PROPUESTA PARA EL MANEJO INTEGRADO DE LAS ZONAS COSTERAS A
PARTIR DE LA REVISIÓN DEL CODIGO NACIONAL DE LOS RECURSOS
NATURALES RENOVABLES Y DE PROTECCIÓN AL MEDIO AMBIENTE Y LA
NORMATIVIDAD VIGENTE
Fabián Navarrete Le Bas – Biólogo Marino.
I.
Introducción
Los procesos ambientales son complejos por naturaleza debido a que se
presentan interacciones entre los componentes bióticos y abióticos tanto a su
interior como entre ellos. Como consecuencia de lo anterior los problemas
ambientales se encuentran estrechamente vinculados o influenciados unos con los
otros y no reconocen límites o fronteras político administrativas. Este es el caso
particular de los problemas ambientales que se presentan en el ambiente marino costero, en donde para enfrentar estas problemáticas deben considerarse las
interdependencias ecológicas y físicas existentes entre los océanos, zonas
costeras y los sistemas hídricos continentales asociados en busca de soluciones
integrales a situaciones que en muchos casos tienen su origen a muchos
kilómetros de distancia y que son transportados y acumulados a través de las
cuencas hidrográficas.
Este es el caso de la región Caribe colombiana que a través de los sistemas
hídricos, es la receptora de todos los resultantes ambientales de los procesos
naturales y antrópicos de la región Andina que, en conjunto con la propia región
del Caribe, alberga cerca del 90% de la población del país, y soporta el mayor
grado de transformación de la base natural (Steer. R, et al 1997)1.
Los procesos ambientales y los sistemas ecológicos son influenciados por los
sistemas sociales y económicos y viceversa, se dan en el mismo territorio. Un
buen porcentaje de la población nacional vive en las zonas costeras y las
personas allí asentadas derivan su sustento del uso y aprovechamiento, no
siempre adecuado, de los recursos naturales que ofrecen nuestras costas y
mares, o del empleo generado por las actividades asociadas a estos usos o de las
oportunidades que surgen en las zonas costeras por su potencialidad para el
desarrollo del turismo y la recreación.
Sin embargo, la presión que se ejerce por el crecimiento poblacional y las
dinámicas sociales en el territorio, asociadas con las tendencias del desarrollo
Steer R, F. Arias, P. Sierra, D. Alonso y P. Ocampo. 1997. Documento base para la elaboración de la "Política Nacional de
Ordenamiento Integrado de las zonas costeras colombianas. Documento de consultoría para el MMA. Serie de publicaciones
especiales No. 6. 390 pp.
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económico y la situación de orden público entre otras, que concentran la población
en los centros urbanos o peri - urbanos, y el incremento en la demanda por
espacio y recursos, combinado con el pobre desempeño de las economías locales
y regionales y el empobrecimiento generalizado de la población costera, atentan
contra la sostenibilidad de los ecosistemas marino - costeros y sus recursos y por
lo tanto plantean un escenario incierto para el desarrollo económico y social de
estas regiones del país en el corto plazo.
Esta situación no es exclusiva de Colombia ya que en el ámbito global tanto los
problemas ambientales de los océanos como de los litorales o zonas costeras,
como sus causas identificadas y documentadas, permanecen latentes desde hace
varias décadas con el agravante que este status quo ha facilitado en algunos
casos llevar a situaciones muy críticas a muchos de los ecosistemas marinos y
costeros, fundamentales por la oferta de bienes y servicios ambientales que
prestan a la sociedad y el ambiente, como las formaciones coralinas, pastos
marinos, manglares, estuarios, deltas, lagunas costeras, playas y acantilados.
Aunque se han tomado medidas para enfrentar algunos problemas concretos
derivados de la contaminación marina y en mejorar la calidad ambiental de ciertas
áreas o regiones costeras, la degradación del ambiente marino continúa y en
algunos casos, como es el ejemplo nacional de la Bahía de Cartagena, Ciénaga
Grande de Santa Marta, Buenaventura y Tumaco, se ha intensificado.
En resumen se puede decir que la tendencia pasada y actual en el uso de los
ecosistemas costeros y marinos en Colombia, es desarrollar actividades que se
justifican más por su rentabilidad a corto plazo y por los beneficios que producen
para sectores particulares, que por los beneficios que aportan en el largo plazo
para la calidad de vida de la Sociedad Colombiana en su conjunto. Como
resultado se observa un crecimiento desordenado del turismo, planificación y
ordenamiento inadecuados de la línea de costa, contaminación a lo largo de los
tramos más densamente poblados y fuertemente explotados, erosión de la línea
de costa, degradación y pérdida de hábitats y disminución progresiva de la pesca.
Este cúmulo de problemas se debe también a una mala planificación y
ordenamiento del uso del suelo en los litorales y a procedimientos igualmente
equivocados para el control del desarrollo, uso excesivo o nocivo de los recursos
costeros y en las cuenca hidrográficas aportantes, sobrecarga de la capacidad de
sustentación y a un manejo, monitoreo y vigilancia deficientes por parte del sector
público (MAVDT, 2000)2.
El desarrollo legislativo de Colombia, ha permitido fijar algunas pautas generales y
principios para el ordenamiento del recurso hídrico, consolidar en algunas
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2000. Política Nacional Ambiental para el desarrollo sostenible de los
espacios oceánicos, zonas costeras e insulares de Colombia.
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2
regiones procesos de reconversión hacia una producción más limpia, alcanzar
metas parciales de descontaminación y afianzar una cultura de tratamiento de
efluentes. Así mismo, estos procesos han permitido consolidar el fortalecimiento
de la capacidad técnica de las autoridades ambientales en asuntos relacionados
con la contaminación (PNICM, 2004)3.
El marco normativo vigente en nuestro país (ver recuadro siguiente), relacionado
con la prevención, control y reducción de la contaminación del medio marino,
comprende las reglamentaciones expedidas para regular el uso del agua,
establecer el manejo de vertimientos y definir los instrumentos económicos,
administrativos, de planificación e institucionales necesarios para la ejecución de
las políticas, planes y programas ambientales vigentes (PNICM, 2004).
Según el análisis efectuado en el proceso de formulación del Programa Nacional
de investigación, evaluación, prevención, reducción y control de fuentes terrestres
y marinas de contaminación al mar, adoptado por el Gobierno Nacional en la
sesión ordinaria de la Comisión Colombiana del Océano de Junio de 2004, la
aplicación de la legislación se ha visto afectada por diferentes factores como:
debilidad institucional para fijar objetivos y metas de calidad ambiental marina y
llevar a cabo programas de control y seguimiento; insuficiente información;
ausencia de una cultura de evaluación en la aplicación de instrumentos, con el fin
de ajustarlos; fallas en la articulación de los diferentes instrumentos normativos; y
falta de continuidad en el desarrollo de programas de asistencia técnica por parte
de las autoridades ambientales a los entes ejecutores.
Además, la normatividad existente generalmente se ha enfocado al manejo del
recurso hídrico superficial continental y no ha tratado específicamente el manejo y
los impactos ambientales de las actividades desarrolladas en el continente sobre
las aguas estuarinas, costeras y marinas y los ecosistemas asociados a estas.
El Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables (Decreto Ley 2811 de
1974), en su título VI, sobre uso, conservación y preservación de las aguas, se
refiere a la prevención y control de la contaminación, le da al Estado la potestad
de realizar la clasificación de las aguas y fijar su destinación y posibilidades de
aprovechamiento y de ejercer control sobre la calidad de las aguas y fijar los
requisitos mínimos para los sistemas de eliminación de aguas servidas y para la
determinación de los casos en que no es permitido el vertimiento de residuos a
una fuente receptora así como para someter a control las aguas que se convierten
en focos de contaminación y fija cuáles son las aguas sujetas a protección y
control especial.
Programa Nacional de investigación, evaluación, prevención, reducción y control de Fuentes Terrestres y Marinas de Contaminación
al Mar. Comité Nacional de contaminación marina. CCO, 2004.
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3
En la parte IV -Del Mar y su Fondo-, le asigna al Estado la obligación de
determinar la calidad, los límites y concentraciones permisibles de desechos que
pueden ser arrojados al mar. El Decreto 1541 de l978, que reglamenta el Decreto
Ley 2811/74 referido a las aguas no marinas, establece la necesidad de obtener
permisos de vertimientos y las cargas e impuestos y multas por infracciones
ambientales; igualmente se propone la reglamentación de corrientes como un
primer indicio en relación con la ordenación y manejo de tramos de una cuenca
para los diferentes usos.
El Decreto 1594 de 1984, reglamentario de la Ley 9/79, se refiere a los usos del
agua y al manejo de residuos líquidos y establece los límites máximos permisibles
para los diferentes usos del recurso hídrico.
El decreto 2857 de 1981, reglamenta la Parte Xlll, Título 2, Capítulo lll del Decreto
- Ley 2811 de 1974 sobre cuencas hidrográficas y se dictan otras disposiciones
La Ley 99 de 1993, le asigna al Ministerio de Medio Ambiente preparar
reglamentos en materia de recuperación, conservación, protección, administración
y utilización sostenible de los recursos naturales y del medio ambiente. La Ley le
confiere a este Ministerio la potestad para establecer las reglas y los criterios de
ordenamiento ambiental del uso del territorio y de los mares adyacentes para
asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del
medio ambiente y dictar regulaciones de carácter general relacionadas con el
control de la contaminación hídrica, del paisaje, sonora y atmosférica a nivel
nacional. También tiene entre sus funciones, regular la conservación, preservación
y el manejo del medio ambiente y de los recursos naturales en las zonas marinas
y costeras y coordinar las actividades de las entidades encargadas de la
investigación protección y manejo del medio marino, de sus recursos vivos y de
las costas y playas.
Como parte del Sistema Nacional Ambiental – SINA - las Corporaciones
Autónomas Regionales son las encargadas de la administración, control y
vigilancia de los recursos naturales y el ambiente en sus respectivas
jurisdicciones. Tienen dentro de sus funciones otorgar concesiones para el uso de
aguas superficiales, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley
para el uso, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables
o para el desarrollo de actividades que puedan afectar el medio ambiente, fijar los
límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias que
puedan afectar el medio ambiente o los recursos y prohibir, regular o restringir la
disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental
además ejercer funciones de evaluación control y seguimiento ambiental de los
usos del aguas, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo que
incluye el vertimiento o incorporación de sustancias al agua.
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Marco Legislativo y reglamentario
 Decreto – Ley 2811 de 1974 - Código Nacional de los Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente.
 Ley 9 de 1979 - Código Sanitario Nacional.
 Decreto 1875 de 1979 - Prevención de la contaminación del medio marino.
 Decreto 1594 de 1984 - Uso del agua y vertimientos.
 Decreto 2324 de 1984 - Organiza la Dirección General Marítima
 Decreto - Ley 919 de 1989 - Organiza el Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres
 Ley 99 de 1993 - Crea el Ministerio del Medio Ambiente, y organiza el Sistema
Nacional Ambiental.
 Ley 142 de 1994 - Régimen de los servicios públicos domiciliarios.
 Ley 373 de 1997 - Uso Eficiente y Ahorro del agua.
 Decreto 901 de 1997 - Reglamenta las tasas retributivas por utilización del agua
como receptor de vertimientos y su modificatorio Decreto 3100/03.
 Decreto 93 de 1998 - Adopta el Plan Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres
 Decreto 321 de 1999. Por el cual se adopta el Plan Nacional de Contingencia
contra Derrames de Hidrocarburos, Derivados y Sustancias Nocivas.
