INFORME No. 80/2000
DIVISIÓN PE FISCALIZACIÓN OPERATIVA
Y EVALUATIVA
DEPARTAMENTO DE GOBIERNO
INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO EFECTUADO EN EL
MINISTERIO DE SALUD RESPECTO DEL CONTENIDO DE PROTEINA
DE LA LECHE INTEGRA EN POLVO, COMPRADA A LA
COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE
DOS PINOS R.L., EN FEBRERO DE 1998
2000
DIVISIÓN PE FISCALIZACIÓN OPERATIVA
Y EVALUATIVA
DEPARTAMENTO DE GOBIERNO
CONTENIDO
1.
INTRODUCCIÓN
1
1.1
ORIGEN DEL ESTUDIO
1
1.2
ALCANCE DEL ESTUDIO
2
1.3
GENERALIDADES
2
2.
RESULTADOS DEL ESTUDIO
3.
CONCLUSIONES
14
4.
DISPOSICIONES
15
4.1
15
AL SEÑOR MINISTRO DE SALUD
3
4.2. A LA COMISIÓN NACIONAL DEL CONSUMIDOR
16
4.3
16
A LA DIRECCIÓN GENERAL DE AUDITORIA DEL MINISTERIO DE SALUD
INFORME No. 80/2000
DIVISIÓN PE FISCALIZACIÓN OPERATIVA
Y EVALUATIVA
DEPARTAMENTO DE GOBIERNO
INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO EFECTUADO EN EL
MINISTERIO DE SALUD RESPECTO DEL CONTENIDO DE PROTEINA
DE LA LECHE INTEGRA EN POLVO, COMPRADA A LA
COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE
DOS PINOS R.L., EN FEBRERO DE 1998
1.
INTRODUCCIÓN
1.1
Origen del estudio
El estudio al que se refiere este informe se efectuó en atención a una denuncia anónima,
presentada a esta Contraloría, sobre un supuesto pago de ¢120.000.000,00, efectuado por el Ministerio de
Salud, a la Cooperativa de Productores de Leche Dos Pinos R.L., por concepto de una compra de leche en
febrero de 1998 que, al parecer, "... no reunía los requisitos de calidad indicados en la orden de compra y en
la etiqueta, por su bajo contenido de proteína el producto ofrecido, a la luz de la normativa nacional y del
Codex Alimentarius, no puede ser considerado leche.11.
En la realización de este estudio se contó con la colaboración de la Licda. Elsa Piedra Monge,
funcionaría de la Dirección General de Auditoría de! Ministerio de Salud.
1.2
Alcance del estudio
En este estudio se evaluó si la leche vendida por la citada Cooperativa de Productores de Leche
Dos Pinos R.L. al Ministerio de Salud, poseía la cantidad de proteína ofrecida por esa empresa en los
respectivos documentos contractuales, y si el correspondiente pago se efectuó de acuerdo con la práctica
administrativa establecida en esa institución para tales efectos.
El período del estudio fue del 1° de febrero de 1998 al 31 de diciembre de ese mismo año,
ampliándose en aquellos casos en que se consideró necesario.
El análisis se efectuó de conformidad con lo establecido en el Manual sobre normas técnicas de
auditoría para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización, y
demás técnicas y prácticas establecidas en la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de este
órgano contralor.
1.3
Generalidades
Con el fin de regular las futuras relaciones contractuales entre el Ministerio de Salud y la
Cooperativa de Productores de Leche Dos Pinos R.L. (en adelante Dos Pinos), y, para efectos de mantener
un suministro oportuno y adecuado de leche íntegra en polvo a la población beneficiaria del Programa de
Nutrición y Desarrollo Integral del Niño, ejecutado por ese Ministerio y apoyado financieramente por el
Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, ambas entidades suscribieron, el 5 de enero de 1995,
un Convenio de Cooperación.
En la cláusula sétima de dicho documento se establece, respecto del control de la leche a
entregar al Ministerio, que la Dos Pinos confeccionará una factura comprobante individual debidamente
firmada y sellada en cada establecimiento, donde se demuestre que el producto fue recibido a satisfacción.
Por otra parte, el Ministerio de Salud ejercerá, según se indica en la cláusula novena del convenio en
comentario, los controles que considere necesarios, a fin de constatar la veracidad, así como el oportuno y
adecuado cumplimiento de lo pactado.
2.
