CE SI E 02685 DE 1994

PERSONERIA JURIDICA /
ENTIDADES PUBLICAS /
NACION /
DEPARTAMENTOS / MUNICIPIOS / ENTIDADES DESCENTRALIZADAS /
ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS /
EMPRESAS INDUSTRIALES Y
COMERCIALES DEL ESTADO / SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA /
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS INDIRECTAS /
ASOCIACION DE
MUNICIPIOS / AREAS METROPOLITANAS / REGIONES.
En lo referente a las personas jurídicas de derecho público
expresamente la ley les ha conferido la personería jurídica. En efecto el
artículo 80 de la Ley 153 de 1887 le atribuyó dicho carácter a la Nación,
los Departamentos y los Municipios. A las entidades descentralizadas
del orden nacional, esto es a los establecimientos públicos, el art., 5 del
Decreto - Ley 1050 de 1968; a las empresas Industriales y comerciales
del Estado. El artículo 6 ibídem, en concordancia con el artículo 98 del
C. de Co. : y a las entidades descentralizadas indirectas el artículo 4 del
Decreto - Ley 3130 de 1968. Respecto a las entidades descentralizadas
departamentales; a los establecimientos públicos, el artículo 253 del
Código de Régimen Departamental, a las empresas industriales y
comerciales del estado, el artículo 255 ibídem y a las sociedades de
economía mixta, el artículo 256 ibídem, en concordancia con el artículo
98 del C. de Co. A las entidades descentralizadas municipales el
artículo 156 del Código de Régimen Municipal defirió el señalamiento
de su naturaleza a las normas que contenga la ley, o sea, a las antes
enunciadas de los Decretos Leyes 1050 y 3130 de 1968. En lo
concerniente a las asociaciones de municipios se le confirió el artículo
327 del Régimen Municipal; a las áreas metropolitanas el artículo. 348
ibídem y la reiteró el artículo 2 de la Ley 123 de 1994; y a las regiones el
artículo 306 de la Carta Política.
CONTRALORIA / REPRESENTACION LEGAL - Inexistencia / PERSONERIA
JURIDICA - Inexistencia / CONTRATACION - Facultad
Le asistió razón al a - quo cuando declaró la nulidad de la ordenanza
expedida por la Asamblea Departamental que dispuso que el Contralor
actuara como representante legal de la Contraloría en todos los actos
y, contratos. En efecto, las contralorías no tienen personería jurídica
dado que la ley no se le ha atribuído, por lo cual su titular no tiene la
calidad de representante legal, ya que esta calidad sólo se predica de
las entidades que tienen aquella naturaleza. La capacidad contractual
no supone que las contralorías tengan personería jurídica ni que la
representación legal esté radicada en cabeza del titular del ente a
quien se le atribuye.
Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera.
Santafé de Bogotá, D. C. nueve (9) de diciembre de mil novecientos noventa y
cuatro (1994).
Consejero Ponente: Doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz.
Referencia: Expediente No. 2685, Recurso de apelación contra la sentencia de
10 de mayo de 1994 del Tribunal Administrativo de Santander. Actor: Aquiles
Torres Breton.
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la
apoderada de la parte demandada contra la sentencia de 10 de mayo de 1994,
proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la nulidad del
inciso 2o. del artículo 1o. de la Ordenanza No. 014 de 5 de diciembre de 1991,
expedida por la Asamblea Departamental de Santander.
I. - ANTECEDENTES
I.1. - AQUILES TORRES BRETON. Obrando en su propio nombre y en
ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A, presentó demanda
ante el Tribunal Administrativo de Santander tendiente a obtener la nulidad del
inciso 2o. del artículo 1o. de la Ordenanza No. 014 de 5 de diciembre de 1991,
expedida por la Asamblea Departamental de Santander, cuyo tenor literal es el
siguiente:
"El Contralor actuará como representante legal de la Contraloría, en todos
sus actos y contratos".
En apoyo de su pretensión adujo lo siguiente:
Los departamentos son personas jurídicas de Derecho Público (artículo 80 de
la Ley de 1887) y los gobernadores son sus representantes legales (artículo 303
inciso 1o. de la Constitución Política).
Por consiguiente, como las Contralorías no tienen personería jurídica, no
pueden directamente celebrar contratos sino mediante el representante legal que
es el Gobernador debidamente autorizado por Ordenanzas Departamentales
(artículo 300 numeral 9o ibídem).