 Decreto 347 de 2000 - Organiza la Comisión Colombiana del Océano
 Resolución 1096 de 2000 - Reglamento técnico del sector de agua potable y
saneamiento básico - RAS.
 Decreto 1713 de 2002 – Reglamenta el servicio de aseo y la Gestión Integral de
Residuos Sólidos.
 Decreto 1729 de 2002 - Reglamenta la Ordenación y Manejo de Cuencas
Hidrográficas en el país.
 Decreto 1604 de 2002 - Reglamenta la conformación de las Comisiones
Conjuntas para el manejo de ecosistemas compartidos por autoridades
ambientales.
 Decreto 1180 de 2003 – Licencias Ambientales.
 Ley 812 de 2003. Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006 hacia un
Estado Comunitario.
 Decreto 0155 de 2004 - Reglamenta las tasas por utilización de aguas
continentales, subterráneas y estuarinas.
Fuente: adaptado de INVEMAR, 2004.
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Como podemos observar, no existe un marco legal específico con relación a las
zonas costeras y marinas colombianas, aunque sí existen normas e instituciones
que tienen que ver con su manejo. En la actualidad, el manejo se determina por
normas sectoriales específicas en materia de pesca y acuicultura, minería,
turismo, puertos y transporte marítimo, bosques y defensa nacional, las cuales,
aunque brindan un marco legal no tienen una visión integradora para la solución
de conflictos de uso y competencia territorial, perdiendo por tanto su eficiencia. Un
ejemplo de lo anterior, es que la normatividad que se aplica sobre calidad de agua
en los estuarios y aguas costeras o marinas, es la misma que para el recurso
hídrico continental o inclusive el subterráneo, desconociéndose las diferencias
sustantivas del comportamiento de la contaminación sobre cada una de ellas y sus
particularidades fisicoquímicas.
De la misma forma, uno de los principales problemas que se da para el manejo
integrado de la zona costera es la falta de coordinación entre las instituciones con
funciones y competencias en el tema y de una aproximación holística a la
búsqueda de soluciones a los problemas ambientales. De acuerdo con el análisis
realizado en la Política Nacional Ambiental para el desarrollo sostenible de
los espacios oceánicos, zonas costeras e insulares de Colombia, más de una
institución realiza actividades similares dentro del mismo ámbito de cobertura,
creándose duplicidad e inadecuada asignación de funciones, lo cual obstaculiza
un manejo eficaz. Se han realizado esfuerzos de coordinación, pero estos
mecanismos no han sido los más efectivos. Por ello, es necesario tener claro el
problema a abordar, así como tener un intercambio de información fluido entre las
instituciones.
El propósito de este documento es realizar un análisis sobre los planteamientos
del Código de los Recursos Naturales - Decreto 2811 de 1974 - y sus posteriores
reglamentaciones y cuales han sido los impactos de su implementación en
relación con el mejoramiento de la calidad ambiental costera y marina, realizando
esta evaluación con base en la situación actual de la contaminación y sus
orígenes, los conflictos de uso y ocupación de la zona costeras y marina dada la
naturaleza jurídica de los bienes presentes, la relación existente con los procesos
de desarrollo y ordenamiento territorial - principalmente en las cuencas
hidrográficas, los instrumentos disponibles para la gestión ambiental relacionados
con el tema y la institucionalidad con que cuenta actualmente el país para
desarrollar una gestión integral de las zonas costeras y oceánicas.
Finalmente, se harán unas recomendaciones sobre como desde la perspectiva del
autor se debería actuar para articular y mejorar los diferentes instrumentos
disponibles en pro de atender adecuadamente la problemática ambiental y
territorial de las zonas costeras y el mar adyacente.
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II.
Situación actual de la contaminación costera y marina y sus fuentes.
Según Escobar, J. (2002)4, las fuentes terrestres de contaminación de las zonas
costeras y el mar deberían ocupar hoy una posición tan destacada en la temática
ambiental como la tiene la preocupación por el cambio climático. Sin embargo, en
la práctica esto aún no ocurre. La alteración y destrucción del hábitat, los efectos
en la salud humana, la eutroficación, la disminución de las poblaciones de peces y
otros recursos vivos, cambios en el flujo de sedimentos, son aspectos vinculados a
las fuentes fijas y difusas de la contaminación producida por actividades que
tienen lugar en tierra y que por el efecto de captación de agua que tienen las
cuencas hidrográficas, generan efectos concentrados en las desembocaduras de
los ríos en las zonas costeras y mares adyacenetes. El caso más importante en
Colombia es el efecto de los contaminantes en la desembocadura del río
Magdalena en el mar Caribe.
Las fuentes puntuales de contaminación en tierra representan aquellas actividades
cuyos desechos son vertidos directamente a los cuerpos de agua receptoras y el
sitio de vertimiento es fácilmente distinguible. Las fuentes no puntuales de
contaminación terrestre son conocidas como “fuentes difusas”, se generan por una
gama amplia de actividades humanas en la que los contaminantes producidos y
contenidos en sus descargas, no tienen un punto obvio de entrada a los cuerpos
de agua receptoras.5
De acuerdo con GESAMP (2001)6, las principales fuentes fijas de contaminación
corresponden a las plantas industriales, desechos municipales y sitios de
extracción, explotación y construcción como excavaciones (explotación agrícola,
aprovechamiento forestales, minería, etc). Los contaminantes presentes en las
fuentes industriales son por lo general nutrientes, metales pesados, compuestos
orgánicos específicos, radionúcleidos y alteraciones a las propiedades físico–
químicas específicas como pH, salinidad, demanda de oxígeno, dureza, etc. Los
componentes de los desechos son microorganismos patógenos, nutrientes y
carbono orgánico y se encuentran combinados con aceites, grasas y productos
químicos derivados de las industrias, los que entran en las corrientes de desechos
domésticos a través de los sistemas de alcantarillado y la escorrentía pluvial. Los
desechos industriales contienen además cantidades altas de materia orgánica
Escobar, J. 2002. La contaminación de los ríos y sus efectos en las áreas costeras y el mar. Serie Recursos Naturales e
Infraestructura No. 50. CEPAL.
5 Para efectos de evaluar los efectos de la contaminación de los ríos en el mar y áreas costeras no es muy útil ni necesario distinguir
el origen de la contaminación como difusa o puntual, ya que ambas finalmente se concentran en la desembocadura de un río. Si es
útil saber de dónde proviene para combatir la contaminación en su origen (A. Dourojeanni).
6 GESAMP (IMO/FAO/UNESCO–IOC/WMO/WHO/AIEA/UN/UNEP- Joint Group of Experts on the Scientific Aspects on Marine
Environmental Protection), 2001. Protecting the Oceans from Land-based Activities GESAMP Reports and Studies (71): p.162
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7
provenientes de las plantas procesadoras de alimentos y bebidas y de la industria
del cuero y de la madera. Otras actividades aumentan la descarga de sedimentos
como los relaves mineros.
Las fuentes difusas más evidentes corresponden a la agricultura, por el uso de
pesticidas e insecticidas, así como el aporte de residuos de insumos agrícolas y
restos de vegetales y animales. Muchas veces se produce la contaminación de
acuíferos. La actividad forestal comercial intensiva también es una fuente difusa
de contaminantes y produce, al igual que la actividad agrícola, cargas de
nutrientes, pesticidas y sedimentos. El principal efecto de estas actividades es el
incremento en la movilización de sedimentos, nutrientes y material particulado.
a) La importancia de los ecosistemas marinos y costeros.
Los ecosistemas marinos y costeros figuran entre los ecosistemas más
productivos de la Tierra. Sus características se pueden agrupar en componentes,
funciones y propiedades. La estructura del sistema son los componentes bióticos y
abióticos que abarcan el suelo, el agua, la flora y la fauna. Las interacciones de
estos componentes se expresan en funciones, con inclusión del ciclo de nutrientes
y el intercambio de aguas superficiales y subterráneas y entre la superficie y la
atmósfera. Además, el sistema tiene una composición, como la diversidad de
especies.
Las complejas interacciones del agua, los suelos, la topografía, los
microorganismos, las plantas y los animales hacen posible que los ecosistemas
marinos y costeros figuren entre los más productivos. Los seres humanos pueden
explotar estos componentes estructurales directamente como productos (peces,
madera, especies de fauna y flora silvestres) o beneficiarse indirectamente de las
interacciones de los componentes, expresadas como funciones (recarga de
acuíferos, protección contra tormentas). Además, es posible que aprecien la mera
existencia (por ejemplo, cuando forman parte de su patrimonio cultural), aunque
no los utilicen directamente. Los usos de estas distintas características dan un alto
valor económico a estos ecosistemas que, de hecho, sustentan a un buen número
de poblaciones de manera directa, al tiempo que aportan bienes y servicios más
allá de sus límites espaciales soportando las actividades productivas de los
sectores.
Un claro ejemplo de lo anterior lo encontramos en los ecosistemas de manglar con
un rendimiento neto promedio cercano a los 10 g. de materia orgánica/m 2/año,
siendo la producción de hojarasca la base de la riqueza orgánica que se
encuentra en el piso del manglar. Los procesos de fragmentación y
descomposición de las hojas, mediante la contribución de los organismos
consumidores en los niveles tróficos bajos, hacen disponible la materia orgánica
8
para consumo “in situ “y para exportación desde el manglar hacia los esteros,
lagunas y sistemas naturales adyacentes.
Esta exportación es de 7 a 15 Ton/ha/año [Cintrón 1981; Cintrón et. Al. 1983 en
MAVDT, 2000], estimándose a su vez que por lo menos un 10% de la misma es
transformada en tejido de peces y otros organismos, lo que explica la importancia
del manglar en el sustento de la fracción biótica del ecosistema y en el aporte a la
riqueza de los estuarios y otros ecosistemas adyacentes como las praderas de
fanerógamas y los arrecifes coralinos. Baker, 1982, menciona que en condiciones
óptimas, la producción primaria bruta del manglar puede sobrepasar las 20.000
Kcal/m2/año, que es la más alta de las comunidades marinas o terrestres, por
encima de otras como la agricultura mecanizada [12.000 Kcal/m2/año] y el océano
abierto [1.000 Kcal/m2/año]. Estos datos muestran con toda claridad que de la
conservación y uso sostenible del manglar dependerá en gran mediada, por
ejemplo, la existencia de stocks de pesca adecuados en el largo plazo.
Un caso muy ilustrativo de esta situación se da en el Golfo de Morrosquillo, que al
ver cortado el flujo ciénaga - océano, ha visto disminuida su pesca de 1.100
Ton/año, a 90 Ton/año [Alvarado 1996 en MAVDT, 2000)]. Claro que allí confluyen
otros factores, pero definitivamente la construcción de la vía Tolú - Coveñas y el
desarrollo turístico costero que afectó el manglar, fueron definitivos en el cierre del
flujo energético y sus consecuencias.
Por otra parte, los arrecifes de coral rivalizan en diversidad biológica con los
bosques tropicales húmedos; es posible que contengan el 25% de todas las
especies marinas. Se estima que los arrecifes alojan a unas 4.000 especies de
peces y a 800 especies de corales que forman arrecifes; es posible que el número
de especies asociadas a los arrecifes se eleve a más de un millón. Se ha estimado
que los arrecifes bien manejados pueden producir 15 toneladas de pescado y
otros alimentos marinos por km2/año.
