PALABRAS DEL SUPERINTENDENTE FINANCIERO, GERARDO
HERNÁNDEZ CORREA, EN EL FORO DE LA CORPORACIÓN PARA
EL DESARROLLO DEL PENSAMIENTO COMPLEJO – COMPLEXUS
Bogotá, agosto 10 de 2011
ESTRATEGIA DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA FRENTE
AL LAVADO DE ACTIVOS COMO HERRAMIENTA EFICAZ PARA
COMBATIR LA CORRUPCION
Quiero agradecer la invitación de la Corporación para el Desarrollo del
Pensamiento Complejo – Complexus- para participar en este foro en el cual se
analizan las diferentes estrategias institucionales contra el lavado de activos y
la corrupción. El foro busca, con la discusión pública de estos temas, mejorar
la
coordinación de las políticas públicas en esta materia e insistir en la
necesaria vinculación del sector público con el sector privado, en pro de la
transparencia en el manejo de los recursos públicos.
A lo largo de mi experiencia profesional en el Banco de la República y ahora
en la Superintendencia Financiera, he tenido la oportunidad de seguir muy de
cerca los desarrollos institucionales y regulatorios de la prevención de lavado
de activos y la financiación del terrorismo. En el banco central, participé en el
diseño e implementación de mecanismos destinados a prevenir el lavado de
activos en las transacciones entre los residentes del país y el exterior, el
manejo del efectivo en moneda extranjera y la operación de los Intermediarios
1
del Mercado Cambiario, que son aquellos agentes autorizados para realizar
operaciones cambiarias. En la actualidad, como supervisor del sistema
financiero, es uno de nuestros principales objetivos que las entidades vigiladas
cuenten con modelos adecuados en donde se tenga en cuenta los riesgos
ciertos de ser usadas por la actividad delincuencial para realizar sus labores de
blanqueo y, naturalmente, adopten instrumentos idóneos que lo prevengan y
dificulten.
Esta experiencia me permite indicar que la imaginación y sofisticación de los
delincuentes es directamente proporcional a los controles impuestos para
prevenir y dificultar el lavado. Así lo destaca un reciente trabajo de Carlos
Caballero y Alfonso Amaya ( La lucha contra el lavado de activos:
instituciones, resultados y desincentivos en “Política Antidroga en Colombia:
éxitos, fracasos y extravíos” ) en donde encuentran evidencia que los controles
implementados a finales de la década de los noventa pudieron llevar a que se
utilizará cada vez menos al sector financiero y, cada vez más, otros
mecanismos para el lavado de activos proveniente del narcotráfico.
Conclusión que puede extenderse a otras actividades delincuenciales.
De allí la importancia de que el regulador, el supervisor y las entidades
vigiladas trabajen de manera coordinada revisando, especialmente, la
experiencia internacional. En este sentido las autoridades de regulación y
supervisión colombiana, con el decidido apoyo de las entidades vigiladas, han
2
procurado mantener una regulación acorde con las recomendaciones
internacionales.
Recomendaciones Internacionales
Históricamente el lavado de activos estuvo asociado a la producción y el
tráfico de estupefacientes, sin embargo la experiencia internacional ha
mostrado la necesidad de ampliar dicho enfoque para enfrentar otros
fenómenos ilícitos como la trata de personas, el tráfico de inmigrantes, los
delitos contra el sistema financiero y aquellos tipificados en nuestra
legislación como delitos contra la administración pública que son los que
apuntan concretamente a la corrupción.
Desde el punto de vista del contexto internacional de la lucha contra el lavado
de activos y la corrupción, vale la pena destacar que el Grupo de Acción
Financiera Internacional se pronunció sobre el particular en sus últimas
reuniones de finales de 2010 y lo corrido de 2011, publicando su último
reporte el 29 de julio denominado “Laundering the Proceeds of Corruption”.
El origen de esta discusión en el Grupo de Acción Financiera Internacional GAFI, fue la solicitud de apoyo presentada por el G20 para detectar y
combatir la corrupción a través de la debida implementación de las 40+9
Recomendaciones del mencionado organismo. El fundamento que animó tal
planteamiento fue la percepción, según la cual, “Una adecuada cultura de
cumplimiento de los estándares antilavado y contra la financiación del
3
terrorismo genera un ambiente que hace más difícil que la corrupción suceda
sin que sea detectada o castigada”.1
A partir del citado postulado, GAFI efectuó cuatro planteamientos básicos
mediante los cuales determinó que la adecuada implementación de las
Recomendaciones, podría combatir eficazmente la corrupción. Tales
presupuestos son: 1. Salvaguardar la integridad del sector público; 2. Proteger
del abuso las instituciones del sector privado; 3. Incrementar la transparencia
en el sistema financiero, y 4. Detectar, investigar, judicializar y recuperar los
bienes y activos asociados a la corrupción.
