PALABRAS DEL SUPERINTENDENTE FINANCIERO, GERARDO HERNÁNDEZ CORREA, EN EL FORO DE LA CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO DEL PENSAMIENTO COMPLEJO – COMPLEXUS Bogotá, agosto 10 de 2011 ESTRATEGIA DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA FRENTE AL LAVADO DE ACTIVOS COMO HERRAMIENTA EFICAZ PARA COMBATIR LA CORRUPCION Quiero agradecer la invitación de la Corporación para el Desarrollo del Pensamiento Complejo – Complexus- para participar en este foro en el cual se analizan las diferentes estrategias institucionales contra el lavado de activos y la corrupción. El foro busca, con la discusión pública de estos temas, mejorar la coordinación de las políticas públicas en esta materia e insistir en la necesaria vinculación del sector público con el sector privado, en pro de la transparencia en el manejo de los recursos públicos. A lo largo de mi experiencia profesional en el Banco de la República y ahora en la Superintendencia Financiera, he tenido la oportunidad de seguir muy de cerca los desarrollos institucionales y regulatorios de la prevención de lavado de activos y la financiación del terrorismo. En el banco central, participé en el diseño e implementación de mecanismos destinados a prevenir el lavado de activos en las transacciones entre los residentes del país y el exterior, el manejo del efectivo en moneda extranjera y la operación de los Intermediarios 1 del Mercado Cambiario, que son aquellos agentes autorizados para realizar operaciones cambiarias. En la actualidad, como supervisor del sistema financiero, es uno de nuestros principales objetivos que las entidades vigiladas cuenten con modelos adecuados en donde se tenga en cuenta los riesgos ciertos de ser usadas por la actividad delincuencial para realizar sus labores de blanqueo y, naturalmente, adopten instrumentos idóneos que lo prevengan y dificulten. Esta experiencia me permite indicar que la imaginación y sofisticación de los delincuentes es directamente proporcional a los controles impuestos para prevenir y dificultar el lavado. Así lo destaca un reciente trabajo de Carlos Caballero y Alfonso Amaya ( La lucha contra el lavado de activos: instituciones, resultados y desincentivos en “Política Antidroga en Colombia: éxitos, fracasos y extravíos” ) en donde encuentran evidencia que los controles implementados a finales de la década de los noventa pudieron llevar a que se utilizará cada vez menos al sector financiero y, cada vez más, otros mecanismos para el lavado de activos proveniente del narcotráfico. Conclusión que puede extenderse a otras actividades delincuenciales. De allí la importancia de que el regulador, el supervisor y las entidades vigiladas trabajen de manera coordinada revisando, especialmente, la experiencia internacional. En este sentido las autoridades de regulación y supervisión colombiana, con el decidido apoyo de las entidades vigiladas, han 2 procurado mantener una regulación acorde con las recomendaciones internacionales. Recomendaciones Internacionales Históricamente el lavado de activos estuvo asociado a la producción y el tráfico de estupefacientes, sin embargo la experiencia internacional ha mostrado la necesidad de ampliar dicho enfoque para enfrentar otros fenómenos ilícitos como la trata de personas, el tráfico de inmigrantes, los delitos contra el sistema financiero y aquellos tipificados en nuestra legislación como delitos contra la administración pública que son los que apuntan concretamente a la corrupción. Desde el punto de vista del contexto internacional de la lucha contra el lavado de activos y la corrupción, vale la pena destacar que el Grupo de Acción Financiera Internacional se pronunció sobre el particular en sus últimas reuniones de finales de 2010 y lo corrido de 2011, publicando su último reporte el 29 de julio denominado “Laundering the Proceeds of Corruption”. El origen de esta discusión en el Grupo de Acción Financiera Internacional GAFI, fue la solicitud de apoyo presentada por el G20 para detectar y combatir la corrupción a través de la debida implementación de las 40+9 Recomendaciones del mencionado organismo. El fundamento que animó tal planteamiento fue la percepción, según la cual, “Una adecuada cultura de cumplimiento de los estándares antilavado y contra la financiación del 3 terrorismo genera un ambiente que hace más difícil que la corrupción suceda sin que sea detectada o castigada”.1 A partir del citado postulado, GAFI efectuó cuatro planteamientos básicos mediante los cuales determinó que la adecuada implementación de las Recomendaciones, podría combatir eficazmente la corrupción. Tales presupuestos son: 1. Salvaguardar la integridad