Sin embargo, y ante estas evidencias, una de las principales causas de la
disminución y conversión excesivas de los ecosistemas marinos y costeros y sus
recursos es con frecuencia que sus valores no comerciales no se tienen en cuenta
adecuadamente en las decisiones concernientes al desarrollo, por lo tanto, para su
conservación, uso sostenible, gestión y manejo integral se requiere de un enfoque
que reconozca sus requerimientos ecológicos y los usos múltiples que dependen
de la oferta ambiental (económico, social, cultural y ambiental) que garantice la
sostenibilidad del aprovechamiento en el largo plazo con la participación de todos
y cada uno de los actores y sectores involucrados.
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Según lo establecido en el documento CONPES 3164 de mayo de 2002 7,
Colombia, en los departamentos costeros e insulares, alberga cerca del 49.4% de
la población colombiana, posee ecosistemas estratégicos y recursos que proveen
servicios ambientales y son la base para desarrollar actividades económicas. Sin
embargo, la mayoría de los asentamientos humanos costeros y las actividades
económicas que allí se desarrollan o las influyen, se planifican inadecuadamente,
generando impactos ambientales y contaminación que afectan la disponibilidad y
calidad de los recursos marinos y costeros, la calidad de vida de la población y su
desarrollo económico.
A manera ilustrativa, se estima que en acceso a acueducto y saneamiento básico,
en la región Caribe, el 62% de la población tiene acceso al servicio de acueducto y
el 45% al de alcantarillado; en la región del Pacífico, las coberturas son del 67.5%
en acueducto y del 42% en alcantarillado; y en la Región Caribe Insular, son del
28% y 6% en acueducto y alcantarillado respectivamente. La insuficiente cobertura
de estos servicios implica el inadecuado manejo y disposición de vertimientos
líquidos y residuos sólidos con los impactos ambientales que ya he mencionado.
Reconociendo esta situación se deben proponer mecanismos de coordinación que
conlleven tanto, a la incorporación del componente ambiental en los Planes de
Desarrollo y/o Expansión sectoriales, así como a la inclusión de los ecosistemas
marinos y costeros dentro de los procesos de planificación del desarrollo y de
ordenamiento territorial, para su uso sostenible, manejo y conservación.
Otra herramienta valiosa para comenzar a revertir esta situación es la valoración
ecológica y económica de los ecosistemas que significa asignar un valor al uso de
sus componentes estructurales, funciones y composición. En este orden de ideas,
es necesario conocer los ecosistemas para determinar su valor real, lo cual
implica, avanzar substantivamente en la generación de información que permita
mejorar su conocimiento y valorar y comparar los distintos beneficios que ofrecen.
Casi todos los sectores productivos primarios dependen en cierta forma de un
funcionamiento eficiente de la base de recursos naturales y de la oferta ambiental
que a través de ellos se genera. En el país se está tomando conciencia sobre
estos aspectos y lo que en un pasado no muy lejano resultaba algo utópico, como
es el hecho de la participación del sector productivo en la conservación, hoy
empieza a tener sentido a través de la vinculación de entidades como INCODER,
autoridad pesquera nacional, en iniciativas de declaratoria, establecimiento y
manejo de áreas marinas protegidas. Conservar lo que se usa parece ser la
orientación y el derrotero adecuado para la sustentabilidad del desarrollo.
Plan de Acción 2002 – 2004 para la implementación de la Política Nacional Ambiental para el desarrollo sostenible de los espacios
oceánicos y zonas costeras e insulares de Colombia. DNP – MinAmbiente.
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10
b) Impactos de la contaminación sobre las zonas costeras, mares
adyacentes y su base natural
Las fuentes terrestres de contaminación costera en el Caribe y Pacífico
colombiano dependen de la intensidad y naturaleza de las actividades que se
desarrollan en las cuencas hidrográficas aportantes. Resulta evidente que la
atención de la problemática derivada de la contaminación marina por las
actividades que se desarrollan en el continente amerita de la consideración de
articular y coordinar las acciones que se realizan en las cuencas.
De esta forma la prevención, control y manejo de la contaminación costera y
marina requiere considerar la ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas
como un instrumento central y primordial, lo que permite plantear una primera
conclusión: la contaminación del medio marino – costero está estrechamente
vinculada con el desarrollo y ordenamiento territorial de las cuencas hidrográficas
y con las actividades que allí se permitan.
Los problemas ambientales producto del aumento de actividades agrícolas, la
urbanización del territorio, la deforestación de la parte alta de las cuencas y
deterioro de ecosistemas vitales para la oferta hídrica, la alteración de sistemas
hidrológicos completos, (por ejemplo, por desecación de humedales o
construcción de obras de infraestructura inadecuadas), producen importantes
cargas de nutrientes, contaminantes y sedimentos que se acumulan en las aguas
y ecosistemas costeros, cuya capacidad de asimilación y respuesta no es infinita.
Si no armonizamos los diferentes instrumentos disponibles para la planificación del
desarrollo y el ordenamiento territorial en el ámbito de nuestras cuencas con las
propuestas de manejo y gestión de los ecosistemas costeros y marinos será poco
probable modificar las tendencias ambientales a las cuales se enfrentan estos
últimos. De todas formas, la situación actual tiene y tendrá repercusiones no
solamente sobre la “biodiversidad” sino, en un
contexto más amplio y
antropocéntrico, sobre las condiciones de vida de poblaciones y comunidades
asentadas en las costas que son las receptoras de los problemas ambientales y
las consecuencias sobre su desarrollo económico, social y salubridad.
Para ilustrar este aparte se presenta la síntesis del diagnóstico que soporta el
Programa Nacional de investigación, evaluación, prevención, reducción y control
de Fuentes Terrestres y Marinas de Contaminación al Mar –PNICM- que formuló
el COMITÉ NACIONAL DE CONTAMINACIÓN MARINA con el liderazgo del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el INVEMAR y la
Secretaría Ejecutiva de la Comisión Colombiana del Océano, y que adoptado en
esta última instancia en junio de 2004.
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A. REGIÓN CARIBE
En el Caribe se facilitan los procesos de acumulación de contaminantes, por el
hecho de ser un mar cerrado, de aguas localmente someras, más tranquilo y
donde rara vez la marea sube más de 60 cm. En esta región, incluyendo el área
insular del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a diferencia
de la costa sobre el Pacífico, los procesos de poblamiento e industrialización han
sido acelerados, facilitados por la cantidad y la variedad de medios de transporte y
vías de comunicación, tanto con el centro del país como con el exterior. Sumado a
esto, en el Caribe desemboca el río Magdalena, la principal arteria fluvial del país,
que recoge desechos y sedimentos de las principales ciudades y centros de
producción económica de la zona andina, donde se concentran la mayor parte de
las actividades productivas y el mayor número de habitantes. Por esta razón la
carga de contaminantes que entra al Caribe es mucho mayor que la del Pacífico,
así como el número de fuentes de contaminación que impactan la calidad de sus
aguas.
Según INVEMAR, (2004), las descargas municipales, industriales, agrícolas y los
vertimientos de residuos oleosos de la actividad marítima y portuaria, así como la
actividad petrolera, son las principales fuentes generales de contaminación y
deterioro de las aguas de la cuenca del Caribe, ocasionando la presencia de
tóxicos orgánicos, metales pesados, sólidos suspendidos, microorganismos
patógenos y nutrientes a los ambientes marino-costeros en ésta región.
Ríos de la cuenca Caribe
Río León
1%
Rio Leoncito
1%
Rio Magdalena
68%
Otros
9%
Rio Atrato
23%
Canal del Dique
4%
Río Sinú
3%
Río Palomino
0%
Rio Don Diego
0%
Río Fundación
Figura No.1. Aportes en términos de caudal de los principales ríos de la cuenca
del Caribe colombiano. Se incluyen ríos con caudales mayores a 1`500.000 m 3 día
-1. INVEMAR, 2004.
Por su magnitud e impacto, merece especial atención la cuenca del río
Magdalena, que cubre el 22% de la superficie del territorio nacional, alberga el
12
80% de la población y produce el 85% del total del producto interno bruto (Barg,
1990)8. Esta cuenca abarca un área de 256.622 km 2, la del río Cauca un área de
63.300 km2 y la del río Atrato un área de 35.000 km 2; otros ríos como el San
Jorge y Sinú drenan también el territorio Caribe, son de escasa longitud pero
transcurren por zonas de alta pluviosidad que los hacen bastante caudalosos y
generan ocasionalmente inundaciones en las amplias llanuras caribeñas.
En total los 27 principales ríos vierten al Caribe colombiano en promedio 10.667
m3. seg-1 de aguas dulces con sustancias contaminantes de diferente índole. Los
más importantes por su caudal, carga de sedimentos, tóxicos químicos e
impactos, son el río Magdalena, con su Brazo el Canal del Dique, los cuales tienen
una basta zona de influencia en el Caribe; su participación en el aporte a ésta
región es significativamente alta con relación a los otros tributarios, con una
contribución del 67% del caudal total, 93% del aporte de carga en términos de
DBO5 y un 64% de la carga total de coliformes fecales (Garay, et al, 2001 en
PNICM, 2004). Con una marcada diferencia le siguen en importancia los ríos del
departamento de Antioquia, el Atrato, el León y Leoncito con un aporte del 24%
del caudal total, 2,4% de la contribución en DBO5 y 1,8% en aportes de coliformes
fecales (Garay, et al, 2002, en PNICM, 2004). Otros ríos de importancia en el
Caribe, por sus aportes al mar son el Sinú en el Dpto. de Córdoba y los que nacen
en la Sierra Nevada de Santa Marta que vierten sus aguas a la zona costera del
Dpto. del Magdalena y a la Ciénaga Grande de Santa Marta.

Eutrofización y Fertilización
Según los resultados de los últimos 3 años de monitoreo de la REDCAM (Red de
Monitoreo de la Calidad Ambiental Marina de Colombia), en el comportamiento de
las variables fisicoquímicas y nutrientes en el Caribe se han encontrado valores
que superan los límites permisibles en San Andrés (Bahía Hooker, Johnny Cay,
Zona adyacente al alcantarillado municipal y El Cove), Riohacha, Santa Marta
(zona adyacente al Emisario Submarino), frente a la Ciénaga Grande de Santa
Marta, en Barranquilla (Bocas de Ceniza), en Cartagena (bahía de Cartagena y
ciénaga de Tesca), los caños Guainí y Zaragocilla en el Golfo de Morrosquillo que
reciben aguas residuales de Tolú y San Onofre y, en la zona adyacente a la
desembocadura del río León (golfo de Urabá). Estos valores, significativamente
altos comparados con el resto del país, deben su origen a los vertimientos de
aguas servidas urbanas de los asentamientos humanos localizados en las costas
y riveras de los ríos, y a las actividades agropecuarias en las cuencas y zonas
costeras con elevado desarrollo agrícola, las cuales reciben importantes
cantidades de nutrientes provenientes del uso de fertilizantes, como en las zonas
bananeras del Magdalena y Urabá.
U. Barg, 1990. La Contaminación de las Aguas Continentales de Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Panamá, Perú y
Venezuela, COPESCAL Documento Técnico. No 8. FAO Roma, p. 24.
8
13

Hidrocarburos del petróleo
La problemática de los residuos de hidrocarburos en las zonas costeras
colombianas tiene su origen en actividades portuarias y marítimas; y por el
transporte, refinación y usos del petróleo y sus derivados (Garay, 2000). Tanto en
el Caribe como en el Pacífico, existen problemas locales por derrames crónicos en
los puertos, las refinerías de petróleo y por los buques de cabotaje, o accidentales
por los buques de tráfico internacional.
