Legislaciones en el MERCOSUR relativas a las Convenciones de Cultura aprobadas por la UNESCO

Legislaciones en el
MERCOSUR relativas a las Convenciones de Cultura aprobadas por la UNESCO
Estudio de la situación actual en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay
Los autores se hacen responsables por la elección y
presentación de los hechos que figuran en la presente
publicación y por las opiniones que aquí expresan, las cuales no
reflejan necesariamente las de la UNESCO, y no comprometen
a la Organización.
Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma
en que aparecen presentados los datos, no implican de parte
de la UNESCO juicio alguno sobre la condición jurídica de
países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni
sobre la delimitación de sus fronteras o límites.
© 2007 Oficina Regional de Ciencia de la UNESCO para
América Latina y el Caribe
Dr.Luis Piera 1992
11200 Montevideo - Uruguay
Tel.: (00 598 2) 413 20 75
Fax: (00 598 2) 413 20 94
Prólogo
Durante las últimas décadas, los grandes cambios producidos en la esfera de las
comunicaciones y la tecnología generan oportunidades de un mayor conocimiento y
acercamiento entre las culturas en sus muy diversas expresiones. A nivel internacional y en
particular en América del Sur, se han producido transformaciones en los intercambios de
bienes y servicios culturales, la circulación de personas, el valor patrimonial, incidiendo en
nuevas formas de integración en la región. Estos fenómenos han generado necesidades y
requerimientos de nuevo tipo tanto a los Estados como a la sociedad civil.
En diversos Foros especializados a nivel internacional, así como en el ámbito de las Reuniones
de Ministros de Cultura del MERCOSUR ha estado presente la necesidad de contar con
mecanismos comunes y mayormente sincronizados que ofrezcan respuestas a los nuevos
desafíos de la integración cultural en la región.
Las Convenciones de Cultura y Patrimonio aprobadas por la UNESCO y ratificadas por los
países, son instrumentos internacionales conteniendo grandes lineamientos orientadores
que colaboran con la armonización y actualización de los marcos jurídicos y normativos de
los Estados.
La investigación que aquí se presenta sobre las legislaciones existentes en el ámbito de la
cultura en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, se enmarca dentro de los lineamientos
generales y prioridades del Gran Programa IV de la UNESCO para la elaboración y aplicación
de instrumentos normativos, la protección y salvaguarda del patrimonio cultural. De esta
forma, se impulsa un abordaje integrado de las Convenciones de Cultura y Patrimonio.
El estudio actualizado de las legislaciones nacionales, normativas internacionales y aplicación
de las Convenciones de UNESCO en los países pertenecientes al MERCOSUR busca
contribuir al fortalecimiento de las capacidades del sector cultura de los Estados partes y sin
duda, constituye un valioso instrumento para el desarrollo de la cooperación entre los países
de la región.
Los expertos describen y analizan en este estudio, el compilado de leyes, reglamentos y
marcos regulatorios de cultura y patrimonio en cada país. A su vez, realizan recomendaciones
y sugerencias a ser tomados en cuenta para la elaboración de criterios comunes tendientes a
compatibilizar las legislaciones nacionales en el contexto actual de la integración regional.
Las sugerencias y recomendaciones de los expertos son una excelente contribución al
momento de establecer los lineamientos estratégicos y de acción de la UNESCO en el ámbito
de cultura y patrimonio.
Jorge Grandi
Director
Oficina de UNESCO en Montevideo
INDICE
Documento sobre la Legislación Nacional Argentina y su relación con las Convenciones
establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura
y Patrimonio Mundial - María Luz Endere...........................................................................7
Análise da legislação brasileira e sua relação com as convenções
da UNESCO na área de cultura e patrimônio mundial Cristiane Siggea Benedetto................................................................................................43
Legislación Paraguaya y Normativa Internacional Un estudio comparativo UNESCO - Arístides Escobar Argaña.......................................103
Mirada a las Convenciones de la UNESCO en Uruguay - Gonzalo Carámbula............ 119
Documento sobre la Legislación
Nacional Argentina y su relación
con las Convenciones establecidas
por UNESCO dentro del Sector
Cultura y Patrimonio Mundial
María Luz Endere
Índice
I. Introducción
II. Normativa Nacional
III. Normativa provincial
IV. Convenciones internacionales ratificadas por Argentina. Grado de
adecuación de la normativa vigente a las mismas
V. Diagnóstico general de la legislación en temáticas patrimonial y cultural.
Problemas de índole legal y material
VI. Recomendaciones y propuestas
VII. Referencias citadas
Apéndice
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
I. Introducción
El presente documento tiene como objetivo desarrollar las líneas de acción señaladas en el
documento base presentado el 30-03-2007 a fin de desarrollar los ejes temáticos solicitados
en el contrato de referencia.
Esta investigación se ha llevado a cabo por medio del apoyo financiero de la UNESCO. La autora
se hace responsable por la elección y presentación de los hechos que figuran en el presente
documento y por las opiniones que aquí expresa, las cuales no reflejan necesariamente las
de la UNESCO, y no comprometen a la Organización. Las denominaciones empleadas en
este documento y la forma en que aparecen presentados los datos, no implican de parte de la
UNESCO juicio alguno sobre la condición jurídica de países territorios, ciudades o zona o de
sus autoridades, ni sobre la delimitación de sus fronteras o límites.
II.
Normativa Nacional
II. a. Legislación de Patrimonio en Argentina: Principios generales,
Constitución Nacional, Código Civil Argentino
II.a.1. Etapa previa a la reforma constitucional de 1994
La República Argentina está organizada bajo un sistema federal constituido por 24 jurisdicciones:
23 provincias y la ciudad autónoma de Buenos Aires que es la sede del Gobierno Nacional. Su
primera constitución data de 1853 la cual se mantuvo vigente hasta su reforma en 1994.
El primer hito de la legislación argentina con relación al patrimonio cultural fue la Ley Nacional
9.080 sobre “Ruinas y Yacimientos Arqueológicos y Paleontológicos de Interés Científico”,
sancionada en 1913 (Berberián 1992). Las teorías de Florentino Ameghino (1880) sobre el
origen sudamericano de la humanidad, motivaron la inquietud estatal en la protección de los
yacimientos arqueológicos y paleontológicos. La arqueología de entonces era esencialmente
naturalista, con un fuerte centralismo en lo que respecta a los organismos de investigación
ubicados en Buenos Aires -Museos de Historia Natural y Etnográfico- y en La Plata -Museos
de Ciencias Naturales- (Fernández 1982). Como resultado de ello, se sancionó la ley
9.080 que establecía el dominio nacional sobre las ruinas y los yacimientos arqueológicos,
paleontológicos y paleoantropológicos de “interés científico” y dejaba en los tres museos
mencionados la responsabilidad de ponerla en práctica. Sin embargo, esta ley, pese a sus
buenos propósitos, nunca tuvo aplicación efectiva (Berberián 1992; Orquera 1994).
En las décadas siguientes, las críticas al modelo de Ameghino marcaron un período de
crisis de la arqueología en Argentina. El predominio de la historia sobre la arqueología se
manifestó también en la legislación de la época. En 1940 se dictó la ley 12.665 de Defensa del
patrimonio histórico y artístico de la Nación, que creaba la Comisión de Museos, Monumentos
y Sitios Históricos. Esta ley -aún vigente- no hacía mención alguna a los monumentos y
sitios arqueológicos, ni derogaba la ley 9.080. Sin embargo la falta de eficacia práctica de
esta última dejaba al patrimonio arqueológico desprotegido con excepción de los pocos sitios
arqueológicos que fueron declarados monumentos nacionales.
En 1968 se sancionó mediante la ley 17.711, una reforma integral del Código Civil de la
Nación que estableció que las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos de interés
científico son bienes del dominio público (art. 2340 inc. 9) y que los mismos pertenecen a la
Nación o a las provincias “según la distribución de poderes hecha en la Constitución Nacional”
(art. 2339). En consecuencia, a pesar de que la ley 9.080 no fue formalmente derogada,
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la mayoría de las provincias, respaldándose en las disposiciones del Código Civil, dictaron
sus propias normas de patrimonio, incluyendo el patrimonio arqueológico y paleontológico,
ignorando la existencia de la ley 9.080 (Berberián 1992).
En las décadas de los 70 y 80 los principales cambios de la legislación federal consistieron
en la sanción de leyes de ratificación de convenciones internacionales de la UNESCO (de
1970, 1972, etc.). Sin embargo, muchas de las obligaciones que asumió el país como Estado
Miembro de dichas convenciones no se hicieron efectivas por falta de normativas y de
organismos competentes para implementarlas.
Para completar el cuadro de la legislación vigente en materia de protección del patrimonio
anterior a 1994, es necesario mencionar que el cuidado del patrimonio natural estaba -y sigue
estando- en manos de la Administración de Parques Nacionales, que tiene a su cuidado
los parques y reservas nacionales y los monumentos naturales y que está regida por la ley
22.351/80.
En las décadas siguientes las provincias tomaron la vanguardia en materia de protección
del patrimonio cultural, ya que mientras la Nación no lograba sancionar ninguna ley, algunas
provincias actualizaban su legislación mediante leyes específicas e incorporaban a sus
constituciones provinciales disposiciones relativas a la protección del patrimonio cultural
existentes en sus territorios. También los municipios han dictado normas de protección,
motivados en la necesidad de responder a situaciones concretas de desprotección producidas
dentro de sus jurisdicciones.
II.a.2. La Reforma de la Constitución Nacional en 1994
La protección legal del patrimonio cultural en Argentina experimentó cambios sustanciales
desde el retorno democrático de 1983 y particularmente a partir de la reforma constitucional
de 1994. El nuevo texto de la carta magna incluye valiosas disposiciones con relación a
la preservación del patrimonio y el reconocimiento de los derechos de las comunidades
indígenas, pese a que algunas de ellas aún requieren una ley nacional que las reglamente
para hacerlas operativas.
El patrimonio cultural está explícitamente contemplado en el art. 41 que establece que “las
autoridades proveerán a la preservación del patrimonio natural y cultural”(...), especificando
que “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos
de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas
alteren las jurisdicciones locales”. Por otra parte, autoriza a interponer una acción de amparo
cuando están en juego “los derechos que protegen el ambiente (...), así como los derechos de
incidencia colectiva en general”, entre los cuales estaría incluida la preservación del patrimonio
cultural. Esta acción puede interponerla el afectado, el defensor del pueblo o las asociaciones
que tengan por objetivo proteger esos derechos (art. 43).
En el art. 75 inc. 17, la Constitución Nacional reconoce “la preexistencia étnica y cultural de
los pueblos indígenas argentinos”, garantizando -concurrentemente con las provincias- “el
respeto a su identidad y asegurando su participación en la gestión referida a sus recursos
naturales y a los demás intereses que los afecten”. Este último párrafo podría ser interpretado
como un reconocimiento a su derecho a participar en la gestión del patrimonio cultural de sus
antepasados (Endere 2000: 56). Asimismo en el inc. 19 párrafo cuarto del mismo artículo,
atribuye al Congreso la facultad de “dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural
(...)”. Asigna, además, jerarquía constitucional a numerosos tratados internacionales entre los
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ARGENTINA
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
que se incluye al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 75
inc. 22 párr. segundo).
Con relación a la propiedad intelectual, la Constitución Nacional establece en su art. 17
(derecho de propiedad) que “todo autor o inventor es propietario de su obra, invento o
descubrimiento por el término que le acuerde la ley”. Asimismo en el art. 75 inc. 19 establece
entre las atribuciones del Congreso de la Nación las de dictar leyes que “protejan la identidad
y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras del autor; el patrimonio artístico
y los espacios culturales y audiovisuales”.
La reforma de la Constitución Nacional de 1994 puso fin a una larga disputa respecto al dominio
de los yacimientos arqueológicos y paleontológicos. Como se explicó anteriormente la ley
nacional 9080 -que permaneció vigente hasta el año 2003- establecía que el dominio sobre
todas las ruinas y yacimientos pertenecía al Estado nacional sin importar la jurisdicción donde
se encontrasen. Sin embargo, el Código Civil reformado en 1968 introdujo una modificación
sustancial en la materia, al incorporar en el art. 2340 inc. 9 a “las ruinas y yacimientos
arqueológicos y paleontológicos de interés científico” como bienes del dominio público y
estableciendo en el art. 2339 que “las cosas son bienes públicos del Estado General que
forma la Nación, o de los Estados particulares de que ella se compone, según la distribución
de los poderes hecha por la Constitución Nacional”. Dicha distribución ha sido fijada por el
art. 121º de la Constitución Nacional que establece que “las provincias conservan todo el
poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se
hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”. A partir de entonces se
interpretó que no existiendo una delegación de las provincias al Estado nacional en materia
de yacimientos arqueológicos, éste y los estados particulares conservaban la titularidad del
dominio público de aquellas ruinas y yacimientos que estuvieran situados en sus ámbitos
territoriales (Berberián 1992:191). Este criterio ha sido aceptado por la mayoría de las leyes
provinciales de patrimonio, sancionadas con posterioridad a 1968. Finalmente esta cuestión
quedó resuelta en la nueva constitución al establecer que “corresponde a la Nación dictar
las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las
necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. Es decir
que reconoce que el dominio es provincial (o nacional en los territorios federales) aunque
las facultades de reglamentar las actividades relacionadas con ellos es compartida entre la
Nación y las provincias.
En este punto es fundamental señalar una distinción relativa al status jurídico de los distintos
bienes que componen el patrimonio cultural. En el caso de la legislación argentina, las ruinas
y yacimientos arqueológicos y paleontológicos de interés científico pertenecen al dominio
público del Estado en virtud de lo dispuesto en el art. 2340 inc. 9 del Código Civil, mientras
que el resto de los bienes patrimoniales pueden ser de dominio público o privado. Ello hace
necesario un tratamiento especial a cada uno de esos componentes del patrimonio. Sin
embargo, esta cuestión suele pasar inadvertida en muchos proyectos de leyes e incluso leyes
provinciales que suelen hacer extensivas al patrimonio arqueológico y paleontológico las
normas aplicables al patrimonio arquitectónico.
El Estado Nacional, a partir de la nueva norma constitucional debe asumir tres tipos de
obligaciones. En primer lugar, la de dictar las leyes de protección de acuerdo a lo establecido
en el art. 41 párrafo tercero, es decir que la Nación fijará los presupuestos mínimos de
protección a través de las denominadas “leyes marco” y las provincias las complementarán y
aplicarán. De este modo se reconoce el carácter concurrente de las facultades de la Nación y
Cabe destacar que Argentina había ratificado el Convenio 169 de la OIT (1989)
sobre pueblos indígenas y tribales, mediante la Ley Nacional 24.071/92 (instrumento
de ratificación depositado ante la OIT en el 2000).
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de las provincias con relación a la protección del patrimonio cultural, así como la jurisdicción
provincial sobre el mismo (Endere 2000).
La segunda obligación consiste en organizar una administración cultural que ponga en práctica
las políticas surgidas a partir de la nueva legislación y que actúe en coordinación con organismos
provinciales y municipales, quienes a su vez deberán efectuar las reformas necesarias, desde
el punto legal y administrativo para adecuarse a los nuevos requerimientos.
Finalmente, es necesario contar con una justicia capaz de brindar una protección efectiva
a los recursos arqueológicos afectados. La acción de amparo para derechos de incidencia
colectivos, establecidos en el art. 43 de la nueva Constitución Nacional, abre una vía rápida
de protección legal para casos no contemplados en leyes específicas.
II.b. Leyes protectoras del patrimonio y del sector cultural: leyes
vigentes, decretos reglamentarios y organismos de aplicación
La organización de la protección del patrimonio en Argentina a nivel nacional es el resultado
de una sumatoria de normas jurídicas que han dividido el patrimonio cultural en distintas
áreas con diferentes órganos de aplicación para cada una de ellas.
Las principales normas en materia de protección del patrimonio y aplicables al sector cultural
se detallan en el Apéndice. A continuación se analizarán las más importantes, omitiéndose
las normas de ratificación de las convenciones internacionales que serán consideradas en el
apartado siguiente.
II.b.1. Ley de Patrimonio Histórico y Artístico (12.665/40, Decreto
Reglamentario 84.005/41; texto ordenado en 1993)
Mediante esta norma se crea la Comisión Nacional de Museos, Monumentos y Lugares
Históricos, integrada por un presidente y diez vocales, que ejercerán sus funciones con carácter
honorario. Esta Comisión tiene la superintendencia inmediata sobre los museos, monumentos
y lugares históricos nacionales y, en concurrencia con las respectivas autoridades provinciales
o municipales que se acojan a la presente ley, cuando se trate de museos, monumentos y
lugares históricos provinciales o municipales.
Los bienes históricos y artísticos, lugares, monumentos, inmuebles propiedad de la Nación,
de las Provincias, de las Municipalidades o instituciones públicas, quedan sometidos a la
custodia y conservación del gobierno federal, y en su caso, en concurrencia con las autoridades
respectivas.
Esta comisión tiene por finalidad preservar, defender y acrecentar el patrimonio histórico y
artístico de la Nación. A tal efecto, está facultada para: a) proponer al Poder Ejecutivo la
declaración de utilidad pública de lugares y monumentos, inmuebles, documentos y ámbitos
urbanos (tanto públicos como privados) que se consideren de interés histórico o históricoartístico, por su representatividad socio-cultural para la comunidad; b) autorizar y supervisar
las obras que se realizan en inmuebles propiedad del Estado, cualquiera sea su naturaleza
jurídica, de una antigüedad mayor a cincuenta años; c) asesorar al Poder Legislativo en lo
relativo a posibles declaratorias de bienes muebles e inmuebles; d) brindar asistencia técnica
a las autoridades nacionales, provinciales y municipales respecto de la conservación y
restauración de los bienes tutelados; e) llevar registro de los bienes muebles e inmuebles
protegidos y e) concretar convenios de diversa índole con organismos públicos, privados
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ARGENTINA
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
y/o particulares, con miras a una mejor conservación de los bienes alcanzados por las
declaratorias.
II.b.2. Ley 25.197: Régimen de Registro del Patrimonio Cultural
En 1999 se sancionó la ley 25.197 cuya principal finalidad es centralizar el ordenamiento de
datos de los bienes culturales de la Nación a través de la creación de un Registro Nacional
de Bienes Culturales. La autoridad de aplicación de la ley es la Secretaría de Cultura de la
Nación quien debe ejercer la superintendencia sobre el conjunto de los bienes que constituyen
el patrimonio histórico-cultural de la Nación. Esta ley no ha sido reglamentada, razón por la
cual no es operativa.
II.b.3. Ley 25.547/03 de Protección del Patrimonio Arqueológico
y Paleontológico
Esta norma deroga la antigua ley 9080 y regula la preservación, protección y tutela del
patrimonio arqueológico como parte del patrimonio cultural de la Nación, reparte competencias
entre el gobierno federal y las provincias. Al Estado Nacional le compete ejercer la tutela del
patrimonio arqueológico y paleontológico, así como la defensa y custodia de dicho patrimonio
en el ámbito internacional, mediante la prevención y sanción de importaciones o exportaciones
ilegales (art. 5).
La autoridad de aplicación, a nivel nacional, para todo lo referente al patrimonio arqueológico
es el Instituto Nacional de Antropología y Pensamiento Latinoamericano y, para el patrimonio
paleontológico, es el Museo de Ciencias Naturales Bernardino Rivadavia (Dec. Reglamentario
1022/04). Dichas autoridades deben organizar el Registro Nacional de Yacimientos,
Colecciones y Objetos Arqueológicos y el Registro Nacional de Yacimientos, Colecciones y
Restos Paleontológicos respectivamente, con la información que remitan las provincias, así
como un Registro Nacional de Infractores y Reincidentes para cada tipo de patrimonio.
Conforme al art. 6 de la ley, las provincias tienen las facultades exclusivas de: a) establecer
el organismo competente que tendrá a su cargo la aplicación de la ley en la provincia; b)
organizar un registro de yacimientos, colecciones y objetos provincial, teniendo como base
preferentemente la metodología adoptada por la autoridad de aplicación nacional, a fin de
facilitar la mejor coordinación nacional; c) crear un registro de infractores; d) otorgar las
concesiones para prospecciones e investigaciones; e) adecuar sus legislaciones a la normativa
nacional; f) procurar la creación de delegaciones locales; g) comunicar a la autoridad de
aplicación nacional las concesiones otorgadas, las infracciones, las sanciones aplicadas y las
autorizaciones otorgadas para el traslado de colecciones y objetos.
Son facultades concurrentes del Estado nacional y de las provincias: “la adopción de políticas
y medidas tendientes a alcanzar una legislación y organización administrativa uniforme en
todo el territorio nacional que, reconociendo las particularidades locales, tienda a facilitar más
eficientemente la protección e investigación del Patrimonio Arqueológico y Paleontológico”
(art. 7).
Varios aspectos de la ley han sido cuestionados, entre ellos la definición de patrimonio
arqueológico; la autorización para la transferencia a título oneroso de colecciones arqueológicas
o paleontológicas formadas antes de la vigencia de la ley y registradas dentro de los 90
días de su promulgación (arts. 19 y 20) y algunos serios problemas de redacción, fruto de
sucesivas modificaciones del texto original, tales como el uso alternativo de las categorías
de tenedor, poseedor de buena fe y propietario de colecciones o el hecho de prever para la
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misma figura penas de multa y de prisión. El objetivo primordial de la ley es el inventario y
registro del patrimonio, al punto de omitir otros temas fundamentales que no están cubiertos
por otras normas como es la evaluación de impacto arqueológico (luego incorporada en el
decreto reglamentario), la obligación de contar con planes de manejo para sitios abiertos al
público y de prever medidas de conservación para los bienes arqueológicos y paleontológicos
que sean objeto de investigaciones. Tampoco contempla los derechos de las comunidades
indígenas con relación a su patrimonio cultural.
Cabe destacar que la Administración de Parques Nacionales (APN) que tiene a su cuidado los
parques y reservas nacionales y los monumentos naturales, también se ocupa de los recursos
culturales existentes en las áreas bajo su protección. En efecto, si bien la ley 22.351/80 no
contempla la protección de los recursos culturales que se encuentran dentro de los parques,
la APN ha comenzado a hacerlo a partir de la Resolución Nº 133/92 que creó la Dirección de
Conservación y Manejo de Recursos Culturales. Actualmente cuenta con un Programa de
“Manejo de Recursos Culturales” dependiente de la Dirección de Conservación y Manejo, un
Reglamento para la conservación del patrimonio cultural en jurisdicción de la Administración de
Parques Nacionales y ha desarrollado sus propias políticas de manejo de recursos culturales
(2000) (ver htpp://www.parquesnacionales.gov.ar, también Molinari 1998).
II. b. 4. Síntesis de autoridad de aplicación en materia del Patrimonio Cultural y Natural a nivel nacional
Todas estas leyes fueron dictadas en distintas épocas, con criterios dispares y destinadas
a proteger áreas específicas. Como resultado de ello, el patrimonio cultural y natural en
Argentina se halla artificialmente separado y regido por organismos que tienen sus propios
objetivos, políticas y prácticas institucionales (Cuadro 1).
II.b.5. Derechos de Autor
La principal norma legal a nivel nacional es la ley 11.723 de 1933 que establece el Régimen
Legal de la Propiedad Intelectual, la cual ha sufrido diferentes modificaciones a fin de
adecuarla a las normas internacionales que se fueron incorporando al sistema jurídico interno
[Ley 11.723 de Propiedad Intelectual (B.O. 30.09.33), Decreto 41233/34 - Reglamentario de la
ley 11723. El texto vigente incluye las reformas introducidas por los Decretos Leyes 12.063/57
y 1.224/58 y por la Leyes 20.098, 23249 (B.O.17.11.93), 23.479, 23.741 (B.O. 25.10.89),
24.249 (B.O. 17.11.93), 24.286 (B.O. 29.12.93), 24870 (B.O. 16.09.97) 25006 (B.O. 13.08.98)
y 25.036 -Protección del software y bases de datos- (11.11.98)].
La ley 25.517, sancionada en 2001 y aún no reglamentada, establece que los museos
deben poner a disposición de “los pueblos indígenas o comunidades de pertenencia que
los reclamen” los restos humanos de aborígenes que formen parte de sus colecciones
(art. 1). Asimismo exige que “para realizarse todo emprendimiento científico que tenga por
objeto a las comunidades aborígenes, incluyendo su patrimonio histórico y cultural, deberá
contarse con el expreso consentimiento de la comunidad interesada” (art. 3). La falta de
reglamentación ha impedido la aplicación de esta norma, aunque en algunas provincias, las
autoridades locales, basándose en ella, exigen a los investigadores obtener el permiso de
las comunidades indígenas para excavar en sus tierras (e.g. Jujuy) (Endere 2005). También
el CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas) exige a sus
investigadores la acreditación de los correspondientes permisos de las comunidades para
efectuar sus investigaciones.
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ARGENTINA
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Cuadro 1: Autoridades de aplicación a nivel nacional en materia de patrimonio natural
y cultural
Norma que la crea
Ley 25.743/03
Dec. 1022/04
Patrimonio
Protegido
Organismos de aplicación
e instituciones de quienes dependen
Arqueológico y
Instituto Nacional de Antropología y
Pensamiento Latinoamericano
(Secretaría de Cultura de la Presidencia
de la Nación)
Paleontológico
Museo Argentino de Ciencias Naturales B.
Rivadavia (Secretaría de Ciencia y Técnica,
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología)
Ley 12.665/40
Dec. 84.005/41
Histórico y Artístico
(incluye sitios
declarados
Monumentos
Históricos)
Comisión Nacional de Museos,
Monumentos y Lugares Históricos
(organismo desconcentrado)
Ley de Ministerios
y la Ley 25.197
Cultural
Secretaría de Cultura de la Presidencia de la
Nación
- Dirección Nacional de Patrimonio y Museos
- Otras direcciones
Diferentes normas.
Ley 25.675 de
presupuestos
mínimos del ambiente
Natural
Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo
Sustentable
Ley 22.351/80
Parques,
Monumentos y
Reservas Naturales
Nacionales
Administración de Parques Nacionales
(Secretaría de Turismo de la Nación)
- Dirección de Conservación y Manejo de
Recursos Culturales
En dicha ley se establecen las bases para la protección de una obra literaria o artística ya sea
nacional o extranjera. El plazo establecido para la protección de una obra literaria y/o artística
era de cincuenta años, pero actualmente se ha ampliado a setenta años. Con relación al
“objeto protegido” sigue los lineamentos de la convención de Berna, y se realiza a través de
una descripción meramente enunciativa. La ley establece que los derechos de autor no podrán
ejercerse -se hallan “suspendidos”- hasta la inscripción en el registro. Es decir que establece
la obligatoriedad de la inscripción de la “cesión o enajenación” de la obra en el registro para
que dicho acto sea válido, pese a lo cual la doctrina mayoritaria ha elaborado una compleja
interpretación que transforma a dicha inscripción como meramente declarativa.
La ley 11.723 reconoce los “derechos morales” de autor sobre su obra y su carácter perpetuo,
inalienable, imprescriptible e irrenunciable, siguiendo la tradición latina en la materia.
También regula los “derechos patrimoniales” dentro de las teorías clásicas del derecho civil.
La “negociación de derechos” no escapa a la regulación general del derecho de autor. En
el caso específico de la negociación de obras escultóricas, pictóricas, fotográficas, etc., no
implica el derecho de reproducción de la obra. Sólo un artículo de la ley 11.723 (artículo 56)
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se refiere expresamente a los derechos de los artistas intérpretes (artistas no autores). Este
otorga un derecho de “autorizar la divulgación de la interpretación así como de oponerse a la
divulgación que pueda producir perjuicio grave e injusto a los intereses artísticos”, por lo que
basta con demostrar un perjuicio potencial.
Otras normas complementarias son: el decreto reglamentario 41233/34 de la ley 11723, el
decreto 746/73 (intérpretes) y los decretos 1670 y 1671/74 que establecen un sistema de
licencias legales (apartándose del derecho a negociar que fija el artículo 56) y un sistema de
Sociedad de Gestión y Recaudación (AADI - CAPIF) (Santos s/f).
En Argentina no se ha regulado el “droit de suite” (derecho de participación del artista en el
mayor valor que va adquiriendo la obra en el mercado) ni el “derecho de arena” (porcentaje
sobre lo recaudado en escenario). Sí lo ha hecho respecto de las obras de software a través
de decretos reglamentarios.
Finalmente, cabe destacar que Argentina aplica el sistema de “dominio público pagante”, es
decir que aquellas obras intelectuales de cualquier naturaleza, argentinas o extranjeras, una
vez caídas en el dominio público, en lugar de ser gratuitas son onerosas cada vez que los
usuarios quieran hacer uso de ellas. Las regalías las recibe y redistribuye el Fondo Nacional
de las Artes (Decretos 1224/58 y 6255/58) (Harvey 1999:21-22; 1990).
El organismo de aplicación de la ley 11.723 es la Dirección Nacional del Derecho de Autor que
tiene a su cargo administrar el sistema de publicidad que la norma establece. Este Organismo
depende del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Entre sus funciones se encuentran
las de: a) Registrar y supervisar la inscripción de obras científicas, literarias, artísticas,
publicaciones periódicas, fonogramas, audiovisuales, software, musicales, editoriales,
seudónimos, páginas Web, contratos y otros actos jurídicos atinentes al derecho de autor. b)
Sustanciar la tramitación de recursos de oposición sobre inscripciones. c) Diligenciar oficios
judiciales que se libren en las causas de los distintos fueros nacionales y provinciales y d)
Reunir y catalogar la legislación, doctrinas y jurisprudencia nacionales y extranjeras sobre la
materia.
En Argentina no existe una ley integrada o general de protección del patrimonio documental,
que abarque tanto a documentos inéditos como a publicaciones, dado que la ley 11.723
de propiedad intelectual sólo regula el depósito legal de publicaciones que quedan bajo la
custodia de la Biblioteca Nacional. Sin embargo, no existe una normativa que proteja los
documentos inéditos, tales como manuscritos de valor histórico o biográfico. Existen leyes
específicas que regulan el funcionamiento de las bibliotecas populares (Ley 419/1870) y del
Archivo General de la Nación (Ley 15.930/1961), pero no regulaciones específicas respecto
de los archivos que se encuentran en museos o en otros tipos de bibliotecas tales como las
universitarias y las especializadas (Bazán y Monsalvo 2002).
II.b.6. La política cultural a nivel Mercosur
El proceso de integración regional emprendido por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay,
denominado “Mercosur”, se puso oficialmente en marcha el 1º de marzo de 1995. El mismo
se complementa con un acuerdo de libre comercio con Chile anunciado en junio de 1996. Si
bien esta integración tiene como principal objetivo el mejoramiento económico de los países
involucrados, sus objetivos son más ambiciosos y apuntan a establecer criterios uniformes
para el tratamiento de otras cuestiones, siendo una de ellas la cultura. A tal efecto, se han
celebrado dos reuniones especializadas de Ministros o Responsables del Área Cultural, la
primera en Buenos Aires, en marzo de 1995 y la segunda en Asunción, en julio del mismo
18
ARGENTINA
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
año. A ello se sumó una reunión de Ministros de Cultura, como foro negociador de alto nivel,
efectuada en Canela, Brasil, en febrero de 1996. Como consecuencia de las mismas se han
creado cuatro Comisiones Técnicas: Patrimonio, Industrias Culturales, Capacitación y Redes
de Información y un Comité Coordinador General. Asimismo se constituyó el Parlamento
Cultural del Mercosur (Parcum) cuyo objetivo es crear un marco jurídico que facilite políticas
tendientes a promover la integración cultural (Alvarez y Reyes 1999:96). En este sentido,
se han adoptado recomendaciones y un Protocolo de Integración Regional, aprobado
en diciembre de 1996, en el cual se fijaron los principios y orientaciones del denominado
“Mercosur Cultural”. En dicho protocolo hay dos artículos relativos al patrimonio cultural que
a continuación se reproducen:
Art. III: Los Estados Partes promoverán la relación directa entre los archivos históricos,
bibliotecas, museos y los organismos que tengan sobre su responsabilidad el patrimonio
arquitectónico y monumentos, con vistas a establecer acuerdos institucionales que
contemplen entre otros temas, la unificación entre los criterios relativos a la clasificación,
catalogación y preservación, que conduzcan a la creación de un registro del patrimonio
histórico-cultural de la región.
Art. IV: Los Estados Partes se esforzarán para institucionalizar el registro, la conservación
y el fortalecimiento de las diferentes tradiciones consideradas como manifestaciones
relevantes del patrimonio cultural.
En la actualidad se ha sistematizado información relativa a distintas áreas de política cultural,
entre las cuales se destacan la protección, puesta en valor y conservación del patrimonio
cultural, la investigación y desarrollo en gestión cultural, la normativa legal y las técnicas de
financiamiento. En ese marco se ha avanzado en proyectos para compatibilizar y complementar
la legislación relativa a circulación de bienes culturales y a la elaboración de programas de
capacitación en materia de administración cultural. Sin embargo no se ha alcanzado aún la
concreción de dichos objetivos, particularmente en lo relativo a la renovación y compatibilización
de la legislación cultural. Por otra parte, se ha señalado que en el articulado del protocolo
y en las acciones aprobadas se observa “una definición preferentemente preservacionista
y conservadora de la cultura y un enfoque de la integración basado principalmente en las
instituciones culturales tradicionales (la arquitectura, el libro, la música, las artes plásticas, los
museos)”, lo cual le impide reconocer la riqueza de la dinámica cultural (ver Alvarez y Reyes
1997).
III. Normativa provincial
En las últimas décadas, se han reformado varias constituciones provinciales, algunas de
las cuales han incorporado disposiciones relativas a su patrimonio cultural y natural, tales
como La Rioja (1986), Salta (1986), Catamarca (1988), San Luis (1987), Río Negro (1988),
Tucumán (1990), San Juan (1986), Jujuy (1986), Formosa (1991), Tierra del Fuego (1991),
Córdoba (1987) y Buenos Aires (1994), Ciudad de Buenos Aires (1996).
En materia de leyes de patrimonio cultural, la situación varía de provincia a provincia, dado
que no comparten los mismos criterios normativos. Por el contrario, mientras algunas cuentan
con una ley general de patrimonio, otras poseen distintas leyes para diferentes tipos de
patrimonio (e.g. histórico, artístico, arquitectónico, arqueológico y paleontológico, archivos,
bibliotecas, etc.). La mayoría de las provincias han actualizado su legislación durante la
década de los 90 (ejemplo: Chaco 4076/94; Neuquén 2184/96 y 2257/98; Río Negro 3041/96;
Salta 6649/97; San Juan 6801/97; Santa Cruz 2472/97; Mendoza Ley 6034/93; Chubut, Ley
19
3559, Decreto 1387/98; Tierra del Fuego, Ley 370/97; La Rioja 6598/98; La Pampa 2083/03).
Sin embargo algunas de ellas aún no cuentan con un decreto reglamentario que las haga
operativas (ejemplo: Tierra del Fuego, Santa Cruz). La mayoría de las leyes provinciales
fueron sancionadas con anterioridad a la ley 25.743 de protección del patrimonio arqueológico
y paleontológico, por lo que no son compatibles con esta norma nacional. Una excepción lo
constituye la nueva ley de Tucumán (7500/06). En algunos casos las provincias han suscrito
acuerdos con las autoridades competentes de la ley 25.743 para coordinar acciones.
Los gobiernos municipales, además, suelen dictar sus propias ordenanzas de patrimonio
cultural para proteger los bienes culturales de sus partidos (Endere 2000). Como corolario de
todo ello puede concluirse que para conocer el régimen jurídico aplicable a un bien cultural,
debe hacerse una investigación para determinar qué normas nacionales, provinciales y
municipales le son aplicables, generándose situaciones muy diferentes de acuerdo al lugar
donde esté emplazado.
IV. Convenciones internacionales ratificadas por Argentina. Grado de
adecuación de la normativa vigente a las mismas
IV.1. Supremacía de la Constitución Nacional
El artículo 31 de la Constitución Nacional establece que: “Esta constitución, las leyes de la
nación que en su consecuencia se dicten por el congreso y los tratados con las potencias
extranjeras son la ley suprema de la nación y las autoridades de cada provincia están obligadas
a conformarse a ellas no obstante cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes
o constituciones provinciales (…)”.
En este artículo se establece el principio de supremacía de la Constitución Nacional que otorga
además jerarquía a las convenciones internacionales ratificadas por el Estado nacional. Estas
se ratifican mediante la sanción de una ley del congreso.
La reforma de la Constitución de 1994 incorpora una cláusula que establece que los tratados
concluidos con las demás naciones, con las organizaciones internacionales y los concordatos
con la Santa Sede “tienen jerarquía superior a las leyes” (art. 22 primer párrafo).
En el cuadro 2 se detallan las convenciones que han sido ratificadas mediante ley del
congreso o decreto ley (sancionados durante la vigencia de los gobiernos de facto). No
han sido ratificadas por Argentina la Convención para la protección del Patrimonio Cultural
Subacuático (París 2001) ni la Convención para la protección y promoción de la Diversidad
de las Expresiones Culturales.
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ARGENTINA
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Cuadro 2. Convenciones de la UNESCO ratificadas por Argentina relativas al patrimonio
cultural y natural y al sector cultural
Ley
Convención
Fecha de
depósito del
instrumento
Tipo de
instrumento
Decreto Ley
12.088/57
Convención Universal sobre Derecho de Autor,
Declaración anexa relativa al Artículo XVII y resolución relativa al Artículo XI. Ginebra, 6 de septiembre de 1952.
13/11/1957
Ratificación
Decreto Ley
12.088/57
Protocolo 1 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor, relativo a la protección de
obras de apátridas y de refugiados. Ginebra, 6 de
septiembre de 1952.
13/11/1957
Ratificación
Decreto Ley
12.088/57
Protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor, relativo a la aplicación de
la Convención a las obras de ciertas organizaciones internacionales. Ginebra, 6 de septiembre de
1952.
13/11/1957
Ratificación
19.943/72
Convención sobre las Medidas que deben Adoptarse para Prohibir e Impedir la Importación, la
Exportación y la Transferencia de Propiedad Ilícita
de Bienes Culturales. París, 14 de noviembre de
1970.
11/01/1973
Ratificación
Ley 19.963
Convenio para la Protección de los Productores de
Fonogramas contra la Reproducción no Autorizada de sus Fonogramas. Ginebra, 29 de octubre de
1971.
19/03/1973
Adhesión
21.836/78
Convención para la Protección del Patrimonio
Mundial Cultural y Natural. París, 16 de noviembre
de 1972.
23/08/1978
Aceptación
23.618/88
Convención para la Protección de los Bienes Culturales en caso de conflicto Armado y reglamento
para la aplicación de la Convención. La Haya, 14
de mayo de 1954
22/03/1989
Adhesión
Ley 23.921
Convención Internacional sobre la Protección de
los Artistas Intérpretes o Ejecutantes, los Productores de Fonogramas y los Organismos de Radiodifusión. Roma, 26 de octubre de 1961.
02/12/1991
Ratificación
23.919/91
Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de
Aves Acuáticas. Ramsar, 2 de febrero de 1971.
04/05/1992
Ratificación
25.478/02
Segundo Protocolo de la Convención de La Haya
de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado. La Haya, 26 de
marzo de 1999.
07/01/2002
Adhesión
26.118/06
Convención para la salvaguardia del patrimonio
cultural inmaterial. París, 17 de octubre de 2003.
09/08/2006
Ratificación
26.155/06
Primer Protocolo a la Convención para la protección de los Bienes Culturales en caso de conflicto
armado. La Haya, 14 de mayo de 1954.
10/05/2007
Adhesión
21
IV.2. Convención Universal sobre Derecho de Autor
Argentina ratificó la Convención Universal sobre Derecho de Autor, celebrada en Ginebra
en 1952 mediante el Decreto-Ley 12.088/57. Sin embargo este país no es parte de la
Convención revisada en 1971. Este país ha ratificado otras convenciones internacionales
tales como la Convención Fonogramas, Ginebra 1971 (Ley 19.963), la Convención
de Berna, Acta Bruselas de 1948 (Ley 17.251) y Acta París de 1971 (Ley 22.195),
la Convención de Roma de 1961 sobre protección de los artistas intérpretes o
ejecutantes, los productores de fonogramas y los organismos de radiodifusión
(Ley 23.921), el Tratado sobre el Registro Internacional de Obras Audiovisuales, Ginebra
1989 (Ley 24.039), el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio (Ley 24.425) y el Tratado OMPI sobre Derecho de Autor,
Ginebra, 1997 (Ley 25.140) y el Tratado OMPI sobre Interpretación o Ejecución y Fonogramas,
Ginebra, 1997 (Ley 25.140), entre otros.
La Convención Universal sobre Derecho de Autor, prevé que todo estado contratante que,
según su legislación interna exija el cumplimiento de formalidades constitutivas, considerará
satisfechas las exigencias con el símbolo ©, el nombre del titular del derecho de autor y el año
de la primera publicación (art. III-I). Si bien Argentina es miembro de esta Convención desde
el 13 de noviembre de 1957, cabe recordar que conforme al art. XVII de esta Convención, ella
no será aplicable en las relaciones de los países que son parte del Convenio de Berna. Atento
lo expuesto surge el interrogante acerca de la subsistencia del registro con efectos sobre el
ejercicio del derecho de autor y la aplicación de las Convenciones Internacionales.
En autos “Cosentino, Antonio c/La Razón SA”, la Cám. Nac. Civil F, entendió que si se trata
de ediciones efectuadas en países extranjeros, basta la formula convencional del símbolo
© para su protección en el orden patrimonial, pero si trata de obra editada por primera vez
en el país, es necesario proceder al registro estatuido por los arts. 57 y siguientes de la ley
11.723 (Cám. Nac. Civil Sala F 22/08/77 LL 1978 B 190). De ello resulta que, en Argentina
se produce una situación de desigualdad entre los autores de las obras nacionales y los de
obras extranjeras pues estos últimos están protegidos por el solo acto de la creación, sin
sujeción al cumplimiento de formalidad alguna (Peiretti 2005). El Convenio de Berna dispone
que la protección en el país de origen se rige por la ley nacional (art. 5.3.) por lo que debería
aplicarse el art. 63 de la ley 11723.
Con relación a la obra extranjera, la ley 11723 establece que todas las disposiciones de la
ley, salvo las del art. 57, obligación de registro, son aplicables a las obras publicadas en otros
países (art. 13) y que para asegurar la protección de la ley argentina, el autor de una obra
extranjera sólo necesita el cumplimiento de las formalidades establecidas en las leyes del
país donde se la haya publicado (art. 14).
Existe jurisprudencia de la Corte Suprema respecto de las formalidades que debe cumplir
una obra extranjera para su protección en Argentina. En efecto, en autos ”Editorial Noguer
SA”, la Corte Suprema de Justicia resolvió que tratándose de una obra comprendida dentro
de los términos de la Convención Universal, publicada por primera vez fuera del territorio de
la Argentina y cuyo autor no era nacional de este país, “para que el titular de los derechos de
autor reciba la protección acordada en nuestras leyes, basta que haya hecho “reserva” de los
derechos colocando el símbolo ©, acompañado de su nombre y de la indicación del año de la
primera edición, de la manera en que la Convención especifica. Si la persona que invoca tales
derechos ha cumplido esta exigencia (…) se “presume”, sin perjuicio de la posible prueba en
contrario, que le corresponde el “copyright”, la propiedad intelectual, lo que la habilita para
reclamar protección judicial ante los tribunales argentinos, aún cuando no haya satisfecho
las formalidades de la ley 11.723” (Corte Suprema de Justicia de la Nación, 15 de mayo de
1962, autos Editorial Noguer S.A. s/ Denuncia - ED, t. 2, pág. 580). En el caso Ferrari de Gnisi,
Noemí y otro, la Cám. Nac. Crim. y Correccional en pleno (30 de nov. 1981 ED 102-315),
resolvió que: “Es requisito suficiente para brindarle protección penal a una obra extranjera
haber dado cumplimiento a lo dispuesto por la Convención Universal de Derecho de Autor,
celebrada en Ginebra el 6 de septiembre de 1952, ratificada por decreto-ley 12.088/57 aun
22
ARGENTINA
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
cuando no se hayan satisfecho las formalidades de la ley 11.723 (arts. 13 y 14)” (Peiretti 2005;
Sommer Silenzi 2001).
IV.3. Protección del Patrimonio Cultural en caso de Conflicto Armado
Argentina adhirió a la Convención para la Protección de los Bienes Culturales en caso de
Conflicto Armado y al reglamento para la aplicación de la Convención firmados en La Haya en
1954 mediante la ley 23.618 en 1988. El segundo protocolo (1999) fue incorporado al derecho
interno en 1999 por ley 25.478 y el primer protocolo (1954) en el 2006 por ley 26.155, luego
de que los legisladores advirtieran que en oportunidad de adherir a la convención de 1954 se
omitió hacerlo respecto del primer protocolo.
Los Estados Partes en la Convención se comprometen a adoptar una serie de medidas, no
solo en tiempos de guerra sino también en tiempos de paz, tales como:
Respeto de los bienes culturales durante conflictos
armados, sean o no internacionales.
Salvaguardar los bienes culturales de su país (identificar, inventariar, designar
autoridades competentes, preparar medidas y documentos de salvaguarda como
rutas de evacuación, creación de refugios, medidas de protección in situ, etc.).
Registro de bienes inmuebles de gran importancia en el Registro
Internacional de Bienes Culturales bajo Protección Especial.
Colocación del emblema de la Convención en ciertos edificios importantes.
Creación de unidades especiales dentro de las fuerzas armadas
responsables de la salvaguardia de dichos bienes.
Promoción de la Convención entre el público en general particularmente
entre los militares y los profesionales del patrimonio cultural.
Penalización de las violaciones de la Convención.
Cabe destacar además que Argentina ha ratificado los Convenios de Ginebra de 1949
para la protección de las víctimas de la guerra y sus Protocolos adicionales de 1977
y el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional de 1998.
Desde 1994 la implementación del Derecho Internacional Humanitario en Argentina se efectúa
a través de la Comisión de Aplicación del Derecho Internacional Humanitario (CADIH) creada
mediante Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 933/94. Está compuesta por representantes
de los Ministerios de Relaciones Exteriores, Defensa, Interior y Justicia. Su objetivo es velar
por la aplicación del derecho internacional humanitario, mediante la elaboración de leyes,
reglamentos y demás medidas, con objeto de garantizar el respeto de los compromisos
internacionales en ese ámbito. Aún no ha se sancionado ninguna ley en la materia.
Con relación a la integración del derecho internacio­nal humanitario por parte de las fuerzas
armadas, existe un plan nacional bajo la forma de un conjunto de órdenes y disposiciones
jerárquicamente orga­nizadas que velan por el cumplimiento de la difusión y enseñanza del
Derecho Internacional Humanitario en todos sus niveles. Asimismo la Policía Federal recibe
capacitación específica en esta temática (CICR 2006).
En marzo de 2005 se celebró en Buenos Aires el Seminario Regional: “La protección de
bienes culturales en caso de conflicto armado. Un desafío y una oportunidad para América
Latina y el Caribe” (2 al 4 de marzo de 2005), organizado en forma conjunta por el Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, la UNESCO y el Comité Internacional de
23
la Cruz Roja (CICR). El Seminario tuvo como objetivo la capacitación de las fuerzas militares,
policiales y civiles que intervienen en operaciones de paz, así como para la sensibilización
de responsables de instituciones culturales y educativas de América Latina y el Caribe que
trabajan en actividades relacionadas con la protección del patrimonio cultural.
Allí, más de 180 expertos nacionales e internacionales propu­sieron una serie de
recomendaciones centradas en la toma de medidas nacio­nales para mejorar la protección
de los bienes culturales en caso de conflicto armado, particularmente la capacitación de las
fuerzas militares y de seguridad. Asimismo, se enfatizó que estas medidas resultan también
útiles para las situaciones de disturbios y tensiones internas así como para las situaciones de
desastres naturales (Ver Recomendaciones de Buenos Aires del 4 de marzo de 2005: http://
www.cancilleria.gov.ar/seminariolahaya/conclusión.swf).