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 11 de diciembre
de 1992 absolvió consulta del señor Ministro de Gobierno sobre autonomía
presupuestal y claramente define la representación legal de las Contralorías en
cabeza del Gobernador (Radicación No. 485, Consejero ponente doctor Humberto
Mora Osejo).
I.2. - A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario,
habiendo culminado la primera instancia con la expedición de la sentencia de 10
de mayo de 1994 que fue oportunamente apelada por la apoderada del
Departamento de Santander.
II. - LA SENTENCIA RECURRIDA
Para acceder a la nulidad del inciso 2o. del artículo 1o. de la Ordenanza No.
014 de 5 de diciembre de 1991, el a - quo razonó, en esencia, así:
1. - Sea lo primero advertir que sólo las personas naturales o jurídicas se
predica la capacidad propia para ser sujetos de derechos y obligaciones y para
ser representada judicial o extrajudicialmente, según se desprende del artículo
633 del C.C . norma válida en el Derecho Administrativo.
En desarrollo de este precepto el Estado y todas las personas jurídicas de que
se vale para el cumplimiento de sus fines expresan su voluntad a través de sus
representantes legales. Es por esto que la figura de representación legal no
puede predicarse de las Contralorías, entidad que pertenece al Departamento,
como lo puntualizó el Consejo de Estado en sentencia de 4 de abril de 1991
(Consejero Ponente, doctor Libardo Rodríguez Rodríguez.
Extractos de
jurisprudencia. Tomo Xll, página 134), en que declaró la nulidad del acto
mediante el cual la Asamblea del Tolima otorgó al Contralor capacidad contractual
directa.
2. - La Ley 42 de 1993, invocada por la demanda como fundamento de la
Ordenanza No. 0l4 retoma en su artículo 53 el principio de la autonomía
administrativa consagrado en la Constitución y dispone en su artículo 57 "en
ejercicio de la autonomía contractual el Contralor General de la República
suscribirá en nombre y representación de la entidad, los contratos que deben
celebrar en cumplimiento sus funciones..."
La primera directriz que ha de tenerse en cuenta para la interpretación de una
norma reglamentaria es que su contenido no puede rebasar el de la disposición
que reglamenta. Por ello debe precisar los alcances que el constituyente dio a la
entidad encargada del control fiscal al definirla en el artículo 267 como "una
entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal".
El control fiscal es una función pública que ejerce la Contraloría General de la
República respecto de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación (artículo 267 de la C. P.),
consecuentemente le es prohibido tomar decisiones que potencialmente puedan
ser objeto de su propio control.
El concepto de autonomía administrativa y presupuestal de los entes
fiscalizadores se limita al ámbito de su propia organización, como lo estatuye el
inciso 4o. del citado artículo 267, pues de otra manera se estaría violando el
principio de la intervención de la Contraloría en las actividades de la
Administración y distorsionando su finalidad,
Significa lo precedente que la Contraloría tiene poder para administrar dentro
de lo permitido por el Departamento al cual pertenece.
Resulta ilustrativo lo expresado por la Sala de Consulta y Servicio Civil en
concepto de 11 de diciembre de 1992 cuando expresa que la autonomía
presupuestal y administrativa de las Contralorías Departamentales, Distritales y
Municipales no significa que tenga o se les deba reconocer personería jurídica,
sino que los recursos necesarios para su funcionamiento puedan ser manejados
directa o exclusivamente por ellas y que deban ejercer sus funciones sin
injerencia extraña de entidad, órgano o funcionario.
3. - Resulta por lo tanto evidente que al erigir la Asamblea Departamental al
Contralor como representante legal de la Contraloría en todos sus actos y
contratos, excedió el sentido mismo y la finalidad de la ley, pues una cosa es
contratar dentro de las funciones inherentes a su propia organización y otra muy
diferente es la representación legal de la entidad. Es de tal magnitud la situación
creada con el acto acusado que de consentirse se produciría la asignación de
unas mismas funciones al Gobernador y al Contralor del Departamento, lo que
generaría una grave incertidumbre jurídica en los administrados.
4. - En síntesis, la Contraloría es un ente de la Administración con una esfera
de deberes y poderes determinados, cuyo representante legal es el Gobernador
del Departamento, persona jurídica ésta última a la cual pertenece.