Se han reportado concentraciones de hidrocarburos aromáticos y alifáticos en
aguas, sedimentos y organismos marinos en todo el Caribe colombiano, desde
Castilletes hasta Urabá (Garay, 2000 en Garay, 1992). Presentándose las
mayores concentraciones en la zona de Cartagena, donde el nivel en aguas
supera ampliamente la norma internacional para aguas no contaminadas que es
de 10 ug/l (UNESCO, 1974; en Garay, 1992 y 2002). Valores promedio de hasta
50 ug/l han sido reportados en estaciones cercanas a los vertimientos industriales,
refinería y fondeaderos de buques en la Bahía. Valores entre 5 y 10 ug/l han sido
encontrados para aguas del Golfo de Morrosquillo, Barranquilla, Santa Marta y
San Andrés (Garay, 1992 y 2002). Mientras que la zona de la Guajira presenta las
menores concentraciones con valores promedio entre 0.5 y 5 ug/l.
En sedimentos, los mayores valores encontrados para hidrocarburos totales ha
sido en promedio de 500 ug/g en la Bahía de Cartagena y Bahía Hooker en San
Andrés, mientras que los menores se reportan en la Guajira. Los organismos
(Bivalvos) con mayores concentraciones de hidrocarburos totales se reportan en la
zona de Cartagena con valores promedio de 30 ug/g, mientras que los mas bajos
resultan ser los organismos colectados en Bahía Cispatá y la Ciénaga Grande de
Santa Marta con valores promedio de 5 ug/l (Garay, 1992 y 2002).
El monitoreo realizado por la REDCAM (2001 – 2003) comprueba la información
histórica, detectándose valores que superan este nivel en San Andrés, Santa
Marta, Barranquilla, bahía de Cartagena, Tinajones (desembocadura del río Sinú)
y el golfo de Urabá, donde se muestra la influencia que ejercen las actividades
marítimas y portuarias, así como las descargas de los ríos de mayor caudal.

Plaguicidas
Históricamente se han reportado niveles relativamente altos de concentraciones
de plaguicidas organoclorados en aguas, sedimentos y organismos de varias
zonas del Caribe colombiano, especialmente las influenciadas por las actividades
agrícolas y los ríos. Por ejemplo, en la Ciénaga Grande de Santa Marta, se han
reportado concentraciones de Aldrín entre 0.36 a 1.07 ppb, Lindano 0.40 a 44.2
14
ppb, Dieldrín 0.13 a 1.91 ppb y DDT total 0.01 a 0.08 ppb, especialmente en zonas
cercanas a las desembocaduras de los ríos provenientes de las zonas bananeras
de la Sierra Nevada de Santa Marta, el Sevilla, Aracataca y Fundación (Ramírez,
1988-2000).
En las zonas costeras de Bolívar, principalmente la Bahía de Cartagena y la
Ciénaga de Tesca, también han sido reportadas concentraciones de
organoclorados en aguas, sedimentos y organismos; niveles de Aldrín, DDT,
Heptacloro, Dieldrín y HCHs, se reportan en niveles de 0.01 a 0.34 ppb en la
Bahía (Garay, 1985 y 1993; y Castro, 1998). De la misma forma, en la Ciénaga de
Tesca se han encontrado concentraciones de Aldrín, Lindano, Heptacloro, DDT y
sus metabolitos DDE y DDD y PCBs, con valores entre 0.030 y 3.8 ng/g en
sedimentos, entre 0.079 a 59.5 ng/l en aguas y entre 0.09 a 0.78 ng/g en peces de
importancia comercial (Garay, 1993; Castro, 1997). En el Golfo de Morrosquillo se
encontraron concentraciones de Aldrín, DDT, Lindano y Heptacloro en aguas en
concentraciones muy bajas, que van de 0.001 a 0.01 ng/l (Garay, 1992 y 1998).
Sin embargo, los registros actuales muestran valores ubicados en el rango menor
al nivel de referencia de 30 ng/l, en la mayor parte del Caribe, lo cual puede
significar que se esté presentado un incremento en el uso de otro tipo de
plaguicidas, los cuales no han sido monitoreados.

Metales Pesados
La contaminación por metales pesados se ha constituido en una de las formas
más tóxicas para los ecosistemas acuáticos. Dado que son elementos poco o
nada biodegradables, tienden a acumularse en los tejidos de animales y
vegetales acuáticos y permanecen en ellos por largos períodos, desencadenando
procesos de bioconcentración, biomagnificación y bioacumulación. De acuerdo
con el Caribean Environment Programme (CEP) y los estudios del INVEMAR, las
aguas del litoral Caribe han sufrido incremento en la contaminación por estos
elementos durante las dos últimas décadas, siendo las zonas mas afectadas
aquellas cercanas o donde se han ubicado los principales asentamientos
humanos, como es el caso de las ciudades de Cartagena, Barranquilla, Santa
Marta, Coveñas, Tolú y Riohacha.
Los resultados sobre niveles de concentración de metales pesados Cd, Cr y Pb,
durante los últimos 3 años mostraron que las zonas más afectadas son la bahía de
Cartagena, la desembocadura del río Magdalena y el sector industrial de Las
Flores en Barranquilla, con valores que se clasifican como Contaminación Media.
Los estudios sobre metales llevados a cabo en una de las zonas críticas del
Caribe colombiano, la Bahía de Cartagena, han evidenciado la presencia aún en
15
sedimentos de niveles de Hg de 7.67 ug/g, valor por encima de la norma
permisible que es de 0.5 ug/g (Camacho, 1997). Lo anterior denota que aun
persisten niveles de concentración de Hg, generados hace ya 20 años por la
fábrica de Cloro – Soda (ÁLCALIS DE COLOMBIA).
En la Cienaga Grande de Santa Marta, las concentraciones de metales han
demostrado un progresivo aumento en sus diferentes compartimentos: aguas,
sedimentos y organismos. Se detectaron concentraciones elevadas de los metales
Cd, Cu y Zn, cuyos valores son de 11.1 ug/g, 39.2 ug/g y 171 ug/g,
respectivamente, comparadas con los limites permisibles establecidos por la EPA
y por el Ontario Ministry of the Environment Legislation, Ministerio de Salud del
Brasil, entre otras (Wallnr-Kersanach, 1996). Estas concentraciones se registraron
en las zonas con mayor influencia del Río Magdalena, denotando así mismo su
directa influencia sobre la cuenca del Caribe. En el resto de las zonas costeras
especialmente de la Guajira, Magdalena, San Andrés y parte de Sucre, Córdoba,
así como y el norte de Chocó no presentan niveles significativos de metales
pesados.

Contaminación microbiológica
Los estudios realizados muestran que en la mayoría de playas turísticas del
Caribe colombiano se sobrepasan los límites permisibles establecidos por la
legislación colombiana para aguas de contacto primario (hasta 200 NMP/100 ml
para Coniformes fecales), tanto en la época seca como en la húmeda,
principalmente en los departamentos de Atlántico, Bolívar, Magdalena, Sucre y
Córdoba. Solo las playas ubicadas en el sector del Cabo de la Vela en el
departamento de la Guajira, las del Parque Tayrona en el Magdalena y las de
Necoclí en Antioquia y Capurganá en Chocó, muestran niveles permisibles, en
razón de que no se encuentran influenciadas por los vertimientos domésticos.
Las tendencias en el comportamiento de los niveles de microorganismos
patógenos de algunas playas específicas, como la playa Rodadero en Santa
Marta; playa Coveñas en Córdoba; bahía de Cartagena y ciénaga de La Virgen en
Bolívar y Rocky Cay en el departamento de San Andrés y Providencia; demuestra
que los mayores niveles de coliformes fecales aumentan en la temporada turística
de mitad y final de año, así como también se observa incremento en la época
lluviosa, por efecto del mayor contenido de aguas residuales domésticas que
arrastran los tributarios que tienen influencia en estas zonas.
Con base en los resultados expuestos, en el Caribe colombiano se identifican seis
áreas críticas debida a la contaminación proveniente de fuentes terrestres y
marítimas, localizadas en:
16






San Andrés: Las principales fuentes de contaminación que afectan la
calidad de sus aguas marinas y costeras son los vertimientos domésticos y
los residuos del transporte marítimo (cabotaje y turismo), que se
incrementan en temporadas turísticas altas, generando incrementos en los
niveles de hidrocarburos, nutrientes y bacterias coliformes, siendo los sitios
más afectados bahía Hooker, El Cove y el área adyacente al vertimiento del
alcantarillado sanitario de la Isla.
Santa Marta: Los vertimientos domésticos de Santa Marta y Ciénaga, los
vertimientos oleosos provenientes de la actividad del trasporte marítimo y
los puertos, así como los aportes de los ríos, afectan significativamente la
calidad de sus aguas y los ecosistemas asociados.
Barranquilla: Comprende especialmente la desembocadura del río
Magdalena (Bocas de Ceniza) y sus áreas adyacentes, Puerto Colombia y
las ciénagas de Mallorquín y Balboa. Es una de las zonas más críticas por
contaminación en el país, dadas las múltiples actividades que se realizan
en la ciudad y el aporte proveniente de la cuenca (vertimientos domésticos,
industriales, puerto y desembocadura del río Magdalena).
Cartagena: La zona de Cartagena abarca la ciénaga de La Virgen y las
bahías de Cartagena y Barbacoas. Esta zona se considera una de las más
críticas de toda la zona costera y marina del país, tanto por la magnitud y
persistencia de contaminantes, como por la riqueza y biodiversidad de sus
ecosistemas. En Cartagena se realiza una multiplicidad de actividades
económicas, como industriales, turísticas, portuarias, pesca, etc.;
vertimientos domésticos, industriales, escorrentías, canal del Dique,
agroquímicos, etc.; por tal razón se considera una de las zonas prioritarias
para emprender acciones de saneamiento, control y mejoramiento
ambiental.
Golfo de Morrosquillo: Incluyendo la bahía de Cispatá y la
desembocadura del río Sinú (Tinajones). Esta zona se considera como una
de las áreas críticas del Caribe colombiano por las cargas de
contaminantes que ingresan a la zona marina y costera y por los niveles de
concentración y persistencia de contaminantes identificados y cuantificados.
Aunque en el Golfo no se presentan ciudades de la magnitud de Cartagena
o Barranquilla, si es una zona que recibe un aporte importante de turistas
que se dispersan a lo largo de toda la costa, desde Berrugas hasta Cispatá;
a esto se suma, la carencia de sistemas de tratamiento de las aguas
residuales, los vertimientos de aceites e hidrocarburos del transporte
terrestre y marítimo y los residuos de agroquímicos tóxicos que llegan por el
río Sinú desde las áreas agrícolas e industriales del interior del
departamento.
Golfo de Urabá: Esta zona recibe las descargas del río Atrato y otros ríos
como el León y Leoncito, que arrastran residuos de agroquímicos y metales
resultantes de las actividades agrícolas y mineras de la zona. A esto se
suman los residuos oleosos del trasporte marítimo, los nutrientes y
17
microbiológicos provenientes de las localidades costeras, como Turbo y
Necoclí, lo que resulta en niveles elevados y persistentes de contaminantes
que hacen de esta área como una de las zonas costeras con características
críticas.
B. REGIÓN PACÍFICO
Al igual que en el Caribe, los ríos son las principales vías de entrada de residuos
orgánicos tóxicos, metales pesados, sedimentos, microorganismos y nutrientes a
los ambientes marino-costeros de la región del Pacífico colombiano (Figura No. 2).
Las cuencas de los ríos San Juan y Patía cubren respectivamente áreas de
24,000 km2 y 14,605 km2. Esta cuenca se caracteriza por tener tributarios
caudalosos de corta longitud, debido a las altas precipitaciones en su hoya
hidrográfica (9.000 mm año-1).