Se hicieron dos jornadas preparatorias a dicho seminario a nivel nacional organizadas por el
Ministerio de Relaciones Exteriores, con la participación de autoridades de Cultura (Instituto
Nacional de Antropología y Pensamiento Latinoamericano, Comisión Nacional de Museos,
Monumentos y Lugares Históricos, Academia Nacional de Bellas Artes y Administración de
Parques Nacionales, entre otras), además de la Delegación Regional del Comité Internacional
de la Cruz Roja (CICR), la Comisión Argentina para la Implementación del Derecho Internacional
Humanitario (CADIH), el Centro Argentino para el Entrenamiento Conjunto para Operaciones
de Paz (CAECOPAZ), la Administración Nacional de Aduanas, la Gendarmería Nacional,
la Policía Aeronáutica Nacional (PAN), la Policía Federal Argentina (División INTERPOL) y
Prefectura Naval Argentina. Durante la primera de dichas jornadas se enfatizó la importancia
de la capacitación para la aplicación efectiva de la convención y en la segunda, la importancia
del registro de los bienes culturales y su identificación con el emblema de la convención.
En ese mismo año se efectuó la “Primera Campaña de Identificación de Bienes Culturales”
llevada a cabo por la Dirección General de Museos de la Secretaría de Cultura del Gobierno
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con el apoyo del Comité Internacional de la
Cruz Roja. En total, 14 monumentos de esta ciudad fueron señalizados con el emblema
de protección previsto por la Convención de 1954 (CIRC 2006), entre ellos el Museo de
Arte Hispanoamericano Fernández Blanco, que fue dañado en 1992 por un acto terrorista
perpetuado contra la Embajada de Israel en Buenos Aires.
IV.4. Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e
impedir la Importación, la Exportación y la Transferencia de Propiedad Ilícita de Bienes Culturales
Argentina ratificó la Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir
la Importación, la Exportación y la Transferencia de Propiedad Ilícita de Bienes Culturales
(París, 1970) en 1972 mediante la ley 19.943. Asimismo en el año 2000 ratificó la Convención
del UNIDROIT (International Institute for the Unification of Private Law) sobre la restitución de
objetos culturales robados o exportados ilegalmente (Roma, 1995) por ley 25.257.
En los últimos años se han intensificado las redes de tráfico interno ya que Argentina estaría
operando como un país de tránsito y salida de todas aquellas piezas arqueológicas robadas
en otros países de Sudamérica, particularmente en Perú (Mayor Luis Fontana, Policía
Aeronáutica, diario Clarín, 29.07.2001). En el 2001 Argentina celebró con Perú un convenio
para la protección, conservación, recuperación y devolución de bienes culturales arqueológicos,
artísticos e históricos robados, exportados o transferidos ilícitamente (ley 25.832/01).
A partir del 2000 se han evidenciado cambios importantes en la materia. A fines de 2000, un
juez federal invocando los tratados internacionales firmados por Argentina y la antigua ley
24
ARGENTINA
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
9080 todavía vigente, ordenó el allanamiento de dos locales de anticuarios y decomisó 15.000
piezas arqueológicas (Causa 10.187; Clarín, 03.11.2000). El allanamiento generó una fuerte
reacción de coleccionistas privados que, temerosos de sufrir confiscaciones, defendieron su
derecho a adquirir y proteger piezas que, de otro modo -y debido a la ineficiencia del estado-,
hubieran salido del país (Clarín, 29.07.2001).
En el año 2002 la Secretaría General de la Presidencia de la Nación mediante Res. N° 52
del 31/10/02 declaró de interés nacional a “La prevención y Lucha contra el Tráfico Ilícito de
Bienes Culturales”. Esta declaración se hizo con motivo de cumplirse el trigésimo aniversario
de la Convención de la UNESCO. También se celebraron acuerdos con fuerzas de seguridad
y de control de fronteras (e.g. Convenio de Intercambio de Información entre la Secretaría de
Cultura, Policía Federal Argentina y el ICOM, Res. SCC Nº 2718/00; Convenio marzo entre la
Gendarmería Nacional y la Secretaría de Cultura de la Nación, Res. SC Nº 2430/02; Convenio
marco entre Prefectura Naval y Secretaría de Cultura de la Nación, Res. SC Nº 2415/02;
Convenio marco entre Dirección Nacional de Policía Aeronáutica y Secretaría de Cultura de
la Nación, Res. SC Nº 1071/102) y con los Estados Provinciales, con el objetivo de prevenir
el tráfico ilícito de bienes culturales.
Desde la década de los 90 el Instituto Nacional de Antropología y Pensamiento Latinoamericano
desarrolló un programa de capacitación para las fuerzas de control de fronteras (Gendarmería,
Prefectura Naval y Policía Aeronáutica) para interiorizarlos de la legislación de protección del
patrimonio y la identificación de materiales arqueológicos y paleontológicos.
En el 2003 la sanción de la ley 25.743 aportó nuevas herramientas jurídicas para combatir el
tráfico ilícito de piezas arqueológicas y paleontológicas al establecer que todas las colecciones
privadas existentes al momento de la sanción de la ley debían ser registradas en el término
de 90 días y que “las personas que, con posterioridad a la promulgación de la presente
ley, se apropien y/o comercialicen objetos arqueológicos y/o paleontológicos y aquellos que
los recibieren, aunque aleguen buena fe, serán pasibles de una multa y el decomiso de los
bienes. Cuando se tratare de ventas llevadas a cabo en establecimientos comerciales se
dispondrá además su clausura temporaria, siendo procedente la clausura definitiva en caso
de reincidencia” (art. 43). También se reguló el procedimiento para sacar piezas del país con
fines de estudio o exhibición.
Esta ley, sumada a la 25.197 (sin reglamentar) y a ley 24.633 de Circulación Internacional
de Obras de Arte -que se aplica a la importación y/o exportación de obras de arte (pinturas,
collage, asamblages, esculturas, grabados, estampas, litografías, cerámica y arte textil) de
artistas vivos o fallecidos hasta 50 años a contar de la fecha del deceso del autor, sean
argentinos o extranjeros-, completan el cuadro de normas nacionales aplicables en la materia,
además de las convenciones nacionales ratificadas por el Estado.
Este mismo año se creó en el ámbito de la Secretaría de Cultura de la Presidencia de la
Nación, el Comité Argentino de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Bienes Culturales con el objeto
de aunar los esfuerzos para su prevención y promover la aplicación de las convenciones,
códigos y convenios nacionales e internacionales (Decreto N° 1166/03). Este Comité
está presidido por el Secretario de Cultura e integrado por representantes de la Dirección
Nacional de Patrimonio y Museos, la Dirección de Artes Visuales y por el Instituto Nacional
de Antropología y Pensamiento Latinoamericano, todos ellos de la Secretaría de Cultura de
la Presidencia de la Nación; la Dirección de Organismos Internacionales del Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto; la Comisión Nacional Argentina de
Cooperación con la UNESCO del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología; la Dirección
Nacional de Gendarmería de la Gendarmería Nacional Argentina del Ministerio de Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos; la entonces Dirección Nacional de Policía Aeronáutica,
Departamento de Leyes Especiales, División Patrimonio Cultural del Comando de Regiones
25
Aéreas del Ministerio de Defensa; la Prefectura Naval Argentina del Ministerio de Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos; el Departamento INTERPOL de la Policía Federal Argentina
del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos y, por decreto Nº 1073 de fecha
23 de agosto de 2004, la Dirección General de Aduanas de la Administración Federal de
Ingresos Públicos. También integran el Comité, en calidad de asesores permanentes, el Comité
Argentino del Consejo Internacional de Museos (ICOM), la Academia Nacional de Bellas Artes
y la Academia Nacional de Historia. Actualmente se está gestionando la incorporación de
pleno derecho del Museo Argentino de Ciencias Naturales “Bernardino Rivadavia” y de la
Biblioteca Nacional.
Las funciones del Comité son las siguientes:
a) Establecer los procedimientos y mecanismos adecuados para
prevenir y luchar contra el tráfico ilícito de bienes culturales.
b) Promover campañas de sensibilización de la población acerca de
la necesidad de proteger y preservar el patrimonio cultural local y
colaborar en la lucha contra el tráfico ilícito de bienes culturales.
c) Elaborar la “Lista Roja de Argentina”’ sobre bienes culturales en peligro de tráfico
ilícito, sobre la base del modelo elaborado por el Consejo Internacional de Museos
(ICOM) para la “Lista Roja de Africa”, para su posterior inclusión en la “Lista Roja
de América Latina” que está elaborando el Consejo Internacional de Museos.
d) Proponer un programa de capacitación destinado a todos los niveles de la
población, con especial referencia a los agentes de organismos oficiales
y privados que por sus funciones pudieran realizar un aporte significativo
a la prevención y lucha contra el tráfico ilícito de bienes culturales.
e) Difundir los procedimientos y mecanismos adecuados para la
prevención y lucha contra el tráfico ilícito de bienes culturales.
f)
Proponer a los organismos nacionales, oficiales y privados, internacionales
e intergubernamentales, toda medida que considere conducente a evitar el
tráfico ilícito de bienes culturales, a través de los canales pertinentes.
g) Elaborar e implementar un programa de capacitación a través de la
realización de talleres regionales de prevención y lucha contra el tráfico
ilícito en acuerdo con las autoridades provinciales del sector cultura.
h) Articular la participación de los organismos que integran el Comité cualquiera sea su naturaleza y su carácter dentro del mismo- a través
del intercambio de información y la capacitación interinstitucional.
Cabe destacar que existe una sede argentina de INTERPOL que cuenta con un programa
de protección del patrimonio cultural. Se trata de la Oficina Central Nacional Buenos Aires de
la OIPC- INTERPOL que depende directamente de la Superintendencia de Investigaciones
Federales de la Policía Federal Argentina (www.interpol.gov.ar).
Entre las gestiones efectuadas por este comité en los últimos años se destaca la elaboración de
la Lista Roja Argentina de bienes en peligro de tráfico ilícito. Se trata de una lista no exhaustiva
de los bienes arqueológicos y paleontológicos más expuestos al saqueo y exportación ilícita
que fue preparada por el Museo Argentino de Ciencias Naturales Bernardino Rivadavia y por
el INAPL, ambas autoridades de aplicación de la ley 25.743. Esta lista es complementaria
a la de los bienes que se están inscribiendo en los Registros de Bienes Arqueológicos y
Paleontológicos que fueron creados por la ley 25.743 y que están a cargo de las autoridades
antes mencionadas.
26
ARGENTINA
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Asimismo el Comité ha efectuado gestiones a fin de lograr la restitución de bienes culturales
exportados ilegalmente de Argentina. Por ejemplo, gestiones para recuperar fósiles argentinos
que se encuentran en Australia. También logró, con ayuda de Departamento INTERPOL
Argentina, suspender un remate de fósiles argentinos en Nueva York y actualmente se
está gestionando su retorno al país. En noviembre 2005 la Justicia francesa restituyó tres
importantes obras del patrimonio del Museo de Bellas Artes que habían sido sustraídas en
1980 (Comité Argentino de Prevención y Lucha contra el Tráfico Ilícito de Bienes Culturales
2005).
En el año 2004 la Dirección de Patrimonio y Museos de la Secretaría de Cultura de la Nación
con apoyo de la UNESCO organizó un Seminario Subregional sobre prevención y lucha contra
el tráfico ilícito y el retorno y restitución de bienes culturales en el Mercosur (Buenos Aires, 22 al
24 de marzo de 2004) (ver Recomendaciones en www.cultura.gov.ar/traficoilicito/seminarios.
php). En el 2005 Argentina participó de la Reunión de Expertos de América Latina y el Caribe
Latino para la prevención del tráfico ilícito de bienes culturales organizada por la Oficina
Regional de Cultura de la UNESCO para América Latina y el Caribe realizada en La Habana,
Cuba, del 14 al 17 de diciembre de 2005, en las mismas se aprobaron recomendaciones en
la denominada Declaración de La Habana.
Recientemente la Secretaría de Cultura de la Nación ha lanzado una campaña de bien
público tendiente a la prevención y lucha contra el tráfico ilícito de bienes culturales orientada
al turista extranjero. Su objetivo es promover acciones de concientización y sensibilización
social en relación al patrimonio cultural. La campaña se realizó durante la temporada alta de
turismo internacional en el país (noviembre 2005 a marzo 2006), a través de medios gráficos y
audiovisuales localizados en aeropuertos y puertos argentinos, así como de videos televisivos
y a través en la página web (www.cultura.gov.ar/traficoilicito/home.php).
Con relación a la normativa aplicable, cabe destacar que se encuentran en estudio un proyecto
de reforma de la ley de circulación de bienes culturales 24.633 a iniciativa de la Dirección de
Artes visuales) y se ha elaborado un proyecto de ley sobre exportación y/o importación de
bienes culturales. Se trata de un proyecto que regula la importación y exportaciones de bienes
que no están comprendidos ni en la ley 25.743 (patrimonio arqueológico y paleontológico) ni
en la ley 24.633 (obras de arte de artistas vivos).
IV.5. Convención para la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y
Natural
La Convención para la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (celebrada en
París, el 16 de noviembre de 1972) fue aprobada por Argentina mediante la ley
21.836/78.
Los siguientes sitios de Argentina fueron incorporados a la lista del patrimonio mundial natural
y cultural:
Argentina
1981 Los Glaciares
1984 Parque Nacional de Iguazú
1999 Cueva de las Manos, Río Pinturas
1999 Península Valdés
2000 Manzana y Estancias Jesuíticas de Córdoba
27
2000 Parques Naturales de Ischigualasto y Talampaya
2003 Quebrada de Humahuaca
Argentina/Brasil
1984 Misiones Jesuíticas de los Guaraníes: San Ignacio Mini, Santa Ana, Nuestra Señora de
Loreto y Santa María Mayor (Argentina), ruinas de São Miguel das Missões (Brasil).
La Comisión Nacional Argentina de Cooperación con la UNESCO (CONAPLU)
cuyo presidente es el Ministro de Educación de la Nación es el organismo que entiende, en
forma sistemática y permanente, en todas las actividades de cooperación con la UNESCO
y los organismos gubernamentales y no gubernamentales de Argentina, tanto en las
correspondientes a sus órganos de gobierno (Conferencia General, Consejo Ejecutivo y
Secretaría General) como en las que realizan sus Oficinas, Centros Regionales e Institutos
Internacionales.
Esta Comisión Nacional asesora al gobierno en la aplicación de los programas de la
Organización y en las presentaciones que Argentina efectúe, colaborando especialmente en:
a) La preparación del material necesario para ser presentado ante las Conferencias Generales
de la UNESCO; b) la promoción de la enseñanza sobre las Naciones Unidas y sus organismos
especializados y la organización de las distintas celebraciones del calendario de las Naciones
Unidas y c) la creación y coordinación de las actividades de los comités de trabajo que se
creen para dar cumplimiento a los programas de la Organización.
Sus funciones, que se establecen en el artículo 2 de la Carta de las Comisiones Nacionales, son
las de: a) Enlace: dichas tareas se desarrollan cumpliendo un rol de nexo entre la UNESCO, el
gobierno y la sociedad civil. b) Coordinación: se lleva adelante mediante la ejecución, desde
el Comité Ejecutivo, de Programas tales como el de Escuelas Asociadas y Clubes, Centros
y Asociaciones UNESCO. c) Consulta y asesoramiento: en este ámbito la Comisión cumple
acciones de carácter permanente en relación con la ejecución de los programas y actividades
correspondientes a las resoluciones adoptadas en las distintas instancias de la Organización.
Por otra parte, en el marco de dicha tarea, se ha de destacar el trabajo de consulta con los
distintos organismos gubernamentales especializados y con las ONG, con el objeto de elaborar
de manera oficial -junto con la Cancillería- la propuesta de nuestro país ante la Conferencia
General o el Consejo Ejecutivo. d) Elaboración y planificación de proyectos: esta es una
función de carácter permanente, en tanto y en cuanto la eficacia de una Comisión Nacional
radica en su capacidad de adaptar a las realidades concretas del país y a las coyunturas
que el mismo atraviesa tanto los grandes principios de la UNESCO como los lineamientos
generales producidos por ella para cada área específica de su competencia y e) Concertación
externa: la tarea de concertar políticas con otras Comisiones Nacionales, especialmente las
pertenecientes a la misma región, constituye una de las funciones prioritarias.
En los últimos años se ha trabajado en la creación de comités de sitios encargados de llevar
adelante los planes de manejo para los sitios incluidos en la lista del Patrimonio Mundial.
Por ejemplo, en marzo de 2006 se constituyó el Comité de Sitio de Cueva de las Manos
y posteriormente la CONAPLU conjuntamente con la Secretaría de Cultura de Santa Cruz
organizaron un Taller de reflexión sobre el sitio Cueva de las Manos, Río Gallegos 19 y 20 de
octubre de 2006 con participación de los distintos grupos de interés, autoridades nacionales
y provinciales y expertos del ICCROM.
Por su parte la Secretaría de Cultura de Presidencia de la Nación desde el 2002 está
coordinando encuentros interprovinciales y de diferentes comités de expertos y su participación
28
ARGENTINA
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
en reuniones internacionales a efectos de elaborar el expediente para la candidatura del
proyecto Qhapac Ñan ante el Comité del Patrimonio Mundial. La postulación del Qhapac
Ñan o Camino Principal Andino es una iniciativa multinacional que involucra a Colombia,
Ecuador, Perú, Bolivia, Chile y Argentina. Con motivo de este proyecto se están relevando los
tramos principales del camino incaico y los sitios arqueológicos e históricos aledaños en las
provincias de Jujuy, Salta, Tucumán, Catamarca, La Rioja, San Juan y Mendoza.
Entre los años 2005 y 2006 la Secretaría de Cultura de Presidencia de la Nación, a través
de la Dirección Nacional de Patrimonio y Museo, organizó un programa para las Misiones
Jesuíticas de la provincia de Misiones, el cual con fondos del World Monument Fund,
empresas y fundaciones nacionales e internacionales y la embajada de los Estados Unidos de
América en Argentina, tuvo como objeto diseñar y montar una nueva exhibición para el centro
de interpretación de las Misiones Jesuíticas del San Ignacio Miní y organizar un seminario
de capacitación destinado a personal de centros de interpretación y museos de sitios de
Argentina.
IV.6. Convención para la Protección del Patrimonio Cultural
Subacuático
La Convención de la UNESCO sobre la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático,
celebrada en París en noviembre de 2001, no ha sido aún ratificada por Argentina, pese a
la activa participación de la delegación argentina ante la UNESCO en oportunidad de su
discusión.
El patrimonio cultural subacuático en Argentina es particularmente rico dada la gran cantidad
de pecios que se encuentran en el mar territorial argentino y en su plataforma continental
(Elkin 2003). Sin embargo es un patrimonio particularmente desprotegido. No existe una ley
de patrimonio subacuático a nivel nacional. Pese a que se han presentado al menos unos
seis proyectos de ley en el Congreso de la Nación desde 1988 (Endere 2000). La ley 25.743
establece que forman parte del patrimonio arqueológico las cosas muebles e inmuebles o
vestigios de cualquier naturaleza que se encuentren en la superficie, subsuelo o sumergidos en
aguas jurisdiccionales, que puedan proporcionar información sobre los grupos socioculturales
que habitaron el país desde épocas precolombinas hasta épocas históricas recientes (art. 2).
Esta es la única norma de patrimonio a nivel nacional que contempla al patrimonio cultural
sumergido, sin embargo no le da ningún tratamiento especial al mismo. De hecho no contempla
ninguno de los requisitos especiales que exige la convención, por ejemplo en materia de
permisos para investigaciones, planes de conservación, de financiamiento, etc. Tampoco esta
ley hace mención alguna a los pecios -restos de barcos naufragados- de valor históricos
pese a que se trata de bienes de particular importancia en nuestros mares y que no cuentan
con protección específica. La Ley de Navegación Nº 20.094 reglamenta los reflotamientos y
recuperaciones de buques náufragos y de su carga sin considerar aquellos que tengan valor
cultural, permitiendo su explotación comercial.
Cabe destacar que el Decreto 4516/73 del Poder Ejecutivo Nacional que fija el Régimen de
la Navegación Marítima, Fluvial y Lacustre, fue reformado en la parte atinente al Régimen de
las Actividades de Buceo Deportivo por el Decreto 2750/77 estableciendo que:
“Cuando se tratare de restos náufragos de buques, aeronaves o artefactos
navales hundidos, varados o encallados en aguas de jurisdicción nacional que,
de acuerdo con las prescripciones de las disposiciones vigentes no constituyeran
obstáculo o peligro para la navegación y fueren propiedad del Estado Nacional
29
y cuya extracción total o parcial revistiera interés por su valor histórico, las
entidades de buceo deportivo reconocidas por la Prefectura, podrán solicitar a
ésta la correspondiente autorización para que sus buzos deportivos lleven a cabo
el rescate y siempre que las operaciones sean fiscalizadas por dicha autoridad
y la totalidad de los elementos rescatados sean entregados a ésta o a la entidad
que la misma designe”.
Esta disposición significa que para “legalizar” el rescate basta con estar habilitados como
buzos deportivos ante la Prefectura Naval y solicitar un permiso para efectuarlo, con sólo
dos obligaciones: permitir la fiscalización por parte de la Prefectura y entregar a la autoridad
competente los materiales recuperados. No contempla la obligación de contar con la dirección
de un profesional ni de aplicar una metodología arqueológica para el registro, recuperación
y conservación de los restos hallados. No obstante, la obligación de entregar los materiales
parece ser suficiente como para desalentar a eventuales saqueadores.
A nivel provincial sólo algunas provincias que han reformado su legislación recientemente
han incluido en su área de aplicación los sitios sumergidos bajo las aguas (e.g. Mendoza Ley
6034/93; Chubut, Ley 3559, Dec. 1387/98; Tierra del Fuego, Ley 370/97 y Santa Cruz, Ley
2472/97) (Endere 2000).
La Secretaría de Cultura de Presidencia de la Nación creó en 1995 un Programa de
Investigación y Conservación del Patrimonio Cultural Subacuático Argentino en el seno del
Instituto Nacional de Antropología y Pensamiento Latinoamericano (INAPL). En la actualidad
existen dos equipos de arqueología subacuática nacionales investigando en el país, uno es
el constituido en el marco del mencionado programa y el otro es el de la Fundación Albenga,
una ONG dedicada a preservar el patrimonio cultural subacuático que está trabajando con el
Departamento de Antropología de la Universidad Nacional de Rosario. En los últimos años el
INAPL ha dictado cursos informativos a miembros de Prefectura Naval Argentina, así como
cursos extra-curriculares para estudiantes de arqueología (Elkin 2003).
IV.7. Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural
Inmaterial
La Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, celebrada en París, el
17 de octubre de 2003, fue aprobada por Argentina en el año 2006 mediante la ley 26.118.
No existe ninguna ley a nivel nacional que se ocupe de proteger este patrimonio. El mismo
suele estar vagamente mencionado en algunas leyes provinciales que regulan el patrimonio
cultural en su conjunto.
En cuanto a los programas de gestión, la Dirección Nacional de Patrimonio y Museo (Secretaría
de Cultura de Presidencia de la Nación) cuenta con un Programa Nacional de Patrimonio
Cultural Inmaterial con el objeto de identificar y caracterizar el patrimonio cultural inmaterial
del país a fin de contribuir a su salvaguardia. Asimismo en el marco del Programa Qhapac Ñan
se está efectuando un relevamiento del patrimonio cultural inmaterial involucrado a efectos de
incluirlo en una futura nominación.
30
ARGENTINA
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
IV.8. Convención para la Protección y Promoción de la Diversidad de las
Expresiones Culturales
La Convención para la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales,
celebrada en Paris en octubre de 2005 no ha sido ratificada por Argentina.
Cabe destacar que la Secretaría de Cultura de Presidencia de la Nación ha establecido dentro
de los objetivos generales de su Política Cultural los siguientes: “Preservar las identidades
profundas de las diversas regiones culturales de la Nación”; “Valorar las contribuciones de
los pueblos originarios del continente a la cultura nacional”; “Democratizar el acceso a la
cultura”; “Descentralizar radicalmente los ámbitos en que se crean, reproducen y guardan
las expresiones de la cultura”; “Valorar las expresiones populares de la cultura, tendiendo
puentes entre ellas y las formas más elaboradas, sin desmerecer ninguno de estos modos
de expresión de sentimientos”; “Impulsar el MERCOSUR cultural, promoviendo la integración
regional de la cultura”; “Difundir, promover y estimular la actividad cultural en todas sus
formas”; “Establecer vínculos entre la acción del Estado y la de los más diversos grupos de
la sociedad civil, como lo son las Organizaciones no Gubernamentales de los más diversos
tipos, las entidades educativas, los medios de comunicación, las empresas, los sindicatos, las
sociedades de fomento, y las cooperativas”.
Entre sus objetivos específicos establece los siguientes: “Promover el carácter federal de
los organismos artísticos en relación al público hacia el que van dirigidas sus actuaciones
y las diferentes procedencias de sus integrantes”; “Dar un fuerte impulso a la animación y
gestión cultural que se realiza desde las provincias (…) y contribuyendo a potenciar acciones
y programas colaterales que promuevan el desarrollo cultural y económico de las distintas
provincias y regiones”; “Promover el desarrollo de las industrias vinculadas a la actividad
cultural, en particular aquellas generadoras de empleo y portadoras de un imaginario que nos
identifica como Nación”; “Buscar interrelaciones y mutuos estímulos entre las expresiones
culturales y la vida de grupos marginados o carenciados”; “Colaborar en la conformación de
un marco normativo para la promoción de las industrias culturales atendiendo a criterios de
compatibilización con el MERCOSUR”; “Fortalecer la existencia de una red de medios de
comunicación públicos, apoyando la producción de contenidos culturales para su difusión”.
Estos objetivos se instrumentan a través de acciones de los distintos organismos relacionadas
con los organismos gubernamentales, las ONG y las universidades a través de la articulación
y coordinación con sus áreas de gestión, transversalizando la cultura mediante programas
que involucran a la Secretaría de Cultura con otros Ministerios. Las Direcciones directamente
involucradas en la materia son la Dirección Nacional de Política Cultural y Cooperación
Internacional y la Dirección Nacional de Acción Federal e Industrias Culturales. Cabe mencionar
también al Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (INCAA) de administración
descentralizada.
En el marco de las actividades realizadas por la Dirección Nacional de Industrias Culturales
(Secretaría de Cultura de la Nación) se ha creado un Laboratorio de Industrias Culturales
con el objetivo de construir un sistema de información cultural y desarrollar investigaciones
que sirvan de insumo e implementación de políticas públicas destinadas a fomentar y
proteger aquellas actividades económico culturales que actualmente ven amenazadas sus
posibilidades de sostenimiento y desarrollo. Este laboratorio se encuentra desarrollando un
Sistema integrado de información cultural de alcance nacional y federal.
La norma legal más reciente en la materia es la ley 25.750 (2003) de preservación de bienes
y patrimonios culturales, que trata, en realidad, sobre medios de comunicación. Entiende
por ellos a diarios, revistas, periódicos y empresas editoriales en general; servicios de
radiodifusión; productoras de contenidos audiovisuales y digitales; proveedoras de acceso a
Internet y empresas de difusión en la vía pública (art. 3). Establece que es política del Estado
31
preservar el espectro radioeléctrico y los medios de comunicación (art. 1) y que la propiedad
de dichos medios deberá ser de empresas nacionales, permitiéndose una participación
extranjera de hasta un 30% del capital accionario (art. 2).
V. Diagnóstico general de la legislación en temáticas patrimonial y
cultural. Problemas de índole legal y material
Como punto de partida para efectuar un diagnóstico general de la legislación y gestión del
patrimonio en Argentina, se tomarán como base las obligaciones de los Estados Partes que
fija el art. 5 de la Convención para la protección del Patrimonio Mundial Natural y Cultural de
1972. En ella se establecen cinco tipos de obligaciones:
1. Adoptar una política general encaminada a atribuir al patrimonio
cultural y natural una función en la vida colectiva.
2. Integrar la protección de ese patrimonio en los programas de planificación general.
3. Contar con servicios de protección, conservación y revalorización
del patrimonio cultural y natural con personal idóneo.
4. Desarrollar estudios e investigación científica y técnica y perfeccionar los
métodos de intervención y proveer entrenamiento a profesionales.
5. Adoptar medidas jurídicas, científicas, técnicas,
administrativas y financieras necesarias.
En relación al marco normativo, no cabe duda de que la reforma constitucional de 1994 abre
un nuevo camino en materia de protección del patrimonio al darle al patrimonio cultural rango
constitucional y otorgarle a los habitantes una acción judicial (i.e. la acción de amparo, art. 43)
para su defensa. La tutela judicial de los derechos de incidencia colectiva, entre los cuales se
encuentra la protección del patrimonio cultural, y el reconocimiento de la legitimidad procesal
del defensor del pueblo y de las asociaciones, proveen de instrumentos esenciales para la
preservación de los recursos arqueológicos en peligro.
A su vez, la inclusión del patrimonio cultural y natural en un artículo íntegramente dedicado al
ambiente (art. 41), resulta significativa y refleja la nueva tendencia a la integración de ambos
patrimonios. Asimismo resuelve los conflictos entre la Nación y las provincias al establecer
que corresponde a la Nación dictar las leyes marco y a las provincias complementarlas y
aplicarlas.
Sin embargo, aún no ha sido posible sancionar una ley nacional de presupuestos mínimos
del patrimonio cultural y/o natural. La falta de éxito de los numerosos proyectos de ley de
patrimonio cultural presentados en los últimos años en el Congreso de la Nación, da cuenta
de la dificultad de consensuar criterios, sobretodo cuando se trata de contemplar en una única
ley todos los ámbitos de la cultura, con problemáticas tan diferentes y requerimientos tan
específicos como variados. Pero la mayor dificultad para implementar las normas nacionales
radica en que el nuevo texto constitucional sienta las bases para la organización de una
administración cultural totalmente diferente a la existente y sus disposiciones nunca serán
realmente aplicables a menos que se asuma la voluntad política de llevar a cabo una reforma
integral del sistema existente.
Esta nueva visión del patrimonio, tiene diferencias sustanciales con los criterios sustentados
en muchas de las normas de protección vigente en nuestro país. Y en última instancia, implica
la imposibilidad de proteger el ambiente natural sin considerar sus componentes culturales, o
proteger los recursos culturales independientemente del paisaje circundante. De este modo,
32
ARGENTINA
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
dentro de la planificación territorial y la protección del ambiente, tanto en ámbitos urbanos
como rurales, debe necesariamente incluirse la protección del patrimonio cultural.
El mismo esquema de dividir el patrimonio en natural y cultural, arqueológico, histórico y
arquitectónico es reproducido en la normativa y en el sistema burocrático provincial y
municipal, dificultando enormemente la aplicación transversal de políticas de preservación
del patrimonio natural y cultural. Por otra parte, la gestión del patrimonio en el ámbito nacional
está fuertemente centralizada en la Capital Federal, con insuficiente dotación de recursos
humanos y financieros en el resto del país. La misma deficiencia se observa en numerosas
provincias: los funcionarios responsables tienen sus sedes en las capitales provinciales y
carecen de recursos para desarrollar actividades de registro y monitoreo de sitios, ubicados,
en la mayoría de los casos, en lugares distantes de los centros poblados. Como corolario de
todo ello se presentan dificultades para coordinar acciones entre los diferentes organismos
provinciales en los que se compartimenta el patrimonio cultural y natural, que generalmente
son pertenecen a las áreas de cultura, recursos naturales y turismo.
Otra cuestión es la falta de transversalidad de políticas, en el sentido de que las disposiciones
de las leyes de patrimonio cultural rara vez son contempladas en la normativa de planeamiento
urbano, uso del suelo, obras públicas, educación, etc. En los últimos años las normas de
protección del ambiente -que en general suelen ser más conocidas y respetadas que las de
cultura- contemplan la protección de los recursos culturales que se encuentran en él. Este
es el caso de la ley de presupuestos mínimos del ambiente (25.675/02) que considera como
daño ambiental la destrucción de dichos recursos.
Desde el 2004 se está trabajando en el desarrollo de un plan nacional de ordenamiento
territorial denominado “Argentina 2016. Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial. Construyendo una Argentina equilibrada, integrada, sustentable
y socialmente justa” (Subsecretaría de Planificación Territorial y de la Inversión Pública
dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicio). Entre
sus objetivos generales se contempla el de “valorizar nuestro patrimonio natural y cultural
a través de una gestión integrada y responsable” (Objetivo 3) y como objetivos específicos
se establecen los siguientes: 3.1. Planificar y gestionar de manera integrada los recursos
naturales y bienes culturales del territorio. 3.2. Construir territorios más seguros a través de
la reducción de los riesgos ambientales y antrópicos. En el marco de este plan se espera que
cada provincia elabore su propio plan de ordenamiento territorial. A su vez, algunas provincias
están desarrollando sistemas de información geográficos específicos del patrimonio cultural
(e.g. Gobierno Autónomo de la ciudad de Buenos Aires, provincia de Mendoza, de Santa
Cruz, etc.).
Otra gran debilidad que se observa es la enorme diversidad de normas a nivel provincial,
producto de un sistema federal que les da autonomía a las provincias para dictar sus leyes
de patrimonio, pero también debido a vacíos legales a nivel nacional que les impidió a las
provincias contar con marco normativo de referencia y a la dificultad de compatibilizar criterios
con las autoridades nacionales. En ese sentido, una vez que se unifique a través de una ley
marco la normativa nacional, es necesario que las provincias hagan lo propio, adecuando y
actualizando sus legislaciones de acuerdo a la legislación nacional y a los tratados ratificados
por Argentina.
Otro aspecto clave es el del inventario del patrimonio cultural. En la actualidad y no habiéndose
reglamentado aún la ley 25.197 existen diferentes registros del patrimonio cultural, algunos
de ellos duplicados. Por ejemplo la Comisión Nacional de Museos, Monumentos y Lugares
Históricos lleva un inventario de Monumentos nacionales y Lugares históricos nacionales que
han sido declarados como tales. El INAPL lleva adelante el Registro Nacional de Yacimientos
y Colecciones Arqueológicas, incluido los bienes subacuáticos. El Museo Nacional de
Ciencias Naturales Bernardino Rivadavia lleva adelante el Registro Nacional de Yacimientos
y Colecciones Paleontológicas, estos dos últimos registros son de segundo grado, es decir
33
que se alimentan con los datos que le proveen los registros provinciales. La Administración
de Parques Nacionales lleva el inventario de los sitios declarados monumentos y reservas
naturales y que están bajo su custodia.
Paralelamente cada provincia tiene su propia lista de monumentos provinciales o lugares de
interés cultural provincial, además de monumentos, parques y reservas naturales provinciales.
Muchos municipios cuentan con listados de bienes declarados de interés municipal. No
existe ningún organismo que reúna toda la información de los sitios inventariados en los tres
niveles de gobierno, ni siquiera existe un inventario único de los bienes registrados a nivel
nacional. Esto hace sumamente difícil la planificación de acciones ya que el punto de partida
es la disponibilidad de esos inventarios. No obstante, debe reconocerse que a partir de la
sanción de la ley 25.743 se ha mejorado mucho la situación del patrimonio arqueológico
y paleontológico ya que hasta entonces no había inventarios nacionales de los mismos, al
menos de carácter oficial.
También se ha experimentado un cambio significativo en los museos, particularmente en
los nacionales y más específicamente en los universitarios que han sido más receptivos a
las nuevas corrientes museológicas y cuentan con mayores recursos para inventariar sus
colecciones, mejorar las condiciones de los depósitos y capacitar al personal. En los últimos
años se han hecho muchos esfuerzos a nivel nacional y provincial para capacitar al personal
en estos temas y, en general, se observa una toma de conciencia respecto de los problemas
que enfrentan sus colecciones. De hecho, desde el 2003 existe un Programa de rescate de
bienes culturales destinados a museos, archivos y bibliotecas, para diagnosticar el estado
de conservación de los bienes y capacitar al personal (Dirección Nacional de Patrimonio y
Museos). A su vez, Argentina adhirió al Código de Deontología del ICOM, revisado en el 2004,
mediante una resolución de la Secretaría de Cultura de Presidencia de la Nación. No obstante,
la carencia o escasez de recursos humanos y técnicos para inventariar las colecciones suele
ser un problema frecuente, particularmente en los repositorios provinciales y municipales.
La destrucción de bienes culturales, esencialmente arqueológicos y paleontológicos, debido
a la realización de grandes obras de infraestructura no ha cesado pese a la incorporación de
medidas protectivas en normas provinciales y nacionales de diferente índole. A menudo las
evaluaciones de impacto suelen ser competencia de diferentes organismos (e.g. autoridades
de medio ambiente, de minería, etc.), cada uno de ellos se rige por su propia norma, tiende
a ignorar a los demás organismos y sus competencias y suele desconocer el emplazamiento
de lugares de valor patrimonial. En consecuencia, la obligación de efectuar evaluaciones
de impacto ambiental que incluyan el capítulo cultural, no siempre es exigida. Y si lo es, no
siempre las recomendaciones contenidas en los informes resultantes son tenidas en cuenta.
Estos informes se mantienen confidenciales por exigencia de la empresa que lo solicitó,
quedando la información producida fuera del alcance del conocimiento público y de utilidad
para la ciencia (Endere y Politis 2007).
Los sitios argentinos incluidos en la lista del patrimonio mundial no son ajenos a los problemas
planteados. El problema más serio que se presenta en la gestión de estos sitios es el de su
gestión, que se encuentran en manos de los Estados provinciales -salvo que se hallen en
territorios federales como los parques nacionales-. Ello hace necesario un estudio caso por
caso para analizar la marcha de cada plan de manejo en particular.
Algunas provincias demostraron mucho interés al momento de elaborar las nominaciones de
los sitios porque lo vieron como manera inmejorable de generar recursos económicos a través
del turismo. Sin embargo, una vez aprobada la nominación, algunos estados provinciales
parecen no tener el mismo empeño en implementar los planes de manejo. En general, los
sitios que son parques nacionales y que están bajo la custodia de la APN se encuentran mejor
administrados. Existen casos que no revisten mayores dificultades y en los cuales trabajan de
manera conjunta, a través de las comisiones de sitios, los organismos nacionales, la provincia,
34
ARGENTINA
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
el municipio más cercano y otras instituciones locales o grupos de interés en su manejo (e.g.
Cueva de la Manos, Santa Cruz). Sin embargo, en otros, se han presentado problemas con
las comunidades locales -como en el caso de la Quebrada de Humahuaca- que han sido
desplazadas de las tierras que tradicionalmente ocupaban por inversores privados, hechos
que han generado críticas respecto de los supuestos beneficios que la declaratoria de la
UNESCO traería a la Quebrada (ver Belli y Slavutsky 2005).
También se ha observado que, en algunos casos, quienes están directamente involucrados
en la aplicación de los planes de manejo de los sitios carecen de capacitación y/o información
necesaria para hacerlo. Otro aspecto que merece una mayor atención de los niveles locales
de gobierno es la imposibilidad de acceso de la población local a las nuevas fuentes de empleo
que se generan en los sitios del patrimonio debido a la falta de capacitación adecuada.
Respecto del tráfico de bienes culturales, debe reconocerse la actitud proactiva del gobierno
nacional en los últimos años, después de décadas de inacción (González 1991; Pérez
Gollán 1991; Schávelzon 1993). Algunas provincias también están trabajando en la materia,
inventariando sus colecciones y capacitando a las fuerzas de seguridad. En algunas de ellas
se han coordinado acciones entre las autoridades de Cultura, la Fiscalía de Estado y las
fuerzas de seguridad unificando el procedimiento a seguir en caso de infracciones a la ley (e.g.
Chubut). En este sentido, la mayor dificultad reside en la prevención del tráfico arqueológico
y paleontológico ya que no toda la población es consciente de que su apropiación constituye
un delito. De hecho, la venta de “ollitas” es una práctica habitual, sobretodo en el Noroeste
del país. Por otra parte, las fuerzas de seguridad no están capacitadas para identificar piezas
arqueológicas o paleontológicas y, además, la enorme extensión del territorio, hace difícil
su control por parte de las autoridades de cultura. Por eso es esencial que ellas trabajen
de manera conjunta capacitando a las fuerzas de seguridad para que estas verifiquen si
quienes hacen excavaciones cuentan con los permisos correspondientes y para que sigan el
procedimiento correspondiente en caso de verificarse la comisión de alguna infracción a la
ley.
En relación con el patrimonio cultural subacuático, puede presumirse que Argentina, como
país que votó a favor de la convención de 2001, reconoce la importancia de proteger este
patrimonio y está de acuerdo con los principios adoptados por la convención, por lo que se
podría esperar que sea ratificada. Sin embargo, no se ha presentado desde el año 2000
ningún nuevo proyecto de ley que trate específicamente el patrimonio cultural subacuático.
Otro aspecto no menos importante es la formación de arqueólogos subacuáticos. Ninguna
carrera de arqueología ofrece la especialidad subacuática, ni siquiera cursos de arqueología
marítima dentro de la currícula regular. Muy poco arqueólogos en Argentina son buzos y
tienen entrenamiento para trabajar en proyectos subacuáticos.
El patrimonio cultural inmaterial es el más recientemente incorporado a la legislación y el
menos conocido y protegido. Puede decirse que recién con la ratificación de la convención del
2003, las autoridades han tomado conciencia de la necesidad de inventariarlo o protegerlo. En
general se ha trabajado en algunos aspectos de ese patrimonio (e.g. la lengua, la música, las
artesanías, la orfebrería, la memoria oral, etc.), pero no han sido vistos como patrimonio en su
totalidad, que debe ser inventariado y gestionado con participación de aquellas comunidades,
grupos o individuos que son portadores del mismo. Es por ello que tan prioritario como iniciar
el inventario es capacitar a quienes tengan la responsabilidad de efectuarlo.
35
VI. Recomendaciones y propuestas
En consideración a lo expuesto precedentemente se presentan las siguientes reflexiones,
recomendaciones y propuestas:
1. Argentina debería ratificar la Convención para la Salvaguarda del Patrimonio
Cultural Subacuático y la Convención para la Protección y Promoción
de la Diversidad de las Expresiones Culturales a fin de incorporar en el
derecho interno los últimos avances en materia del patrimonio cultural.
2. La sanción de una ley nacional de presupuesto mínimo en materia de
patrimonio cultural sería óptimo porque se constituiría en una ley que estaría
por encima de todas las demás y contribuiría a organizar todo el ámbito de
la cultura. Esta ley debería contemplar en diferentes capítulos los distintos
tipos de patrimonio, máxime cuando se trata de bienes con diferente status
jurídico como se indicó en el punto III.a.2. Además contribuiría a subsanar
vacíos legales como por ejemplo en materia de patrimonio documental.
No obstante, la sanción de una ley de este tipo no está desprovista de
dificultades. De hecho ha resultado ser más viable la sanción de leyes
con objetivos más limitados que regulen uno u otro aspecto del patrimonio
aunque contribuyen a la postre a incrementar la anarquía normativa.
3. Asimismo es necesario constituir un registro unificado de bienes culturales
a nivel nacional que centralice los inventarios y registros provinciales y de
organismos nacionales, pues ello constituye una herramienta básica y esencial
para la planificación y gestión de la protección del patrimonio cultural.
4. En relación a los derechos de autor desde la doctrina se ha considerado
que debería modificarse la ley 11 723 a efectos de adaptarla al principio
de la protección automática consagrado en el Convenio de Berna (Peiretti
2005). De hecho se ha elaborado un proyecto de ley de modificación integral
de la propiedad intelectual, donde se suprime la suspensión del derecho
de autor por falta de registro por parte del editor de una obra publicada,
dejándose sólo la sanción de multa en cabeza del editor por incumplimiento
del depósito de los ejemplares exigidos legalmente con destino a la
Biblioteca Nacional y del Congreso y al Archivo General de la Nación.
5. Deben intensificarse los esfuerzos para que los planes de ordenamiento
territorial, de desarrollo urbanístico y de infraestructura, de explotación de
recursos naturales y de promoción turística, en todos los niveles de gobierno,
tengan en cuenta las normas de protección del patrimonio cultural.
6. Respecto de la salvaguarda de bienes culturales en caso de conflicto armado,
se sugiere seguir las recomendaciones de la reunión de Buenos Aires de 2005
en relación con la necesidad de intensificar las acciones de capacitación,
incorporando el tratamiento de la convención a la currícula regular de todas las
fuerzas armadas y de seguridad. Los desastres naturales y la ocurrencia de
conflictos internos son más frecuentes en Argentina que la eventualidad de un
conflicto armado con una nación extranjera, por ello sería sumamente útil que en
estas situaciones también sean aplicables las disposiciones de la convención.
Finalmente es necesario efectuar inventarios de bienes culturales a los fines
de esta convención a lo largo de todo el país a efectos de volverla operativa.
36
ARGENTINA
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
7. Con relación a las medidas a adoptar para evitar la importación, exportación y
el tráfico ilícito de bienes culturales se recomienda efectuar y/o completar los
inventarios de bienes culturales que se encuentran en museos y repositorios,
particularmente en las provincias, municipios y colecciones privadas, para
ello es necesario proveer de capacitación y recursos técnicos al personal de
los museos que deban llevarlo a cabo. Asimismo es necesario intensificar
la capacitación de fuerzas de seguridad y fronterizas en cada provincia, y,
particularmente en el caso del patrimonio arqueológico y paleontológico
intensificar las campañas de información dirigidas al público en general.
8. Respecto de los sitios incluidos en la lista del patrimonio mundial, deben
intensificarse los esfuerzos para que las provincias asuman las responsabilidades
que les compete en el manejo del patrimonio mundial que se encuentra
en sus jurisdicciones. Es necesario adoptar y/o implementar las medidas
necesarias para asegurar la sostenibilidad de los sitios, principalmente en
lo social, permitiendo la inclusión de las comunidades locales no sólo en la
participación de la gestión sino también en los beneficios económicos derivados
del turismo, accediendo, por ejemplo, a las nuevas fuentes de empleo. Para
ello es necesario brindarles una capacitación adecuada a las necesidades del
mercado laboral de cada lugar. Asimismo es necesario proveer de capacitación
para la gestión de los sitios del patrimonio a todos aquellos directamente
involucrados en la elaboración de los planes de manejo y en su implementación.
9. Respecto del patrimonio cultural subacuático, la principal recomendación es
que Argentina ratifique la convención de 2001. Asimismo es necesario que
sancione una ley nacional de protección del patrimonio subacuático que acoja
los principios, objetivos y reglas de la convención, declarando que la ley de
navegación no es aplicable al patrimonio cultural subacuático, entendiéndose
en dicha categoría a los pecios de más de 100 años de antigüedad. Esta ley
debe fijar los presupuestos mínimos a partir de los cuales las leyes provinciales
reformen su propia legislación ya que los mares territoriales son de jurisdicción
provincial. La autoridad de aplicación nacional que establezca la ley -que
debería ser el Instituto Nacional de Antropología (INAPL)- deberá coordinar sus
acciones de contralor con la Prefectura Naval Argentina. La ley también debería
prever los recursos técnicos y financieros para proteger este patrimonio.
10.En relación con el patrimonio cultural inmaterial, debe efectuarse un
inventario de bienes a nivel nacional y provincial. Sería conveniente que se
coordinen acciones entre la Nación y las provincias para evitar duplicación
de esfuerzos y de resultados. Este inventario debe ir precedido de una
campaña de capacitación para aquellos encargados de efectuarlo.
11. Considerando que uno de los objetivos a alcanzar por los Estados Miembros de la
Convención de 1972 es el de “atribuir al patrimonio cultural y natural una función
en la vida colectiva”, es necesario emprender una vasta acción educativa para
que la población conozca, comprenda y valore su patrimonio cultural. En ese
sentido, sería recomendable incorporar y/o profundizar contenidos de patrimonio
cultural y natural en la currícula escolar de los ciclos EGB, ECB y Polimodal.