RESULTADOS DEL ESTUDIO
La negociación y entrega de la leche íntegra en polvo, se concretó de la siguiente manera:
a)
Mediante "Solicitud de Materiales" SAA-789-A-97, del 19 de junio de 1997, suscrita, según se
indica en ese documento, por las licenciadas Merceditas Lizano Vega y María Gabriela Castro Páez,
entonces Administradora del Programa de Nutrición y Directora del Programa CEN-CINAI,
respectivamente, el Departamento de Nutrición del Ministerio de Salud solicitó a la Proveeduría de esa
entidad 84.800 bultos de leche íntegra en polvo, de 12 kilogramos cada uno, con un valor de
¢702.144.000,00,
Al respecto, la Proveeduría General del Ministerio de Salud adjudicó, el 16 de julio de 1997, la
compra de 83.588 bultos de leche íntegra en polvo, por un valor de ¢702.139.200,00, a la Cooperativa de
Productores de Leche Dos Pinos R.L.
En virtud de lo anterior, en la referida Proveeduría se emitió la Orden de Compra 19130, con
fecha del 16 de julio de 1997, suscrita, según se indica en ese documento, por el Lic. Roberto Brenes
Zúñiga, en ese momento Proveedor de esa entidad. En dicho documento se especificaron, de conformidad
con lo señalado en la "Solicitud de materiales", entre otras cosas, algunas características que debería poseer
la leche en polvo íntegra a comprar, tales como: un recuento bacteriano menor a 100.000 colonias por
gramo, un contenido mínimo de grasa del 26% y un 5% de agua.
Como se observa en los referidos documentos (solicitud de materiales y orden de compra), no se
estableció ninguna condición con respecto a los porcentajes de proteína que debía contener la leche objeto
de la mencionada negociación.
En razón de lo señalado en el párrafo anterior, esta Contraloría, mediante oficio G-68 del 3 de
diciembre de 1999, solicitó a la señora MSc. Jennifer Lee Alvarado, Jefe de la Unidad Técnica
Especializada de la Dirección de Registros y Controles del Ministerio de Salud, los estándares definidos por
dicha institución con respecto a la proteína, grasa y agua que debe contener la leche íntegra en polvo
adquirida por ese Ministerio.
Al respecto, dicha funcionaria señaló, en la nota DRC-1099-12-99, del 7 de diciembre de 1999,
que los parámetros que utiliza ese Ministerio para las compras de ese producto están definidos en la
normativa nacional existente para leche entera, para lo cual adjunta copia del Decreto Ejecutivo
No. 19235-MEIC, del 27 de setiembre de 1989. De la lectura de este Decreto, se colige que los únicos
componentes de la leche íntegra en polvo que están regulados en esa norma jurídica, son la materia grasa y
el agua, no así lo correspondiente a la proteína.
b)
Aparte de lo comentado en el inciso a) anterior, de la información suministrada a esta
Contraloría, se desprende que la Dos Pinos entregó al Ministerio de Salud, en febrero de 1998, 172.224
kilos de leche íntegra en polvo por ¢120.556.800.00, con un nivel de proteína menor al consignado en el
empaque que utilizó esa empresa para distribuir el producto en mención.
En virtud de ello, al parecer, a lo interno del Ministerio de Salud había alguna resistencia para
efectuar el trámite de pago correspondiente, por lo que, mediante nota sin número del 22 de abril de 1998,
los señores Octavio Beeche Michaud y Jorge Pattoni Sáenz, Director Comercial y Gerente General,
respectivamente, de la Cooperativa de Productores de Leche Dos Pinos R.L. solicitaron, al entonces
Viceministro de Salud, Dr. Fernando Marín Rojas "...su intervención en relación a la calidad de la leche en
polvo íntegra que entregamos al Programa de Asignaciones Familiares...", señalando que:
"En el empaque suministrado por nuestra empresa, indica que el contenido de grasa es
del 26%, proteína 26% y agua 3.5%./ C) La Norma Nacional para Leche Integra en Polvo
indica que el contenido mínimo de materia grasa de la leche es 26%, contenido máximo de agua
5%./ D) La Norma Codex para Leche Integra en Polvo indica que el contenido mínimo de
materia grasa de la leche debe ser 26% y el contenido máximo de agua un 5%./ E) La norma
ICAITI indica que la materia grasa mínima debe ser 26%, la humedad máxima 4% y las
proteínas 25%./ F) En el mes de octubre de 1997 nos solicitó la Licda. Merceditas Lizano,
Administradora del Departamento de Nutrición del Ministerio de Salud, que el contenido de
grasa de la leche en polvo tenía que ser como mínimo de 26.5% y se le indicó en esa
oportunidad, al igual que en otros momentos por parte de nuestros técnicos, de que al
aumentársele el porcentaje de grasa al producto, lógicamente disminuiría el porcentaje de
proteína, a lo que nos indicó que el principal problema que tenían en la alimentación de los
niños era una deficiencia calórica, la cual con el aumento de grasa que hacíamos se podía
subsanar. En este momento indica la Licda. Lizano que la deficiencia es nutricional, por lo que
necesita un mayor porcentaje de proteína en la leche./ G) Tal como se lo informamos a la
apreciada Licda. Lizano, aprovechamos ésta para informárselo a su distinguida persona,
nuestra empresa está totalmente a puertas abiertas a fin de que pueda ser corroborado cuando
usted lo indique por parte de técnicos, especialistas u otros profesionales que deseen verificar lo
que a continuación le menciono: La leche íntegra cruda que recibe la Cooperativa únicamente
es sometida a un proceso de estandarización de la grasa a fin de dejarla en el porcentaje
deseado. Entre mayor sea el porcentaje de grasa que se deje menor es el porcentaje de proteína
que se obtiene, a lo que le indico que es un balance natural de la composición de la leche.
