en el escrito u
oficio de expresión de agravios; 2) la oportunidad del
recurso; 3) la legitimación procesal del promovente; 4)
si existió en la sentencia un pronunciamiento sobre la
constitucionalidad de una ley o la interpretación directa
de un precepto de la Constitución, o bien, si en dicha
sentencia se omitió el estudio de las cuestiones
mencionadas, cuando se hubieren planteado en la
demanda de amparo; y, 5) si conforme al Acuerdo
referido se reúne el requisito de importancia y
trascendencia. Así, conforme a la técnica del amparo
basta que no se reúna uno de ellos para que sea
improcedente, en cuyo supuesto será innecesario
estudiar si se cumplen los restantes.2”
Del análisis de la jurisprudencia anterior se evidencia que es
indispensable que concurran requisitos mínimos, para que sea
procedente el recurso de revisión contra sentencias pronunciadas
en amparo directo, como son la presentación oportuna del
recurso; la exposición de argumentos en la demanda de amparo
directo sobre la inconstitucionalidad de una norma general (aun
en la hipótesis de que se omita su estudio en la sentencia), o que
se haya realizado la interpretación directa de un precepto de la
Constitución Federal en la sentencia pronunciada por el Tribunal
2
No. de registro IUS: 171625. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, agosto de 2007. Materia(s): Común. Tesis: 2a./J. 149/2007. Página: 615.
34
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
Colegiado de Circuito, o exista decisión sobre dicho argumento de
inconstitucionalidad; y, que el problema de constitucionalidad (por
interpretación en forma directa de una norma suprema o por
análisis de una inferior jerárquicamente) debe entrañar la fijación
de un criterio jurídico de importancia y trascendencia, de acuerdo
con las bases previstas en acuerdos generales emitidos por este
Alto Tribunal.
Además, se destaca que por regla general no se surten esos
requisitos, cuando exista jurisprudencia que defina el problema de
constitucionalidad planteado en la demanda de garantías, cuando
en el recurso de revisión no se hayan expresado agravios o éstos
se estimen ineficaces, inoperantes, inatendibles, insuficientes,
entre otras denominaciones análogas, y que no se actualice
alguno de los supuestos que para suplir la deficiencia de la queja
prevé el artículo 76 bis de la Ley de Amparo.
Sobre esas premisas, se estima que el recurso de mérito
cumple con los requisitos antes aludidos, en virtud de que en los
conceptos de violación la quejosa planteó la inconstitucionalidad
de los artículos 276, 278-A y 278-C de la Ley Federal de
Derechos en Materia de Aguas vigente en mil novecientos
noventa
y
nueve;
el
Tribunal
Colegiado
analizó
esas
disposiciones, y en los agravios se insiste en que son violatorias
de los derechos de seguridad y certeza jurídica, así como de los
principios tributarios de legalidad, equidad y proporcionalidad.
CUARTO. Para facilitar la comprensión del asunto, conviene
citar sus antecedentes:
 ********** se dedica a la fabricación de harina de maíz.
 Mediante título de concesión otorgado por la Comisión
Nacional del Agua, a la sociedad ********** se le autorizó a
explotar, usar o aprovechar aguas nacionales del subsuelo
35
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
por un volumen de 90,973.00 metros cúbicos y el lugar
para la extracción del agua concesionada fue el acuífero
del Río Culiacán, con la indicación que la profundidad del
pozo debía ser de 31.00 metros.
 El 24 de julio de 1992, la Comisión Nacional del Agua
expidió un diverso título de concesión, autorizando a la
empresa ********** a efectuar descargas de aguas
residuales.
 El 23 de noviembre de 2000, la Comisión Nacional del
Agua requirió a **********, diversa documentación para
verificar el cumplimiento de sus obligaciones fiscales por el
uso o aprovechamiento de aguas nacionales, así como de
bienes del dominio público de la Nación como cuerpos
receptores de las descargas de aguas residuales.
 El 21 de noviembre de 2001, se hicieron del conocimiento
de la citada empresa, diversos hechos y omisiones que
entrañaban el incumplimiento de sus obligaciones fiscales.
 El 23 de octubre de 2002, la empresa ********** fue
notificada de un crédito fiscal que le fue impuesto por el
Jefe de la Unidad de Revisión y Liquidación Fiscal de la
Comisión Nacional del Agua, derivado de omisiones en el
pago de derechos por el uso o aprovechamiento de bienes
del dominio público de la Nación, como cuerpos receptores
de aguas residuales, actualización, recargos y multas, en
cantidad de **********, correspondiente al ejercicio de
1999, sobre la base de que había descargado aguas
residuales en el subsuelo, rebasando por mucho el límite
de coliformes fecales que la Ley Federal de Derechos
permite como máximo.
 Inconforme con esa resolución, la sociedad en comento
promovió juicio de nulidad (**********), el cual se resolvió el
3 de mayo de 2004, declarando la nulidad parcial del fallo
impugnado, sobre la base de que “…no se especifica en
36
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
ningún momento cuál es el bien del dominio público de la
Nación que como receptores de aguas residuales se
considera como de tipo A, ya que si bien el subsuelo es de
consabido derecho que corresponde a dichos bienes, esto
es, a los bienes del dominio público de la Nación; sin
embargo, la autoridad señala que al no encontrarse la
localidad de Bachigualato del Municipio de Culiacán en el
estado de Sinaloa, señalada en el título de concesión,
comprendido dentro de la determinación del tipo B o C, el
cuerpo receptor en que el contribuyente vierte sus aguas
se clasifica como de tipo A…”, sin especificar el por qué no
encuadraba en dichas clasificaciones, si se trata en el caso
de un bien del dominio público de la Nación, por lo cual la
Sala Fiscal consideró que la resolución impugnada carecía
de fundamentación y motivación, determinando también
que la autoridad no había señalado las razones que la
habían llevado a considerar que las aguas residuales que
descargaba **********, contaminaban o podían contaminar
el subsuelo; y, finalmente, señaló que la autoridad en
ningún momento explicó con base en qué elementos o
procedimiento, determinó las cuotas por concepto de
derechos por el uso o aprovechamiento de bienes del
dominio público propiedad de la Nación.
 Cabe señalar que en la referida resolución, la Sala fiscal
enfatizó que si bien la demandante había afirmado que la
descarga de aguas residuales la llevaba a cabo en terrenos
de su propiedad, y que de ningún modo contaminaban el
subsuelo pues eran aguas tratadas, lo cierto era que no
había acreditado con pruebas idóneas, que las aguas
residuales se hubieran descargado en las áreas verdes de
su propiedad, ni tampoco que no hubieran contaminado el
subsuelo.
 En cumplimiento a dicho fallo, la Coordinación General de
Revisión y Liquidación Fiscal de la Comisión Nacional del
37
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
Agua emitió otra resolución el 18 de julio de 2008, en la
que especificó que la descarga de aguas residuales llevada
a cabo por la empresa ********** era en el subsuelo de un
predio ubicado en Bachigualato, Municipio de Culiacán,
estado de Sinaloa, correspondiente a la Cuenca del Río
Culiacán, perteneciente al cuerpo receptor tipo A; que en
términos de los artículos 276 y 277 de la Ley Federal de
Derechos,
por
cualquier
descarga
de
aguas
que
contaminara el subsuelo debían pagarse derechos; que los
resultados
de
las
muestras
de
laboratorio
habían
evidenciado que las aguas descargadas habían rebasado
los
límites
máximos
permisibles
del
contaminante
coliformes fecales establecidos en la Ley Federal de
Derechos para 1999; que el cuerpo receptor objeto de la
liquidación que se emitía, no encuadraba en los receptores
tipo B ni C, pues el subsuelo de la localidad de
Bachigualato en el Municipio de Culiacán no se encontraba
señalado en los cuerpos receptores ahí especificados, por
lo
que
por
exclusión
debían considerarse cuerpos
propiedad de la Nación receptores de descargas de aguas
residuales tipo A, todos los que no estaban señalados
como tipo B y C. Con base en esas premisas, determinó
nuevamente un crédito fiscal, actualizaciones, recargos y
multas, especificando el procedimiento para determinar las
cuotas por concepto de pago de derechos omitidos.
 El 25 de junio de 2009, **********, demandó la nulidad de la
resolución con número de oficio **********, del 18 de julio
de 2008, emitida por la Coordinadora General de Revisión
y Liquidación Fiscal de la Comisión Nacional del Agua, en
cantidad de ********** (**********), por concepto de
derechos sobre descargas de aguas residuales en bienes
del
dominio
público
propiedad
de
la
Nación,
actualizaciones, recargos y multas por el ejercicio de mil
novecientos noventa y nueve.
38
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
 La demanda se radicó en la Sexta Sala Regional
Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, con el número **********.
 La Sala fiscal el 13 de octubre de 2009, dictó resolución
con los puntos resolutivos siguientes:
“I. La parte actora probó parcialmente su pretensión; en
consecuencia,
II. Se declara la nulidad de la resolución impugnada, por los
motivos, fundamentos y para los efectos contenidos en el
considerando octavo de este fallo.”
Cabe señalar que la declaratoria de nulidad, sólo fue en lo
concerniente al cálculo de las actualizaciones, para el efecto de
que la autoridad calculara éstas con base en el Índice Nacional
de Precios al Consumidor correspondiente al mes anterior al más
reciente, y no aquél en que se efectuó la liquidación.
Se hace esa aclaración, porque en relación con el crédito
impugnado, la Sala del conocimiento lo confirmó, al considerar
que la descarga de aguas residuales realizada por la parte
actora, se había hecho en el subsuelo y en términos de lo
previsto en los artículos 276, 278-A y 278-C de la Ley Federal de
Derechos, la empresa se encontraba obligada al pago del
derecho por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio
público de la Nación como cuerpos receptores de las descargas
de aguas residuales.
Además, la Sala Fiscal declaró inoperantes, por reiterativos, los
conceptos de impugnación donde se planteó que la descarga de
aguas residuales se llevaba a cabo en terrenos propiedad de
**********y no en un cuerpo receptor tipo A, y que no se
explicaba lo que era subsuelo, pues esos aspectos ya habían
cobrado firmeza al haber sido planteados en el primer juicio de
nulidad, y haber sido desestimados constituyendo cosa juzgada,
toda vez que la nulidad parcial antes decretada no había
comprendido esos aspectos y en su momento la actora pudo
39
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
promover juicio de amparo y no lo hizo, pero además, la Sala del
conocimiento enfatizó que desde el primer juicio de nulidad se
había concluido que la actora no demostró que la descarga de
aguas residuales se hubiere hecho en las áreas verdes de su
propiedad,
y
tampoco
acreditó
que
éstas
no
hubieran
contaminado el subsuelo, motivo por el cual también constituía
cosa juzgada la afirmación tocante a que sí se había
contaminado el subsuelo como bien del dominio público de la
Nación y como punto de descarga sobre el cual se otorgó la
concesión para el aprovechamiento de bienes del dominio
público de la Nación, por lo que tal descarga obligaba al pago de
derechos y el hecho imponible estaba claramente determinado
en la ley.
 Contra esa resolución, la quejosa promovió juicio de
amparo, haciendo valer la inconstitucionalidad de los
artículos 276, 278-A y 278-C de la Ley Federal de
Derechos (vigente en el ejercicio mil novecientos noventa y
nueve).
QUINTO. En el escrito de agravios la recurrente expuso en
síntesis, los siguientes argumentos:
 Los artículos 278 y 278-A de la Ley Federal de Derechos
vigentes en mil novecientos noventa y nueve, cuyo texto
en la actualidad es el mismo, al no señalar los bienes del
dominio público de la Nación clasificados como tipo A, y
no establecer los requisitos, elementos o características
para poder clasificar a un bien en esa categoría,
transgreden la garantía de legalidad, seguridad y certeza
jurídica, y de legalidad tributaria.
 Resulta errónea la interpretación del Tribunal Colegiado al
estimar que dichos artículos son constitucionales, bajo el
argumento de que la intención del legislador fue la de
clasificar a los bienes del dominio público de la Nación,
40
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
atendiendo a su naturaleza, por lo que aquellos que no
pertenezcan a los cuerpos receptores B y C, pertenecen a
los del tipo A, como los terrenos que sean bienes
nacionales o el subsuelo, pues lo cierto es que uno de los
elementos a tomar en cuenta para la determinación del
derecho a pagar por el uso o aprovechamiento de los
bienes del dominio público de la Nación como cuerpos
receptores de descargas de aguas residuales, es el tipo
de bien propiedad de la Nación, donde se realice la
descarga, pudiendo ser éstos de tipo A, B y C, de ahí la
importancia y necesidad de que en la ley se señale con
toda claridad cuáles bienes pertenecerán a cada uno de
estos tipos.
 Resulta violatorio que la Comisión Nacional del Agua
decida libremente, de manera caprichosa y arbitraria,
cuándo un bien será del tipo A, pudiendo llegar incluso al
extremo, bajo errónea apreciación del órgano colegiado, de
considerar que todo el subsuelo deba ser considerado
como un bien del dominio público de la Nación tipo A.