VII. Referencias citadas
Alvarez, M. y N. Reyes 1997. La Agenda de la Gestión Cultural en el Mercosur. MERCOSUR.
La Dimensión Cultural de la Integración. G. Recondo (comp.). CICCUS. Buenos Aires.
37
Alvarez, M. y N. Reyes 1999. El Patrimonio según el Mercosur. Temas de Patrimonio Cultural
II. Comisión para la preservación del Patrimonio Histórico-cultural de la Ciudad de
Buenos Aires, (ed.), pp. 95-107. EUDEBA, Buenos Aires.
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Disponible en: http://www.coladic.org/pdf/publicaciones/CS_Der_autor_copyright.pdf
Apéndice
1.
Normativa Nacional
1.a. Legislación Nacional en materia de Patrimonio Cultural
Creación de la Comisión Nacional de Museos y de Monumentos y Lugares Históricos - Ley
12.665/40 - Decreto- ley 84.005/41
Archivo General de la Nación - Ley 15.930/61
Régimen legal de los Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Naturales Ley 22.351/80
Aprobación de la Convención sobre medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir
la importación, exportación y transferencia de propiedad lícita de Bienes Culturales de 1970
- Ley 19.943/72
Aprobación de la Convención sobre la protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural
adoptada en París en 1972 - Ley 21.836/78
Ratificación del Convenio para la protección de los Bienes Culturales en caso de Conflictos
Armados de 1954 - Ley 23.618/88
Circulación internacional de obras de arte y modificatorias - Ley 24.633/96
Reglamentación de la ley 24.633 sobre Circulación internacional de obras de arte - Decreto
1321/97.
39
Régimen del Registro del Patrimonio Cultural - Ley 25.197/01
Protección del Patrimonio Arqueológico y Paleontológico - Ley 25.743/03
Reglamentación de la ley 25.743 - Decreto 1022/04
Aprobación de la Convención del UNIDROIT sobre objetos culturales robados o exportados
ilegalmente - Ley 25.257/00
Aprobación del Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 - Ley 25.478/02
Convención sobre defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones
Americanas – Convención de San Salvador, OEA, 1976 - Ley 25.568/02
Convención del Patrimonio Cultural Inmaterial - Ley 26.118/06
Adhesión al Primer Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 - Ley 26.155/06
1.a.1. Otras Normas Nacionales
Creación del Comité Argentino de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Bienes Culturales, Decreto
1166/200
Creación del Comité Argentino de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Bienes Culturales, Decreto
1073/2004 (Inclusión de la AFIP)
Creación del registro nacional de yacimientos, colecciones y objetos arqueológicos y de
infractores y reincidentes, Res. SC 1134/03
Requisitos de exportación de bienes arqueológicos, Res. SC 2945/04
Adopción de la Ley 25743, Resolución de Secretaría de Ciencia y Técnica 184/03.
Se establecen los requisitos que deberán reunir, en los casos permitidos por la Ley 25.743, las
solicitudes de exportaciones temporarias, definitivas y de devolución de bienes arqueológicos,
Res. SC 2272/04.
Registro Nacional de Yacimientos, Colecciones y Restos Paleontológicos, Disp. 18/03 del
Museo de Ciencias Naturales “Bernardino Rivadavia”.
Creación del Consejo Asesor para la aplicación de la Ley 25743, en el área paleontológica,
Disp. 23/03 del Museo de Ciencias Naturales “Bernardino Rivadavia”.
Integrantes del Consejo Asesor para la aplicación de la Ley 25743, en el área paleontológica.
Disp. 24/03 del Museo de Ciencias Naturales “Bernardino Rivadavia”.
El Registro Nacional de Yacimientos, Colecciones y Restos Paleontológicos recibirá las
denuncias que correspondan según Ley 25743. Disp. 25/03 del Museo de Ciencias Naturales
“Bernardino Rivadavia”.
Se sustituye el Certificado de Exportación temporaria /definitiva de objetos paleontológicos,
Disposición MACN 08/05 del Museo de Ciencias Naturales “Bernardino Rivadavia” por
el certificado comprendido en anexo de la Disposición MACN 06/06.
Se aprueba la sustitución de la versión del Código de Deontología de ICOM para los Museos,
desarrollado por el Consejo Internacional de Museos - ICOM UNESCO, que fuera adoptada
por Res. SC 2243 de fecha 4 de diciembre de 2004 del registro de la Secretaría de Cultura de
la Presidencia de la Nación, por la versión aprobada por la 21° Asamblea General del ICOM,
realizada en Seúl, Corea, el 8 de octubre de 2004, Res. SC 1011/05
40
ARGENTINA
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
1.a.2. Convenios marco entre la Secretaría de Cultura de la Presidencia
de la Nación y diferentes organismos, para trabajar conjuntamente
en la lucha contra el tráfico ilícito de bienes culturales
Convenio de Intercambio de Información entre la Secretaría de Cultura, Policía Federal
Argentina y el ICOM, Res. SCC 2718/00
Convenio marco entre la Gendarmería Nacional y la Secretaría de Cultura de la Nación, Res.
SC 2430/02.
Convenio marco entre Prefectura Naval y Secretaría de Cultura de la Nación, Res. SC
2415/02.
Convenio marco entre Dirección Nacional de Policía Aeronáutica y Secretaría de Cultura de
la Nación, Res. SC 1071/02
1.a.3. Declaraciones
Se declara de interés nacional la lucha contra el tráfico ilícito de bienes culturales,
Resolución de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación 52 del 31/10/02
Declaración PE-77/06 (S-97/06) de la Honorable Cámara de Senadores, instando a asumir
de manera efectiva la preservación y defensa del patrimonio arqueológico, antropológico y
paleontológico, en cumplimiento de las previsiones de la Ley 25743
1.b. Legislación Nacional en materia de Propiedad Intelectual
1.b.1. Derecho de autor. Marco legal
Ley de Propiedad Intelectual - Ley 11.723
Reglamentación de la ley 11.723 - Decreto 41.233/34
Depósito en “custodia” - Decreto 31.964/39
Devolución de obras inéditas depositadas en “custodia” - Decreto 71.180/40
Indicación de editores o directores responsables de publicaciones periódicas - Decreto-Ley
6.422/57
Declaración jurada de obras editadas. Reglamentación del artículo 61 de la ley 11.723 Decreto 16.697/59
Renovación del depósito de obras inéditas - Decreto 7.616/63
Ejecución pública de música - Autorización de los autores -Decreto 8.478/65
Intérpretes - Reglamentación del artículo 56 de la ley 11.723 - Decreto 746/73
Microfilmación de publicaciones periódicas - Decreto 447/74
Modificación artículos 35 y 40 del decreto 41233/34 y normas sobre intérpretes - Decreto
1670/74
41
Derechos de intérpretes y productores de fonogramas - Retribución - Creación AADI - CAPIF
- Asociación civil recaudadora - Decreto 1671/74
Protección del software y base de datos - Decreto 165/94
1.b.2. Dominio Público Pagante
Creación del Fondo Nacional de las Artes - Decreto Ley 1224/58
Reglamentación del Fondo Nacional de las Artes - Decreto Ley 6255/58
Cuerpo legal sobre derechos de dominio público pagante - Resolución 15.850/77
1.b.3. Tratados Internacionales
Tratado de Montevideo sobre Propiedad Literaria y Artística. Montevideo 1889 (ley 3192)
Convención Internacional Americana sobre Propiedad Literaria y Artística (Convención de
Buenos Aires)
Convención Interamericana sobre el Derecho de Autor de las Obras Literarias, Científicas y
Artísticas (Convención de Washington)
Convención Universal sobre derechos de autor. Ginebra 1952 (decreto Ley 12.088/57)
Convención de Berna, Acta Bruselas-1948 (Ley 17.251) Acta París-1971 (Ley 25.140)
Convenio estableciendo la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, Convención
OMPI (Ley 22195)
Convención de Roma-1961 sobre protección de los artistas intérpretes o ejecutantes, los
productores de fonogramas y los organismos de radiodifusión (Ley 23.921)
Convención Fonogramas. Ginebra 1971 (Ley 19.963)
Convenio Sobre Registro de obras audiovisuales (ley 24.039)
Tratados de la OMPI sobre Derecho de Autor y la Interpretación o ejecución y fonogramas
(Ley 25.140)
42
ARGENTINA
ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
E SUA RELAÇÃO COM AS CONVENÇÕES
DA UNESCO NA ÁREA DE CULTURA
E PATRIMÔNIO MUNDIAL
Cristiane Siggea Benedetto
Brasília, Agosto de 2007
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
O objetivo deste documento é explicitar como se delinearam as ações necessárias para
conclusão do estudo.
Para cada uma das convenções da UNESCO na área de Cultura e Patrimônio Mundial – 7 no
total - foi desenvolvido um estudo em separado que respeitou a seguinte ordem:
I – Apresentação de uma tabela onde foram relacionadas: a Convenção em análise,
outros instrumentos internacionais ligados ao tema da Convenção e, em paralelo, a
legislação brasileira que ratificou e promulgou a Convenção e outras normas nacionais
a ela relacionadas;
II - Síntese analítica da legislação existente no Brasil em relação à Convenção da
UNESCO e dos outros instrumentos internacionais;
III - Breve estudo da Convenção da UNESCO e de outros instrumentos internacionais
relacionados com o tema;
IV - Relação das ações desenvolvidas no Brasil, prioritariamente pelo Governo,
ligadas ao tema tratado na Convenção da UNESCO analisada, com as atividades em
desenvolvimento e as propostas estabelecidas para o futuro.
As Convenções da Unesco que foram consideradas no presente estudo são:
1. Convenção universal sobre direito de autor;
2. Convenção para a proteção dos bens culturais em caso de conflito armado;
3. Convenção sobre as medidas a serem adotadas para proibir e impedir a
importação, exportação e transferência de propriedades ilícitas dos bens culturais;
4. Convenção sobre a proteção do patrimônio mundial,
cultural e natural da humanidade;
5. Convenção sobre a proteção do patrimônio cultural subaquático;
6. Convenção para salvaguarda do patrimônio cultural imaterial; e,
7. Convenção sobre a proteção e promoção da
diversidade das expressões culturais.
O estudo apresentado relacionou os pontos de convergência e de divergência existentes
entre a legislação nacional e as Convenções da UNESCO, procurando indicar os problemas
de natureza legal e material derivados e os impactos desses problemas no âmbito nacional e
apresentar propostas e recomendações de atuação.
Junto ao estudo de cada uma das 7 Convenções foram anexadas a legislação brasileira
relacionada ao tema, em ordem cronológica.
Para desenvolvimento do trabalho foram desenvolvidas as seguintes atividades:
-
Estudo das 7 Convenções da Unesco na área de Cultura e Patrimônio Mundial;
-
Pesquisa da legislação nacional que ratificou e
promulgou as Convenções da Unesco;
-
Pesquisa da legislação nacional que tem relação com os temas tratados
nas Convenções da Unesco na área de Cultura e Patrimônio Mundial;
-
Pesquisa junto aos órgãos do Governo Federal responsáveis
pelas políticas públicas de proteção ao patrimônio e outras
ações ligadas aos temas das Convenções;
45
-
Compilação de todas as leis nacionais vigentes que tenham
relação com os temas tratados nas Convenções e das normas que
ratificaram e promulgaram as Convenções mencionadas; e,
-
Análise de todas as normas compiladas com o fim de identificar problemas e
o seu grau de adequação com as Convenções Internacionais analisadas.
Estas informações foram obtidas junto aos órgãos do Governo Federal, por meio de pesquisa
de campo e de pesquisas virtuais realizadas nos sítios dos Ministérios da Cultura, da Educação,
da Defesa, do Meio Ambiente; e dos seguintes órgãos: IPHAN, Presidência da República,
Congresso Nacional, entre outros, além de publicações sobre o assunto, bibliotecas virtuais
e entrevistas com especialistas nas áreas relacionadas.
Todo o trabalho foi realizado com apoio financeiro da UNESCO. Todavia, a autora é totalmente
responsável pelo presente estudo e pelas opiniões que nele se encontram, que não se
refletem, necessariamente, nas mesmas opiniões da UNESCO e não comprometem esta
organização. As denominações empregadas pela autora não implicam em juízos da UNESCO
sobre as condições jurídicas da legislação brasileira.
46
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
CONVENÇÃO UNIVERSAL SOBRE DIREITO DE AUTOR
1. INSTRUMENTOS NORMATIVOS INTERNACIONAIS E LEGISLAÇÃO
NACIONAL
Instrumentos da UNESCO
Legislação Nacional
- Convenção Universal sobre
Direito de Autor - Copyright
Decreto nº 76.905, 24.12.1975
– Genebra, 06.09.1952
Promulga a Convenção Universal
sobre Direito de Autor - Copyright
Revista em Paris, 24.07.1971
Decreto Legislativo nº 55, 28.07.1975
Ratifica/aprova a Convenção Universal
sobre Direito de Autor - Copyright
Outros instrumentos internacionais
- Convenção de Berna para a Proteção
das Obras Literárias e Artísticas
Decreto nº 75.699, 06.03.1975
- Berna, 09.09.1886
Promulga a Convenção de Berna para a
Proteção das Obras Literárias e Artísticas
Completada em Paris, 04.05,1896
Decreto Legislativo nº 94, 04.12.1974
Revista em Berlim, 13.11.1908
Ratifica/aprova a Convenção de Berna para a
Proteção das Obras Literárias e Artísticas
Completada em Berna, 20.03.1914
Revista em Roma, 02.06.1928
Revista em Bruxelas, 26.06.1948
Revista em Estocolmo, 14.07.1967
Revista em Paris, 24.07.1971
- Convenção de Roma para a Proteção
dos Artistas Intérpretes ou Executantes,
dos Produtores de Fonogramas e
dos Organismos de Radiodifusão
- Roma, 26.10.1961
Decreto nº 57.125, 19.10.1965
Promulga a Convenção de Roma para
a Proteção dos Artistas Intérpretes ou
Executantes, dos Produtores de Fonogramas
e dos Organismos de Radiodifusão
Decreto Legislativo nº 26, 1964
Ratifica/aprova a Convenção de Roma
para a Proteção dos Artistas Intérpretes ou
Executantes, dos Produtores de Fonogramas
e dos Organismos de Radiodifusão
47
- Convenção de Genebra para
a Proteção de Produtores de
Fonogramas contra a Reprodução Não
Autorizada de seus Fonogramas
- Genebra, 29.10.1971
Decreto nº 76.906, 24.12.1975
Promulga a Convenção de Genebra para a
Proteção de Produtores de Fonogramas contra a
Reprodução Não Autorizada de seus Fonogramas
Decreto Legislativo nº 59, 30.06.1975
Ratifica/aprova a Convenção de Genebra para a
Proteção de Produtores de Fonogramas contra a
Reprodução Não Autorizada de seus Fonogramas
Tratado sobre o Registro Internacional
de Obras Audiovisuais
- Genebra, em 18.04.1989
Decreto n.º 972, 04.11.1993
Promulga o Tratado sobre o Registro
Internacional de Obras Audiovisuais
Decreto Legislativo nº 94, 23.12.1992
Acordo sobre Aspectos dos Direitos de
Propriedade Intelectual Relacionados
ao Comércio (TRIP’s)
- Genebra, 21.12.1994
Ratifica/aprova o Tratado sobre o Registro
Internacional de Obras Audiovisuais
Decreto n.º 1.355, 30.12.1994
Promulga o Acordo sobre Aspectos
dos Direitos de Propriedade Intelectual
Relacionados ao Comércio (TRIP’s)
Decreto Legislativo nº 30, 15.12.1994
Ratifica/aprova o Acordo sobre Aspectos
dos Direitos de Propriedade Intelectual
Relacionados ao Comércio (TRIP’s)
Lei nº 6.533, 24.05.1978
Dispõe sobre a regulamentação das profissões
de Artistas e de Técnicos em Espetáculos
de Diversões, e dá outras providências
Decreto n° 82.385, 5.10.1978
Regulamenta a Lei n° 6.533, 24.05.1978,
que dispõe sobre as profissões de
artistas e do técnico em Espetáculos de
Diversões e dá outras providências.
Lei n° 6.615, 16.12.1978
Dispõe sobre a regulamentação da profissão
de Radialista e dá outras providências
Decreto n° 84.134, 30.10.1979
Regulamenta a Lei n.º 6.615, 16.12.1978, que
dispõe sobre a regulamentação da profissão
de Radialista e dá outras providências
48
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Constituição Federal, 05.10.1988
Art. 5º, XXVII (direitos autorias) e XXVIII (proteção
às participações individuais em obras coletivas
e fiscalização do aproveitamento econômico)
Lei nº 9.609, 19.02.1998
Dispõe sobre a proteção da propriedade
intelectual de programa de computador, sua
comercialização no País, e dá outras providências
Lei n° 9.610, 19.02.1998
Altera, atualiza e consolida a legislação sobre
direitos autorais e dá outras providências
Decreto n° 2.556, 20.04.1998
Regulamenta o registro previsto no art. 3º. da
Lei n° 9.609, 19.02.1998, que dispõe sobre
a proteção da propriedade intelectual de
programa de computador, sua comercialização
no País, e dá outras providências.
Decreto n° 2.894, 22.12.1998
Regulamenta a emissão e o fornecimento de
selo ou sinal de identificação dos fonogramas
e das obras audiovisuais, previstos no art.
113 da Lei n.º 9.610, 19.02.1998, que altera,
atualiza e consolida a legislação sobre
direitos autorais, e dá outras providências.
Decreto de 13.03.2001
Institui o Comitê Interministerial de Combate
à Pirataria, e dá outras providências.
Decreto de 21.08.2001
Cria, no âmbito da CAMEX - Câmara de
Comércio Exterior, o Grupo Interministerial de
Propriedade Intelectual, disciplina sua composição
e funcionamento, e dá outras providências
Lei nº 10.695, 1º.07. 2003
Altera e acresce parágrafo ao art. 184
(violação de direito autoral) e dá nova
redação ao art. 186 do Decreto-Lei no
2.848, de 07.12.1940 – Código Penal.
49
2. ANÁLISE SUSCINTA DAS NORMAS SOBRE O TEMA
2.1. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO NACIONAL SOBRE O TEMA TRATADO NA
CONVENÇÃO
Lei nº 6.533, 24.05.1978 - Anexo I
Dispõe sobre a regulamentação das profissões de Artistas e de Técnicos em Espetáculos de
Diversões, e dá outras providências.
Em relação aos direitos autorias destes profissionais, o artigo 13 desta Lei estabelece que “não
será permitida a cessão ou promessa de cessão de direitos autorais e conexos decorrentes
da prestação de serviços profissionais”, e que os direitos autorais e conexos dos profissionais
serão devidos em decorrência de cada exibição da obra.
Decreto n° 82.385, 05.10.1978
Regulamenta a Lei n° 6.533, 24.05.1978, que dispõe sobre as profissões de artistas e do
técnico em Espetáculos de Diversões e dá outras providências.
Os artigos 33 e 34 basicamente repetem o texto da Lei que regulamentam, sendo que o
parágrafo único do artigo 33 determina que “a exibição de obra ou espetáculo depende da
autorização do titular dos direitos autorais e conexos” e o artigo 35 dispõe que os ajustes de
valores e formas de pagamento dos direitos autorias e conexos destes profissionais.
Lei n° 6.615, 16.12.1978 – Anexo II
Dispõe sobre a regulamentação da profissão de Radialista e dá outras providências.
Em seu artigo 17, esta Lei estabelece que não será permitida a cessão ou promessa de
cessão de direitos de autor e dos que lhe são conexos e que esses direitos serão devidos em
decorrência de cada exibição da obra.
Decreto n° 84.134, 30.10.1979 – Anexo III
Regulamenta a Lei n.º 6.615, 16.121978
O artigo 19 deste Decreto basicamente repete o artigo 17 da Lei que regulamenta.
Constituição Federal, 05.10.1988
Art. 5º, incisos XXVII, XXVIII
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5º, confere aos autores o direito exclusivo
de utilização, publicação ou reprodução de suas obras (art. 5º, XXVII), assegurando-lhes
também o direito de fiscalizar o aproveitamento econômico das obras que criarem ou de que
participarem (CF, art. 5º, XXVIII, b).
Por outro lado, a mesma Constituição Federal estabelece que o direito de propriedade não é
um direito absoluto, pois assevera que o direito individual de propriedade intelectual deve ser
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interpretado de forma integrada com os outros direitos como o direito à educação (CF, art. 6º;
art. 205) e o direito a informação (CF, art. 5º, IX e XIV). Todos esses direitos estão elencados
como direitos fundamentais, por esta ser a única forma de garantir-lhes o exercício pleno.
Lei nº 9.609, 19.02.1998 – Anexo IV
Dispõe sobre a proteção da propriedade intelectual de programa de computador, sua
comercialização no País, e dá outras providências.
Conhecida como lei do “software” esta Lei foi promulgada para regular os programas de
computador, sendo conjugada com a Lei nº 9.610, da mesma data, conhecida como a Lei do
direito autoral.
Um ponto peculiar desta Lei é que ela dedicou um capítulo específico para as infrações e
penalidades de natureza criminal, sendo que o artigo 12 determina que, para a violação de
direitos de autor de programa de computador, a pena será de detenção de seis meses a dois
anos ou multa. Se a violação consistir na reprodução de programa de computador, no todo ou
em parte, para fins de comércio, sem autorização expressa do autor ou de quem o represente,
a pena será de reclusão de um a quatro anos e multa. Na mesma pena, incorre quem vende,
expõe à venda, introduz no país, adquire, oculta ou tem em depósito, para fins de comércio,
original ou cópia de programa de computador, produzido com violação de direito autoral.
Lei nº 9.610, 19.02.1998 – Anexo V
Altera, atualiza e consolida a legislação sobre direitos autorais e dá outras providências.
A primeira lei sobre direito autoral no Brasil foi editada no final do século passado. Desde
então, a legislação sobre o tema foi se aprimorando, sendo editada, em 14 de dezembro de
1973, a Lei Federal nº 5.988, que vigorou até 19 de junho de 1998, quando então foi editada a
Lei nº 9.610. Importante ressaltar, todavia, que os princípios básicos da proteção aos autores
já estavam consagrados no Brasil desde a instituição dos cursos jurídicos no país em 1827, o
Código Penal de 1930, assim como o Código Civil de 1916, já contivessem disposições sobre
a matéria.
A Lei nº 9.610 de 1998 foi promulgada em substituição à Lei nº 5.988 de 1973. Entre as suas
principais características, esta lei conceitua as obras intelectuais protegidas, define o que é
autor, faculta o registro, prevê direitos morais e patrimoniais ao autor e os define, dispõe sobre
o período de proteção, define as limitações aos direitos autorais, prevê a possibilidade de
transferência dos direitos, dispõe sobre a utilização de obra fotográfica, prevê sanções civis
e trata de direitos conexos.
Nas suas disposições preliminares (arts. 1º a 6º), esta Lei equipara os direitos autorais aos
bens móveis e estabelece proteção aos autores, brasileiros ou estrangeiros, concedida
pela legislação, acordos, convenções e tratados internacionais vigentes no País, bem como
utiliza definições mais atualizadas e adequadas aos tratados internacionais para os termos:
publicação, transmissão ou emissão, fonograma, editor, produtor, radiodifusão, bem como
definições de distribuição e comunicação ao público.
Também inova a Lei em não instituir órgão de supervisão, controle ou fiscalização sobre as
atividades das entidades de gestão coletiva, que dispensam qualquer autorização específica
para funcionar no País.
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Esta Lei considera como obras intelectuais protegidas (caput do artigo 7º) “as criações do
espírito expressas por qualquer meio ou fixadas em qualquer suporte, tangível ou intangível,
conhecido ou que se invente no futuro”, descrevendo como tais as constantes nos incisos I a
XIII, sem, contudo, limitá-las.
Em seguida, a lei dedica o Capítulo II (arts. 11 a 17) à definição de autoria das obras
intelectuais, definindo autor como ”a pessoa física criadora de obra literária, artística ou
científica”, acrescentando que a proteção concedida ao autor poderá aplicar-se às pessoas
jurídicas, nos casos nela previstos.
A lei passa a utilizar a expressão “obra em co-autoria”, estabelecendo que, no caso das
obras audiovisuais, são co-autores o autor do assunto ou argumento literário, musical
ou lítero-musical e o diretor. No caso dos desenhos animados, também os que criam os
desenhos utilizados na obra audiovisual serão considerados co-autores e define como obras
coletivas as que são “criadas por iniciativa, organização e responsabilidade de uma pessoa
física ou jurídica que a publica sob seu nome ou marca e que é constituída pela participação
de diferentes autores, cujas contribuições se fundem numa criação autônoma”, utilizando
também o preceito constitucional que assegura a proteção às participações individuais em
obras coletivas.
No capítulo III do Título II (arts. 18 a 21), estabelece a Lei a proteção ao autor da obra
independente de registro da mesma, que será facultativo e oneroso, remetendo a organização
desses serviços, aos parágrafos 1º e 2º do Artigo 17 da Lei 5.988/73, que não foram
revogados.
Nos Capítulos II e III do Título III, que dispõe sobre os direitos do autor (arts. 22 a 45), a Lei
reconhece que os direitos autorais possuem natureza: moral - inalienáveis e irrenunciáveis
– que garante ao criador o controle de sua obra, o respeito à sua integridade, possibilidade de
modificá-la ou retirá-la de circulação e patrimonial - que diferentemente do primeiro, objetiva
regular as relações jurídicas da utilização econômica das obras intelectuais.
A Lei enumera, os direitos morais do autor (art. 24) e, sem delimitações, várias das modalidades
de utilização da obra apenas como exemplo (art. 29), consagrando duas inovações: o direito
de distribuição não intrínseco ao contrato de exploração da obra e a distribuição mediante
cabo, fibra ótica, satélite, ondas ou qualquer outro sistema que permita ao usuário que assim
demandar realizar uma seleção a ser recebida no tempo e lugar previamente determinados,
combinados ou contratados.
Neste sentido, a Lei não é restritiva, pois estabelece “quaisquer outras modalidades de
utilização existentes ou que venham a ser inventadas”, e declara que as modalidades de
utilização são independentes entre si.
Também prevê a Lei que os contratos sempre deverão constar seu objeto e as condições de
tempo, lugar e preço e poderão ser averbados à margem do registro a que a lei se refere ou
no Cartório de Títulos e Documentos, caso a obra em si mesma não estiver registrada. Como
mencionado, o registro passa a ser facultativo e não constitutivo de direitos.
Outro aspecto importante foi a extensão do período de proteção das obras (art. 41 e
seguintes) a 70 (setenta anos) contados a partir do dia 1º de janeiro do ano seguinte ao
ano do falecimento do autor, observando-se a ordem sucessória da legislação civil. As obras
audiovisuais e fotográficas terão o mesmo prazo de proteção, contado a partir de 1º de janeiro
do ano seguinte ao da sua divulgação.
A duração da proteção dos direitos conexos também passa a ser de 70 (setenta anos), contados
a partir de 1º de janeiro do ano seguinte ao de sua fixação, para os fonogramas; ao de sua
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BRASIL
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transmissão, para as empresas de radiodifusão e ao de sua execução ou representação
pública para os demais casos.
Para as obras caídas em domínio público, não há prazo, sendo livre a utilização. Contudo,
atribuído aos herdeiros dos autores, o exercício dos direitos morais de paternidade, ineditismo
e modificação, cabendo ao Estado a defesa da sua integridade.
Importante destacar que as obras caídas em domínio público serão também assim consideradas
quando os autores hajam falecido sem deixar sucessores e as de autores desconhecidos,
ressalvada a proteção legal aos conhecimentos étnicos e tradicionais, assim como aquelas
cujo prazo de proteção expirou (70 anos após falecimento do autor).
A lei também estabelece as limitações aos direitos autorais (arts. 46 a 48) e os critérios para
sua transferência (arts. 49 a 52).
No título IV, a Lei trata da utilização de obras intelectuais e dos fonogramas, estabelecendo
critérios para: a edição da obra (art. 53 a 67); comunicação ao público (art. 68 a 76); utilização
da obra de: artes plásticas (art. 77 a 78), utilização da obra fotográfica (art. 79), utilização de
fonograma (art. 80); utilização da obra audiovisual (art. 81), utilização das bases de dados
(art. 87); utilização da obra coletiva (art. 82), determinando que não poderão ser utilizadas,
sem prévia e expressa autorização do autor ou titular dos seus direitos, em locais de
freqüência coletiva, as obras teatrais, composições musicais com ou sem letra e fonogramas
em representações e execuções públicas.
Não foi estabelecido na Lei nenhum tipo de presunção ou indício de transferência dos direitos
nela estabelecidos. Assim, para transferência dos direitos restou estabelecido que os direitos
patrimoniais poderão ser transferidos, no todo ou em parte, pelo autor ou seus sucessores,
a título universal ou singular, por meio de licenciamento, concessão, cessão ou mediante
outros meios admitidos em Direito. Toda transmissão deverá ser feita por escrito, se presumirá
onerosa e só terá efeito em relação às modalidades de utilização existentes à época do
contrato. A cessão de obras futuras é permitida pelo prazo máximo de cinco anos.
O Título V trata dos direitos conexos, sendo estabelecido que as normas relativas aos direitos
de autor aplicam-se no que couber também aos artistas intérpretes e executantes, dos
produtores fonográficos e das empresas de radiofusão (art. 89).
Direitos Conexos “são os direitos reconhecidos, no plano do autor, a determinadas
categorias que auxiliam na criação, na produção ou na difusão da obra intelectual” .
O título VII trata das sanções civis às violações dos direitos autorais (arts. 101 a 110). Neste
sentido, as sanções civis serão aplicadas sem prejuízo das sanções penais cabíveis.
Frise-se que, por meio de sentença condenatória, poderá ser determinada a destruição dos
elementos utilizados que configuraram o ato ilícito, tais como: moldes, matrizes, negativos,
máquinas, equipamentos, cópias, entre outros. Responderá por perdas e danos aquele que
alterar, suprimir, modificar ou inutilizar dispositivos técnicos ou os sinais codificados destinados
a evitar ou restringir a cópia de obras e produções protegidas.
A Lei também estabelece a proteção das informações relativas à gestão de direitos autorais
e pune com a perda dos equipamentos, além da cominação por perdas e danos, os casos
de supressão, alteração, distribuição, importação, comunicação e disposição ao público, de
qualquer informação de forma não autorizada pelo autor ou detentor do direito de autor.
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BITTAR, Carlos Alberto. Direito de Autor. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2003
53
Também responsabiliza solidariamente, com os organizadores de espetáculos que violarem
os direitos do autor: os proprietários, diretores, gerentes, empresários e arrendatários que
infringirem o disposto na Lei.
Em seu último Título (VIII – disposições finais e transitórias), a lei em comento estipula
expressamente a não retroatividade do novo prazo de proteção, que não se aplica às obras
caídas em domínio público por força da lei anterior. Determina, por fim, que os fonogramas,
os livros e as obras audiovisuais sujeitar-se-ão a selos ou sinais de identificação, sob
responsabilidade de seus respectivos produtores, distribuidores ou importadores, sem ônus
para o consumidor, a fim de que se possa atestar o cumprimento das normas legais vigentes.
Neste sentido, a intenção do legislador foi combater a pirataria.
Decreto n° 2.556, 20.04. 1998 – Anexo VI
Regulamenta o registro previsto no art. 3º da Lei n° 9.609, de 19 de fevereiro de 1998,
que dispõe sobre a proteção da propriedade intelectual de programa de computador, sua
comercialização no País, e dá outras providências.
Como os programas de computador poderão ser registrados no Instituto Nacional de
Propriedade Industrial – INPI, este decreto estabelece informações necessárias para instruir
o pedido de registro, responsabilizando o requerente pela veracidade das informações
prestadas.
Estabelece ainda, que, em caso de cessão dos direitos de autor sobre programa de computador,
aplicar-se-á o disposto na Lei n.º 9.610, 19.02.1998 (art. 50).
Decreto n° 2.894, 22.12.1998 – Anexo VII
Regulamenta a emissão e o fornecimento de selo ou sinal de identificação dos fonogramas e
das obras audiovisuais, previstos no art. 113 da Lei n.º 9.610, de 19 de fevereiro de 1998, que
altera, atualiza e consolida a legislação sobre direitos autorais, e dá outras providências.
Decreto de 13.03.2001
Institui o Comitê Interministerial de Combate à Pirataria, e dá outras providências.
Este decreto instituiu o Comitê Interministerial de Combate à Pirataria, entendendo como
tal a violação ao direito autoral de que trata a Lei no 9.610, de 19 de fevereiro de 1998.
Dentre as suas principais atribuições, destacam-se: a proposição de plano de ação dos
órgãos competentes para resguardar o cumprimento dos direitos autorais; o auxílio aos
órgãos competentes no planejamento de ações preventivas e repressivas à violação de
obras protegidas pelo direito autoral; o acompanhamento, por meio de relatórios enviados
pelos órgãos competentes, da execução das atividades de prevenção e repressão à
violação de obras protegidas pelo direito autoral; o desenvolvimento de campanhas de
combate à pirataria; a promoção do intercâmbio de informações sobre pirataria e tráfico
ilícito de produtos resultantes dessa prática; o estímulo e apoio a iniciativas públicas
e privadas que valorizem o direito autoral e visem a impedir a prática da pirataria; e
o estabelecimento de mecanismos de diálogo e colaboração com os Poderes Legislativo
e Judiciário, com o propósito de promover ações efetivas de combate à pirataria.
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BRASIL
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Decreto de 21.08.2001
Cria, no âmbito da CAMEX - Câmara de Comércio Exterior, o Grupo Interministerial
de Propriedade Intelectual, disciplina sua composição e funcionamento, e dá outras
providências.
O Grupo Interministerial de Propriedade Intelectual – GIPI criado, tem como atribuição propor a
ação governamental no sentido de conciliar as políticas interna e externa, visando o comércio
exterior de bens e serviços relativos a propriedade intelectual, inclusive, para aportar subsídios
para a definição de diretrizes da política de propriedade intelectual; propor o planejamento da
ação coordenada dos órgãos responsáveis pela implementação dessa política; manifestar-se
previamente sobre as normas e a legislação de propriedade intelectual e temas correlatos;
indicar os parâmetros técnicos para as negociações bilaterais e multilaterais em matéria de
propriedade intelectual; entre outras atribuições.
A formulação e implementação, por parte dos órgãos da Administração Pública, de normas
legais ou compromissos internacionais relativos à propriedade intelectual deverão ser avaliados
previamente pelo GIPI, que informará sobre suas conclusões em reunião da CAMEX.
Lei nº 10.695, 01.07. 2003 – Anexo VIII
Altera e acresce parágrafo ao art. 184 e dá nova redação ao art. 186 do Decreto-Lei nº 2.848,
de 07.12.1940 – Código Penal
Código Penal Brasileiro – art. 184 e seguintes (tipifica como crime a violação de direito
autoral).
O referido diploma legal, estabelece a seguinte tipologia penal:
Violação de direito autoral
Art. 184. Violar direitos de autor e os que lhe são conexos:
Pena – detenção, de 3 (três) meses a 1 (um) ano, ou multa.
§ 1º Se a violação consistir em reprodução total ou parcial, com intuito de lucro direto ou indireto,
por qualquer meio ou processo, de obra intelectual, interpretação, execução ou fonograma,
sem autorização expressa do autor, do artista intérprete ou executante, do produtor, conforme
o caso, ou de quem os represente:
Pena – reclusão, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.
§ 2º Na mesma pena do § 1o incorre quem, com o intuito de lucro direto ou indireto, distribui,
vende, expõe à venda, aluga, introduz no País, adquire, oculta, tem em depósito, original
ou cópia de obra intelectual ou fonograma reproduzido com violação do direito de autor, do
direito de artista intérprete ou executante ou do direito do produtor de fonograma, ou, ainda,
aluga original ou cópia de obra intelectual ou fonograma, sem a expressa autorização dos
titulares dos direitos ou de quem os represente.
§ 3º Se a violação consistir no oferecimento ao público, mediante cabo, fibra ótica, satélite,
ondas ou qualquer outro sistema que permita ao usuário realizar a seleção da obra ou
produção para recebê-la em um tempo e lugar previamente determinados por quem formula
a demanda, com intuito de lucro, direto ou indireto, sem autorização expressa, conforme o
caso, do autor, do artista intérprete ou executante, do produtor de fonograma, ou de quem os
represente:
55
Pena – reclusão, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.
§ 4º O disposto nos §§ 1o, 2o e 3o não se aplica quando se tratar de exceção ou limitação
ao direito de autor ou os que lhe são conexos, em conformidade com o previsto na Lei nº
9.610, de 19 de fevereiro de 1998, nem a cópia de obra intelectual ou fonograma, em um só
exemplar, para uso privado do copista, sem intuito de lucro direto ou indireto.
2.2. ANÁLISE DA CONVENÇÃO UNIVERSAL SOBRE DIREITO DE AUTOR COPYRIGHT
Esta Convenção estabelece regras para proteção de todos os direitos dos autores e titulares
dos mesmos direitos sobre as obras literárias, científicas, artísticas e os escritos, e as obras
musicais, dramáticas e cinematográficas, pinturas gravuras e esculturas.
Estabelece que os direitos de autor compreendem o direito exclusivo de fazer, de publicar e
de autorizar a fazer e a publicar a tradução das obras protegidas e compreende os direitos
fundamentais que asseguram a proteção dos interesses patrimoniais do autor, em particular
o direito exclusivo de autorizar a reprodução, a representação e a execução públicas e a
radiodifusão.
Se, para conceder a proteção, a legislação interna exigir o cumprimento de certas formalidades
como: depósito, registro, menção, certidões notariais, pagamento de taxas, fabrico ou
publicação no território nacional, tais exigências deverão ser consideradas atendidas se desde
a sua publicação, a obra contiver o símbolo ©, acompanhado no nome do titular do direito de
autor e da indicação do ano da primeira publicação, nos termos da convenção em comento e
publicada pela primeira vez fora do território do referido estado por um autor não nacional.
A Convenção também estabelece regras para duração da proteção, além de também regrar
restrições à tradução da obra.
3. ANÁLISE DA CONJUNTURA ATUAL, RELAÇÃO DE PROBLEMAS
DE NATUREZA LEGAL E MATERIAL, IMPACTOS ECONÔMICOS E
PROPOSTAS E RECOMENDAÇÕES DE ATUAÇÃO
Como exposto, o Brasil ratificou os principais tratados internacionais que versam sobre a
matéria em comento e atualmente possui uma legislação interna que regula os direitos do
autor e direitos conexos ao mesmo. Apesar disso, o tema é muito dinâmico e os avanços
tecnológicos (da internet, por exemplo) têm demonstrado que a legislação ainda é deficitária,
considerando a temática relacionada ao direito de autor e a quantidade de outras normas
relacionadas com este direito, o que ainda tem sido motivo de dúvidas e interpretações
conflitantes.
A Constituição Federal de 1988 definiu parâmetros visando a proteção das obras intelectuais
e artísticas, tendo, no inciso IX, do artigo 5º, garantido a liberdade de expressão na atividade
intelectual limitada ao respeito dos direitos autorais e à reputação e à honra de terceiros.
No mesmo artigo, inciso XXVII, relacionou a tutela dos direitos autorais com o direito de
propriedade, garantindo a sucessão patrimonial desses direitos. Por fim, no inciso XXVIII,
reconheceu como exclusivo o direito do autor utilizar sua obra intelectual, inclusive,
economicamente. Também, a Carta Magna brasileira (art. 5º, § 2º) garantiu que os tratados
internacionais ratificados pelo Brasil deverão ser respeitados.
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BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Sobre a Lei dos direitos autorias, como já mencionado, dois aspectos são fundamentais,
sendo o primeiro o aspecto moral que garante ao criador o controle da obra, o respeito à sua
integridade e o seu nome na divulgação e, o segundo, o aspecto o patrimonial que objetiva
regular as relações jurídicas e econômicas das obras intelectuais.
Também importante destacar o fato de que as idéias em si não são protegidas, o que a
Lei brasileira tenta proteger são as formas de expressão exteriorizadas e materializadas,
independente da sua qualidade intelectual ou méritos literários, artísticos, científicos ou
culturais, sendo a originalidade e a criatividade uma das características mais importantes e
determinantes no que diz respeito à proteção da obra.
Um outro ponto merecedor de destaque é que a legislação vigente protege a obra,
independentemente da nacionalidade do seu titular, aplicando-se, assim, a proteção dos direitos
autorais estendida por meio de tratados e convenções de reciprocidade internacionais.
A Lei dos Direito Autorais abrange tanto os direitos do autor como os direitos conexos a
ele, que são atribuídos aos intérpretes, produtores, executantes, produtores fonográficos e
empresa de radiodifusão.
Isto representou algum avanço, uma vez que o conceito de direitos conexos foi se
aperfeiçoando a partir da Convenção de Roma (convenção internacional para a proteção
dos artistas intérpretes ou executantes, dos produtores de fonogramas e dos organismos de
radiodifusão), aprovada pelo Decreto Legislativo n.º 26, de 1964 e promulgada pelo Decreto
n.º 57.125, de 19.10.1965.
Também foi dada igual importância aos chamados direitos subsidiários que são derivados
de oportunidades de exploração comercial das obras ou criações intelectuais, devido às
mudanças e ao crescimento dos meios de comunicação de massa, bem como da expansão
da chamada indústria da cultura e do entretenimento. Assim, são protegidos, entre outros
direitos, a fixação em fonogramas, a edição de filmes cinematográficos, a execução em
rádios, televisões e locais públicos, os direitos de sub-edição, a utilização em propaganda.
Apesar dos grandes avanços nesta área e da legislação modernizada, devido às mudanças
de tecnologias digitais, sobretudo, da Internet, é importante que ocorra a reformulação de
conceitos básicos e, talvez, certa flexibilização da legislação nacional, a fim de que sejam
preenchidas lacunas ainda existentes no ordenamento jurídico sobre o assunto. A Lei
em si, da maneira que vem sendo utilizada, mais tem favorecido as grandes corporações
e organizações que atualmente detém os direitos autorais dos artistas do que o criador
propriamente dito.
No âmbito do Governo Federal, foi criada a Gerência de Direitos Autorais no Ministério da
Cultura em meados de 2003, que atualmente é a instância do Estado responsável por esta
área. Apesar de não ter para regular contratos e mediar conflitos, esta Gerencia serve como
instância de esclarecimentos, formulação de políticas públicas, articulação política e atuação
legislativa.
No último ano, a Gerencia criou um grupo de trabalho interdisciplinar denominado “Grupo de
Trabalho Transversal de Direitos Autorais” com participação de representantes das seguintes
artes: Teatro, Dança, Música, Artes Visuais, Circo, Livro, além de representantes do Ministério
da Cultura e da FUNARTE, para subsidiar e auxiliar a equipe interna na formulação de políticas
sobre direitos autorais.
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Na última reunião realizada pelo grupo em outubro de 2006, foi apontado como grande
desafio da Gerencia a promoção do equilíbrio na distribuição de resultados econômicos entre
investidores e criadores, foram apontados os principais problemas, que deverão subsidiar
novas políticas na área de direitos autorais.
Dentre os principais problemas apontados, destacam-se: falta de um organismo governamental
com legitimidade e capacidade para atuar como mediador de conflitos no campo dos direitos
autorais; presença precária do Estado no sistema de direitos autorais; escassa interlocução
dos artistas com o poder público sobre temas de direitos autorais; falta de informações aos
artistas e criadores sobre a proteção legal de seus direitos autorais; inexistência de órgãos de
gestão coletiva dos direitos autorais; falta de tratamento específico na legislação no campo
das artes visuais.
Como diretrizes, o grupo de trabalho sugeriu: a criação de uma instância administrativa
especializada para atuar na resolução de conflitos no campo dos direitos autorais; a otimização
do trabalho dos escritórios regionais do Ministério da Cultura e dos escritórios estaduais de
registro para prestação de esclarecimentos e informações aos artistas e ao público em geral;
o apoio, inclusive por meio de estudos, na criação de associações gestoras dos direitos
autorais nas áreas artísticas que ainda não contam com esta estrutura, com objetivos de: gerir
e defender os direitos dos artistas, informar sobre o funcionamento do sistema de direitos
autorais, nacional e internacionalmente, criar equilíbrio com os órgãos arrecadadores das
outras áreas.
As mudanças propostas e outras mais estão em discussão. Há receptividade do Governo
Federal neste sentido, sendo já anunciada pelo Ministro da Cultura a intenção de adequar
a legislação de proteção autoral à realidade, para que haja o estabelecimento de políticas
culturais que contribuam para que “os direitos dos autores e dos investidores estejam em
equilíbrio com os direitos de acesso e de uso justo”.
Outras ações também surgiram para democratizar o acesso a obras e o uso justo, tais como
a criação pelo Ministério da Educação do portal “Domínio Público”, lançado em novembro
de 2004 (com um acervo inicial de 500 obras). Sua proposta é o “compartilhamento de
conhecimentos de forma equânime, colocando à disposição de todos os usuários da rede
mundial de computadores - Internet - uma biblioteca virtual que deverá se constituir em
referência para professores, alunos, pesquisadores e para a população em geral.”
Este portal constitui permite a coleta, a integração, a preservação e o compartilhamento de
conhecimentos, sendo seu principal objetivo o de promover o amplo acesso às obras literárias,
artísticas e científicas (na forma de textos, sons, imagens e vídeos), já em domínio público ou
que tenham a sua divulgação devidamente autorizada.
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Vide sítio do Ministério da Cultura -http://www.cultura.gov.br/projetos_especiais/camaras_
setoriais
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Ver sítio do Ministério da Cultura - http://www.cultura.gov.br/noticias/
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Ver sítio Domínio Público - http://www.dominiopublico.gov.br
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
CONVENÇÃO PARA A PROTEÇÃO DOS BENS CULTURAIS EM
CASO DE CONFLITO ARMADO
1. INSTRUMENTOS NORMATIVOS INTERNACIONAIS E LEGISLAÇÃO
NACIONAL
Instrumentos da UNESCO
Convenção para a Proteção dos Bens
Culturais em caso de Conflito Armado
- Haia, 14.05.1954
2º Protocolo da Convenção para
a Proteção dos Bens Culturais
em caso de Conflito Armado
- Haia, 26.03.1999
Legislação Nacional
Decreto nº 44.851, 11.11.1958
Promulga a Convenção para a Proteção dos
Bens Culturais em caso de Conflito Armado
Decreto nº 5.760, 24.04. 2006
Promulga o 2º Protocolo da Convenção
para a Proteção dos Bens Culturais
em caso de Conflito Armado
Decreto Legislativo nº 782, 08.07.2005
Ratifica/aprova o 2º Protocolo da
Convenção para a Proteção dos Bens
Culturais em caso de Conflito Armado
Comitê Internacional “Blue
Shield”1 – Escudo Azul
Comitê Brasileiro do Escudo Azul2
Instalação, 09.11.2006
Protocolo, 1999
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2. ANÁLISE SUSCINTA DAS NORMAS SOBRE O TEMA
2.1. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO NACIONAL SOBRE O TEMA TRATADO NA
CONVENÇÃO
Não há legislação específica sobre este tema no ordenamento jurídico nacional, a não ser as
normas que ratificaram e promulgaram a Convenção em comento.
2.2. ANÁLISE DA CONVENÇÃO PARA A PROTEÇÃO DOS BENS CULTURAIS
EM CASO DE CONFLITO ARMADO
Esta Convenção foi motivada pelos acontecimentos da 2ª Guerra Mundial, considerada
um marco mundial de destruição, dado o altíssimo grau de armamento bélico das nações
envolvidas, a sua escala planetária e os índices de destruição e roubo de bens culturais como
jamais antes constatados.
O principal objetivo, na época em que o instrumento foi criado, era “manter um equilíbrio entre
os grupos favoráveis aos aspectos humanitários e aqueles preocupados com as exigências
militares”.
Esta Convenção, também conhecida como Convenção de Haia, foi seguida de dois protocolos,
um em 1954, quando ela foi criada, e o outro em 1999.