En relación con estos aspectos, de manera breve vale la pena destacar lo
siguiente:
Frente al primero, salvaguardar la integridad del sector público, el objetivo
apunta a otorgar a las autoridades con funciones específicas en el tema de la
prevención y control del lavado de activos, la autonomía suficiente y la
independencia operativa que les asegure la autonomía frente a las posibles
interferencias de terceros, particularmente de funcionarios corruptos.
Ello supone la adecuada remuneración por la labor desarrollada, presupuesto
que reduce la ocurrencia de sobornos a los servidores público. Así mismo, el
desarrollo de habilidades apropiadas en las entidades públicas para el
1
GAFI. Reunión Plenaria, París 22 de octubre de 2010. Corruption: A Reference Guide and Information Note
on the use of the FATF Recommendations to support the fight against Corruption.
4
despliegue de las funciones que les corresponden, todo lo cual, se traduce en
el fortalecimiento de las organizaciones estatales que participan de los
procesos para combatir el lavado de activos y, por ende, los esquemas de
corrupción.
En cuanto a la propuesta de proteger del abuso a las instituciones del sector
privado, esta supone un adecuado monitoreo sobre los administradores y en
general, sobre todos los empleados de la respectiva sociedad, con el fin de
identificar oportunamente a las personas corruptas o prevenir el tránsito de
ganancias derivadas de la corrupción. Para el cumplimiento de este cometido,
contribuye de manera eficaz, la implementación de un adecuado sistema de
control interno y de auditoría en las empresas privadas que verifique la
implementación y debida aplicación de las Recomendaciones GAFI.
El tercer aspecto, incrementar la transparencia del sector financiero,
pretende una adecuada y estricta aplicación de la política de conocimiento del
cliente, de tal suerte que se puedan identificar mecanismos o vehículos que
impidan a las instituciones conocer de manera eficiente, quién es su cliente,
independientemente de que actúen a través de terceros, por ejemplo,
apoderados.
Así mismo, la estrategia busca que las autoridades tengan acceso total y
oportuno a la información relativa a la identificación de los clientes cuando
ello sea necesario para el ejercicio de sus funciones, pues esto incrementa la
transparencia de las operaciones en el sistema.
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De igual forma, se recomienda que las normas sobre secreto bancario no
puedan erigirse como un obstáculo de acceso a la información por parte de las
autoridades competentes para adelantar sus respectivas investigaciones.
El cuarto y último postulado, advierte la necesidad de propender por un
marco normativo riguroso que impida que las ganancias derivadas del
lavado de activos y la corrupción se puedan mover a través de las
diferentes jurisdicciones. En este punto es de especial interés fortalecer la
colaboración interinstitucional así como la transnacional, de forma que se
puede generar un frente contra los delitos de interés.
La mencionada colaboración también resulta útil a la hora de compartir
información y medios probatorios que permitan identificar los delitos y
perseguirlos judicialmente. A este respecto se recomienda que las autoridades
cuenten con suficientes y amplias facultades para acceder a la información
sobre los registros financieros que constituyen los rastros del destino de las
ganancias derivadas del lavado de activos y la corrupción.
En opinión del GAFI, a través de la implementación eficaz de las
Recomendaciones para prevenir y controlar el lavado de activos y combatir el
terrorismo, relacionadas con los temas que se acaban de detallar, se pueden
generar condiciones aptas para luchar contra la corrupción y los delitos
derivados y asociados a la misma.
A propósito del auge a nivel internacional del tema de lucha contra la
corrupción, la Organización de las Naciones Unidas se encuentra adelantando
6
durante el segundo semestre de 2011, la evaluación de la aplicación en
Colombia de la Convención de Mérida, es decir, la convención de las
Naciones Unidas contra la Corrupción de 2003. Para el efecto, el país será
evaluado por los Estados parte, Nicaragua y Eslovenia, siendo del caso señalar
que las entidades hoy aquí presentes, ya hemos sido convocadas por la
Cancillería para coordinar la respuesta al instrumento de evaluación.