Posterior a dicho proceso se continúa con los tratamientos técnicos./ Le rogamos nuevamente su
intervención, ya que nos indica la Licda. Lizano que debido a lo anterior se le debe reintegrar la
leche en polvo que entregamos en el mes de febrero por 172.224 kilos equivalentes a
¢120.556.800,00, ya que dicha leche no cumple con el Programa, indicándonos que es una
estafa la que estamos realizando, ya que si bien nuestra leche presenta un porcentaje superior al
26% contiene un porcentaje de proteína inferior al 26%. Cabe indicarle que toda nuestra leche
tiene un porcentaje de proteína entregado al Programa superior al 25% de proteína, lo cual está
cumpliendo con las normas existentes, más no con lo declarado en la etiqueta ya que fue el
Departamento de Nutrición el que lo solicitara como lo indicáramos anteriormente,
realizándose el desbalance entre la grasa y la proteína.". (El subrayado no es del texto).
Al respecto, se comenta lo siguiente:
i.
Como se citó anteriormente, la única normativa existente en nuestro país que regula las
características de la leche íntegra en polvo está contenida en el Decreto Ejecutivo
No. 19235-MEIC; emitido el 27 de setiembre de 1989; no obstante en él, según se dijo, no
se establece ninguna condición sobre la proteína que debe poseer esa leche.
ii. La Norma Codex, que "...establece un contenido mínimo de proteínas en el extracto seco
magro del 34% m/m, lo cual corresponde a un 23.4% m/m en base húmeda para la leche en
polvo", según lo señalado por la Cooperativa Dos Pinos en una nota S/No. del 18 de enero
del 2000, está incluida, de conformidad con lo que se indica, en un documento presentado
por la "COMISIÓN DEL CODEX ALIMENTARIUS”, como parte del Informe de la
Tercera Reunión del Comité del Codex sobre la Leche y tos Productos Lácteos, realizada en
Uruguay, entre el 18 y el 22 de mayo de 1998. Al respecto, ésta Contrataría no localizó
documento alguno en el que se señale que el porcentaje de proteína del 23.4%, establecido
para la leche en polvo en tal documento, sea vinculante, de carácter obligatorio, para
nuestro país.
iii. La norma ICAITI (Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial) en
su texto, no hace referencia a la fecha de su vigencia, ni a los países sujetos a ella, ni a la
obligatoriedad de su cumplimiento, por lo que tampoco se utilizó en este informe como
parámetro.
iv. La misma empresa Dos Pinos reconoce que en el empaque de la teche entregada al
Ministerio de Salud, se consignó como contenido de proteína un 26%, pero que en la
realidad el porcentaje de proteína resulta ser inferior, debido a que se les había solicitado,
por parte del Ministerio de Salud, un aumento en el contenido de grasa de la leche, lo cual,
por el balance natural de la composición de ese producto, influiría en el nivel de proteína.
Sobre este mismo asunto, esta Contraloría verificó que en la "información nutricional" anotada
al reverso de la copia de una bolsa de leche, que al parecer utilizó la Dos Pinos para la entrega de ese
producto al Ministerio de Salud, se indica, en lo de interés, que el contenido mínimo de proteína es del
26,0% por 100gr. de producto, lo que confirma lo señalado por esa empresa respecto del porcentaje de
proteína ofrecido por dicha organización.
c)
Ante la petición de los personeros de la Dos Pinos, el 30 de abril de 1998, funcionarios del
Ministerio de Salud se reunieron, según se consigna en un acta, con personal de esa empresa. En este
documento, que contiene las firmas de los participantes, se comenta lo siguiente:
"La Licda. Gabriela Castro introduce la reunión explicando que la situación que se
presentó con la distribución de la leche del mes de febrero de 1998, en donde de acuerdo a
exámenes realizados por la Oficina Nacional de Normas y Unidades de Medida de MEIC,
indican que el porcentaje de proteína es menor al estipulado en la etiqueta de la leche
distribuida, lo que hace dudar a la institución de si el producto recibido es leche íntegra.