Primeiro Protocolo
Dentre os seus principais avanços está o reconhecimento pela comunidade internacional
da validade e necessidade da proteção do patrimônio cultural ameaçado de destruição ou
roubo.
A Convenção definiu, para os fins nela propostos, a propriedade cultural em três diferentes
categorias:
-
Bens móveis e imóveis – com valor artístico, histórico e humanístico,
científicos ou culturais - como monumentos históricos, coleções, obras etc.
-
Estabelecimentos - como museus, bibliotecas, igrejas, arquivos públicos; e,
-
Centros – que contenham monumentos, zonas arqueológicas, áreas históricas.
Dentre os seus principais objetivos, destacam-se a salvaguarda e o respeito aos bens
culturais, prevendo, para tanto, em caso de conflito, que a parte garanta a proteção ao próprio
patrimônio em abrigos temporários e que, ao ocupar outros estados, proteja o patrimônio do
estado ocupado.
Também merece destaque a inclusão dos conflitos de caráter não internacional, que obriga as
partes do conflito às disposições da presente Convenção.
Este item motivou a celebração de um protocolo para a Proteção da Propriedade Cultural em
caso de Conflito Armado, com os propósitos de prevenir a exportação ilegal de bens culturais
durante os conflitos; obrigar as partes contratantes a preservar todos os bens culturais
apreendidos em caso de conflito, assim como de não reter bens apreendidos como reparação
de guerra.
60
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Segundo Protocolo
No final da década de 80, constatou-se que o sistema de proteção ao patrimônio cultural em
caso de conflito armado já não era mais satisfatório. Após longo período de discussões, foi
concluído o 2º Protocolo da presente Convenção.
Dentre os principais avanços, destacam-se:
-
A criação de um comitê intra-governamental para proteção da
propriedade cultural e implementação do protocolo, com mandato
de 4 anos, responsável em conceder “proteção destacada” para o
patrimônio que estiver em perigo além de supervisionar as medidas
previstas no protocolo e examinar pedidos de assistência;
-
A criação de um conjunto de regras contra violações de propriedade
com previsão de processo acusatório com a possibilidade de
extradição e responsabilização dos responsáveis.
-
O reconhecimento do Comitê Internacional do Escudo Azul “Blue Shield”
– (ICBS) – onde participam 4 entidades vinculadas ao patrimônio cultural
reconhecidas pela UNESCO – ICOM, ICOMOS, Conselho Internacional de
Arquivos e Federação Internacional de Bibliotecas – que tem como objetivo
municiar essas organizações de informações e capacidade de operacionalização
para que as mesmas ajam com maior eficácia e rapidez quando a ameaça
ao patrimônio for iminente. Trata-se de protocolo aprovado em 1999, que
identificou este Comitê Internacional como o equivalente à “Cruz Vermelha
Internacional” para o resgate e proteção da herança cultural dos países.
Em suas previsões penais, contudo, o segundo protocolo não avançou.
3. ANÁLISE DA CONJUNTURA ATUAL, RELAÇÃO DE PROBLEMAS
DE NATUREZA LEGAL E MATERIAL, IMPACTOS ECONÔMICOS,
PROPOSTAS E RECOMENDAÇÕES DE ATUAÇÃO
No âmbito nacional, após a ratificação do Segundo Protocolo de Haia, o Estado brasileiro tem
tomado algumas medidas e providências gerais para salvaguarda do seu patrimônio em caso
de conflito armado, dentre as quais:
A Instalação, no dia 09.11.2006, do Comitê Brasileiro do Escudo Azul, espécie de Cruz
Vermelha Internacional para proteção de bens culturais, que se originou do estabelecimento
de um Protocolo aprovado em 1999. Este Protocolo identifica o Comitê Internacional “Blue
Shield” – Escudo Azul – como o equivalente à “Cruz Vermelha Internacional” para o resgate
e proteção da herança cultural dos países.
A sessão de instalação do Comitê foi realizada no Arquivo Nacional e contou com a presença
dos dirigentes do Arquivo Nacional, Biblioteca Nacional, Federação Brasileira de Associação
de Bibliotecários, Cientistas da Informação e Instituições - FEBAB, Conselho Federal de
Biblioteconomia, Associação Brasileira de Arquivistas, Conselho Nacional de Arquivos e
Escritório Regional da IFLA (IFLA / LAC), que foram caracterizadas como membros fundadores
do Comitê no Brasil.
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Vide sítio: http://www.febab.org.br/comit_nacional_escudo_azul
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Vide sítio: http://www.ifla.org/blueshield
61
O Comitê ainda está em fase de implementação, tendo apenas elaborado um Plano de ação e
iniciada a discussão acerca da sua composição e funcionamento. A proposta inicial estabelece
a criação de comitês regionais que deverão avaliar e propor ações visando à proteção e
salvaguarda dos acervos culturais brasileiros.
Outras ações que guardam relação com o tema:
No âmbito do Ministério da Defesa que é o órgão responsável pela coordenação das ações
necessárias à defesa nacional, encontra-se em fase de implementação a Política de Defesa
Nacional voltada, principalmente, para ameaças externas, sendo considerado o documento
condicionante de maior importância neste aspecto. Sua finalidade é estabelecer objetivos
e diretrizes para o preparo e o emprego da capacitação nacional, com o envolvimento dos
setores militar e civil em todas as esferas do Poder Nacional, sendo um dos seus propósitos
conscientizar todos os segmentos da sociedade brasileira de que a defesa da Nação é um
dever de todos.
Fortalecer os princípios consagrados pelo direito internacional como a soberania, a igualdade
entre os Estados e a não-intervenção de um Estado em outro é de fundamental importância
para uma maior estabilidade mundial voltada para o desenvolvimento sustentável e bem estar
da humanidade, sendo esse um dos princípios da Política de Defesa Nacional.
62
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
CONVENÇÃO SOBRE AS MEDIDAS A SEREM ADOTADAS
PARA PROIBIR E IMPEDIR A IMPORTAÇÃO, EXPORTAÇÃO E
TRANSFERÊNCIA DE PROPRIEDADES ILÍCITAS DOS BENS
CULTURAIS
1. INSTRUMENTOS NORMATIVOS INTERNACIONAIS E LEGISLAÇÃO
NACIONAL
Instrumentos da UNESCO
Legislação Nacional
Convenção sobre as Medidas a
serem adotadas para Proibir e
Impedir a Importação, Exportação
e Transferência de Propriedades
Ilícitas dos Bens Culturais
Decreto nº 72.312, 31.05.1973
- Paris, 14.11.1970
Decreto Legislativo nº 71, 28.11.1972
Promulga a Convenção sobre as Medidas
a serem adotadas para Proibir e Impedir a
Importação, Exportação e Transferência de
Propriedades Ilícitas dos Bens Culturais
Ratifica/aprova a Convenção sobre as Medidas
a serem adotadas para Proibir e Impedir a
Importação, Exportação e Transferência de
Propriedades Ilícitas dos Bens Culturais
Outros instrumentos internacionais
Convenção Unidroit – sobre
Bens Culturais Furtados ou
Ilicitamente Exportados
Decreto nº 3.166, 14.09.1999
- Roma, 24 de junho de 1995
Decreto Legislativo nº 04, 21.01.1999
Promulga a Convenção Unidroit – sobre Bens
Culturais Furtados ou Ilicitamente Exportados
Ratifica/aprova a Convenção Unidroit
– sobre Bens Culturais Furtados
ou Ilicitamente Exportados
Lei nº 4.845, 1965
Proíbe a saída de obras de arte e
ofícios produzidos no país até o
fim do período monárquico
Lei nº 3.924, 26.07.1961
Dispõe sobre os monumentos arqueológicos
e pré- históricos de qualquer natureza
existentes no território nacional
Portaria nº 262, 14.08.1992 - IPHAN (Instituto
do Patrimônio Histórico, Artístico Nacional)
Regulamenta a saída de obras de arte do País
63
2. ANÁLISE SUSCINTA DAS NORMAS SOBRE O TEMA
2.1. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO NACIONAL SOBRE O TEMA TRATADO NA
CONVENÇÃO
Lei nº 4.845, 1965 – Anexo I
Esta Lei foi promulgada com o fim de coibir a saída, para o exterior, de obras de arte e
ofícios produzidos no país até o fim do período monárquico, bem como aquelas oriundas de
Portugal, incorporadas ao patrimônio nacional, durante o regime imperial e colonial, além
daquelas obras produzidas no estrangeiro que representassem personalidades brasileiras ou
guardassem relação com a história do Brasil.
Estabelece a possibilidade de saída de tais obras para exposições temporárias, mediante
autorização expressa de órgão responsável. Não apresenta previsão de sanção para quem
tentar exportar essas obras, apenas a possibilidade de seqüestro, pela União ou pelo Estado
em que se encontrasse a obra.
Lei nº 3.924, 26.07.1961 – Anexo II
Dispõe sobre os monumentos arqueológicos e pré-históricos de qualquer natureza existentes
no território nacional
Portaria nº 262, 14.08.1992 - IPHAN (Instituto do Patrimônio Histórico,
Artístico Nacional) – Anexo III
Foi instituída para proibir a saída do Brasil de bens tombados, obras de arte e peças e bens de
interesse histórico e cultural produzidos no Brasil ou no exterior, desde que tenham aspectos
brasileiros como tema, até o fim do período imperial, bem como para regrar a saída de bens
desta natureza para intercâmbio cultural.
Estabelece sanção ao infrator que descumprir os prazos dispostos, sem prejuízo daquelas
cominadas no Código Penal para os crimes de contrabando e descaminho.
2.2. ANÁLISE DA CONVENÇÃO SOBRE AS MEDIDAS A SEREM ADOTADAS
PARA PROIBIR E IMPEDIR A IMPORTAÇÃO, EXPORTAÇÃO E
TRANSFERÊNCIA DE PROPRIEDADES ILÍCITAS DOS BENS CULTURAIS
Esta Convenção é considerada uma referência legal em relação ao tráfico ilícito de bens
culturais, sendo um instrumento jurídico que visa inibir o roubo e a comercialização
ilegal desses bens. O seu texto vincula o patrimônio à identidade nacional e reconhece a
legitimidade do próprio país na sua proteção, estimulando medidas internas de controle, com
estabelecimento de penalidades aos infratores, e a participação e intercâmbio internacional
de informações. Seu principal papel é conscientizar a comunidade internacional que o tráfico
e o comércio ilícito de bens culturais acaba por empobrecer o acervo cultural dos paises de
maneira geral sendo, portanto, necessário estabelecer regramento interno para proteção e
controle dos seus próprios bens culturais.
64
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Além disso, a Convenção estabelece regras gerais para exportação e importação de bens
culturais, visando à proteção desses bens e a promoção de intercâmbio de informações. Proíbe
a exportação de bens culturais sem a emissão de um certificado de exportação apropriado
e, ainda, prevê obrigações para os Estados com relação à educação da sua população e à
necessidade de criação de inventário sobre os bens culturais reconhecidos como tal.
Destaca-se que a Convenção exerceu inegável influência na conscientização mundial sobre
o problema e no combate ao tráfico ilícito de bens culturais, na medida em que, nesses
últimos 30 anos, houve significativo crescimento do número de museus com acervos de
bens culturais próprios, o incremento do turismo cultural, a publicidade conferida aos bens
definidos como antiguidades e obras-de-arte, além da divulgação da vulnerabilidade explícita
de algumas regiões instáveis a roubos e pilhagens do seu patrimônio, servindo de base a
outras convenções e acordos estabelecidos neste sentido na esfera internacional.
2.3. ANÁLISE DA CONVENÇÃO UNIDROIT – SOBRE BENS CULTURAIS
FURTADOS OU ILICITAMENTE EXPORTADOS
Esta Convenção representa, na esfera internacional, o mais importante marco jurídico desde
a celebração da Convenção acima comentada.
Tem como principal objetivo complementar a Convenção de 1970, estabelecendo um conjunto
mínimo de regras jurídicas comuns visando regulamentar e facilitar a restituição e o retorno
dos bens culturais entre os Estados Contratantes, com o objetivo de favorecer a preservação
e a proteção do patrimônio cultural no interesse de todos, estimulando a cooperação cultural
internacional e a celebração de acordos entre estados para o intercâmbio cultural.
É aplicada no caso de solicitações de caráter internacional de restituição de bens culturais
furtados e de retorno de bens culturais deslocados do território de um Estado Contratante em
violação a sua legislação interna.
3. ANÁLISE DA CONJUNTURA ATUAL, RELAÇÃO DE PROBLEMAS
DE NATUREZA LEGAL E MATERIAL, IMPACTOS ECONÔMICOS E
PROPOSTAS E RECOMENDAÇÕES DE ATUAÇÃO
Mesmo antes de ratificar a Convenção sobre as Medidas a serem adotadas para Proibir e
Impedir a Importação, Exportação e Transferência de Propriedades Ilícitas dos Bens Culturais,
o Estado brasileiro adotou algumas medidas visando inibir a circulação de bens roubados.
A lei nº 4.845 de 1965 já exigia autorização do IPHAN para saída do Brasil de obras de arte
e peças de interesse histórico, etnográfico e cientifico produzidos até o fim do período pré
monárquico.
Posteriormente, o Brasil ratificou a Convenção da UNESCO em 1972, assim como a
Convenção Unidroit – sobre Bens Culturais Furtados ou Ilicitamente Exportados e , em 1999,
adaptou a sua legislação interna ampliando o controle da saída de obras de arte para os bens
tombados, obras de arte e peças de valor histórico e cultura produzidas no Brasil e no exterior
(neste caso que guardassem relação com a temática nacional) até o fim do período imperial.
No âmbito internacional, o Brasil não é tido como um país importador de obras de arte e,
apesar de ser considerado um potencial exportador, a exportação de suas obras ainda é
pouco significativa. O maior problema atualmente enfrentado é o tráfico ilícito interno ao país
65
e não o voltado para o exterior. Isto ocorre em razão do aumento de roubos e furtos de obras
consideradas de valor artístico e cultural. A situação ainda é agravada, se considerarmos que
atualmente há maior valorização e procura de bens relacionados como de antiguidade, que
são facilmente comercializáveis, sem qualquer regramento específico.
Em relação às medidas adotadas pelo Brasil, merecem destaque:
1) Os Inventários e Cadastros existentes, desenvolvidos pelo IPHAN, dentre
os quais: o INBMI - Inventário Nacional de Bens Móveis e Integrados e,
o Cadastro dos Bens Culturais Procurados (utilizado como instrumento
de apoio, num esforço conjunto entre IPHAN, ICOM e INTERPOL).
Todas essas bases de dados estão acessíveis para pesquisa no sítio do IPHAN,
podendo ser consultadas a partir do nome do bem, de seu estado de origem, de
palavras chaves e como: categorias dos bens, nomes populares, entre outros.
2) A Celebração de acordos e convênios internacionais que visam a recuperação
de bens culturais, patrimoniais e outros que tiverem sido roubados,
importados ou exportados ilicitamente, dentre os quais, o “Acordo sobre
a Recuperação de Bens Culturais, Patrimoniais e Outros Específicos
Roubados, Importados ou Exportados Ilicitamente,” celebrado em La Paz,
26.07.1999, entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo
da República da Bolívia, promulgado pelo Decreto nº 4.444, de 28.10.1999.
3) O estabelecimento de Instrumento Internacional de cooperação entre
aduanas contra o tráfico ilícito de antiguidades e obras de arte (1977);
4) O intercambio de informações entre a Policia Federal brasileira e a INTERPOL;
5) A ampla divulgação sobre os bens e obras culturais roubadas por
meio da “Gerência de Bens Móveis e Integrados” do IPHAN;
6) A campanha Luta Contra o Tráfico Ilícito de Bens Culturais, na qual o IPHAN,
a Polícia Federal/Interpol e o Conselho Internacional de Museus, desde 1997,
vêm desenvolvendo em conjunto, com o intuito de recuperar e devolver aos
lugares de origem as obras de arte roubadas, furtadas ou extraviadas.
7) Pedido de CPI feito pela deputada Alice Portugal (PCdoB/BA), que
encontra-se para apreciação na Câmara dos Deputados, cujo objetivo
é investigar o roubo, o contrabando, o comércio ilegal, o tráfico ilícito
de obras de artes, bens culturais e de arte sacra no Brasil.
8) Projeto de Lei em trâmite na Câmara dos Deputados sob o nº 7568;2006,
que institui o Estatuto de Museus e dá outras providências, com regras
para a sustentabilidade e segurança de todos os museus brasileiros,
Mesmo com todas essas medidas, ainda é de fundamental importância a adoção de medidas
internas para salvaguarda e proteção do patrimônio cultural, com reconhecimento de suas
especificidades e ampla publicidade.
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Horta, M. de L. Illicit trafficking of cultural goods: Brazil´s situation. In: ILLICIT TRAFFIC OF
CULTURAL PROPERTY IN LATIN AMERICA. Paris: Icom, 1996.
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BO, J.Batista Lanari. Proteção do Patrimônio na UNESCO - Ações e Significados. Edições
UNESCO Brasil, 2003. Também disponível no sítio http://unesdoc.unesco.org/images/0012/
001297/129719por.pdf
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Vide sítio do IPHAN – http://portal.iphan.gov.br
66
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Na visão de José do Nascimento Junior, diretor do Departamento de Museus e Centros Culturais
do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) “É preciso reconhecer as
deficiências da gestão das instituições de cultura e criar mecanismos eficientes de combate
às ações criminosas contra os bens culturais”. Ele propõe três medidas fundamentais a serem
tomadas: a realização de inventários detalhados, a digitalização dos acervos e a criação
de delegacias especializadas para assuntos do patrimônio brasileiro. O Sistema Brasileiro
de Museus, a Biblioteca Nacional e o Arquivo Nacional deverão integrar as instituições
brasileiras.
67
CONVENÇÃO SOBRE A PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO
MUNDIAL, CULTURAL E NATURAL DA HUMANIDADE
1. INSTRUMENTOS NORMATIVOS INTERNACIONAIS E LEGISLAÇÃO
NACIONAL
Instrumentos da UNESCO
Convenção sobre a Proteção
do Patrimônio Mundial, Cultural
e Natural da Humanidade
- Paris, 16.11.1972
Legislação Nacional
Decreto nº 80.978, 12.12.1977
Promulga a Convenção sobre a
Proteção do Patrimônio Mundial,
Cultural e Natural da Humanidade
Decreto Legislativo nº 74, 30.06.1977
Ratifica/aprova a Convenção sobre
a Proteção do Patrimônio Mundial,
Cultural e Natural da Humanidade
Criação do Programa de Cooperação
Científica Internacional “O Homem
e a Biosfera” (Programme Man and
the Biosphere – MaB), 1971
Decreto nº 74.685, 14.10.1974
Adesão ao Programa de Cooperação Científica
Internacional “O Homem e a Biosfera”
(Programme Man and the Biosphere – MaB)
Decreto de 21.09.1999
Dispõe sobre a Comissão Brasileira para
o Programa “O Homem e a Biosfera” COBRAMAB, dá outras providências e revoga
o Decreto nº 74.685, 14.10.1974, o Decreto nº
84.996, 05.08.1980 e o Decreto de 16.04.1991,
que tratavam sobre a Comissão Brasileira
para o Programa “O Homem e a Biosfera”.
Portaria MMA nº 317, de 31.10.2005
Designa os representantes titular e
suplente, para compor a Comissão
Brasileira para o Programa “O Homem
e a Biosfera” - COBRAMAB.
68
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Decreto-Lei nº 25, 30.11.1937
Organiza a Proteção do Patrimônio
Histórico e Artístico Nacional
Decreto-Lei nº 2.848, 07.12.1940
Código Penal Brasileiro -.arts. 165 e 166
Tipifica como crimes o dano em coisa de
valor artístico, arqueológico ou histórico e a
alteração de local especialmente protegido
Lei nº 7.347, 24.07.1985
Disciplina a ação civil pública de
responsabilidade por danos causados ao
meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artístico, estético, histórico,
turístico e dá outras providências
Constituição Federal, 05.10.1988
Arts. 216 e 225
Lei nº 9.605, 12.12.1998
Dispõe sobre as sanções penais e
administrativas derivadas de condutas
e atividades lesivas ao meio ambiente
e dá outras providências
Decreto nº 3.179, 21.09.1999
Dispõe sobre a especificação das sanções
aplicáveis às condutas e atividades lesivas
ao meio ambiente, e dá outras providências.
Relação da legislação ambiental
Constituição Federal, 05.10.1988
Artigos referentes ao patrimônio
cultural brasileiro
69
2. ANÁLISE SUSCINTA DAS NORMAS SOBRE O TEMA
2.1. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO NACIONAL SOBRE O TEMA TRATADO NA
CONVENÇÃO
Decreto-Lei nº 25, 30.11. 1937 - Anexo I
Organiza a Proteção do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
Também conhecido como “Lei do Tombamento”, este Decreto-Lei representa um marco
legal na proteção do patrimônio nacional, tendo se antecipado em muitos anos o regramento
internacional neste sentido. No Brasil, apesar de todos os avanços legais posteriores sobre
o tema, este Decreto-Lei continua sendo uma das principais ferramentas jurídicas utilizadas
para a proteção ao patrimônio. Ele determina que constituem o Patrimônio Histórico e
Artístico Nacional, o conjunto de bens móveis e imóveis existentes no país, cuja conservação
seja de interesse público, incluindo como patrimônio nacional os bens de valor etnográfico,
arqueológico, bibliográficos, artísticos os monumentos naturais, além dos sítios e paisagens
de valor notável pela natureza ou a partir de uma intervenção humana.
A partir do tombamento de um bem efetivado por meio da sua inscrição em um dos “Livros
de Tombo” (relacionados no Decreto-Lei), fica proibida qualquer intervenção neste bem, sem
prévia autorização do IPHAN – Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, órgão
vinculado ao Ministério da Cultura, que também deve ser previamente comunicado caso haja
dificuldade financeira para a conservação de um bem tombado. Qualquer atentado contra um
bem tombado equivale a um atentado ao patrimônio nacional.
O tombamento continua a ser a forma máxima de preservação de um bem nacional, apesar
de não ser a única forma de reconhecimento da importância cultural de um bem, pois a
Constituição Federal de 1988, em seu artigo 216, § 1º, enumera, dentre outras, o inventário,
os registros, a vigilância e a desapropriação, como formas de proteção ao patrimônio nacional
tendo o legislador, nas três esferas de poder, a possibilidade de criar e instituir outras
modalidades para este mesmo fim.
Apesar de muito utilizada, a Lei de Tombamento precisa ser adequada e atualizada de acordo
com os preceitos contidos na Constituição Federal de 1988, tanto no que diz respeito às
formas de proteção do patrimônio em si, quanto aos conceitos de bens, pois a Lei vincula
os bens móveis e imóveis que constituem o patrimônio histórico e artístico a fatos moráveis
históricos ou estabelece excepcional valor a alguns bens por terem grande importância
arqueológica, etnográfica, bibliográfica ou artística. Esses conceitos, apesar de ainda serem
utilizados, precisam ser atualizados.
Decreto-Lei nº 2.848, 07.12. 1940
Código Penal Brasileiro -.arts. 165 e 166 (tipificam como crimes: o dano em coisa de valor
artístico, arqueológico ou histórico e a alteração de local especialmente protegido).
O referido diploma legal, estabelece as seguintes tipologias penais:
- Dano em coisa de valor artístico, arqueológico ou histórico
Art. 165: Destruir, inutilizar ou deteriorar coisa tombada pela autoridade competente em
virtude de valor artístico, arqueológico ou histórico:
Dano em coisa de valor artístico, arqueológico ou histórico
70
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Pena - detenção, de seis meses a dois anos, e multa.
Alteração de local especialmente protegido
Art. 166 - Alterar, sem licença da autoridade competente, o aspecto de local especialmente
protegido por lei:
Pena - detenção, de um mês a um ano, ou multa.
De acordo com o regramento internacional e com o advento da Constituição de 1988, esta
tipificação ficou totalmente ultrapassada, em razão da proteção e da promoção do patrimônio
cultural e natural constituir obrigação de toda a sociedade que deve ter uma legislação
adequada que proíba a destruição, degradação ou alteração de qualquer bem dessa natureza,
prevendo-se a aplicação de sanções adequadas aos infratores.
Lei nº 7.347, 24.07.1985 – Anexo II
Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente,
ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e dá outras
providências.
A competência para promover ação civil pública objetivando a proteção do patrimônio público
e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, conforme disposto
nesta Lei, bem como na Constituição Federal de 1988, é do Ministério Público. Este fato
constitui grande avanço em matéria de proteção patrimonial.
Constituição Federal, 05.10.1988
Arts. 216 e 225
O artigo 216 da Constituição Federal define como patrimônio cultural brasileiro “os bens
de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de
referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira, nos quais se incluem: as formas de expressão; os modos de criar, fazer e viver;
as criações científicas, artísticas e tecnológicas; as obras, objetos, documentos, edificações
e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais; os conjuntos urbanos
e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e
científico”.
Tal artigo elenca, no § 1º, que o “Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá
e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância,
tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação”.
Já o artigo 225 do mesmo diploma legal não define ou enumera os bens que compõe o meio
ambiente, porém, a doutrina brasileira o tem definido como ”tudo o que cerca e condiciona
o homem em sua existência no seu desenvolvimento na comunidade a que pertence e na
interação com o ecossistema que o cerca”. Assim sendo, apesar da Constituição Federal de
1988 ter estabelecido em capítulos distintos as diretrizes sobre a preservação do patrimônio
cultural (art. 216, § 1o.) e do meio ambiente (art. 225, caput), de forma idêntica determinou
que compete ao Poder Público, com a colaboração da comunidade, o dever de defendê-los
e preservá-los.
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MANCUSO, Rodolfo Camargo. Ação civil pública. 5. ed. RT, p. 32-3
71
Os conceitos de patrimônio cultural e natural, na doutrina dominante, não se dissociam do
próprio conceito de meio ambiente, porque este abrange “todos os bens naturais e culturais de
valor juridicamente protegido, compreendendo o solo, as águas, a flora, a fauna, as belezas
naturais e artificiais, o ser humano, os patrimônios: histórico, artístico, turístico, paisagístico,
monumental e arqueológico, e o ambiente urbano.
Nos últimos anos, a atenção dispensada ao meio ambiente foi de grande significado, sendo
identificada a relevância ambiental dos bens tradicionalmente considerados como bens
culturais. Esses fatores agregados culminaram, depois da promulgação da Constituição
Federal de 1988, com a edição de significativo número de leis e normas de proteção ambiental
no Estado brasileiro (que servem para a proteção do nosso patrimônio, seja ele considerado
natural e;ou cultural).
Importante destacar não ser mais exigido o tombamento prévio para que um bem passe
a integrar o patrimônio cultural brasileiro, sendo prevista, também na esfera constitucional,
punição aos danos e ameaças feitas a este patrimônio (§ 4º, do art. 216).
A previsibilidade legal de responsabilização administrativa e penal das pessoas físicas e
jurídicas em virtude de condutas lesivas ao meio ambiente, prevista no art. 225, § 3o, da
Constituição Federal, representou um grande avanço na legislação nacional neste sentido,
evidenciando, as deficiências da legislação pré-existente e a necessidade de reformulação
dos arcaicos tipos penais estabelecidos no Código Penal Brasileiro, de 1940 (Decreto-Lei nº
2.848, 07.12. 1940).
Para adequar a legislação neste sentido, foram promulgadas algumas normas e Leis, entre as
quais a Lei nº 9.605, de 12.02.1998, que representa grande avanço na legislação brasileira.
Lei nº 9.605, 12.12.1998 – Anexo III
Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas
ao meio ambiente e dá outras providências.
Esta Lei dedicada seção especial aos “crimes contra o ordenamento urbano e o patrimônio
cultural (artigos 62 a 65 – da Seção IV, do Capítulo V), com estabelecimento de sanções
penais para quem infringir o nela disposto e tem sido considerada de muita eficiência no
aparato legislativo brasileiro e, especificamente, no que tange aos delitos contra o patrimônio
cultural, pois ela tipifica condutas dolosas e culposas dos violadores desses bens.
Um grande avanço constante na referida norma foi a expressa responsabilização penal da
pessoa jurídica pelos crimes contra o meio ambiente (art. 3º), nos casos em que a infração for
cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no
interesse ou benefício da sua entidade, não sendo, todavia, excluída a responsabilidade das
pessoas físicas, autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo fato.
A possibilidade de penalização das pessoas jurídicas, inserta no art. 3º. da Lei 9.605/98
foi uma grande conquista, considerando que são as grandes empresas exploradoras dos
recursos naturais as maiores responsáveis pela degradação do patrimônio natural brasileiro.
As penas previstas para as pessoas jurídicas são a multa, a restrição de direitos e a prestação
de serviços à sociedade (art. 21).
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SALVATORE, P. Tutela Pubblica dell’Ambiente, in Rassegna Semestrale dell’Unione
Nazionale Avvocati degli Enti Pubblici, Roma, 1975, p. 343.
72
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Tipificação dos crimes contra o ordenamento urbano e o patrimônio cultural:
O art. 62 da Lei nº 9.605/88, tipifica como crime contra o “Ordenamento Urbano e o Patrimônio
Cultural” destruir, inutilizar ou deteriorar: bem e/ou arquivo, registro, museu, biblioteca,
pinacoteca, instalação científica ou similar, protegidos por lei, ato administrativo ou decisão
judicial, estabelecendo pena de reclusão de um a três anos e pagamento de multa. Tal
dispositivo prevê a redução da pena caso o crime não seja intencional (culposo nos termos
da Lei).
Neste sentido, a proteção pode alcançar tanto bens considerados individualmente (uma peça
arqueológica exposta em um museu, por exemplo), quanto tomados em conjunto (um sítio
arqueológico, por exemplo).
Já o art. 63, tipifica como crime a alteração do aspecto ou estrutura de edificação ou local
especialmente protegido por lei, ato administrativo ou decisão judicial, em razão de seu
valor paisagístico, ecológico, turístico, artístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico,
etnográfico ou monumental, sem autorização da autoridade competente ou em desacordo
com a autorização concedida.
Aqui, a intenção do legislador foi a preservação do bem de qualquer modificação, objetivando
a manutenção do local da forma como o mesmo foi identificado. A alteração pode até ser
cometida para melhorar a edificação ou o local, mas o crime se materializa caso não haja
autorização da autoridade competente. (Havia previsão neste sentido, no art. 17 do DecretoLei nº 25/37).
No que se refere à proteção estabelecida no ordenamento jurídico brasileiro atual, importante
destacar a sua amplitude. A legislação prevê a proteção do patrimônio constante do elenco
citado no artigo 62 (bens, arquivos, registros, museus, bibliotecas, pinacotecas, instalações
cientificas e similares) e que assim seja declarado por Lei, ato administrativo ou decisão
judicial.
Sendo assim, subentende-se como:
- bens especialmente protegidos por lei, são todos aqueles que assim forem declarados
na Legislação dos entes federativos. No Brasil, os Estados da federação tem promulgado
leis prevendo a proteção e preservação dos bens de valor cultural e natural existentes em
seu território, criando, para tanto, mecanismos que dispõe sobre critérios de distribuição das
receitas de impostos municipais, estimulando, de uma maneira compensadora, a proteção do
seu patrimônio, por meio de incentivos aos municípios que tombam e resguardam os seus
bens culturais móveis e imóveis (exemplo: Estado de Minas Gerais, Lei nº 12.040/95).
Isto também só é possível, porque os arts. 23, III e 30, I, II e IX da Constituição Federal,
estabelecem que os municípios têm competência legislativa para dispor acerca da proteção
ao patrimônio histórico-cultural de interesse local, aí incluído o patrimônio cultural e natural.
- bens protegidos por atos administrativos, são aqueles bens assim declarados,
subentendendo-se como atos administrativos, além da declaração de tombamento (provisório
ou definitivo), outras formas de acautelamento como os inventários, registros, cadastros, entre
outros (art. 216, § 1º, Constituição Federal).
A jurisprudência brasileira mais recente, harmonizada com o estabelecido na Constituição
Federal e na Lei em comento, tem sido favorável ao entendimento de que o registro de um
bem cultural ou sítio arqueológico no cadastro do IPHAN basta para que o mesmo seja
merecedor da proteção jurídica dispensada ao patrimônio cultural brasileiro.
73
- bens protegidos por decisões judiciais, são aqueles assim declarados como merecedores
de proteção por decisão judicial. Tal proteção poderia ser alcançada, por exemplo, através de
sentença ou de simples liminar em ação judicial sem sentença de mérito.
O art. 64 da Lei nº 9.605/98, tipifica como crime a “construção em solo não edificável, em
razão de seu valor paisagístico, ecológico, artístico, turístico, histórico, cultural, religioso,
arqueológico, etnográfico ou monumental, bem como de seu entorno, sem a autorização da
autoridade competente ou em desacordo com a autorização concedida.”
Neste sentido, tratando-se de imóvel tombado, o Decreto-Lei nº 25/37 dispõe expressamente
que, sem a prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, não se
poderá, na vizinhança da coisa tombada, fazer construção que impeça ou reduza a visibilidade,
nem nela colocar anúncios ou cartazes, sob pena de ser mandada destruir a obra ou retirar o
objeto, com, imposição de pena de multa de cinqüenta por cento do valor do mesmo objeto.
A proteção do entorno se justifica pelo fato de que o tombamento seria ineficaz se não
se adotassem medidas para evitar que nas áreas circundantes se realizassem obras que
culminassem com a descaracterização do bem ou com a diminuição do valor que ensejou a
sua preservação. A competência para legislar a respeito de construção em área de preservação por força de
existência de paisagens naturais notáveis é simultânea da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios brasileiros, conforme estabelecido nos arts. 23, III, e 24, VI e VII,
da Constituição Federal.
Por fim, como último tipo penal, disposto no art. 65, da citada Lei: “pichar, grafitar ou por
outro meio conspurcar a edificação ou monumento urbano” com agravante penal se o ato for
realizado em monumento ou coisa tombada em virtude do seu valor artístico, arqueológico
ou histórico.
Decreto nº 3.179, 21.09.1999 – Anexo IV
Dispõe sobre a especificação das sanções aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente, e dá outras providências.
A regulamentação da Lei nº 9.605/88 se deu com a promulgação deste Decreto que prevê
na Seção IV – do Capítulo II - arts. 49 a 52, as sanções aplicáveis às infrações contra o
ordenamento urbano e o patrimônio cultural, impondo pena de multa a quem infringir o nela
disposto, conforme também anteriormente estabelecido nos artigos 62 a 65 da citada Lei nº
9.605/98 (acima mencionados) Se o ato for realizado em monumento ou coisa tombada, em
virtude de seu valor artístico, arqueológico ou histórico, a multa é aumentada em dobro.
Relação da legislação ambiental na esfera federal – Anexo V
Constituição Federal, 05.10.1988 – Anexo VI
Artigos referentes ao patrimônio cultural brasileiro
Outros instrumentos – estímulo à descentralização da gestão do Patrimônio
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PIRES, Maria Coeli Simões. Da proteção ao patrimônio cultural. Belo Horizonte: Del Rey,
1994. p. 161.
74
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
- Compromisso de Brasília
Brasília, abril de 1970.
- Compromisso de Salvador
Salvador, outubro de 1971.
2.2. ANÁLISE DA CONVENÇÃO SOBRE A PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO
MUNDIAL, CULTURAL E NATURAL DA HUMANIDADE - 1972
A Convenção define o que é patrimônio cultural e natural e os tipos de sítios naturais e culturais
que podem ser considerados para inscrição na Lista do Patrimônio Mundial, fixando o dever
dos estados-membros para identificação dos mesmos.
Também define o papel de cada signatário na proteção e preservação dos sítios inscritos na
lista e do seu patrimônio nacional, estimulando os Estados integrantes a, além de proteger o
seu patrimônio, criar programas de desenvolvimento regional.
Para inclusão na lista, a Convenção estabeleceu critérios de seleção dos sítios, sendo
considerados critérios fundamentais a autenticidade, a proteção, a administração e a
integridade do sítio.
Um ponto de destaque é a possibilidade de proteção de sítios em perigo, que, na prática,
propõe um regime de atenção especial a um determinado sítio sob ameaça eminente, evitando
que ele se degrade ou perca os atributos que inicialmente o tornaram apto a ser incluído na
relação dos bens do Patrimônio Mundial.
A UNESCO monitora os sítios inscritos na Lista do Patrimônio Mundial e, ainda, conta com
a informação dos países signatários que costumam comunicar ao Comitê do Patrimônio
Mundial casos de possíveis perigos para estes e outros sítios.
As candidaturas de bens à Lista do Patrimônio Mundial são de iniciativa do respectivo Estado
signatário e, além da fundamentação histórico-cultural, tem se tornado condição cada vez mais
determinante as evidencias apresentadas pelo Estado postulante quanto à sua capacidade de
gerir e proteger o bem, o que deve ser evidenciado por meio de planos diretor es, legislação
ambiental e urbanística e outros instrumentos de gestão.
Sem prejuízo da sua soberania nacional, o país solicitante reconhece um patrimônio mundial
cuja proteção cabe à comunidade internacional participar.
A Convenção também cria regras para o estabelecimento do Comitê do Patrimônio Mundial e
do Fundo do Patrimônio Mundial, sendo que este último presta assistência para identificação
e preservação dos sítios do Patrimônio Mundial.
O trabalho de preparação, conservação e preservação, relacionado com o Patrimônio Mundial
é custoso e nem todas as solicitações de assistência internacional podem ser atendidas com os
recursos deste Fundo. Assim, o Comitê do Patrimônio Mundial aplica condições muito estritas
e exige que as solicitações se enquadrem em categorias claramente definidas: assistência
preparatória, cooperação técnica, assistência emergencial e formação/treinamento.
75
Ações da UNESCO relacionadas ao tema
Programa o Homem e a Biosfera
Criado em 1971, o Programa MaB - O Homem e a Biosfera - é um programa de cooperação
científica internacional sobre as interações entre o homem e seu meio, sendo as Reservas
da Biosfera o seu foco. Funciona como inovador instrumento de planejamento para combater
os efeitos dos processos de degradação ambiental, favorecendo a descoberta de soluções
para problemas como o desmatamento das florestas tropicais, a desertificação, a poluição
atmosférica, o efeito estufa entre outras ações. A UNESCO mantém uma rede de informações
visando equacionar os problemas existentes neste sentido, com informações sobre as
melhores tecnologias disponíveis para preservação das reservas naturais.
3. ANÁLISE DA CONJUNTURA ATUAL, RELAÇÃO DE PROBLEMAS
DE NATUREZA LEGAL E MATERIAL, IMPACTOS ECONÔMICOS,
PROPOSTAS E RECOMENDAÇÕES DE ATUAÇÃO
A Convenção do Patrimônio Mundial de 1972 é, dentre os instrumentos da UNESCO para
a Cultura, aquele de maior visibilidade. Pode-se afirmar que seu impacto e seus efeitos vão
além dos bens inscritos da Lista, uma vez que atua como estímulo à proteção e valorização
dos bens culturais materiais como um todo.
Esta Convenção selou o entendimento mundial sobre a necessidade do reconhecimento e
salvaguarda de bens de valor universal, independente de sua localização geopolítica, e que
esses bens precisam ser preservados das ameaças geradas por diversos fatores, dentre os
quais o desenvolvimento econômico e a globalização.
A legislação brasileira de proteção ao patrimônio tem origem no final do século XIX e se
consolida quando da edição da promulgação do Decreto-Lei nº 25, de 1937, que estabeleceu
que constituem o patrimônio histórico e artístico nacional “o conjunto dos bens móveis e imóveis
existentes no país e cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação
a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou
etnográfico, bibliográfico ou artístico”. Este Decreto atribui idêntico valor aos “monumentos
naturais, bem como os sítios e paisagens que importe conservar e proteger pela feição notável
com que tenham sido dotados pela natureza ou agenciados pelo indústria humana”.
Para salvaguarda desses bens, o Decreto-Lei instituiu o tombamento e determinou que
tais bens somente seriam considerados parte integrante do patrimônio histórico o artístico
nacional depois de inscritos em um dos Livros do Tombo instituídos pelo mesmo Decreto-Lei,
e determinando que o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - SPHAN, seria o
órgão responsável por essa atribuição (atual IPHAN).
A institucionalização do tombamento para preservação e conservação do patrimônio, visando
à busca da identidade nacional, fomentada pelos intelectuais modernistas que participaram
deste processo, dentre os quais, Mario de Andrade e Lúcio Costa, permitiu uma interpretação
mais abrangente para o patrimônio brasileiro, pois, além de obras de arte e conjuntos
arquitetônicos, também foram sendo inscritos nos livros de tombo manuscritos, fotos e
artefatos indígenas, entre outros bens .
Nas décadas de 1960 e 70, o Brasil passou a enfrentar franco crescimento urbano, resultado
do movimento migratório das zonas rurais para as cidades, e tendo como conseqüência a
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BO, João Batista Lanari, Proteção do Patrimônio da Unesco: ações e significados –
UNESCO - 2003 - Também disponível no sítio da UNESCO
76
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
expansão urbana desordenada, a favelização e empobrecimento das áreas centrais dos
grandes centros, onde quase sempre se concentravam os mais valiosos conjuntos de
interesse de preservação. Diante da magnitude desse processo e por ter consciência de que
o governo federal não detinha todos os instrumentos para controlá-lo, inicia-se, por iniciativa
do Ministério da Educação, que, à época, concentrava as funções da Cultura e do Patrimônio,
um conjunto de medidas de descentralização da gestão do patrimônio, até então centralizadas
no IPHAN (antigo SPHAN).
Por meio de estratégias estabelecidas nos documentos Compromisso de Brasília,
1970 e Compromisso de Salvador, 1971, o governo federal passou a fomentar ações de
descentralização, induzindo à criação de órgãos estaduais e de programas de preservação
do patrimônio regionalizados. Esta estratégia possibilitou a criação de estruturas estaduais
(vide Anexo VII – sobre o IPHAN). O grande desafio da época era a consolidação de políticas públicas de proteção ao patrimônio
do Brasil, com o estabelecimento de ações de preservação “democratizadas no sentido de
que fossem efetivamente apropriadas, enquanto produção simbólica e enquanto prática
política, pelos diferentes grupos que integram a sociedade brasileira”. O Brasil aderiu à Convenção do Patrimônio Mundial em 1977, sendo que a sua fase de
implementação inicialmente priorizou sítios culturais, com ênfase nas cidades e monumentos
históricos do período colonial, sendo a cidade de Ouro Preto-MG o primeiro caso de inscrição
(1980). Em seguida foram inscritos a cidade de Olinda-PE (1982), o Centro Histórico de
Salvador-BA e as ruínas de São Miguel das Missões-RS, este últimos em 1983. Em 1985, foi
inscrito o Santuário de Bom Jesus de Matosinhos, na cidade de Congonhas – MG, contendo
o conjunto de esculturas em madeira dos passos da paixão e os profetas em pedra-sabão do
escultor Aleijadinho.
Apesar do Brasil ser um símbolo mundial da natureza e biodiversidade, somente em 1986, o
Brasil apresentou sua primeira candidatura de um bem do patrimônio natural, elegendo para
tanto o Parque Nacional das Cataratas do Iguaçu-PR.
Em 1987, a inscrição de Brasília, capital do país projetada à luz do ideário modernista, cidade
recém construída, dinâmica e em pleno processo de formação, suscitou profundo debate
sobre o foco, o papel e a efetividade da Convenção. Tal debate se deu no contexto do
processo de avaliação da Convenção por ocasião dos 20 anos de sua aprovação, coordenado
pelo consultor Leon Pressouyre.
A partir da década de 1980, a legislação brasileira de proteção e promoção do patrimônio
cultural e natural também conhece um aperfeiçoamento relevante, com reflexos nas políticas
públicas relacionadas. (vide legislação compilada sobre meio ambiente).
Neste sentido, importa destacar: a Lei nº 7.347, de 1985, que disciplina a ação civil pública
para danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico e turístico; a própria Constituição Federal de 1988 (artigos 216 e 225); a
Lei nº 9.605, de 1998, que prevê sanções penais e administrativas derivadas de condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente, revogando tacitamente o disposto no arcaico Código
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Vide sítio do IPHAN – http://portal.iphan.gov.br
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FONSECA, M.C.L. – O Patrimônio em Processo: trajetória da política de preservação no
Brasil. Rio de Janeiro – Ed. UFRJ - 1997
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MACHADO Jurema, A UNESCO E O BRASIL: Trajetória de Convergências na Proteção do
Patrimônio Cultural - artigo -
77
Penal brasileiro de 1940 (Decreto-Lei nº 2.848, artigos 165 e 166) e o Decreto nº 3.179, de
1999 que especifica sanções aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.
O período que vai de meados da década de 1980 ao início dos anos 90 é marcado pela
globalização da economia, com grandes impactos sobre a cultura. Em 1988, a ONU lança
a Década Mundial do Desenvolvimento Cultural, produzindo, em 1995, o relatório Nossa
Diversidade Criadora (Relatório Perez de Cuellar), que aponta a preservação da diversidade
como sendo o grande desafio da política cultural a partir de então. Neste período, de forma
alinhada com a preocupação de diversificação da Lista brasileira, ocorreu a inscrição do
Parque Nacional da Serra da Capivara-PI (1991), sítio arqueológico de valor excepcional,
valorizado pela excelência de um sistema de gestão compartilhada entre o poder público,
entidades não governamentais e o setor privado. Após um hiato de seis anos, é inscrito o sítio
histórico de São Luís do Maranhão-MA (1997). Aspectos como o patrimônio vivo presente
no centro histórico e uma particular relação com o sítio natural são fatores arrolados pelo
governo brasileiro na defesa da candidatura, o que denota a tendência de diversificação e
de valorização das culturas tradicionais, do vernacular e do não monumental. As inscrições
seguintes, dos sítios históricos de Diamantina-MG (1999) e da cidade de Goiás-GO (2001),
caminham na mesma direção.
O mais relevante do período, no entanto, foi a significativa atuação do Ministério do Meio
Ambiente, que apresentou e aprovou as inscrições de seis sítios naturais, a saber: Costa
do Descobrimento (1999), Reservas de Mata Atlântica do Sudeste (1999); o Pantanal- MT
(2000), Parque Nacional do Jaú - AM (2000), Chapada dos Veadeiros e Parque Nacional das
Emas (2001) as Ilhas oceânicas: Fernando de Noronha e Atol das Rocas (2001).
A estratégia adotada foi a apresentação de candidaturas de áreas representativas dos grandes
biomas brasileiros, já gravados como parques nacionais e, quando possível, coincidentes
com as chamadas zonas-núcleo das Reservas de Biosfera assim definidas pelo programa da
UNESCO - MAB – Man and Biosphere.
A Lista, que se concentrava maciçamente em sítios do Patrimônio Cultural, tornou-se então
mais equilibrada. Atualmente soma dez bens culturais e sete naturais
O momento atual indica a necessidade de uma reorganização da atuação do Brasil frente
à Convenção de 1972. A primeira providência claramente demandada é a atualização da
Lista Indicativa e a efetiva adoção dessa Lista como referência de uma política para novas
inscrições.
No caso do patrimônio cultural, é crescente a tendência de candidaturas que têm origem nos
governos locais, seja nas próprias cidades, seja nos estados da federação, que passam a
exercer pressão política sobre o governo central, em especial sobre o IPHAN. O envolvimento
dos níveis locais nas candidaturas é um dado positivo e relevante, mas não pode prescindir
de uma política orientadora representada não apenas pela Lista Indicativa, mas pela eleição
de um escala de prioridades.
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MACHADO Jurema, A UNESCO E O BRASIL: Trajetória de Convergências na Proteção do
Patrimônio Cultural - artigo – pg. 11
78
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Além desse fator, ressalte-se que a Lista Indicativa brasileira não contempla as novas categorias
de bens que vem sendo estimuladas pelo Centro do Patrimônio Mundial da UNESCO, como
é o caso das paisagens culturais, das rotas e dos sítios trans- fronteiriços. Da mesma forma,
à exceção de Brasília, concentra-se em sítios e monumentos do período colonial e de matriz
européia, não apresentando elementos representativos da presença da culturas indígena e
africana no Brasil.