5. - Vistas así las cosas, deberá declararse la nulidad del acto acusado,
advirtiéndose que si bien según el artículo 11 de la Ley 80 de 1993, los
Contralores Departamentales y Municipales tiene competencia para celebrar
contratos, de ellos no puede deducirse la personalidad jurídica de las
Contralorías o la representación legal en cabeza de los Contralores.
III. - FUNDAMENTOS DEL RECURSO
La apoderada del Departamento de Santander sustenta, en esencia, su
discrepancia con la sentencia apelada así:
1. - La Ordenanza impugnada es un acto administrativo sujeto al principio de la
legalidad, el cual a su vez está consagrado en los artículos 237 y 241 de la
Constitución Política, 12 de la Ley 153 de 1887 y 240 del Código de Régimen
Político y Municipal.
2. - La Ordenanza es válida por legalidad sobreviniente. En efecto, los
artículos 53, 57 y 66 de la Ley 42 de 1993, que desarrollan los artículos 113, 117,
267 y 272 de la Carta, son los que imponen a las Asambleas la obligación de
habilitar a las Contralorías para desarrollar autónomamente la función
administrativa de celebrar contratos.
3. - El artículo 272 inciso 3o. de la Carta el que ordena a las Asambleas
organizar a la Contralorías Departamentales como entidades técnicas dotadas de
autonomía administrativa y presupuestal.
4. - El concepto de persona no es propio del Derecho Administrativo sino del
Derecho Civil, y según éste "es todo ente capaz de ser sujeto de derechos y
obligaciones", es decir, con capacidad de tener derechos y contraer obligaciones,
predicando la incapacidad solamente de quienes la ley señale exceptivamente.
En el Derecho Administrativo no existe una definición de persona jurídica, de la
cual se puede inferir los elementos que la conforman. Existe sí una enumeración
de quiénes son entidades territoriales (artículo 286 de la Carta), quiénes son
personas jurídicas (artículo 3 del C. de R. D.), y según otras normas como las
contenidas en los Decretos Leyes 1050 y 3130 de 1968 se puede hacer una larga
enumeración de personas jurídicas, como establecimientos públicos, las
empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta,
encontrando como características comunes los atributos jurídicos de autonomía
administrativa y autonomía financiera, es decir, poder de autogobernarse, de
organizarse para cumplir con las funciones que les son propias y para manejar
sus recursos "sin ninguna injerencia extraña de entidad, órgano o funcionario".
Esos atributos jurídicos otorgados por la Carta a las Contralorías en su artículo
272 inciso 3o... denominándolas además ENTIDADES, denominación que no es
gratuita sino que obedece al significado que le da a estas palabras el Diccionario
de la Real Academia Española de la Lengua como "ente o ser" y al tratamiento
jurisprudencial que utiliza el vocablo entidad para referirse a las personas
jurídicas, a diferencia de “órganos" o "dependencias", que son considerados como
partes o reparticiones administrativas de la entidad o persona jurídica.
Por ello, cuando el inciso 3o. del artículo 272 de la Carta estatuye que
corresponde a las Asambleas organizar las respectivas Contralorías como
entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, equivale
a decir, organizadas como personas jurídicas técnicas, con autonomía
administrativa y financiera.
IV - . CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. - Sea lo primero advertir que en lo referente a las personas jurídicas de
Derecho Público expresamente la ley les ha conferido la personería jurídica. En
efecto, el artículo 80 de la Ley 153 de 1887, le atribuyó dicho carácter a la Nación,
los Departamentos y los Municipios.
A las entidades descentralizadas del orden nacional, esto es: a los
establecimientos públicos, el artículo 5o. del Decreto Ley 1050 de 1968; a las
empresas industriales y comerciales del Estado, el artículo 6o. ibídem, a las
sociedades de economía mixta, el artículo 8o. ibídem, en concordancia con el
artículo 98 del C. de Co. y las entidades descentralizadas indirectas el artículos
4o. del Decreto Ley 3130 de 1968.
Respecto de las entidades descentralizadas departamentales a los
establecimientos públicos, el artículo 253 del Código de Régimen Departamental;
a las empresas industriales y comerciales del Estado, el artículos 255 ibídem; y a
las sociedades de economía mixta, el artículo 256 ibídem, en concordancia con el
artículo 98 del C. de Co.
A las entidades descentralizadas municipales el artículo 156 del Código de
Régimen Municipal defirió el señalamiento de su naturalezas las normas que
contenga la ley, o sea, a las antes enunciadas de los Decretos Leyes 1050 y 3130
de 1968.