Asimismo, cuáles son las repercusiones con la Ley 7472 Promoción de la Competencia y
Derechos Efectivos del Consumidor./ 3 El Lic. Octavio Béeche explica que la producir (SIC)
leche íntegra a mayor cantidad de grasa que se deje, menor es el porcentaje de proteína y
viceversa./ Comenta que el año pasado la Licda. Lizano solicitó un aumento en el porcentaje de
la grasa. Que pasara de un 26% a un 26.5%./ Además, que no existe método para estandarizar
la proteína durante su producción. Únicamente la grasa.../La Licda. Mercedes Lizano recuerda
que se acordó subir el porcentaje de grasa a raíz de reunión de análisis de exámenes realizados
en donde el porcentaje de grasa rondaba apenas el 26%. Además, fue un ofrecimiento de la
Cooperativa el cual consta por escrito.../ Los representantes de la Cooperativa señalan que las
variaciones estacionales influyen en el volumen y composición de la leche...". (El subrayado no
es del texto).
Lo último transcrito viene a confirmar una vez más que, luego de los análisis realizados en el
laboratorio del MEIC, el porcentaje de proteína de la leche íntegra en polvo resultó menor a lo estipulado en
la etiqueta de la leche distribuida, y que esa situación se debió a un acuerdo entre ambas entidades para
aumentar el contenido de grasa de la leche en mención. Además, la Dos Pinos justifica también la
disminución de la proteína en la leche, por motivo de variaciones estacionales.
Luego de la citada reunión, el Dr. Fernando Marín Rojas, entonces Viceministro de Salud,
designó, según se señala en un documento, una Comisión ad hoc, integrada por varios funcionarios de ese
Ministerio, para estudiar el problema surgido con la Dos Pinos por la distribución de leche, en febrero de
1998.
d)
Mediante nota sin número del 2 de junio de 1998, los miembros de esa Comisión remitieron, a
la Dra. Xinia Carvajal Salazar, Viceministra de Salud, para su consideración y resolución, un informe final
en que se señala, entre otras cosas, lo siguiente:
"... 1.- La leche se distribuyó sin conocerse los resultados del análisis de laboratorio,
(efectuados por la Oficina Nacional de Normas y Unidades de Medida (ONNUM) del MEIC),
los cuales mostraron que todos los lotes presentaban cantidades de proteína menores a los
establecidos en la etiqueta del producto (26,0%)./ 2.- Que esta distribución se realizó sin
conocimiento del Ministerio, el cual al enterarse y oponerse al recibo de la leche, se enteró que
la misma ya había sido distribuida y consumida por los ciudadanos.../ Que en el empaque del
producto se establece la composición y que existe legislación de que el producto debe cumplir
con lo establecido en la etiqueta.”. (Lo escrito entre paréntesis no es del texto)
Por lo señalado, esa Comisión recomienda, entre otras acciones, que:
"...Que se entere de esta situación a la Comisión de Protección del Consumidor, para que sea
ella, de acuerdo a su competencia legal, quien determine si hubo engaño por parte de la
Cooperativa.”.
Sobre el particular, esta Contraloría no localizó evidencia respecto de alguna decisión tomada
por la Viceministra de Salud, Dra. Xinia Carvajal S., por lo que se le consultó lo pertinente.
Al respecto, mediante nota VMS-1295-2000, del 25 de abril del 2000, la citada funcionaria
señaló, entre otras cosas, lo siguiente:
"...Dado que tengo un ligamen familiar con uno de los gerentes de la empresa Dos Pinos, pasé
el caso al Despacho del Señor Ministro de Salud, explicando las razones, en presencia de la
Licda. Sonia Camacho y otro personal del Programa CEN-CINAI. A partir de este momento y
según consta en los documentos consultados por ustedes, el caso es seguido por el Dr. Rogelio
Pardo...".
Tal y como se señala en el inciso i) siguiente, el Dr. Pardo Evans, Ministro de Salud, autorizó
finalmente el pago de la citada compra de 172.224 kilogramos de leche íntegra en polvo.
Por otra parte, con oficio No. G-40 del 14 de abril pasado, esta Contraloría solicitó a la Licda.
Merceditas Lizano Vega, como miembro de la citada Comisión ad hoc, copia de la documentación que
sirvió de base para incluir en el informe final de esa Comisión, lo señalado en los considerandos 1 y 2
transcritos al inicio de este inciso d) respecto de la distribución de la leche "...sin conocerse los resultados
del análisis del laboratorio..." y "...sin conocimiento del Ministerio..." de Salud.
En respuesta, la Licda. Lizano Vega remitió, mediante nota GCI-697-00 del 25 de abril del
2000, copia de varios documentos que a su parecer respaldan lo comentado en los considerandos en
mención.