En total los 9 principales ríos vierten al Pacífico colombiano en promedio 5.047 m 3
seg-1 de aguas con cargas significativas de sedimentos y otros contaminantes,
siendo los mas importantes por su caudal, cargas e impactos, el río San Juan
(Chocó), el cual inunda una gran cuenca hidrográfica que incluye parte de los
departamentos del Chocó y Valle del Cauca y tiene una basta zona de influencia
en el Pacífico (Garay, 2001). Su contribución al aporte en el Pacífico es muy
significativa, llegando a ser el 40,7% del caudal total, el 1,9 % del aporte de carga
en términos de DBO5 y un 18,7% en carga de Coliformes fecales. Le siguen en
importancia los ríos del departamento de Nariño, el Iscuandé y el Mira, los cuales
aportan el 29,3% del caudal total, el 95,9% de la carga de DBO5 y el 37,9% de
Coliformes fecales que entran al Pacífico colombiano.
Ríos de la cuenca del Pacífico
Rio Micay
12%
Rio San Juan
41%
Otros
59%
Río Guapi
12%
Rio
Anchicayá
2%
Rio Dagua
2%
Rio Potedo
1%
Rio Raposo
1%
Río Mira
17%
Río Iscuandé
12%
Figura No. 2. Aportes en términos de caudal de los principales ríos de la cuenca
del Pacífico colombiano(INVEMAR, 2004).
18
En comparación con el Caribe, las aguas del Pacífico son más frías, de menor
salinidad y la productividad del fitoplancton es mayor. Por ser abierta, la costa
recibe mayor influencia del oleaje y las mareas, las cuales son mucho más
amplias, de hasta 4 a 5 metros; también es una costa muy activa sísmicamente
(IDEAM, 1998 en PNICM 2004). En la cuenca del Pacífico los niveles de desarrollo
urbano, agrícola e industrial son mucho menores que en el Caribe (GarzónFerreira, 1998). La infraestructura para el transporte y las comunicaciones hacia el
interior del país o hacia otros países es poco desarrollada y en algunas zonas es
inexistente; este hecho conlleva a que el nivel de poblamiento sea reducido. Por
estas razones, la presión sobre los recursos ha sido menor que en el Caribe, con
pocas excepciones.

Eutrofización y Fertilización
Según los resultados de los últimos 3 años de monitoreo, el comportamiento de
las variables fisicoquímicas y nutrientes en el Pacífico, las zonas que presentan
valores de las variables por fuera de los rangos normales se localizan en la bahía
de Buenaventura, en las zonas de influencia de las desembocaduras de los ríos
Micay y Saija en el Cauca y La Tola en Nariño, evidenciando fenómenos de
eutrofización en algunos casos, y en otros sitios contribuyendo a la fertilización del
mar. En la Figura 16 se representan los puntos y áreas en donde se presentaron
contaminantes por encima de los valores normales, considerados como referencia
de aguas de buena calidad.

Hidrocarburos del Petróleo
Históricamente, las zonas más afectadas por los residuos oleosos son
Buenaventura y Tumaco, en razón del tráfico marítimo internacional y de cabotaje
que generan residuos oleosos. En menor grado de impacto se encuentran Guapi,
Bahía Solano y Ladrilleros. Regiones como el norte del Chocó y Cauca y el sur del
Valle del Cauca permanecen relativamente limpias de estos compuestos. Según
los muestreos realizados durante el 2001 al 2003, el impacto por hidrocarburos es
alto y crónico en la bahía de Buenaventura y Tumaco.
De los monitoreos de hidrocarburos realizados por el CCCP desde 1986 hasta la
fecha, se encontró que en promedio las concentraciones aumentan
progresivamente desde aguas 0.25 ug/l, sedimentos 1.18 ug/g hasta organismos
(Bivalvos) 7.45 ug/g (Calero y Casanova, 1997; Invemar, 2002).

Plaguicidas
A pesar de ser una región con reducido desarrollo agrícola, los niveles de residuos
organoclorados fueron más elevados de lo que se podría esperar (hasta 94 ng l -1),
19
en sitios como El Valle y Nuquí en el Chocó, Guapi y Timbiquí en Cauca y las
desembocaduras de los ríos Mira y La Tola en Nariño. Probablemente estas
concentraciones se deban al uso de compuestos organoclorados para campañas
antimaláricas y las campañas de fumigación de cultivos ilícitos. Históricamente en
esta región se han encontrado niveles de concentración promedio de plaguicidas
organoclorados para sedimentos de 12.42 ng/g y en organismos (Bivalvos) de
94.53 ng/g, presentando una relación de 1:7.6, lo que indica que existe una gran
capacidad por parte de los bivalvos de acumular estos compuestos, tomándolos
del sedimento en su proceso metabólico (Calero y Casanova, 1995). El DDT y sus
metabolitos han presentado un comportamiento irregular durante el periodo de la
última década, especialmente en organismos, en razón a que están asociados a
una serie de características fisiológicas; mientras que en los sedimentos son más
estables.

Metales pesados
En el Pacífico, las concentraciones de Cd medidas en la Ensenada de Tumaco no
representan riesgo de contaminación, mientras que en la Bahía de Buenaventura
los valores se presentan entre 2.1 a 5.1 ug/g, sobrepasando los valores
considerados como normales para sedimentos en bahías y costas, que es de 2
ug/g (Calero y Casanova, 1997). Otros metales altamente tóxicos como el Hg y el
Pb se encontraron en diferentes áreas de estudio de la costa Pacifica colombiana
en concentraciones de 0.15 ug/g a 3.5 ug/g el primero y de 2.1 ug/g a 52.3 ug/g
para el segundo (Calero y Casanova, 1997). Los niveles de mercurio en
sedimentos para Buenaventura son mayores a 0.51 mg/g, considerado como
“concentración alta” por la NOAA (1990). Con respecto a los niveles en aguas
costeras y marinas, sus concentraciones no presentan valores significativos,
siendo las áreas con mayores niveles las desembocaduras de los ríos y las zonas
adyacentes a las ciudades costeras.

Contaminación microbiológica
Los niveles de contaminantes microbiológicos son preocupantes en el Pacífico
colombiano. La mayoría de las playas monitoreadas durante el 2001 al 2003
sobrepasaron los niveles de coliformes fecales contemplados en el artículo 42 del
decreto 1594 de 1984. Estos resultados son consecuencia del vertimiento directo
de aguas servidas urbanas en el sector costero, poca cobertura del sistema de
alcantarillado, lixiviados de basuras y pozos sépticos. Los mayores niveles de los
indicadores de contaminación fecal se localizan en las zonas adyacentes a los
asentamientos humanos y en la desembocadura de los ríos, especialmente en la
época lluviosa.
20
Por lo anterior se considera que en la costa Pacífica colombiana existen tres áreas
críticas debidas al impacto de la contaminación proveniente de fuentes terrestres y
marítimas, localizadas en:



III.
Buenaventura: Zona donde convergen diversas actividades, como el
transporte marítimo de carga a través de uno de los puertos más
importantes del país, el turismo y las descargas de varios tributarios, lo que
sumado al mal manejo de vertimientos domésticos e industriales ha
ocasionado la presencia de niveles altos y persistentes de contaminantes
en sus aguas.
Tumaco: Puerto, donde al igual que Buenaventura convergen diversas
actividades, como el transporte marítimo de cabotaje y pesquero, el turismo
y las descargas de varios tributarios, lo que sumado al mal manejo de
vertimientos domésticos e industriales, especialmente residuos de
alimentos y de maderas, ha ocasionado la presencia de niveles altos y
persistentes de contaminantes en sus aguas.
En La Tola (Nariño) y Guapi (Cauca) se localiza otra zona, donde el
impacto de la contaminación es significativa, al punto que se presentan
valores de algunos contaminantes que sobrepasan los niveles de
referencia.
La situación de los bienes de uso público en las zonas costeras
colombianas.
Otro de los factores de notoria influencia en el estado actual de base natural de las
zonas costeras se relaciona con el espacio público y los bienes de uso público que
forman parte del mismo. La Constitución Política de Colombia establece en su
articulo 82 que es un deber del Estado, velar por la protección de la integridad del
espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el
particular. Se entiende por espacio público todos los bienes que por su naturaleza,
uso o afectación están destinados a satisfacer necesidades e intereses colectivos,
que trascienden por tanto el derecho individual. Lo constituyen entre otros, los
cuerpos de agua, las aguas requeridas para la circulación tanto peatonal como
vehicular, para la recreación pública, la seguridad, la tranquilidad ciudadana, las
fuentes de agua, parques, plazas y similares, las necesarias para la preservación
y conservación de las playas marítimas y fluviales, esteros y el entorno de lagos y
aguas interiores, los terrenos de bajamar, sus elementos vegetativos, arenas y
corales, los elementos que conforman el patrimonio histórico y cultural y todos
aquellos existentes o proyectados para el uso o disfrute colectivo (Guarín, 1997)9.
Guarín, J. 1997. Consultoría jurídica ambiental para la elaboración de políticas y estrategias para el manejo integrado de las zonas
costeras en Colombia. Minambiente.
9
21
Los bienes de uso público se clasifican en:




Bienes de uso público marítimo: el mar territorial, el mar jurisdiccional o
adyacente y alta mar.
Bienes de uso público terrestre: calles, plazas, puentes, caminos públicos,
etc.
Bienes de uso público fluvial o lacustre: ríos y todas las aguas que
corren por el territorio nacional en cauces naturales o no, con excepción
de las privadas10.
Bienes de uso público aéreo: atmósfera, espacio aéreo, espectro ele
La naturaleza jurídica de estos bienes, es que son del dominio público,
imprescriptibles e inalienables y por lo tanto, las obras, construcciones y edificios
que allí se levantan, sin los permisos y autorizaciones correspondientes,
constituyen usurpación al patrimonio colectivo.
Adicionalmente, hay que tener en cuenta que la mención de los bienes de uso
público realizada por el Código Civil no es taxativa, pues dentro de ella con el
tiempo se han involucrado otro tipo de bienes como los humedales, donde
específicamente el Consejo de Estado ha dicho: ”Por tratarse de bienes de uso
público, por regla general no es admisible la existencia de derechos adquiridos
sobre los inmuebles conocidos con el nombre de humedales. Sin embargo, por
excepción, es jurídicamente válida la referencia a derechos a privados adquiridos
cuando la vertiente "nace y muere dentro de una misma heredad" o cuando el
humedal se encuentra en terrenos de propiedad privada11”.
Enfrentan como principales problemas los siguientes: condiciones higiénico
sanitarias deficientes, multiplicidad de jurisdicciones y competencias
institucionales, concentración espacial y temporal de la demanda de los bienes de
uso público, excesivo número de ocupaciones sobre las playas marítimas,
excesiva construcción sobre terrenos colindantes con las playas eliminando los
accesos al mar y áreas necesarias para la preservación de las playas.
Problemática que se puede resumir en multiplicidad de actividades sobre los
bienes de uso público del dominio marítimo, (turismo, pesca, puertos, residencial,
recreo, industria) y prevalencia del interés particular sobre el interés colectivo
general que debe ser protegido de la degradación, con especial concentración en
Cartagena, Barranquilla, Santa Marta, El Rodadero, Buenaventura, Tumaco, Bahía
Solano, Turbo y el Golfo de Morrosquillo (Steer R. et al, 1997).
Artículo 81 del Decreto 2811 de 1.974. son privativas las aguas cuando nacen y mueren en una misma heredad, cuando brotan
naturalmente a su superficie y se evaporan o desaparecen bajo la superficie de la misma heredad.