 De la lectura de los artículos 112 y 113 de la Ley de Aguas
Nacionales; 2° de la Ley General de Bienes Nacionales y
27 y 42 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos se aprecia que el subsuelo no es un bien del
dominio público de la Nación, como erróneamente lo
sostiene
el
Tribunal
Colegiado,
porque
no
puede
legalmente considerarse como un bien del dominio público
propiedad de la Nación, al subsuelo localizado en bienes
propiedad de particulares.
41
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
 El agua que resulta del proceso productivo llevado a cabo,
una vez que ha sido debidamente tratada, es utilizada por
**********, a través de un método por aspersión, para regar
áreas verdes localizadas en terrenos de su propiedad, lo que
evidentemente no encuadra en los supuestos jurídicos
contemplados en los artículos 112 y 113 de la Ley de Aguas
Nacionales y 276 de la Ley Federal de Derechos en Materia
de Aguas vigente en mil novecientos noventa y nueve, en
concordancia con los diversos artículos 2° de la Ley General
de Bienes Nacionales, 27 y 42 de la Constitución Federal.
 Por tratarse precisamente de descarga de aguas en terrenos
privados, no pueden ser considerados como un bien
propiedad de la Nación tipo A, lo que evidencia la
inconstitucionalidad
planteada,
de
ahí
que
resulte
procedente otorgar el amparo y protección de la Justicia de
la Unión solicitados.
 El artículo 276 de la Ley Federal de Derechos, al contemplar
como hecho generador de la obligación fiscal, la posibilidad
de que se contamine el subsuelo o los acuíferos, sin que
efectivamente se dé esa contaminación, transgrede la
garantía de legalidad, seguridad y certeza jurídica, y de
legalidad tributaria, al dejar a la Comisión Nacional del Agua
la facultad de determinar a su libre arbitrio, cuándo se puede
llegar a contaminar el subsuelo o los acuíferos, sin
demostrar dicha afectación.
 De la simple lectura que se realice de dicho artículo se
advierte que se deja al arbitrio de la autoridad la causación
del derecho, lo que a todas luces es violatorio del principio
de legalidad tributaria, pues la autoridad determina el pago
de los derechos sin que se acredite su procedencia, es más,
sin que el particular haya recibido un beneficio de aquéllos,
42
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
sino simplemente por el hecho de existir la mera expectativa
de que el agua descargada pueda contaminar el subsuelo o
los acuíferos.
 El hecho generador consistente en la simple posibilidad de
que se pueda contaminar el subsuelo o los acuíferos, sin
que necesariamente se realice dicha contaminación, para
que nazca la obligación de pagar los derechos por el uso o
aprovechamiento de bienes del dominio público de la Nación
como cuerpos receptores, previsto en la parte final del
artículo 276 de la Ley Federal de Derechos vigente en mil
novecientos noventa y nueve, contraviene el principio de
proporcionalidad tributaria, pues en el caso, no se usan
bienes del dominio público de la Nación y tampoco se
obtiene un beneficio real y tangible originado por el uso o
aprovechamiento de bienes nacionales, y a pesar de eso,
deben pagarse derechos por el uso o aprovechamiento de
bienes del dominio público de la Nación.
 El artículo 1° de la Ley Federal de Derechos vigente en mil
novecientos noventa y nueve, con toda claridad señala que
los derechos regulados en dicha ley, única y exclusivamente
se deberán pagar cuando los particulares efectivamente
usen o aprovechen bienes del dominio público de la Nación,
y no ante la mera expectativa de poder contaminar el
subsuelo o los acuíferos.
 El artículo 276 de la Ley Federal de Derechos, al contemplar
como hecho generador de la obligación fiscal, la posibilidad
de que se pueda contaminar el subsuelo o los acuíferos, sin
obligar a la autoridad a demostrar tal extremo, transgrede el
principio de proporcionalidad tributaria, entendido éste como
la fijación del gravamen atendiendo al beneficio real que
obtiene el particular que usa o aprovecha bienes nacionales,
43
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
así como a las unidades de consumo y utilización conforme
a la naturaleza de los bienes propiedad del Estado, que son
usados por el particular como cuerpos receptores de
descargas de aguas residuales, pues mientras que si un
particular usa efectivamente un bien propiedad de la Nación
como cuerpo receptor, de los señalados claramente por el
legislador como tipos B y C, que sí son bienes nacionales,
otro particular a quien la Comisión Nacional del Agua le
atribuya el hecho generador consistente en la simple
posibilidad de que se pueda contaminar el subsuelo o los
acuíferos,
en
los
términos
de
dicha
ley,
sin
que
necesariamente se dé esa contaminación, y sin tener que
llegar la autoridad a demostrar dicho extremo al particular
afectado, se ve obligado a pagar una cuota 100% mayor.
 El artículo 276 de la Ley Federal de Derechos, al contemplar
como hecho generador de la obligación fiscal, la simple
posibilidad de que se pueda contaminar el subsuelo o los
acuíferos sin que necesariamente se dé esa contaminación,
y sin obligar a la autoridad a demostrar tal extremo,
transgrede el principio de legalidad, seguridad y certeza
jurídica, así como la de legalidad tributaria, ya que no aclara
o define lo que es el subsuelo, ni tampoco a qué profundidad
se encuentra éste, sin obligar tampoco a la Comisión
Nacional del Agua, a tener que demostrar al particular
afectado, en cada caso en concreto, a qué profundidad se
halla el subsuelo, máxime que por la orografía que existe en
nuestro país, existen zonas desérticas, zonas rocosas,
zonas tropicales, zonas propias para el cultivo, entre otras,
donde las profundidades en las que se localiza el subsuelo
es muy variable.
 El órgano colegiado sólo se limitó a sustentar su decisión
para declarar que el artículo 276 de la Ley Federal de
44
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
Derechos es constitucional, en que: a) la expresión
“subsuelo” es, por sí sola, comprensible por lo que su uso no
genera incertidumbre al particular ni permite la actuación
arbitraria de las autoridades administrativas, b) el subsuelo
es lo que está abajo del suelo, esto es, el estrato situado
inmediatamente debajo del suelo o capa arable; de ahí que
no se requiera ningún conocimiento técnico o especial para
determinar qué es el subsuelo y; c) es irrelevante señalar el
espesor o a qué profundidad se encuentra el subsuelo,
puesto que éste es variable atendiendo a la zona geográfica;
sin embargo, respecto del inciso a), el artículo reclamado sí
genera incertidumbre jurídica, porque la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha establecido que no sólo debe
establecerse el gravamen en la ley, sino que también deben
consignarse de modo expreso sus elementos esenciales,
como son el sujeto, el objeto, la base, la tasa y la época de
pago para evitar que su aplicación quede al arbitrio de las
autoridades administrativas, o que se cobren derechos
imprevisibles o a título de particular, lo que sucede en el
caso particular. En relación al inciso b), resulta absurdo que
el órgano colegiado señale que los particulares no requieren
conocimientos técnicos o especiales para determinar lo que
es el subsuelo, con ese argumento avala y permite que la
autoridad administrativa puede decidir libremente si desea
sancionar a un particular que descarga un millón de metros
cúbicos de agua en el suelo, o bien, sancionar a quien riega
el césped de su domicilio o aún más, llegar al extremo de
sancionar por tirar el líquido de un recipiente en el piso,
puesto que queda a criterio de la autoridad decidir si dichas
acciones contaminan o no el subsuelo. Finalmente respecto
del inciso c), lo ahí argumentado resulta apartado de
derecho, porque señala que es irrelevante indicar el espesor
o a qué profundidad se encuentra el subsuelo, ya que éste
es variable atendiendo a la zona geográfica. Ahora bien, es
45
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
precisamente la diversidad de áreas geográficas lo que hace
estrictamente indispensable que se determine claramente en
la ley lo que debemos entender por subsuelo. Además, para
cumplir con el principio de legalidad tributaria, debe ser el
legislador y no la autoridad administrativa, quien establezca
los elementos esenciales de las contribuciones.
 Las cuotas establecidas en el artículo 278-C, fracción I, de la
Ley Federal de Derechos, al obligar a los contribuyentes que
usan o aprovechan como cuerpos receptores bienes
propiedad de la Nación del tipo A, a pagar un derecho casi al
doble que aquellos contribuyentes que usan o aprovechan
como cuerpos receptores bienes propiedad de la Nación de
los tipos B y C, resultan violatorias del principio de
proporcionalidad tributaria, dado que las referidas cuotas no
atienden al beneficio real que obtiene el particular que usa o
aprovecha bienes nacionales, así como a las unidades de
consumo y utilización conforme a la naturaleza de los bienes
propiedad del Estado, que son usados por el particular como
cuerpos receptores de descargas de aguas residuales.
Contrario a lo resuelto por el Tribunal Colegiado, el artículo
cuya
inconstitucionalidad
se
reclama,
contiene
una
diferenciación de tarifas que son caprichosas, arbitrarias y
que además transgreden los principios de proporcionalidad y
equidad.
 De la lectura del artículo 278-C de la Ley Federal de
Derechos vigente en mil novecientos noventa y nueve se
evidencia que se consideran cuerpos receptores tipo A,
todos los que no se señalan como tipos B y C, lo que
muestra la inconstitucionalidad de dicho precepto, pues es
falso que para la instauración de una tarifa variable de
$0.5888 para bienes tipo A y $0.2943 para bienes tipo B y C,
46
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
se haya considerado la naturaleza del bien de dominio
público de la Nación como erróneamente lo señaló el
Tribunal Colegiado, en razón de que pasó por alto que
puede existir la creación de nuevas presas en el país o bien
que como resultado de la naturaleza, exista la formación de
nuevos ríos, arroyos, acuíferos, lagunas, lagos o sistemas
lagunares, que al no incluirse entre los tipos B y C, vendrían
a ubicarse, por disposición legal, como cuerpos receptores
tipo A; por lo tanto, las descargas de aguas que realicen
particulares en dichos nuevos cuerpos receptores tendrían
que sujetarse a la tarifa del $0.5888, lo que trastoca los
principios de proporcionalidad y equidad.
 Resulta inexacto el criterio del órgano colegiado al señalar
que no existen situaciones idénticas entre los particulares
que descargan bienes tipo A y los que realizan sus
descargas en los cuerpos receptores tipo B y C, pues no
debe perderse de vista que tratándose de las contribuciones
denominadas
“derechos”,
las
cuotas
correspondientes
deben fijarse atendiendo a dos parámetros: 1° Atendiendo a
las unidades de consumo o utilización conforme a la
naturaleza de los bienes propiedad del Estado, y 2°
Atendiendo al beneficio obtenido por el particular. En ese
sentido, un derecho por el uso o aprovechamiento de bienes
del dominio público de la Nación, que no respete los
anteriores parámetros, como en el caso el artículo 278-C de
la Ley Federal de Derechos vigente en mil novecientos
noventa y nueve, resulta claramente inconstitucional, sobre
todo porque sí pueden existir situaciones idénticas entre los
particulares que descargan bienes tipo A y los que realicen
sus descargas en los cuerpos receptores tipos B y C.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
 Resulta ilegal el criterio que adoptó el Tribunal Colegiado al
sostener que el subsuelo es un bien del dominio público de
la Nación y que además es un cuerpo receptor tipo A, pues
no existe disposición legal que contemple que el subsuelo
perteneciente a una propiedad privada, es un bien público
de la Nación.
 Sin existir ninguna razón lógica, jurídica, técnica o
económica que lo justifique, el legislador en el artículo 278
de la Ley Federal de Derechos vigente en mil novecientos
noventa y nueve, estableció una cuota a pagar para el caso
concreto de coliformes fecales de $0.2943 por cada metro
cúbico de descarga si ésta se realiza en un cuerpo receptor
tipo B o C, mientras que si la descarga se realiza en un
cuerpo receptor tipo A la cuota aplicable es de $0.5888 por
cada metro cúbico de descarga, lo que es violatorio de los
principios de proporcionalidad y equidad tributarios, al no
atender a las unidades de utilización conforme a la
naturaleza de los bienes propiedad del Estado, tampoco al
beneficio real obtenido por el particular, y por tratar desigual
a los iguales.
SEXTO. Para dar respuesta a esos planteamientos, es
preciso conocer el texto de las disposiciones legales que se
tildaron de inconstitucionales (276, 278-A y 278-C), y las
relacionadas, a saber:
Ley Federal de Derechos
“Artículo 276. Están obligados a pagar el derecho por uso o
aprovechamiento de bienes del dominio público de la
Nación como cuerpos receptores de las descargas de
48
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
aguas residuales, las personas físicas o morales que
descarguen en forma permanente, intermitente o fortuita
aguas residuales en ríos, cuencas, cauces, vasos, aguas
marinas y demás depósitos o corrientes de agua, así como
los que descarguen aguas residuales en los suelos o las
infiltren en terrenos que sean bienes nacionales o que
puedan contaminar el subsuelo o los acuíferos, en
términos de lo dispuesto en esta Ley.”
“Artículo 277. Para los efectos del presente Capítulo se
consideran:
I.
Aguas residuales: Las aguas de composición variada
provenientes de las descargas de usos municipales,
industriales,
comerciales,
de
servicios,
agrícolas,
pecuarios, domésticos, incluyendo fraccionamientos y en
general de cualquier otro uso, así como la mezcla de ellas.
Cuando el contribuyente no separe en la descarga de agua
residual el agua que no tiene este carácter, toda la
descarga se considerará de agua residual para los efectos
de esta Ley.
