IFCS FORO V Quinta reunión

6 INF
Punto 7 del orden
del día
IFCS
Seguridad Química para el Desarrollo Sostenible
IFCS/FORUM-V/6 INF
Original: inglés
15 de septiembre de 2006
FORO V
Quinta reunión
del Foro Intergubernamental
sobre Seguridad Química
Budapest, Hungría
25 - 29 de septiembre de 2006
************************************
Información de fondo
Sesión de información/discusión en Instrumentos para la Aplicación de la
Precaución en el Contexto de
la Seguridad de Sustancias Químicas
Preparado por: J. Tickner, el Consultor, y Secretaría de IFCS en la
consulta con el Foro que Para el Grupo de
Trabajar de Comité
Secretaría: c/o Organización Mundial de la Salud, 20 Avenue Appia, CH-1211 Ginebra 27, Suiza
Tel.: +41 (22) 791 3873/3650; Fax: +41 (22) 791 4875; Correo electrónico: [email protected]; Página web: www.ifcs.ch
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Foro Intergubernamental sobre Seguridad Química
Quinta reunión - Foro V
25 - 29 de septiembre de 2006
Introducción
Durante el Foro V, se ha organizado una sesión plenaria de información y deliberación con el
ánimo de fomentar un diálogo abierto y una mejor comprensión de la aplicación práctica de
criterios de precaución en la seguridad química para proteger la salud y el medio ambiente, así
como de las medidas encaminadas a la consecución de las metas identificadas en las
declaraciones y recomendaciones del IFCS y de la estrategia de política global del Enfoque
Estratégico para la Gestión de Productos Químicos a Nivel internacional (SAICM). En un
documento de reflexión inicial del Foro V se expone la lógica, los objetivos y la organización
de esta reunión.1
A través de una serie de ejemplos de casos prácticos, se considerará en esta reunión las
distintas herramientas y enfoques empleados para aplicar la precaución en la adopción de
decisiones relativas a la seguridad química; se identificarán los elementos comunes y las
diferencias entre estos enfoques. Luego de las ponencias, se organizarán deliberaciones
orientadas de los delegados con el fin de determinar los principales denominadores comunes y
las divergencias entre los enfoques presentados y suscitar ideas respecto de las medidas
prácticas que cabe adoptar en el futuro.
Se ha preparado este documento de información y antecedentes destinado a los delegados
para favorecer tanto la adecuada reflexión sobre este tema en cada uno de los países antes del
inicio del Foro V, como la provechosa deliberación al respecto en el Foro. En este documento
se resume la información recopilada de los países sobre la forma en la cual aplican el
principio de precaución en la gestión de los productos químicos, con inclusión de:
•
Información estructurada de solicitudes dirigidas a los gobiernos para que brinden
ejemplos de instrumentos y marcos que hayan empleado para aplicar la precaución en
el contexto de los esfuerzos nacionales encaminados a mejorar la seguridad química.
•
Entrevistas realizadas a algunos miembros activos del IFCS para comprender mejor
las diferencias en la aplicación de la precaución y algunas de las controversias
conexas; obtener información sobre cómo aplican la precaución en la gestión de los
productos químicos, incluidos los instrumentos y enfoques que emplean, así como los
tipos de herramientas y procesos que sustentan la adopción de decisiones con ánimo
de precaución en el contexto de la gestión de los productos químicos.
Este acopio de información estructurada se llevó a cabo con el ánimo de recopilar ejemplos de
herramientas, enfoques y marcos empleados en la aplicación de la precaución (o la adopción
de decisiones ante la incertidumbre) en los esfuerzos nacionales emprendidos en materia de
seguridad química. Con ello se pretendía establecer un panorama que permitiera comprender
mejor las similitudes y diferencias en la adopción de decisiones precautelares (o decisiones
ante circunstancias de incertidumbre) en los distintos países; conocer los instrumentos y
enfoques que éstos utilizan para aplicar la precaución en la gestión de los productos químicos;
saber en qué forma las políticas, los procesos normativos y los procesos científicos respaldan
la adopción de decisiones con ánimo de precaución en el contexto de la gestión de los
productos químicos; conocer los desafíos y las necesidades conexos a la aplicación de la
1
Documento de Reflexión: Foro V - Sesión plenaria abierta de información y deliberación sobre
herramientas y enfoques para la aplicación de la precaución en el contexto de la seguridad química,
elaborado por el Comité permanente del Foro IFCS/FORUM-V/01-TS:
http://www.who.int/ifcs/documents/forums/forum5/meet_docs/en/index.html )
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precaución en la gestión de los productos químicos; e identificar las distintas percepciones
vinculadas a la aplicación de la precaución.
Este documento de información y antecedentes consta de tres secciones. La primera consiste
en una síntesis de los principales hallazgos que emanan de la información recopilada en este
amplio estudio de sondeo. En la segunda sección se incluye un resumen detallado de las
respuestas brindadas en las entrevistas y otras solicitudes de información. En la tercera
sección consta una hoja de cálculo en la que figuran las respuestas resumidas.
I.
Síntesis de los hallazgos
En esta sección se brinda una síntesis general de los hallazgos derivados de las respuestas
obtenidas mediante las entrevistas y las solicitudes de información estructurada enviadas.
1.
Enfoque
La información que consta en este documento de antecedentes se recopiló mediante los dos
mecanismos que se exponen a continuación.
a.
Entrevistas con miembros activos del IFCS. Se realizaron entrevistas estructuradas
parcialmente de una duración aproximada de 45 minutos a una hora con miembros activos del
IFCS. Ello permitió sostener conversaciones detalladas sobre los instrumentos y enfoques
empleados para aplicar la precaución. Con el apoyo del grupo de trabajo responsable de la
reunión se elaboró una guía para las entrevistas. Se seleccionó a las personas entrevistadas
entre los miembros del Comité permanente del Foro del IFCS y los puntos focales nacionales
de manera que representaran a las diversas regiones y partes interesadas. Así, estuvieron
representados gobiernos (6), ONG (4), la industria (2), los sectores de interés público (1) y los
trabajadores (1) de todas las regiones del IFCS. A raíz de cada entrevista se solicitó a la
persona entrevistada que revisara y completara las notas tomadas por la secretaría del IFCS.
b.
Solicitudes de información estructurada 2 . Con apoyo del grupo de trabajo de la
reunión se elaboró un cuestionario de solicitud de información que se tradujo a francés y
español y se envió a todos los puntos focales nacionales de los miembros del IFCS, a los
integrantes del Comité Permanente y a los responsables de contacto de la base de datos del
IFCS para recabar sus respuestas. Se remitieron 46 cuestionarios completados de 40
gobiernos y 6 ONG. Nueve de los países que respondieron están en África, 5 en Asia y el
Pacífico, 9 en Europa Central y del Este, 8 de América latina y el Caribe y 9 de Europa
Occidental y otros países.
En la síntesis de los principales hallazgos y el resumen detallado de las respuestas recibidas
(secciones I y II de este documento) se incluye información tanto de las entrevistas como de
las solicitudes de información estructurada. En la sección III figura apenas información
tabulada de las solicitudes de información estructurada.
Cabe señalar que este proceso de recopilación de información constituía más un ejercicio de
sondeo para examinar la gama de perspectivas e información que podían brindar las distintas
regiones y partes interesadas con respecto a la aplicación de la precaución y la adopción de
decisiones en casos de incertidumbre y no así un profundo análisis empírico de la situación.
Por ende, no se intenta de modo alguno realizar un análisis numérico de los resultados,
aunque si es posible examinar la gama de respuestas procedentes de las distintas regiones.
2
Las respuestas a los cuestionarios (en inglés francés y español) figuran en el sitio web del Foro V:
http://www.who.int/ifcs/documents/forums/forum5/precaution_plenary/en/index.html
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Conviene recordar, además, que no se concibió el proceso de modo que abarcase una
completa diversidad de opiniones ni fuese estadísticamente representativo. El contenido de las
respuestas recibidas varía enormemente, en particular en lo que se refiere al cuestionario
estructurado, donde figuran tanto respuestas con comentarios detallados, como otras que se
limitan a casilleros marcados.