En lo concerniente a las asociaciones de Municipios se la confirió el artículo
327 del Régimen Municipal; a las áreas metropolitanas el artículo 348 ibídem y la
reiteró el artículo 2o. de la ley 123 de 1994; y a las regiones el artículo 306 de la
Carta Política.
2. - En lo que toca con la presente controversia, estima la Sala que le asistió
razón al a - quo cuando declaró la nulidad del inciso 2o. del artículo 1o. de la
Ordenanza No. 014 de 5 de diciembre de 1991, expedida por la Asamblea
Departamental de Santander, que dispuso que el Contralor actuará como
"Representante Legal de la Contraloría en todos los actos y contratos. En efecto,
las Contralorías no tienen personería jurídica dado que la ley no se la ha atribuído,
por lo cual su titular no tiene la calidad de representante legal, ya que esta calidad
sólo se predica de las entidades que tienen aquella naturaleza.
El hecho de que la Constitución Política denomine a los entes fiscalizadores
como “entidades" per se no los convierte en organismos dotados de personalidad
jurídica.
Cabe observar a este respecto que el artículo 2o. de la Ley 80 de 1993 "por la
cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública"
en su literal a) expresamente señala las entidades estatales dotadas de
personería jurídica, dentro de las cuales no se hallan las Contralorías a diferencia
de la enumeración taxativa que hacen en el literal b) ibídem donde relaciona entre
otras, a las Contralorías como organismos o dependencias del Estado con
capacidad para celebrar contratos. Y es que esta capacidad contractual no
supone que las Contralorías tengan personería jurídica ni que la representación
legal esté radicada en cabeza del titular del ente a quien se le atribuye. Así lo
precisó la Sala en sentencia de 5 de agosto de 1991 (Expediente No. 2650,
Actores: Armodio Ramos Castillo y otros, Consejero Ponente doctor Miguel
González Rodríguez), cuando en un caso similar al que hoy se controvierte,
expresó:
"...No cabe duda sí que en lo que respecta a la representación legal que el
artículo 2o. le atribuyó al Contralor Municipal, así como lo atinente a la
supresión de la totalidad de la planta de personal a que se contrae en el
inciso 1o. del artículo 6o. asistió razón al a quo para declarar su nulidad,
pues las Contralorías no tienen personería jurídica como para que pueda
técnicamente hablarse de que su titular es el representante legal,
independientemente de que tengan capacidad contractual y autonomía
administrativa y presupuestal....”.
Estos razonamientos conducen indefectiblemente a estimar que la
representación legal de las contralorías corresponde, en este caso, al de la
persona jurídica: Departamento, que es el Gobernador, por mandato expreso del
inciso 1o. del artículo 303 de la Constitución Política.
Es evidente entonces el quebranto del precepto constitucional antes
mencionado y del 80 de la Ley 153 de 1887, invocados por el actor como
vulnerados, razón por la cual habrá de confirmarse el fallo impugnando, como en
efecto se dispondrá en la parte resolutiva en esta sentencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República
de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
CONFIRMASE la sentencia apelada.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase, el expediente al tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO
DE ESTADO Y CUMPLASE
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por
la Sala en la sesión del día 1º de diciembre de 1994.
Yesid Rojas Serrano, Presidente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Miguel González
Rodríguez, Libardo Rodríguez Rodríguez, Salva voto.
NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial de la sentencia del 5 de
agosto de 1991; expediente 2650; actores: Armodio Ramos Castillo y otros.
C.P. Miguel González Rodríguez. El Doctor Libardo Rodríguez Rodríguez
salvó el voto para rectificar su criterio anterior, y expresa que las Contralorías
gozan de personería jurídica de acuerdo con el nuevo régimen constitucional y
legal vigentes.
NOTA DE RELATORIA: La jurisprudencia anterior fue modificada por la
providencia del 11 de septiembre de 1995, Exp. 3405; actor: Fabio Puyo
Vasco; C.P.: Nubia González Cerón, con aclaración de voto del Doctor
Libardo Rodríguez Rodríguez y Ernesto Rafael Ariza Muñoz.