II. Carga de Contaminante: Cantidad de un contaminante
expresada en unidades de masa sobre unidad de tiempo,
aportada en una descarga de aguas residuales.
III. Cianuros: Suma de las concentraciones de todas las
formas químicas simples y complejas que contengan el ion
cianuro;
IV.
Coliformes
Fecales:
Bacterias
aerobias
Gram-
negativas, no formadoras de esporas, de forma bacilar, y
que incubadas a 44.5ºC en un término de 48 horas,
fermentan la lactosa con producción de gas, pudiendo ser
residentes del tracto digestivo humano y de animales de
sangre caliente;
V.
Cuerpo Receptor: Corrientes, depósitos naturales de
agua, presas, cauces, zonas marinas o bienes nacionales
donde se descargan aguas residuales, así como los
terrenos en donde se infiltran o inyectan dichas aguas,
cuando puedan contaminar el suelo o los acuíferos;
49
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
VI.
Demanda Bioquímica de Oxígeno5: Cantidad de
oxígeno
consumido
por
la
actividad
metabólica
de
microorganismos, en un periodo de cinco días, a 20C,
considerando la suma de las concentraciones solubles y en
suspensión;
VII.
Descarga: Acción de verter, infiltrar, depositar o
inyectar aguas residuales a un cuerpo receptor en forma
continua, intermitente o fortuita.
VIII.
Fósforo Total: Suma de las concentraciones de
fosfatos, ortofosfatos, polifosfatos, fósforo inorgánico y
fosfatos orgánicos;
IX.
Grasas y Aceites: Cualquier material que puede ser
recuperado como una sustancia soluble, en los siguientes
solventes: n-hexano, triclorotrifluoroetano o una mezcla de
80% de n-hexano y 20% de metilterbutileter;
X.
Índice de Incumplimiento: Cantidad de veces que la
concentración de cada contaminante en las descargas de
aguas residuales vertidas, rebasa los límites máximos
permisibles establecidos en esta Ley, la cual se obtiene de
la diferencia entre la concentración de contaminantes de
las descargas de aguas residuales y la concentración
establecida como límite máximo permisible, dividida entre
esta última;
XI. Límite Máximo Permisible: Valor o rango asignado a un
parámetro, el cual no debe ser excedido en la descarga de
aguas residuales;
XII. Metales Pesados: Suma de las concentraciones de los
metales en solución o disueltos y en suspensión;
XIII.
Nitrógeno Total: Suma de las concentraciones de
nitrógeno Kjeldahl, nitritos y nitratos;
XIV.
Población: Corresponde al número de habitantes
indicado en el Censo General de Población y Vivienda de
1990.
XV.
Potencial Hidrógeno (pH): Concentración de iones
Hidrógeno
expresada
como
logaritmo
negativo
que
representa la acidez o alcalinidad del agua;
XVI. Tipos de contaminantes:
50
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
a).
Contaminantes Básicos: Son aquellos compuestos y
parámetros que se presentan en las descargas de aguas
residuales y que pueden ser removidos o estabilizados
mediante
tratamientos
convencionales.
En
lo
que
corresponde a esta Ley, sólo se consideran grasas y
aceites, sólidos suspendidos totales, demanda bioquímica
de oxígeno5, nitrógeno total (suma de las concentraciones
de nitrógeno Kjeldahl, de nitritos y de nitratos, expresadas
en miligramos por litro como nitrógeno), fósforo total y pH;
b). Contaminantes Patógenos y Parasitarios: Son aquellos
microorganismos, quistes y huevos de parásitos que
pueden estar presentes en las aguas residuales y que
representan un riesgo para la salud humana, flora o fauna.
En lo que corresponde a esta Ley, se consideran los
coliformes
fecales;
expresados
como
número
más
probable de organismos por 100 mililitros;
c).
Metales Pesados y Cianuros: Son aquellos que en
concentraciones por encima de determinados límites,
pueden producir efectos negativos en la salud humana,
flora o fauna. En lo que corresponde a esta Ley, se
consideran los siguientes: arsénico, cadmio, cobre, cromo,
mercurio, níquel, plomo, zinc y cianuros expresados en su
forma total.
XVII.
Sólidos Suspendidos Totales: Concentración de
partículas que son retenidas en un medio filtrante de
microfibra de vidrio, con un diámetro de poro de 1.5
micrómetros o su equivalente;
XVIII. Uso Consuntivo: Volumen de agua de una calidad
determinada que se consume al llevar a cabo una actividad
específica, el cual se determina como la diferencia del
volumen de una calidad determinada que se extrae, menos
el volumen de una calidad también determinada que se
descarga, y que se señalan en el título respectivo.
XIX. Embalse Artificial: Vaso de formación artificial que se
origina por la construcción de un bordo o cortina y que es
51
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
alimentado por uno o varios ríos o agua subterránea o
pluvial.
XX. Embalse Natural: Vaso de formación natural que es
alimentado por uno o varios ríos o agua subterránea o
pluvial.
XXI.
Estuario: Es el tramo del curso de agua, bajo la
influencia de las mareas que se extiende desde la línea de
costa hasta el punto donde la concentración de cloruros en
el agua es de 250 miligramos por litro.
XXII. Humedales Naturales: Las zonas de transición entre
los sistemas acuáticos y terrestres que constituyen áreas
de inundación temporal o permanente, sujetas o no a la
influencia
de
mareas,
como
pantanos,
ciénegas
y
marismas, cuyos límites los constituyen el tipo de
vegetación hidrófila de presencia permanente o estacional;
las áreas donde el suelo es predominantemente hídrico; y
las
áreas
lacustres
o
de
suelos
permanentemente
húmedos, originados por la descarga natural de acuíferos.
XXIII. Riego no Restringido: La utilización del agua residual
destinada a la actividad de siembra, cultivo y cosecha de
productos agrícolas en forma ilimitada como forrajes,
granos, frutas, legumbres y verduras.
XXIV. Riego Restringido: La utilización del agua residual
destinada a la actividad de siembra, cultivo y cosecha de
productos agrícolas, excepto legumbres y verduras que se
consumen crudas.”
“Artículo 278. Por el uso o aprovechamiento de bienes del
dominio público de la Nación como cuerpos receptores de
las descargas de aguas residuales, se causará el derecho
de acuerdo con el tipo del cuerpo receptor en donde se
realice la descarga, conforme al volumen de agua
descargada y los contaminantes vertidos, en lo que
rebasen los límites máximos permisibles establecidos en la
presente Ley.
52
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
Los responsables de las descargas de aguas residuales no
deberán
exceder
los
límites
máximos
permisibles
establecidos en esta Ley.”
“Artículo 278-A. Los cuerpos de propiedad nacional,
receptores de las descargas de aguas residuales, se
clasifican como sigue:
Se consideran tipo A, todos los que no se señalan como
tipos B o C: se consideran tipo B todos los Estuarios y
Humedales Naturales.
Asimismo, se consideran tipo B, todos los Embalses
Naturales o Artificiales, a excepción de los que se
clasifican como tipo C.
CUERPOS RECEPTORES TIPO "B":
Aguascalientes: …
Baja California: …
Baja California Sur: …
Campeche: …
Coahuila: …
Colima: …
Chiapas: …
Chihuahua: …
Distrito Federal: …
Durango: …
Estado de México: …
Guanajuato: …
Guerrero: …
Hidalgo: …
Jalisco: …
Michoacán: …
Morelos: …
Nayarit: …
Nuevo León: …
Oaxaca: …
Puebla: …
Querétaro: …
Quintana Roo: …
53
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
San Luis Potosí: …
Sinaloa: Río Fuerte en los municipios El Fuerte y Ahome;
Ríos Culiacán, San Lorenzo y Tamazula en el municipio de
Culiacán; Río Humaya en los municipios Badiraguato y
Culiacán; Río Cañas en el municipio de Escuinapa; Río
Sinaloa en los municipios de Sinaloa y Guasave; Río
Baluarte en el municipio de Rosario; Río Piaxtla en el
municipio San Ignacio; Río Elota en el municipio de Elota;
Bahía de Mazatlán y Río Presidio en el municipio de
Mazatlán.
Sonora: …
Tabasco: …
Tamaulipas: …
Veracruz: …
Yucatán: …
Zacatecas: …
CUERPOS RECEPTORES TIPO "C":
Aguascalientes: …
Baja California: …
Baja California Sur: …
Campeche: …
Coahuila: …
Chihuahua: …
Durango: …
Estado de México: …
Guanajuato: …
Guerrero: …
Hidalgo: …
Jalisco: …
Michoacán: …
Morelos: …
Nuevo León: …
Querétaro: …
Oaxaca: …
Quintana Roo: …
San Luis Potosí: ….
54
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
Sinaloa: Presa Eustaquio Buelna en los municipios de
Mocorito y Salvador Alvarado; Presa Lic. Adolfo López
Mateos en el municipio de Badiraguato; Presa Sanalona en
el municipio de Culiacán; Presa Lic. José López Portillo en
el municipio de Cosalá; Presa Agustina Ramírez en el
municipio de Escuinapa; Acuífero Río Fuerte en los
municipios de Ahome y El Fuerte; Acuífero Río Sinaloa en
los municipios de Sinaloa y Guasave; Acuífero Mocorito en
los
municipios
de
Mocorito,
Salvador
Alvarado
y
Angostura; Acuífero Río Culiacán en los municipios de
Culiacán y Navolato; Acuífero Río San Lorenzo en el
municipio de Culiacán; Acuífero Río Elota en el municipio
de Elota; Acuífero Río Piaxtla en el municipio de San
Ignacio; Acuífero Río Quelite en el municipio de Mazatlán;
Acuífero Río Presidio en los municipios de Mazatlán y
Concordia; Acuífero Río Baluarte en el municipio de
Rosario; Acuíferos del Valle de Escuinapa, Barra de
Teacapan y Río Canas en el municipio de Escuinapa.
Sonora: …
Tamaulipas: …
Veracruz: …
Yucatán: …
Zacatecas: …
Tratándose de las descargas efectuadas desde plataformas
marinas se aplicarán las cuotas establecidas para los
cuerpos receptores tipo A, referidos como aguas costeras
con explotación pesquera, navegación y otros usos.”
“Artículo 278-B.
El volumen de agua residual y las
concentraciones de contaminantes descargados al cuerpo
receptor se determinarán trimestralmente, conforme a lo
siguiente:
I. Volumen:
a). Cuando el caudal de la descarga se efectúe en forma
continua, intermitente o fortuita, y sea igual o mayor a 9,000
metros cúbicos en un trimestre, el contribuyente deberá
55
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
instalar medidores totalizadores o de registro continuo en
cada una de las descargas de agua residual. El volumen de
cada descarga corresponderá a la diferencia entre la
lectura tomada el último día del trimestre de que se trate y
la lectura efectuada el último día del trimestre anterior.
b).
Cuando el caudal de descarga sea continuo,
intermitente o fortuito y menor a 9,000 metros cúbicos en
un
trimestre,
medidores
el
o
usuario
efectuar
podrá
optar
entre
cada
trimestre
instalar
bajo
su
responsabilidad la determinación del volumen con otros
dispositivos de aforo. Dicha determinación se deberá
manifestar bajo protesta de decir verdad en la declaración
correspondiente.
En caso de que no se pueda medir el volumen de agua
descargada, a falta de medidor o como consecuencia de la
descompostura de éste, por causas no imputables al
contribuyente, o cuando no se hubiere reparado o repuesto
dentro de los tres meses siguientes a su descompostura, el
volumen a declarar no podrá ser inferior al que resulte de
aplicar el procedimiento previsto en el artículo 285, fracción
I de esta Ley.
II. Concentración promedio de contaminantes:
El responsable de la descarga tendrá la obligación de
realizar el muestreo y análisis de la calidad del agua
descargada, en muestras de cada una de sus descargas
que reflejen cuantitativa y cualitativamente el proceso más
representativo de las actividades que den origen a la
descarga y para todos los contaminantes que genere,
establecidos en esta Ley.
Asimismo, cuando por la naturaleza de sus procesos
productivos y conforme a las disposiciones del presente
Capítulo,
se
genere
o
presente
periódicamente
un
contaminante específico, como base para el pago del
derecho, podrá efectuar la determinación de su pago
únicamente por este contaminante, no estando obligado al
análisis y muestreo de los demás.
56
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
Para
cada
descarga,
el
contribuyente
determinará,
conforme al promedio de las muestras tomadas, la
concentración
promedio
de
contaminantes
básicos,
metales pesados, cianuros, en miligramos por litro. En
caso de los parámetros potencial Hidrógeno y coliformes
fecales, se determinarán en sus respectivas unidades. Lo
anterior, conforme lo señalado en el procedimiento
obligatorio de muestreo de descargas.
En el caso de que el agua de abastecimiento registre
alguna concentración promedio mensual de los parámetros
referidos en la tabla 1 del presente artículo, se podrá restar
de la concentración de la descarga, siempre y cuando se
notifique por escrito a la Comisión Nacional del Agua.