De la información suministrada por la Licda. Mercedrtas Lizano V., no se pueden determinar las
fechas reales en que la Dos Pinos realizara la distribución de la leche cuestionada, por lo que, a pesar de los
esfuerzos realizados, esta Contraloría no logró verificar las afirmaciones que se citan en los referidos
considerandos.
e)
En relación con las especificaciones incluidas en la etiqueta de un producto, la Ley No. 7472, de
la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, del 19 de enero de 1995, establece, en
su artículo 31, denominado "Obligaciones del comerciante" lo siguiente:
"... b) Informar, clara, veraz y suficientemente, al consumidor, de todos los elementos que
incidan directamente en su decisión de consumo. Debe informar sobre la naturaleza, la
composición, el contenido, el peso, cuando corresponda, las características de los bienes y
servicios, el precio al contado en el empaque, el recipiente, el envase o la etiqueta del producto,
la góndola o el anaquel del establecimiento comercial y sobre cualquier otro dato
determinante..." (El subrayado no consta en el original)
Para el caso en particular, significa que la Dos Pinos no cumplió con la obligación de informar
verazmente al consumidor sobre el contenido de proteína de la leche que se comenta en este informe.
De conformidad con el artículo 31 de la citada Ley No. 7472, la mencionada empresa debió
sujetarse a las condiciones que se consignaron en la etiqueta empleada para el despacho de la leche, entre
ellas, una leche con un 26% de proteína como mínimo, condición que, según lo reconoció la misma Dos
Pinos, no se cumplió.
f)
Mediante nota LQ-19-99 del 9 de diciembre de 1999, la Licda. Natividad Vega V., Jefe del
Laboratorio Químico del Ministerio de Salud, remite a esta Contraloría, ante una consulta de esta oficina,
un informe técnico sobre la valoración de los resultados químicos realizados en muestras de leche en polvo
íntegra vitaminada, destinada al Programa de Nutrición y Desarrollo Integral del Niño.
Sobre los referidos análisis efectuados por la ONNUM, dicha señora manifestó, entre otras
cosas, lo siguiente:
"... En la presunción de que los resultados sobre el contenido de proteína reportados, tanto
por la Cooperativa de Productores de Leche Dos Pinos como por el Laboratorio de la ONNUM,
son los obtenidos en muestras sobre base húmeda del producto, la leche en polvo analizada
muestra una tendencia a presentar un contenido deficiente de proteínas de la leche...". (El
subrayado no consta en el original)
Sobre la base utilizada para la realización de la susodicha medición, la Licda. Xinia Hernández
G., Coordinadora del Laboratorio Químico de la ONNUM, indica a esta Contraloría en la nota NLQ-164.99,
del 20 de diciembre de 1999, que los resultados del contenido de proteínas determinados en la leche en
polvo que muestran los citados lotes, están reportados sobre la base húmeda, lo cual fue confirmado
también por la Dos Pinos, lo que implicaría, según el criterio recién transcrito de la Licda Natividad Vega
V., una leche con un contenido deficiente de proteínas.
g)
Ante una consulta de esta Contraloría, los señores Marco Antonio Aguilar B. y Octavio Beeche
M., Gerente de Control de Calidad y Director Comercial, respectivamente, de la Cooperativa Dos Pinos,
manifestaron en la nota S/No, del 18 de enero del 2000, lo siguiente:
"... La proteína de la feche en polvo del Programa de Asignaciones Familiares, no se
utilizaba como parámetro de entrega al momento en que recibimos la nota SAA-246 del
Ministerio de Salud el primero de abril de 1998, donde indicaban el incumplimiento del
porcentaje de proteína según lo declarado en la etiqueta del envase en los lotes 26BS21,
27LV21, 28LV22, 29LV22, 31BS2, 33LV22, 34HH11 y 35H12./ Consideramos conveniente el
aclarar que, en la Orden de Compra No. 0019130... no se estipula el contenido mínimo de
proteína, como tampoco se indica en el decreto 'NCR 103:1989, Norma para leche entera en
polvo...’/ La variación de la proteína registrada por debajo de lo indicado en la etiqueta, según
los reportes de análisis efectuados por el Laboratorio de la Oficina Nacional de Normas y
Unidades de Medida (ONNUM), obedece principalmente a dos factores:/ 1. Un aumento en el
porcentaje de la grasa de la leche en polvo, definido fuego de varias conversaciones con
personal del Departamento de Nutrición y Atención Integral del Ministerio de Salud, con el fin
de mejorar el consumo energético de los niños que se benefician de este programa./ 2. Una
variación que obedece a la época del año. Lo anterior fue comprobado por el Dr. Rigoberto
Blanco y el Lic. Miguel Hernández Garbanzo funcionarios ambos del Ministerio de Salud, en la
auditoría que realizaran al Laboratorio de la planta de Leche en Polvo, ubicada en San
Carlos.../ esta Cooperativa no cuenta con ningún equipo que permita aumentar o disminuir la
cantidad de proteína en la leche (líquida o en polvo), sino que estas variaciones obedecen a los
dos aspectos mencionados anteriormente./... en el Informe de la 'Tercera Reunión del Comité del
Codex Alimentarius sobre Leche y Productos Lácteos' realizada en Montevideo, Uruguay, del 18
al 22 de mayo de 1998, la revisión de la norma para leches en polvo la cual se adjunta,
establece un contenido mínimo de proteínas en el extracto seco magro del 34% m/m, esto
corresponde a un 23.4% m/m en base húmeda para la leche en polvo...".