No cabe duda de que existe todo un abanico de opiniones con respecto a la precaución y su
aplicación. Mientras algunos países hacen referencia explícita a la precaución en la
elaboración de políticas y la adopción de decisiones, en otros se trata de una consideración
implícita. Sin embargo, la información recaba mediante este proceso no representa todo el
universo de perspectivas de los distintos países, regiones, partes interesadas.
2.
Panorama general de denominadores comunes en las respuestas3
A la luz de la información recibida a través de las entrevistas y solicitudes de información,
surgen una serie de temas comunes. En la siguiente sección se resumen las respuestas
detalladas obtenidas de la recopilación de información.
A. Existe una gran variedad de procesos utilizados para aplicar la precaución en los
distintos países, entre éstos y en las regiones
La precaución se aplica de muy distinta manera dependiendo del país, de la región, o del
grupo de partes interesadas de que se trate. Por ejemplo, en muchos países desarrollados la
precaución se suele aplicar en la prevención de riesgos cuyas consecuencias pudieran ser
crónicas o en extremo inciertas. En los países en desarrollo, en cambio, a menudo se aplica la
precaución para prevenir incidentes agudos o atendiendo a preocupaciones respecto del fin de
ciclo de vida de los productos químicos, como por ejemplo, las intoxicaciones por
plaguicidas, los accidentes de transporte y las existencias de productos químicos. Se observa
que, en general, no se trata de un proceso de aplicación sistemática, consecuente y
generalizada de la precaución en el contexto de la seguridad química.
No obstante, los encuestados y entrevistados convienen ampliamente en la importancia del
concepto de precaución, esto es, la adopción de medidas preventivas ante riesgos inciertos.
Dicho esto, sin embargo, existen diferencias entre lo que se entiende por precaución los países
desarrollados y en desarrollo. Algunas actividades que los países en desarrollo mencionan
como aplicación de la precaución se consideran más bien actividades rutinarias de gestión de
los productos químicos en los países desarrollados.
Para muchos países, particularmente del mundo en desarrollo, la precaución es un concepto
relativamente nuevo. Muchos países señalaron cuán importante era comprender las
herramientas y las fuentes de información para poder aplicar este concepto. Asimismo,
muchas de las respuestas apuntaron que al concentrar la atención en las herramientas y los
enfoques para la aplicación de la precaución en lugar de hacerlo en las la definición de
precaución y las consideraciones de su valor jurídico, se apreciaban denominadores comunes
en cuanto a herramientas, desafíos y necesidades en todas las regiones. La mayoría de
3
A fines de este documento no se han establecido cómputos estadísticos de las respuestas brindadas en
los cuestionarios y entrevistas. El propósito de este documento es más bien informar acerca del
contenido general y la diversidad de las respuestas. Se debe entender los términos “algunos” y “pocos”
como una referencia a dos o tres respuestas similares; “varios”, “numerosos” y “muchos” indican un
rango de cinco a diez respuestas análogas; y la “mayoría” indica más de la mitad de respuestas
similares.
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respuestas obtenidas en las entrevistas denotaron interés en continuar el diálogo y la
cooperación internacionales sobre cuestiones más específicas que permitieran mejorar la
adopción de decisiones en condiciones de incertidumbre.
B. La precaución suele ser un elemento implícito en las normativas nacionales sobre
productos químicos, aunque en ciertos casos se hace referencia explícita a este concepto
Aunque la mayoría de países reconoció la importancia de la precaución para sus respectivas
legislaciones sobre sustancias químicas, pocos se han dotado de políticas o legislaciones que
exijan explícitamente la aplicación de la precaución en la gestión de los productos químicos.
Muchos países, tanto desarrollados como en desarrollo, cuentan con referencias implícitas a
los enfoques de precaución en las políticas nacionales ambientales y de desarrollo sostenible,
o en sus constituciones (por ejemplo, el derecho a un medio ambiente saludable). En los
países en desarrollo, se suele considerar a la precaución en el contexto de políticas relativas a
plaguicidas, desechos y transporte. Algunos países desarrollados han establecido procesos
para aplicar la noción de precaución en la adopción de decisiones, en parte para dotar de
mayor fundamento a las decisiones que pudieran dar lugar a desafíos en el ámbito del
comercio (esta preocupación fue expresada por algunos países desarrollados). En general, de
las respuestas emana que la precaución es una noción que de momento no se aplica
forzosamente de manera sistemática y más bien en función de las circunstancias (una
observación incluso de aquellos países que cuentan con políticas que incorporan la precaución
de manera explícita), aunque pudieran existir procedimientos establecidos- en particular en
los países desarrollados- para la realización de evaluaciones científicas.
C. Los países se han dotado de una variedad de medios implícitos y explícitos para
aplicar la precaución a nivel nacional
Las respuestas denotaron la existencia de un amplio abanico de instrumentos y enfoques
empleados por los países y otras partes interesadas para aplicar, ya sea explícita o
implícitamente, la precaución en las actividades de seguridad química. Aunque algunos países
señalaron que la precaución es un aspecto pertinente en la fase de adopción de decisiones que
trata de la gestión de riesgos, otros indicaron la necesidad de aplicar el principio de
precaución también en las fases de evaluación de riesgos y de evaluación de la tecnología.
Los países en desarrollo tenderían a utilizar herramientas más detalladas y sofisticadas desde
el punto de vista técnico (tales como detalladas evaluaciones de riesgos, elaboración de
modelos simulados y factores de seguridad) que aquellas empleadas en los países en
desarrollo, donde se concede más énfasis a la evaluación de impactos (en la medida en que lo
permiten los recursos disponibles), la identificación de peligros y la comunicación de
información (generalmente por medio de etiquetas). Tanto en los países desarrollados como
en desarrollo se consideró la participación de los sectores interesados en los comités
nacionales de productos químicos, o en los procesos específicos de adopción de decisiones,
como un elemento esencial para la puesta en práctica del concepto de precaución. Asimismo,
los países desarrollados y en desarrollo consideran por igual que la información científica
constituye un requisito previo para la aplicación de la precaución. En algunas regiones se
observó la existencia de enfoques e instrumentos comunes debido a la adopción de políticas
regionales tales como las normativas impuestas por la Comisión Europea en materia de
evaluación y gestión de riesgos. En la sección II figura una lista de los instrumentos
identificados por los distintos países.
D. Los países en desarrollo demuestran marcado interés en la aplicación de la precaución,
pero enfrentan ingentes desafíos que inhiben la aplicación efectiva de este concepto
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Algunos países desarrollados observaron que la adopción de medidas de precaución reviste
particular importancia en el caso de países que, como los suyos, no disponen de suficientes
recursos técnicos ni financieros para llevar a cabo minuciosas evaluaciones de riesgos. Los
países en desarrollo señalaron de manera reiterada un conjunto de desafíos en este sentido.
Además, si bien estos desafíos inciden en todas las actividades de gestión de riesgos, se ven
exacerbados cuando a ello se suma la incertidumbre científica, de tal suerte que se limita la
capacidad de esos países para caracterizar los riesgos, identificar opciones preventivas y
fundamentar la adopción de decisiones.
A continuación figuran algunos de los principales desafíos que enfrentan los países en
desarrollo en cuanto a su capacidad para aplicar el principio de precaución.
1. Falta de coordinación nacional (por ejemplo entre los ministerios de medio ambiente
y las autoridades aduaneras).
2. Falta de herramientas para análisis científicos y socioeconómicos.
3. Falta de apoyo para lograr que las pequeñas y medianas empresas comprendan los
riesgos químicos y adopten medidas preventivas.
4. Falta de información y de recursos científicos (incluso en las universidades), con
inclusión de la formación de recursos humanos, el fortalecimiento de capacidad en
materia de toxicología y el desarrollo de laboratorios y programas de investigación.
5. Falta de recursos para la aplicación y para velar por el respeto de políticas de
precaución a corto y largo plazo;
6. Falta de capacidad de los funcionarios gubernamentales y de las autoridades locales
para ocuparse de la evaluación y la gestión de los productos químicos.
7. Falta de infraestructura jurídica y de autoridad para adoptar decisiones precautelares u
obligar a quienes crear los riesgos a que adopten las medidas preventivas que se
impongan.
8. Falta de recursos financieros para llevar a cabo investigaciones, prestar apoyo técnico
e investir en tecnologías más seguras. Esta falta de fondos supone que la adopción de
medidas para subsanar un aspecto puede dejar desprovisto a otro.