Una
vez
determinadas
las
concentraciones
de
los
contaminantes básicos, metales pesados y cianuros,
coliformes fecales y potencial Hidrógeno, expresados en
miligramos por litro o en las unidades respectivas, se
compararán con los valores correspondientes a los límites
máximos permisibles por cada contaminante, previstos en
el presente Capítulo. En caso de que las concentraciones
sean superiores a dichos límites, se causará el derecho,
por el excedente del contaminante correspondiente.
TABLA 1
…
Para los efectos de la Tabla I, se entiende que la
concentración de los contaminantes nitrógeno, fósforo,
arsénico, cadmio, cianuros, cobre, cromo, mercurio, níquel,
plomo y zinc, debe ser medida de manera total.
Para coliformes fecales, si la descarga presenta un valor
que supere el límite máximo permisible de 1,000 como
número más probable (NMP) de coliformes fecales por cada
100 mililitros, se causará el derecho conforme a las
disposiciones del presente Capítulo.
Para el potencial Hidrógeno (pH), si la descarga presenta
un valor superior a 10 o inferior a 5 unidades, se causará el
derecho conforme a las disposiciones del presente
Capítulo.
57
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
III. Para el Procedimiento Obligatorio del Muestreo de las
Descargas, se entenderá por:
a).
Muestra Compuesta: La que resulta de mezclar el
número de muestras simples, según lo indicado en la tabla
de frecuencia de muestreo. Para conformar la muestra
compuesta, el volumen de cada una de las muestras
simples deberá ser proporcional al caudal de la descarga
en el momento de su toma.
(VÉASE ARCHIVO ANEXO)
b).
Muestra Simple: La que se tome en el punto de
descarga, de manera continua, en día normal de operación
que refleje cuantitativa y cualitativamente el o los procesos
más representativos de las actividades que generan la
descarga, durante el tiempo necesario para completar
cuando menos, un volumen suficiente para que se lleven a
cabo los análisis necesarios para conocer su composición,
aforando el caudal descargado en el sitio y en el momento
del muestreo.
El volumen de cada muestra simple necesario para formar
la muestra compuesta se determina mediante la siguiente
ecuación:
…
c). Parámetro: Variable que se utiliza como referencia para
determinar la calidad física, química y biológica del agua.
d). Promedio Diario: El valor que resulta del análisis de una
muestra compuesta. En el caso del parámetro grasas y
aceites, es el promedio ponderado en función del caudal, y
la media geométrica para los coliformes fecales, de los
valores que resulten del análisis de cada una de las
muestras
simples
tomadas
para
formar
la
muestra
compuesta. Las unidades de pH no deberán estar fuera del
rango permisible, en ninguna de las muestras simples,
definido en el presente artículo.
Cuando los valores de pH estén dentro del rango
permisible en todas las muestras simples, se reportará el
valor promedio ponderado en función del caudal. En caso
de que existan valores fuera del rango permisible en
58
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
cualquiera de las muestras simples, se reportará el valor
más alejado del rango permisible.
e). Promedio Mensual: El valor que resulta de calcular el
promedio ponderado en función del caudal, de los valores
que resulten del análisis de al menos dos muestras
compuestas promedio diario. En el caso del pH, cuando los
valores estén dentro del rango permisible en todas las
muestras
simples,
se
reportará
el
valor
promedio
ponderado en función del caudal. En caso de que existan
valores fuera del rango permisible en cualquiera de las
muestras simples, se reportará el valor más alejado del
rango permisible.
IV.
El muestreo, análisis y reporte de la calidad de las
descargas, se efectuará como a continuación se indica:
a). Método de Muestreo: El método que se deberá llevar a
cabo al efectuar la toma de muestras, así como los
términos y forma de hacerlas, son los indicados en la
Norma Mexicana NMX-AA-003 Aguas Residuales- Muestreo,
publicada en el Diario Oficial de la Federación.
La obligación de realizar el muestreo y análisis de la
calidad del agua descargada, corresponde al responsable
de estas descargas.
b). Frecuencias del Muestreo y Análisis, y del Reporte de
Datos: La frecuencia de muestreo y análisis y de reporte
será de acuerdo al tamaño de población en el caso de
efluentes municipales, y en el caso de descargas no
municipales, de acuerdo a la carga de contaminantes,
según se indica en las tablas de efluentes municipales y de
efluentes no municipales, respectivamente.
…
Los parámetros a ser considerados en el muestreo y
análisis, así como en el reporte de datos son los que se
indican en el presente Capítulo y en la Tabla I de este
artículo.
El responsable de la descarga estará exento de realizar el
muestreo y análisis de alguno o varios de los parámetros
que se señalan en la Tabla I del presente artículo, cuando
59
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
demuestre
que,
por
las
características
del
proceso
productivo o el uso que le dé al agua, no genera o
concentra los contaminantes a eximir, manifestándolo ante
la Comisión Nacional del Agua, por escrito y bajo protesta
de decir verdad. La autoridad podrá verificar la veracidad
de lo manifestado por el usuario. En caso de falsedad, el
responsable
quedará
sujeto
a
lo
dispuesto
en
los
ordenamientos legales aplicables.
C).
Cálculo de los Valores: En el muestreo y análisis y
reporte de datos del parámetro o parámetros requeridos, se
debe considerar el valor del promedio mensual de acuerdo
a la definición dada en este procedimiento, y debe
considerar días hábiles de actividad o producción normal.
El muestreo y análisis del parámetro o parámetros
requeridos en la frecuencia indicada en las tablas de
efluentes municipales y de efluentes no municipales, debe
considerar:
1. Para la frecuencia mensual, el promedio mensual del
parámetro o parámetros en el mes.
2. Para la frecuencia trimestral, el promedio mensual del
parámetro o parámetros en un mes del trimestre.
3. Para la frecuencia semestral, el promedio mensual del
parámetro o los parámetros en un mes del semestre.
El reporte de los resultados del muestreo y análisis del
parámetro o parámetros requeridos, deberá ser hecho en
una frecuencia trimestral, conforme a lo señalado en el
artículo 283 de esta Ley.
El reporte del trimestre, para la frecuencia mensual de
muestreo y análisis, será el promedio aritmético de los
valores que resulten del análisis de cada mes. Para
coliformes fecales, será la media geométrica de los valores
mensuales. En el caso del pH, cuando los valores estén
dentro del rango permisible en todas las muestras simples,
se reportará el valor promedio aritmético. En caso de que
existan valores fuera del rango permisible en cualquiera de
las muestras simples, se reportará el valor más alejado del
rango permisible.
60
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
En el caso de la frecuencia semestral del muestreo y
análisis, para el reporte del trimestre donde no se realice el
muestreo y análisis, se podrá repetir el reporte del trimestre
inmediato anterior.
El cumplimiento de lo anterior, sin menoscabo de la
observancia
de
las
demás
disposiciones
legales
y
normativas en materia de descargas de aguas residuales a
cuerpos de aguas nacionales y bienes públicos inherentes.
V.
Método de Prueba: Para la toma de muestras y la
determinación de los valores y concentraciones de los
parámetros establecidos en este procedimiento, se deberá
aplicar el método de prueba indicado en la fracción IV de
este artículo y las normas mexicanas correspondientes.
Los reportes que presente el responsable de la descarga
estarán basados en determinaciones analíticas hechas por
un laboratorio acreditado ante el Sistema Nacional de
Laboratorios de Prueba de la Secretaría de Comercio y
Fomento Industrial y aprobado por la Comisión Nacional
del Agua.”
“Artículo 278-C. Para calcular el monto del derecho a pagar
por cada tipo de contaminante que rebase los límites
máximos permisibles, se considerará el volumen de aguas
residuales descargadas por trimestre y la carga de los
contaminantes respectivos, de la siguiente forma:
I.
Para coliformes fecales, el importe del derecho se
determinará conforme a lo siguiente: si la descarga
presenta un valor que supere el límite máximo permisible
de 1,000 como número más probable (NMP) de coliformes
fecales por cada 100 mililitros, el volumen descargado a
que se refiere la fracción I, del artículo 278-B, de esta Ley,
se multiplicará cada metro cúbico descargado al trimestre
por $ 0.5888 por metro cúbico, si se trata de un cuerpo
receptor tipo A y por $ 0.2943 por metro cúbico, para un
cuerpo receptor tipo B o C.
…”.
61
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
Como puede advertirse, las disposiciones legales transcritas
establecen, en lo que interesa al presente estudio, que las
personas físicas o morales que descarguen aguas residuales en
los suelos, las infiltren en terrenos que sean bienes nacionales o
que puedan contaminar el subsuelo o acuíferos, deben pagar el
derecho de acuerdo con el tipo de cuerpo receptor en donde se
realice la descarga, por el uso o aprovechamiento de bienes del
dominio público de la Nación como cuerpos receptores de las
descargas de aguas residuales, entendidas éstas, como las
aguas de composición variada provenientes de descargas de
usos
municipales,
industriales,
comerciales,
de
servicios,
agrícolas, pecuarios, domésticos, o cualquier otro uso, así como
la mezcla de ellas, conforme al volumen de agua descargada y
los contaminantes vertidos, en los que se rebasen los límites
máximos permisibles.
Establecen
también
tres
clasificaciones
de
cuerpos
propiedad nacional, receptores de las descargas de aguas
residuales; la manera para determinar el volumen de agua
residual y las concentraciones de contaminantes descargados al
cuerpo receptor, y el método para calcular el monto del derecho a
pagar por cada tipo de contaminante que rebase los límites
máximos permisibles, que dependerá del volumen de aguas
residuales descargadas por trimestre y la carga de los
contaminantes respectivos.
Cabe mencionar que el pago del referido derecho está
además contemplado en la Ley de Aguas Nacionales, que en su
artículo 112 prevé:
“Artículo 112. La prestación de los distintos servicios
administrativos por parte de "la Comisión" (Comisión Nacional
62
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
del Agua) o de sus Organismos de Cuenca y la explotación,
uso o aprovechamiento de aguas nacionales, incluyendo
las del subsuelo, así como de los bienes nacionales que
administre "la Comisión", motivará el pago por parte del
usuario de las cuotas que establezca la Ley Federal de
Derechos.
La explotación, uso o aprovechamiento de bienes del
dominio público de la Nación como cuerpos receptores de
descargas de aguas residuales motivará el pago del
derecho que establezca la Ley Federal de Derechos.
El pago es independiente del cumplimiento de lo dispuesto
en esta Ley sobre la prevención y control de la calidad del
agua; de lo dispuesto en la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente; y en la Ley General
de Salud.
Esta obligación incluye a los bienes nacionales y sus
servicios que estén coordinados para administración de los
cobros de derechos, con los gobiernos de los estados,
Distrito Federal o municipios en los términos de la Ley de
Coordinación Fiscal y la propia Ley Federal de Derechos.”
Si se toma en cuenta entonces, que el pago del derecho
surge por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas
nacionales, incluyendo las del subsuelo y que como en la especie,
se da por la explotación, uso o aprovechamiento de bienes del
dominio público de la Nación como cuerpos receptores de
descargas de aguas residuales, es preciso señalar que el
subsuelo de las aguas marinas interiores y los terrenos ganados
natural o artificialmente al mar, ríos, corrientes, lagos, lagunas o
esteros, de propiedad nacional, son considerados como bienes
del dominio público, de conformidad con lo previsto en el artículo
2° de la Ley General de Bienes Nacionales y en el numeral 27 de
la Constitución Federal, que en la parte conducente establecen:
63
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
“Artículo 2. Son bienes de dominio público:
…
II. Los señalados en los artículos 27 párrafos
cuarto, quinto y octavo, y 42 fracción VI de la
Constitución
Política
de
los
Estados
Unidos
Mexicanos;
III. Los enumerados en la fracción II del artículo 27
constitucional, con excepción de los comprendidos
en la fracción II del artículo 3° de esta Ley;
IV. El lecho y el subsuelo del mar territorial y de las
aguas marinas interiores;
…
IX. Los terrenos ganados natural o artificialmente al
mar, ríos, corrientes, lagos, lagunas o esteros, de
propiedad nacional;
…”.
“Artículo 27.
…
Párrafo Quinto. Son propiedad de la Nación las
aguas de los mares territoriales en la extensión y
términos que fije el derecho internacional; las
aguas marinas interiores; las de las lagunas y
esteros
que
se
comuniquen
permanente
o
intermitentemente con el mar; las de los lagos
interiores de formación natural que estén ligados
directamente a corrientes constantes; las de los
ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el
punto del cauce en que se inicien las primeras
aguas permanentes, intermitentes o torrenciales,
hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas
o esteros de propiedad nacional; las de las
64
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
corrientes
constantes
o
intermitentes
y
sus
afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de
aquellas, en toda su extensión o en parte de ellas,
sirva de límite al territorio nacional, o a dos
entidades federativas, o cuando pase de una
entidad federativa a otra, o cruce la línea divisoria
de la República; las de los lagos, lagunas o esteros,
cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzados por
líneas divisorias de dos o más entidades o entre la
República y un país vecino; o cuando el límite de
las riberas sirva de lindero entre dos entidades
federativas o a la República con un país vecino; las
de los manantiales que broten en las playas, zonas
marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos,
lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que
se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o
riberas de los lagos y corrientes interiores en la
extensión que fije la ley. Las aguas del subsuelo
pueden ser libremente alumbradas mediante obras
artificiales y apropiarse por el dueño del terreno;
pero cuando lo exija el interés público o se afecten
otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá
reglamentar su extracción y utilización y aún
establecer zonas vedadas, al igual que para las
demás aguas de propiedad nacional.