CONTRALORIA / PERSONERIA JURIDICA / ECONOMIA ADMINISTRA TIVA / AUTONOMIA PRESUPUESTAL / CONTRATACION - Facultad
Si, la Constitución ha reconocido a las contralorías el carácter de
“entidades" con "autonomía administrativa y presupuestal" y, que
“podrán contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la
vigilancia fiscal" (artículo 272), capacidad de contratación que la ley
extiende a la celebración de contratos en general en cumplimiento de
sus funciones ( arts. 31, 53, 57 y 66 de la Ley 42 de 1993 y 2 y 11 de la
Ley 80 de 1993) y que llega hasta a reconocer expresamente al
Contralor General "la representación legal de todos los asuntos que en
ejercicio de sus funciones se presenten a favor o en contra de la
entidad" (art. 31 - 7 de la Ley 106 de 1993), debe concluirse que las
normas legales le están otorgando a estas entidades el atributo de ser
sujetos de derecho, es decir, la capacidad de ejercer y contraer
obligaciones, de lo cual se deriva necesariamente la de ser
representadas judicial y extrajudicialmente, que se traduce sencilla y
jurídicamente en que se trata de personas jurídicas, con las
consecuencias de que ellos se derivan.
Salvamento de Voto: Del Consejero Libardo Rodríguez Rodríguez. A la sentencia
de fecha 9 de diciembre de 1994
Referencia expediente: No. 2685. Actor: Aquiles Torres Bretón. Ponente: Doctor
Ernesto Rafael Ariza Muñoz.
El Salvamento de Voto del suscrito Consejero frente a la sentencia de la
referencia, se fundamenta en que tanto la sentencia de primera instancia, que
anuló la disposición acusada, como la que es objeto de ese salvamento, que
confirmó la anterior, se sustenta en que las Contralorías carecen de personalidad
jurídica, consideración que no comparto por las siguientes razones:
1. - El fallo de 4 de abril de 1991, del cual fue ponente el suscrito Consejero y
que es citado como uno de los fundamentos de la sentencia de primera
instancia, se refiere a normas expedidas durante la vigencia de la Constitución
de 1886, época en la cual se consideraba que no había duda de que las
Contralorías eran simples dependencias de la entidad territorial correspondiente
(Nación, Departamentos y municipios) y que, por lo mismo, carecían de
personalidad jurídica.
2. - En relación con la sentencia de 5 de agosto de 1994 (Exp. No. 2650,
Actor: Armodio Ramos Castillo y otros, Ponente: Miguel González Rodríguez),
indicada como sustento de la sentencia de segunda instancia, en ella
efectivamente se consideró que la Contralorías no tienen personería jurídica
frente a un acuerdo municipal expedido ya en vigencia de la Constitución de
1991 y que la reconocía al Contralor el carácter de representante legal de la
entidad, pero ello se afirmó sin mayor sustento y sin un estudio de las nuevas
normas que rigen estos órganos de control. Es precisamente como resultado de
un análisis sistemático de esas normas que el suscrito Consejero rectifica su
posición, a partir de la sentencia que es objeto de este salvamento de voto.
3. - La Constitución Política de 1991 introdujo las siguientes normas en
nuestro régimen constitucional:
El artículo 113 establece que, "Son Ramas del Poder Público, la legislativa,
la ejecutiva y la judicial.
"Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e
independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado...”
El artículo 117 determina que "El Ministerio Público y la Contraloría General
de la República son órganos de control".
A su vez, el artículo 267 precisó que "La Contraloría es una entidad de
carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal".
De otra parte, el artículo 272 consagra que "corresponde a las asambleas y a
los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como
entidades técnicas dotadas de autonomías administrativa y presupuestal".
La misma norma anterior advierte que "los contralores departamentales,
distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones
atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 y podrán,
según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el
ejercicio de la vigilancia fiscal".
4. - En desarrollo de la Constitución Política de 1991 se dictó la Ley 42 de
1993, “sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los
organismos que lo ejercen", y que según su artículo 1o. "comprende el conjunto
de preceptos que regulan los principios, sistemas y procedimientos de control
fiscal financiero, de los organismos que lo ejercen en los niveles nacional,
departamental y municipal y de los procedimientos jurídicos aplicables".
De esta Ley, para el efecto que estamos analizando, deben destacarse las
siguientes normas:
El artículo 31 establece que "los órganos de control fiscal podrán contratar la
vigilancia de la gestión fiscal con empresas privadas colombianas ... Parágrafo
... Los contratos se celebrarán entre el contralor respectivo y el concursante
seleccionado con
correspondiente".
cargo
al
presupuesto
del
órgano
de
control fiscal
El artículo 53, prevé que "en desarrollo de los artículos 113, 117 y 267 de la
Constitución Política Nacional, la Contraloría General de la República tiene
autonomía presupuestal, administrativa y contractual".