9. Falta de concienciación pública y de liderazgo.
Muchos de estos desafíos figuraron también en las respuestas de los países con economías en
transición, en particular aquellos relativos a la capacidad, la toma de conciencia pública y los
recursos. Varios de estos desafíos fueron señalados por países desarrollados, específicamente
aquellos relacionados con la coordinación nacional, los instrumentos y la capacidad
científicos (en especial en lo que se refiere al establecimiento de prioridades para el uso de
recursos limitados en todas las actividades), acceso a la información, recursos financieros,
conciencia pública y falta de capacidad por parte de los gobiernos locales.
E. Los países y las regiones comparten numerosas necesidades en cuanto a un mejor
entendimiento y la aplicación más eficaz de la precaución en la adopción de decisiones sobre
gestión de los productos químicos
Si bien existieron diferencias entre países desarrollados y en desarrollo con respecto a los
desafíos en la aplicación de la precaución, también se observaron necesidades comunes.
Algunas de éstas fueron en particular la información sobre toxicidad y riesgos químicos,
instrumentos para la adopción de decisiones ante la incertidumbre (incluidas la evaluación
socioeconómica y la evaluación de tecnologías alternativas) y ejemplos de casos de aplicación
práctica de la precaución. Se señalaron, además, como preocupaciones compartidas por todos
los países el apoyo técnico a las empresas (en particular a las pequeñas y medianas empresas)
y la capacidad local.
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Varios países desarrollados y en desarrollo dejaron patente su profundo interés en un dialogo
continuo para tratar de estas necesidades a nivel internacional, entre otros, mediante: 1)
ejemplos de casos de la aplicación de la precaución en la gestión de productos químicos; 2) el
establecimiento de una base de datos sobre herramientas para la adopción de decisiones en
circunstancias de incertidumbre; y 3) la capacitación de funcionarios gubernamentales en el
uso de los bancos de datos y demás herramientas para la aplicación de la precaución.
II.
Resumen de la información recopilada
En esta sección se presenta un resumen de las respuestas detalladas que se brindaron a las
preguntas planteadas tanto en el cuestionario como en las entrevistas (en particular a las
preguntas abiertas). No todos los países que respondieron al cuestionario estructurado
completaron todas las preguntas abiertas. Esta sección sigue la estructura del cuestionario de
información y de la guía de entrevista. Se menciona una sola vez las respuestas que coinciden
en una misma sección. Salvo mención distinta, las respuestas corresponden a la información
aportada exclusivamente por los gobiernos.
1.
¿Cómo se encuentra incorporada la precaución en la política o en la legislación
nacional? ¿Se lo hace de manera explícita?
Son muy pocos los casos de países en donde la precaución (o la adopción de decisiones ante
la incertidumbre) figura incorporada de manera explícita en la normativa sobre sustancias
químicas. No obstante, en esos casos, los países informaron escasamente de la experiencia
adquirida en la aplicación práctica de esta obligación precautelar. Al contrario, la mayoría de
países señaló que el concepto de precaución figura incorporado de manera implícita en su
legislación o en las políticas ministeriales.
Algunos países desarrollados y en desarrollo han establecido estrategias nacionales de
desarrollo sostenible; objetivos de políticas nacionales ambientales que apuntan a la
protección de la salud, los recursos humanos y las generaciones futuras; políticas nacionales
sobre productos químicos; o han aprobado enmiendas constitucionales orientadas a velar por
un entorno saludable, en los que de manera explícita o implícita se incorpora el concepto de
precaución que impone la adopción de medidas preventivas ante la incertidumbre de las
pruebas científicas. La precaución es también un elemento de orientación implícita en
medidas adoptadas por la industria, tales como el programa Responsible Care (sobre gestión y
acompañamiento de productos), la realización de pruebas previa comercialización de
productos y la formulación de estrategias de evaluación.
Muchos países desarrollados y en desarrollo se han dotado de políticas o legislaciones sobre
entornos o productos químicos específicos que facilitan la adopción de medidas de
precaución. Unos cuantos gobiernos de países desarrollados han elaborado documentos que
orientan la aplicación de la precaución a nivel de políticas. Entre los más destacados de éstos
figura la comunicación de la Comisión Europea sobre precaución que data del año 2000. En
algunos países, en particular en el caso de los países en desarrollo, la aplicación de la
precaución se ha visto impulsada por acuerdos internacionales (en particular la puesta en
práctica de los convenios de Rotterdam y Estocolmo), así como por compromisos adquiridos
por los organismos donantes y la presión de parte de éstos.
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En un país se Europa Central, se incorporó en la legislación nacional sobre productos
químicos una referencia explícita a la precaución:
Cuando existan fundamentos razonables que indiquen la posibilidad de que una
determinada sustancia química pudiera entrañar consecuencias irreparables para la
salud humana y el medio ambiente, el Gobierno podrá imponer una restricción o una
prohibición provisional de la fabricación, el comercio, o el uso de esa sustancia y
adoptar medidas para vigilar la producción, el comercio el uso de ésta y
ulteriormente imponer otras medidas que limiten o prevengan las consecuencias
manteniéndolas en un nivel aceptable hasta que existan pruebas científicas concretas
y fiables sobre los efectos, la acción y la actividad que surta esa sustancia. Al decidir
las medidas, el Gobierno tendrá en cuenta la gravedad y el alcance de las eventuales
consecuencias para la salud y el medio ambiente, así como otras medidas adoptadas
en casos similares, en general las consecuencias positivas y negativas de las
eventuales medidas y los procesos de hallazgos científicos vinculados con los efectos
y la acción de la sustancia química de que se trate.
En un país latinoamericano, la política ambiental nacional contiene una regencia explícita a la
precaución:
En la formulación de políticas ambientales se considerará los resultados de la
investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales aplicarán el
principio de precaución cuando exista riesgo de daño grave e irreversible; no se ha
de invocar la falta de certeza científica absoluta no como razón para posponer la
adopción de medidas eficaces con el fin de prevenir la degradación del medio
ambiente.
En el caso de un país europeo, la política nacional en materia de productos químicos reposa
sobre la precaución.
El objetivo general de la política relativa a productos químicos reside en evitar el
daño que pudieran causar las emisiones y el uso de productos químicos peligrosos
para la salud o en detrimento de la productividad del entorno natural y de su
capacidad de regeneración. La concentración de los productos químicos más
peligrosos tiene que ser reducida hasta alcanzar los niveles de referencia de las
sustancias que se encuentran naturalmente en el medio ambiente para las sustancias
sintéticas artificiales. La identificación de las sustancias que deben ser objeto de
atención prioritaria se regirá por los criterios establecidos respecto de propiedades
no deseadas en lo que atañe a la persistencia, la bioacumulación y la toxicidad.
2.
¿Qué instrumentos y enfoques se emplean para aplicar la precaución?
Los países señalaron utilizar todo un abanico de instrumentos y enfoques para poner en
práctica el concepto de precaución y adoptar decisiones en condiciones de incertidumbre.
Pocos países admitieron contar con un enfoque definido para la aplicación de la precaución e
indicaron, más bien que lo hacen de manera implícita a través de procesos de evaluación y
gestión de riesgos. Muchos países indicaron que aplican la precaución en procesos de
recopilación de datos, evaluación de riesgos, opciones de análisis de gestión de riesgos, así
como mediante la participación directa del público y otros sectores interesados. Es importante
notar que algunos países consideran que la precaución no resulta pertinente sino al llegar a la
fase de gestión de riesgos de la adopción de decisiones, mientras otros la aplican de manera
implícita en la etapa de gestión de riesgos mediante factores conservadores de seguridad, la
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consideración de casos adversos extremos y otras herramientas. Así, por ejemplo, un país
europeo señaló que:
Se aplica la precaución cuando ya se ha realizado la evaluación de riesgos y no en
cada fase del proceso. Si bien se incluyen factores de seguridad en la evaluación de
riesgos, no se considera pertinente la precaución hasta el momento de decidir si se
debe o no prohibir o restringir el uso de un producto en función de la evaluación de
riesgos.
En el caso de los países desarrollados, los enfoques y herramientas (por ejemplo, los procesos
de evaluación de riesgos) se armonizan por conducto de la Comisión Europea o de la OCDE.