Em contrapartida, ressalte-se que as condições de preservação dos sítios inscritos na Lista
do Patrimônio Mundial da UNESCO vem sendo mantidas pela ação governamental, sendo
que a maioria deles encontra-se hoje em melhor estado de conservação e gestão do que
quando à época de sua inscrição.
79
CONVENÇÃO SOBRE A PROTEÇÃO
CULTURAL SUBAQUÁTICO
DO
PATRIMÔNIO
1. INSTRUMENTOS NORMATIVOS INTERNACIONAIS E LEGISLAÇÃO
NACIONAL
Instrumentos da UNESCO
Legislação Nacional
Convenção sobre a Proteção do
Patrimônio Cultural Subaquático
- Paris, 02.11.2001
Outros instrumentos internacionais
Carta Internacional do ICOMOS
sobre proteção e gestão do
patrimônio cultural subaquático
Sofia, outubro de 1996
Convenção das Nações Unidas
sobre Direito do Mar
Monte Bay (Jamaica), 10.12.1982
Decreto n° 1.530, 22 de junho de 1995
Declara a entrada em vigor da Convenção
das Nações Unidas sobre o Direito do Mar
Decreto Legislativo nº 05, 09.11.1987
Ratifica/Aprova a Convenção das Nações
Unidas sobre o Direito do Mar
Lei nº 10.166, 27 de dezembro de 2000
Altera a Lei nº 7.542, de 26 de
setembro de 1986 (abaixo citada)
Constituição Federal, 1988 (art. 216)
80
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Lei nº 7.542, 26 de setembro de 1986
Dispõe sobre a pesquisa, exploração, remoção
e demolição de coisas ou bens afundados,
submersos, encalhados e perdidos em águas
sob jurisdição nacional, em terreno de marinha
e seus acrescidos e em terrenos marginais,
em decorrência de sinistro, alijamento ou
fortuna do mar, e dá outras providências.
Lei nº 3.924, 26 de julho de 1961.
Dispõe sobre monumentos
arqueológicos e pré-históricos
Portaria nº 230, 17 de dezembro de
2002 –IPHAN (Instituto do Patrimônio
Histórico, Artístico Nacional)
Cria dispositivo para compatibilização
e obtenção de licenças ambientais em
áreas de preservação arqueológica
e cria normas do EIA/ RIMA
Portaria Interministerial Nº 69, 23
de janeiro de 1989 (Ministério da
Marinha e Ministério da Cultura)
Aprova normas comuns sobre a pesquisa,
exploração, remoção, demolição de coisas
ou bens de valor artístico, de interesse
histórico, ou arqueológico, afundados,
submersos, encalhados e perdidos
em água sob jurisdição nacional, em
terrenos marginais, em decorrência de
sinistro, alijamento ou fortuna do mar
Portaria nº 28, 31.01.2003
Sobre empreendimentos hidrelétricos
– renovação de licença ambiental – previsão
de execução de projetos de levantamento,
prospecção, resgate e salvamento arqueológico
81
2. ANÁLISE SUSCINTA DAS NORMAS SOBRE O TEMA
2.1. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO NACIONAL SOBRE O TEMA TRATADO NA
CONVENÇÃO
Lei nº 10.166, 27.12.2000 e Lei nº 7.542, 26.09.1986 – Anexo I e Anexo II
A Lei nº 10.166 de 2000 altera significativamente parte da redação da Lei nº 7.542 de 1986,
que dispõe sobre a pesquisa, exploração, remoção e demolição de coisas ou bens afundados,
submersos, encalhados e perdidos em águas sob jurisdição nacional, em terreno de marinha
e seus acrescidos e em terrenos marginais, em decorrência de sinistro, alijamento ou fortuna
do mar, e dá outras providências.
Estas Leis submetem às suas disposições todas as coisas e bens afundados, submersos,
encalhados e perdidos em águas sob jurisdição nacional, em terrenos de marinha e seus
acrescidos e em terrenos marginais em decorrência de sinistro, alijamento ou fortuna do mar,
sendo que parte da Lei nº 7.542, que foi revogada pela lei posterior, enfatizava a proteção ao
patrimônio cultural subaquático nacional, na medida em que estabelecia pertencerem à União
todos os bens de valor artístico, histórico e arqueológico encontrados submersos e proibia
explicitamente a comercialização desses bens.
Também estabelecia ser de competência do Ministério da Marinha a coordenação, o controle
e a fiscalização das operações e atividades de pesquisa, exploração, remoção e demolição
dessas coisas ou bens, podendo o Ministro da Marinha delegar a execução de tais serviços
a outros órgãos federais, estaduais, municipais e, por concessão, a particulares, em áreas
definidas. O regramento desta coordenação foi definido pela Portaria Interministerial nº 69 de
1989, que estabeleceu a participação também do Ministério da Cultura nas decisões sobre
pesquisa e destino do patrimônio de valor cultural, artístico ou arqueológico encontrado.
A Lei nº 10.166 de 2000 alterou esses dispositivos, passando a permitir a comercialização
de objetos submersos encontrados, estabelecendo valor de mercado aos bens culturais e
recompensas aos exploradores. Ela não faz qualquer menção à necessidade de ser realizada
pesquisa arqueológica no local em que forem executados os trabalhos, pois se baseou mais
nas Normas Marítimas Nacionais (mais técnicas e de resgate de objetos, valorizando mais as
habilidades profissionais do mergulhador) do que às normas e leis existentes sobre patrimônio
arqueológico (que valorizam o preparo do investigador tendo em vista que o que for descoberto
por ele pode produzir conhecimento único sobre determinado período da história).
A opinião da Sociedade de Arqueologia Brasileira (SAB) é que esta Lei foi promulgada para
satisfazer a grande pressão feita por empresas mercantis de “caça ao tesouro” envolvidas com
a comercialização do patrimônio cultural subaquático, pois ela visa apenas o estabelecimento
de regras sobre as pesquisas de embarcações naufragadas, que são os únicos sítios que
apresentam algum potencial lucrativo e de mercado atualmente.
Também entendem os arqueólogos brasileiros que esta Lei, além de contrariar os preceitos
éticos e científicos, ferir a Constituição Federal (art. 216) e a Lei nº 3.924, de 1961 que dispõe
sobre monumentos arqueológicos pré-históricos, fere a Convenção das Nações Unidas
sobre os Direitos do Mar, as recomendações feitas na Carta Internacional do ICOMOS sobre
proteção e gestão do patrimônio cultural subaquático (Sofia, 1996) e a própria Convenção
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BO, J.Batista Lanari. Proteção do Patrimônio na UNESCO - Ações e Significados. Edições
UNESCO Brasil, 2003. Também disponível no sítio http://unesdoc.unesco.org/images/0012/
001297/129719por.pdf
82
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
da UNESCO para a Proteção do Patrimônio Cultural Subaquático que, embora não ratificada
pelo Brasil, foi aprovada em 2001.
Constituição Federal, 05.10.1988 - Art. 216
De maneira geral, este artigo da Constituição Federal atribui ao poder público a promoção e
a proteção dos sítios arqueológicos, entre os quais o subaquático, pois estabelece os bens
que constituem patrimônio cultural brasileiro, entre os quais, “os conjuntos urbanos e sítios de
valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico”.
Lei nº 3.924, 26.06.1961 – Anexo III
Dispõe sobre monumentos arqueológicos e pré-históricos
Esta Lei dispõe sobre monumentos arqueológicos pré-históricos e não faz distinção sobre
patrimônio emerso e submerso. Poderia, assim, ser utilizada também para proteger os sítios
arqueológicos subaquáticos que, por ela, devem ficar sob a guarda e proteção do Poder
Público, não podendo ser comercializados, destruídos ou mutilados, sendo estabelecido
regramento para sua pesquisa, escavação, entre outras disposições necessárias para
preservação deste patrimônio.
Portaria nº 230, 17.12.2002 - IPHAN (Instituto do Patrimônio Histórico,
Artístico Nacional) – Anexo IV
Cria dispositivo para compatibilização e obtenção de licenças ambientais em áreas de
preservação arqueológica e cria normas do EIA/ RIMA
Portaria Interministerial Nº 69, 23.01.1989 – Anexo V
Aprova normas comuns sobre a pesquisa, exploração, remoção, demolição de coisas ou bens
de valor artístico, de interesse histórico, ou arqueológico, afundados, submersos, encalhados
e perdidos em água sob jurisdição nacional, em terrenos marginais, em decorrência de
sinistro, alijamento ou fortuna do mar.
Esta Portaria veio a estabelecer normas comuns sobre pesquisa de cunho arqueológico
subaquático entre os Ministérios da Marinha e da Cultura conforme Lei nº 7.542 de 1986,
com o propósito de padronizar as ações adotadas quanto à pesquisa, exploração, remoção
e demolição de coisas ou bens de valor artístico, de interesse histórico ou arqueológico,
afundados, submersos, encalhados e perdidos em águas sob jurisdição nacional, em terrenos
de marinha e seus acrescidos e em terrenos marginais.
Ela determina que todos os interessados em realizar operações e atividades de localização
de coisas ou bens submersos, perdidos em águas sob jurisdição nacional, deverão ser
cadastradas no Ministério da Marinha que será o responsável em conceder autorização para
tais fins.
Também determina que o concessionário de tal autorização deverá encaminhar relatórios
mensais de suas atividades e notificar o Ministério da Marinha caso localize coisas ou bens,
devendo contratar perito arqueólogo-mergulhador credenciado para avaliar referidos bens ou
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RAMBELLI, Gilson. Arqueologia até debaixo d´água, 2002. São Paulo. Editora Maranata.
83
coisas, que deverá apresentar laudo técnico acompanhado de relatório final das atividades
realizadas pelo concessionário.
Outrossim, a Portaria estabelece que o Ministério da Marinha deverá ouvir o Ministério da
Cultura nos casos de pedido de autorização para exploração científica de áreas ou locais
que contenham coisas ou bens submersos em águas sob jurisdição nacional, em terrenos de
marinha e seus acrescidos em terrenos marginais, sendo designada, para cada exploração
científica, uma Comissão Interministerial, composta de 3 membros de cada um dos Ministérios
envolvidos, devidamente habilitados nas áreas de arqueologia, história da arte e outras áreas
afins, que definirá, dentre a totalidade do material resgatado, as peças de valor artístico, de
interesse histórico ou arqueológico, sendo que as peças assim classificadas, permanecerão
sob o domínio da União.
2.2. ANÁLISE DA CONVENÇÃO SOBRE A PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO
CULTURAL SUBAQUÁTICO
Aprovada em Paris em 02.11.2001, esta Convenção ainda não foi ratificada pelo Brasil.
Determina a Convenção que “a preservação in situ do patrimônio cultural subaquático será
considerada como a primeira opção antes de se autorizar ou iniciar qualquer atividade dirigida
a este patrimônio” e que “o patrimônio cultural subaquático não será objeto de exploração
comercial”.
Este instrumento procura regular o que se tornou a exploração dos naufrágios e outros bens
culturais submersos de interesse histórico e arqueológico, conferindo-lhes prioridade cientifica
e cultural.
Não há, porém, previsão de quando se dará a efetiva implementação da Convenção, pois no
âmbito da UNESCO o principal ponto divergente entre os Estados gira em torno do tema da
jurisdição do patrimônio subaquático, em particular o localizado na Plataforma Continental e
na Zona Econômica Exclusiva.
De um lado os países costeiros querem assumir papel primordial na coordenação do controle
das atividades relacionadas ao patrimônio submerso em suas costas e os outros países
da chamada “potencia marítima” insistem no princípio de que devem ter liberdade de ação
também fora das águas de seus territórios.
Outro problema refere-se ao grau de tolerância com a exploração comercial do patrimônio
subaquático encontrado e ao percentual a ser retido pelo Estado em cuja jurisdição se encontra
o patrimônio, sendo que uma regulamentação liberal pode atrair exploradores sem habilidades
suficientes para gerenciar escavações arqueológicas do ponto de vista cientifico.
2.3 . ANÁLISE DA CARTA INTERNACIONAL DO ICOMOS - SOBRE A PROTEÇÃO
E GESTÃO DO PATRIMÔNIO CULTURAL SUBAQUÁTICO
Esta carta definiu os parâmetros de pesquisa arqueológica e preservação de bens e sítios
submersos e tem por objetivo estimular a proteção do patrimônio subaquático que se
encontram em águas interiores, costeiras, em mares pouco profundos e em oceanos profundos
e deve ser interpretada junto com a Carta do ICOMOS para proteção e gestão do patrimônio
arqueológico, de 1990..
84
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
2.4. ANÁLISE DA CONVENÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE DIREITO DO
MAR
Esta Convenção veio estabelecer um novo regime legal abrangente para os mares e oceanos,
no que concerne às questões ambientais.
Apesar do tema desta Convenção ser bastante amplo, foram dedicados 2 (dois) dos seus
artigos exclusivamente ao patrimônio cultural subaquático.
Assim, o art. 149 tratou dos objetos históricos arqueológicos e o art. 303 tratou dos objetos
históricos arqueológicos encontrados no mar.
Esses artigos serviram para impulsionar os debates no âmbito da UNESCO, que acabou
ensejando na negociação de um instrumento para a proteção dos bens culturais submersos.
Destaca-se que esta Convenção estabelece que Estados Costeiros exercem soberania
integral no Mar Territorial de 12 milhas náuticas, exercem soberania com respeito a recursos
naturais e a certas atividades econômicas nas duzentas milhas náuticas da Zona Econômica
Exclusiva e exercem soberania na exploração econômica sob circunstancias especificas, de
até duzentas milhas náuticas da Plataforma Continental a partir da costa.
Dois problemas existentes nesta Convenção dizem respeito à:
- definição incompleta de patrimônio cultural, que se limita a noção de objetos em vez de
sítios arqueológicos e à ênfase dada ao controle de tráfico de tais objetos, sem regulamentar
os procedimentos das escavações subaquáticas; e,
- no art. 303 menção da “lei do salvamento” – em vigor em vários países - que privilegia a
lógica econômica assegurando um percentual a quem recuperar bens ameaçados de perda
em caso de afundamento de embarcação, pois isso acaba legitimando, de certa forma, a
exploração predatória de sitos de valor histórico.
3. ANÁLISE DA CONJUNTURA ATUAL, RELAÇÃO DE PROBLEMAS
DE NATUREZA LEGAL E MATERIAL, IMPACTOS ECONÔMICOS E
PROPOSTAS E RECOMENDAÇÕES DE ATUAÇÃO
Como já mencionado, a Lei nº 10.166/00, permite a exploração econômica de objetos
encontrados submersos, estabelecendo valor de mercado aos bens culturais e recompensa
aos exploradores. Esta Lei é verdadeiramente incompatível à Convenção da UNESCO Sobre
a Proteção do Patrimônio Cultural Subaquático, que estabelece, entre outros dispositivos, a
preservação do bem como a primeira opção antes de se autorizar qualquer atividade no local,
bem como proíbe a exploração comercial de qualquer bem/patrimônio subaquático.
Além disso, a Lei nacional em vigor não leva em consideração a existência da Constituição
Federal Brasileira, vai contra o contido na Lei nº 3924/61, e às ponderações e considerações
da Sociedade de Arqueologia Brasileira, sendo na realidade uma Lei voltada a satisfazer as
pressões das grandes corporações de “caça ao tesouro” especializadas na comercialização
de bens culturais subaquáticos.
Há, porém, perspectivas para mudanças, pois está em tramitação, no Congresso Nacional,
o Projeto de Lei nº 7.566 de 2006, proposto pela Deputada Federal Nice Lobão, que dispõe
sobre o patrimônio cultural brasileiro subaquático – Anexo VI.
85
Este Projeto de Lei define os bens e coisas que constituem o patrimônio cultural subaquático
brasileiro, que permaneceram parcial ou totalmente submersos durante o período mínimo de
cem anos. Ele ressalta e reconhece que este patrimônio encontra-se sob guarda e proteção
do Poder Público, conforme o disposto no art. 216 da Constituição Federal e determina como
de competência do Ministério da Cultura (não mais da Marinha), ouvida a Autoridade Naval, a
coordenação, o controle e a fiscalização das operações e atividades de pesquisa, exploração
e remoção, bem como a responsabilidade sobre o depósito dos bens e coisas consideradas
patrimônio cultural subaquático, seu depósito, conservação e gestão.
O Projeto de Lei também estabelece expressa proibição do aproveitamento econômico, a
destruição e a mutilação, para qualquer fim, do patrimônio cultural brasileiro subaquático,
sob pena de incorrer o responsável nas Leis Penais e Civis existentes na legislação nacional,
pois a comercialização, troca ou destruição do material encontrado constitui crime contra o
patrimônio cultural brasileiro.
Destaca-se que o Projeto de Lei acatou a Convenção da Unesco determinando em sua
redação que a preservação in situ do patrimônio cultural brasileiro subaquático deverá ser
considerada como a primeira opção antes de se autorizar ou iniciar qualquer atividade a ele
dirigida, sendo que a retirada de qualquer bem ou coisa encontrada submersa necessita da
expressa autorização do Ministério da Cultura, ouvida a Autoridade Naval.
O projeto também regra os procedimentos em caso de desobediência ao que nele estiver
disposto e determina a apreensão do material retirado sem autorização e a guarda e o
domínio de tais bens como sendo de competência da União. Estabelece, ainda, que os bens
considerados patrimônio cultural subaquático não são passíveis de apropriação, adjudicação,
doação, alienação ou licitação pública, e a eles não serão atribuídos valores para fins de
fixação de pagamento a concessionário.
Possibilita o acesso responsável ao bem ou coisa, desde que não haja risco de destruição
e, ainda, prevê a concessão de autorização para realização de atividades de pesquisa e
exploração das coisas e dos bens considerados como patrimônio cultural subaquático, desde
que o solicitante tenha experiência comprovada em atividades de pesquisa, localização ou
exploração de coisas e bens submersos, a quem caberá responsabilizar-se por seus atos
perante o Ministério da Cultura e a Autoridade Naval.
Também regra a saída do patrimônio subaquático nacional e determina como sendo de
competência do Ministério da Cultura a guarda, tutela e outros atos que antes eram de
competência exclusiva do Ministério da Marinha.
Por fim, revoga os artigos 20 e 21 da Lei nº 7.542 de 1986, que foram alterados pela Lei nº
10.166 de 2000, assim como as disposições contrárias ao disposto em seu texto.
Como mencionado, este Projeto de Lei considerou as principais recomendações estabelecidas
na Convenção da UNESCO de 2001, ainda não ratificada pelo Brasil, pois reconhece que o
patrimônio cultural subaquático faz parte integrante do patrimônio cultural da humanidade
e como tal deve ser protegido e preservado da exploração mercantil e das atividades que o
colocam em risco constante.
Também em conformidade com a Convenção da UNESCO, o Projeto de Lei incentiva a
pesquisa desse patrimônio, a divulgação das descobertas e, ainda, a sensibilização do público
quanto à importância deste bem e à necessidade de sua proteção e promoção.
Caso o Projeto de Lei venha a ser aprovado na integra, o Brasil dará um grande passo no
sentido de corrigir erros presentes na legislação nacional, respeitando a sua Constituição
Federal e indo de encontro à tendência mundial sobre o tema de proteção do patrimônio
cultural subaquático.
86
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
CONVENÇÃO PARA SALVAGUARDA
CULTURAL IMATERIAL
DO
PATRIMÔNIO
1. INSTRUMENTOS NORMATIVOS INTERNACIONAIS E LEGISLAÇÃO
NACIONAL
Instrumentos da UNESCO
Convenção para Salvaguarda do
Patrimônio Cultural Imaterial
- Paris, 17.10.2003
Legislação Nacional
Decreto nº 5.753, 12.04.2006
Promulga a Convenção para Salvaguarda
do Patrimônio Cultural Imaterial
Decreto Legislativo nº 22, 01.02.2006
Ratifica/aprova a Convenção para
Salvaguarda do Patrimônio Cultural Imaterial
Recomendação da UNESCO
para a Salvaguarda da Cultura
Tradicional e Popular, 15.11.1989
Proclamação das Obras Primas
do Patrimônio Oral e Imaterial
da Humanidade, 2001
Constituição Federal, 05.10.1988
Arts. 215 e 216
Decreto nº 3.551, 04.08.2000
Institui o Registro de Bens Culturais
de Natureza Imaterial que constituem
o Patrimônio Brasileiro, cria o
Programa Nacional do Patrimônio
Imaterial e dá outras providencias.
87
2. ANÁLISE SUSCINTA DAS NORMAS SOBRE O TEMA
2.1. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO NACIONAL SOBRE O TEMA TRATADO NA
CONVENÇÃO
Constituição Federal, 05.10.1988
Arts. 215 e 216
A Constituição Federal Brasileira, promulgada em 1988, respondeu a uma demanda de
longa data, ao determinar, em seu artigo, 216 (complementado pela Emenda Constitucional
nº 42, de 19.12.2003), que os bens de natureza imaterial também constituem o patrimônio
cultural brasileiro. Assim, ampliou o conceito de patrimônio cultural com reconhecimento da
sua natureza material e imaterial, estabelecendo regras para sua preservação, registro e
inventário, além de outras formas de proteção.
Já o artigo 215 da Carta Magna estabeleceu como obrigações do Estado garantir o pleno
exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, apoiando e incentivando
a valorização e a difusão de todas as manifestações culturais e proteger em especial as
manifestações das culturas populares, indígenas e afro-brasileiras, e aquelas de outros
grupos que tenham participado do processo civilizatório nacional.
Este artigo também fez previsão de que legislação complementar deverá dispor sobre a
fixação de datas comemorativas de alta significação popular e sobre o Plano Nacional de
Cultura, voltado para o desenvolvimento cultural do país e para a integração das ações do
poder público.
Decreto nº 3.551, 04.08.2000 – Anexo I
Institui o Registro de Bens Culturais de Natureza Imaterial que constituem o Patrimônio
Brasileiro, cria o Programa Nacional do Patrimônio Imaterial e dá outras providencias
Este Decreto entrou em vigor alguns meses depois da edição da Recomendação da UNESCO
para a Salvaguarda da Cultura Tradicional e Popular. É o principal instrumento do país para a
implantação de políticas de salvaguarda das culturas tradicionais e populares, uma vez que
confere grande importância e protagonismo aos detentores dos saberes e práticas, reconhece
a responsabilidade da sociedade e do Estado na sua valorização e a importância dos bens
imateriais no processo de desenvolvimento local.
Dentre os pontos principais do Decreto em comento destacam-se a instituição do Registro
de Bens Culturais de Natureza Imaterial que constituem o patrimônio cultural brasileiro e
a previsão de criação do Programa Nacional do Patrimônio Imaterial que serão adiante
comentados.
O Registro de Bens Culturais de Natureza Imaterial
O Registro é um dos instrumentos legais para reconhecimento do Patrimônio Cultural Imaterial
no âmbito nacional. Para realização deste registro, foi prevista no Decreto nº 3.551, a criação
de quatro livros:
-
88
Livro de Registro dos Saberes (modos de fazer): para inscrição
de atividades, conhecimentos e modos de fazer que estão
enraizados no cotidiano das comunidades, por conhecedores de
técnicas que identificam um grupo social ou localidade;
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
-
Livro de Registro das Celebrações: para inscrição dos rituais e
festas que marcam a vivência coletiva do trabalho, da religiosidade,
do entretenimento e de outras práticas da vida social que guardam
relação a produção de sentidos específicos lugar ou território;
-
Livro de Registro das Formas de Expressão: para inscrição das formas não
lingüísticas de comunicação associadas a determinado grupo ou região, que se
traduzem em manifestações literárias, musicais, plásticas, cênicas ou lúdicas; e
-
Livro de Registro dos Lugares: para inscrição de locais onde são realizadas
atividades de naturezas variadas, que constituem referência para a
população local como mercados, feiras, santuários, praças e demais
espaços onde se concentram e reproduzem práticas culturais coletivas.
Sob a ótica do Decreto, o bem registrado deverá ter continuidade histórica e relevância
nacional para a memória, a identidade e a formação da sociedade brasileira.
Há a possibilidade de abertura de outros livros de registros para a inscrição de outros bens
culturais de natureza imaterial que constituam patrimônio cultural brasileiro que não se
enquadrarem nos moldes dos livros criados, estando em estudo atualmente a criação do
Livro de Registro de Línguas.
São partes legítimas para provocar a instauração do processo de registro: o Ministro de
Estado da Cultura; instituições vinculadas ao Ministério da Cultura; Secretarias de Estado,
de Município e do Distrito Federal; sociedades ou associações civis, sendo que o pedido
deverá conter descrição pormenorizada do bem e menção dos elementos que lhe sejam
culturalmente relevantes, acompanhados da documentação técnica correspondente. Este
pedido será submetido ao Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural para deliberação.
O bem registrado receberá o título de “Patrimônio Cultural do Brasil” e o Ministério da Cultura
deverá assegurar ao bem a sua documentação, por todos os meios técnicos admitidos,
cabendo ao IPHAN manter banco de dados com o material produzido durante a instrução
do processo e ampla divulgação. Por reconhecer o caráter dinâmico e processual dos bens
imateriais, o Decreto estabelece que o Registro deve ser reavaliado a cada dez anos para
nova validação ou não do título de “Patrimônio Cultural do Brasil”. Em caso de não validação,
será mantida apenas a documentação do bem, como referência cultural de seu tempo.
O Programa Nacional do Patrimônio Imaterial – Anexo II
Lançado em 05 de outubro de 2004, o Programa Nacional do Patrimônio Imaterial foi
instituído para viabilizar, com recursos próprios ou por meio de estímulo e apoio, projetos
de identificação, reconhecimento, salvaguarda e promoção dos bens culturais de natureza
imaterial, buscando fomentar e estabelecer parcerias com instituições dos governos federal,
estadual e municipal, universidades, organizações não-governamentais, agências de
desenvolvimento e organizações privadas ligadas à cultura, à pesquisa e a financiamentos,
utilizando, para tanto, quatro linhas de ação, a saber: pesquisa, documentação e informação;
sustentabilidade; promoção; e capacitação.
São objetivos do programa:
-
a implementação de políticas de inventário, registro e
salvaguarda de bens culturais de natureza imaterial;
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Vide sítio do IPHAN – http://portal.iphan.gov.br
89
-
a contribuição para a preservação da diversidade étnica e cultural do país e
para a disseminação de informações sobre o patrimônio imaterial nacional;
-
a captação de recursos e estímulo ao estabelecimento de
parcerias para preservação, valorização e ampliação dos
bens que compõem o patrimônio nacional; e
-
identificação e incentivo às práticas de preservação
desenvolvidas pela sociedade.
Tais Objetivos são orientados pelas seguintes diretrizes:
-
a promoção da inclusão social e melhoria das condições de vida
dos produtores e detentores do patrimônio cultural imaterial;
-
a ampliação de participação de todos aqueles que de alguma forma
produzem, cuidam da manutenção, detém e atualizam de alguma
forma quaisquer manifestações culturais de natureza imaterial;
-
o apoio material e ampliação de acesso aos benefícios gerados
para promoção da preservação dos bens culturais imateriais;
-
a implementação de mecanismos eficazes para proteção
de bens culturais imateriais em situação de risco;
-
o respeito e a proteção dos direitos difusos e/ou coletivos relativos
à preservação e ao uso do patrimônio cultural imaterial.
Outros instrumentos da política de proteção e preservação do patrimônio
cultural imaterial:
INRC - Inventário Nacional de Referências Culturais
A metodologia criada pelo IPHAN para o INRC - Inventário Nacional de Referências Culturais
vem sendo gradativamente disseminada no país, favorecendo a criação de um grande acervo
de informações com características compatíveis, ainda que produzidas por instituições
diversas. Tal metodologia parte necessariamente da definição de uma base territorial definida
a partir das referências culturais ali e contempla todas as categorias previstas no Registro,
além de edificações associadas a certos usos, significações históricas e imagens urbanas,
mesmo que estas não tenham valor arquitetônico ou artístico intrínseco.
Planos de Salvaguarda
Visam proteger e apoiar a continuidade do bem de maneira sustentável, atuando na melhoria
das condições sociais e materiais para que o bem salvaguardado possa continuar a ser
transmitido e reproduzido para as futuras gerações e possa continuar a existir.
Os planos somente são viabilizados a partir do conhecimento produzido ao longo dos
processos de inventário e registro e podem direcionar as ações de salvaguarda para ajudas
financeiras, técnicas, de organização, divulgação, entre outras ações.
90
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Cadastro do Patrimônio Cultural Indígena
Estabelecido pela FUNAI por meio da portaria nº 693/00, possui como atribuição facilitar a
instauração de processos de registro deste tipo de patrimônio.
Inventário com Finalidade Turística dos Bens de Valor Cultural e Natural
Criado pela Lei nº 6.513/77, possui interface com a preservação do patrimônio imaterial,
dispondo sobre a criação de áreas especiais de interesse turístico.
2.2. ANÁLISE DA CONVENÇÃO PARA SALVAGUARDA DO PATRIMÔNIO
CULTURAL IMATERIAL
A Convenção reconhece a importância do patrimônio cultural imaterial como fonte de
diversidade cultural e como forma de garantia do desenvolvimento sustentável, considerando
que os processos de globalização e de transformação social podem representar desequilíbrios
nas formas de expressão, acesso e reprodução desse patrimônio.
A Finalidade da Convenção, além da salvaguarda do patrimônio cultural imaterial propriamente
dita, é também conscientizar e trazer informações sobre a importância deste patrimônio em
todas as esferas, além de promover a cooperação e a assistência internacionais.
A definição de Patrimônio Cultural Imaterial estabelecida na Convenção é bastante abrangente
e guarda estreita correspondência com a definição utilizada no Brasil, assim como a definição
de salvaguarda, que corresponde às medidas necessárias para garantir a viabilidade do
patrimônio cultural imaterial, tais como a identificação, a documentação, a investigação, a
preservação, a proteção, a promoção, a valorização, a transmissão – essencialmente por
meio da educação formal e não-formal - e a revitalização deste patrimônio em seus diversos
aspectos.
Para assegurar a sua finalidade a Convenção determina que cada Estado Parte:
-
estabeleça políticas internas de salvaguarda;
- crie organismos para fomentar estudos e pesquisas científicas e adote medidas
que favoreçam a criação e o fortalecimento de instituições que tenham esses fins;
-
crie um ou mais inventários do patrimônio cultural imaterial presente em seu
território, em conformidade com o seu próprio sistema interno de salvaguarda;
-
adote medidas de identificação e definição dos diversos elementos presentes em
seu território que compõem o patrimônio cultural imaterial, com a participação
das comunidades, grupos e organizações não-governamentais pertinentes.
-
adote medidas jurídicas, técnicas, administrativas e financeiras adequadas
para favorecer a criação e o fortalecimento de instituições de formação em
gestão deste patrimônio e de transmissão sobre o conhecimento e educação;
-
garanta o acesso ao patrimônio cultural imaterial respeitando
sempre os costumes que regem este acesso;
-
crie instituições de documentação com o fim de facilitar o acesso á informação;
91
-
promova a conscientização, a disseminação e a educação
sobre o patrimônio cultural imaterial nacional e crie programas
educativos e de capacitação com o mesmo intuito;
-
mantenha o público em geral informado sobre o patrimônio cultural imaterial
e as ameaças que podem levar à sua deterioração e desaparecimento.
Ainda, a Convenção criou o Fundo para a Salvaguarda do Patrimônio Cultural Imaterial e
instituiu um Comitê intra-governamental integrado por representantes de 18 Estados Partes
eleitos para um mandato de quatro anos, entre os quais o Brasil participa atualmente.
Ações da UNESCO relacionadas com o tema
Recomendação da UNESCO para a Salvaguarda da Cultura Tradicional e
Popular - Paris, 15.11.1989
Esta Recomendação serviu de base para a concepção, no Brasil, do Decreto nº 3.551/2000
e da própria Convenção para a Salvaguarda do Patrimônio Cultural Imaterial da UNESCO de
2003.
Reconhece a importância da cultura tradicional e popular como parte integrante do patrimônio
cultural da humanidade e como cultura viva, manifestação da criatividade intelectual individual
ou coletiva, merecedora da proteção que se outorga às produções intelectuais. Estabelece
ainda que a cultura tradicional e popular é um importante meio de aproximação entre os
povos e de afirmação da sua identidade cultural. Outrossim, reconhece a fragilidade de
certas formas de cultura, particularmente aquelas que dizem respeito à tradição oral, que
correm maior perigo de se perder com o passar do tempo, caso não protegidas.
Proclamação das Obras Primas do Patrimônio Oral e Imaterial da Humanidade
- 2001
A Unesco instituiu, em 2001, a Proclamação das Obras-Primas do Patrimônio Oral e Intangível
da Humanidade com o objetivo de sensibilizar a opinião pública a reconhecer o valor dos bens
imateriais e de incentivar os governos a adotar medidas para a salvaguarda e assistência
aos bens proclamados. Realizada a cada dois anos, a seleção é feita por meio de um júri
internacional, que se fundamenta em rigorosa identificação e documentação do bem, e adota
como um d0os seus critérios a participação das comunidades envolvidas no encaminhamento
de candidaturas, além de exigir a elaboração de planos de salvaguarda.
Ademais, a Organização desenvolve o programa de Tesouros Humanos Vivos, que estimula
os países a criar um sistema permanente de identificação de pessoas (artistas, artesãos etc.)
que encarnam, no grau máximo, as habilidades e técnicas necessárias para a manifestação
de certos aspectos da vida cultural de um povo e a manutenção de seu patrimônio cultural
material.
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MACHADO Jurema, A UNESCO E O BRASIL: Trajetória de Convergências na Proteção do
Patrimônio Cultural - artigo -
92
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
3. ANÁLISE DA CONJUNTURA ATUAL, RELAÇÃO DE PROBLEMAS
DE NATUREZA LEGAL E MATERIAL, IMPACTOS ECONÔMICOS E
PROPOSTAS E RECOMENDAÇÕES DE ATUAÇÃO
No âmbito nacional, como já mencionado, a legislação brasileira antecedeu a Convenção da
UNESCO para Salvaguarda do Patrimônio Cultural Imaterial e a Recomendação da Unesco
para Salvaguarda da Cultura Tradicional e Popular, na medida o Artigo 216 da Constituição
Federal, reconhece que os bens de natureza imaterial também constituem o patrimônio cultural
brasileiro, protegendo, em especial, as manifestações das culturas populares, indígenas e afrobrasileiras e aquelas de outros grupos que de alguma forma tenham participado do processo
civilizatório nacional. De forma complementar, o artigo 215 define como obrigação do Estado
garantir o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional.
Houve pacifico entendimento entre a legislação nacional e a Convenção sobre o
reconhecimento do patrimônio imaterial como manifestação viva e dinâmica, assim como do
papel dos detentores de saberes e práticas, seja no encaminhamento de candidaturas, seja
na elaboração e implementação de planos de salvaguarda.
O Registro dos bens culturais imateriais, instituído pelo Decreto nº 3.551/2000, guarda
analogias importantes com a inscrição de bens na Lista das Obras Mestras do Patrimônio Oral
e Imaterial da Humanidade, instituída pela Proclamação das Obras Primas do Patrimônio
Oral e Imaterial da Humanidade, acima mencionada, pois a inscrição do bem, em ambos
os casos, deverá ser precedida de rigorosa identificação e documentação, contando com a
participação das comunidades envolvidas durante todo o processo e na elaboração de planos
de salvaguarda.
Verificam-se, portanto, ações simultâneas e convergentes sobre o tema entre o Brasil e a
UNESCO, mais recentemente representadas também pela participação do Brasil do Comitê
Inter-governamental que irá gerir a implementação da Convenção e que foi instituído em
2006 .
O Brasil inscreveu dois bens na Lista do Patrimônio Oral e Imaterial da Humanidade, quais
sejam, a Arte kusiwa dos Wajãpi do Amapá e o Samba de Roda do Recôncavo Baiano.
Importante também mencionar o “PPC - Programa Petrobras Cultural”, que é o maior programa
de patrocínio cultural em do setor privado no Brasil. Desde 2003, o PPC destina cerca de 1
milhão de dólares anuais ao financiamento de projetos de pesquisa, inventário e salvaguarda
do patrimônio imaterial brasileiro.
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MACHADO Jurema, A UNESCO E O BRASIL: Trajetória de Convergências na Proteção do
Patrimônio Cultural - artigo -
93
CONVENÇÃO SOBRE A PROTEÇÃO E PROMOÇÃO DA
DIVERSIDADE DAS EXPRESSÕES CULTURAIS
1. INSTRUMENTOS NORMATIVOS INTERNACIONAIS E LEGISLAÇÃO
NACIONAL
Instrumentos da UNESCO
Convenção sobre a Proteção e Promoção
da Diversidade das Expressões
Culturais - Paris, 20.10.2005
Legislação Nacional
Decreto nº_______________
Promulga a Convenção sobre a
Proteção e Promoção da Diversidade
das Expressões Culturais
Decreto Legislativo nº 485, 22.12.2006
Ratifica/aprova a Convenção sobre a
Proteção e Promoção da Diversidade
das Expressões Culturais
Declaração Universal sobre
a Diversidade Cultural
Constituição Federal, 05.10.1988
Arts. 215 e 216
- Paris, 2001
Lei nº 8.313, 23.12.1991
Restabelece princípios da Lei n°
7.505, de 2 de julho de 1986, institui o
Programa Nacional de Apoio à Cultura
(Pronac) e dá outras providências
Lei nº 8.685, 20.07.1993
Cria mecanismos de fomento à atividade
audiovisual e dá outras providências
Lei nº 10.639, 09.01.2003
Altera a Lei no 9.394, de 20 de dezembro
de 1996, que estabelece as diretrizes e
bases da educação nacional, para incluir
no currículo oficial da Rede de Ensino a
obrigatoriedade da temática “História e Cultura
Afro-Brasileira”, e dá outras providências
94
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Decreto 5.520, 24.08.2005
Institui o Sistema Federal de Cultura - SFC e
dispõe sobre a composição e o funcionamento
do Conselho Nacional de Política Cultural
- CNPC do Ministério da Cultura
Decreto nº 5.711, 24.02.2006
Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro
Demonstrativo dos Cargos em Comissão
e das Funções Gratificadas do Ministério
da Cultura, e dá outras providências (entre
as quais a estruturação da Secretaria da
Identidade e Diversidade Cultural)
2. ANÁLISE SUSCINTA DAS NORMAS SOBRE O TEMA
2.1. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO NACIONAL SOBRE O TEMA TRATADO NA
CONVENÇÃO
Constituição Federal, 05.10.1988 - Arts. 215 e 216
O caput do art. 215 da Constituição Federal estabelece que “o Estado garantirá a todos o
pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e
incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais”, não definindo, todavia,
quais são esses direitos culturais.
Partindo da definição de direitos culturais da Declaração Universal sobre a Diversidade
Cultura da UNESCO, é pacífico que os direitos culturais são parte indivisível dos direitos
humanos que, por sua vez, são universais, indissociáveis e interdependentes.
Sendo o Brasil signatário da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, bem
como do Pacto Internacional DESC, tem obrigação de assegurar que “toda pessoa deve
poder participar da vida cultural que escolher”.
Neste sentido, o § 3º do artigo 215 da Constituição Federal determina que Lei esparsa
estabelecerá “o Plano Nacional de Cultura, de duração plurianual, visando ao desenvolvimento
cultural do País e à integração das ações do poder público que conduzem à: I - defesa e
valorização do patrimônio cultural brasileiro; II - produção, promoção e difusão de bens
culturais; III - formação de pessoal qualificado para a gestão da cultura em suas múltiplas
dimensões; IV - democratização do acesso aos bens de cultura”.
Por essas razões, a “democratização do acesso aos bens culturais” constitui um direito
constitucional que deverá ser assegurado a todos.
O mesmo artigo 215 da Constituição Federal estabelece como direito as “manifestações
das culturas populares, indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes
do processo civilizatório nacional”, e como dever do Estado a proteção dessas
manifestações.
95
Também o art. 216, § 3°, da Constituição Federal determina que “lei estabelecerá incentivos
para a produção e o conhecimento de bens e valores culturais”. Este artigo demonstra a
preocupação do legislador em garantir a promoção e viabilização de políticas e ações de
preservação e estímulo à diversidade das expressões culturais.
Lei nº 8.313, 23.12.1991 – Anexo I
Restabelece princípios da Lei n° 7.505, de 2 de julho de 1986, institui o Programa Nacional de
Apoio à Cultura (Pronac) e dá outras providências.
Lei nº 8.685, 20.07.1993 – Anexo II
Cria mecanismos de fomento à atividade audiovisual e dá outras providências
Lei nº 10.639, 09.01.2003 – Anexo III
Altera a Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da
educação nacional, para incluir no currículo oficial da Rede de Ensino a obrigatoriedade da
temática “História e Cultura Afro-Brasileira”, e dá outras providências
Decreto 5.520, 24.08.2005 –Anexo IV
Institui o Sistema Federal de Cultura - SFC e dispõe sobre a composição e o funcionamento
do Conselho Nacional de Política Cultural - CNPC do Ministério da Cultura.
Além de instituir o Sistema Federal de Cultura – SFC, este Decreto estabelece a composição e
o funcionamento do Conselho Nacional de Política Cultural - CNPC do Ministério da Cultura.
Dentre os principais objetivos do Sistema Federal de Cultura, destacam-se: o incentivo, a
integração e a coordenação para formação de redes e sistemas setoriais nas diversas áreas
do fazer cultural; a promoção da integração da cultura brasileira e das políticas públicas de
cultura do Brasil, no âmbito da comunidade internacional, especialmente das comunidades
latino-americanas e países de língua portuguesa; e, a promoção da cultura em toda a sua
amplitude, buscando meios para realizar a junção dos conhecimentos e técnicas criativas,
concorrendo para a valorização das atividades e profissões culturais e artísticas, e fomentando
a cultura crítica e a liberdade de criação e expressão como elementos indissociáveis do
desenvolvimento cultural brasileiro e universal.
Além desses dois grandes objetivos que estão diretamente ligados aos objetivos da proteção
e promoção da diversidade das expressões culturais, também guardam relação com o tema os
seguintes objetivos estabelecidos no Decreto comentado: o incentivo para o estabelecimento
de parcerias público e privadas na área de gestão e promoção da cultura e a promoção da
transparência dos investimentos na área cultural.
Decreto nº 5.711, 24.02. 2006 – Anexo V
Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das
Funções Gratificadas do Ministério da Cultura, e dá outras providências (entre as quais a
estruturação da Secretaria da Identidade e Diversidade Cultural)
96
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Dentre outras medidas, este Decreto reestruturou a Secretaria da Identidade e Diversidade
Cultural do Ministério da Cultura, criada em 2004, estabelecendo como sua competência:
-
a promoção e apoio às atividades de incentivo à
diversidade e ao intercâmbio cultural;
- a instituição de programas de fomento às atividades de
incentivo à diversidade e ao intercâmbio cultural;
-
o planejamento, coordenação e execução das atividades relativas
à recepção, análise, controle, aprovação, acompanhamento e
avaliação de projetos culturais de incentivo à diversidade e ao
intercâmbio cultural encaminhados ao Ministério; e,
-
a obrigação de subsidiar a Secretaria de Políticas Culturais no processo
de formulação das políticas da área cultural relacionadas com a
promoção da diversidade e do fortalecimento de identidades.
2.2. CONVENÇÃO SOBRE A PROTEÇÃO E PROMOÇÃO DA DIVERSIDADE
DAS EXPRESSÕES CULTURAIS
Esta Convenção tem como principal objetivo proteger e promover a diversidade das expressões
culturais e criar condições para que as diferentes culturas interajam e dialoguem por meio de
intercâmbios culturais mais amplos e equilibrados em favor do respeito mútuo, na medida em
que reconhece a igual dignidade das distintas culturas.
Dentre os princípios que norteiam a Convenção, destacam-se:
-
O respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentais;
-
O direito soberano dos Estados Membros de adotar medidas e políticas
em seus respectivos territórios para os fins do disposto na Convenção;
-
O reconhecimento da igualdade da dignidade de todas as expressões
culturais, inclusive daquelas representadas pelos grupos minoritários;
-
A solidariedade e cooperação na esfera internacional para
fortalecimento da proteção e promoção da diversidade
das expressões culturais em todas as esferas;
-
O reconhecimento da cultura como motor do desenvolvimento
e previsão de que os povos e indivíduos tenham a possibilidade
de participar e se beneficiar seu aspecto econômico;
-
O reconhecimento de que a sustentabilidade das expressões culturais é
fundamental para o desenvolvimento das gerações presentes e futuras;
-
O acesso eqüitativo às expressões culturais, com abertura
e garantia de divulgação das diferentes culturas a todos
os meios de expressão, comunicação e difusão.
A Convenção estabelece como obrigação dos Estados-parte estabelecer políticas culturais
e adotar medidas para proteção e promoção da diversidade das expressões culturais que
deverão ser compatíveis com disposições nela contidas.
97
Também prevê medidas para proteção de expressões culturais em situações especiais,
a obrigatoriedade do intercâmbio de informações no âmbito nacional e internacional, a
necessidade da conscientização pública sobre a importância da proteção e promoção da
diversidade cultural e a participação da sociedade civil para alcançar os objetivos da presente
convenção.
De forma coerente com seus princípios, a Convenção traz uma importante inovação no que
diz respeito a quem pode se tornar Parte. Desde que convidados pela Conferência Geral
da UNESCO, podem também participar Estados que não são membros da UNESCO, mas
são membros das Nações Unidas ou de qualquer uma das suas agências especializadas.
Também podem aderir as Organizações regionais para a integração econômica, tais como
definidas pela Convenção, como já foi o caso da União Européia.
A Convenção previu ainda a criação de um Fundo Internacional para a diversidade cultural
que será administrado por um Comitê Inter-governamental eleito no último dia 19 de junho de
2007, do qual o sendo passou a fazer parte.
3. ANÁLISE DA CONJUNTURA ATUAL, RELAÇÃO DE PROBLEMAS
DE NATUREZA LEGAL E MATERIAL, IMPACTOS ECONÔMICOS,
PROPOSTAS E RECOMENDAÇÕES DE ATUAÇÃO
Sob a ótica da valorização da diversidade cultural enquanto um conjunto de políticas que
favoreçam a inclusão, o desenvolvimento e a ampliação das possibilidades de acesso a uma
existência intelectual, afetiva, moral e espiritual sustentável, pode-se afirmar que o Brasil vem
crescentemente perseguindo uma agenda nesse sentido.
As políticas e ações do Governo Federal para a promoção e proteção do patrimônio cultural
vêm se direcionando para a ampliação da representatividade das diversas manifestações,
assim como para uma abordagem calcada no reconhecimento do patrimônio enquanto fonte
de criatividade e de desenvolvimento sustentável.
O Ministério da Cultura tem estimulado a reflexão sobre o impacto das mudanças econômicas
e tecnológicas sobre a diversidade da oferta criativa, em paralelo com a necessidade de
realinhamento dos instrumentos e estratégias para o justo reconhecimento dos direitos
autorais. Tem adotado medidas práticas no sentido de favorecer a circulação das idéias e
das obras, melhorar as condições para produção e difusão dos bens e serviços culturais e
fomentar as culturas locais, com reforço da cooperação entre os entes federativos entre si, e
destes com a iniciativa privada e com a sociedade civil.
Estratégias adotadas pelo Governo Federal para a proteção e promoção da
diversidade cultural
Sob a ótica dos Direito Humanos e Culturais
I - Inclusão do tema da Diversidade Cultural no PPA - Plano Plurianual
– 2003/2007 – Plano Brasil de Todos – do Governo Federal
Uma das principais ações do Governo brasileiro que veio ao encontro dos princípios previstos
no regramento sobre a Diversidade Cultural da UNESCO, foi a inclusão da dimensão cultural
no conceito de desenvolvimento nacional do PPA - Plano Plurianual – 2003/2007 – Plano
98
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Brasil de Todos - ao lado das dimensões econômica, da inclusão social, regional, ambiental
e democrática. O grande desafio estabelecido foi a promoção e expansão da cidadania e
o fortalecimento da democracia com o objetivo de “valorizar a diversidade das expressões
culturais nacionais e regionais”.