El artículo 57, precisa que "en ejercicio de la autonomía contractual el
Contralor General de la República suscribirá en nombre y representación de la
entidad, los contratos que debe celebrar en cumplimiento de sus funciones. En
los procesos contencioso administrativos la Contraloría General de la República
estará representada por el Contralor General o por el abogado que él delegue".
El artículo 66 ordena que "en desarrollo del artículo 272 de la Constitución
Nacional, las asambleas y Consejos Distritales y Municipales deberán dotar a las
contralorías de su jurisdicción de autonomía presupuestal, administrativa y
contractual, de tal manera que les permita cumplir con sus funciones como
entidades técnicas".
5. - Concretamente para la organización y funcionamiento de la Contraloría
General de la República se expidió la Ley 106 de 1993, en cuyo artículo 31,
numeral 7, se estableció que es función del Contralor General' "llevar la
representación legal de todos los asuntos que en el ejercicio de sus funciones se
presenten a favor o en contra de la entidad".
6. - La Ley 80 de 1993, "por la cual se expide el Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública" en su art. 2o. enumera entre las
"entidades públicas" a la Contraloría General de la República y a las contralorías
departamentales, distritales y municipales.
A su vez, el artículo 11 de esta ley establece que "tienen competencia para
celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva", además del Presidente de
la República en nombre de la Nación", el Contralor General de la República y a
nivel territorial, además de gobernadores, alcaldes y los representantes legales
de otras entidades, los contralores departamentales, distritales y municipales.
7. - Del análisis armónico del conjunto de normas constitucionales y legales
anteriormente citadas, en mi concepto se llega fácilmente a la conclusión de que
tanto la Contraloría General de la República como las Contralorías
Departamentales, Distritales y Municipales tienen personalidad jurídica por las
siguientes consideraciones:
La noción de persona jurídica no está dada por la Constitución. Por su parte,
algunos textos legales en ciertos casos, como los indicados en la sentencia
respecto de entidades públicas, reconocen expresamente el carácter de persona
jurídica a determinadas entidades.
Sin embargo, lo anterior no quiere decir que solamente tengan el atributo de la
personalidad jurídica las entidades respecto de las cuales la ley expresamente
les otorgue esa calidad.
En efecto, de acuerdo con la doctrina generalmente reconocida "entiéndase
por sujeto de derecho a persona el ente que tiene capacidad para ser sujeto de
las normas jurídicas (activa o pasivamente)"(Arturo Valencia Zea y Alvaro Ortíz
M. Derecho Civil, Parte General y Personas, 13a. edición, 1994, Edit. Temis,
Bogotá, pág. 254). A su vez, la Ley (artículo 633 del Código Civil), precisa que
"se llama persona jurídica una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y
contraer obligaciones, y de ser representada judicial y extrajudicialmente".
De tal manera que si la Constitución ha reconocido a las contralorías de
carácter de "entidades" con "autonomía administrativa y presupuestal" y que
"podrán contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia
fiscal" (art. 272), capacidad de contratación que la Ley extiende a la celebración
de contratos en general en cumplimiento de sus funciones ( artículos 31,53 ,57 y
66 de la Ley 42 de l993 y 2o. y 11 de la Ley 80 de 1993) y que llega hasta
reconocer expresamente al Contralor General "la representación legal de todos
los asuntos que en ejercicio de sus funciones se presenten a favor o en contra de
la entidad"(art. 31 - 7 de la Ley 106 de 1993), debe concluirse que las normas
legales le están otorgando a estas entidades el atributo de ser sujetos de
derechos, es decir, la capacidad de ejercer derechos y contraer obligaciones, de
lo cual se derivan necesariamente la de ser representadas judicial y
extrajudicialmente, que se traduce sencilla y jurídicamente en que se trata de
personas jurídicas, con las consecuencias que de ello se derivan.
Por lo anterior, no estoy de acuerdo tampoco con el concepto de la Sala de
Consulta y Servicio Civil de fecha 11 de diciembre de 1992 (Radicación No.
485),citado también dentro de los fundamentos de la sentencia.
Con todo respeto,
Libardo Rodríguez Rodríguez.
Santafé de Bogotá, D. C. diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa y
cuatro.