Si bien todos los países intentan colmar los vacíos de información, lo hacen de distinta
manera. Mientras los países desarrollados tienden a recurrir a la inclusión de factores de
seguridad, a hipótesis conservadoras de evaluación de riesgos y a la investigación, los países
en desarrollo suelen insistir más en la solicitud de investigaciones adicionales y asumir que la
falta de conocimiento constituye un indicio de potencial para entrañar eventuales efectos
perjudiciales. Los países desarrollados indicaron, asimismo, que en caso de información
incompleta, se podría considerar la falta de datos como indicio de eventual capacidad para
entrañar consecuencias perjudiciales.
He aquí algunas de las herramientas mencionadas con mayor frecuencia para la aplicación de
la precaución:
1. establecimiento de normativas para restringir una actividad – tales como el transporte
de materiales peligrosos, controles de desechos y restricciones a las importaciones;
2. elaboración de hojas de información sobre seguridad, incluidos los procesos de
registro a tenor del Sistema Armonizado Mundial para la Clasificación y el
Etiquetado de los Productos Químicos;
3. procesos de registro de los productos químicos (en particular de plaguicidas);
4. aplicación de factores de seguridad y consideración de casos de repercusiones
adversas extremas, en particular para sectores vulnerables de la población,
mencionándose en muchos casos a los niños como grupo de población vulnerable;
5. restricciones y prohibiciones del uso y la comercialización de productos químicos (y,
en ciertos casos, incluso de sustancias químicas con estructura análoga), incluida la
planificación de la sustitución de los productos químicos y la búsqueda de opciones;
6. desplazamiento de la obligación de proporcionar datos de seguridad para que recaiga
sobre los productores;
7. procesos para determinar el orden de prioridad de los productos químicos;
8. seguimiento de los productos químicos e investigación sobre las repercusiones que
conllevan;
9. evaluaciones de impacto ambiental;
10. consultas con grupos consultivos multipartitos establecidos por el gobierno, así como
con organismos internacionales y otros países;
11. campañas de educación pública y de formación en escuelas y colegios y para
determinados sectores de la sociedad (v.g., trabajadores y pequeñas empresas);
12. uso de modelos de simulación y predicción del comportamiento de las sustancias
químicas en la evaluación de riesgos y elaboración de documentos de guía y
orientación; y
13. actividades de información y extensión a la industria sobre productos químicos que
son motivo de preocupación.
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En cerca de la mitad de las respuestas recibidas de gobiernos se indicó la existencia de
procesos establecidos para la reconsideración de decisiones con ánimo de precaución (o la
adopción de decisiones ante situaciones de incertidumbre), ya sea bajo la modalidad de
revisiones de permisos o decisiones en función de la nueva información que surja respecto de
algún riesgo en particular, o mediante procesos de vigilancia permanente.
Se observaron diferencias entre los países desarrollados y en desarrollo, así como entre la
industria y el sector laboral y de las ONG, en lo que se refiere al tipo de instrumentos
utilizados. Los países desarrollados, junto con algunos países de Europa central y oriental,
destacaron la importancia de las técnicas de modelos de simulación, las detalladas
evaluaciones de riesgos, el acopio de información y la imposición de restricciones como
medios para aplicar la precaución. Algunos países europeos también señalaron la importancia
de la formulación de metas y planes de acción sobre productos químicos, así como de la
aplicación paralela de otros principios, tales como el principio de sustitución.
Los países en desarrollo, citaron las siguientes como herramientas fundamentales para la
aplicación de la precaución: la evaluación de impactos ambientales, la existencia de comités
gubernamentales, el etiquetado (en particular la aplicación del Sistema Armonizado Mundial
para la Clasificación y el Etiquetado de los Productos Químicos), el uso de los centros
toxicológicos para la identificación de incidentes adversos y la difusión de información, y la
consulta con otros países (a nivel regional e internacional). En unos cuantos casos, tanto de
países desarrollados como en desarrollo, se mencionó el respaldo técnico para la aplicación de
tecnologías alternativas.
Se apreció también diferencias en este sentido entre la industria y los grupos de interés
público o las ONG del sector laboral. La industria consideró como elementos fundamentales
en la aplicación de la precaución el recurso a supuestos conservadores en la evaluación de
riesgos, la investigación sobre los efectos de los productos químicos, el suministro de
información a los consumidores sobre el uso seguro de los productos (incluida la atención a
las solicitudes de productos seguros), y la adopción de medidas para evitar problemas de
responsabilidad conexa a la fabricación o comercialización de productos. Por su parte, las
ONG consideraron la imposición de restricciones, la búsqueda de alternativas para productos
químicos peligrosos en consulta con los usuarios ulteriores y el derecho a la información,
incluido el derecho de presunción de que el medio ambiente debe estar exento de productos
químicos, eran elementos esenciales en la aplicación de la precaución.
Un país europeo señaló:
se utilizan los modelos de análisis de las relaciones de actividad estructural (QSAR)
para estudiar los efectos de los productos químicos como una importante
herramienta en la recopilación de datos que ayuda al gobierno a establecer
prioridades respecto de los productos químicos cuyos efectos para la salud y el
medio ambiente han de ser objeto de mayor investigación.
Algunos países en desarrollo señalaron que la aplicación de precaución adopta diversas
modalidades en función de las circunstancias de un determinado riesgo, incluidos factores
tales como la existencia de otras opciones.
El nivel de certeza científica que se requiera para justificar alguna forma de medida
preventiva variará en función de la gravedad o del carácter irreversible del eventual
perjuicio. La preponderancia o la tendencia de la evidencia que apunte en un
sentido, podrá bastar para justificar algún tipo de medida preventiva. En caso de
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amenaza en extremo seria, cabría incluso la adopción de medidas sobre la base de
indicios prima facie de un eventual daño.
3.
Ejemplos de aplicación de precaución y resultados obtenidos
En las respuestas se señaló la existencia de numerosos casos de aplicación de la precaución.
No obstante, numerosos países, en particular aquellos en desarrollo, tuvieron dificultad en
identificar casos particulares.
Aquellos casos identificados variaron en cierta medida de una región a otra. Los países
desarrollados hicieron mayor referencia a los productos químicos industriales y las
repercusiones crónicas, mientras que los países en desarrollo señalaron más actividades
relativas a plaguicidas y riesgos agudos (tales como las intoxicaciones). Así, por ejemplo,
varios países desarrollados anotaron la restricción del uso de ftalatos en juguetes y la
prohibición de CFC como medidas de precaución fundamentales. Muchos países en desarrollo
señalaron como medidas de precaución las prohibiciones impuestas a los 12 contaminantes
orgánicos persistentes incluidos en la lista del Convenio de Estocolmo. Algunos países
indicaron la existencia de detallados procesos de adopción de decisiones que llevaron a la
adopción de medidas de precaución.
En estos casos, los principales elementos dinamizadores de la acción tanto en los países
desarrollados como en desarrollo tendieron a ser los gobiernos, la preocupación de los
sectores interesados y las presiones o exigencias regionales o internacionales, siendo este
último elemento mucho más importante para los países en desarrollo. En ciertos casos se
consideró la presión de los grupos de interés (por ejemplo, las ONG) como un factor
fundamental para la aplicación de la precaución. Un representante de la industria anotó la
importancia de la responsabilidad empresaria como un fuerte motivo para la adopción de
medidas de precaución: Los incentivos jurídicos [responsabilidad] son un aliciente para la
aplicación de la precaución en países como los Estados Unidos de América donde una
decisión equivocada puede perjudicar financieramente a la compañía. Es interesante
observar que apenas ocho países mencionaron casos en los cuales no se aplica la precaución.
Algunas de las medidas específicas que se señalaron figuran a continuación.
África
1. Envío de existencias almacenadas de COP utilizadas para combatir plagas de
langostas al país de origen en vista de los eventuales efectos perjudiciales.
2. Establecimiento de un subcomité gubernamental par considerar los plaguicidas cuyo
uso se contempla para luchar contra las plagas de langostas.
Asia
1. Restricción del uso de los plaguicidas diazanon y chlorpyriphos, así como de la
importación de madera tratado con arsenato de cromo y cobre.
2. Capacitación de profesionales del sector gubernamental y de la salud en cuanto a la
incineración de desechos médicos que contengan plásticos PVC (observación de las
ONG).
América Latina
1. Prohibición de las fumigaciones aéreas con glifosato para exterminar los cultivos de
coca.