Cualesquiera otras aguas no incluidas en la
enumeración anterior, se considerarán como parte
integrante de la propiedad de los terrenos por los
que corran o en los que se encuentren sus
depósitos, pero si se localizaren en dos o más
predios, el aprovechamiento de esta agua se
65
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
considerará de utilidad pública y quedará sujeta a
las disposiciones que dicten los estados.
…”.
Sobre esas premisas es preciso ahora atender a la
naturaleza de los derechos en general, para estar en aptitud de
analizar en lo particular el derecho por la explotación, uso o
aprovechamiento de bienes del dominio público de la Nación
como cuerpos receptores de descargas de aguas residuales.
El artículo 2°, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación
dispone:
“ARTÍCULO 2°. Las contribuciones se clasifican en
impuestos,
aportaciones
de
seguridad
social,
contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen
de
la
siguiente
contribuciones
manera:
....IV.-
establecidas
en
Derechos
ley
por
el
son
uso
las
o
aprovechamiento de los bienes del dominio público de la
Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado
en sus funciones de derecho público, excepto cuando se
presten
por organismos
descentralizados u
órganos
desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de
contraprestaciones que no se encuentren previstas en la
Ley Federal de Derechos.
También son derechos las
contribuciones
de
a
cargo
organismos
públicos
descentralizados por prestar servicios exclusivos del
Estado”.
Por su parte, el artículo 1° de la Ley Federal de Derechos
establece:
“ARTÍCULO 1°. Los derechos que establece esta Ley, se
pagarán por el uso o aprovechamiento de los bienes del
66
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
dominio público de la Nación, así como por recibir
servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho
público, excepto cuando se presten por organismos
descentralizados u órganos desconcentrados y en este
último caso, cuando se trate de contraprestaciones que no
se encuentren previstas en esta Ley.
También son
derechos las contribuciones a cargo de los organismos
públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos
del Estado”.
De los preceptos parcialmente reproducidos, se advierte que
tanto el Código Fiscal de la Federación, como la Ley Federal de
Derechos, definen a los derechos como:
a) Los que se refieren a las contribuciones cuyo presupuesto
de hecho se actualiza cuando el particular recibe los servicios que
presta el Estado en sus funciones de derecho público (derechos
por servicios) y,
b) Cuando se trata de contribuciones cuyo presupuesto de
hecho se actualiza cuando el particular aprovecha los bienes del
dominio público de la Nación (derechos por uso de bienes del
dominio público).
En ese sentido, tratándose de derechos por el uso o
aprovechamiento de bienes del dominio público, la Segunda Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el
criterio de que el principio de proporcionalidad tributaria
consagrado en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución
Federal, no puede apreciarse, como en los impuestos, tomando
en cuenta la capacidad contributiva del obligado, pues las
actividades de usar o aprovechar dichos bienes no reflejan por sí
solas y de modo patente, disponibilidad económica; de ahí que el
citado principio constitucional se haga derivar, partiendo del acto
67
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
de permisión del Estado, del grado de aprovechamiento de los
bienes del dominio público, medido en unidades de consumo o de
utilización de acuerdo con la naturaleza del bien, así como del
beneficio aproximado obtenido por el usuario y, en su caso, de la
valoración de su mayor o menor disponibilidad o su reparación o
reconstrucción, si se produce un deterioro.
El
criterio
anterior
fue
sustentado
en
la
siguiente
jurisprudencia:
“DERECHOS POR USO O APROVECHAMIENTO DE
BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO DE LA NACIÓN.
ELEMENTOS
PARA
DETERMINAR
SU
PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD. Tratándose de
derechos fiscales por el uso o aprovechamiento de
bienes del dominio público de la Nación, a que se
refieren los artículos 2o., fracción IV, del Código
Fiscal de la Federación y 1o., párrafo primero, de la
Ley Federal de Derechos, el principio tributario de
proporcionalidad no puede apreciarse, como en los
impuestos,
tomando
en
cuenta
la
capacidad
contributiva del obligado, pues las actividades de
usar o aprovechar dichos bienes no reflejan por sí
solas
y
económica;
de
de
modo
ahí
patente,
que
el
disponibilidad
citado
principio
constitucional se haga derivar, partiendo del acto
de
permisión
aprovechamiento
del
de
Estado,
los
del
bienes
grado
del
de
dominio
público, medido en unidades de consumo o de
utilización de acuerdo con la naturaleza del bien,
así como del beneficio aproximado obtenido por el
usuario y, en su caso, de la valoración de su mayor
68
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
o
menor
disponibilidad
o
su
reparación
o
reconstrucción, si se produce un deterioro. Por su
parte, el principio de equidad tributaria de los
derechos citados se cumple, por regla general,
cuando las tasas aplicables son fijas e iguales para
los gobernados que usan, explotan o aprovechan
en similar grado el mismo bien de dominio público,
al traducirse en un beneficio uniforme para ellos; o
variables, si el grado de utilización del bien es
diferente.”3
Y, en relación con el principio de legalidad tributaria
contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, es criterio firme la exigencia de
que sea el legislador y no las autoridades administrativas, quien
establezca los elementos cualitativos de las contribuciones (sujeto
y objeto), mediante un acto formal y materialmente legislativo, en
aras de que, por una parte, se cumpla con el principio de
autoimposición y, por otra, exista certeza sobre la forma en cómo
los contribuyentes deben cumplir sus obligaciones fiscales, de
manera que no quede margen a la arbitrariedad de las
autoridades exactoras, es decir, es suficiente que se señalen en
forma razonable las obligaciones a cumplir para que cualquier
persona pueda saber a qué atenerse en caso de no acatarlas; lo
que no implica, en modo alguno, que el legislador esté
constreñido a definir cada una de las palabras que emplea, si
estas tienen un uso que revela que en el medio son de clara
comprensión.
3
Registro IUS No. 165045 Localización: Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXXI, Marzo de 2010. Página: 1031. Tesis: 2a./J. 27/2010.
Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional, Administrativa.
69
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
Sirven de apoyo a esta consideración, los siguientes
criterios:
“LEGALIDAD
TRIBUTARIA.
ALCANCE
DEL
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. Este Alto
Tribunal ha sustentado el criterio de que el
principio de legalidad se encuentra claramente
establecido en el artículo 31 constitucional, al
expresar en su fracción IV, que los mexicanos
deben contribuir para los gastos públicos de la
manera proporcional y equitativa que dispongan
las leyes. Conforme con dicho principio, es
necesaria una ley formal para el establecimiento de
los tributos, lo que satisface la exigencia de que
sean los propios gobernados, a través de sus
representantes, los que determinen las cargas
fiscales que deben soportar, así como que el
contribuyente
pueda
conocer
con
suficiente
precisión el alcance de sus obligaciones fiscales,
de manera que no quede margen a la arbitrariedad.
Para determinar el alcance o profundidad del
principio de legalidad, es útil acudir al de la reserva
de ley, que guarda estrecha semejanza y mantiene
una estrecha vinculación con aquél. Pues bien, la
doctrina clasifica la reserva de ley en absoluta y
relativa. La primera aparece cuando la regulación
de una determinada materia queda acotada en
forma exclusiva a la ley formal; en nuestro caso, a
la ley emitida por el Congreso, ya federal, ya local.
En este supuesto, la materia reservada a la ley no
puede ser regulada por otras fuentes. La reserva
relativa, en cambio, permite que otras fuentes de la
70
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
ley vengan a regular parte de la disciplina
normativa
de
determinada
materia,
pero
a
condición de que la ley sea la que determine
expresa y limitativamente las directrices a las que
dichas fuentes deberán ajustarse; esto es, la
regulación de las fuentes secundarias debe quedar
subordinada a las líneas esenciales que la ley haya
establecido para la materia normativa. En este
supuesto, la ley puede limitarse a establecer los
principios y criterios dentro de los cuales la
concreta disciplina de la materia reservada podrá
posteriormente ser establecida por una fuente
secundaria. Así, no se excluye la posibilidad de que
las
leyes
contengan
remisiones
a
normas
reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan
posible
una
regulación
independiente
y
no
claramente subordinada a la ley, lo que supondría
una degradación de la reserva formulada por la
Constitución en favor del legislador. En suma, la
clasificación de la reserva de ley en absoluta y
relativa se formula con base en el alcance o
extensión que sobre cada materia se atribuye a
cada especie de reserva. Si en la reserva absoluta
la regulación no puede hacerse a través de normas
secundarias, sino sólo mediante las que tengan
rango de ley, la relativa no precisa siempre de
normas
primarias.
Basta
un
acto
normativo
primario que contenga la disciplina general o de
principio, para que puedan regularse los aspectos
esenciales de la materia respectiva. Precisado lo
anterior, este Alto Tribunal considera que en
materia tributaria la reserva es de carácter relativa,
71
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
toda vez que, por una parte, dicha materia no debe
ser regulada en su totalidad por una ley formal,
sino que es suficiente sólo un acto normativo
primario que contenga la normativa esencial de la
referida materia, puesto que de ese modo la
presencia del acto normativo primario marca un
límite de contenido para las normas secundarias
posteriores,
las
cuales
no
podrán
nunca
contravenir lo dispuesto en la norma primaria; y,
por otro lado, en casos excepcionales, y que lo
justifiquen, pueden existir remisiones a normas
secundarias, siempre y cuando tales remisiones
hagan una regulación subordinada y dependiente
de la ley, y además constituyan un complemento de
la regulación legal que sea indispensable por
motivos técnicos o para el debido cumplimiento de
la finalidad recaudatoria.”4
“LEGALIDAD TRIBUTARIA. DICHA GARANTÍA NO
EXIGE QUE EL LEGISLADOR ESTÉ OBLIGADO A
DEFINIR TODOS LOS TÉRMINOS Y PALABRAS
USADAS EN LA LEY. Lo que exige el principio de
legalidad tributaria establecido en el artículo 31,
fracción IV, constitucional, es que la determinación
de los sujetos pasivos de las contribuciones, su
objeto y, en general, sus elementos esenciales, se
encuentren en la ley y para ello es suficiente que en
ellas se precisen en forma razonable, de manera
que cualquier persona de entendimiento ordinario
4
Novena Época. Registro: 902218. Instancia: Pleno. Tesis Aislada. Fuente: Apéndice 2000. Tomo: I,
Const., P.R. SCJN. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1545. Página: 1089. Genealogía: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VI, noviembre de 1997, página 78,
Pleno, tesis P. CXLVIII/97.
72
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
pueda saber a qué atenerse respecto de sus
obligaciones fiscales. No se puede pretender que
se llegue al absurdo de exigir que el legislador
defina, como si formulara un diccionario, cada una
de las palabras que emplea, si las que eligió tienen
un uso que revela que en el medio son de clara
comprensión. De acuerdo con ello, expresiones
como "uso doméstico", "uso no doméstico", "uso
doméstico residencial", "uso doméstico popular" o
"uso del sector público" son, por sí solas,
comprensibles, sin que pueda aceptarse que su
empleo en la ley sea violatorio del principio de
legalidad tributaria, ni tampoco exigirse que en la
sentencia que establece estas conclusiones se
definan esas expresiones, exactamente por la
misma
razón.
Además,
administrativas
al
si
aplicar
las
las
autoridades
disposiciones
relativas se apartan del contenido usual de las
expresiones
al
examinar
en
amparo
la
constitucionalidad de las resoluciones relativas, la
correcta interpretación de la ley bastaría para
corregir el posible abuso, sin que ello pudiera
significar
que
se
hubieran
delegado
en
las
autoridades administrativas facultades legislativas
y que, por ello, la ley fuera inconstitucional.”5
Partiendo de esas precisiones es posible abordar el estudio
de los planteamientos de la parte recurrente, la cual afirma
básicamente lo siguiente:
5
Novena Época. Registro: 902219. Instancia: Pleno. Tesis Aislada. Fuente: Apéndice 2000. Tomo: I, Const.,
P.R. SCJN. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1546. Página: 1090. Genealogía: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo: III, febrero de 1996, página 169, Pleno, tesis P. XI/96.
73
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
Los preceptos tildados de inconstitucionales generan
inseguridad jurídica y son violatorios de los principios
tributarios de legalidad y proporcionalidad, porque
dejan al arbitrio de la autoridad, determinar que
cualquier clase de bien, sea del dominio público de la
Nación o sea propiedad privada, puede ubicarse como
cuerpo receptor de descarga de aguas residuales de
tipo A, ya que lo cierto es que el agua que resulta de
su proceso productivo, previamente pasada por un
proceso de tratamiento, se utiliza por la empresa
********** para el regado a través de la aspersión, de
áreas verdes localizadas en terrenos de su propiedad.
Los artículos cuestionados no especifican lo que debe
entenderse por subsuelo, peor aún, consideran para
efectos del pago del derecho, el subsuelo de un
terreno propiedad privada, como un bien del dominio
público de la Nación.
Dejan al libre arbitrio de la Comisión Nacional del Agua
la facultad de determinar cuándo se puede contaminar
el subsuelo y los acuíferos, para que nazca la
obligación
fiscal,
sin
atender
al
grado
de
aprovechamiento de los bienes del dominio público de
la Nación, ni tampoco a la naturaleza del bien del
dominio público usado por el particular.