Esta coordinación interinstitucional, es una clara demostración de que todas
las instancias gubernamentales y la sociedad civil, tenemos un compromiso y
un rol activo en la lucha contra la corrupción.
Regulación y la supervisión del sistema financiero, asegurador, bursátil y
previsional.
Como parte de esa alineación activa del país frente a esos referentes
internacionales, el pasado 28 y 29 de julio de este año, el sector financiero y el
sector real, se dieron cita en la XI Congreso Panamericano de riesgo de lavado
de activos y financiación del terrorismo organizado por Asobancaria, donde
estuvieron como expositores quienes me antecedieron en la palabra y donde la
Superintendencia Financiera recordó al sector vigilado la necesidad de ampliar
su visión hacia este espectro de utilización de las medidas de prevención
antilavado para combatir la corrupción, a partir de las herramientas con las
que hoy cuenta.
7
La regulación sobre la prevención y control del lavado de activos para el
sistema financiero, tuvo su origen en el Decreto 1872 de 1992, primera
versión del actual artículo 102 y siguientes del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, con base en la cual se expidieron los primeros instructivos por
parte de las entonces Superintendencias Bancaria y de Valores.
La primera normatividad tenía un enfoque prevalentemente de cumplimiento.
A partir de la Circular Externa 061 de 1996 expedida por la Superintendencia
Bancaria, se expidió el denominado SIPLA, Sistema Integral para la
Prevención y Control del Lavado de Activos, vigente hasta el 30 de junio de
2008, fecha a partir de la cual, se dio paso al Sistema de Administración de
Riesgo de Lavado de Activos y de la Financiación del Terrorismo SARLAFT,
norma que establece los parámetros mínimos a través de los cuales las
entidades vigiladas deben gestionar el riesgo de Lavado de Activos y
Financiación del Terrorismo, en todas y cada una de sus operaciones.
Este sistema de administración de riesgo, es de naturaleza dinámica y requiere
el compromiso no sólo de la alta dirección de las entidades sino de todos los
órdenes de la organización, pues supone la participación de todos los
funcionarios a través de los diferentes roles asignados según los cargos que
desempeñen, así como las responsabilidades que les ocupen.
El SARLAFT es una herramienta de administración del riesgo que permite su
diseño e implementación de acuerdo con el tamaño y complejidad de la
operación de cada entidad vigilada y parte de la base de una estricta
evaluación de los clientes al momento de vincularse a las sociedades y durante
8
toda su permanencia dentro de la misma, bajo un adecuado monitoreo e
identificación de su comportamiento transaccional.
No obstante la ardua tarea que implica, en ningún momento constituye un
obstáculo para la inclusión financiera, como quiera que permite realizar el
conocimiento de los clientes tomando como base un mínimo de requisitos que
es posible acreditar de manera sencilla y rápida por cualquier persona.
Vale la pena resaltar igualmente que dentro del Sistema de Administración de
Riesgos SARLAFT, se incluye de manera expresa el diseño e implementación
de metodologías y procedimientos para prevenir la utilización de las entidades
vigiladas incluso a través de sus propios accionistas, administradores y
vinculados.
Es importante comentar, que como parte de su estrategia de supervisión
preventiva, la Superintendencia ha mantenido una comunicación permanente
con las Juntas Directivas de las entidades vigiladas, órganos gestores de las
políticas internas, con el fin de mantenerlas informadas sobre la evolución de
sus sistemas de administración de riesgos, al igual que con sus oficiales de
cumplimiento para compartirles la retroalimentación de sus reportes que le da
la Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF a la Superintendencia
de manera periódica.
Como la base de la prevención del lavado de activos es el conocimiento del
cliente, lo que conlleva la identificación del origen de los recursos, deseo
referirme particularmente, cuando se trata de la administración de recursos
9
públicos. A este respecto mediante el Decreto 1525 de 2008, el Gobierno
Nacional estableció las restricciones que deben observar las entidades públicas
del orden nacional y territorial para invertir sus excedentes de liquidez y en tal
sentido, son este tipo de entidades las primeras obligadas a dar cumplimiento
estricto dicha normatividad.