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2. Prohibición del uso de lindane.
3. Reducción del uso de solventes orgánicos en los juguetes.
4. Eliminación del uso de endosulfan en las plantaciones de café (ONG).
Europa Central y Europa del Este
1. Prohibición del uso de paraquat debido a la intoxicación intencional.
Europa Occidental y otros países
1.
2.
3.
4.
Prohibición de los juguetes para niños pequeños que contengan ftalatos.
Restricciones del uso de CFC como agentes propulsores.
Restricciones del uso agrícola de lodos cloacales.
Restricciones del uso de lámparas de aceite aromatizadas o coloreadas.
Una organización industrial señaló que, a la luz de los resultados de una evaluación de
riesgos que indicaban un alto potencial de exposición (debido a deficiencias en el uso de
equipo de protección personal) se aprobó el uso de un determinado plaguicida únicamente
para aspersión con tractores y no con bombas individuales tipo mochila.
Los países desarrollados consideraron esencialmente positivas las consecuencias de la
aplicación de criterios de precaución, mientras que los países en desarrollo señalaron que, en
ciertos casos, ello puede entrañar consecuencias negativas (por ejemplo, de índole
económica). Entre los aspectos positivos beneficios derivados de la aplicación de la
precaución constan: beneficios para la salud y el medio ambiente, mejor imagen de la
industria y del gobierno, mejor ambiente ético en las esferas gubernamentales, mejor
comprensión del público de los riesgos químicos, mejor capacidad para adoptar decisiones,
mejores oportunidades para el turismo, mejores condiciones para la investigación científica y
la investigación de tecnologías alternativas. Tanto los países desarrollados como en desarrollo
convinieron en señalar consecuencias positivas no intencionales en cuanto a una mejor
estatura del organismo o dependencia responsable, mejores herramientas y la capacidad para
adoptar medidas ante nuevos riesgos. Algunos países en desarrollo observaron que era menos
oneroso adoptar medidas inmediatas que paliar daños ulteriores y que los casos que portaron
éxito contribuyen a consolidar la aplicación de la legislación en general. Un país
latinoamericano indicó que la aplicación de la precaución contribuía a fortalecer la imagen de
las autoridades de salud, además de mejorar los conocimientos y la capacidad que se tenía en
materia de evaluación de riesgos y la gestión segura de los productos químicos. Las
repercusiones negativas que se señalaron fueron esencialmente de orden económico y estaban
vinculadas a sectores específicos de la industria o al costo que supone para los recursos
gubernamentales la adopción de medidas innecesarias. En algunos casos también se
identificaron inquietudes respecto de la viabilidad y las consecuencias para la salud de las
alternativas contempladas.
4.
Enseñanzas extraídas: desafíos inherentes a la aplicación y medidas para
superarlos
Tanto los países desarrollados como en desarrollo hicieron referencia a numerosos desafíos
con respecto a la aplicación de la precaución en sus respectivas políticas de seguridad
química. La naturaleza de estos desafíos difiere considerablemente entre ambos grupos de
países, aunque con ciertas coincidencias, particularmente en lo que se refiere a vacíos de
información y los retas asociados a la coordinación entre las distintas entidades y niveles
gubernamentales. En el caso de los países desarrollados, se consideran importantes desafíos
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en la aplicación de la precaución distintas cuestiones relativas al comercio regional e
internacional. Varios países desarrollados y en desarrollo apuntaron en este sentido la
importancia de las tensiones económicas (preocupaciones respecto de las consecuencias
económicas adversas derivadas de medidas de precaución). No obstante, en la mayoría de
respuestas se destacó cuán importante era considerar las repercusiones socioeconómicas de
las decisiones que se adopten en materia de precaución, en particular el carácter proporcional
de las mismas.
La mayoría de países subrayó la importancia la información básica y la clara comprensión de
los riesgos como requisitos necesarios previa la adopción de cualquier medida de precaución.
Sin que ello reste valor a la necesidad de la información sobre riesgos químicos, un país
desarrollado mencionó también la importancia de la información sobre medidas y actividades
preventivas: si bien la incertidumbre respecto de la gravedad de un riesgo constituye un
impedimento para la adopción de medidas de intervención, conviene recordar que la falta de
claridad con respecto a la medida correctiva que sería eficaz puede diferir una decisión.
Algunos países en desarrollo observaron también que, habida cuenta de su limitada capacidad
para realizar evaluaciones de riesgos detalladas, para ellos es de vital importancia contar con
la aptitud para actuar frente a informaciones inciertas. Algunos los países desarrollados y en
desarrollo consideraron que existían desafíos por superar en cuanto a la coordinación
gubernamental interna en cuanto a políticas, en particular entre los ministerios de salud,
medio ambiente y economía, así como con respecto a la coordinación y capacidad de las
autoridades locales.
Tanto para los países desarrollados como en desarrollo estos desafíos parecerían ser similares
ya se trate de riesgos químicos que conlleven incertidumbre o de aquellos ya más
fehacientemente establecidos. No obstante, varios países indicaron que los desafíos son tanto
más intensos cuanto se trata de riesgos químicos inciertos.
Conforme se mencionara anteriormente, los países en desarrollo señalaron la existencia de
ingentes desafíos en la aplicación de la precaución. Entre otros aspectos, cabe anotar: la falta
de recursos financieros, la falta de recursos técnicos para la evaluación y la gestión de riesgos,
la falta de información sobre riesgos químicos y la insuficiente investigación sobre sustancias
químicas, la falta de concienciación pública (así como de capacitación y educación), la falta
de incentivos para poner en práctica procesos más seguros y fabricar productos más inocuos,
y la falta de poder político para hacer aplicar las decisiones. Un país de la zona central y
oriental de Europa señaló:
Cabe anotar que el nivel de concienciación pública respecto de los posibles riesgos
asociados a las sustancias y desechos químicos dista de ser idónea y debe mejorar.
En general, el escaso conocimiento de temas ambientales por parte de los
representantes de los órganos de gestión es un impedimento para la adopción de
decisiones bien fundamentadas en este ámbito.
Varios países desarrollados y en desarrollo opinaron que el fomento de una mayor
concienciación acerca de los riesgos químicos es un requisito previo importante para la
adopción de medidas con ánimo de precaución y que, en ese sentido, el diálogo entre los
países sobre las distintas herramientas y enfoques constituía una manera de promover un
enfoque de precaución más consecuente y eficaz. Algunos países y otras partes interesadas
mencionaron la importancia de la participación del sector privado en los esfuerzos para
aplicar la precaución, en particular de los usuarios de productos químicos, de manera que se
comprendieran los desafíos de los cambios en productos y procesos para lograr soluciones
más sostenibles. Además, muchas personas destacaron la importancia de la participación
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directa de los distintos sectores interesados, en particular de las ONG, de manera que se
mejorara la adopción de decisiones frente a la incertidumbre, la rendición de cuentas, la
transparencia y el carácter sostenible de las decisiones. Los sectores interesados de la
industria apuntaron la necesidad de esperar lo inesperado en un enfoque realista en el sentido
de que los productos no siempre se utilizarán conforme a lo indicado o previsto. Ello impone
la necesidad de estudios de vigilancia para comprender el uso que se da a los productos
químicos. Un representante de los trabajadores acotó una importante lección extraída desde el
punto de vista de los trabajadores:
Nunca es posible decir que una sustancia química es inocua y que la exposición
siempre se ha de limitar tanto cuanto se pueda. Además, los productos químicos
suelen comercializarse cuando aún existe escasa o ninguna información sobre ellos,
de manera que es, si cabe, una razón adicional para restringir la exposición al nivel
más bajo posible.
Un gobierno europeo observó los desafíos relacionados con la adopción de decisiones en
condiciones de incertidumbre:
Todo proceso de adopción de decisiones suele traer aparejados ciertos retos
inherentes en la búsqueda de un equilibrio entre las repercusiones económicas,
sociales y de otra índole de una determinada medida, los distintos intereses de la
sociedad civil y otros aspectos, tales como la incertidumbre y la proporcionalidad…
Entre las respuestas a estos desafíos figuran el acceso a la información, la
transparencia, la estrecha coordinación y la acción consecuente con todas las partes
interesadas.
A continuación figuran algunos de los desafíos específicos que se mencionaron en las
respuestas.