11 Consejo de Estado. - Sala de Consulta y Servicio Civil, 28 de octubre de 1994.
10
22
A esta situación se ha llegado en general, por actuaciones inconexas, donde no ha
existido coordinación entre la legislación del dominio público marítimo y la
existente para la planificación del uso del suelo, sin tener en cuenta la interacción
tierra - mar, ni la necesidad de establecer medidas que garanticen la preservación
y la conservación de estos espacios.
Las autoridades nacionales como garantes de los bienes de uso público han
tolerado o permitido la pérdida gradual del dominio de la Nación sobre playas y
zonas de acrecimiento (depósito de sedimentos). La figura de la concesión en esta
materia es un acto administrativo (Decreto Ley 2324/84), por el cual se otorga el
uso y goce de las playas, terrenos de bajamar y aguas marítimas a los
particulares autorizando el uso y construcciones distintas a la vivienda, con la
condición de revertirlas a la Nación una vez expirado el plazo previsto en la
Resolución que las otorga. La falta de seguimiento a las obligaciones impuestas a
los usuarios en estas autorizaciones de ocupación temporal ha conducido a que
su efectividad sea mínima.
A toda esta situación se puede agregar el carácter fragmentario de nuestra
legislación, que obliga a aplicar disposiciones legales sobre bienes de uso público
del siglo XIX e inicios del XX, como el Código Civil y Código Fiscal. La legislación
relativa a los bienes de uso público del dominio marítimo, prácticamente no existe
por lo que esta sujeta a la libre interpretación de los usuarios, sea el Estado o los
particulares.
En la búsqueda de mejorar este diagnóstico se deben integrar los ecosistemas
costeros y marinos y aquellos que interactúan con estos en los procesos de
planificación de uso del espacio físico, la tierra, los recursos naturales y el
ordenamiento del territorio, reconociéndolos como parte vital del territorio.
IV.
La implementación de un enfoque ecosistémico en la ordenación del
territorio y manejo integral de cuencas hidrográficas y su efecto en las
áreas costeras.
La mayor parte de la población del mundo y de América Latina, vive en la parte
media y baja de las cuencas hidrográficas, concentrada en grandes ciudades, y
por lo tanto su calidad de vida depende en gran parte del manejo que se dé en las
zonas de captación y las zonas protectoras de los ríos. Las inversiones para
recuperar y restaurar los servicios ambientales como el agua son bastante altas
para la sociedad, por lo cual cada vez se vuelve más necesaria la búsqueda de
23
mecanismos de planificación y gestión con una perspectiva ecosistémica
(Andrade, A., 2004)12.
Históricamente se ha visto que cuando las crisis ambientales se producen, la
acción pública no consiste en buscar medidas correctivas en relación con los
factores generadores de la problemática, como la estabilización de la población y
del crecimiento o desarrollo tecnológico, o el ordenamiento territorial, sino más
bien, ampliar los sistemas de abastecimiento a fuentes más lejanas, tal como el
trasvase de cuencas, trasladando el problema a otras áreas, territorios,
comunidades e incluso a otras generaciones. Estas situaciones tienen, para el
caso de los ecosistemas costeros y marinos, un impacto ambiental importante al
producirse una clara disrupción en los flujos energéticos que ecológicamente
provocan serias alteraciones y cambios en la estructura, funcionamiento y
composición de estos sistemas naturales.
Es fundamental aceptar que existen límites para el uso de los recursos naturales y
que, muchas de las decisiones que se adoptan, pueden afectar significativamente
las opciones de sostenibilidad y del desarrollo futuro de los ecosistemas que las
soportan.
Al abordar el tema del agua es esencial entender, desde el primer momento, que
no existe una problemática del agua en sí, sino la suma de muchos y muy
diferentes problemas parciales, distintos, que a veces se entrecruzan, que
divergen, problemas antiguos que desaparecen, problemas nuevos que emergen.
Las cuencas hidrográficas, han sido reconocidas internacionalmente como las
unidades territoriales de planificación más adecuadas para la gestión integrada de
los recursos hídricos. Sin embargo, existen una serie de factores, como la división
político - administrativa del territorio, que no coinciden con los límites territoriales
de las cuencas, provocando que las decisiones que afectan el ciclo hidrológico, el
aprovechamiento del agua y a los habitantes de una cuenca, no consideran las
interrelaciones que ocurren en la totalidad de este sistema integrado, como
tampoco el efecto que tiene la escorrentía del agua de la cuenca en las zonas
costeras y el mar13
Una de las principales causas del deterioro de las cuencas hidrográficas, es no
trabajar en su ordenación y manejo integralmente. Para esto hay que considerar
primordialmente la relación altitudinal existente en el transporte de los problemas
Andrade, A en colaboración con F. Navarrete, 2004. Lineamientos para la aplicación del enfoque ecosistémico a la gestión integral
del recurso hídrico. Serie Manuales de Educación y Capacitación Ambiental. PNUMA. México. 112 pp.
13 DOUROJEANNI, Axel y Andrei, JOURAVLEV. 2002. Crisis de gobernabilidad en la gestión del agua. No. 35. Serie Recursos
Naturales e Infraestructura. CEPAL. Santiago de Chile.
12
24
ambientales y su acumulación a lo largo del cauce y en sus ecosistemas
constitutivos. Las actividades que se desarrollan en la parte alta afectan de forma
importante a los tramos intermedios y bajos de la misma. Un ejemplo claro y
consistente es el impacto del cambio en el flujo de sedimentos en la Bahía de
Barbacoas, Bolívar, por los aportes del Canal del Dique, sobre los arrecifes
coralinos en las Islas del Rosario.
El caso inverso, de la afectación de las partes intermedias y altas de las cuencas
por actividades realizadas en las planicies de inundación o en las mismas zonas
costeras, aunque menos frecuente, también tienen efectos importantes y a veces
despreciados e ignorados. El ejemplo más ilustrativo es la introducción de
especies exóticas o foráneas, o el transplante de especies nativas, que pueden
migrar y alterar la dinámica y la estructura poblacional de las especies nativas,
introduciendo cambios en la composición de la biodiversidad local, regional,
nacional e incluso global.
En general, y con raras excepciones, en Colombia las cuencas han sido
explotadas y manejadas de manera fragmentada, en gran medida porque la visión
sobre la estructura ecológica que las soporta y mantiene es igualmente
fragmentada. La tendencia es a considerar un solo aspecto o sector, sin ver el
sistema en su conjunto, las interrelaciones existentes entre los ecosistemas, sus
necesidades de intercambio energético para el sostenimiento de los procesos
ecológicos y los servicios que estos suministran.
El manejo integrado de los recursos hídricos se basa en el concepto que el agua
forma parte integrante de un ecosistema y constituye un recurso natural y un bien
social y económico cuya calidad y cantidad determinan la naturaleza de su
utilización (Programa 21, Naciones Unidas, 1992). El contar con fuentes de agua
permanentes, tanto por su cantidad como por su calidad, son un requisito
imprescindible para el desarrollo económico y social.
En el análisis de Escobar J. (2002), sobre el manejo de la contaminación de las
aguas costeras, considerando la contaminación proveniente por cuencas
hidrográficas, se establece que debería ser de interés especial la gestión integral
del agua en este ámbito, debido a que sus partes bajas son las áreas más
inmediatas a las costas y ejercen un efecto ambiental muy marcado sobre ellas.
De manera especial ocurre en aquellas zonas de la cuenca baja, donde su ubican
las planicies de inundación con una relación menos directa entre el área de
drenaje y el canal principal (zona intermedia) y, donde tiene lugar el transporte y
almacenamiento temporal de contaminantes y sedimentos. Estas zonas por lo
general han permanecido tímidamente consideradas en la gestión de la
contaminación de las cuencas hidrográficas y de las aguas costeras y, cuando ha
25
ocurrido, se le han aplicado criterios de calidad de agua dulce. Las medidas
actuales de gestión del agua que se realizan dentro del marco de la cuenca,
generalmente no se extienden a lo largo de toda la cuenca y, por lo tanto, no
consideran su efecto sobre la calidad y cantidad del agua en las partes bajas de
las cuencas.
La gestión del agua a nivel de cuencas, consiste esencialmente en tomar
decisiones de intervención teniendo en cuenta la dinámica de la cuenca, de los
cauces y de las aguas captadas por la misma, así como sus efectos en el mar
(Dourojeanni y Jouravlev, 2002). En las decisiones de gestión de la contaminación
del agua se deben tener en cuenta dos aspectos básicos con respecto a las zonas
costeras. Uno es referido a las decisiones sobre el control de la contaminación,
orientadas básicamente a reducir la contaminación y el flujo elevado de
sedimentos y otro referido a la asignación del agua (derechos, permisos,
concesiones, autorizaciones de captación y sobre los denominados caudales
ecológicos, etc.). Estos dos elementos básicos de gestión son interdependientes y
por lo tanto deben ser analizados en conjunto, considerando en el análisis los
efectos sobre las áreas costeras.
Estos hechos, y desde esta perspectiva de análisis sobre le interdependencia
cuencas - zonas costeras, muestran claramente que la implementación del marco
normativo reglamentario del Decreto 2811/74, Decreto 2857/81 y sus posterior
modificación a través del Decreto 1729/02 (ambos sobre ordenación y
administración de cuencas hidrográficas), no ha sido exitoso. El progreso mínimo
para integrar el manejo de las cuencas hidrográficas a las costas tiene dos raíces
fundamentales: la primera es que ha habido muy poco progreso en la
implementación de la ordenación y manejo integral de cuencas hidrográficas; y la
segunda es que el reconocimiento de la importancia de las zonas costeras y
mares adyacentes y de los bienes y servicios que presta a la sociedad este otro
50% del territorio nacional, es mínimo.
Pensaría entonces que el camino a seguir es, conocidas las raíces y
consecuencias del problema, proponer un esquema de gestión que a unas escalas
y proporciones realistas, y con unos objetivos alcanzables (no debemos seguir
planificando lo "ideal" pero inalcanzable) permita considerar a las cuencas y a las
zonas costeras como verdaderas unidades ambientales de gestión en
consideración a sus interdependencias ecológicas, socioeconómicas y
ambientales.
Esta propuesta no es "novedosa" y es la base del Programa de Ordenamiento
Ambiental Territorial de la Política Nacional Ambiental para el desarrollo sostenible
de los espacios oceánicos y zonas costeras e insulares de Colombia, en donde se
26
proponen 12 Unidades Ambientales Costeras y Oceánicas como marco de gestión
para el manejo integrado de las zonas costeras.
Según Andrade A, 2004, la adopción y puesta en práctica del enfoque
ecosistémico implica integrar en el proceso de gestión ambiental a todos los
actores o grupos involucrados y procurar el equilibrio entre sus intereses, a través
de la participación, responsabilidad compartida y uso de todas las formas del
conocimiento. Esta visión de la gestión ambiental requiere flexibilidad y
adaptabilidad, partiendo de la premisa que los ecosistemas son dinámicos y
cambian tanto espacial como temporalmente y que estos cambios deben
integrarse en el proceso ya que tienen implicaciones sobre los mismos
ecosistemas y en los sistemas naturales adyacentes.
El Enfoque Ecosistémico es una estrategia para la gestión integrada de la tierra, el
agua y los recursos vivos y para mantener o restaurar los sistemas naturales, sus
funciones y valores de tal manera que se promueva la conservación y el uso
sostenible de los ecosistemas de una forma justa y equitativa, participativa y
descentralizada, a través de la integración de los factores ecológicos, económicos,
culturales y sociales dentro de un marco geográfico definido principalmente por
límites ecológicos14.