Dentre as “Orientações Estratégicas” do Plano, várias são as que se relacionam com os
temas da identidade e da diversidade cultural, entre as principais:
-
ampliar o nível e a qualidade da escolarização da população, promovendo
o acesso universal à educação e ao patrimônio cultural do país;
-
reduzir a vulnerabilidade das crianças e de adolescentes aprimorando
os mecanismos de efetivação dos seus direitos sociais e culturais;
-
promover a redução das desigualdades raciais e de gênero, com
ênfase na valorização cultural das etnias e diferentes identidades;
-
ampliar o acesso à informação e ao conhecimento, promovendo a
inclusão digital e garantindo a formação crítica dos usuários;
-
ampliar, desconcentrar regionalmente e fortalecer as bases culturais, científicas e
tecnológicas de sustentação do desenvolvimento, democratizando o seu acesso;
-
reduzir as desigualdades regionais e intra-regionais com integração
das múltiplas escalas espaciais (nacional, macro-regional, subregional e local), valorizando as identidades e diversidades culturais e
estimulando a participação da sociedade no desenvolvimento local;
-
valorizar a identidade e preservar a integridade e soberania nacional; e
-
promover os valores e os interesses nacionais e intensificar o
compromisso do Brasil com uma cultura da paz, solidariedade
e de direitos humanos no cenário internacional.
Especialmente ao longo dos últimos três anos o Governo Federal, adotou várias estratégias
que priorizaram ações claras e duradouras para a área cultural e educação, visando consolidar
uma orientação baseada em uma concepção mais ampla de cultura, considerando a cultura
enquanto produção simbólica focada na valorização da diversidade, das expressões e
dos valores culturais; enquanto direito e cidadania focada nas ações de inclusão social e
educação e enquanto economia focada na geração de emprego e renda, fortalecimento de
cadeias produtivas e regulação.
II - Ações do Ministério da Cultura
No âmbito do Ministério da Cultura, o início deste processo se deu com a criação de Câmaras
Setoriais - onde representantes das várias artes (teatro, música, livro e leitura, dança, artes
visuais e circo) aprofundaram os debates e apresentaram propostas para aperfeiçoamento da
ação pública. O objetivo foi atingido, pois o amplo processo de discussões definiu as diretrizes
políticas que acabaram por se desdobrar em planos de ação que respeitaram a diversidade
e a interligação que compõem a cadeia de produção de cada uma das linguagens artísticas
envolvidas, além do envolvimento e participação da sociedade civil no processo de definição
do conjunto de metas e ações priorizadas por essas políticas setoriais, incentivando com isso
um processo de diálogo continuo.
Também foi organizado o chamado Sistema MinC que corresponde a um fórum interno do
Ministério da Cultura criado para aproximar e fortalecer o debate entre os responsáveis pelas
ações da pasta.
99
Ao lado dessas duas ações, o Ministério da Cultura iniciou em 2003 as atividades de
organização, planejamento, elaboração e aprovação do Plano Nacional de Cultura e de
planejamento e implantação do Sistema Nacional e Federal de Cultura que, como já
mencionado, tem como objetivo estabelecer parcerias entre diferentes entes governamentais
para detectar oportunidades, evitar sobreposição de esforços e integrar a ação pública em
todo o território nacional.
A minuta do Plano Nacional de Cultura (PNC) deverá ser apresentada ao Congresso
Nacional, pelo Ministério da Cultura ainda este ano.
A Secretaria da Identidade e da Diversidade Cultural, criada em 2004, tem participado
da construção da agenda internacional sobre o tema junto com o Ministério das Relações
Exteriores. Ela atuou ativamente em prol da aprovação da Convenção da UNESCO sobre
Diversidade Cultural.
Na esfera nacional, esta Secretaria colabora na estruturação das políticas culturais no Brasil
a partir do conceito de Diversidade Cultural, visando superar dois grandes desafios:
-
Inserir o conceito de Diversidade Cultural no contexto da cultura brasileira, de
maneira transversal aos segmentos governamentais e da sociedade civil; e,
-
Estabelecer diálogos com grupos e redes culturais representativas da
Diversidade Cultural brasileira que ainda estão excluídos do acesso aos
instrumentos de política pública de cultura e contribuir para o aperfeiçoamento
dos mecanismos de proteção e promoção da nossa cultura.
O Programa Cultural para o Desenvolvimento do Brasil foi lançado no dia 29 de novembro
de 2006 pelo Ministério da Cultura - sintetiza o trabalho realizado pelo Ministério da Cultura
nos últimos quatro anos e aponta os desafios para o futuro visando o crescimento econômico
e a melhoria da qualidade de vida dos brasileiros.
III . Ações do Ministério da Educação
Criação da SECAD - Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade, em
julho de 2004, onde foram reunidos pela primeira vez, na história do Ministério da Educação,
temas como alfabetização e educação de jovens e adultos, educação do campo, educação
ambiental, educação escolar indígena e diversidade étnico-racial.
Esta Secretaria tem como principal objetivo o enfrentamento das injustiças e desigualdades
sociais existentes nos sistemas de educação do País, com valorização da diversidade da
população brasileira e fomento de ações que garantam a formulação de políticas públicas e
sociais como ferramenta de cidadania, com ênfase nas políticas de educação continuada para
toda a população, com destaque para jovens e adultos. A Secretaria também responde pela
orientação de projetos político-pedagógicos direcionados para os segmentos da população
vítima de discriminação e de violência.
A SECAD é composta por quatro departamentos, dentre os quais o Departamento de Educação
para Diversidade e Cidadania, que é subdividido em cinco coordenações, a saber:
1) Coordenação-Geral de Ações Educacionais Complementares, cuja
atuação é realizada em parceria com organizações não-governamentais e
municípios por meio de ações de apoio educacional, que buscam identificar
o problema enfrentado por crianças, jovens e suas respectivas famílias. O
trabalho oferece apoio às crianças vítimas de discriminações de gênero e
étnico racial, e atenção às condições físicas e psicológicas de crianças e
jovens envolvidas na prostituição infantil, fornecendo ou orientando para
100
BRASIL
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
acompanhamento. Em geral esta Coordenação apóia projetos dos municípios
que trabalham a diversidade regional, gênero e racial, cujas propostas
sejam de reinserção de crianças e jovens que estão fora da escola.
2) Coordenação de Diversidade e Inclusão Educacional, responsável por
elaborar e implementar políticas educacionais que favoreçam o acesso
e a permanência de afro-descendentes em todos os níveis da educação
escolar e por fortalecer e valorizar a diversidade étnico-racial brasileira, com
ênfase na implementação da Lei nº 10.639/03, que estabelece o ensino da
história e da cultura afro-brasileira nas escolas. Esta coordenação também é
responsável pela articulação e o fortalecimento de uma rede de profissionais
de educação para implementação e a valorização da diversidade étnicoracial, da formação anti-sexista e o combate à intolerância religiosa.
3) Coordenação-Geral de Educação Ambiental que junto com a Diretoria
de Educação Ambiental do Ministério do Meio Ambiente forma o
Órgão Gestor da Política Nacional de Educação Ambiental.
4) Coordenação-Geral de Educação do Campo que tem como objetivo
uma política de Educação que respeite a diversidade cultural e as
diferentes experiências de educação em desenvolvimento, em todas
as regiões do País, como forma de ampliar a oferta de educação de
jovens e adultos e da educação básica nas escolas do campo.
5) Coordenação-Geral de Educação Indígena, para implementação da
educação escolar indígena, que é uma modalidade de ensino voltada
para os povos indígenas, alicerçada em um novo paradigma educacional
de respeito à interculturalidade, ao multilinguismo e a etnicidade.
O Ministério da Educação também fomenta a implantação de política de cotas para negros
nas universidades públicas brasileiras e outras instituições de ensino superior. Este tipo
de ação tem despertado debates intensos e acalorados, sendo que as ações de algumas
universidades, em relação a essa política, têm sido desenvolvidas de forma isolada, por
iniciativa da instituição, uma vez que a política de cotas para negros não está regulamentada
oficialmente.
IV . Criação da SEPPIR - Secretaria Especial de Políticas de Promoção
da Igualdade Racial
Organismo criado pelo Governo Federal no ano de 2003, no dia 21 de março, data em que é
celebrado o Dia Internacional pela Eliminação da Discriminação Racial. Tem como a missão
promover iniciativas contra as desigualdades raciais no País, por meio de acompanhamento e
coordenação de ações articuladas, políticas e programas com outros entes do Governo para
a promoção da igualdade racial, entre outras ações.
Sob a ótica da produção e consumo de bens culturais
Na esfera federal, o Ministério da Cultura apóia projetos culturais por meio da Lei Federal de
Incentivo à Cultura (Lei nº 8.313/91 – Anexo I), Lei do Audiovisual (Lei nº 8.685/93 – Anexo II)
e também por editais para projetos específicos, lançados periodicamente, através do Fundo
Nacional da Cultura. Nas esferas Estadual e Municipal, outras Leis de incentivo servem para
fomentar as atividades culturais locais.
As leis de incentivo à cultura, em âmbito federal, estadual ou municipal, têm como objetivo
estimular o desenvolvimento do setor cultural do país, através de repasse de recursos
financeiros provenientes da renúncia fiscal a projetos previamente aprovados. Alguns setores,
101
em especial a produção cinematográfica, são fortemente dependentes desses recursos
providos pelo Estado.
Algumas ações, ainda em pequena escala, são bastante representativas da preocupação
governamental com a promoção da Diversidade, entre os quais:
-
DOCTV - Programa de Fomento à Produção e
Teledifusão do Documentário Brasileiro
Programa da Secretaria do Audiovisual do Ministério da Cultura, Fundação Padre Anchieta /
TV Cultura e Associação Brasileira das Emissoras Públicas, Educativas e Culturais – ABEPEC,
com apoio da Associação Brasileira de Documentaristas – ABD, que tem como objetivos
gerais a regionalização da produção de documentários, a articulação de um circuito nacional
de teledifusão e a criação de ambientes de mercado para o documentário brasileiro.
- A participação da Cultura na reestruturação das políticas de radiodifusão
O Ministério da Cultura passou a ter papel ativo na definição das políticas relacionadas à
radiodifusão, diferentemente da experiência pregressa em que o tema era restrito às estruturas
governamentais do setor de Comunicações. Várias discussões têm ocorrido, tanto nas esferas
de governo quanto na sociedade civil. O grande desafio da democratização da TV começa
a ser enfrentado num momento de migração da tecnologia analógica para a digital. Com a
digitalização, é possível multiplicar pelo menos por quatro o número de canais na mesma
faixa de espectro, abrindo espaço para mais emissoras públicas, e para que aquelas que
estão confinadas na TV por assinatura, que é paga, passem a ser abertas. Faz parte desta
discussão a regionalização da programação, hoje ainda sujeita à massificação favorecida
pelas grandes emissoras de TV comerciais.
Na esfera internacional, o Brasil vem reforçando sua cooperação para consolidação da
solidariedade internacional no intercâmbio de bens culturais, à exemplo da ampliação da
cooperação cultural com a Comunidade de Países de Língua Portuguesa e com os países
do Mercosul.
Conclusão
No entanto, grandes desafios permanecem, agravados pelas dimensões do país e pelas suas
desigualdades regionais e de distribuição de renda:
-
A permanência de tratamento discriminatório, contraditório e insuficiente em
relação às expressões das Culturas Populares, que se traduz no reconhecimento
do poder criativo e da simbologia das culturas populares, sem, contudo, equilíbrio
entre os incentivos, proteção e fomento às expressões dessas culturas;
– A dificuldade permanente de reconhecimento das expressões
culturais locais e/ou regionais da cultura brasileira e insuficiência de
políticas públicas para proteção e promoção dessas culturas;
– A dificuldade de indução à produção cultural descentralizada, com fundamental
proteção e estímulo à este tipo de produção e limitação ao capital estrangeiro
na propriedade dos meios de comunicação e regulação da área de audiovisual;
-
102
A interface e eficácia de ações ligadas à proteção e promoção da
Diversidade Cultural nos processos educacionais, de pesquisa e
fomento e ampliação do diálogo e circulação de informações.
BRASIL
Legislación Paraguaya y
Normativa Internacional:
Un estudio comparativo
UNESCO
Arístides Escobar Argaña, Ph.D
La presente investigación se inscribe dentro del marco de reforzamiento
de las políticas y las prácticas encaminadas por el Gran Programa IV de
la UNESCO en vista de salvaguardar y proteger el patrimonio cultural en
todas sus formas. Acompaña también al Programa de fortalecimiento de la
implementación integrada de los Convenios para el Patrimonio cultural cuyos
objetivos, apuntan a revisar y armonizar la legislación sobre patrimonio
cultural en el MERCOSUR y prestar asistencia a los Estados miembros
mediante la promoción de actuaciones tendentes a la aplicación de los
marcos jurídicos de la UNESCO dentro de las legislaciones nacionales.
El autor se hace responsable por la elección y presentación de los hechos que
figuran en el presente documento y por las opiniones que aquí expresan, las
cuales no reflejan necesariamente las de la UNESCO, y no comprometen a la
Organización. Las denominaciones empleadas en este documento y la forma
en que aparecen presentados los datos, no implican de parte de la UNESCO
juicio algunos sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o
zonas, o de sus autoridades, ni sobre la delimitación de sus fronteras o límites.
104
PARAGUAY
Índice
Metodología
Introducción
I.
Estudio de la legislación nacional
II.
Análisis de la legislación nacional
III.
Propuestas y recomendaciones
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Metodología
El documento se articula en tres instancias; la primera de estudio, descripción y compilación
de leyes y reglamentos que regulan las áreas cultural y patrimonial. La segunda explica dos
tareas, una que analiza la situación de la legislación paraguaya en relación a la normativa
internacional así como su grado de conformidad en relación a las convenciones de la UNESCO,
y, otra que presenta un listado de problemas de naturaleza legal, económica y material que se
deriva de esta situación. Finalmente, la tercera parte realiza propuestas y recomendaciones
de actuación en el marco de la implementación integrada de estos convenios de UNESCO
y la legislación nacional incluyendo los cambios normativos que deberían producirse para
ajustar la referida legislación al marco normativo promovido por la UNESCO.
Para la elaboración del estudio se ha recurrido a la Constitución Nacional y otras leyes y
reglamentos nacionales, al Plan Nacional de Cultura. 1992 – 1997, a las convenciones de
la UNESCO, a estudios de intelectuales paraguayos sobre temas desarrollados en torno
a conceptos tales como cultura, derechos humanos, democracia y desarrollo, y al ensayo
Políticas Culturales Nacionales en Ibero América, elaborado por el autor conjuntamente con
Víctor Achucarro, e Irma Pérez. De este artículo se han extrapolado reflexiones y sugerencias
acuñadas por quien ensaya la presente investigación.
Introducción
Una comprensión cabal del sistema legal que regula las áreas cultural y patrimonial
en el Paraguay así como un análisis de su adecuación a la normativa internacional y las
convenciones de la UNESCO precisa de una distinción conceptual y práctica entre derechos
y políticas culturales. Al no existir dentro de los Estados dispositivos sólidos de ejecución
política, los derechos culturales devienen en mero acto declarativo. De este impasse surgen
problemas de naturaleza legal, económica y material, fenómeno cuyo análisis busca el
presente estudio.
Los derechos culturales suponen la protección de los grandes principios que el ser humano
puede ejercer, entre otros, el derecho a la diferencia y a la diversidad cultural. Por su parte,
las políticas culturales son intervenciones del Estado para regular, promover, estimular e
incentivar la producción, distribución y consumo de bienes culturales a través de agentes
culturales especializados, razón por la cual se requiere la profesionalización de lo cultural.
Derechos y políticas culturales pertenecen a ámbitos diferentes. La política cultural supone
una intervención del Estado y éste no puede intervenir sobre la manera de creer o de
pensar que tiene la sociedad; debe sí garantizar condiciones favorables para la producción
simbólica, expresiones artísticas, investigaciones culturales, celebración de fiestas y rituales
religiosos, ente otras maneras de representar el mundo, mas no intervenir en el contenido de
los mismos.
Para medir el grado de adecuación de la legislación nacional con la normativa internacional y
las convenciones de la UNESCO se recurre a los fundamentos y principios de la recientemente
aprobada Ley de Cultura, ley macro, que abre espacios para la integración y coordinación de
legislaciones internacionales, acuerdos, convenios y pactos. Con relación a los problemas
que surgieren por la falta operacional de los preceptos legales, se presenta, junto a un listado
de problemas, ciertas reflexiones conceptuales encaminadas a reflexionar sobre la necesidad
de Estados fuertes que puedan cumplir responsabilidades asumidas internacionalmente. Se
acercan por último sugerencias para la conceptualización, trazado y compatibilización de
criterios comunes que permitan una adecuada integración cultural a nivel internacional.
107
I.
Estudio de la legislación nacional
1. Descripción de la legislación vigente.
2. Compilación de leyes y reglamentos que regulan las áreas cultural y patrimonial.
Principales documentos y legislaciones de derechos y políticas culturales.
En el Paraguay, durante el siglo XIX y ya avanzado el siglo XX, la cultura y el Estado eran
dos concepciones separadas, por lo que no se podía hablar de relación y menos aún de
unión. Las pocas instituciones o espacios culturales que existían eran iniciativas privadas
y el Estado casi no intervenía en la promoción y difusión cultural sino, en especial desde la
dictadura militar, para reprimir a los creadores que no estuvieran de acuerdo y criticaran el
régimen. En el seno de esta coyuntura el Estado Paraguayo no había legislado, definido ni
aplicado ninguna política cultural y, mucho menos, tenía asignados recursos presupuestarios
para el desarrollo cultural.
Por no registrarse antecedentes ni marcos legales específicos que se ocupen de la cultura
nacional o regional, se recurre a la Constitución Nacional de 1992 la que, en su capítulo VII:
“de la educación y de la cultura”, artículo 73 enuncia que “...toda persona tiene derecho a la
educación integral y permanente que, como sistema y proceso se realiza en el contexto de la
cultura de la comunidad... Sus fines son el desarrollo pleno de la personalidad humana y la
promoción de la libertad, la paz, la justicia social, la solidaridad, la cooperación y la integración
de los pueblos, el respeto a los derechos humanos y a los principios democráticos, a la
afirmación del compromiso con la patria, la identidad cultural y la formación intelectual, moral
y cívica, así como la eliminación de los contenidos educativos de carácter discriminatorio...”.
Asimismo, el artículo 81 “del patrimonio cultural”, enuncia “...se arbitrarán todos los medios
necesarios para la conservación, el rescate la restauración de los objetos, documentos y
espacios de valor histórico, arqueológico, paleontológico, artístico o científico, así como de
sus respectivos entornos físicos, que hacen parte del patrimonio cultural de la nación...” “...
los organismos competentes se encargarán de la salvaguarda y del rescate de las diversas
expresiones de la cultura oral y de la memoria colectiva de la nación, cooperando con los
particulares que persigan el mismo objetivo...” Finalmente, en el Art. 83, con respecto a
la difusión cultural y de la exoneración de los impuestos, dispone que “...los objetos, las
publicaciones y las actividades que poseen valor significativo para la difusión cultural y para la
educación, no se gravarán con impuestos fiscales ni municipales. La ley reglamentará estas
exoneraciones y establecerá un régimen de estímulo para la introducción e incorporación
en el país de los elementos necesarios para el ejercicio de las artes y de la investigación
científica y tecnológica, así como para la difusión en el país y en el extranjero...”
Con el advenimiento de la democracia en 1989, recién en marzo del 1990, fue creada la
Subsecretaría de Estado de Cultura, dependiente del Ministerio de Educación. Hasta
entonces, el país carecía de un cuerpo legal así como de instancias estatales que pautaran la
política y las acciones culturales. La Ley 946/82, de “Protección a los bienes culturales” que
confería al Estado la protección y salvaguarda de estos bienes ya había sido sancionada, no
obstante, esta ley no era conocida ni aplicada y, por lo tanto, carecía de fuerza impositiva. El
presupuesto asignado a la subsecretaría alcanzaba solamente para cubrir gastos corrientes;
asignación de sueldos para funcionarios de dependencias, que se las habían transferido
del sector educación: Biblioteca Nacional, Archivo Nacional, Museo Nacional de Bellas
Artes, Museos Nacionales, Bienes Culturales, Escuela de Bellas Artes, Difusión Cultural y
Teleducación. Recién en 1991, se logró un modesto presupuesto de gastos de capital, por
el que se asignaban exiguos fondos para el financiamiento de programas culturales y se
creaban dos nuevas direcciones culturales. Al año siguiente, la Subsecretaría de Cultura
integró un Consejo de Directores, como “...órgano con poder de decisión en los casos,
situaciones y problemas pertinentes al área cultural...” por lo que los convocó a un Seminario
108
PARAGUAY
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
cerrado-intensivo, a fin de elaborar un documento que estableciera los lineamientos y políticas
de estado.
Durante el mes de mayo siguiente, la Subsecretaría de Estado de Cultura presentó a
consideración de la comunidad nacional, el Primer Plan Nacional de Cultura 1992-1997, “...
como una clara voluntad política de privilegiar la dimensión cultural en la vida nacional..” “ ...
su concreción implica la aglutinación de esfuerzos y de voluntades de todos los sectores y
su proyección en el futuro dependerá de nuestra capacidad actual para imaginar propuestas
audaces de desarrollo cultural...”. En su elaboración se tomó como punto de partida el
Programa de Acción del Decenio Mundial para el Desarrollo Cultural (1988-1997) proclamado
por las Naciones Unidas y la Unesco, al que estaba adherido el MEC. El documento reflejaba la
transición hacia la democracia y propendía la “despartidización o despolitización” institucional,
a la optimización de la eficiencia de sus funcionarios y a la desconcentración de la acción
cultural del Estado. Se proponía en el documento, la formulación de políticas culturales a
mediano plazo, con espíritu participativo, sin exclusiones, a través de discusiones nacionales
que condujeran a resultados concertados. Cabe señalar que en dicho Plan Nacional se
planteaban cuatro etapas bien definidas que aludían a los cuatro objetivos generales del
Decenio Mundial para el Desarrollo Cultural: a) la importancia de la participación del Estado
en la vida cultural; b) la consideración de la dimensión cultural del desarrollo; c) la afirmación
y enriquecimiento de las identidades culturales y d) el fomento de la cooperación cultural
internacional. De los principios y la definición de objetivos específicos, surge la propuesta de
siete programas de acción: 1. Fortalecimiento institucional; 2. Definición y establecimiento
de políticas culturales; 3. Fomento de la creatividad; 4. Difusión cultural; 5. Desarrollo
autogestionario de las comunidades de base; 6. Relación intercultural y 7. Salvaguarda del
patrimonio cultural. Este fue el primer Plan Nacional de Cultura elaborado por el sector
estatal.
Es importante señalar que un año antes, en 1991, los Presidentes de Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay firmaron el Tratado de Asunción, creándose el Mercado Común del
Sur (Mercosur), organismo regional como expresión de la voluntad política de integración y
cooperación mutua entre nuestros países. El objetivo primordial del Mercosur fue entonces
la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos a través de la eliminación de
los derechos aduaneros y de restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías.
Ello implicaba una concepción diferente de lo que en el pasado fue una “frontera muro”
convirtiéndola ahora en “frontera puerta abierta”.
En este Tratado del Mercosur, no se contempló inicialmente el elemento cultura, cuestión
fundamental en todo proyecto de integración. En mayo de 1992, al convocarse a una reunión
de Ministros de Educación del Mercosur, se abordaron finalmente temas educativos tales
como exigencias y compatibilización de los idiomas (español y portugués), equivalencia de los
estudios, capacitación de los recursos para el desarrollo, etc. Entra en escena así la cuestión
cultural, siendo que “...la educación se nutre de la cultura, la cual brinda los contenidos para la
educación...” con lo que se puntualizó que “...para una integración regional efectiva había que
afirmarse en lo cultural...”, y “...que en los procesos de consolidación democrática en nuestros
países, necesariamente se debe incorporar lo cultural en los proyectos de integración...”. En
octubre de 1992, se llevó a cabo la 1ª. Reunión Especializada de Cultura, para “...promover
la difusión de la cultura en los Estados Partes, estimulando el conocimiento mutuo de valores
y tradiciones, tanto por medio de emprendimientos conjuntos como a través de actividades
culturales regionales...”.
Posteriormente, en marzo de 1995, se realizó en Buenos Aires, la 2ª Reunión Especializada
de Cultura con participación de Subsecretarios y Ministros de Cultura de los países miembros,
además de Chile y Bolivia como observadores, elaborándose un Memorando de Entendimiento,
109
creándose las siguientes Comisiones Técnicas de Cultura: Legislación Cultural, Patrimonio
Cultural, Industrias Culturales, Redes Culturales, Capacitación de Recursos Humanos y
Relacionamiento Exterior: se había instalado el Mercosur Cultural.
En agosto de 1993, con la asunción de un nuevo gobierno, se presentó ante la comunidad
paraguaya, el documento “Pautas de Acción de la Subsecretaría de Estado de Cultura”,
en el que se trazaron ciertos lineamientos de acción del Estado para “...responder a las
expectativas, exigencias y voluntad de la sociedad paraguaya por la renovación, los cambios,
la apertura y las transformaciones creativas propias de los tiempos nuevos para construir la
anhelada sociedad democrática, pluralista, dinámica e innovadora que entre al siglo XXI con
personalidad propia y autónoma...” Se señalaban que eran imperiosas “...la búsqueda de
creación de espacios de diálogo, participación y concertación para la reflexión compartida,
el autodiagnóstico colectivo, las esperanzas, los sueños solidarios y la acción eficazmente
coordinada...” Enfatizaba la integración del Paraguay “...en el esfuerzo internacional por
redescubrir, revalorizar y vigorizar la cultura como eje del desarrollo humano ante el tercer
milenio de la humanidad, a través del Plan de Acción del Decenio Mundial para el Desarrollo
Cultural patrocinado por las Naciones Unidas...”
La Subsecretaría de Estado de Cultura
señalaba que entre sus propósitos y objetivos principales estaba la “...consolidación y
reafirmación de la original identidad paraguaya, con sus manifestaciones plurales, diversas y
heterogéneas; la integración y articulación de la cultura en el proceso de desarrollo económico,
social y político; el fortalecimiento de la cultura de la democracia; la promoción de la activa
y contributiva participación de todos los actores y sectores sociales al quehacer cultural; el
afianzamiento y vigorización de la integración cultural latinoamericana, especialmente en el
Mercosur y la inserción de Paraguay en la dinámica cultural internacional con el fomento de
la cooperación cultural...”
Como tareas prioritarias de la nueva administración, el documento señalaba la definición de
las políticas culturales 1993-1998, con un diagnóstico de la realidad cultural paraguaya y un
registro-inventario de instituciones de los sectores público y privado vinculadas a la cultura,
así como realización de estudios e investigaciones socioculturales, la revisión y actualización
de la legislación cultural y la presentación de propuestas normativo-legales al parlamento
nacional, tales como: Derechos de autor y derechos conexos, Fondo Nacional de la Cultura
y las Artes, Incentivos fiscales y económicos para la promoción de actividades culturales,
Protección y seguridad social para trabajadores culturales, Ley General de Cultura, Revisión
y actualización de la Ley 946/82 de protección a los bienes culturales, Propuesta de reforma
de la Ley de premios nacionales de Ciencia y Literatura, actualización de la Ley del Libro,
propuesta de reestructuración administrativo-institucional de la Subsecretaría de Estado de
Cultura y, por último, el diseño de un Sistema Nacional de Cultura que integre las instancias
gubernamentales, municipales, departamentales, privadas y comunitarias y la elaboración
participativa y concertada de un Plan de Desarrollo Cultural con programas y proyectos
específicos, a través de foros regionales, encuentros, grupos de trabajo que condujera a
un Congreso Nacional de Cultura. Otra acción emprendida por dicha administración fue
la creación de un Consejo Asesor de Cultura, pluripartidista, integrado por connotadas
personalidades del sector cultural nacional.
No obstante a estas propuestas, el Presupuesto de la Subsecretaría de Cultura seguía siendo
insuficiente para atender las demandas del sector; por lo que se tuvo que recurrir a convenios
culturales con instituciones nacionales (municipalidades, gobernaciones departamentales
e Itaipú Binacional) para financiar y llevar adelante programas y proyectos puntuales de
desarrollo cultural en el interior del país,
Ese mismo año, 1993, por Decreto del Poder Ejecutivo, todas las Subsecretarías de Estado
pasaron a denominarse Viceministerios; por lo que la Subsecretaría de Estado de Cultura se
convirtió en dicho año en el Viceministerio de Cultura, del Ministerio de Educación y Cultura.
110
PARAGUAY
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
A inicios de 1998, por Ley de Presupuesto, se aprobó la reorganización administrativa del
Viceministerio de Cultura, aglutinándose en cuatro direcciones generales: Dirección General
del Patrimonio Histórico-Cultural: Dirección General de Bellas Artes, Dirección General de
Promoción y Difusión de Industrias Culturales y Dirección General de Investigación y Apoyo
Cultural. Las otras direcciones, pasaron a depender de éstas de acuerdo a su competencia
cultural.
El FONDEC – Fondo Nacional de la Cultura y las Artes, es un ente autónomo creado en 1998
por Ley de la Nación y dirigido por un órgano colegiado de 5 miembros, de los cuales 2 son
nombrados por la Cámara de Diputados, 2 por la Cámara de Senadores. La presidencia
de la institución, desde el año 1998 al 2006, correspondió al Viceministro de Cultura, quien
desde finales de ese año, con la creación de la Secretaría Nacional de Cultura dependiente
de la Presidencia de la República pasó a ser Ministro Secretario Ejecutivo. La administración
del FONDEC está a cargo de un Director Ejecutivo nombrado por el Consejo Directivo y en la
actualidad cuenta con un equipo de siete personas integrando el plantel de trabajo.
De su presupuesto aproximado de $ 800.000, $ 700.000 aproximadamente son para financiar
proyectos culturales del sector privado a través de propuestas presentadas en convocatorias
anuales. La selección de los proyectos está a cargo de un jurado designado por el Consejo
Directivo para cada disciplina, entre las que se encuentran las artes audiovisuales, las artes
plásticas, la música, el teatro, la danza, artesanía, formas de expresión cultural de las Culturas
Originarias, festivales y las fiestas tradicionales, museos, adquisición y revitalización de edificios
y espacios públicos de valor sociocultural, bibliotecas, espacios culturales descentralizados,
becas de formación y especialización en diversas disciplinas culturales. Cabe mencionar
además el Programa de Formación de Gestores Culturales impulsado por el FONDEC a
partir del año 2004, novedoso en su enfoque, pues incluye entre su equipo de instructores a
destacados especialistas nacionales y extranjeros, así como a sabios Shamanes y Shamanas
de los pueblos originarios del Paraguay y otras Culturas de Nuestra América.
Otros programas importantes impulsados y materializados por el FONDEC constituyen: la
capacitación itinerante de gestores culturales; la publicación de materiales, libros, discos
compactos y documentales sobre la historia y la diversidad cultural de diversas regiones
nacionales y culturas indígenas; foros y encuentros especializados con la UNESCO,
sobre temas tales como Las Políticas Públicas y la Diversidad Cultural en el MERCOSUR,
el Encuentro de los Depositarios Fundamentales de la Cultura Guarani del MERCOSUR,
protección del Patrimonio Intangible y las Industrias creativas en el MERCOSUR; así como
apoyo para la difusión de las expresiones y la producción cultural de Paraguay en el exterior.
Plan Nacional de Cultura
A finales del 2005, el Viceministerio de Cultura inició los lineamientos de un nuevo Plan
Nacional de Cultura, a fin de presentarlo a consideración de la comunidad nacional. Se lo
diseñó como una propuesta del Estado con la intención de proporcionar un marco de referencia
y orientación para el debate de las políticas culturales que regirían en los próximos años y
que posibilitarían situar la cultura como uno de los puntos centrales de las políticas públicas
del país. El documento se inspiró en el carácter multicultural de la nación paraguaya y en
una concepción de Estado regulador y protector de los derechos culturales, consciente que la
sociedad es portadora y productora de cultura, de los bienes culturales y principal destinataria
de sus expresiones y beneficios. Tomando en consideración de que la libertad de expresión
debe estar garantizada como condición sine qua non para que los colectivos humanos puedan
integrarse a la diversidad, en armonía y equidad – en especial las comunidades aisladas o
excluidas. El Viceministerio de Cultura consideró procedente reflexionar colectivamente sobre
111
el rol crucial de los trabajadores, administradores, animadores y promotores culturales, en la
elaboración de políticas culturales acorde con los nuevos tiempos.
El documento presentado por el Viceministerio de Cultura tiene un fin estratégico, y debe
ser considerado como una herramienta democrática válida para el fortalecimiento de la
tolerancia y el respeto hacia las diferencias. Los componentes considerados en el proceso
de su redacción fueron: la participación, la transversalidad, la modernidad, la viabilidad y la
evaluación.
El objetivo general fijado es asegurar que todas las comunidades culturales del país tengan
garantizadas las condiciones para un desarrollo cultural pleno, a través del libre ejercicio de
sus derechos culturales que les permitan acceder a los beneficios y disfrute de los bienes
de la cultura. Los objetivos específicos de este Plan se resumen en: afirmar la identidad
nacional, propiciar a todos el acceso a la cultura, fomentar el perfeccionamiento de artistas,
artesanos, gestores, creadores y trabajadores culturales, favorecer la valoración, preservación
y conocimiento del patrimonio cultural, incentivar e impulsar la investigación y el pensamiento
científico y tecnológico, preservar y disfrutar los valores de las culturas primeras de la región,
coordinar, valorar y garantizar la actividad cultural de personas y entidades privadas. Se
trabajó con ocho ejes temáticos: el patrimonio cultural de la nación, la música, el teatro y
la danza en todas sus expresiones, las artes visuales y las artesanías, el audiovisual y las
nuevas tecnologías, la literatura y la oralidad y las culturas originarias.
Actualmente, el principal documento constituye la Ley de Cultura N 3.051, Ley Escobar
aprobada el 17 de noviembre pasado y refrendada por el Presidente de la República y el
Ministerio de Educación. Este cuerpo legal delinea acciones y programas sin desarrollar
políticas culturales sino la posibilidad de existencia de las mismas. Es una ley marco abstracta
y sin contenidos que busca regular la administración del quehacer cultural del país.
II. Análisis de la legislación nacional
1. Situación de legislación nacional en relación a la normativa internacional y
su grado de conformidad en relación a las convenciones de la UNESCO.
2. Listado de problemas de naturaleza legal, económica
y material que se deriva de esta situación
1.
Legislación Nacional y normativa internacional
La Ley Nacional de Cultura 3051/06 en su primer artículo reza: La presente Ley se basa en
los principios, las garantías y las declaraciones constitucionales que consagran los derechos
culturales, así como en los Tratados Internacionales que reconocen tales derechos, como
derechos humanos. De conformidad con el artículo 21 la ley establece que quedan derogadas
todas las disposiciones normativas contrarias a la presente Ley.
Este cuerpo legal impide que haya contradicción con las disposiciones de la ley, queda
derogado aquello que la contradiga, y de hecho, no hay contradicciones políticas, ideológicas
o formales entre la normativa internacional y la legislación cultural nacional; puede existir falta
de voluntad política o fuerte presencia de intereses foráneos al proyecto cultural nacional,
pero la propuesta de articular un cuerpo que trace políticas internacionales de cooperación e
intercambio cultural es ampliamente reconocida por el espíritu de la ley.
112
PARAGUAY
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
La ley de cultura es esquemática, por lo que se adecua a contenidos internacionales y entre
sus principios figura el de coordinar internacionalmente actividades e intercambios culturales.
El inciso H del artículo 1 establece como deber del Estado: la promoción de condiciones
favorables a la cooperación e intercambio internacional y a la integración regional en materia
de cultura.
Entre los objetivos básicos de la Secretaria de Cultura, organismo dependiente de la
Presidencia de la República, con rango ministerial, figuran:
Artículo 8, inc m) en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, aplicar los
tratados y convenios internacionales referidos a los asuntos de su competencia. Sobre la
base del respeto recíproco, ampliar los canales de intercambio y cooperación intercultural
con el exterior y promover proyectos que impulsen la integración regional en materia de
cultura. El artículo 11 se ocupa de mecanismos dirigidos a facilitar el intercambio cultural:
Artículo 11º.- De acuerdo con la legislación vigente, el Poder Ejecutivo establecerá
mecanismos aduaneros y acuerdos internacionales orientados a facilitar el intercambio en
materia de cultura. También adoptará medidas para favorecer la difusión, la promoción y
la comercialización de las expresiones culturales del Paraguay en el exterior. Fomentará,
asimismo, la presencia internacional del Paraguay a través del apoyo a la participación de los
agentes culturales en exposiciones de arte, conferencias, congresos y otros eventos afines.
Se puede decir que sí existe adecuación entre los preceptos legales nacionales e
internacionales sancionados y ratificados por el Paraguay asegurando que la urgencia pasa
por fijar pautas que exijan una coordinación de criterios y voluntades políticas. Para evaluar
el ajuste entre derechos y políticas culturales en Paraguay, es preciso tener en consideración
que tanto la Ley 3051/06 como la Secretaría Nacional de Cultura son recientes, esta última
en transición, migrando a un nuevo formato.
En referencia al grado de adecuación de la legislación nacional con los convenios de la
UNESCO, se pueden subrayar las siguientes intertextualidades y contradicciones:
El artículo 1 de la ley, compatible con la Convención Universal sobre Derecho de Autor,
establece: en su inciso d) la protección de los derechos morales y económicos de la creación
consagrados por el derecho de autor; el inciso a ), por su parte, garantiza la adopción de un
modelo democrático de gestión cultural orientado hacia la descentralización de sus instituciones
y desarrollado en un marco de tolerancia, reconocimiento de la diversidad cultural y respeto
a los derechos culturales de las minorías. Este precepto se encuentra en armonía con la
Convención por la Protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales
La protección del patrimonio mundial cultural y natural, abogada por la Convención de
Protección del patrimonio mundial cultural y natural se ve reflejada, a nivel local por el inciso
g citado artículo: g) el cuidado y la preservación del ambiente natural y del construido, en
cuanto sean considerados ambos bienes provistos de valor cultural; la convención sobre
Salvaguarda del Patrimonio cultural inmaterial se ve reflejada en el inciso b) la protección y el
acrecentamiento de los bienes materiales e intangibles que conforman el patrimonio cultural
del Paraguay.
Un fenómeno que amerita ser subrayado es la ausencia de protección a los bienes
inmateriales intangibles por parte de la Convención para la Protección de los Bienes
Culturales en caso de Conflicto Armado. En el siguiente listado de bienes protegidos no
aparecen bienes intangibles tales como, por ejemplo, las fiestas tradicionales o los rituales
indígenas. Así sólo son protegidos los siguientes bienes: Artículo 1: Los bienes, muebles
o inmuebles, que tengan una gran importancia para el patrimonio cultural de los pueblos,
tales como los monumentos de arquitectura, de arte o de historia, religiosos o seculares, los
campos arqueológicos, los grupos de construcciones que por su conjunto ofrezcan un gran
interés histórico o artístico, las obras de arte, manuscritos, libros y otros objetos de interés
113
histórico, artístico o arqueológico, así como las colecciones científicas y las colecciones
importantes de libros, de archivos o de reproducciones de los bienes antes definidos;
b. Los edificios cuyo destino principal y efectivo sea conservar o exponer los bienes culturales
muebles definidos en el apartado a. tales como los museos, las grandes bibliotecas, los
depósitos de archivos, así como los refugios destinados a proteger en caso de conflicto
armado los bienes culturales muebles definidos en el apartado a.
Entre 1932 y 1935 los Estados de Paraguay y Bolivia se involucraron en un conflicto armado.
Anteriores a la formación del Estado paraguayo, grupos indígenas como los Chiriguanos
han visto su Arete Guazu (fiesta verdadera) junto a sus condiciones de vida, atropellado e
imposibilitado.
A partir de esta reflexión podemos ensayar algunas lecturas críticas constructivas. Una cuestión
fundamental es la de nivelar la legislación. Existe dentro de la normativa de la UNESCO
esta contradicción, la convención de bienes inmateriales no corresponde con la definición de
bienes de la Convención de Protección en caso de Conflictos armados. Esta contradicción
grafica la necesidad de unificar criterios, definiciones y objetivos.
Las convenciones no siempre tienen un criterio unificado; se hace preciso actualizar, discutir
y redefinir modelos culturales. Para que estos tratados no caigan en un mero formalismo
se requieren reglamentaciones de contenido y políticas culturales nacionales que los
acompañen. Si se quiere evitar una simple retadilla de buenas intenciones, los Estados
partes y la UNESCO deben cerciorarse de la aplicación concreta de los preceptos ya que no
existen conflictos temáticos en cuanto a compatibilidad jurídica, el problema radica en la falta
de cumplimiento legal.
2.
Principales dificultades y desafíos de los derechos y las políticas culturales nacionales
En concordancia con el actual orden económico mundial, el Estado y la Sociedad Civil
paraguayos se enfrentan, frágiles, ante la omnipresencia de las corporaciones transnacionales;
así mientras sociedad y Estado se debilitan, el mercado se halla en exceso fortalecido. Se
produce, en consecuencia, una asimetría fuerte que, a su vez, propicia una apatía estatal en
cuanto al apoyo que brinda el Estado a los productores culturales. Éstos pasan a depender
de los mecanismos mercantiles de la oferta y la demanda que terminan por convertir lo cultural
en mercancía, cuando no en emblemas publicitarios reproductores de la cultura hegemónica.
Por más de que el Paraguay goza de una cultura fuerte portadora de contenido culturales muy
sólidos - tradiciones orales, el arte indígena, el arte popular, la plástica, la música y las danzas
populares, el idioma guaraní y otras lenguas autóctonas- no cuenta con políticas culturales
suficientes para hacerse cargo de ella en términos políticos.
A continuación algunos casos concretos, indicadores de tales dificultades.
La Secretaría Nacional de Cultura acaba de ser creada en el 2006, sólo desde entonces puede
independizarse económicamente, ya que hasta esa fecha dependía presupuestariamente del
Ministerio de Educación y Cultura y no disponía más que para pagar sueldos limitando así en
gran medida su actuación.
Existen muy pocas organizaciones y redes de organizaciones dedicadas al quehacer
cultural. Las personas y grupos que se dedican a la producción y la gestión cultural no están
debidamente organizados y agremiados, para poder hacer frente a los nuevos desafíos que
presenta el mundo actual.
114
PARAGUAY
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Instituciones descentralizadas como las gobernaciones y municipalidades carecen de un
presupuesto propio dedicado a la Cultura. Aunque hoy día varias municipalidades de las
230 que existen aproximadamente, cuentan con un director de cultura, en muy pocos casos
tienen asignado un presupuesto propio. Por otra parte cabe destacar que se ha prestado muy
poca atención a la formación permanente de los funcionarios que trabajan en dependencias
culturales del sector público y a los gestores culturales del sector privado. Los programas
de capacitación y especialización de los gestores, profesionales y productores culturales
del sector público y del sector privado se encuentran desactualizados. Tampoco se da una
buena coordinación entre las iniciativas de las instituciones nacionales, departamentales y
locales responsables de apoyar la acción cultural, ya que se registran muy buenas iniciativas
realizadas en los últimos años, pero pocas de ellas tienen una continuidad en el tiempo a raíz
de Políticas de Estado que trasciendan los gobiernos de turno.
Aunque la labor desempeñada por el FONDEC ha generado un gran impacto en los últimos
años, los fondos con que cuenta son insuficientes a la gran demanda existente a nivel
nacional.
Todavía quedan por articular u operacionalizar políticas culturales públicas con una visión
holística, que superen la visión tradicional de cultura enfocada más a las expresiones artísticas
tradicionales e incluir programas y proyectos con una proyección a los derechos económicos,
sociales y culturales de las personas y las comunidades. En este compromiso se deberá dar
una atención especial a los pueblos indígenas y otras minorías culturales, por los olvidos
históricos y la ausencia de programas culturales integradores y de RE-EXISTENCIA para los
mismos.
Según la nueva Ley de Cultura, la Secretaría de Cultura, es actualmente la principal institución
hacedora de políticas culturales del Estado. Dicho cuerpo legal convierte el Viceministerio
de Cultura en un secretariado que tiene el rango de Ministerio de Cultura, independiente del
Ministerio de Educación. Existe en el país una cantidad de instancias promotoras de políticas
culturales; de hecho, un considerable número de organizaciones emprende políticas culturales
en forma aislada e irregular sin que exista una centralidad; de hecho se requiere, por un lado,
cierta centralidad de visión y, por otro, una descentralización fuerte en el plano de lo cultural.
Por cierto, la política cultural debe estar descentralizada, permitiendo a las gobernaciones y
municipios el trazado de sus políticas públicas de acción cultural de acuerdo a su coyuntura
geográfica, histórica y cultural, y corresponde a la Secretaria de Cultura trazar líneas de
acciones coordinadas. La Ley Escobar, aprobada en el 2006, facilita una visión de conjunto
que permite la articulación de propuestas y emprendimientos culturales pero favoreciendo el
concepto de descentralización. No se puede descentralizar sólo lo cultural desapegado de
las demás instancias estatales, por ello, la Ley de Cultura condiciona la descentralización
de lo cultural en la medida que la institucionalidad del Estado paraguayo se descentralice
cabalmente. Ahora bien, esta ley acaba de ser aprobada, en marzo de 2007.
El problema fundamental que existe es la falta de una real y efectiva práctica y ejecución de
políticas estatales. Por cierto, a nivel de legislación tenemos proyectos modernos y avanzados,
aprobados y ratificados, pero éstos son instrumentos abstractos que la mayoría de las veces
quedan desfasados y vacíos de contenido. Tampoco existe un pensamiento regional, un
cuerpo crítico y profesional de trabajadores culturales locales que nortee el nivel de cultura
que se busca para la región, así como un fomento equitativo de las industrias culturales
locales atropelladas por la fuerza hegemónica de los medios modernos de comunicación.
115
III. Propuestas y recomendaciones
La ausencia crónica del Estado paraguayo - reflejada en la falta de políticas culturales- trae
consigo el avasallamiento de las culturas locales por la fuerza impetuosa de las industrias
culturales y otros modelos económicos imperantes. Propicia igualmente el incumplimiento de
los Derechos Humanos Básicos, entre ellos los culturales, reconocidos por la Constitución
Nacional y los Tratados Internacionales ratificados por el país. Tomando en consideración
que el desarrollo socio económico tiene como elemento fundamental la promoción y práctica
de la cultura, es preciso fortalecer a las instituciones para que garanticen el acceso plural y
democrático a la producción y consumo de bienes culturales, avales de cohesión social y
soberanía nacional.
Las políticas culturales constituyen un sistema de proyectos que tiene el Estado en el plano
de la cultura que guarda relación con los criterios que éste tiene acerca de qué papel debe
cumplir lo cultural dentro del escenario público y con los procesos de intervención que hace
el Estado para cumplir tal propósito. Una tarea fundamental a ser promovida e incentivada
por la UNESCO es la definición de un modelo de política cultural. Ésa siempre supone cierta
estrategia de acción del Estado ya sea a través de una intervención estatal o mediante leyes
de regulación que establezcan simetrías entre los actores y productos culturales. Una política
cultural de cuño patrimonialista impulsa e incentiva el resguardo de la memoria nacional e
invierte en la conservación de los bienes patrimoniales de una cultura. Una concepción
liberal de las políticas culturales fomenta el debilitamiento de la acción estatal en el trazado
de políticas públicas y deja que cada sector socio-cultural, sin apoyo estatal, gestione la
producción de sus universos simbólicos en una arena donde la fuerza omnipresente de
los medios masivos de comunicación privilegia las señales hegemónicas de las industrias
culturales. Por su parte, en una política cultural socialista estas industrias se encuentran
reguladas por un Estado que apuesta, mediante subsidios estatales, a un equilibrio entre
el poder avasallante de estos productos transnacionales y las manifestaciones sensibles
locales.