El hecho de que la Cooperativa Dos Pinos no utilizara en aquel momento, según se indicó, la
proteína como parámetro para la entrega de leche, no implicaba que esa empresa podía suministrar ese
producto con una composición diferente a la ofrecida en la etiqueta del empaque; sin embargo, pareciera
que por ese motivo dicha Cooperativa no efectuó las pruebas correspondientes, para cerciorarse de que el
porcentaje de proteína que contenía la leche cumpliera con lo ofrecido.
Por otra parte, nuevamente la Dos Pinos justifica la variación de la proteína en la leche por
debajo de lo indicado en la etiqueta, basado en el aumento en el porcentaje de la grasa de la leche en polvo,
que al parecer había negociado con el Ministerio de Salud y, en una variación que obedece a la época del
año.
Según se transcribió antes (en el acta), la primera de las razones fue tácitamente aceptada por
una funcionaria de ese Ministerio; sobre la segunda justificación, esta Contraloría no logró obtener
evidencia que le permitiera valorar si corresponde o no a la realidad.
h)
El cobro de ¢121.564.800,00, correspondiente a 173.664 kilogramos de leche íntegra en polvo,
suministrada por la Dos Pinos al Ministerio de Salud, en febrero de 1998, fue tramitado por esa Cooperativa
mediante las facturas Nos. 1303385, 1303386, 1303387, 1303388, 1303390, 1303391, 1303393, 1303394,
1303395, 1303397 y 1303398, todas del 17 de junio de 1999.
Según se indica en esos documentos, las citadas facturas reemplazan, en ese orden, a las
facturas Nos. 695617, 695615, 695593, 569892, 641046, 917362, 695595, 695612, 917401, 917399 y
569873, las cuales fueron emitidas, al parecer, con anterioridad, por la citada Cooperativa y por la misma
cuantía.
Las facturas Nos. 1303385, 1303386, 1303387, 1303388, 1303390, 1303391, 1303393,
1303394, 1303395, 1303397 y 1303398, no poseen los requisitos establecidos en la Orden de Compra
19130, que se utilizó para adquirir la leche en comentario, a saber: no contienen la firma y número de
cédula del funcionario del Ministerio de Salud que recibió la leche, ni el sello del establecimiento al que
corresponde la entrega. Además, no se adjuntó la factura resumen con las constancias de las entregas
efectuadas a los establecimientos autorizados.
Las constancias comentadas en el párrafo anterior, se establecen también en el Convenio
suscrito entre la Cooperativa Dos Pinos y el Ministerio de Salud, citado en el aparte de Generalidades de
este documento, cuando se señala que se deberá presentar la factura comprobante individual, debidamente
firmada y sellada en cada establecimiento, donde se demuestre que el producto fue recibido a satisfacción,
sin embargo, en las citadas facturas, adjuntas al cheque comprobante del pago, no se observan las firmas y
sellos en comentario.
En virtud de la deficiencia anotada, esta Contraloría no logró verificar, por medio de las
referidas facturas, si toda la leche fue recibida en los establecimientos para los que se habría solicitado,
razón por lo que, mediante oficio No. G-41 del 14 de abril de este año, se solicitó a la Licda. Sonia
Camacho Fernández, Directora de Nutrición y Desarrollo Infantil, "...los documentos en los que se
evidencie la recepción por parte de ese ente Ministerial..." de la leche en comentario.
Al respecto, la Licda. Camacho Fernández, en su nota DCNDI-162 del 24 de abril pasado,
señaló:
"Por razones de procedimiento, esta Dirección se aboca a realizar la revisión de los
comprobantes de entrega del mencionado producto. Aquellos documentos que se ajusten a los
requerimientos, se pasan a conocimiento de la contabilidad para el correspondiente trámite de
pago./ Por el motivo apuntado, no le es posible a esta Dirección atender su solicitud, dado que
la documentación en referencia es de competencia de la Contabilidad.”.