Para el tema que nos ocupa, debemos resaltar que la base natural costera esta
compuesta por diferentes ecosistemas tanto marinos como terrestres con distintos
grados de intensidad e intercambio de materia y energía. Las unidades
ambientales propuestas corresponden a ecosistemas con una alta relación
funcional, con características propias distintivas, con condiciones de
homogeneidad ambiental en cuanto a su fisonomía estructural y funcional, por lo
cual pueden delimitarse, de manera aproximada dada su dinámica intrínseca, para
un área geográfica determinada.
Son estas grandes unidades lo más cercano a un sistema ambiental completo, de
ellas depende la particularidad y la permanencia de la cantidad y la calidad de los
bienes y servicios que provee al país la zona costera y que sostiene actividades
como la pesca, la agricultura, el comercio, el turismo, la actividad portuaria, etc.
Debo resaltar que uno de los criterios, mas no el único, para su establecimiento
fue el grado de influencia continental en cuanto aportes de aguas dulces,
sedimentos y contaminantes por descargas de ríos y ciénagas.
El mayor reto de esta aproximación, sin embargo, no es tanto científico como
administrativo e institucional, para resolver el problema de la falta de coherencia y
multiplicidad de las instituciones concurrentes (Burroughs & Clark 1995). Para poder
14
UNEP,CBD.2000.
27
llevar a la práctica una gestión con orientación ecosistémica, se hace necesario
propiciar la integración y coordinación de las intervenciones institucionales en los
diferentes ámbitos y escalas de intervención.
La gestión de las zonas costeras bajo este enfoque ecosistémico implica la
concurrencia en estos espacios de los actores y sectores involucrados, de tal
suerte que los procesos de planificación o las evaluaciones ambientales de
proyectos que los afectan, deben basarse en criterios múltiples.
V. La institucionalidad para el manejo integrado de las zonas costeras
Uno de los mayores obstáculos para la implementación del manejo integrado de
las zonas costeras e insulares en Colombia es la división y dispersión de
responsabilidades entre diferentes instituciones gubernamentales que tienen
injerencia en la administración de la zona costera (pesca, bosques y vida silvestre,
desarrollo turístico, transporte, puertos, obras públicas, industria, urbanismo, etc.).
A su vez cada una de estas define a través de sus instrumentos de planificación
sectoriales sus objetivos de expansión y desarrollo sin considerar en el proceso
las interrelaciones (positivas o negativas) de sus actividades con la de los otros
sectores ni con los planes, programas y proyectos orientados a la conservación y
uso sostenible de los recursos naturales.
Un ejemplo claro de lo anterior es el proceso adelantado desde el año 1997
cuando se decidió, conjuntamente entre MinTransporte, MinAmbiente y DNP, la
elaboración del estudio de soporte para el Ordenamiento del sector portuario en
ambos litorales, que serviría de soporte técnico para la elaboración de los futuros
Planes de Expansión Portuaria. Como producto encontramos el documento
CONPES 3149 en donde se definen las necesidades de expansión del sector para
los años 2003 – 2004, identificando de manera paralela las áreas en donde
ambientalmente se podrían desarrollar los proyectos portuarios necesarios para el
país. Se estableció que la capacidad instalada era suficiente y estaba subutilizada,
sin embargo, en la actualidad se presentan un buen número de proyectos que
desatienden esas recomendaciones y se proponen desarrollar en áreas
ambientalmente incompatibles.
De otra parte, la realidad indica que estas situaciones generan múltiples conflictos
por competencia y acceso a territorios y recursos compartidos, lo cual, aunado a la
ausencia de un marco legislativo y reglamentario actualizado, claro y
complementario, genera inestabilidad y dispersión en las inversiones, desatención
en el cumplimiento de las funciones y competencias de cada entidad, deterioro de
la base ecosistémica que soporta el desarrollo y por ende la disminución de la
calidad de vida de las poblaciones costeras.
28
La coordinación entre las entidades gubernamentales comprende la integración
entre diversos niveles del gobierno para el manejo de las costas, Ministerios en el
ámbito nacional, Departamentos y Corporaciones Autónomas Regionales y las de
Desarrollo Sostenible a escala regional y subregional y Municipios en el ámbito
local. Igualmente se requiere la integración vertical al interior de los Ministerios
pertinentes, en especial entre el nivel nacional y los niveles regionales y locales.
En Colombia, desde junio de 2004, se estableció el Comité Nacional de Manejo
Integrado de los Espacios Oceánicos y Zonas Costeras, al interior de la Comisión
Colombiana del Océano15, que tiene entre sus funciones, proponerle a la Comisión
las políticas y estrategias de desarrollo marítimo y costero de carácter nacional,
sirviendo adicionalmente, como espacio para la búsqueda de consensos en la
adopción y ejecución de esas políticas. Esta experiencia debe servir de referente
para medir la capacidad nacional de coordinarse y trabajar articuladamente en
objetivos comunes y de alto impacto para el desarrollo económico, social, cultural
y ambiental.
Sin embargo, siguen existiendo vacíos en la consolidación de instancias similares
en los ámbitos regional y local. Se plantea entonces la necesidad de pensar,
diseñar e implementar un mecanismo de coordinación institucional adecuado en
estos niveles, que adicionalmente interlocute con el nivel nacional y divulgue y
facilite el cumplimiento de las diversas leyes y reglamentos existentes.
Otra situación que afecta la adecuada gestión del Sistema Nacional Ambiental es
lo relacionado con la jurisdicción y competencia de las Corporaciones Autónomas
Regionales en las zonas costeras y el mar territorial.
En la Ley 99 de 1.993, al establecerse la jurisdicción de las corporaciones
Autónomas Regionales por norma general, se les otorgó la correspondiente a los
municipios que cada Corporación comprenda; entonces en la medida en que los
municipios tengan jurisdicción sobre la porción marítima del país, la jurisdicción de
las Corporaciones tendrían el equivalente jurisdiccional para el ejercicio de sus
funciones y competencias, es decir para lo relativo al control ambiental del mar
territorial.
Según Steer R. et al, 1997, el Honorable Consejo de Estado, a solicitud del
Ministerio de Minas y Energía, conceptúo lo siguiente...." Por consiguiente está
fuera de toda duda que el mar territorial colombiano no puede ser estimado como
de jurisdicción de ningún Departamento o Municipio." El anterior concepto lo
fundamento en la Ley 14 de 1.923 y en la Ley 10 de 1.978, las que a falta de un
La Comisión Colombiana del Océano fue reestructurada mediante el decreto 347 de 2000 y es la instancia asesora del Gobierno
Nacional para lo asuntos relacionados con los océanos y las zonas costeras. Está presidida por el Vicepresidente de la República y
compuesta por todos los ministerios competentes en el tema, el Departamento Nacional de Planeación, academia y sectores
productivos.
15
29
tratado internacional al respecto, definen el Mar territorial como de la Nación,
sobre el cual está ejerce soberanía y que se extiende mas halla de su territorio
continental insular y de sus aguas interiores, hasta una anchura de 12 millas
náuticas o de 22 kilómetros 224 metros.
…Por lo anterior, y conforme a lo definido por el Consejo de Estado, y su
implicaciones respecto a la jurisdicciones de los municipio y las corporaciones
autónomas regionales, en tratándose de mar territorial le corresponde al Estado a
través del Ministerio del Medio Ambiente, quien por su carácter nacional tiene
incluso jurisdicción en estas zonas, el llevar a la práctica estas actividades de
preservación y protección del medio marítimo en el mar territorial y su zona
adyacente”.
Es de resaltar que solo el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
tiene competencia en la zona del mar territorial y por lo tanto por ser esta la
entidad encargada de la protección y preservación ambiental, sería la única que
podría realizar las actividades necesarias para el cumplimiento de estos fines, toda
vez que ésta función no es delegable en las corporaciones autónomas regionales,
ya que al no tener jurisdicción sobre el mar territorial y su zona adyacente, no
pueden, ni aún por delegación, realizar ninguna actividad de protección ambiental
en estas áreas por estar fuera de su jurisdicción.
La única excepción a lo manifestado anteriormente, es CORALINA, a la cual la
Ley 99 de 1993, le extendió su jurisdicción hasta el mar territorial y la zona
económica de explotación exclusiva generadas de las porciones terrestres del
Archipiélago, Por lo que se deduce que las demás corporaciones que tienen
riberas sobre el Océano Atlántico y Pacifico, carecen de jurisdicción sobre el mar
territorial y la zona económica exclusiva que se proyecte desde el territorio
continental, toda vez que a éstas entidades se le confirió la misma jurisdicción que
le corresponde a los Departamentos y Municipios de sus áreas de influencia y por
lo tanto adolecen de la misma limitación frente a las entidades territoriales.
Esta situación genera un problema a solucionar: las autoridades ambientales
regionales y locales (Establecimientos Públicos Ambientales de los Distritos de
Cartagena, Barranquilla y Santa Marta creados por Ley 768/02), no tienen
jurisdicción ni competencias en la zona marítimo - costera o de mar afuera, en la
zona de bajamar o franja de transición, ni en la franja de terrestre costera
comprendida desde la línea de marea alta promedio a una línea arbitraria
localizada a 50 metros. En atención al Decreto No.2324 de 1984 estas áreas están
sometidas a la Dirección General Marítima - DIMAR, como Autoridad Marítima
Nacional.
Así entonces, deberán analizarse y evaluarse mecanismos claros de coordinación
interinstitucional para llenar este vacío o formular nuevas propuestas de
30
institucionalización para el manejo integrado de las zonas costeras que resuelvan,
adicionalmente, los casos de concurrencia y duplicidad de competencias y
traslape de jurisdicción.
VI.
Instrumentos disponibles para articular los procesos de desarrollo y
ordenamiento territorial de las cuencas hidrográficas y las zonas
costeras con un enfoque ecosistémico.
Colombia cuenta, como se ha expuesto a largo del documento, con diferentes
instrumentos de política, regulatorios, de planificación así como económicos y
financieros, que permiten articular los procesos de desarrollo y ordenamiento
territorial de las cuencas hidrográficas con un enfoque ecosistémico en beneficio
de las zonas costeras y el medio marino.
Las diferentes políticas ambientales adoptadas en la última década desarrollan
temas tan importantes como la conservación de los bosques, el manejo integral
del agua, la protección de los humedales y los páramos, la producción más limpia,
etc., cuyos objetivos aportan en la implementación de la política ambiental
concreta desarrollada para las zonas costeras e insulares de nuestro país. Se ha
mencionado que las cuencas hidrográficas son las encargadas del transporte y
acumulación de los impactos ambientales derivados de las diferentes actividades
del desarrollo realizadas en tierra. Es precisamente este uno de los principales
motivos que obligan a articular las acciones sobre el manejo del agua desde su
nacimiento en los ecosistemas de alta montaña hasta su desembocadura en el
mar.
Las orientaciones de política en cuanto a la reforestación protectora de zonas de
nacimiento de ríos, páramos, bosques altoandinos y zonas de recarga de
acuíferos son fundamentales a la hora de garantizar cantidad, calidad y
disponibilidad del recurso hídrico. La ordenación y manejo forestal considerados
dentro del Plan Nación de Desarrollo Forestal (MMA, 2000), son algunos de los
instrumentos disponibles para la realización de un aprovechamiento sostenible de
los recursos y tierras forestales, evitando que la sobre explotación de estos
recursos y los fenómenos asociados, como el aumento de la escorrentía
superficial, la desregulación de los cauces y los aumentos en la sedimentación
desde las cuencas, afecten sustancialmente la base natural costera y marina, sus
funciones y oferta de servicios ambientales.