La tarea estatal radica en el apoyo, regulación, fomento e incentivo de las formas sensibles y
simbólicas producidas por los diversos ámbitos del quehacer cultural nacional: las diversas
formas de expresión cultural de una sociedad, la educación, la preservación del patrimonio o
la formación técnica de los jóvenes, por citar algunas de las variadas esferas de producción
cultural. Para ello, el Estado debe contar con una política, una visión con un programa
determinado pues se supone que en un modelo democrático la función del Estado es la de
instituir un conjunto de normas impositivas, regulaciones, incentivos, proyectos y programas
que habiliten a la ciudadanía a usufructuar sus derechos culturales.
Reivindicar la presencia del Estado constituye una demanda fundamental para recuperar la
calidad de vida de la sociedad y la Soberanía Nacional. La corporación internacional y el
pensamiento neoliberal pretenden que éste desaparezca al reducir cada vez más su campo
de acción y delegando sus funciones administrativas vía privatización de bienes y servicios.
Ante este panorama, se exige que el Estado asuma protagonismo y cumpla su obligación de
constituirse en aval de la escena pública.
Para el ámbito cultural esta presencia es crucial, sin ella manifestaciones como el arte
indígena o experimental, el teatro popular y las diversas formas de expresión de la cultura
requieren estabilidad. Sin un Estado que las apoye, quedarían aplastadas por las industrias
culturales, razón por la cual urgen ser subsidiadas mediante una política de Estado. Vale
decir, se exige una presencia, una política, un programa y una acción del Estado. Obviamente
éste sólo puede intervenir formalmente, no materialmente y no puede producir cultura ni
puede adscribirse a un modelo cultural único.
116
PARAGUAY
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Para acompañar el proceso de desarrollo cultural de los Estados miembros, con sus pueblos
y naciones, la UNESCO puede hacerse cargo de las siguientes tareas:
Definición, articulación y trazado de políticas públicas
compatibles y con criterios comunes.
Promoción de industrias culturales locales, nacionales y regionales
como frente a la homogenización de la globalización.
Rediscutir el modelo de cultura a ser aplicado. Éste tiene que ser
rediscutido conforme a los nuevos pensamientos crítico culturales.
A más de compilar y analizar las leyes de forma comparativa, estudiar cómo se
confrontan y articulan cada legislación en el seno de cada comunidad específica.
Llevar a cabo periódicamente trabajos serios de discusión con intelectuales,
críticos, trabajadores de la cultura, artistas y artesanos. Se necesita redefinir la
cultura y su valor social. Es necesario actualizar modelos de cultura obsoletos
y enfatizar los conceptos de pluralidad y diversidad. La UNESCO precisa un
trabajo cabal a nivel de desconceptualización y de pensamiento regional.
Arístides Escobar Argaña, Ph.D
Junio 2007
Asunción, Paraguay.
Documentación consultada:
Constitución Nacional de 1992.
Plan Nacional de Cultura. 1992 – 1997.
Fogel, Gerardo. Una cultura participativa para la nueva democracia paraguaya. Pautas de
acción de la Subsecretaría de Estado de Cultura 1993-1998.
_____ y colaboradores del VMC. Plan de desarrollo cultural. Políticas y lineamientos.
Bosio, Beatriz. Cultura, desarrollo, políticas culturales. Seminario para Animadores Culturales.
Vice-ministerio de Cultura, Asunción, 1997.
Escobar , Arístides, Achucarro, Víctor. Políticas Culturales Nacionales en Ibero América. En
prensa.
Escobar, Ticio. El Arte fuera de sí. FONDEC; Asunción, 2004.
Silvera de Piris, Cecilia. Informe de gestión. 1998/1999.
Barrios, Bruno y colaboradores. Plan Nacional de Cultura. 2006 – 2010.
Ley Nacional de Cultura. Noviembre de 2006.
117
MIRADA A LAS CONVENCIONES
DE LA UNESCO EN URUGUAY
Gonzalo Carámbula
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Índice
Resumen
1. La última ratificación, la última convención
2.
Una trampa compleja: la normativa del Derecho Autoral
3.
Existe conciencia del Derecho Patrimonial, pero...
Mirada
121
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Resumen
Todas las Convenciones que la UNESCO ha promovido en materia de cultura y patrimonio,
excepto la de patrimonio subacuático, han sido ratificadas por el Parlamento uruguayo. Sin
embargo, esa distancia que suele existir entre las obligaciones y los derechos establecidos
formalmente en el marco jurídico de una nación y la realidad de todos los días, se registra
también en Uruguay. Hay mucho para hacer, se puede acortar esa brecha.
El ordenamiento jurídico del Uruguay, desde la Constitución de la República hasta un conjunto
algo abigarrado de leyes, decretos, resoluciones y decretos departamentales, logra dar una
seria protección a los derechos culturales. No obstante, no puede sostenerse que existan
políticas de estado sostenibles, en evolución constante, que aseguren el ejercicio y goce de
los mismos. Incluso el modo aluvional que conformó la normativa vigente no siempre permite
una apropiación social de sus virtudes. Hay cierta laguna entre el discurso y la práctica, y
existe un mayor alejamiento entre las obligaciones del Estado en la materia y las formas
de organización que éste se ha dado para cumplir con sus compromisos constitucionales e
internacionales. En la actualidad se comienza a ver buenas prácticas, la asunción de estas
preocupaciones con un tratamiento serio y profesional, actitudes abiertas tanto en el Poder
Ejecutivo como el Legislativo, pero aún falta maduración en el intercambio, continuidad y
articulación de los diferentes esfuerzos.
Como podrá verse en este documento, se necesitan correcciones en el plano legislativo pero
la demanda mayor es por una reformulación institucional que permita abordar con eficiencia
y eficacia las exigencias de la gestión pública de los bienes y servicios culturales. Una
institucionalidad que facilite la relación transversal de una política pública –la cultural- que se
caracteriza precisamente por tener ese carácter.
El documento, que no pretendió embarcarse en los debates teóricos que las propias
Convenciones de la UNESCO han significado antes y después de su aprobación, se basó
en el cotejo de la normativa existente con los contenidos de los instrumentos internacionales
aludidos y registró la opinión de los responsables públicos de las áreas concernidas, además
de relevar comentarios o sugerencias de los sectores más directamente involucrados.
A los efectos de la exposición, el trabajo se dividió en tres grandes capítulos: 1) acerca de la
diversidad cultural, a partir de la reciente puesta en vigor de la Convención para la Promoción y
Protección de las Expresiones Culturales; 2) sobre los Derechos de Autor; y 3) a propósito del
patrimonio cultural -en su sentido más amplio- tomando de referencia la evolución registrada
en las cinco convenciones que refieren al tema.
Como surge de su lectura, y en cumplimiento de lo solicitado, se concluye que el Sector
Cultura y Patrimonio de la Oficina Regional de Ciencia de la UNESCO para América Latina
y el Caribe, en Montevideo, puede cumplir un papel de enorme importancia para fortalecer
el desarrollo cultural de los uruguayos. En resumen, desde su experiencia acumulada puede
contribuir a: 1) generar ámbitos para adecuar la legislación vigente a las nuevas exigencias; 2)
propiciar seminarios, talleres, espacios diversos para facilitar el intercambio sobre una nueva
institucionalidad, general o particular por áreas; 3) promover acciones que fortalezcan la
profesionalidad de los agentes del sector; 4) habilitar una instancia de formación permanente
que contribuya a dar fluidez y continuidad, especialmente en la relación cultura y educación.
123
1. La última ratificación, la última convención
El pasado 19 de diciembre de 2006 se aprobó la ley No. 18.068 por la que se ratificó la
Convención para la Protección y Promoción de las Expresiones Culturales que la UNESCO
había aprobado a su vez en la 33ª sesión de su Conferencia General.
Ya en aquella oportunidad, cuando se reunió el órgano máximo de la UNESCO en París
durante el mes de octubre de 2005, la delegación uruguaya había dado su voto a favor,
alineándose con el mayoritario conjunto de países que bregaban por un instrumento jurídico
internacional que permitiera aplicar los nuevos conceptos, las nuevas demandas, para
alcanzar a su vez el viejo sueño de promover “la fecunda diversidad de las culturas” y “facilitar
la libre circulación de las ideas, para las palabras y las imágenes” en el caudaloso contexto
de la llamada mundialización.
Sin embargo, Uruguay no había participado del intenso trabajo preparatorio que realizaron
varios gobiernos y organizaciones no gubernamentales integrados en la llamada Red
Internacional para la Diversidad Cultural (RIDC) y tampoco se incorporó formalmente a las
reuniones posteriores del grupo. Hasta 2005 el país no había demostrado mayor interés
oficial al respecto. Incluso en una instancia anterior, durante 2004 cuando se avanzaba en el
anteproyecto de la Convención, el delegado uruguayo se abstuvo alegando que se operaría
un cambio de gobierno en los meses siguientes.
Quizás estos antecedentes expliquen por qué la aprobación de este instrumento jurídico
internacional pasó prácticamente inadvertida y no tuvo repercusiones explícitas en el plano de
las acciones públicas. Aunque es prematuro aventurar un juicio porque es reciente la puesta
en vigencia de la Convención, puede señalarse que la ratificación parlamentaria, primero, y la
noticia de su puesta en vigencia después, no se ha transformado en un hecho noticioso social
y políticamente relevante.
La “última” Convención, que viene a completar un auspicioso camino de acuerdos y dispositivos
jurídicos convenidos desde la creación del sistema de las Naciones Unidas en el área cultural
(“d’un socle normatif”, al decir del Director General de la UNESCO, Koïchiro Matsuura),
está dirigida esencialmente a la dinámica de las relaciones culturales, a la circulación de
actividades, bienes y servicios que expresan a los pueblos, ante y entre sí. Alude a sus
ricas identidades pero entendidas éstas en relación con las otras, todas, y persigue el difícil
equilibrio entre el respeto de las tradiciones y la innovación de los nuevos contactos, entre
las manifestaciones propias y las expresiones de los otros. Asume el desafío del intercambio
genuino entre el reconocimiento y la representación de sí mismo con la interpelación de lo
diferente y extraño. Busca aprovechar y apoyarse en esa fuente de energía vital, en constante
tensión como una represa, a favor de la diversidad creativa para contribuir al desarrollo de la
humanidad.
Acta Constitutiva de la UNESCO, 1946.
Para concentrar en el tema, se opta en este trabajo por la voz “mundialización”, con
conciencia de otras aproximaciones (ver entre otros: PRIETO, Jesús – “Excepción y
diversidad cultural”, La Factoría tomo 8 No. 28, septiembre-noviembre 2005; ORTIZ,
Renato – “Mundialización y Cultura” – Convenio Andrés Bello, 2004; BECK, Ulrich – “¿Qué
es la Globalización?”, Paidos, Barcelona, 1998.
www.incp-ripc.org - mayo, 2007
MATSUURA, Koïchiro, Discurso pronunciado en ocasión de informar a los estados parte de la
UNESCO sobre la Convención, París, marzo 23 de 2007.
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URUGUAY
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Las imágenes que habitualmente se proyectan cuando se refiere a estos tópicos, incluso
a todo el debate que precedió a esta Convención, suelen ser distantes de lo que puede
percibirse a priori para el caso uruguayo. Es relativamente común que tanto los uruguayos
como las personas de otros países vean a este país como culturalmente homogéneo e,
incluso, socialmente integrado. Una primera y lejana aproximación puede hacer creer que
hay un único paisaje cultural en un país de tres millones de habitantes. Puede pensarse que
la mayoría blanca y de larga tradición europeizante se ha impuesto uniformemente. Y ello
podría llevar a la apresurada conclusión que la diversidad cultural no es o no debería ser una
preocupación al interior de su sociedad.
Sin embargo, numerosas investigaciones dan cuenta de cuán entramadas están las sociedades
en este nuevo milenio, al punto que a veces se hace difícil distinguir si la gestualidad de un
grupo de jóvenes proviene de oriente u occidente, del norte o del sur. Este mundo de lo digital
como representación, a veces compone en términos binarios la expresividad de las gentes y
da lo mismo la canción o el grito de gol en una latitud que en otra. En ese sentido, lo bueno y
lo malo: el mismo carácter de las tribus urbanas se registra en Nueva York que en Montevideo
e idénticas son las ausencias en el circuito mundial de los bienes y valores culturales para
los pueblos originarios de Los Andes que para el teatro o los cantores populares del interior
uruguayo.
En la introducción de un informe sobre consumo y comportamiento cultural que se realizó
en Uruguay durante 2002, su director Hugo Achugar lo describe así: “Un Uruguay con alta
heterogeneidad, mucho mayor de la que algunos agentes políticos, culturales e intelectuales
están dispuestos a admitir. Un Uruguay con nuevos actores quienes –con mayor o menor
timidez o fuerza- comienzan a expresarse al igual que en otros países. Un Uruguay donde la
“cultura de enclave” viene creciendo a múltiples puntas. Un Uruguay donde, cada vez más,
la sociedad se territorializa en ámbitos de exclusión, pero también de diversidad y donde lo
‘territorial nacional’ cambió o adquirió un nuevo sentido.”
Se abren dos perspectivas para evaluar el desarrollo que alcanzará el nuevo instrumento
jurídico que compromete en el plano del Derecho Internacional y que genera ciertas
obligaciones en el ordenamiento jurídico interno.
Los principales objetivos de la Convención señalan las dos direcciones:
a) el derecho de los Estados a definir sus propias políticas culturales sin condicionamientos
externos provoca la interrogante sobre cómo el país encarará las relaciones
comerciales en materia de bienes y servicios culturales; y
b) si se reconoce –como lo ratifica la Convención- la doble naturaleza de tales bienes y
servicios, como mercancías y como vectores de valores, cómo habrán de proyectarse
las políticas al interior del país en todas las fases del desarrollo cultural: creación,
producción, distribución o difusión, acceso y disfrute.
No es fácil dar respuesta a estos desafíos para un país ubicado en zona de dependencia;
con dificultades materiales duras para alcanzar economías de escala en su propia producción
cultural; con una larga tradición de apertura que aunque plausible lo ha vuelto más dependiente
en la balanza comercial de estos bienes y servicios; con una economía general que también
depende de los mercados externos y por lo tanto, sujeto a negociaciones muy difíciles para
colocar sus producciones tradicionales; y, particularmente, con una larga historia de no
asunción de las políticas culturales en clave democrática.
ACHUGAR, Hugo, “Imaginarios y Consumo Cultural – Primer Informe nacional sobre
consumo y comportamiento cultural – Uruguay 2002 ”, AAVV, TRILCE, Montevideo, 2003.
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1.1 Medidas convergentes desde el gobierno
Aunque en la documentación oficial del Ministerio de Educación y Cultura no se registran
muchas referencias a los contenidos concretos del nuevo instrumento jurídico internacional,
ha habido expresiones de apoyo categórico a la Convención como puede apreciarse en los
discursos pronunciados por el Subsecretario de ese Ministerio en la propia UNESCO: “La
aprobación de la Convención para la Protección y Promoción de la Diversidad Cultural, y su
rápida ratificación ha sido todo un éxito de la UNESCO. La puesta en marcha en el mes del
mayo de la primera Conferencia Interestatal de la misma augura un futuro venturoso en la
búsqueda de velar por la diversidad cultural que existe en nuestro planeta. Expresamos con
orgullo que el Uruguay ha cumplido su parte ratificando este instrumento en el que hemos
depositado una enorme confianza para ser un vehículo adecuado y eficaz para la protección
de la diversidad cultural.” Igualmente, puede considerarse que sus principales líneas de acción están en consonancia
con los puntos de vista y orientaciones que la referida Convención incluye. En ese sentido,
como ejemplo se transcribe el siguiente resumen tomado de la web oficial del Ministerio
(Dirección de Cultura) que ilustra sobre una serie de medidas que suelen inspirarse en los
principios acordados en el instrumento internacional que se analiza.
“Ley de Mecenazgo. El P. E. reglamentará, durante el año 2007, la Ley de Mecenazgo (Ley
17.930); mecanismo de financiación de la cultura y las artes muy extendido en distintos países
del mundo, que en Uruguay se implementará por vez primera bajo esta Administración. Se
trata de un mecanismo que crea incentivos fiscales para que las empresas privadas inviertan
en el campo de la cultura. Estas podrán contribuir a la financiación de proyectos declarados
de interés artístico cultural; ya sea en un fondo común para la cultura, a proyectos sectoriales,
o proyectos específicos. La puesta en práctica de esta Ley significará una importante
contribución al desarrollo de la cultura en el Uruguay.
Animación, formación y capacitación en el interior del país.
Programa de circulación e itinerancia cultural que se propone principalmente:
Democratizar el acceso a la diversidad de propuestas
culturales y artísticas de todos y en todo el país.
Construir un espacio para la expresión y el intercambio creativo entre los jóvenes.
Formar jóvenes animadores culturales para acompañar a
los más pequeños a descubrir y disfrutar el arte.
Brindar oportunidades de perfeccionamiento y actualización
artística, y de formación para la gestión cultural.
Plataforma
Durante 2007 Plataforma apuesta a consolidarse como un ámbito de confluencia de los artistas
y sus públicos mediante la generación de instancias de creación, producción y encuentro de
diversas disciplinas. A las diversas actividades programadas para el Centro MEC, este año se
suman otros dos espacios: el Centro CEC (Centro de Educación y Ciencia) ubicado en la sede
del MEC en la calle Reconquista y el Centro Vaz, en una remodelada Sala Vaz Ferreira.
MICHELINI, Felipe, Discurso pronunciado el 18 de abril de 2007 ante el Consejo Ejecutivo
de la UNESCO.
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Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Cuantacultura
Fondos Concursables para el Fomento Artístico y Cultural. Llamado a concurso de proyectos
artísticos y culturales a ser financiados mediante haberes públicos presupuestados para la
creación de bienes y servicios culturales, comprendidos en el patrimonio, las tradiciones
culturales y las artes. De impacto en todo el territorio Nacional.”
Por otra parte, el gobierno uruguayo también tuvo activa participación en la elaboración de la
Carta Cultural Iberoamericana que se aprobó en Montevideo con motivo de la XVI Cumbre
Iberoamericana de Presidentes realizada en noviembre de 2006. Precisamente, en la
llamada “Declaración de Montevideo”, que expresó los acuerdos alcanzados previamente por
los ministros y autoridades de la cultura de Iberoamérica confirmaban “... nuestro compromiso
con la Convención sobre la protección y promoción de la diversidad de las expresiones
culturales, felicitamos su aprobación por la XXXIII Conferencia General de UNESCO, y nos
proponemos impulsar su pronta ratificación por los países iberoamericanos.”
Esta manifestación política, entre otras, puede inscribirse en el marco de otro de los objetivos
centrales de esta Convención de la UNESCO: la pretensión de reforzar la cooperación
internacional con énfasis en los valores de la diversidad y la solidaridad.
No obstante, aún no está públicamente claro qué puede significar a los efectos de la
soberanía en el desarrollo de políticas culturales –una idea clave de la Convención- la saga
de acuerdos comerciales que Uruguay está negociando con países como Estados Unidos y
China. Particularmente, en el caso del primero se ha dicho que el acuerdo proyectado como
TIFA (por su sigla en inglés, Trade and Investment Framework Agreement, Acuerdo Marco de
Comercio e Inversiones)10, es visto como paso previo para establecer un Tratado de Libre
Comercio pero que, pese a abordarse la cuestión, no implicaría obligaciones en materia de
derecho autoral. Respecto a este punto hay quienes han planteado su preocupación por otras
áreas de la propiedad intelectual, particularmente respecto a patentes por medicamentos.
El TIFA no requiere una ratificación parlamentaria y constituye un marco por el cual se
establece que EEUU y otro país o grupo de países asociados, acuerdan considerar caminos
para potenciar el comercio y las inversiones entre ellos. El acuerdo comercial que se firmó por
parte de Uruguay y EEUU establece, entre los diversos temas, el inicio de la negociación y la
http://www.mec.gub.uy/cultura/Proyectos07.html - mayo de 2007.
Cumbre Iberoamericana de Presidentes. Los países que la integran son: Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala,
Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú, Paraguay, Portugal, Principado de Andorra,
República Dominicana, Uruguay y Venezuela. La Comunidad cuenta con un Órgano de
apoyo institucional, técnico y administrativo que es la Secretaría General Iberoamericana
(SEGIB), responsable de la organización de las Cumbres Iberoamericanas, en coordinación
con la Secretaría Pro Tempore, adjudicada anualmente al país organizador de la Cumbre.
Declaración de Montevideo, IX Conferencia Iberoamericana de Cultura, Montevideo,
Uruguay, 13 y 14 de julio de 2006.
10 http://www.ired.gub.uy/contenido/2006/09/2006092909.htm “El TIFA supone un pacto comercial,
en donde se fija un rango amplio de tarifas e impuestos y se incluye garantías para las
inversiones. Este acuerdo es un mecanismo consultivo destinado a discutir cuestiones
que afectan al comercio y la inversión entre EEUU y otro país. Los acuerdos TIFA han
sido negociados principalmente con países que están en sus etapas iniciales de apertura
de sus economías al comercio internacional y a la inversión. En los últimos años EEUU
ha suscrito este tipo de acuerdo con buena parte de los países árabes y musulmanes del
Zagreb y Oriente Medio.”
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creación del Consejo Conjunto de Alto Nivel, superior a la Comisión Bilateral. Se dice que la
negociación buscará acordar un contenido en materia comercial con base a las reglas de la
Organización Mundial de Comercio (OMC).
El debate público que se suscitó en vísperas de un eventual acuerdo de libre comercio con
Estados Unidos (TLC), no adquirió especial relevancia respecto a los asuntos vinculados
al intercambio de bienes y servicios culturales, tema que subyace a uno de los puntos más
abordados en los ámbitos mundiales acerca de la Convención sobre diversidad cultural. Hubo
manifestaciones aisladas, a favor y en contra de ese proyecto, pero no puede sostenerse que
el “sector cultura” haya participado activamente de ese intercambio.
1. 2 La opinión pública y algunas deficiencias
Como se viene de señalar, el gobierno uruguayo aún no ha desplegado un discurso público
lo suficientemente fuerte e integrador en torno al concepto de la diversidad cultural. Si bien
ha hecho suya la Convención y tiene una práctica que contempla sus principios básicos, no
puede afirmarse que haya liderado una puesta en común de tales conceptos en la sociedad.
Esa circunstancia puede tener su explicación en la necesidad de un gobierno históricamente
nuevo de presentar una agenda pública con otros puntos de interés (“más urgentes”) pero,
precisamente, ello demuestra que no ha considerado la vigencia de los principios enunciados
en la Convención como parte novedosa –si se quiere, innovadora- de otras maneras de ver
y entender la política.
Muchos de los aspectos más relevantes de la Convención han pasado desapercibidos
en los ámbitos de debate o reflexión democráticos. Los partidos políticos y los medios de
comunicación prácticamente no abordan el tema de la diversidad cultural o, cuando lo hacen,
lo tratan por aspectos puntuales, generalmente vinculados a las llamadas minorías o frente
algún acontecimiento exterior. Como se decía antes, un ejemplo ilustrativo fue la mera falta de
difusión de la ratificación de la Convención, la ausencia de consideraciones públicas cuando
se debatió el Tratado de Libre Comercio, la misma indiferencia pública cuando se plantean
los problemas de la convergencia tecnológica (y la obligatoria opción por los sistemas de
digitalización de la radio y la TV) o el desconocimiento generalizado de la firma de la citada
Carta Cultural Iberoamericana que se firmó en la capital del país.
Ese estado de opinión pública no ayuda a que prosperen iniciativas del propio sector cultural
de gobierno y que significarían un aporte valioso, concreto, a la promoción de la diversidad
cultural. Dos claros ejemplos que ilustran esta afirmación: la falta de una anunciada ley de
cine –impulsada por el Instituto Nacional del Audiovisual (INA)- y la no reglamentación de la
llamada “ley de mecenazgo”, aprobada por el Parlamento hace dos años.
En el primer caso, contribuiría a promover y proyectar internacionalmente a un sector clave
de la producción simbólica –algo básico para cualquier país-, además de consolidar varias
acciones que el INA ha emprendido últimamente como la creación del conglomerado o cluster
del audiovisual, la ratificación de los compromisos con los fondos especiales Ibermedia y
FONA, e incluso cierta corrección en el tratamiento tributario para estimular la producción
audiovisual en el territorio nacional.
Asimismo, hay problemas presupuestales que impiden solucionar o implementar mejoras en las
condiciones técnicas y materiales de servicios importantes. Diferentes responsables de áreas
públicas que contribuirían a promover y proteger las expresiones culturales de la sociedad
uruguaya, como la Biblioteca Nacional o el Servicio Oficial de Radiodifusión Nacional, para
citar dos casos, han manifestado su preocupación por no contar con los recursos humanos
y materiales adecuados. Es necesario dar cuenta de esa difícil situación cuando se efectúan
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Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
estos comentarios, pero ésta debe verse con perspectiva histórica, a partir de la acumulación
de años de retraso en la planificación y asignación de recursos profesionales, y también
con relación a la salida de una de las más severas crisis económica y social que ha vivido
Uruguay.
Entre los objetivos y líneas de acción estratégicas del área de relaciones internacionales
del MEC no se encuentra ninguna referencia a las Convenciones de la UNESCO aunque
puede suponerse que sus contenidos están implícitos en la relación más genérica de sus
finalidades.11
1. 3 La participación de la sociedad civil organizada
Fue voluntad de la Conferencia General, en oportunidad de aprobar la Convención, destacar
el papel que le cabe a la sociedad civil respecto a los objetivos centrales de la misma. En el
artículo 11 se especifica que “las Partes reconocen el papel fundamental que desempeña la
sociedad civil en la protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales” y
“fomentarán la participación activa... en sus esfuerzos por alcanzar los objetivos...”.
Un grupo de gremios, instituciones y personas de la cultura uruguaya, asociados en la
Coalición para la Diversidad Cultural en Uruguay12 participa en el movimiento de treinta y
siete Coaliciones que, con el mismo fin, se constituyeron en todo el mundo.
En una reciente reunión realizada en Montreal (Canadá), donde participó una delegación
de aquella entidad, las Coaliciones exhortaron a los Estados que ratificaron la Convención
a la adopción de medidas que consideran necesarias para la realización concreta de los
objetivos de la Convención. Entre ellas señalaron los siguientes puntos: a) Tomar las medidas
necesarias para la adopción y la puesta en marcha de las políticas culturales, que respondan
a los objetivos, principios y disposiciones de la Convención. b) Constituir rápidamente el
Fondo Internacional para la Diversidad Cultural y asegurarle al mismo los medios necesarios
a la altura de sus ambiciosos objetivos, para el desarrollo de las industrias culturales del Sur.
c) Abstenerse, en el marco de las negociaciones comerciales –bilaterales y multilateralesde asumir compromisos que constituyan un atentado a los derechos de los Estados Partes,
consagrados en la Convención, de desarrollar libremente sus políticas culturales. d) Reconocer
y comprometer a la sociedad civil en el seguimiento de la Convención y a la puesta en marcha
de las políticas culturales que esta permite y promueve.13
Corresponde precisar que la Coalición uruguaya tiene un alcance relativamente limitado en
el ámbito nacional. Normalmente no ocupa los espacios públicos que generan opinión y sus
integrantes concentran la actividad esencialmente en Montevideo. Muchas representaciones
11 www.mec.gub.uy/rpi/objetivos.html - mayo de 2007.
12 La Coalición por la Diversidad Cultural en Uruguay está integrada por: Asociación de
Productores y Realizadores de Cine y Video del Uruguay (ASOPROD); Asociación Uruguaya
de Músicos (AUDEM); Sociedad
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Uruguaya de Actores (SUA); Red Sudamericana de Danza.
Nodo Montevideo (REDSD); Cámara Uruguaya del Libro; Sociedad Uruguaya de Artistas
Intérpretes (SUDEI); Asociación de Danza del Uruguay (ADDU); Asociación de Pintores y
Escultores del Uruguay (APEU) – Declaración del 29 de junio de 2004, Montevideo.
13 Las Coaliciones para la Diversidad Cultural, se reunieron en el marco de la 9ª Asamblea
General de su Comité Internacional de Enlace CIL, durante los días 15, 16 y 17 de marzo
de 2007.
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relevantes de la sociedad civil no integran la Coalición y suelen no incluir esta temática dentro
de sus discursos principales.
2. Una trama compleja: la normativa del Derecho Autoral
Aunque motivo de este estudio, a los efectos prácticos de conocer el nivel de protección
de los derechos del creador, ya no resulta del todo eficaz detenerse en la Convención
Universal sobre los Derechos de Autor que patrocinara la UNESCO, que se firmó en Ginebra
en septiembre de 1952 y se revisó en París el 24 de julio de 197114. La Convención de la
UNESCO en esta materia se estableció como una base mínima para que los países que no
estuvieran en condiciones de adherir al Convenio de Berna (1866), pudieran hacerlo con ese
instrumento.15
14 Ilustra el relato que hiciera Milagros del Corral sobre esta convergencia en una ponencia
realizada en 2005 como Subdirectora General Adjunta de Cultura de la UNESCO:
“Baste recordar que la Convención Universal del Derecho de Autor, la misma que creó
el popular símbolo ©, fue adoptada por la UNESCO en 1952 (su última revisión data
de 1971). ¿Por qué? - se preguntarán algunos - si ya existía la Convención de Berna
desde 1886 … Por varias razones: Berna, creada a la iniciativa de un pequeño grupo
de países fundamentalmente europeos, era administrada por BIRPI bajo la autoridad del
gobierno suizo y así siguió hasta 1967. Su extensión a otros continentes sólo era posible
a través de la llamada “cláusula colonial”, lo que desde 1889 a 1946 había dado lugar a la
adopción de varias Convenciones Interamericanas no siempre concordantes (los tratados
de Montevideo, México, Río de Janeiro, Buenos Aires, Caracas, La Habana y Washington).
Su futuro parecía además altamente comprometido por la independencia de las antiguas
colonias europeas en Asia y África, a las que ya no era aplicable la “cláusula colonial”.
Además, los criterios de protección eran considerados demasiado elevados por la Unión
Soviética mientras que la legislación de los Estados Unidos no se adaptaba al régimen
de protección exenta de registro que establece la Convención de Berna. La especial
sensibilidad de la UNESCO a las cuestiones relacionadas con la educación, la cultura, la
información y comunicación y, en general, a la problemática del mundo en desarrollo, por
una parte, pero sobre todo la urgente necesidad de universalizar la protección del derecho
de autor, hicieron de la UNESCO el foro natural para la negociación de la Convención
Universal antes citada. Tras un largo periodo de estrecha colaboración UNESCO/BIRPI,
nuestra Organización contribuyó eficazmente a elevar el status del BIRPI dando lugar a
la creación de la OMPI como agencia especializada del sistema de Naciones Unidas. De
hecho, su primer y prestigioso Director General (quien lo fue hasta su jubilación) no fue otro
que Arpad Bogsch, anteriormente funcionario de la UNESCO, bajo cuya responsabilidad
se había redactado la Convención Universal!. El tandem UNESCO/OMPI ocupó la escena
internacional del derecho de autor durante 20 años auspiciando las Convenciones de
Roma, Fonogramas, Satélite, etc., haciendo avanzar la doctrina del derecho de autor en
áreas tales como la protección de los programas de ordenador, o la del folklore, y un largo
etcétera. Esta cooperación se redujo gradualmente a finales de los 80 cuando los Estados
Unidos, que habían abandonado la UNESCO en 1984, decidieron adherir a la Convención
de Berna (1989) a la vez que se producía la desintegración de la Unión Soviética y la
progresiva adhesión a Berna de los Estados de Europa central y oriental. La Convención
de Berna pasó a primer plano desde el momento en que la OMC, a través del TRIPS (1995)
hizo obligatoria la adhesión a esta Convención como requisito previo para todo Estado
deseoso de formar parte de la OMC.” / DEL CORRAL, Milagros “Información, educación,
cultura y derecho de autor: en busca del equilibrio” Ponencia principal, Seminario
Internacional sobre Derecho de Autor y Acceso a la Cultura, Madrid, 28 octubre 2005.
15 LIPSZYC, Delia, “Derecho de autor y derechos conexos”, UNESCO – CERLALC- ZABALÍA,
Buenos Aires, 1993.
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Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Con relación a los compromisos internacionales en esta materia, se puede resumir
cronológicamente el itinerario uruguayo: a) por Decreto 265/67 del 12 de mayo de 1967,
conforme a lo establecido por el Art. 64 de la ley sobre Derecho de Autor No. 9.739 de 1937
–hoy modificada, vigente en ese momento- adhirió al Convenio de Berna; b) por Decreto Ley
14.910 del 19 de julio de 1979 se aprobó el Acta de París del 24 de julio de 1971 y el Convenio
de Estocolmo de 1967 que conformó la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual
(OMPI); c) mediante la ley No. 16.321 del 27 de octubre de 1992 se ratificó la Convención
Universal sobre Derechos de Autor; d) la ley No.16.671 del 13 de diciembre de 1994 ratificó
el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con
el Comercio (ADPIC); e) la Ley No.17.616 del 10 de enero de 2003 –se verá adelante con
más detalle- introduce importantes modificaciones a la originaria y alinea el ordenamiento
jurídico nacional con el internacional; y finalmente f) se aprueba el Tratado de la Organización
Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) sobre Derecho de Autor, por ley No.18.036 del 20
de octubre de 2006.
Quizás llame la atención esa adhesión que el país expresó a la Convención Universal sobre
Derecho de Autor de la UNESCO, dado que contiene menos exigencias que la de Berna
y siendo que ésta ya formaba parte de su ordenamiento jurídico, pero puede entenderse
aquel acto como la ratificación de una voluntad del país al respecto del fondo de la materia
y, sobre todo, para prevenir la relación con países que hubieran adherido a uno solo de los
instrumentos.
El gobierno nacional formó parte activa de las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT
que derivaron en la creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Sin embargo, más
preocupado por las dificultades de la negociación para el comercio agropecuario, oficialmente
prestó poca atención a un resultado relevante de aquellos intercambios, particularmente
durante aquel 1994 en Marrakech, cuando nació el Acuerdo sobre los Aspectos de los
Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio, ADPIC o TRIP’S (Trade
Related Intellectual Property Rights).
En cierto modo, la actitud política de prescindencia pública sobre el tratamiento de estos temas,
vincula políticamente las dos situaciones: la que se narra en el capítulo anterior en torno a la
Convención sobre la protección y la promoción de la Diversidad de Expresiones Culturales
y en éste sobre el ADPIC. Es en esta época donde aparece el debate internacional sobre la
llamada cláusula de la excepción cultural, interpuesta por Francia en las negociaciones finales
del GATT o en el origen de la OMC, donde se discute intensamente el carácter puramente
mercantil o no del intercambio cultural internacional, y donde se explicita mundialmente la
preocupación por la protección del software.
El Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el
Comercio obligó a los Estados que quisieran ser parte del mismo a adherir al Convenio de Berna
y “llevó la propiedad intelectual al ámbito de las negociaciones comerciales multilaterales”.16
Giro éste que no sólo coloca en la práctica la relevancia jurídica de este Convenio, sino que
habrá de generar una cierta incertidumbre sobre la Convención de UNESCO en esta materia
y, en particular, la propia redefinición de esta organización internacional al respecto17. La
OMPI, aunque impulsada su creación desde la propia UNESCO, ha pasado a jugar un rol más
16 FERNÁNDEZ BALLESTEROS, Carlos, “El nuevo Derecho de Autor Uruguayo”, AAVV,
Universidad de Montevideo, Montevideo, 2003.
17 “En líneas generales, a la UNESCO le corresponde la salvaguardia global, mientras que
los aspectos jurídicos de la protección relacionados con la propiedad intelectual son de la
incumbencia de OMPI, por ser ésta la organización especializada en este ámbito concreto.”
Documento entregado por la Oficina Regional de la UNESCO, “Seminario para la promoción
de la Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial”, Montevideo,
2006.
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central –en alguna medida, diferente por su especialización y composición- en la esfera del
derecho que se comenta y eclipsa parcialmente a aquélla.
Así esta entidad, OMPI, elaboró y promueve dos nuevos instrumentos jurídicos que pueden
considerarse coadyuvantes con el Convenio de Berna y el de Roma pero que enfatizan en
aspectos nuevos. Y pese a que ya no guardan relación con el objeto que se propone este
análisis, no debe soslayarse su presencia en el ordenamiento normativo del país, aunque uno
de los nuevos tratados todavía no ha tenido sanción legal ratificatoria.
En octubre del pasado año, la ley No.18.030 del 20 de octubre de 2006 aprobó el Tratado de la
Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) sobre Derecho de Autor, al que se le
ha llamado abreviadamente TODA o WCT, iniciales de su nombre en inglés (WIPO Copyright
Treaty). Este tratado, que se aprobó en la Conferencia Diplomática de la OMPI en diciembre
de 1996, fue impulsado inicialmente por “las naciones líderes en el comercio mundial” y ante
la urgencia que impone la expansión de las TIC. “La ubicuidad de Internet en el ciberespacio,
así como los adelantos tecnológicos que ésta conlleva, determinaron la obsolescencia de
algunas normas sobre derechos autorales, en particular, del Convenio de Berna”18
En otro orden, respecto a los derechos de los artistas intérpretes o ejecutantes, los productores
de fonogramas y los organismos de radiodifusión, los llamados -con resistencia de no
pocos analistas- “derechos conexos o afines al derecho de autor”, existen tres instrumentos
internacionales. La ley del año 1937 sólo incluía el derecho de los intérpretes, pero no
explicitaba los derechos de productores de fonogramas y organismos de radiodifusión. En
esta materia, Uruguay ratificó dos instrumentos jurídicos internacionales: a) la Convención
de Roma (del 26 de octubre 1961), mediante el Decreto – Ley 14.587 de 1976 y b) el citado
ADPIC que incluye estos derechos. El otro Tratado, el segundo de la que se conoce como
“Agenda Digital” de la OMPI por cuanto pretenden contemplar la creciente problemática que
tienen los derechos de autor y afines en el nuevo mundo de las comunicaciones, aún está a
consideración del Parlamento.
Este último se denomina “Tratado de la OMPI sobre Interpretación o Ejecución y Fonogramas”
–TOIEF o su acrónimo en inglés WPPT- y junto con el TODA o WCT, referido antes, conforman
los llamados “Tratados Internet”, igualmente en alusión al origen de la nueva realidad que se
presenta a la comunidad de realizadores artísticos. No obstante, se adelanta que la nueva
ley, que se abordará seguidamente, ya incluye normas que se corresponden con este último
Tratado que permanece a estudio del Parlamento para su ratificación.
2. 1 La nueva Ley No. 17.616, modificativa de la original de 1937
La nueva ley que rige los derechos de autor y derechos conexos surge luego de idas y venidas
entre los sectores interesados, los diferentes poderes ejecutivos y las sucesivas legislaturas
que atravesaron los primeros ocho años del retorno a la democracia, desde 1985 a 2003. La
ebullición democrática coincidió con los grandes cambios de la sociedad de la información, de
las comunicaciones, los primeros impactos mundiales de la era digital, la dinámica económica,
financiera y comercial de la globalización. Y, surfeando en esas olas, el despliegue incesante
de los derechos de la propiedad intelectual.
Marchas y contramarchas porque había diferentes intereses en juego y diversas estrategias
para redefinir el marco regulatorio del derecho autoral. Algunos veían en los nuevos acuerdos
18 BARREIRO, Jacqueline – “La aprobación del Tratado de la OMPI sobre Derecho de Autor”
– Tribuna del Abogado, No.152, Montevideo, marzo / mayo 2007.
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Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
internacionales una visión excesivamente comercial, los otros entendían que Uruguay debía
participar sin limitaciones en el nuevo escenario de la Organización Mundial del Comercio (de
hecho, la suscripción a la misma obligaba al país a ajustar su normativa bajo advertencia de
severas sanciones). Derogar, modificar, sustituir, interpretar la vieja ley del 37, fueron verbos
que expresaron los diferentes criterios. Finalmente, luego de tres proyectos de leyes enviados
por iniciativa de otros tantos elencos de gobierno (el primer anteproyecto fue enviado en
marzo de 1988), se optó por modificar la No. 9.739 y se aprobó la ley No. 17.616.
Se extendería mucho este informe, incluso por lo que se dijo de su no pertinencia formal, si se
detuviera en los detalles de la nueva legislación. De manera muy sucinta y esquemáticamente
puede subrayarse algunos aspectos clave:
la nueva ley adecuó la normativa nacional a los compromisos asumidos
por el país en la Organización Mundial de Comercio (acuerdo ADPIC);
agrega al Art. 1º de la ley No. 9739 la protección de los derechos de
los artistas, intérpretes o ejecutantes, productores de fonogramas y
organismos de radiodifusión, en consonancia con la Convención de Roma
que había sido ratificada en 1976 (Decreto Ley No. 14.587) y precisa
que estos derechos no afectarán la tutela del derecho del autor;
la norma aborda especialmente los derechos de reproducción,
distribución y comunicación al público, y se coloca en línea con los
contenidos de los mencionados Tratados de OMPI de 1996;
conforme a las nuevas corrientes, abre la dimensión del objeto del derecho a
proteger (Art. 5, redacción dada por el Art. 3 de la ley 17.616), en particular incluye
claramente el amparo de las creaciones informáticas19 y las obras audiovisuales;
recoge claramente los principios básicos del Convenio de Berna: el “trato
nacional”, “protección automática” (importante porque luego de una larga tradición
jurisprudencial se habían suscitado problemas sobre la exigencia de la formalidad
de registrar dispuesta por la vieja ley No. 9.739), “independencia de la protección”
y “protección mínima” (el nuevo artículo 14 de la ley No.9.739, establece como
plazo de protección la vida del autor y cincuenta años después de su muerte;
se precisó el alcance del llamado “droit de suite”, como destaca Eduardo de
Freitas en tres aspectos: a) el instituto ahora refiere únicamente a obras plásticas
o escultóricas; b) se reduce el porcentaje fijado en la ley a 3% del precio de
reventa y c) de acuerdo con el régimen de dominio público oneroso, transcurrido
el plazo de protección post mortem la suma que resulte pasará al Estado20.
Sin entrar en más detalles, puede transcribirse la respuesta del Presidente del Consejo de
Derecho de Autor, Dr. Alfredo Scafati, consultado para este informe: “Los derechos de autor y
conexos tienen un alto nivel de protección en Uruguay, dado que la legislación nacional está
19 DELPIAZZO, Carlos E., “Derecho de autor y creaciones informáticas” – El nuevo Derecho
de Autor Uruguayo, AAVV, Universidad de Montevideo, 2003.
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En este punto, interesa relevar el Decreto 141/991 del 6 de febrero de 1991 por el cual
el Poder Ejecutivo manifestó claramente su voluntad de “evitar la copia ilegítima” de los
programas de computador a utilizarse por la Administración Pública. Señala expresamente
que en “todos los casos en que el Estado incorpore soportes lógicos para su parque de
computación y cualquiera fuere la modalidad utilizada para ello (compra, arrendamiento,
licencia de uso u otras), de forma gratuita u onerosa, deberá verificar previamente la
titularidad del programa de computador”.
20 DE FREITAS STRAUMANN, Eduardo, obra citada.
133
acorde con lo establecido en los ADPIC, Berna, Roma, WCT y WPPT, aunque este último no
ha sido ratificado aún”.
2.3 Una institucionalidad acorde
La nueva redacción de la ley sobre derechos de autor incorpora todo un nuevo capítulo
referido a las entidades de gestión colectiva. Como es sabido, éstas han surgido como una
solución práctica de mediación entre la protección del derecho de los creadores y el interés
del consumidor o usuario en acceder con cierta certeza a los bienes y servicios culturales que
aquellos comunican y ponen en circulación. Estas sociedades llamadas “de gestión colectiva”
precisamente surgen cuando el autor por sí mismo no puede controlar, autorizar o explotar
personal o directamente su obra.
El crecimiento de las redes comunicacionales, la interrelación que se ha operado entre
los diferentes mercados y la capacidad de difundir que otorgan las nuevas tecnologías, ha
subrayado la evidencia que se percibía en los orígenes de estas entidades, resulta determinante
la asociación de los creadores para obtener una Gestión Colectiva. No obstante ese proceso
caudaloso, se registran formas novedosas de autogestión que, sin dejar de tener ciertas
formas de asociatividad, no participan de la forma clásica de las entidades comentadas. Tal
es el caso de las estrategias que comienzan a desarrollar numerosos autores en el mundo
de Internet: las “creative commons”, los blogs, los sitios de interacción entre creadores,
reconociendo explícitamente la relación de ida y vuelta, de retroalimentación, entre creador y
usuario o consumidor.
El Art. 58 de la ley No. 9.739 en su actual redacción, establece algunos requisitos para que las
asociaciones de gestión colectiva puedan funcionar como tales y define que las mismas deben
ser autorizadas por el Poder Ejecutivo, en línea con las recomendaciones de la OMPI. Se
establece que “deberán ser asociaciones civiles sin fines de lucro, tendrán personería jurídica
y patrimonio propio y no podrán ejercer ninguna actividad de carácter político o religioso”. La
autorización implica la opinión preceptiva del Consejo de Derechos de Autor.
En Uruguay, históricamente han funcionado algunas sociedades de gestión colectiva que
fueron reconocidas y autorizadas para funcionar por el Decreto 154/004 reglamentario de la
ley comentada. Específicamente el Art. 14 del mismo dice: “A los efectos de lo dispuesto en
el artículo 58 de la Ley No. 9.739 de 17 de diciembre de 1937 en la redacción dada por el
artículo 20 de la Ley No.17.616 de 10 de enero de 2003, y en el artículo 24 de esta última,
se declara que las entidades de gestión colectiva que venían operando al 10 de enero de
2003, han acreditado los extremos exigidos en dichos artículos. Por lo tanto, la Asociación
General de Autores del Uruguay (AGADU), la Sociedad Uruguaya de Artistas e Intérpretes
(SUDEI), la Cámara Uruguaya de Productores de Fonogramas y Videogramas (CUD) y la
Asociación Nacional de Broadcasters del Uruguay (ANDEBU) continuarán funcionando
como tales, legitimadas para ejercer los derechos establecidos en la ley, tanto de titulares
nacionales como extranjeros. Dentro de los seis meses de aprobado el presente Decreto,
deberán acreditar hallarse en las condiciones que establece el presente capítulo.”
En este terreno, se destaca una nota que resulta novedosa para el medio uruguayo publicada
en la web de la asociación de origen español EGEDA (Entidad de Gestión de Derechos
de los Productores Audiovisuales) y también en el boletín Pervanche de la Asociación de
134
URUGUAY
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Productores de Cine de Uruguay21. “El 6 de noviembre de 2006 tuvo lugar, en la residencia
del Cónsul General de España en Los Ángeles, el acto de presentación del acuerdo entre
la Motion Pictures Association of America (MPA) y la Entidad de Gestión de Derechos de
los Productores Audiovisuales (EGEDA) para el territorio de Latinoamérica. El acuerdo tiene
por objeto establecer un frente común para asegurar la protección de los derechos y luchar
contra la piratería y el fraude al sector audiovisual en Latinoamérica. Para lograr los objetivos
planteados, se agrupan los más importantes repertorios audiovisuales de Estados Unidos,
España y los países latinoamericanos, además de las decenas de miles de obras que ya
representa EGEDA en el Continente a través de acuerdos con otras entidades de gestión.
Por parte de EGEDA, los compromisos de este acuerdo se desarrollarán a través de las
sociedades de gestión creadas en diversos países (Ecuador, Perú, Chile, Colombia, Uruguay)
y las que operarán en un futuro próximo en México, Argentina y Brasil.”