Si bien, de la correspondencia intercambiada entre el Ministerio de Salud y la Dos Pinos se
desprende que la leche en polvo fue recibida en los establecimientos de los CEN-CINAI en febrero de 1998,
esta Contrataría no logró obtener evidencia suficiente y competente, que le permitiera verificar si la entrega
de la leche en comentario, se habría efectuado de conformidad con lo solicitado por el Ministerio y lo
posteriormente facturado.
i)
El pago de las susodichas facturas por ¢121.564.800,00 fue autorizado por el Doctor Rogelio
Pardo Evans, Ministro de Salud, mediante nota DM-0731-99, del 1° de julio de 1999, remitida al Lic.
Gerardo Cartín G., entonces, Director de la Subdivisión Financiero Contable del Ministerio.
Sobre dicho pago, el Dr. Pardo Evans menciona lo siguiente:
"Desde hace varios meses autoricé a la Administración para la tramitación del pago de
las facturas del mes de febrero de 1998 a la Cooperativa de Productores de Leche Dos Pinos
R.L./ He celebrado varias reuniones con personeros de la citada Cooperativa y he aceptado la
justificación que me brindan. Queda claro para el suscrito que en este asunto no existió mala fe
de parte de los funcionarios de la Cooperativa, por el contrario, siempre han estado anuentes a
solucionar cualquier inconveniente que se presente con la distribución o con los empaques de la
leche./ Solicito por lo tanto que a la mayor brevedad se dé trámite a las facturas indicadas"
En virtud de lo anterior, y para que se procediera a realizar el respectivo trámite de pago,
mediante nota SDF-1141-99, del 8 de julio de 1999, el Lic. Gerardo Cartín González, Director de la
Subdivisión Financiero Contable de ese Ministerio, remitió a la Bachiller Patricia Montero Acuña, Jefe del
Departamento de Contabilidad de esa misma entidad, fotocopia del citado oficio DM-0731-99 y facturas de
la Cooperativa de Productores de Leche R.L.
Con nota DC-470, del 19 de julio de 1999, dirigida al Lic. Gerardo Cartín G., la Bach. Montero
Acuña señala que "...hemos procedido previa revisión de las mismas, -se refiere a las facturas de la Dos
Pinos- a girar las boletas Nos. 386699 y 339899, en cumplimiento con la sección segunda ‘Del deber de
obediencia’ artículo No. 109 de la Ley General de la Administración Pública...". (Lo señalado entre guiones
no es del original).
Sobre el particular, esta funcionaria en su nota manifiesta su preocupación con respecto a las
mencionadas facturas, ya que, entre otros asuntos, estos documentos "...no consignan ni el refrendo del
Departamento de Nutrición ni las facturas con el recibido conforme de la leche por la Casa Comercial a los
Cen Cinai, el sello y firma respectiva de quien la recibió, tampoco se recibió el original de las facturas
sustituidas.".
No obstante haberse incumplido, al parecer, algunos requisitos de control, el pago a nombre de
la Cooperativa de Productores de Leche Dos Pinos R.L, por ¢121.564.800,00 para cancelar las facturas
antes señaladas, se hizo efectivo el 24 de junio de 1999, con la emisión del cheque No. 001106, de la cuenta
corriente bancaria No. 20224-6 del Banco Nacional de Costa Rica.
3.
CONCLUSIONES
a)
El 16 de julio de 1997 el Ministerio de Salud efectuó una compra de 83.588 bultos de leche
íntegra en polvo a la Cooperativa de Productores de Leche Dos Pinos R.L, por un valor de ¢702.139.200,00,
de los cuates se entregaron al parecer, en febrero de 1998, 173.664 kilogramos con un costo de
¢121.564.800,00.
Las condiciones relacionadas con la citada negociación, así como las propiedades físicas y
químicas de dicha leche, con excepción de la proteína, cuya especificación se incluyó solo en la etiqueta
correspondiente, se establecieron en la Orden de Compra 19130 y en la respectiva Solicitud de Materiales.
Según información suministrada, los parámetros que utiliza el Ministerio de Salud para las
compras de ese producto se basan en la normativa nacional existente para leche entera, incluida en el
Decreto Ejecutivo No. 19235-MEIC, sin embargo, en dicho Decreto no se establece ninguna condición
sobre la proteína que debe poseer la leche íntegra en polvo.
b)
De acuerdo con los exámenes de laboratorio efectuados por la Oficina Nacional de Normas y
Unidades de Medida (ONNUM) del MEIC, las muestras de los lotes de leche, mediante los cuales la Dos
Pinos despachó al parecer los 173.664 kilogramos de leche al Ministerio de Salud, contenían un porcentaje
de proteína inferior al 26% consignado en la etiqueta del empaque de ese producto.