De la misma forma los lineamientos de política para el manejo integral del agua
(MMA, 1996)16, plantean manejar la oferta nacional del agua sosteniblemente,
para atender los requerimientos sociales y económicos del desarrollo en términos
16
Ministerio del Medio Ambiente. 1996. Lineamientos para el manejo integral del agua.
31
de cantidad, calidad y distribución espacial y temporal. Entre otros, plantea como
objetivos específicos: proteger, recuperar y mejorar ambientalmente los
ecosistemas asociados al ciclo hidrológico de forma tal que del buen manejo que
se dé en la parte alta de las cuencas podremos disminuir las repercusiones
negativas existentes actualmente en las costas y el medio marino.
En este contexto los ecosistemas de humedales, como componente regulador de
sistemas hidrológicos completos, cobran un valor estratégico en su función de
descontaminación y como estabilizadores de picos de caudales en épocas de
invierno. En ausencia de esta última función, por su afectación o perturbación
directa, los sedimentos y contaminantes que no pueden ser captados y
biodegradados (cuando esto es posible) en estos sistemas naturales, encuentran
su destino final en la desembocadura de las cuencas. Las inundaciones son,
igualmente, una consecuencia directa de la desregulación de las cuencas
hidrográficas por la intervención, deterioro y pérdida de estos ecosistemas
acuáticos y otros terrestres. La política Nacional para Humedales Interiores
plantea estrategias para su conservación, manejo y uso sostenible, por tanto de
una implementación exitosa de sus estrategias depende en gran medida la
calidad ambiental del medio marino y de sus ecosistemas constitutivos.
Los ejemplos descritos plantean dos escenarios: el primero relacionado con la
continuación de unos esquemas fragmentados de planificación ambiental y
ordenamiento del territorio, en donde estos procesos se adelantan sobre recursos
naturales renovables de una manera aislada: agua, suelos, biodiversidad, aire; y el
segundo: realizar una planificación ecorregional o ecosistémica en donde se
analizan, evalúan y proponen estrategias articuladas para la gestión y manejo de
unidades de planificación completas o integrales (cuencas hidrográficas + zonas
costeras), lo que nos permitirá armonizar las relaciones bióticas, físicas, sociales,
económicas y culturales sobre unos territorios delimitados ecológicamente.
Resulta evidente, que la segunda opción es la requerida para comenzar a revertir
la tendencia del primer escenario que se describe. Obviamente, los esfuerzos para
desarrollar este enfoque ecorregional o ecosistémico requieren de “voluntad”,
“concurrencia” y resultados tangibles para quienes se beneficiarían de su adopción
e implementación, ya que tradicionalmente estamos acostumbrados a esperar en
el corto plazo, los resultados producto de las políticas, planes y proyectos
ambientales, situación que en la realidad a veces resulta imperceptible para
muchas personas.
Los temas ambientales vistos como sector independiente poco aportan desde esta
perspectiva “inmediatista” de análisis. El carácter transversal del ambiente, por su
condición de oferente y garante de desarrollo y bienestar social cuando se maneja
adecuadamente, debe constituirse en una condición para lograrlo y para ello debe
necesariamente integrarse a los instrumentos existentes para la planificación del
32
desarrollo y al ordenamiento del territorio, teniendo en cuenta que desde el
enfoque ecosistémico la gestión ambiental no debe limitarse a la división político
administrativa del país. Las zonas costeras colombianas, según lo expuesto en el
numeral III de este documento dependen en gran medida de lo que hagamos, por
ejemplo, en la región andina y por tanto su conservación, manejo y usos que
deben considerar siempre este relacionamiento.
En un contexto general, además de los instrumentos regulatorios con los que
contamos (Decreto 1541/78 y Decreto 1594/89), en nuestra normativa aparecen
los instrumentos económicos (tasas), tanto para el control de vertimientos como
para la utilización del agua. Respecto al control de la contaminación prima
principio de “quien contamina paga” y su implementación data en Colombia desde
el año 1997. La tasa por utilización del agua es nueva en el país y aún no se ha
iniciado su implementación y para el caso que nos ocupa es sólo de aplicación en
los ámbitos estuarinos según el decreto 0155 de 2004.
La percepción personal al respecto es que estos instrumentos han sido mal
interpretados en la medida que se entinden más como instrumentos financieros y
se aplican para incentivar la no contaminación así como ayudar a desistir del uso
de malas prácticas contaminantes más que para garantizar los objetivos de
conservación de una determinada cuenca hidrográfica (obviamente incluyendo su
desembocadura en el mar), en donde se requieren de unas inversiones para
garantizar esta condición. Se desvían los recuados hacia inversiones a veces
innecesarias (no siempre) en funcionamiento de algunas autoridades ambientales
y no en las inversiones en conservación, generación de información, sistemas de
seguimiento y monitoreo requeridas. Para el caso de las zonas costeras y
ecosistemas adyacentes, no existe ningún ejemplo de aplicación de un
instrumento económico orientado a compensar la contaminación de las aguas
abajo de la cuenca, debido a la contaminación producida en las partes altas, ni por
la subsiguiente contaminación de las aguas costeras.
De otro lado, vale la pena mencionar que la normatividad existente en el CNRNR
sobre el mar y su fondo, si bien no desarrolla de manera especifica este esquema
de manejo ecosistémico, tampoco impide su implementación, ya que los
instrumentos planteados están consagrados de manera general en el Código y en
sus decretos reglamentarios, lo cual viabilizaría su implementación.
El enfoque propuesto del manejo integrado costero por unidades ambientales o
ecorregiones, facilita, en consideración del marco reglamentario existente, la
concurrencia institucional, de los sectores productivos y la sociedad civil para la
definición de objetivos comunes, y permite la articulación de los diferentes
instrumentos económicos y financieros disponibles para realizar las inversiones
33
requeridas de una manera articulada, secuencial y eficiente, garantizando el
cumplimiento de los objetivos planteados por el CNRNR. Sin embargo, existen
vacíos y deficiencias en el marco normativo vigente que deben necesariamente
revisarse y ajustarse, como es la ausencia de parámetros de calidad para el agua
costera y marina; y la revisión y ajuste de funciones, competencias y jurisdicciones
de la entidades vinculadas a la administración, manejo, control y vigilancia de las
zonas costeras y sus recursos constitutivos.
VII. Recomendaciones
Tomando en consideración que el país ha iniciado un proceso de planificación y
ordenamiento del territorio costero se deben resaltar algunos aspectos que
faciliten la implementación del enfoque que se propone:
1. Desarrollar un marco normativo específico para el manejo integrado de las
zonas costeras y mares adyacentes que precise las competencias y
jurisdicción de las entidades públicas relacionadas con las zonas costeras y
marinas, delimitando claramente su alcance, mecanismos de articulación e
instrumentos de planificación que garanticen el Manejo Integrado de las
Zonas Costeras.
2. Articular los procesos de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas con
las necesidades ambientales de los sistemas marinos y costeros mediante el
establecimiento de unidades integrales de planificación y ordenamiento
territorial.
3. La contaminación del medio marino es una limitante para el desarrollo de
muchas de las actividades productivas que se presentan en las zonas
costeras y por tanto se requiere de un seguimiento y monitoreo continuo para
verificar su evolución y analizar si las medidas implementadas son las
adecuadas. “El que contamina descontamina sería un principio más justo que
el que contamina paga”.
4. El país no debe olvidar las obligaciones derivadas de los Convenios y
Tratados Internacionales adoptados en relación con el tema para lo cual debe
tomar las previsiones para la conservación, manejo y uso sostenible de
ecosistemas costeros y marinos de importancia global como los arrecifes
coralinos y los manglares.
5. La productividad de las actividades que se desarrollan en el mar territorial
colombiano depende del buen estado de conservación de los ecosistemas
costeros y marinos que garantizan su factibilidad en el corto plazo, por lo que
quienes se benefician de estos aprovechamientos deben compensar estos
34
beneficios realizando inversiones en su conservación. “Quien se beneficia –
compensa”.
6. Respecto a los bienes de usos público en las zonas costeras, ronda de los
ríos y humedales costeros, el país debe prestar especial atención a la
situación de la de invasión y adquisición ilegal en la que se encuentran y debe
tomar las acciones correctivas que en la mayoría de los casos se encuentran
reglamentadas por normas del sector agropecuario (INCODER) y de defensa
nacional (DIMAR).
En cumplimento de sus funciones ambientales las autoridades de acuerdo con
las competencias de las entidades territoriales en esta materia, son los
municipios y los distritos los responsables de la elaboración de los planes y
esquemas de ordenamiento territorial (Ley 388/97). Los municipios y distritos
al realizar dichos planes deben, entre otras cosas, localizar las áreas con fines
de conservación y recuperación paisajística e identificar los ecosistemas de
importancia ambiental. También corresponde a los municipios y distritos,
clasificar los suelos en urbanos, rurales o de expansión. Dentro de cualquiera
de estas tres clases puede existir lo que se define como suelo de protección.
La función principal de los departamentos en materia de ordenamiento
territorial, es elaborar directrices y orientaciones para la totalidad o parte de su
territorio, con el fin de establecer, entre otras cosas, escenarios de uso y
ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente.
A las Corporaciones Autónomas Regional y las de Desarrollo Sostenible, la
Ley 388/97, les confiere una doble función. Por una parte, establecen
determinantes ambientales que son de obligatorio cumplimiento para los
municipios y distritos, porque por disposición expresa de la ley éstas
constituyen normas de superior jerarquía. Estos determinantes se establecen
en el ámbito regional y local siguiendo las directrices de ordenación y manejo
establecidas en las Políticas, Planes, Programas y regulaciones establecidas
por el Ministerio de Ambiente (Plan Nacional de Desarrollo Forestal, Políticas
de Humedales y Zonas Costeras, Programa Nacional de Páramos y Programa
Nacional de Manglares, Decreto de Ordenación de Cuencas Hidrográficas,
Resoluciones de Páramos y Manglares, etc.).
En segunda instancia y con base en la verificación del cumplimiento de los
determinantes ambientales establecidos, les corresponde aprobar los planes y
esquemas de ordenamiento de los municipios de su jurisdicción, en sus
aspectos ambientales. De esta forma se hace necesaria la revisión de los
planes, esquemas y planes básicos de ordenamiento territorial con el fin de
determinar el tratamiento dado a estos bienes de uso público, para verificar la
concordancia entre el acuerdo del Consejo Municipal por el cual se adopta el
35
POT, y la concertación acordada o aprobada por la autoridad ambiental
correspondiente.
7. Se requiere con urgencia que el país desarrolle una estrategia nacional para la
conservación, restauración y/o recuperación de los bienes de uso público y el
patrimonio ambiental, no solamente de los ubicados en las costas, sino en todo
el territorio nacional.
8. Para la ejecución de las acciones prioritarias en las cuencas hidrográficas y
zonas costeras asociadas se debe establecer un mecanismo financiero
adecuado para facilitar y gestionar la concurrencia de los recursos financieros,
técnicos y logísticos para su ejecución. Hay que evaluar alternativas de
mecanismos financieros que articulen recursos de diferentes fuentes y
entidades, y que incentive la destinación de recursos adicionales a partir de
esquemas de cofinanciación. Dichos mecanismos podrán comprender el
establecimiento de instrumentos de administración conjunta de recursos, tales
como fiducias o encargos fiduciarios, entre otros.
VIII.
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La situación regional de la contaminación del mar y áreas