No tratan igual a los sujetos que se encuentran en
igualdad de circunstancias, porque pese a que todos
descargan aguas residuales, se establecen distintas
cuotas dependiendo si se trata de cuerpos receptores
tipo A, B o C.
Al respecto cabe aclarar lo siguiente:
74
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
De la lectura integral de las disposiciones cuestionadas
puede apreciarse que las personas físicas o morales que
descarguen en forma permanente, intermitente o fortuita aguas
residuales en ríos, cuencas, cauces, vasos, aguas marinas y
demás depósitos o corrientes de agua, así como las que
descarguen aguas residuales en los suelos o las infiltren en
terrenos que sean bienes nacionales o que puedan contaminar
el subsuelo o los acuíferos, deben pagar el derecho por el uso o
aprovechamiento de bienes del dominio público de la Nación
como cuerpos receptores de las descargas de aguas residuales,
conforme al volumen de agua descargada y a los contaminantes
vertidos, sólo cuando rebasen los límites máximos permisibles; lo
cual implica, indefectiblemente, que contrario a lo sostenido por la
recurrente, se genera la obligación de pago por el uso o
aprovechamiento de bienes del dominio público de la Nación, no
por
bienes
de
propiedad
privada,
pero
además
resulta
indispensable mencionar, como ya se expuso en la narrativa de
antecedentes, que constituye cosa juzgada por tratarse de
aspectos de legalidad que desde el primer juicio de nulidad y con
posterioridad en el segundo, se resolvió y confirmó el Tribunal
Colegiado de Circuito, que **********, no demostró que la descarga
de aguas residuales había sido en las áreas verdes de su
propiedad; tampoco acreditó que esas descargas no hubieran
contaminado el subsuelo; y, por el contrario, quedó debidamente
probada la referida contaminación al subsuelo en un cuerpo
receptor tipo A, a través de las muestras de laboratorio tomadas a
las aguas residuales descargadas durante mil novecientos
noventa y nueve, cuyos resultados arrojaron que habían rebasado
los
límites
máximos
permisibles
de
coliformes
fecales,
demostrándose también, que de acuerdo al título de concesión
previamente otorgado a la empresa de que se trata, la descarga
de aguas residuales se había hecho en el subsuelo de un predio
75
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
ubicado en Bachigualato, Municipio de Culiacán, estado de
Sinaloa, correspondiente a la Cuenca del Río Culiacán, que
pertenece, como se mencionó, al cuerpo receptor tipo A, ya que
esa cuenca, no está ubicada en los cuerpos receptores de tipo B,
ni C.
En las relatadas condiciones, resulta indudable que los
argumentos esgrimidos por la recurrente en forma reiterativa, en
el sentido de que la inconstitucionalidad de los artículos 276,
278-A y 278-C de la Ley Federal de Derechos deriva de que la
descarga de aguas residuales se llevó a cabo en terrenos de su
propiedad; que la autoridad no probó el lugar cierto donde se hizo
la descarga, y que de manera arbitraria la Comisión Nacional del
Agua determinó que se había contaminado el subsuelo; resultan
inoperantes, porque además de referirse a aspectos de legalidad,
los cuales se insiste, fueron desestimados desde el juicio de
origen y confirmados por el Tribunal Colegiado de Circuito, debe
ponderarse que el problema de constitucionalidad se hace
depender de la situación particular que la recurrente afirma,
prevaleció en la fecha en que fueron tomadas las muestras para
verificar los contaminantes de las aguas residuales descargadas,
por lo que en la especie, resultan de apoyo los siguientes
criterios:
“NORMAS GENERALES. SON INOPERANTES LOS
ARGUMENTOS EXPRESADOS EN SU CONTRA SI
SU INCONSTITUCIONALIDAD SE HACE DEPENDER
DE LA SITUACIÓN PARTICULAR DEL SUJETO A
QUIEN
SE
consideración
LE
APLICAN.
que
la
Si
se
toma
constitucionalidad
en
o
inconstitucionalidad de una norma general deriva
de sus propias características, en razón de todos
76
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
sus destinatarios y no de que uno de ellos pueda
tener determinados atributos, es inconcuso que los
argumentos que se hagan valer, en vía de
conceptos de violación o agravios, en contra de
disposiciones generales, y que hagan depender su
inconstitucionalidad
de
situaciones
o
circunstancias individuales, propias del quejoso,
independientemente del conjunto de destinatarios
de la norma, deben ser declarados inoperantes
porque no podrían cumplir con su finalidad de
demostrar la violación constitucional que se le
atribuye y que por la naturaleza de la ley debe
referirse a todos los destinatarios de la norma y no
sólo a uno de ellos.”6
“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y AGRAVIOS. SON
INOPERANTES CUANDO TIENDEN A DEMOSTRAR
LA
INCONSTITUCIONALIDAD
PRECEPTO,
SUSTENTÁNDOSE
DE
EN
ALGÚN
UNA
SITUACIÓN PARTICULAR O HIPOTÉTICA. Los
argumentos que se hagan valer como conceptos de
violación o agravios en contra de algún precepto,
cuya inconstitucionalidad se haga depender de
situaciones
o
circunstancias
individuales
o
hipotéticas, deben ser declarados inoperantes, en
atención a que no sería posible cumplir la finalidad
de dichos argumentos consistente en demostrar la
violación constitucional, dado el carácter general,
abstracto e impersonal de la ley.”7
6
Novena Época. Registro: 174873. Instancia: Segunda Sala. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Tomo: XXIII, Junio de 2006. Materia(s): Común. Tesis: 2a./J. 71/2006. Página: 215
7
Novena Época. Registro: 183118. Instancia: Segunda Sala Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Tomo: XVIII, Octubre de 2003. Materia(s): Común. Tesis: 2a./J. 88/2003. Página: 43
77
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LOS AGRAVIOS
DE LEGALIDAD SON INOPERANTES. Conforme a
los artículos 107, fracción IX, constitucional y 83,
fracción V, de la Ley de Amparo, que regulan el
recurso de revisión en amparo directo, la Suprema
Corte de Justicia de la Nación en esta instancia
deberá
examinar
las
cuestiones
propiamente
constitucionales; por consiguiente, si en el recurso
se
plantean,
al
lado
de
agravios
sobre
constitucionalidad de normas generales o de
interpretación
directa
de
un
precepto
de
la
Constitución, argumentos de mera legalidad, éstos
deben desestimarse por inoperantes.”8
No obstante la declaratoria de inoperancia antes destacada,
y sólo para efectos de evidenciar la constitucionalidad de los
preceptos legales cuestionados, debe manifestarse que las
disposiciones legales mencionadas respetan los principios de
legalidad; de proporcionalidad y de equidad, en atención a lo
siguiente:
En torno al principio de legalidad, ya se expuso la exigencia
de que sea el legislador y no las autoridades administrativas,
quien establezca los elementos cualitativos de las contribuciones
(sujeto y objeto), mediante un acto formal y materialmente
legislativo, en aras de que, por una parte, se cumpla con el
principio de autoimposición y, por otra, exista certeza sobre la
forma en cómo los contribuyentes deben cumplir sus obligaciones
8
Novena Época. Registro: 195743. Instancia: Segunda Sala Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Tomo: VIII, Agosto de 1998. Materia(s): Común. Tesis: 2a./J. 53/98. Página: 326
78
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
fiscales, de manera que no quede margen a la arbitrariedad de las
autoridades exactoras.
En esta medida, resulta incuestionable que el artículo 276 de
la Ley Federal de Derechos respeta el referido principio, al
señalar en forma clara, el sujeto y el objeto de la contribución, al
establecer que son las personas físicas o morales las que
pagan el derecho respecto de los bienes del dominio público
de la Nación, por su uso o aprovechamiento como cuerpos
receptores de las descargas de aguas residuales, pero además,
la disposición legal en comento establece de manera diáfana, sin
necesidad de interpretación alguna, que la obligación del pago del
derecho correspondiente surge por la descarga permanente,
intermitente o fortuita en ríos, cuencas, cauces, vasos, aguas
marinas y demás depósitos o corrientes de agua, así como en
suelos o que las aguas residuales sean infiltradas en terrenos que
sean bienes nacionales o que puedan contaminar el subsuelo y
los acuíferos, especificando en el numeral 278 del mismo
ordenamiento, que el derecho se causa de acuerdo con el tipo de
cuerpo receptor en donde se realice la descarga, conforme al
volumen de agua descargada y a los contaminantes vertidos,
en cuanto rebasen los límites máximos permisibles establecidos
en la propia Ley Federal de Derechos.
En efecto, el sujeto y el objeto de la contribución se
encuentran definidos en la ley e impiden que la autoridad actúe en
forma caprichosa o arbitraria, pues además, tratándose de la
descarga de aguas residuales en el subsuelo, la obligación de
pago del derecho surge atendiendo al volumen de agua
descargada por trimestre, y al tipo de contaminantes que rebasen
los límites permisibles, de acuerdo al cuerpo receptor, de
conformidad con las disposiciones de los artículos 278-A, 278-B y
79
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
278-C de la Ley Federal de Derechos reproducidos en párrafos
precedentes, aspectos que se verifican mediante el muestreo y
análisis de la calidad del agua descargada, y tomando en
consideración si el caudal de la descarga se efectúa en forma
continua, intermitente o fortuita, que se reflejará en los medidores
totalizadores instalados, o en la determinación del volumen con
otros dispositivos de aforo, bajo la responsabilidad del propio
usuario.
Ahora bien, lo aducido por la recurrente en el sentido de que
en el artículo 276 de la ley en cita no se especifica lo que debe
entenderse
por
subsuelo,
y
que
esa
definición
resulta
indispensable para la configuración del hecho imponible pues de
lo contrario queda al libre arbitrio de la Comisión Nacional del
Agua determinar cuando se contamina aquél, para originar el
pago del derecho; debe desestimarse, pues como previamente se
hizo mención, no puede exigirse al legislador una explicación de
todas las palabras utilizadas, cuando como en el caso, éstas son
de fácil comprensión, pues el término subsuelo obviamente está
referido al terreno que se encuentra debajo de una capa de tierra.
El subsuelo se constituye por las capas o estratos que se
encuentran debajo del suelo y están formadas por rocas y
minerales y puede contener sustancias como arcilla y/o arena,
que sólo han sido parcialmente desglosadas por aire, luz solar,
agua o viento, para producir suelo verdadero. El subsuelo
contiene partículas parcialmente degradadas, por lo general, de
un tono más claro de color marrón o amarillo y contiene las raíces
profundas de las plantas grandes, como los árboles. De ese
subsuelo se extraen los elementos esenciales para el desarrollo
de las industrias que promueven el progreso de las naciones:
petróleo, hulla, hierro, combustibles nucleares, entre otros.
80
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
En las relatadas condiciones, no hay duda de que como
subsuelo se conoce todo lo que se ubica por debajo de la
superficie terrestre y que conforma el espacio inmediatamente
posterior a esta; es decir, el subsuelo es lo que está abajo del
suelo y puede estar en estado más o menos natural o más o
menos transformado por la acción del ser humano y si bien el
subsuelo es una de las secciones que no se ve a simple vista de
manera permanente y recurrente, no implica que no se deba velar
por su conservación en óptimas condiciones, pues lo cierto es que
el subsuelo es el espacio en el que muchas de las relaciones y
fenómenos necesarios para la vida toman lugar, pues es donde
crecen y habitan las raíces de plantas y vegetales, indispensables
para la vida de animales y humanos, y es el hábitat de
microorganismos que transforman la superficie terrestre en un
espacio habitable; de ahí la necesidad de evitar su deterioro,
como sucede cuando es sujeto de descarga de aguas residuales
con altos niveles de contaminantes.
Por todas esas razones, es inconcuso que pese a que la Ley
Federal de Derechos no defina el término subsuelo, no por ello se
transgrede el principio tributario de legalidad, no se genera
incertidumbre jurídica, pues se reitera, las disposiciones legales
tildadas de inconstitucionales establecen con claridad el sujeto y
el objeto del derecho en cuestión, así como los elementos
esenciales de la contribución; de tal manera que contrario a lo que
sostiene la parte inconforme, no se deja al libre arbitrio de la
autoridad administrativa, la determinación de alguno de los
elementos esenciales de la contribución, pues es precisamente la
contaminación de los cuerpos receptores de descargas de aguas
residuales, lo que origina la obligación de pago del derecho por el
uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la
Nación.