Al respecto, la empresa Dos Pinos indicó que la disminución de la proteína por debajo de lo
indicado en la etiqueta obedece a un aumento en el porcentaje de la grasa de la leche en polvo, esto último
como resultado de un acuerdo entre ambas entidades, a una variación que es propia de la época del año y al
hecho de que en el momento en que se le entregó la leche al Ministerio de Salud, la proteína no se utilizaba
como parámetro para el suministro de ese producto.
No obstante las justificaciones anotadas, esa empresa debió haberse cerciorado, en todo
momento, que la leche objeto de la citada venta tuviese la composición química ofrecida en la etiqueta; esto
con el propósito de cumplir con la obligación establecida en el artículo 31 de la Ley No. 7472, de la
Promoción de la Competencia y Defensa efectiva del Consumidor, de informar veraz y suficientemente al
consumidor, sobre la naturaleza, la composición, el contenido y las características de los bienes vendidos.
c)
Una Comisión ad hoc, integrada por varios funcionarios del Ministerio de Salud, para estudiar el
problema surgido con la Dos Pinos por la distribución de leche íntegra en polvo en febrero de 1998, señaló
en un documento, entre otros asuntos, que dicha leche se distribuyó sin conocimiento del Ministerio y sin
conocerse los resultados del análisis de laboratorio, que como ya se comentó, muestran porcentajes de
proteína por debajo de lo consignado en la etiqueta del producto; por lo que recomiendan, que se entere de
esta situación a la Comisión de Protección del Consumidor, para que sea ella, de acuerdo a su competencia
legal, quien determine si hubo engaño por parte de la Cooperativa; sin embargo, las justificaciones dadas
por la Dos Pinos fueron aceptadas por el Dr. Pardo Evans, Ministro de Salud, por lo que procedió a
autorizar su pago.
d)
A pesar del aparente incumplimiento de algunos requisitos de control para el cobro de facturas,
establecidos en el Convenio suscrito entre La Dos Pinos y el Ministerio de Salud y en la Orden de Compra,
el pago de ¢121.564.800,00, correspondiente a 173.664 kilogramos de leche íntegra en polvo, se realizó el
24 de junio de 1999, mediante cheque No. 001106, de la cuenta corriente No. 20224-6 que el Ministerio de
Salud tiene con el Banco Nacional de Costa Rica.
4.
DISPOSICIONES
4.1
Al señor Ministro de Salud
a)
Disponer lo pertinente para que, en atención a lo establecido en el artículo 42 de la Ley
No. 7472 de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, se efectúen,
periódicamente y en forma aleatoria, pruebas sobre la composición química de la leche en polvo íntegra que
suministra la Cooperativa de Productores de Leche Dos Pinos R.L. al Programa de Nutrición y Desarrollo
Integral del Niño. Esto con el propósito de verificar que dicha leche contenga las condiciones óptimas de
calidad que requiere la población a la que se dirige ese producto y de constatar además, que cumple con lo
ofrecido en los documentos contractuales y con lo consignado en el empaque respectivo.
b)
Instruir a quien corresponda para que, en lo sucesivo, los documentos contractuales (orden
de compra o contrato) que se utilicen para negociar la adquisición de leche en polvo íntegra, establezcan
todos los detalles que se requieran respecto de la composición química de ese producto, de conformidad con
las necesidades que se definan a lo interno de ese Ministerio. Específicamente, en dichos documentos se
debe establecer, entre otros, el nivel de proteína que se desea contenga la leche en comentario.
c)
Girar las instrucciones pertinentes a la Dirección de Centros de Nutrición y Desarrollo
Infantil, con el propósito de que mantengan, dentro de sus archivos, respaldo de la documentación que
justifica las entregas de leche que realiza la Dos Pinos a ese Ministerio.
d)
Comunicar a esta Contrataría General, en el transcurso de los próximos quince días, las
medidas tomadas para dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en este acápite.
42.
A la Comisión Nacional del Consumidor
a)
Valorar y determinar, conforme a su mérito, si a la luz de lo señalado en la Ley de
Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, correspondería una eventual sanción a la
Cooperativa de Productores de Leche Dos Pinos, por el suministro, al Ministerio de Salud, de leche íntegra
en polvo con un contenido de proteína inferior al consignado en el empaque de ese producto.
b)
Tomar las medidas que dado el caso se estimen procedentes, e informar a esta Contraloría,
en el transcurso de los próximos quince días, lo actuado al respecto.
4.3
A la Dirección General de Auditoría del Ministerio de Salud
Fiscalizar oportunamente el cumplimiento de las disposiciones contenidas en el punto 4.1 de
este informe.
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INFORME No - Contraloría General de la República