África
1. Falta de información.
2. Falta de inclusión formal de la precaución en los procedimientos de adopción de
decisiones; inexistencia de una clara estrategia nacional para la gestión de los
productos químicos o para la aplicación de la precaución.
3. Pocos expertos capaces de realizar evaluaciones de riesgos.
4. Falta de coordinación entre los distintos sectores gubernamentales, por ejemplo, con
los agentes aduaneros.
5. La clasificación o el etiquetado de los productos químicos que se importan en un país
se realiza de tal manera que no se comprende las propiedades que tienen; por
ejemplo, la información en las etiquetas figura en inglés.
Asia
1. Falta de conciencia pública (se intenta remediar mediante campañas de
concienciación a través de los medios de comunicación).
2. Limitada cantidad de recursos humanos y financieros para realizar investigaciones.
3. Falta de aplicación efectiva, seguimiento y evaluación de las disposiciones jurídicas
vigentes destinadas a la protección del medio ambiente.
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Europa Central y Europa del Este
1. Falta de información porque el país carece de recursos financieros suficientes para la
vigilancia de los productos químicos.
2. Quienes integran los órganos de gestión y representan a la sociedad civil suelen tener
poco conocimiento de los riesgos ambientales conexos a los productos químicos, los
desechos y los plaguicidas.
3. No se considera la precaución como una modalidad económicamente sólida; se puede
revertir aportando información sobre los beneficios económicos que, en última
instancia, conlleva la aplicación de la precaución.
América Latina y el Caribe
1. El gobierno suele sucumbir ante la presión de poderosos grupos de cabildeo del sector
empresarial.
2. La información procede fundamentalmente de la industria y de otros países ante la
inexistencia de instalaciones nacionales para la investigación sobre productos
químicos.
3. Existe limitada capacidad científica puesto que no hay suficientes programas de
formación que alienten el interés de las personas en dedicarse al estudio toxicológico
de los productos químicos, la evaluación de riesgos y la tecnología química.
4. Existencia de barreras jurídicas para que el consumidor obtenga información (por
ejemplo sobre la clasificación y etiquetado de los productos químicos) que le
permitan manejar adecuadamente los productos químicos.
5. Ninguna legislación específica relativa a los productos químicos; entidades con
insuficiente autoridad jurídica para ejecutar programas.
6. Financiación inadecuada puesto que no se concede suficiente importancia a los
estudios y la investigación científicos.
7. Los comités multipartitos pudieran carecer de poder político.
8. Falta de adecuada concienciación de los dirigentes políticos respecto de las
repercusiones perjudiciales de los productos químicos para la salud y el medio
ambiente.
9. Deficiente capacitación de los profesionales que realizan las investigaciones sobre
productos químicos.
Europa Occidental y otros países
1. La aplicación de prohibiciones y restricciones relativas a los productos químicos
exige la acción concertada de los ministerios de Economía y Medio Ambiente.
2. Falta de información científica debido a evaluaciones de riesgos incompletas en lo
que atañe a los productos químicos con elevados volúmenes de producción.
3. Falta de recursos para gestión de toda la información necesaria para la adopción de
decisiones.
4. Presiones para evitar la imposición de barreras técnicas al comercio y la
harmonización con las normas de la UE.
5. Problemas de comunicación entre los países con respecto a qué se entiende por
precaución y cómo se supone que se la debe aplicar; algunos países consideran que se
la utilizará como un instrumento proteccionista en el comercio.
6. Temor de adoptar decisiones impopulares desde el punto de vista político.
Internacional
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Sindicatos laborales
1. Falta de recursos humanos y económicos para tener mayor información científica y de
mejor calidad.
2. Temor de eventuales acciones judiciales por establecer prohibiciones o emitir
advertencias relativas a productos químicos.
3. Limitaciones de orden jurídico y político respecto de las medidas que se puede
adoptar a nivel nacional a la luz de acuerdos comerciales concertados en el contexto
de la OMC y la zona económica europea.
4. Presiones para la harmonización con la UE cuya normativa pudiera ser menos
restrictiva.
ONG de interés público
1. Falta de coordinación entre varios ministerios de un mismo país.
2. Consideración de la eficacia en función de los costos y no de la salud como el
elemento fundamental en la normativa sobre plaguicidas.
3. Al estimar los costos de las normativas sobre productos químicos peligrosos no se
consideran los costos ambientales y a largo plazo.
4. Los marcos jurídicos no contemplan incentivos que alienten la adopción de opciones
más seguras.
5. Se observa una disminución en la asignación de fondos para la investigación de
asuntos químicos porque no se la considera de máxima prioridad.
6. Falta de políticas públicas objetivas que incentiven el fortalecimiento de capacidades
y la participación de la sociedad civil.
7. Ninguna política que promueva el uso de productos y procesos aceptables y
sostenibles desde el punto de vista ambiental.
Industria
1. Uso inadecuado de productos por parte del público.
2. Falta de normativas y de actividades de vigilancia eficaces y efectivamente aplicadas
en los países en desarrollo como para velar por un uso correcto.
3. La desestimación total de un producto químico genera de inmediato problemas de
confianza.
4. Dificultad de acercamiento a las empresas más pequeñas de los países en desarrollo
para proporcionarles las herramientas que necesitan para poner en práctica los
criterios de precaución.
5.
Percepciones que emanan de debates sobre precaución
Pese a los debates globales que han tratado de la aplicación de la precaución en los esfuerzos
encaminados a mejorar la seguridad química, no se sabe a ciencia cierta por qué este concepto
ha suscitado preocupación. Los gobiernos identificaron una amplia variedad de expresiones
de preocupación con respecto a la aplicación del concepto de precaución en el contexto de la
seguridad química. Estas opiniones difieren en cierta medida según la parte interesada o la
región de que se trate. Conforme se señalara en la respuesta de un país africano, algunos
países no desean ver efectos adversos para los negocios y están dispuestos a aceptar algunas
repercusiones nocivas para la salud y el medio ambiente.
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He aquí algunas de las respuestas de las distintas regiones.
África
1. La precaución es un valioso enfoque para los países que no pueden financiar
investigaciones completas de todos los riesgos.
Asia
1. No se considera la precaución como un elemento prioritario del programa nacional y
se la pudiera percibir como un instrumento para establecer barreras comerciales en los
países desarrollados.
Europa Central y Europa del Este
1. El “nivel de prueba” exigido para casos individuales pudieran plantear problemas.
2. Los factores de incertidumbre pudieran dificultar la consideración de los beneficios
en función de los costos derivados de la aplicación de la precaución.
3. No se considera que la aplicación de la precaución revista solidez económica.
América Latina y el Caribe
1. No se entiende a cabalidad en qué consiste la precaución y cómo se la puede aplicar.
Europa Occidental y otros países
1. Se invoca a menudo la precaución como una justificación para prohibir el uso de un
producto químico y no como una razón para la aplicación de medidas destinadas a
controlar las emisiones o la liberación de sustancias químicas.
2. No existe consenso en la sociedad respecto de la legitimidad de las medidas de
precaución.
3. Se ha conferido un “sesgo emotivo” al concepto de precaución, suscitándose la
inquietud de que no se fundamentará de manera adecuada en la investigación
científica.
4. La ideología de “sólidos conocimientos científicos”.
Internacional
Sindicatos laborales
1. Se considera la precaución como una barrera técnica al comercio.
2. Loa países en desarrollo ven la precaución como una amenaza para sus industrias de
exportación puesto que carecen de recursos para aportar la información exigida a
tenor de normativas tales como REACH.
ONG de interés público
1. No existe un procedimiento común para la aplicación de la precaución.
2. Existe aversión a la aplicación de la precaución por parte del sector económico
porque se la considera un obstáculo para el desarrollo económico.
3. Los funcionarios gubernamentales sucumben fácilmente ante las presiones del sector
privado y no toman debida cuenta de las consecuencias de la inercia para la salud
pública y el medio ambiente.
Industria
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1. La precaución puede llevar a decisiones arbitrarias que atiendan más a las emociones
y no así a la legítima ciencia.
2. Se debe entender la precaución como un instrumento que permita la adecuada gestión
de los productos químicos en el mercado y como una mera herramienta para la
prohibición o la eliminación gradual de una sustancia.
6.