81
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
No representa obstáculo a esa decisión, lo argumentado por
la recurrente en torno a que la violación al principio de legalidad,
deriva de que la simple posibilidad de contaminar el subsuelo
hace surgir la obligación de pago del derecho, pues como se ha
venido exponiendo, de conformidad con lo previsto en el artículo
278 de la Ley Federal de Derechos, éste se causa de acuerdo al
tipo de cuerpo receptor en donde se realice la descarga; conforme
el volumen de agua descargada y a los contaminantes vertidos en
lo que rebasen los límites máximos permisibles establecidos
en la propia ley; lo que demuestra que no es la sola posibilidad, la
que genera el derecho, el cual además, es susceptible de evitarse
de conformidad con lo dispuesto en el numeral 282-A del citado
ordenamiento, que prevé:
(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O.F. 31 DE DICIEMBRE DE
1998)
“ARTICULO 282-A.- No pagarán el derecho a que se refiere este
Capítulo,
aquellos
usuarios
cuyas
descargas
contengan
contaminantes que rebasen los límites máximos permisibles
establecidos en la presente Ley, siempre y cuando presenten
ante la Comisión Nacional del Agua, un programa de acciones y
cumplan con el mismo, para mejorar la calidad de sus aguas
residuales,
ya
sea
mediante
cambios
en
sus
procesos
productivos o para el control o tratamiento de sus descargas, a
fin de no rebasar dichos límites, y mantengan o mejoren la
calidad de sus descargas de aguas residuales.
(REFORMADO, D.O.F. 31 DE DICIEMBRE DE 1998)
Para los efectos del párrafo anterior, la Comisión Nacional del
Agua en términos del instructivo para la presentación y
seguimiento del programa de acciones publicado en el Diario
Oficial de la Federación, vigilará el cumplimiento en el avance de
las acciones comprometidas por los usuarios, en estos casos, el
contribuyente estará obligado a efectuar el cálculo de su pago y
a presentar sus declaraciones trimestrales conforme a lo
establecido en esta Ley, sin enterar el pago del derecho,
82
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
señalando en su declaración correspondiente la siguiente
leyenda "Sin pago de conformidad con lo establecido en el
párrafo primero del artículo 282-A de la Ley Federal de
Derechos".
(REFORMADO, D.O.F. 30 DE DICIEMBRE DE 1996)
Los contribuyentes están obligados a presentar ante la
Comisión Nacional del Agua, un informe, bajo protesta de decir
verdad, de los avances del programa de acciones presentado
ante dicho órgano desconcentrado, en los meses de julio y
enero.
(REFORMADO, D.O.F. 30 DE DICIEMBRE DE 1996)
Los
contribuyentes
que
no
cumplan
con
los
avances
programados, estarán obligados a efectuar el pago de los
derechos que corresponden a este Capítulo, generados a partir
del 1o. de enero de 1997, así como de aquéllos que se hubieren
generado
con
anterioridad,
con
los
accesorios
de
Ley
correspondientes.
(REFORMADO, D.O.F. 29 DE DICIEMBRE DE 1997)
Si al término del programa los contribuyentes cumplen con los
objetivos previstos, tendrán derecho a la recuperación del
monto
histórico
del
Derecho que
hubieren pagado por
incumplimiento de las metas parciales.
(REFORMADO, D.O.F. 30 DE DICIEMBRE DE 1996)
A partir del 1o. de enero de 1997 y hasta la fecha de vencimiento
para la ejecución de los programas para el control de la calidad
de sus descargas, los usuarios que hayan presentado su
programa de acciones no deberán descargar concentraciones
de contaminantes mayores de las que descargaron durante los
últimos tres años, o menos, si empezaron a descargar
posteriormente. Aquellos usuarios que no cumplan con esta
disposición, estarán obligados al pago del derecho a que se
refiere este Capítulo.”
En otro aspecto, la parte recurrente esgrime que el artículo
278-A conculca el principio de legalidad tributaria, debido a que
no precisa cuáles son los cuerpos receptores considerados como
de tipo A.
83
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
Al respecto debe ponderarse que la Ley de Aguas
Nacionales establece que para otorgar los permisos de descarga
de aguas residuales se deberán tomar en cuenta las Declaratorias
de Clasificación de los cuerpos de agua de propiedad nacional y
que la Comisión Nacional del Agua tiene la atribución de elaborar
y publicar las Declaratorias que contienen la delimitación de los
cuerpos de agua estudiados en los que se determina la capacidad
de asimilación y dilución de contaminantes, es decir, su aptitud de
autodepurarse; los parámetros de calidad que deberán cumplir las
aguas residuales y los límites máximos de descarga de dichos
parámetros en las áreas clasificadas, los cuales, son la base para
fijar condiciones particulares de descarga. Incluyen además,
metas de calidad en los cuerpos de agua receptores de los
contaminantes y los plazos para alcanzarlas.
M5
Ahora bien, para el cobro de derechos por descargas de
aguas residuales, los cuerpos receptores (ríos, lagos, lagunas,
entre otros) se clasifican en tres tipos: A, B o C, según los efectos
ocasionados por la contaminación, los cuerpos receptores tipo C
son aquéllos en los que la contaminación tiene mayores efectos.
La lista de cuerpos receptores que pertenecen a cada tipo se
encuentra en la Ley Federal de Derechos precisamente en el
precepto legal que se cuestiona, y su distinción atiende a los
compuestos orgánicos, el color, la demanda química de oxígeno,
detergentes, toxicidad aguda, entre otros factores a considerar, de
conformidad
con
la
Norma
Oficial
Mexicana
NOM-001-
SEMARNAT-1996.
Asimismo, la distinción de cuerpos receptores obedece a
que el agua pueda tener uso múltiple tal como protección de vida
acuática, riego agrícola y como fuente de abastecimiento de agua
para consumo humano.
84
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
Sobre este tópico, es de tomarse en cuenta las exposiciones
de motivos en las que se enfatizó la necesidad de controlar las
descargas de aguas residuales, pues se señaló:
CÁMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
MÉXICO D.F., A 7 DE NOVIEMBRE DE 1996
INICIATIVA DEL EJECUTIVO
“Ley Federal de Derechos
…
A solicitud de diversas dependencias se propone efectuar
ajustes técnicos en los derechos. Entre las modificaciones
planteadas, destacan las de inspección y vigilancia de las
entidades financieras, con objeto de brindar mayor cIaridad
en la aplicación y cálculo de las cuotas y las de uso de
bienes nacionales como cuerpos receptores de aguas
residuales, a fin de establecer parámetros que reflejen más
adecuadamente los niveles de contaminación del agua.
Asimismo, en materia de pesca, se sugiere modificar los
derechos para fomentar el aprovechamiento responsable
de los recursos vivos marinos, a través de políticas que
propicien un mayor nivel de equidad entre los agentes
económicos que participan en esta actividad.
…”.
Proceso legislativo: EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
CÁMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
México, D.F., a 13 de Noviembre de 1998.
INICIATIVA DEL EJECUTIVO DE LEY QUE MODIFICA LA
LEY FEDERAL DE DERECHOS, QUE ENVÍA EL EJECUTIVO
FEDERAL
A
ESTA
H.
CÁMARA
DE
DIPUTADOS.
PRESENTADA EL VIERNES 13 DE NOVIEMBRE
“La Ley Federal de Derechos constituye un instrumento de
la política fiscal y los derechos que la misma establece por
el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio
85
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
público de la Nación, así como por los servicios que presta
el Estado en sus funciones de derecho público, se aplican
con los siguientes fines:
* Regular la explotación de recursos naturales renovables y
no renovables.
* Registrar las actividades cuya realización reviste un
interés especial para el diseño de la política económica.
* Mantener el orden en la utilización de recursos nacionales
que son susceptibles de saturación en caso de que no sean
gravados.
Esta Ley se ha adaptado gradualmente a los cambios
estructurales que se han emprendido en los últimos años,
tales como: privatización, desregulación, apertura de los
mercados,
redimensionamiento
del
sector
público
y
federalismo fiscal. En este marco, las propuestas de
modificación a la Ley Federal de Derechos para 1999 se
orientan a:
* Establecer proporcionalidad entre los costos de los
servicios que presta el Estado y los derechos.
* Promover convenios de colaboración administrativa en
materia de coordinación fiscal.
* Inducir el uso racional de los bienes del dominio público.
* Instrumentar mecanismos fiscales que promuevan el
equilibrio ambiental.
* Establecer congruencia entre la Ley Federal de Derechos
y las leyes sectoriales.
* Adecuar el marco legal a las nuevas estructuras de
mercado.
…
Por otra parte, tomando en cuenta que uno de los objetivos
fundamentales de los derechos es controlar y regular la
explotación de los recursos naturales, tanto renovables
como no renovables, algunas de las propuestas de reforma
se enfocan en esta dirección, como las encaminadas a
promover el uso racional del agua y de la zona federal
marítimo terrestre. Respecto del uso del agua, con la
finalidad de que los diferentes agentes racionalicen su
86
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
consumo, se pretende enviar una señal sobre el grado de
escasez de este recurso, para lo cual, entre otras medidas,
se propone aumentar en 14 por ciento real las cuotas que
se aplican a los organismos operadores, empresas y
personas morales que presten servicios de agua potable o
alcantarillado en las zonas de disponibilidad en las que se
sufre una mayor escasez del recurso. Con este mismo
propósito, se elimina la exención del pago del derecho de
agua tanto a escuelas privadas como a escuelas públicas.
En lo concerniente a la zona federal marítimo terrestre, se
pretende transitar al establecimiento de un sistema de
precios que incorpore información ambiental y no genere
un
conflicto
entre
beneficios
privados
e
intereses
colectivos.
…
Con el fin de detener y revertir las tendencias de deterioro
del capital natural y promover un desarrollo sustentable de
los recursos naturales, se formulan algunos cambios en la
Ley Federal de Derechos, los cuales se sustentan en
criterios ambientales, económicos y sociales. Entre dichos
cambios destacan los que se refieren a: flora y fauna, áreas
naturales protegidas y zona federal.
…”.
Como puede apreciarse, con el objeto de brindar mayor
cIaridad en la aplicación y cálculo de las cuotas tratándose del
uso de bienes nacionales como cuerpos receptores de aguas
residuales,
se
buscó
establecer
parámetros
para
reflejar
adecuadamente los niveles de contaminación del agua y
mantener el orden en la utilización de recursos nacionales
susceptibles de saturación.
Bajo ese orden de ideas, es innegable que el grado de
utilización del bien, debe atender al tipo de cuerpo receptor en
el cual se vierten las aguas residuales, pues el impacto que
87
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
causa su aprovechamiento varía, dependiendo de si se trata de
una corriente, de un depósito natural de agua o incluso de
terrenos en los que se infiltren aguas que puedan contaminar
mantos acuíferos subterráneos o el subsuelo.
Por tanto, no puede ser violatorio del principio de legalidad el
artículo 278-A de la Ley Federal de Derechos por establecer
distinciones de los cuerpos receptores de agua, pese a que sólo
se detallen los ubicados en los tipos B y C, ya que es evidente
que se trata de una norma por exclusión al referir que los del tipo
A, serán todos los que no se contengan en aquéllos, en virtud de
que por los cambios geológicos y climáticos, se van modificando
los cuerpos de propiedad nacional, receptores de descargas de
aguas residuales, pero los usuarios de estos pueden saber sin
lugar a dudas, qué cuotas deben pagar, pues como ya se había
mencionado, depende además del volumen de agua descargada
y de los contaminantes vertidos que rebasen los límites
permisibles, entendiendo por límite permisible la concentración
máxima o mínima permitida, según corresponda, de un elemento,
compuesto o microorganismo en el agua, para preservar la salud
y el bienestar humanos y el equilibrio ecológico, en concordancia
con las clases establecidas.
En el caso particular, ya se había determinado desde el
primer juicio de nulidad, que la concesión otorgada a la empresa
ahora recurrente, era para que descargara sus aguas residuales
en el subsuelo de un predio ubicado en Bachigualato, Municipio
de Culiacán, estado de Sinaloa, correspondiente a la Cuenca del
Río Culiacán, que al no estar comprendido en los cuerpos
receptores tipo B ni C, era incuestionable que pertenecía al
cuerpo receptor tipo A.
88
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
En torno al tópico analizado, se estima necesario hacer las
siguientes precisiones:
Las aguas naturales son aquéllas cuyas propiedades
originales no han sido modificadas por la actividad humana y se
clasifican en:
a) superficiales, como aguas de lagos, lagunas, pantanos,
arroyos con aguas permanentes y/o intermitentes, ríos y sus
afluentes, nevados y glaciares;
b) subterráneas, en estado líquido o gaseoso que afloren de
forma natural o por efecto de métodos artificiales; y,
c) meteóricas o atmosféricas, que provienen de lluvias de
precipitación natural o artificial.
Esos tipos de aguas pueden ser cuerpos receptores de
aguas residuales, pudiendo ser estas últimas crudas, que son
aquéllas
procedentes
de
usos
domésticos,
comerciales,
agropecuarios y de procesos industriales, o una combinación de
ellas, sin tratamiento posterior a su uso; o bien, tratadas, que son
las aguas procesadas en plantas de tratamiento para satisfacer
los requisitos de calidad en relación a la clase de cuerpo receptor
a que serán descargadas, pues es evidente que las aguas
residuales contienen alteración de las propiedades físico-químicas
y/o biológicas del agua por sustancias ajenas, por encima o
debajo de los límites máximos o mínimos permisibles, según
corresponda, de modo que producen daños a la salud del hombre
deteriorando su bienestar o su medio ambiente.