del sector público; 2. Proteger del abuso las instituciones del sector privado; 3. Incrementar la transparencia en el sistema financiero, y 4. Detectar, investigar, judicializar y recuperar los bienes y activos asociados a la corrupción. En relación con estos aspectos, de manera breve vale la pena destacar lo siguiente: Frente al primero, salvaguardar la integridad del sector público, el objetivo apunta a otorgar a las autoridades con funciones específicas en el tema de la prevención y control del lavado de activos, la autonomía suficiente y la independencia operativa que les asegure la autonomía frente a las posibles interferencias de terceros, particularmente de funcionarios corruptos. Ello supone la adecuada remuneración por la labor desarrollada, presupuesto que reduce la ocurrencia de sobornos a los servidores público. Así mismo, el desarrollo de habilidades apropiadas en las entidades públicas para el 1 GAFI. Reunión Plenaria, París 22 de octubre de 2010. Corruption: A Reference Guide and Information Note on the use of the FATF Recommendations to support the fight against Corruption. 4 despliegue de las funciones que les corresponden, todo lo cual, se traduce en el fortalecimiento de las organizaciones estatales que participan de los procesos para combatir el lavado de activos y, por ende, los esquemas de corrupción. En cuanto a la propuesta de proteger del abuso a las instituciones del sector privado, esta supone un adecuado monitoreo sobre los administradores y en general, sobre todos los empleados de la respectiva sociedad, con el fin de identificar oportunamente a las personas corruptas o prevenir el tránsito de ganancias derivadas de la corrupción. Para el cumplimiento de este cometido, contribuye de manera eficaz, la implementación de un adecuado sistema de control interno y de auditoría en las empresas privadas que verifique la implementación y debida aplicación de las Recomendaciones GAFI. El tercer aspecto, incrementar la transparencia del sector financiero, pretende una adecuada y estricta aplicación de la política de conocimiento del cliente, de tal suerte que se puedan identificar mecanismos o vehículos que impidan a las instituciones conocer de manera eficiente, quién es su cliente, independientemente de que actúen a través de terceros, por ejemplo, apoderados. Así mismo, la estrategia busca que las autoridades tengan acceso total y oportuno a la información relativa a la identificación de los clientes cuando ello sea necesario para el ejercicio de sus funciones, pues esto incrementa la transparencia de las operaciones en el sistema. 5 De igual forma, se recomienda que las normas sobre secreto bancario no puedan erigirse como un obstáculo de acceso a la información por parte de las autoridades competentes para adelantar sus respectivas investigaciones. El cuarto y último postulado, advierte la necesidad de propender por un marco normativo riguroso que impida que las ganancias derivadas del lavado de activos y la corrupción se puedan mover a través de las diferentes jurisdicciones. En este punto es de especial interés fortalecer la colaboración interinstitucional así como la transnacional, de forma que se puede generar un frente contra los delitos de interés. La mencionada colaboración también resulta útil a la hora de compartir información y medios probatorios que permitan identificar los delitos y perseguirlos judicialmente. A este respecto se recomienda que las autoridades cuenten con suficientes y amplias facultades para acceder a la información sobre los registros financieros que constituyen los rastros del destino de las ganancias derivadas del lavado de activos y la corrupción. En opinión del GAFI, a través de la implementación eficaz de las Recomendaciones para prevenir y controlar el lavado de activos y combatir el terrorismo, relacionadas con los temas que se acaban de detallar, se pueden generar condiciones aptas para luchar contra la corrupción y los delitos derivados y asociados a la misma. A propósito del auge a nivel internacional del tema de lucha contra la corrupción, la Organización de las Naciones Unidas se encuentra adelantando 6 durante el segundo semestre de 2011, la evaluación de la aplicación en Colombia de la Convención de Mérida, es decir, la convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción de 2003. Para el efecto, el país será evaluado por los Estados parte, Nicaragua y Eslovenia, siendo del caso señalar que las entidades hoy aquí presentes, ya hemos sido convocadas por la Cancillería para coordinar la respuesta al instrumento de evaluación. Esta coordinación interinstitucional, es una clara demostración de que todas las