Por su parte, cuando una entidad vigilada identifique la contratación con una
entidad pública o la celebración de contratos cuya fuente de recursos son
públicos, éstas deben agotar un mayor grado de diligencia en la gestión y
manejo de los mismos, atendiendo estrictamente las condiciones pactadas en
los respectivos acuerdos y en los términos de prestación de sus servicios,
monitoreando constantemente la evolución de las operaciones.
Por eso el mensaje de la Superintendencia Financiera a las entidades vigiladas
frente a su gestión, es que acreditado el carácter público de los recursos, esto
es su origen lícito, no se pierda de vista el seguimiento que igualmente se debe
hacer del comportamiento del respectivo cliente, aun cuando sea una entidad
pública, individualizando las personas autorizadas para disponer de los
respectivos recursos.
Bajo este contexto, no sobra recordar el rol que desempeña la
Superintendencia Financiera de Colombia relativo al seguimiento a la
adecuada implementación de los sistemas de administración de riesgo y no a
la verificación particular de las operaciones que se realizan con cada uno de
los clientes, labor que es responsabilidad de los administradores y
funcionarios de las entidades vigiladas.
10
Una acción preventiva de este Ente de Control, fue la expedición de la Carta
Circular 55 del 31 de mayo de 2011, mediante la cual se instó a las entidades
vigiladas para que revisen, adopten y/o refuercen dentro de su sistema de
administración de riesgos, las medidas relacionadas con la gestión de recursos
provenientes de la contratación de entidades públicas, así como de las
donaciones, recursos de ayuda humanitaria y de la reconstrucción destinados a
la atención de la emergencia invernal, con el objeto de prevenir que los
mismos se destinen para otras actividades, todo bajo el universo de
administración del riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo
que les corresponde.
Igualmente deseo comunicar a los asistentes a este foro y de forma coherente
con la anterior medida, que la Junta Directiva del Banco de la República
mediante Resolución 4 de 29 de julio de 2011, atendió favorablemente la
solicitud formulada por la Superintendencia Financiera de concederle
facultades para suspender la operación de los Intermediarios del Mercado
Cambiario, que según su evaluación tengan debilidades estructurales en sus
sistemas de administración de riesgo.
Tratándose de la prevención del riesgo de lavado de activos y de la
financiación del terrorismo, esta facultad constituye
una medida de
supervisión ágil y efectiva para prevenir que fallas o debilidades en el
SARLAFT expongan
en mayor grado a la entidad a ser utilizada,
directamente o a través de sus operaciones, como instrumento para el lavado
de activos y/o la canalización de recursos hacia la realización de actividades
11
terroristas, o cuando se pretenda el ocultamiento de activos provenientes de
dichas actividades.
En este orden es importante recordar, que la normativa para la administración
del riesgo de lavado de activos y la financiación del terrorismo, aplica a
entidades del sector financiero, asegurador, previsional y bursátil.
Otra herramienta importante para mencionar en este espacio es el control a las
denominadas Personas Expuestas Públicamente o PEPs, entendido como los
procedimientos más exigentes de vinculación de clientes y de monitoreo de
operaciones de personas nacionales o extranjeras que por su perfil o por las
funciones que desempeñan pueden exponer en mayor grado a la entidad al
riesgo de lavado de activos, financiación del terrorismo y consecuentemente a
la corrupción, por razón de su cargo desde el que manejan recursos públicos, o
porque detentan algún grado de poder público.
Si bien las instrucciones de la Superintendencia ya están en el punto al que
próximamente va a llegar el estándar de GAFI, al incluir a los PEPs
nacionales, la limitante para su identificación, en Colombia y en otras
jurisdicciones, son las fuentes de información. Con el fin de facilitar esta
identificación sería oportuno que se asignara a alguna entidad pública la
facultad de definir cuáles son estas personas, incluyendo información de
quiénes son los representantes legales de las entidades públicas del orden
nacional o local, los ordenadores del gasto o en quiénes está delegada esa
función o quiénes son las personas elegidas a las corporaciones públicas o los
altos dignatarios de las ramas del poder público. Lo anterior facilitaría la labor
12
por parte de las entidades financieras y del público en general sobre las
personas que administran recursos públicos o tienen incidencia sobre ellos.
En estos términos dejo expuesta la estrategia en la que ha venido trabajando la
Superintendencia Financiera y hacia a donde enfoca parte de su esfuerzo y
reitero el compromiso en coadyuvar desde nuestra competencia para este
objetivo común que es la lucha contra el lavado de activos y la corrupción.
Muchas gracias.
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