Es evidente que las clasificaciones de los cuerpos
receptores se basan en su aptitud de uso y van de acuerdo con
las políticas ambientales del país en el marco del desarrollo
sostenible; y, tomando en consideración que los que pertenecen
89
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
al tipo A, esto es, los que no están contenidos en los tipos B y C,
encuadran en esta categoría porque son aguas naturales de
máxima calidad, que las habilita como agua potable para
consumo humano sin ningún tratamiento previo, o con simple
desinfección bacteriológica en los casos necesarios verificados
por laboratorio, a diferencia de las del tipo B y el C, que son
aguas de utilidad general, que para consumo humano requieren
tratamiento físico y desinfección bacteriológica o tratamiento
físico-químico completo especial contra huevos y parásitos
intestinales. 9
En las relatadas condiciones, resulta indiscutible que
materialmente
no
es
posible
que
el
legislador
hubiere
especificado, como pretende la recurrente, todos los cuerpos
receptores que están comprendidos en el tipo A, pues basta con
que el permiso de descarga lo tenga el usuario en uno que no se
ubique en los tipos B y C, para saber que si rebasa el volumen y
los contaminantes permisibles, debe pagar la cuota que para los
cuerpos receptores tipo A se prevén, donde se incluye el
subsuelo; de tal manera que la disposición legal en estudio
respeta el principio tributario de legalidad porque no provoca
arbitrariedad por parte de la Comisión Nacional del Agua y
además, no genera incertidumbre jurídica alguna.
En un apartado distinto, la parte recurrente plantea violación
a los principios tributarios de equidad y proporcionalidad, porque
esgrime que los preceptos legales cuestionados no atienden al
grado de aprovechamiento de los bienes del dominio público de la
9
(http://www.conagua.gob.mx)
NOM- 127-SSA1-1994 Salud ambiental. Agua para uso y consumo humano.
Límites permisibles de calidad y tratamientos a que debe someterse el agua para su Potabilización.
Se publicó en el DOF el día 18 de enero de 1996,y entró en vigor al siguiente día. El 22 de noviembre de 2000
se publicó en el DOF una modificación que entró en vigor a los noventa días naturales posteriores de su
publicación.
90
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
Nación, ni tampoco a la naturaleza del bien del dominio público
usado por el particular, y porque no tratan igual a los sujetos que
se encuentran en igualdad de circunstancias, pese a que todos
descargan aguas residuales, pues establecen distintas cuotas
dependiendo si se trata de cuerpos receptores tipo A, B o C.
Al respecto debe reiterarse, pues ya se había explicado en
párrafos
precedentes,
que
para
determinar
si
el
monto
correspondiente al pago de derechos cumple con el principio de
proporcionalidad, se deben tomar en cuenta ciertos aspectos,
distintos a los que se aplican para el pago de impuestos, puesto
que el uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público
no entraña una manifestación plena de riqueza y, por tanto, no
puede identificarse con la capacidad contributiva del individuo,
como sucede con otro tipo de ingresos tributarios.
En efecto, para analizar la proporcionalidad de los derechos
por el uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público,
es necesario valorar si su cuantificación se sustenta en grados de
utilidad y en el beneficio aproximado que los particulares obtienen
con su aprovechamiento, de tal forma que para ser proporcional la
imposición de un derecho como el referido, debe atenderse a que
el monto de la cuota se fije con base en el grado de
aprovechamiento del bien, medido en unidades de consumo o de
utilización y en el beneficio obtenido por los particulares que lo
usan o aprovechan.
Así las cosas, conforme al texto de los preceptos
reclamados, están obligados al pago del derecho por el uso o
aprovechamiento de los bienes de dominio público de la Nación,
las personas físicas o morales que descarguen en forma
permanente, intermitente o fortuita aguas residuales en ríos,
91
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
cuencas, cauces, vasos, aguas marinas y demás depósitos o
corrientes de agua, así como los que descarguen aguas
residuales en los suelos o las infiltren en terrenos que sean
bienes nacionales o que puedan contaminar el subsuelo o los
acuíferos.
Tal derecho se causa de acuerdo con el tipo de cuerpo
receptor en donde se realice la descarga, conforme al volumen de
agua descargada y los contaminantes vertidos, en lo que rebasen
los límites máximos permisibles establecidos en el ordenamiento
de mérito.
Para tal fin, se establece un procedimiento a través del cual
se
deben
tomar
y
analizar
muestras
para
verificar
la
concentración de contaminantes; la carga de contaminantes
expresada en kilogramos por trimestre que se haya vertido en el
cuerpo receptor, así como el procedimiento matemático para
obtener el monto del derecho a pagar, pero además, como ya se
había señalado, el volumen de aguas residuales descargadas se
determina con los medidores totalizadores o de registro continuo,
o bien con otros dispositivos de aforo.
Lo anterior evidencia que los preceptos tildados de
inconstitucionales no transgreden el principio de proporcionalidad
tributaria, debido a que los elementos que se toman en
consideración para determinar el monto del derecho por el uso o
aprovechamiento de bienes del dominio público de la Nación
como cuerpos receptores de las descargas de aguas residuales,
guardan estrecha relación con el grado de aprovechamiento del
bien, y se miden en unidades de utilización, las cuales reflejan el
beneficio aproximado obtenido por los particulares que lo usan o
aprovechan.
92
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
En otras palabras, si el volumen de agua residual y las
concentraciones de
contaminantes
descargados
al
cuerpo
receptor se determinan trimestralmente, mediante la lectura de los
referidos medidores o dispositivos de aforo, y a través de la
concentración de contaminantes que se obtiene con la toma y
análisis de muestras de los contaminantes a efecto de verificar si
se rebasan los límites máximos permisibles; luego, es evidente
que no se da la transgresión al principio tributario que se analiza,
pues se puede determinar cuantitativamente el pago del derecho
por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la
Nación, como cuerpos receptores de las descargas de aguas
residuales en relación a descargas continuas o intermitentes
dentro de un marco de nueve mil metros cúbicos al trimestre, si es
posible su medición, y por lo que hace al elemento consistente en
el grado de contaminantes contenidos en el agua residual a
verter, el responsable de la descarga tendrá la obligación de
realizar el muestreo y análisis de la calidad del agua descargada,
conforme a los métodos y parámetros previstos en la propia ley,
cuyo reporte se basará en determinaciones analíticas realizadas
por un laboratorio acreditado ante el Sistema Nacional de
Laboratorios de Prueba de la Secretaría de Comercio y Fomento
Industrial y aprobado por la Comisión Nacional del Agua.
De lo anterior se colige que si para el pago del derecho por
el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la
Nación como cuerpos receptores de descargas de aguas
residuales, se atiende al volumen de descarga conforme al
promedio de las muestras tomadas, la concentración promedio de
contaminantes, medida en miligramos por litro, conforme al
procedimiento obligatorio de muestreo, y al cuerpo receptor donde
se lleva a cabo la descarga; se respeta el principio de
proporcionalidad tributaria.
93
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
Además, no debe pasarse por alto que para la descarga de
aguas residuales, se requiere el permiso para el uso o
aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, el cual
se encuentra sujeto, desde que se otorga, a las modalidades y
condiciones que fijan las leyes que se relacionan con el bien
respectivo o con su objeto, ya que con el otorgamiento del
permiso respectivo, el permisionario se encuentra obligado al
cumplimiento de las disposiciones u ordenamientos normativos
que se vinculen con el objeto, que en el caso, se trata de los
cuerpos receptores de aguas residuales que, al ser bienes de
dominio público, generan la causación de los derechos que prevé
la Ley Federal de Derechos.
Por lo que corresponde a la alegada violación al principio
de equidad, cabe mencionar que las cuotas por las descargas,
se basan en el grado de utilización o aprovechamiento del bien
correspondiente, y no en criterios que hagan distinciones
injustificadas entre las personas que los emplean, porque el
bien de dominio público de la Nación que los particulares
pueden
usar
o
aprovechar
a
través
del
permiso
correspondiente, son las corrientes, depósitos naturales de
agua, ríos, aguas costeras, suelo, estuarios, humedades
naturales, embalses, cauces o bienes nacionales donde se
descargan aguas residuales, así como los terrenos en donde se
infiltran o inyectan dichas aguas, cuando puedan contaminar el
suelo, subsuelo o los acuíferos; y, los parámetros que se prevén
para determinar el monto del derecho a pagar, como ya se
mencionó, guardan relación con el uso o aprovechamiento de
los cuerpos receptores de aguas residuales, pues se atiende a
la cantidad de agua que se descarga en ellos, a la
concentración de contaminantes que contienen las descargas
efectuadas y al tipo de cuerpo receptor en el cual se vierten,
94
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
además de que las unidades de utilización que se emplean para
medir el grado de uso, corresponden al bien que se aprovecha,
ajustándose a las concentraciones de contaminantes en los
cuerpos de agua receptores.
En este orden de ideas, el grado de utilización del bien
debe atender al tipo de cuerpo receptor en el cual se vierten las
aguas residuales, debido a que el impacto que causa su
aprovechamiento varía, dependiendo si se trata de una
corriente, de un depósito natural de agua o incluso de terrenos
en los que se infiltren aguas que puedan contaminar mantos
acuíferos subterráneos; por ende, las cuotas son fijas e iguales
para todos los gobernados que usan, explotan o aprovechan en
idéntico grado los mismos tipos de cuerpos receptores de aguas
de carácter residual, y el monto a pagar por los derechos
correspondientes sólo varía en la medida en que el grado de
utilización de los bienes de dominio público aumenta o
disminuye; es decir, en relación con la cantidad de kilogramos
de contaminante por trimestre que sean descargados; por lo
que al ser así, es innegable que no se viola el principio de
equidad tributaria.
En otras palabras, para calcular el monto del derecho a
pagar por cada tipo de contaminante que rebase los límites
máximos permisibles, se considera el volumen de aguas
residuales descargadas por trimestre y la carga de los
contaminantes respectivos, y en el caso particular, para
coliformes fecales, el importe del derecho se determina si la
descarga presenta un valor que supere el límite máximo
permisible de 1,000 como número más probable (NMP) de
coliformes fecales por cada 100 mililitros, el volumen descargado
de aguas por cada metro cúbico descargado al trimestre se
95
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
multiplica por $ 0.5888, si se trata de un cuerpo receptor tipo A y
por $ 0.2943 por metro cúbico, para un cuerpo receptor tipo B o
C; lo que obedece, como ya se explicó, a la aptitud de uso de
éstos y de acuerdo con las políticas ambientales del país en el
marco del desarrollo sostenible; lo cual demuestra que el cálculo
del monto del derecho a pagar, por el uso o aprovechamiento de
bienes del dominio público de la Nación como cuerpos receptores
de las descargas residuales, depende del volumen de aguas
residuales descargadas, las concentraciones de contaminantes
que excedan los límites permisibles, así como el tipo de cuerpo
receptor; de tal suerte que no puede pretenderse que todos los
usuarios paguen lo mismo, por el simple hecho, como lo afirma la
recurrente, de que todos por igual, descargan aguas residuales.
Es corolario de lo anterior que si el legislador clasificó a los
bienes de dominio público de la Nación, atendiendo a su
naturaleza y las cuotas por concepto de pago de derecho por la
descarga de aguas residuales se determinó en función del
volumen de agua descargado y de la cantidad de contaminantes
vertidos;
resulta
que
la
diferenciación
cuestionada
está
plenamente justificada, ya que en realidad no se ubican en la
misma situación los sujetos causantes del derecho por el uso o
aprovechamiento de los bienes públicos de la Nación, como
cuerpos receptores de aguas residuales.
Es corolario de lo anterior, que al haberse desestimado los
agravios que se expresan en el escrito de revisión, lo procedente
es confirmar la sentencia recurrida y negar a **********, el amparo
y protección de la Justicia Federal que solicitó contra la sentencia
definitiva del trece de octubre de dos mil once, dictada en el juicio
de nulidad **********.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
Por lo antes expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la
sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
**********, contra el acto y autoridad citados en el resultando
primero de esta ejecutoria.
Notifíquese;
con
testimonio
de
esta
resolución,
devuélvanse los autos al Tribunal Colegiado de Circuito de
origen y, en su oportunidad, archívese este asunto como
concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los
señores Ministros: Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando
Franco González Salas, Luis María Aguilar Morales y Ministro
Presidente en funciones Sergio Salvador Aguirre Anguiano. El
señor Ministro Presidente Sergio A. Valls Hernández estuvo
ausente.
Firman el Ministro Presidente en funciones y la Ministra
Ponente, con el Secretario de Acuerdos, que autoriza y da fe.
PRESIDENTE EN FUNCIONES:
MINISTRO SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012
PONENTE:
MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS.
SECRETARIO DE ACUERDOS:
LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ.
ESTA HOJA CORRESPONDE AL AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1991/2012.
QUEJOSA: **********. FALLADO EN SESIÓN DEL VEINTIUNO DE NOVIEMBRE DE
DOS MIL DOCE, EN EL SENTIDO SIGUIENTE: “PRIMERO. EN LA MATERIA DE LA
REVISIÓN, SE CONFIRMA LA SENTENCIA RECURRIDA. --- SEGUNDO. LA
JUSTICIA DE LA UNIÓN NO AMPARA NI PROTEGE A **********, CONTRA EL ACTO
Y AUTORIDAD CITADOS EN EL RESULTANDO PRIMERO DE ESTA EJECUTORIA.”
CONSTE.
En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo
previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo
del artículo 9° del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del
Consejo de la Judicatura Federal, en esta versión pública se suprime la información
considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos
supuestos normativos.
98