instancias gubernamentales y la sociedad civil, tenemos un compromiso y un rol activo en la lucha contra la corrupción. Regulación y la supervisión del sistema financiero, asegurador, bursátil y previsional. Como parte de esa alineación activa del país frente a esos referentes internacionales, el pasado 28 y 29 de julio de este año, el sector financiero y el sector real, se dieron cita en la XI Congreso Panamericano de riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo organizado por Asobancaria, donde estuvieron como expositores quienes me antecedieron en la palabra y donde la Superintendencia Financiera recordó al sector vigilado la necesidad de ampliar su visión hacia este espectro de utilización de las medidas de prevención antilavado para combatir la corrupción, a partir de las herramientas con las que hoy cuenta. 7 La regulación sobre la prevención y control del lavado de activos para el sistema financiero, tuvo su origen en el Decreto 1872 de 1992, primera versión del actual artículo 102 y siguientes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, con base en la cual se expidieron los primeros instructivos por parte de las entonces Superintendencias Bancaria y de Valores. La primera normatividad tenía un enfoque prevalentemente de cumplimiento. A partir de la Circular Externa 061 de 1996 expedida por la Superintendencia Bancaria, se expidió el denominado SIPLA, Sistema Integral para la Prevención y Control del Lavado de Activos, vigente hasta el 30 de junio de 2008, fecha a partir de la cual, se dio paso al Sistema de Administración de Riesgo de Lavado de Activos y de la Financiación del Terrorismo SARLAFT, norma que establece los parámetros mínimos a través de los cuales las entidades vigiladas deben gestionar el riesgo de Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo, en todas y cada una de sus operaciones. Este sistema de administración de riesgo, es de naturaleza dinámica y requiere el compromiso no sólo de la alta dirección de las entidades sino de todos los órdenes de la organización, pues supone la participación de todos los funcionarios a través de los diferentes roles asignados según los cargos que desempeñen, así como las responsabilidades que les ocupen. El SARLAFT es una herramienta de administración del riesgo que permite su diseño e implementación de acuerdo con el tamaño y complejidad de la operación de cada entidad vigilada y parte de la base de una estricta evaluación de los clientes al momento de vincularse a las sociedades y durante 8 toda su permanencia dentro de la misma, bajo un adecuado monitoreo e identificación de su comportamiento transaccional. No obstante la ardua tarea que implica, en ningún momento constituye un obstáculo para la inclusión financiera, como quiera que permite realizar el conocimiento de los clientes tomando como base un mínimo de requisitos que es posible acreditar de manera sencilla y rápida por cualquier persona. Vale la pena resaltar igualmente que dentro del Sistema de Administración de Riesgos SARLAFT, se incluye de manera expresa el diseño e implementación de metodologías y procedimientos para prevenir la utilización de las entidades vigiladas incluso a través de sus propios accionistas, administradores y vinculados. Es importante comentar, que como parte de su estrategia de supervisión preventiva, la Superintendencia ha mantenido una comunicación permanente con las Juntas Directivas de las entidades vigiladas, órganos gestores de las políticas internas, con el fin de mantenerlas informadas sobre la evolución de sus sistemas de administración de riesgos, al igual que con sus oficiales de cumplimiento para compartirles la retroalimentación de sus reportes que le da la Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF a la Superintendencia de manera periódica. Como la base de la prevención del lavado de activos es el conocimiento del cliente, lo que conlleva la identificación del origen de los recursos, deseo referirme particularmente, cuando se trata de la administración de recursos 9 públicos. A este respecto mediante el Decreto 1525 de 2008, el Gobierno Nacional estableció las restricciones que deben observar las entidades públicas del orden nacional y territorial para invertir sus excedentes de liquidez y en tal sentido, son este tipo de entidades las primeras obligadas a dar cumplimiento estricto dicha normatividad. Por su parte, cuando una entidad vigilada identifique la contratación con una entidad pública o la celebración de contratos cuya fuente de recursos son públicos, éstas deben agotar un mayor grado de diligencia en la gestión y manejo de los mismos, atendiendo estrictamente las condiciones pactadas