Necesidades más importantes y tipo de información y diálogos que serían útiles
En las respuestas se identificó todo un abanico de necesidades que cabría colmar para lograr
la aplicación más eficaz de los criterios de precaución, así como para la adopción de
decisiones en casos de incertidumbre. Muchas de estas necesidades, en particular en los países
en desarrollo y en transición, están relacionadas con actividades de gestión de los productos
químicos. Las necesidades variaron según se tratara de países desarrollados o en desarrollo,
aunque con coincidencias en ciertos casos. Todas regiones demostraron intenso interés en
contar con mejor información sobre riesgos y toxicidad químicos e instrumentos para
establecer prioridades. A ello se sumó igualmente el deseo de disponer de mejor información
y medios de educación para los consumidores y el público de forma que realizaran elecciones
informadas. Se consideró importante en todas las regiones la intensificación del diálogo
nacional e internacional sobre herramientas para la aplicación de la precaución y la adopción
de decisiones en casos de incertidumbre, los instrumentos para estimar la exposición, el
peligro y los riesgos, al igual que sobre productos químicos y tecnologías alternativas. Un país
en desarrollo comentó:
Se impone la necesidad de mayor diálogo entre los distintos programas químicos
dentro de un mismo país o del mismo programa que se ejecute en varios países, de
manera que se comprenda cómo se aplica la precaución en cada caso y sea facilite el
intercambio de información sobre prácticas idóneas y enseñanzas extraídas.
Los países en desarrollo y en transición consideraron igualmente importantes los instrumentos
para evaluación de riegos, la asistencia técnica en materia de evaluación y gestión de riesgos,
así como la asistencia financiera. Otra importante preocupación mencionada fue el
mantenimiento y la ejecución de los programas a largo plazo. Además, algunos países en
desarrollo señalaron la falta de conocimiento sobre las herramientas a las cuales se puede
recurrir en caso de riesgos inciertos; habida cuenta de que la precaución es un concepto
relativamente nuevo, consideraron provechoso conocer más acerca de su puesta en práctica.
Un país de la zona central y orienta de Europa expresó de manera sucinta las necesidades de
los países en desarrollo:
El fortalecimiento de la capacidad científica y la recopilación de información
científica son elementos imprescindibles para sentar las bases para la aplicación de
la precaución. Falta información sobre los productos químicos tóxicos y los riesgos
que conllevan, se carece de conocimientos y experiencia en técnicas de evaluación de
riesgos, existe incipiente experiencia en gestión de riesgos, los fondos para ejecución
de medidas son insuficientes, así, es muy provechoso el intercambio de información,
en especial de índole práctica, a través de diálogos internacionales.
Ese mismo país, expresó asimismo la necesidad de que las autoridades jurídicas aplicasen la
precaución.
El objetivo primordial (de la precaución) es evitar cualquier perjuicio mediante una
acción preventiva fundamentada en la mejor información disponible, incluso si no se
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ha establecido claramente aún cuán peligrosa o difundidita pudiera ser una
amenaza. El instrumento esencial para lograrlo es un sistema jurídico que vele por la
aplicación efectiva de medidas preventivas adoptadas ante la incertidumbre
científica. Se debería incorporar directamente en la legislación los principios de
precaución para sentar el cimiento jurídico del recurso a la precaución une vez que
se haya recopilado la información científica.
Un país latinoamericano señaló análogamente que
La asistencia técnica, a la par con la evaluación y la gestión de riesgos, constituye
una prioridad si se quiere armonizar la aplicación de la precaución de tal suerte que
ello habilite el desarrollo de nuevos instrumentos para análisis de riesgos y adopción
de decisiones. Ello sucederá únicamente si existe respaldo financiero.
Cabe anotar, por último, que muchos países desarrollados y en desarrollo apreciaron como un
elemento valioso las discusiones sobre herramientas y enfoques, así como el uso de ejemplos
de casos para ilustrar la aplicación de la precaución en el contexto de la seguridad química.
Una ONG se refirió de la siguiente manera a la importancia de este intercambio de
experiencias:
El siguiente paso para salvar estas barreras y aplicar la precaución es demostrar
mediante estudios de casos cómo funciona la precaución. Al exponer este aspecto
práctico, la precaución se volverá una noción menos esotérica y menor será la
probabilidad de que se la perciba como algo que va en detrimento de determinadas
partes interesadas.
Entre las necesidades científicas que señalan los gobiernos y otras partes interesadas para
mejorar la aplicación de la precaución figuran las siguientes:
África
1. Reuniones adicionales luego del Foro V para ayudar a los países en la adopción de
medidas con miras a la aplicación de la precaución, en particular para aprender de
casos de estudio.
2. Participación de los gobiernos locales en la aplicación de enfoques de precaución.
3. Formalización de procedimientos de adopción de decisiones.
4. Expertos independientes que presten servicios en materia de gestión de productos
químicos y evaluación de riesgos relativos a éstos.
5. Asistencia financiera y fortalecimiento de capacidades para la ejecución de programas
sobre gestión de riesgos químicos.
6. Redes de cooperación para intercambiar información pertinente.
7. Cooperación bilateral y multilateral, en particular por conducto de países que hayan
ratificado convenios internacionales relativos al medio ambiente.
Asia
1. Mejor coordinación entre los gobiernos y otras entidades y organismos (incluidas las
ONG).
2. Mayor concienciación pública respecto de los materiales peligrosos y de sus
repercusiones para la salud y el medio ambiente.
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3. Suficiente dotación de recursos humanos de manera que se pueda realizar la
investigación necesaria para colmar la falta de información científica y se pueda
exigir la rendición de cuentas por parte del gobierno frente al público y otros sectores.
4. Asistencia técnica y financiera para respaldar el establecimiento y la ejecución de los
programas y estrategias necesarios.
Europa Central y Europa del Este
1. Acrecentar el nivel de concienciación pública sobre los riesgos que pudieran
conllevar las sustancias y los desechos químicos.
2. Mejorar el nivel de conocimiento por parte de los órganos normativos y de gestión
sobre las repercusiones de las sustancias químicas peligrosas, los plaguicidas y los
desechos.
3. Contratación y formación de nuevo personal y estabilidad laboral y motivación de los
expertos.
4. Recursos técnicos y financieros para actividades de investigación, incluso cuando
existen recursos humanos cualificados.
5. Datos sobre riesgos químicos, toxicidad y ecotoxicidad, así como instrumentos para
la evaluación de riesgos.
6. Diálogo internacional sobre experiencias nacionales en materia de seguridad y gestión
de los productos químicos, así como información sobre medidas adoptadas con miras
a la harmonización con la legislación de la UE.
7. Establecimiento de enfoques comunes sobre la aplicación del principio de precaución,
incluidas directrices internacionales.
8. Establecimiento de un banco de datos internacional en el que se recopile información
sobre medidas de precaución.
9. Establecimiento de un sistema de comunicación de información para el público en
general de manera que éste pueda aprender acerca de la forma adecuada de utilizar y
eliminar los productos químicos.
América Latina y el Caribe
1. Información fidedigna para convencer a las autoridades políticas y demás sectores de
que se interesen más de cerca en los problemas ambientales.
2. Diálogo internacional entre expertos técnicos para mejorar los procedimientos,
métodos y análisis ambientales, incluidos los instrumentos que pudieran utilizar los
países desarrollados para la evaluación de los riesgos.
3. Asistencia financiera de las Naciones Unidas para la gestión adecuada de los
productos químicos.
Europa Occidental y otros países
1. Recursos y capacidad para la gestión de la información disponible.
2. Compartir con otros países la carga de los procesos de evaluación.
3. Un intercambio general de información en toda Europa (por medio de REACH) y con
el resto del mundo.
4. Deliberaciones internacionales sobre precaución entre los organismos competentes de
los distintos países para forjar relaciones en este ámbito y lograr un mejor
entendimiento de cómo se aplica en la práctica el principio de precaución.
5. Claridad en cuanto a las metas de protección ambiental.
Internacional
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Sindicatos laborales
1. Encontrar cauces para recopilar información que satisfaga las exigencias de la
legislación europea REACH de manera que sea transparente y sin sesgo alguno; se
necesita contar con un procedimiento para el control y la verificación imparcial de
esta información.
ONG de interés público
1. Formación en áreas fundamentales de las normativas relativas a salud, seguridad y
gestión ambiental internacional.