La solicitud de autorización para el funcionamiento de esta asociación EGEDA – ASOPROD
se encontraba -al momento de realizar este informe- a estudio del Consejo de Derechos de
Autor.
Esto pone de relieve otra de las novedades de la ley modificada y su decreto reglamentario,
y a su vez plantea la revisión crítica de las instancias públicas de la institucionalidad en
la materia. Aunque se mantuvieron las referencias originales sobre el funcionamiento del
Consejo de Derechos de Autor, su papel adquiere ahora otra significación.
Nuevamente se transcribe la opinión de su Presidente, recogida a estos efectos y sobre todo
en la perspectiva del apoyo técnico y profesional que UNESCO pueda brindar para fortalecer
el trabajo hacia la nueva institucionalidad. Ante una pregunta sobre las responsabilidades del
Consejo, sostiene el Dr. Scafati: “urge para una correcta aplicación de las enmiendas de la ley
17.616 de 10 de enero de 2003 y Art. 30 de la Ley de Rendición de Cuentas 18.046 de octubre
de 2006 (modificativas de la ley 9.739 de 1937) la implementación de una Dirección Nacional
de Derechos de Autor y Conexos, o aun de acuerdo al articulo 59 de la ley 9739 que establece
que el Consejo de Derechos de Autor tiene personería jurídica, la concreción de un Instituto
de Derechos De Autor (INDAUTOR). Que el Consejo quede integrado por las entidades de
gestión colectiva como órgano consultivo y la creación de un “brazo ejecutivo” -que sería
el INDAUTOR- con un Director que a su vez sea el Presidente del Consejo Consultivo de
Derechos de Autor. Éste debería tener autonomía administrativa y financiera para diseñar,
asesorar y llevar a cabo la política de Propiedad Intelectual en materia de Derechos de Autor
del Uruguay. Ya la ley 9739 Art. 59 prevé la personería jurídica del Consejo, y sólo bastaría una
ley que transforme el actual Consejo en consultivo, y dé forma jurídica al Instituto de Derechos
de Autor, el que tendrá los actuales cometidos del Consejo, porque éste no los puede llevar a
cabo con su actual estructura, prevista para un Consejo y una ley del año 1937.”
2.4 La perspectiva del acceso
Otro plano adquiere esta reflexión cuando se entra en el debate de los derechos de autor
desde la perspectiva del usuario o consumidor. Hasta hace poco se aceptaba pacíficamente
el denominado “uso leal” como figura jurídica de protección al consumo que podía ser definido
con gran especificidad y para fines muy limitados. Pero, ¿qué se entiende por “uso leal” en la
intensa dinámica del mundo interconectado?. Decía el representante de Chile en una reunión
21 http://www.egeda.es/pdf/BOLETIN_EGEDA_44-45.pdf http://asoprod.org.uy/boletin/pervanche_19.doc
135
de Ministros de Cultura22: “¿cómo puedo pensar que mi hija de 14 años está cometiendo
un delito cuando baja música de Internet?... el ordenamiento jurídico ha quedado rezagado
respecto a la nueva dimensión de las comunicaciones”. Cabe preguntarse ¿cuáles son los
límites de la accesibilidad?.
Si lo que se pretende defender es el derecho del creador a ser justamente recompensado
por su creación y trabajo, parece lógico el fortalecimiento y vigencia de la normativa sobre
derecho de autor. Sin embargo, nuevamente apelando a ver la complejidad de la realidad,
vale preguntarse si efectivamente se contempla al autor o si cada vez se protege más la
intermediación comercial en detrimento de la democratización en el acceso de los bienes
y servicios culturales. Las respuestas tampoco pueden ser simplificadoras. Hasta ahora los
movimientos que cuestionan esta dirección que ha tomado el derecho de autor, y que lo hacen
con el discurso válido del acceso a la cultura como un derecho básico, no han encontrado la
forma de resolver el otro derecho básico de la cultura: el del creador. Este es un meollo que
debe ser analizado jurídicamente, por lo menos desde las dos perspectivas (aunque también
hay otros derechos de diferente rango a contemplar: la libertad de trabajo, el libre juego de las
empresas, las pautas del comercio internacional).
Quizás, con el propósito de sintetizar, resulte significativo este pasaje de una sentencia de la
Suprema Corte canadiense: “No hay duda que hoy en día, la ley autoral ha visto robustecida
su amplitud y complejidad y origina cuestionamientos de importancia nacional lo que antes
no era el caso. La internacionalización del derecho de autor con el OMC/ADPIC y el empuje
concomitante entre los países industrializados para ir hacia una economía basada en el
conocimiento, ha contribuido a resaltar el interés de las profundas consecuencias económicas
y socio-culturales del derecho de autor tanto benéficas como dañinas.”
Comenta Myra Tawfikl que, como resultado de esa contradicción, la Suprema Corte canadiense
ha estado más dispuesta a sumergirse en el debate de la política en materia autoral y se
ha mostrado inusualmente abierta en ello, manifestando su concepción del derecho de
autor como una herramienta para equilibrar intereses contrarios: aquellos de los titulares de
derechos por una parte, y por la otra, los de los usuarios de las obras protegidas. Enfoque
opuesto al derecho europeo que concentra la protección en el derecho del autor.23
En este trabajo se ha optado por no incursionar en la vastedad del debate teórico que rodea a
las Convenciones de la UNESCO, líneas de opinión para las que no hay laudos reglamentarios
y nuevas valoraciones que se abren a partir de la puesta en común, de los consensos, que
aquellas significan. Hay muchísima bibliografía en constante aportación, pero una muestra “de
la casa” puede verse en las ponencias del Seminario Internacional sobre Derecho de Autor y
Acceso a la Cultura, organizado por la UNESCO en Madrid, el 28 de octubre de 2005.
El Presidente del Consejo de Derechos de Autor, Dr. Scafati, se ubica así frente al dilema:
“Precisamente será un cometido de este nuevo Instituto (como ya lo tiene previsto en su
plan estratégico el actual Consejo desde 2005, pero que no ha podido llevar a cabo por sus
carencias de infraestructura) la concientización y difusión y educación en Derechos de Autor y
Conexos, a efectos de que los propios autores e intérpretes y artistas, conozcan los mismos, y
a su vez la población tome conciencia de su existencia y del contenido, debiendo respetarse
aquellas obras que están protegidas por derecho de autor. Es necesario divulgar también que
millones de obras que están en la red, son de libre acceso, que su utilización, modificación,
22 Reunión de Ministros de Cultura preparatoria de la próxima Cumbre Iberoamericana de
Presidentes, Montevideo, junio 2006.
23 TawfikI, Myra, Doctrina y opiniones, Legislación Internacional en materia de derechos de
autor y el uso leal como “derecho del usuario”, e-Boletín de derecho de autor, Abril – junio
de 2005.
136
URUGUAY
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
difusión o “bajada” no constituyen una infracción, como son las obras que así expresamente lo
establecen, o las licenciadas bajo Creative Commons... Pero el eje fundamental es mantener
el equilibrio entre los derechos del autor, del creador, el derecho humano de los mismos a la
protección de sus obras, con el interés publico, el derecho humano de los hombres, mujeres,
niños y niñas (estos últimos sujetos de derecho desde la aprobación de la Convención de los
Derechos de Niño que entrara en vigencia en 1990) de acceso al conocimiento, a la cultura, la
educación, a la investigación y a beneficiarse de los progresos científicos (Art. 27 Declaración
Universal de los Derechos Humanos -entre otros instrumentos internacionales de DDHH).”
3. Existe conciencia del Derecho Patrimonial, pero...
Al tomar algunas impresiones de la realidad, recorrer declaraciones de especialistas y jerarcas,
y leer con cierto detenimiento la normativa existente sobre el derecho patrimonial, surgen un
par de contradicciones que interesa colocar en la apertura de este capítulo porque atraviesan
todo su tratamiento.
Una puede resumirse así: entre las personas especializadas existe un claro malestar por
la diferencia entre el avance conceptual de la temática y la normativa existente pero, en la
mayoría de sus intervenciones no consideran a ese efecto los compromisos que Uruguay ha
asumido en el plano internacional y que tienen fuerza de ley en el país24. La otra, de diferente
naturaleza y carácter, dice que en los últimos veinte años ha habido una gran evolución en la
apreciación del patrimonio nacional por parte de la sociedad uruguaya pero, lastimosamente,
ésta todavía tiene cierta distancia del rigor profesional y técnico que su gestión debería
implicar. Son una minoría de interesados o un grupo de personas frente a una situación
específica, los que demandan los recursos humanos y materiales para preservar, recuperar,
conservar y garantizar accesibilidad a los bienes culturales. Muy esporádicamente un tema
patrimonial se vuelve centro de la agenda pública.
A pesar de que se reclama con razón la actualización de la legislación patrimonial, no sería
aventurado sostener que en Uruguay existe un conjunto de normas de diverso rango que
dan cuenta de las nuevas concepciones sobre el patrimonio cultural. Aunque en forma
desordenada, aluvional, se ha ido conformando un marco jurídico que recoge los derechos
esenciales en torno al patrimonio cultural con su actual y compleja dimensión, no tanto por
la ley de 1971 que pretendió darle organicidad a su tratamiento, cuanto por la suma aludida
y la incorporación de los compromisos internacionales al ordenamiento jurídico nacional.
Asimismo, se advierte que en buena medida esto es así sin la suficiente apropiación en el
razonamiento, la consideración y el intercambio de los diferentes agentes de la cultura nacional
y que su evolución se dio con pocos puntos de coincidencia temporal con el desarrollo de la
reflexión en el plano internacional.
El racimo normativo puede verse desde la Constitución de la República, con su escueta y
jerárquica disposición en el Art. 34 (cuya redacción viene dada desde 1934, década del auge
europeo de las primeras normas legales en la materia), las leyes nacionales (no sólo la No.
14.040, su decreto reglamentario y otras como la No. 17.473, específicamente de patrimonio
cultural, también la de promoción y protección de Sistema Nacional de Áreas Protegidas
No. 17.234 de febrero de 2000), los convenios internacionales internalizados en el derecho
24 GONZÁLEZ, Nery, ponencia en la sesión de fecha 25.05.2006 de las “Jornadas de Historia
Política” organizadas por el Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias
Sociales (UDELAR), http://blogs.montevideo.com.uy/patrimoniosxng. ESMORIS, Manuel, carta
con motivo de su renuncia a la Presidencia de la Comisión de Patrimonio Cultural - Búsqueda, enero
de 2007. REY ASHFIELD, William, actual Presidente de la Comisión, documento de trabajo
inédito facilitado por su autor para este estudio.
137
nacional (a excepción del patrimonio subacuático), hasta los decretos departamentales aunque todavía con algunas lagunas- y las resoluciones administrativas.
Uruguay adhirió el 3 de enero de 2007 al Segundo Protocolo de la Convención “Protección
del patrimonio cultural en caso de conflicto armado” (ley No. 18.044 del 23/10/06), que
había entrado en vigor el 9 de marzo de 2004. En 1999, el 24 de septiembre, había ratificado
la Convención por ley No. 17.095 y en esa fecha también había ratificado el Primer Protocolo
adoptado también en La Haya en 1954.
El 9 de agosto de 1977 se ratificó (Decreto Ley 14.654) la Convención sobre las Medidas
que deben adoptarse para Prohibir e Impedir la Importación, la Exportación y la
Transferencia de Propiedad Ilícita de Bienes Culturales.
La ley 15.964 del 28 de julio de 1988 aprobó la Convención sobre la protección del
patrimonio mundial cultural y natural (..) y la Ley No. 18.035 del 20 de octubre de 2006
aprobó la Convención de salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial.
El gobierno aún no ha enviado el proyecto de ley para que se considere la Convención sobre
Protección del patrimonio cultural subacuático, aunque el pasado 4 de septiembre de
2006, por iniciativa de la Comisión Nacional del Patrimonio Cultural y la Prefectura Nacional
Naval, decretó la suspensión de la recepción de solicitudes promovidas por los particulares
y se dio de baja aquellas que estaban en régimen de espera conforme a lo dispuesto por el
Decreto 692/986 de 28 de octubre de 1986 reglamentario del artículo 15 del Decreto-Ley
14.343 de 21 de marzo de 1975 establece el marco jurídico respecto a las embarcaciones
nacionales o extranjeras hundidas, semihundidas o varadas en las aguas de jurisdicción
nacional.25
Es decir, no sería trabajoso inferir que –salvo en este último caso donde hay que combinar
dos textos legales26 y algunos decretos para proteger el “patrimonio sumergido”- el patrimonio
cultural y natural definido por la UNESCO en su normativa y sus recomendaciones está en cierta forma- jurídicamente protegido en la legislación uruguaya, pero ésta carece de un
marco legal que permita visualizar y favorecer, no sólo la actualización técnica del concepto
sino, especialmente, la gestión que efectivice la apropiación democrática e institucional de los
derechos y obligaciones que surgen de la evolución que se ha operado en la materia.
La ley nacional tardó en llegar (desde la clara proposición reglamentaria de 1951 hasta 1971) y
recién en la década de los 80, en plena dictadura y también como una manifestación de rechazo
a la misma con opuestos contenidos de los valores históricos e identitarios que pregonaba, se
le da un fuerte impulso “a lo patrimonial” desde el Grupo de Estudios Urbanos y la Sociedad
de Arquitectos, un importante movimiento de valoración y enseñanza principalmente sobre el
patrimonio arquitectónico y urbanístico de Montevideo y su Ciudad Vieja.
Posteriormente, a mediados de los 90, otro paso de significación se dio con las exitosas
jornadas de divulgación y educación cívica que representó la creación del “Día del Patrimonio”,
actualmente celebrado durante dos jornadas. Indudablemente, por su propia motivación y
desarrollo, por la oportunidad de ocupar los medios de comunicación y por la necesidad de
25 Uno de los temas patrimoniales que adquirieron notoriedad y destaque en los medios de
comunicación tuvo que ver con el rescate de algunas partes del Graf Spee, nave de guerra
nazi hundida en las costas uruguayas. Ver, por ejemplo, http://www.espectador.com/nota_
print.php?idNota=87594
26 LEZAMA, Antonio, LA GESTIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL SUBACUÁTICO
URUGUAYO, Departamento de Arqueología, Facultad de Humanidades y Ciencias de la
Educación
138
URUGUAY
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
preparar la puesta en valor para el conjunto de la sociedad, se abrió el horizonte y se alcanzó
una visión más amplia e inclusiva de “lo patrimonial”.
Como suele suceder con estos megaeventos, no han faltado las críticas a este acontecimiento
que se realiza año a año desde 1996. Incluso algún miembro de la propia Comisión del
Patrimonio Cultural de la Nación con un tono algo peyorativo le ha adjetivado como una “fiesta
pop” aludiendo quizás a lo presuntamente efímero de esa popular valoración patrimonial27. Sin
embargo, nadie puede desconocer que se trata de una verdadera fiesta de reconocimiento
del “tesoro cultural de la Nación” y de creciente participación (se estima que en las últimas
jornadas concurrieron a las diferentes instancias aproximadamente ochocientas mil personas
en un país de tres millones de habitantes).
Da la impresión que la mayoría de los uruguayos ha acompañado, de manera no siempre
consciente, el proceso conceptual que ha desarrollado la comunidad internacional expresada
en la propia UNESCO y cuya evolución se manifiesta en sus diferentes instrumentos,
Declaraciones, Convenciones y Recomendaciones. Como la Recomendación que emitió la
Conferencia General el 21 de noviembre de 1972 “Sobre la protección, en el ámbito nacional,
del patrimonio cultural y natural” y la posterior, de 1989 “Sobre la salvaguardia de la cultura
tradicional y popular” que anticipó definiciones y líneas de acción acerca de lo que luego se
incorporó como “Patrimonio Cultural Inmaterial” en la Convención respectiva.
Pero, esa misma dimensión que ha ido adquiriendo en la ciudadanía el interés por lo patrimonial,
comienza a poner en evidencia los retrasos jurídicos e institucionales, y de políticas públicas,
que el país todavía tiene en la materia. Y, como se señaló al principio, también le devuelve a
la ciudadanía la obligación colectiva de su cuidado y de su gestión.
3. 1 Acumulación de normativas
Ha habido una acumulación de leyes, decretos y resoluciones (se reitera, no siempre en el
sentido de la progresión conceptual) con múltiples orígenes de los intereses a tutelar, con
variados propósitos en las materias a considerar y en relación a diferentes contextos de
competencias.
No es el propósito analizar cada una de las normas vigentes pero para aportar una visión
general, incluso para su eventual remisión, se señalan algunas.
De hecho, uno de los primeros antecedentes donde se explicitan las primeras ideas de lo
patrimonial –aunque en otras fuentes se podría encontrar las narrativas de la memoria,
lo simbólico heredado, los rasgos fundacionales y de las refundaciones de la patria- es el
proyecto de ley que elaborara el diputado José Salgado en 1915 para propiciar una “limitación
al derecho de propiedad” sobre “los monumentos y objetos de arte”. También el que presentó
Aquiles Oribe en 1932 –con concepciones muy ricas- para la “conservación de monumentos
nacionales”, declarándolos de interés histórico y público, que proponía la creación de una
Comisión de Monumentos Nacionales en el ámbito del Ministerio de Instrucción Pública.28
27 LÓPEZ MAZZ, José, miembro de la Comisión de Patrimonio Cultural de la Nación, citando
a otro integrante, La Diaria, No.128, 3 de octubre de 2006.
28 SILVEIRA, Jorge, ex Asesor Jurídico de la Comisión de Patrimonio Cultural de la Nación,
exposición, Centro Latinoamericano de Economía Humana CLAEH, Diploma “Historia Cultura - Patrimonio”, Montevideo, 2005.
139
En 1950 se aprobó la ley No.11.473, denominada “Artigas” precisamente porque se proponía
homenajear al prócer nacional con motivo del centenario de su fallecimiento. Ese texto
convocaba en su momento a varios concursos desde las diferentes disciplinas, todo lo cual
implicó una fuerte apuesta a la construcción y registro de la memoria de la nación pero,
específicamente, creó en su Art. 13, “con carácter permanente, la Comisión Nacional de
Monumentos Históricos, encargada de la conservación y cuidado de los monumentos y sitios
históricos de la República.” Y fue en ese año, 1950, cuando se conoció el primer volumen
del Archivo Artigas, a partir de los trabajos de una comisión también creada por ley seis años
antes y donde tuvo especial participación el Prof. Pivel Devoto, uno de los mentores más
importantes del patrimonio cultural de la Nación junto a Horacio Arredondo.29
Precisamente, el Prof. Pivel Devoto fue, además de presidente de la primera Comisión de
Patrimonio, un infatigable promotor de la ley No. 14.040 desde su prédica públicamente
pedagógica sobre la historia nacional. Quizás por eso mismo –o como parte del procesolos trabajos de la Comisión originariamente denominada “del Patrimonio Histórico, Artístico
y Cultural de la Nación”30, tenían un fuerte componente propiamente histórico. Carácter que
Mariano Arana, presidente de la Comisión entre 1985 y 1989, lo subraya no sin polémica
cuando destaca de su pasaje por ese cargo “el haber podido designar como monumentos
históricos a una cantidad de obras que no eran viejas” y cita la Rambla montevideana como
ejemplo.31
Este detalle ilustra sobre un aspecto teórico todavía en debate que tiene enorme significación
pero que no se abordará en este trabajo por la misma razón de sus propios límites que se
expusiera en los capítulos anteriores. Refiere a las reflexiones que surgen de la expansión
del concepto “patrimonio” y que se refleja en las diferentes voces que lo adjetivan: histórico,
artístico, cultural, material, inmaterial, subacuático, etc. O la expansión de las categorías
legales de protección, de lo histórico a lo etnográfico, del documento a la proyección política
de los archivos, del monumento a los paisajes culturales..., la valoración del objeto a proteger,
la determinación del mismo, los criterios de conservación. Desarrollo que puede verse en los
textos constitucionales y legales32, y también en el iter de las convenciones de la UNESCO.
El Art. 34 de la Constitución de la República, que viene inmutable desde la reforma de 1934
con una redacción copiada parcialmente del Art. 45 de la Constitución española de 1931,
expresa claramente la visión todavía restrictiva de aquellos años.33 Como lo señala Prieto de
Pedro respecto al texto español, el precepto constitucional toma el sustantivo “patrimonio” ya
29 Ley No. 10491 de 1944: “Artículo 1º.- Procédase a la compilación y publicación de todos
los documentos históricos que puedan reunirse en original o copia, relacionados con la
vida pública y privada de Artigas, Fundador de la Nacionalidad Oriental y Prócer de la
Democracia Americana. Artículo 2º.- El título general de dicha publicación, que tendrá
carácter de Edición Nacional, será el de “Archivo Artigas”.
30 La Comisión pasó a llamarse “del Patrimonio Cultural de la Nación” por decisión del Poder
Ejecutivo. El Decreto 273/97 modificó el nombre, estructura y cometidos de la Comisión
aprobando –incorporándola al texto- la “reformulación de la estructura organizativa de la
Unidad Ejecutora 008 “Comisión del Patrimonio Histórico, Artístico y Cultural de la Nación”
del Inciso 11 “Ministerio de Educación y Cultura”.
31 ARANA, Mariano, “Escritos – Nada de lo urbano me es ajeno”, Banda Oriental, Montevideo,
1999.
32 PRIETO DE PEDRO, Jesús, “Estudios sobre la Constitución Española – Concepto y otros
aspectos del patrimonio cultural en la Constitución”, CIVITAS, Madrid, 1991.
33 Ibídem. En el mismo sentido, ARRIAGA VILLAMIL, Claudia, “¿Está constitucionalmente
bien regulado nuestro patrimonio cultural?”, Revista de Derecho Público, FCU, año 2005,
número 27, Montevideo.
140
URUGUAY
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
instalado en la legislación y en la doctrina de la época antes que “legado”, pero restringe el
concepto cuando apela a los adjetivos “histórico y artístico” que no dan cuenta del desarrollo
actual. De haber una instancia de modificación, se podría resolver optando por un único
adjetivo, “cultural”, como se hizo por vía de decreto cuando se modificó el nombre de la
Comisión, que pasó de denominarse “de Patrimonio Histórico, Artístico y Cultural de la Nación”
a “Comisión del Patrimonio Cultural de la Nación.34
La normativa vigente, la No. 14. 040 y el decreto reglamentario 536/972, más pequeñas
modificaciones en leyes supervenientes establecen la organización institucional, los recursos
presupuestales y extraordinarios que la dotarán y los cometidos de la misma.
La integración de la Comisión es con delegados designados por el Ministerio de Educación y
Cultura, en cuya órbita funcionará, con representantes de la Universidad de la República, del
Ministerio de Obras Públicas y con el Director del Museo Histórico Nacional. Los cometidos
de la misma se establecieron primeramente en su artículo 2º de la ley y luego en decretos
modificativos ya mencionados: asesorar al Poder Ejecutivo en el señalamiento de los bienes
a declararse monumentos históricos; velar por la conservación de los mismos, y su adecuada
promoción en el país y en el exterior; proponer la adquisición de la documentación manuscrita
e impresa relacionada con la historia del país que se halle en poder de particulares, las obras
raras de la bibliografía uruguaya, las de carácter artístico, arqueológico e histórico que por su
significación deban ser consideradas bienes culturales que integran el patrimonio nacional;
proponer el plan para realizar y publicar el inventario del patrimonio histórico, artístico y
cultural de la nación; y cuando lo considere conveniente, la Comisión propondrá modificar
el destino de los bienes culturales que integran el acervo de los organismos oficiales en ella
representados.
Como dice Manuel Esmoris35, el decreto reglamentario precisa más el funcionamiento de la
Comisión en términos de “colegiado”, pese a que resulte notorio el espíritu del legislador de
buscar un asesoramiento “representativo”.
Resultan de destaque algunas modificaciones o ajustes realizados a la ley de 1971 por la vía
de nuevas leyes o por precisiones reglamentarias. El Art.290 de la ley No.17.296 introdujo un
cambio importante determinando la expropiación obligatoria: “Sustitúyese el inciso segundo del
Art. 12 de la ley No. 14.040 de 20 de octubre de 1971, por el siguiente: “Declárese de utilidad
pública la expropiación de los bienes designados monumentos históricos. Sus propietarios
podrán solicitar, en cualquier momento, la expropiación de los mismos al Poder Ejecutivo, el
que podrá acceder a lo solicitado o, en caso contrario, y en un plazo de ciento ochenta días,
dejar sin efecto dicha declaración. Vencido el plazo y no habiendo pronunciamiento del Poder
Ejecutivo, se tendrá por decretada la expropiación de pleno derecho, siguiéndose los trámites
de oficio”.
El artículo 15 de la ley 14.040, donde se establece la prohibición de salida del país de
determinados bienes -en línea con la Convención sobre las Medidas que deben adoptarse
para Prohibir e Impedir la Importación, la Exportación y la Transferencia de Propiedad Ilícitas
de Bienes Culturales-, para lo cual se requiere de autorización previa con asesoramiento de
la Comisión, fue modificado por la ley No.17.415 del 7/11/01. Esta última –motivada en una
demanda de la Asociación de Pintores y Escultores de Uruguay- deroga tal obligación para
la salida de obras plásticas de artistas nacionales vivos. Igualmente, corresponde citar los
decretos modificatorios del decreto reglamentario original -536/972-, como el 372/983 (que
exige ciertas formalidades a las casas de remate, de antigüedades y galerías de arte) y el
692/986 donde se “reglamenta el artículo 15 del decreto ley 14.343 relativo a embarcaciones,
34 Véase nota 30 de este capítulo.
35 ESMORIS, Manuel, carta citada.
141
objetos o restos de cualquier naturaleza hundidas o varadas en aguas de jurisdicción
nacional”.
Se ha contemplado, sin la eficacia deseada, tanto en la legislación nacional como
departamental, beneficios tributarios para estimular la protección patrimonial por parte de
particulares: exoneraciones del impuesto al patrimonio y también del denominado “Impuesto
de Primaria” (Decreto Ley 14.960 de noviembre de 1979); y del IVA por los decretos 139/86
y 774/86. Estas normas de carácter nacional habrán de ser revisadas a la luz de la reforma
tributaria, ley No. 18.083, que en estos días se está reglamentando e implementando.
En mayo de 2002 se promulgó la Ley No. 17.473 (reglamentada en 2005) por la que se creó el
Registro General de la Propiedad Estatal de obras de Artistas Plásticos. Esta ley, aunque con
un objeto restringido a lo artístico, contribuye a que la Administración Pública en su conjunto
tome conciencia sobre la riqueza que tiene a su cuidado y apoya el imprescindible camino de
la documentación patrimonial con sus respectivos inventarios.
Se subraya que hay normativas departamentales de significativo valor en sus respectivas
competencias. Además de las leyes nacionales (13.737 del 9/1/69, 13.835 del 7/1/70 y 15.819
del 2/7/86 sobre Colonia del Sacramento –único sitio uruguayo registrado en la Lista del
Patrimonio Mundial de la UNESCO-, hay decretos departamentales destacables como el
de la Intendencia Municipal de Durazno. También tienen normativa propia las Intendencias
Municipales de Canelones, Flores, Florida, Montevideo, San José, Salto, y en muchos
departamentos se han instalado comisiones especiales36.
Por último, conviene recordar nuevamente en este capítulo la existencia de otras leyes que
importan aspectos patrimoniales pero cuyos alcances se proponen otras materias. La ley
sobre evaluación del impacto ambiental incluye de hecho consideraciones al respecto (Ley
No. 16.466 Art. 2º. II “Las condiciones estéticas, culturales o sanitarias del medio”) y lo mismo
sucede con la ley para la creación de un Sistema Nacional de Áreas Protegidas (Ley No.
17.234 del 22/2/2000).
3. 2 Demanda de una nueva ley
El apretado y laberíntico relato que acaba de formularse –aún cuando no se incluyeron todas
las referencias legales o algunos convenios internacionales bilaterales- indica claramente
que se requiere una nueva ordenación legislativa de carácter nacional y, sobre todo, que
su elaboración permita la anhelada reubicación del tema patrimonial. La Oficina Regional
de Ciencia de la UNESCO para América Latina y el Caribe, con sede en Montevideo, ha
realizado múltiples esfuerzos en los últimos años para facilitar el intercambio de opiniones en
esta materia, incluso el último fue recientemente, el 20 de marzo de 2007, cuando organizó
un seminario para profundizar sobre los alcances de la Convención para la Salvaguardia del
Patrimonio Cultural Inmaterial. Su autoridad es innegable para los uruguayos y el valor de la
experiencia acumulada internacional y regionalmente puede ser un factor de gran ayuda para
encausar las tareas en aquel sentido.
Es muy significativo que las voces que reclaman con más énfasis la necesidad de evaluar
el marco normativo vigente con miras a su reformulación sean profesionales que han tenido
responsabilidad directa en la gestión pública del patrimonio a través de la Comisión Nacional.
36 Hay una iniciativa parlamentaria sobre la creación de comisiones departamentales de
patrimonio, proyecto de ley –también modificativa de la ley No.14040- presentado por el
Diputado Manuel María Barreiro en abril de 2007.
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URUGUAY
Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
Y también es relevante el nuevo contexto histórico de la demanda, cuando la adopción cercana
de las últimas Convenciones permite una apropiación mayor de los nuevos y complejos
abordajes. La propia Senadora de la República Margarita Percovich, en el mencionado
seminario sobre Patrimonio Cultural Inmaterial, planteaba la necesidad de debatir para llegar
a “un cuerpo ordenado” y especialmente para que éste no fuera “un tema de elites”.
El actual presidente interino de la Comisión del Patrimonio Cultural de la Nación, William Rey,
enfatiza: “Las transformaciones operadas en el contexto internacional, durante los últimos
veinte años, respecto de los criterios de protección y selección del patrimonio, así como su
propia conceptualización en tanto campo cultural, obligan a replantearnos muchas de las
ideas, certezas y valoraciones que han logrado “sobrevivir” en este Uruguay del siglo XXI.
Así, conceptos como el de “contextualización de los bienes culturales” o “paisaje cultural”,
no han sido todavía incorporados ni como conceptos ni como términos específicos al marco
legal, manteniendo una figura única de protección con fuerte carácter objetualista, como lo
es la de “Monumento Histórico Nacional” (M.H.N.). Lo expuesto es apenas una muestra de
las grandes diferencias conceptuales que mantenemos hoy con las políticas patrimoniales
desarrolladas en otros ámbitos como el europeo, pero resulta ilustrativa de la imperiosa
necesidad de reformular los instrumentos legales, así como las figuras o categorías operativas
de protección.”37
También Manuel Esmoris, tanto durante el ejercicio de su presidencia como cuando hizo
pública su renuncia, planteó la necesidad de una nueva ley, aunque destacaba que la misma
no era imprescindible para realizar cambios institucionales que consideraba urgentes.38
En la misma dirección, refiriéndose a la ley 14.040, Nery González, quien se desempeñara
entre 1998 y principios de 2003 el cargo de Secretario Ejecutivo de la Comisión del Patrimonio
Cultural de la Nación, manifestó: “Nacida tarde y con limitaciones, fue no obstante una
herramienta útil para encauzar una práctica patrimonial en términos más adecuados que en
épocas pasadas. Todavía está por hacerse un balance de resultados -que probablemente
no será muy alentador, visto el panorama de nuestras ciudades, donde medio siglo de
estancamiento ha dejado su indeleble marca-, pero una conclusión fuerte es que a 35 años
de su aplicación, es llegado el momento de ajustar ese marco legal a nuevas condiciones,
entre otros motivos, porque el patrimonio al que entonces hacía referencia, ya no es en el
mundo más que una parte -y probablemente una parte menor- del patrimonio en tiempos de
posmodernidad (cualquiera sea el sentido que demos al término)…”39.
Además de estas consideraciones (a las que podrían sumarse unas cuantas más, como las del
ex asesor jurídico de la CPCN, Jorge Silveira, que enumera quince ítem), cabría preguntarse
por otros alcances de un tratamiento público y sistemático en este terreno. Como ya se ha
explicitado, no es ésta la oportunidad de profundizar teóricamente pero sí resulta pertinente
amojonar esos caminos.
Por ejemplo, el consultor Joxean Fernández, al abrir el Seminario sobre Patrimonio Inmaterial
en representación de UNESCO, colocó algunos problemas para debatir: a)“Patriminio Cultural
Inmaterial (PCI) concepto demasiado amplio: –Posibles dificultades de categorización y
protección; –Concepto todavía “en construcción”; b) Relación entre DDHH y PCI; c) PCI y
derechos de autor: –¿Cómo tratar jurídicamente y salvaguardar aquellas manifestaciones
culturales que no tienen autor (o que su autor es la comunidad) ni tiempo de creación
definidos?; d) Conflictos interculturales en torno al PCI: –¿Cómo resolver las situaciones en
las que individuos o comunidades que comparten un territorio con una cultura dominante
37 REY ASHFIELD, William, documento citado.
38 ESMORIS, Manuel, carta citada.
39 GONZÁLEZ, Nery, texto citado.
143
apelan a la protección jurídica de lo que consideran como PCI?; e) Patrimonio cultural material
e inmaterial: la necesaria complementariedad; f) Identidades en cambio: carácter dinámico de
los cambios culturales; No existen identidades inmutables...”40
En otro orden, debe advertirse sobre los efectos en el campo jurídico de estas nuevas
concepciones. A la ya mencionada sobre la ampliación del objeto a tutelar –las nuevas
categorías de derechos a proteger-, se agrega la revisión de los sujetos de los derechos
patrimoniales: el papel de los sujetos de Derecho Internacional (los Estados, pero también
las nuevas entidades asociativas); el Estado y sus obligaciones nacionales; los gobiernos
departamentales y las instancias locales; los sujetos particulares (no sólo las categorías
tradicionales de “propietarios y usuarios”, también los comerciantes y las asociaciones sin fines
de lucro). Asimismo, las nuevas modalidades de financiación y la interrelación institucional
tienen o podrían tener derivaciones en el ordenamiento jurídico.
UNESCO puede aportar mucho en esta evaluación, facilitando el debate más allá de la rotación
de las personas en los cargos de responsabilidad, propiciando el diálogo entre la política y
la academia, abierto a sectores públicos y privados, y poniendo al alcance la legislación
comparada más el asesoramiento de técnicos de experiencia internacional.
3. 3 La cuestión institucional
En relación a la política patrimonial sucede algo similar a lo que se planteó en el capítulo
de Derecho de Autor; y se da una situación parecida respecto a lo que plantean algunos
responsables de otros institutos públicos de la cultura en Uruguay; y es lo que también se
expresa por parte de la Dirección Nacional de Cultura cuando promueve la consideración de
una nueva institucionalidad; y ocurre algo parecido respecto de las políticas públicas de medios
de comunicación; y otro tanto con los sectores industriales de la cultura –se hizo referencia en
el primer capítulo a la ley de cine-... Es decir, aunque este punto sólo refiere a lo patrimonial,
no puede soslayarse como primer señalamiento que unos y otros dan cuenta de una situación
general: toda la institucionalidad cultural uruguaya debería repensarse y rediseñarse a la luz
de los desafíos actuales de políticas culturales. La organización institucional especializada en
lo patrimonial, sus procedimientos y sus prácticas, tiene lógicas propias, específicas, pero su
realidad no es ajena a ese marco general.
En el capítulo dos sobre derechos autorales se transcribía la opinión del Presidente del
Consejo de Derechos de Autor. Ahora se remite a la del Presidente a.i. de la Comisión de
Patrimonio, William Rey, explicitada en el documento ya referido: “aumentar el presupuesto
y la jerarquía institucional de la CPCN no constituye un planteo caprichoso y “culturalista”
sino una necesidad corroborada por la experiencia de los últimos años, tanto a nivel nacional
como internacional. Dicha inversión debe orientarse entonces, a una profunda reestructura
política, técnica y administrativa, que tenga en cuenta que el patrimonio cultural es un recurso
de valor múltiple y que constituye, sin duda, un pilar fundamental del desarrollo económico y
territorial.... Paralelamente, parece necesaria la creación de un Instituto Técnico del Patrimonio
Cultural, preferentemente bajo la modalidad alternativa de “figura pública no estatal”. Este
instituto se formaría con los actuales departamentos técnicos de arqueología, arquitectura y
el taller de restauración, más dos nuevos departamentos a crear: de Historia e Historia del
Arte. Dicho organismo debería contar con un director técnico pago, con capacidad gerencial,
renovable en cada período administrativo, el que también integrará la mesa ejecutiva de la
40 FERNÁNDEZ, Joxean, presentación con diapositivas, Seminario sobre la Convención para
la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, Sector Cultura y Patrimonio UNESCO
- Montevideo, 20 de marzo de 2007.
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Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
CPCN. Dicho instituto técnico deberá contar con fondos propios, resultado de una disposición
específica de carácter impositivo, así como de los beneficios resultantes de las normas de
mecenazgo actualmente incorporadas a la Ley de Presupuesto y de los ingresos por la libre
venta de servicios a particulares.”
Véase que ambos jerarcas llegan a propuestas institucionales muy similares y que ambos
persiguen resolver problemas que parecen ser comunes: autonomía económica y financiera,
recursos materiales y humanos adecuados, servicios técnicos acordes, capacidad operativa
en función de las responsabilidades crecientes de la gestión.
De procesarse la elaboración de una nueva ley de patrimonio, la reformulación institucional
surge a todas luces como urgente. La misma implicaría, además de ampliar y precisar las
competencias de la gestión, la definición de algunos temas cruciales: la revisión del carácter
honorario de la dirección; la profundización de la descentralización o una mejor relación de
deberes y derechos con los gobiernos departamentales; la relación con los particulares –
propietarios y comerciantes- y con las asociaciones civiles; las fuentes de financiación; la
formación técnica y profesional de sus funcionarios en las diferentes instancias; el régimen
de estímulos fiscales; la relación con otras áreas de interés para el desarrollo patrimonial; el
régimen sancionatorio, etc.
Sin perjuicio de ello, por vía política y reglamentaria podrían efectuarse algunas revisiones. Así
lo sostiene el ya citado Manuel Esmoris, quien concentra su preocupación en algunos aspectos
organizacionales y en la modalidad de funcionamiento. Propone una mayor autonomía para
el presidente, fortalecer el carácter asesor de la Comisión, crear una gerencia para ganar en
ejecutividad, y la integración de representantes de los Departamentos en la Comisión a través
del Congreso de Intendentes.
Los trabajos que se realicen para proyectar un nuevo marco legal y un nuevo modelo
institucional y de gestión permitirán analizar otros temas pendientes que implican a su
vez reconsideraciones institucionales. Las relaciones entre patrimonio y el conjunto de
las políticas culturales, patrimonio y turismo, patrimonio y sistema educativo, patrimonio y
ambiente41, patrimonio y ciudad, patrimonio y territorio, son temas que exigirían un tratamiento
más sistemático y profesional, menos esporádico y algo superficial como parece haberse
dado habitualmente. La profundización en el estudio y el diálogo en estas áreas que hacen
a una visión integral o transversal de la política patrimonial, habrá de tener su correlato
institucional.
Estos aspectos, además de los que se tratarán en el numeral siguiente, pueden ser abordados
simultáneamente en el proceso de elaboración de una nueva ley para lo cual sería apropiado
tener la perspectiva suficiente como para despejar los tiempos y los ritmos -también las
miradas comprensiblemente sectoriales- de los asuntos a abordar. Aquí, nuevamente, la
UNESCO puede cumplir un rol importante.
41 El tema de los paisajes culturales y el de los bienes culturales en relación a los paisajes
naturales comienza a abordarse recientemente en Uruguay, en el marco de la definición
que brinda la referida Recomendación de la UNESCO de 1989: “... se entiende por
protección de la belleza y el carácter de los lugares y paisajes, la preservación y, cuando
sea posible, la restitución del aspecto de los lugares y paisajes naturales, rurales o urbanos
debidos a la naturaleza o a la mano del hombre que ofrecen un interés cultural o estético
o que constituyen medios naturales característicos. 2. Las disposiciones de la presente
recomendación tienen además por objeto completar las medidas de protección de la
naturaleza.”
145
3. 4 Investigación, documentación, gestión, educación
“Aquí nos falta investigación, desarrollo e innovación en patrimonio. Nos falta formación de
recursos humanos estratégicos para encarar el desafío. En las naciones de avanzada se
habla de Gestión Integral del Patrimonio Cultural (GIPC), que se inicia con la investigación,
para saber qué significó un objeto dentro de un período histórico. La investigación le instituye
identidad patrimonial al objeto y al lugar. Después viene la restauración y la conservación
de lo que se recuperó, porque el objeto suele estar roto. El tercer paso es la protección”. Así
describe la situación y las necesidades el antropólogo López Mazz, integrante de la Comisión
de Patrimonio.42
Por su parte, el arquitecto William Rey, actual presidente a.i. de esa Comisión, propone una
organización “triangular” y ubica en los tres ángulos la investigación y documentación; la
preservación; y la educación y difusión. Define la preservación como “conjunto de acciones
y previsiones asociadas a un marco institucional y normativo, específicamente orientado a la
protección de los bienes culturales”43.
Resulta evidente que si no hay investigación y documentación serias, con rigor profesional,
no puede cumplirse la misión esencial de las políticas patrimonialistas. En la Recomendación
de la Conferencia General de la UNESCO de 1989, entre los principios generales se expresa:
“4. Deberían llevarse inventarios para la protección de los bienes culturales importantes,
registrados o no como tales. Cuando no existan esos inventarios deberá darse prioridad, al
establecerlos, al examen detallado y completo de los bienes culturales en las zonas en que
tales bienes están en peligro como consecuencia de la ejecución de obras públicas o privadas.
5. Debería tenerse debidamente en cuenta la importancia relativa de los bienes culturales de
que se trate al determinar las medidas necesarias: a. Para conservar el conjunto de un lugar
arqueológico, de un monumento o de otros tipos de bienes culturales inmuebles contra las
consecuencias de obras públicas o privadas; b. Para salvar los bienes culturales cuando la
zona en que están situados haya de ser transformada para la ejecución de obras públicas o
privadas y cuando tales bienes o parte de ellos hayan de ser conservados y trasladados.”
Todas las personas consultadas y que han expresado públicamente sus preocupaciones
en esta materia –entre las que se encuentran las que se transcribieron aquí- manifiestan
una enorme preocupación por la debilidad de la Comisión de Patrimonio con relación a los
profesionales de la materia y a los recursos que permitan cumplir con estos contenidos
esenciales de la misión. Hay trabajos realizados pero son parciales y en muchos casos
discontinuados. Hay recursos y esfuerzos dispersos en diferentes áreas del Estado o en
los ámbitos municipales. Se carece de una organización flexible e integradora que permita
aprovechar mejor los recursos humanos y materiales.
El Estado uruguayo ha asumido obligaciones al ratificar o adherir a las Convenciones de
la UNESCO que refieren al patrimonio cultural. Lo dicen expresamente estos textos de la
Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial cuando describe las
medidas que el compromiso de la salvaguardia significa: “...las medidas encaminadas a
garantizar la viabilidad del patrimonio cultural inmaterial, comprendidas la identificación,
documentación, investigación, preservación, protección, promoción, valorización, transmisión
– básicamente a través de la enseñanza formal y no formal – y revitalización de este patrimonio
en sus distintos aspectos” (Art. 2.3.) Y agrega claramente estas obligaciones para cada país
firmante: “Incumbe a cada Estado Parte: a) Adoptar las medidas necesarias para garantizar la
salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial presente en su territorio; b) Entre las medidas
de salvaguardia mencionadas en el párrafo 3 del artículo 2, identificar y definir los distintos
42 LÓPEZ MAZZ, José, reportaje citado.
43 REY ASHFIELD, William, documento de trabajo.
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Convenciones establecidas por UNESCO dentro del Sector Cultura y Patrimonio Mundial
elementos del patrimonio cultural inmaterial presentes en su territorio, con participación de
las comunidades, los grupos y las organizaciones no gubernamentales pertinentes (Art. 11)
“Para asegurar la identificación con fines de salvaguardia, cada Estado parte confeccionará
con arreglo a su propia situación uno o varios inventarios del patrimonio cultural inmaterial
presentes en su territorio. Dichos inventarios se actualizarán regularmente (Art. 12.1.)”
Hay iniciativas que muestran aspectos positivos en esta dirección pero, a estar por lo que
han dicho los propios responsables, se está muy lejos de tener una política sistemática al
respecto. Según se informa, el Registro Nacional de Obras Artísticas de Propiedad Estatal se
haya bastante avanzado (“un 70% probablemente”). Está muy desarrollado un proyecto de
investigación y documentación sobre fiestas populares en el país, presentado por dos jóvenes
profesionales.44 Muchos gobiernos departamentales tienen investigaciones y registros sobre
diferentes aspectos patrimoniales (monumentos históricos, fotografías antiguas, etc) pero
lamentablemente ello no se ha vertebrado como parte un gran inventario nacional. Lo mismo
puede decirse de museos nacionales y departamentales que tienen su acervo inventariado o
catalogado pero sobre los que no hay una apropiación integral.
Estas carencias y la ausencia de sinergia para darle a la política patrimonial una dimensión
de “política de estado” ha ocasionado también una relación muy puntual, discontinua, con el
sistema educativo formal e informal. La democratización en el acceso del derecho a disfrutar
del “tesoro cultural de la nación”, el estímulo a la potencialidad creadora de la sociedad, la
valoración de la identidad en diálogo con la diversidad cultural al interior de la comunidad y
con otras comunidades, tienen una base sustancial en la educación patrimonial. Y, además
de ser un elemento clave en la construcción de ciudadanía, es igualmente un factor decisivo
para la sostenibilidad de la preservación del patrimonio.
También en este campo, el de la relación de los derechos culturales –incluyendo toda la
actual dimensión del patrimonio cultural- y el sistema educativo, el aporte de la UNESCO
puede ser muy importante. Al parecer la experiencia de las “Cátedra UNESCO” ha tenido
diferentes impactos y proyecciones (no es del caso evaluarla como instrumento aquí), pero
sería muy valioso rescatar el concepto de habilitar un lugar -con el sello UNESCO- desde
donde se pueda aportar con rigor y flexibilidad, en los diversos niveles de formación (desde
primaria hasta los grados terciarios, formal e informal), recorriendo de manera integral la
complejidad de la temática. Quizás pensar en un espacio dinámico, articulador, que cumpla
varias funciones de apoyo a la vez: usina, promoción, capacitación, educación, difusión.
44 STOLL, Federico y DI CANDIA, Antonio, informe presentado en el Seminario sobre patrimonio
inmaterial ya referido (marzo de 2007), www.unesco.org.uy/cultura/libros/EstolyDiCandia-ppt.
pdf .
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MIRADA
En este abordaje, necesariamente panorámico, ha quedado en evidencia una contradicción
que suele comentarse entre los uruguayos en casi todos los tópicos: “Tenemos un discurso,
no estamos mal...pero podríamos estar mejor, nos hemos quedado en el tiempo”. La
sentencia contiene elementos incontestables pero a la vez no da cuenta de avances reales
y, especialmente, de la existencia de una plataforma que habilita a profundizar la reflexión,
a mejorar la acción pública y privada en el campo cultural, a lograr un mayor intercambio
de bienes y servicios culturales en el país, en la región y en el mundo. Uruguay, hasta por
conformación histórica y ubicación geográfica, tiene todas las condiciones para promover y
proteger efectivamente los derechos culturales, individuales, de las comunidades y de los
otros pueblos.
Quizás falte una conexión -un módem- que vincule, transversalice, retroalimente las fuentes
de una potencialidad creadora innegable que poseen Uruguay y los países de la región. Una
organización como UNESCO, promotora por definición de la articulación mundial y regional
en la educación, la ciencia, la cultura y la sociedad de la información, desde su basamento
normativo puede construir otros cimientos, fortalecer las bases, contribuir a conformar un
imprescindible soporte técnico y profesional que habilite la reflexión y el debate, la práctica y
la evaluación, la investigación y la formación continua.
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