en los respectivos acuerdos y en los términos de prestación de sus servicios, monitoreando constantemente la evolución de las operaciones. Por eso el mensaje de la Superintendencia Financiera a las entidades vigiladas frente a su gestión, es que acreditado el carácter público de los recursos, esto es su origen lícito, no se pierda de vista el seguimiento que igualmente se debe hacer del comportamiento del respectivo cliente, aun cuando sea una entidad pública, individualizando las personas autorizadas para disponer de los respectivos recursos. Bajo este contexto, no sobra recordar el rol que desempeña la Superintendencia Financiera de Colombia relativo al seguimiento a la adecuada implementación de los sistemas de administración de riesgo y no a la verificación particular de las operaciones que se realizan con cada uno de los clientes, labor que es responsabilidad de los administradores y funcionarios de las entidades vigiladas. 10 Una acción preventiva de este Ente de Control, fue la expedición de la Carta Circular 55 del 31 de mayo de 2011, mediante la cual se instó a las entidades vigiladas para que revisen, adopten y/o refuercen dentro de su sistema de administración de riesgos, las medidas relacionadas con la gestión de recursos provenientes de la contratación de entidades públicas, así como de las donaciones, recursos de ayuda humanitaria y de la reconstrucción destinados a la atención de la emergencia invernal, con el objeto de prevenir que los mismos se destinen para otras actividades, todo bajo el universo de administración del riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo que les corresponde. Igualmente deseo comunicar a los asistentes a este foro y de forma coherente con la anterior medida, que la Junta Directiva del Banco de la República mediante Resolución 4 de 29 de julio de 2011, atendió favorablemente la solicitud formulada por la Superintendencia Financiera de concederle facultades para suspender la operación de los Intermediarios del Mercado Cambiario, que según su evaluación tengan debilidades estructurales en sus sistemas de administración de riesgo. Tratándose de la prevención del riesgo de lavado de activos y de la financiación del terrorismo, esta facultad constituye una medida de supervisión ágil y efectiva para prevenir que fallas o debilidades en el SARLAFT expongan en mayor grado a la entidad a ser utilizada, directamente o a través de sus operaciones, como instrumento para el lavado de activos y/o la canalización de recursos hacia la realización de actividades 11 terroristas, o cuando se pretenda el ocultamiento de activos provenientes de dichas actividades. En este orden es importante recordar, que la normativa para la administración del riesgo de lavado de activos y la financiación del terrorismo, aplica a entidades del sector financiero, asegurador, previsional y bursátil. Otra herramienta importante para mencionar en este espacio es el control a las denominadas Personas Expuestas Públicamente o PEPs, entendido como los procedimientos más exigentes de vinculación de clientes y de monitoreo de operaciones de personas nacionales o extranjeras que por su perfil o por las funciones que desempeñan pueden exponer en mayor grado a la entidad al riesgo de lavado de activos, financiación del terrorismo y consecuentemente a la corrupción, por razón de su cargo desde el que manejan recursos públicos, o porque detentan algún grado de poder público. Si bien las instrucciones de la Superintendencia ya están en el punto al que próximamente va a llegar el estándar de GAFI, al incluir a los PEPs nacionales, la limitante para su identificación, en Colombia y en otras jurisdicciones, son las fuentes de información. Con el fin de facilitar esta identificación sería oportuno que se asignara a alguna entidad pública la facultad de definir cuáles son estas personas, incluyendo información de quiénes son los representantes legales de las entidades públicas del orden nacional o local, los ordenadores del gasto o en quiénes está delegada esa función o quiénes son las personas elegidas a las corporaciones públicas o los altos dignatarios de las ramas del poder público. Lo anterior facilitaría la labor 12 por parte de las entidades financieras y del público en general sobre las personas que administran recursos públicos o tienen incidencia sobre ellos. En estos términos dejo expuesta la estrategia en la que ha venido trabajando la Superintendencia Financiera y hacia a donde enfoca parte de su esfuerzo y reitero el compromiso en coadyuvar desde nuestra competencia para este objetivo común que es la lucha contra el lavado de activos y la corrupción. Muchas gracias. 13