2. Difusión a todas las partes interesadas de suficiente información sobre las
propiedades de las sustancias químicas.
3. Evaluación y seguimiento periódico de la eficacia de la aplicación de las medidas de
precaución mediante tecnologías de más fácil empleo para el usuario.
4. Existencia de un ministerio competente con mandato e infraestructura adecuados para
aplicar la precaución y dotado de los recursos humanos y financieros necesarios.
5. Discusión sobre enfoques alternativos y tecnologías conexas para que la aplicación
sea una opción práctica.
6. Fomento de la voluntad política para lograr la integración de las actividades
relacionadas con seguridad química que se realicen a todo nivel y en todo sector
gubernamental (v.g. salud, educación, cultura, trabajo y medio ambiente).
7. Mejor relación entre el gobierno y la sociedad civil.
8. Logra de un entendimiento común respecto de lo que se entiende verdaderamente por
principio de precaución y cuando aplicarlo; ello requiere la participación de juristas,
técnicos, investigadores, científicos, funcionarios gubernamentales, empresarios y la
sociedad civil.
Industria
1. Mejorar la normativa internacional y el seguimiento de la aplicación de ésta en los
países en desarrollo para velar por el correcto uso de los productos.
2. Las ONG debieran dirigirse directamente a las empresas cuando encuentren un
problema con algunos de los productos de éstas en el mercado.
3. Más fortalecimiento de capacidades locales; por ejemplo, enseñar de manera práctica
a las compañías cómo pueden aprovechar las herramientas de evaluación de riesgos
de la OCDE.
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Información adicional
Sesión plenaria de información y deliberación sobre enfoques y herramientas
para la aplicación de criterios de precaución en el contexto de la seguridad quimica
Cuestionario de información
Resumen de respuestas
Grupos
Cantidad de países
que han enviado sus cuestionarios
Cantidad de ONG
AFRICA
A&P
9
6
C&EE
5
LAC
9
WEOG
8
9
Nota: uno de los países pertenecientes al grupo Asia-Pacífico ha respondido en otro formato
Política o sistema de gestión de productos químicos
1. a
1. b
1. c
1. d
1. e
1. f
En la constitución del país
En la legislación
En la política interna de la entidad/el ministerio/la organización
En documentos de orientación específicos
Aplicados a casos específicos, pero sin una política particular
No se aplica en lo absoluto
AFRICA
A&P
C&EE
LAC
SubTotal
WEOG
Total
NGOs
2
7
8
3
6
1
1
3
3
2
1
0
3
7
7
3
1
0
1
8
6
de
4
2
7
25
24
12
12
3
2
9
9
6
1
0
9
34
33
18
13
3
6
5
5
1
5
0
2. Herramientas y enfoques para la aplicación de la precaución
2. a
Si
No
2. b1 Recopilación de datos
2. b2 Prioridades entre substancias
2. b3 Caracterización de la incertidumbre
2. b4 Análisis socioeconómicos
2. b5 Evaluación de riesgos y opciones
2. b6 Comparación de opciones, substitución
2. b7 Participación de sectores interesados y del público
2. b8 Otros
2. c1 Mediante estimaciones conservadoras de evaluación de riesgos
2. c2 Mediante factores de seguridad
2. c3 Mediante técnicas de simulación de modelos
2. c4 Asumiéndose que la falta de información es indicio daño
2. c5 Solicitándose investigaciones adicionales
2. c6 No se hace nada respecto de esas deficiencias
AFRICA
A&P
C&EE
LAC
SubTotal
WEOG
Total
NGOs
2
6
4
2
4
2
3
2
2
1
1
3
0
4
3
1
3
2
4
3
0
3
4
1
4
0
2
0
0
3
2
0
6
1
6
4
3
2
7
3
4
1
3
4
4
3
4
0
3
5
6
4
2
4
3
2
5
2
1
0
1
5
8
0
14
14
20
13
9
11
17
8
15
4
7
7
5
15
17
1
3
5
2
2
3
3
6
4
3
0
8
7
5
3
6
0
17
19
22
15
12
14
23
12
18
4
15
14
10
18
23
1
3
3
5
3
2
4
2
4
4
2
4
4
4
3
3
3
3. Qué motivó o estimuló el inicio del proceso o la
adopción de medidas de precaución
3. a1 Preocupación gubernamental respecto de peligros o exposición
3. a2 Inquietud de partes interesadas respecto de una amenaza
3. a3 Presiones o exigencias de política internacional
3. a4 Experiencias previas negativas de la inacción ante riesgos químicos
3. a5 Otros
AFRICA
A&P
C&EE
LAC
SubTotal
WEOG
Total
NGOs
7
5
2
3
2
4
2
3
1
0
4
3
5
1
0
6
2
4
1
0
21
12
14
6
2
7
4
1
0
1
28
16
15
6
3
2
7
4
3
3
4
1
4
1
2
0
3
4
4
2
3
0
4
2
3
3
2
0
2
0
6
5
4
1
13
7
17
11
11
1
7
1
6
6
2
1
20
8
23
17
13
2
7
5
0
3
1
3
2
0
2
2
1
3
3
3
1
1
1
0
4
2
0
2
0
0
0
2
0
0
0
0
1
1
5
1
5
3
3
4
2
14
6
0
2
0
0
0
1
0
5
5
3
4
2
15
6
2
2
1
2
1
2
4
AFRICA
A&P
C&EE
LAC
SubTotal
WEOG
Total
NGOs
1
7
2
3
1
6
2
6
6
22
2
3
8
25
5
2
Positivos
3. c1 Beneficios ecológicos o sanitarios
3. c2 Beneficios económicos
3. c3 Mejor imagen del Gobierno o de la industria
3. c4 Mejor espíritu de cooperación a nivel público y de gobierno
3. c5 Mejores herramientas científicas o decisiones
3. c6 Otros
Ngativos
3. c7 Repercusiones ecológicas o para la salud
3. c8 Impacto economico
3. c9 Alternativas no funcionaron
3. c10 Reacción pública negativa
3. c11 Otros
3. d Consecuencias positivas
3.d Consecuencias negativas
4. Casos particulares
en que no fue aplicada la precaución
Si
No
5. Procedimientos para reconsiderar las decisiones adoptadas
bajo criterios de precaución o ante situaciones de incertidumbre
Si
No
AFRICA
A&P
C&EE
LAC
SubTotal
WEOG
Total
NGOs
4
5
3
2
4
3
2
6
13
16
4
2
17
18
1
5
6. Lecciones extraídas de la aplicación de criterios de precaución
en la gestión de productos químicos
Capacidad científica
Falta de información científica
Retos jurídicos
Retos técnicos
Retos financieros
Retos comerciales
Otros
Si Se aplican igualmente estos desafíos a la adopción de decisiones
No
AFRICA
A&P
C&EE
LAC
SubTotal
WEOG
Total
NGOs
7
5
5
5
7
2
2
3
3
1
2
2
5
3
2
1
5
0
3
5
2
4
6
2
1
4
2
6
2
7
8
7
4
2
8
0
17
14
16
22
23
10
6
20
5
1
6
1
2
2
4
3
6
4
18
20
17
24
25
14
9
26
9
5
5
5
4
4
3
5
5
0
7. Medidas ulteriores
AFRICA
A&P
C&EE
LAC
SubTotal
WEOG
Total
NGOs
6
5
8
5
9
9
9
5
7
4
5
3
4
4
4
3
2
3
3
0
3
4
4
4
4
3
5
2
6
1
6
4
8
5
8
8
9
4
6
2
20
16
24
18
25
23
25
14
22
7
4
4
1
2
1
0
1
3
1
1
24
20
25
20
26
23
26
17
23
8
5
3
5
3
6
6
6
5
5
5
7. 1 Información factual sobre riesgos y toxicidad químicos
7. 2 Instrumentos para establecimientos de prioridades
7. 3 Instrumentos para establecimientos de prioridades
7. 4 Instrumentos y marcos para adopción de decisiones
7. 5 Asistencia técnica en procesos de evaluación de riesgos
7. 6 Asistencia técnica en procesos de gestión de riesgos
7. 7 Apoyo financiero para ejecución de actividades
7. 8 Diálogo internacional
7. 9 Intercambio de información para facilitar una mejor comprensión
7. 10 Otros