IX Congreso Español de Sociología. Crisis y cambio: propuestas desde... 10-12 Julio 2013 Grupo de trabajo 8. Sociología Política

Federación Española de Sociología
IX Congreso Español de Sociología. Crisis y cambio: propuestas desde la sociología
10-12 Julio 2013
Grupo de trabajo 8. Sociología Política
COMUNICACIÓN
RESPUESTAS INSTITUCIONALES A LOS CONFLICTOS LIGADOS A LA
INMIGRACIÓN: LECCIONES DE LAS EXPERIENCIAS EUROPEAS
Lorenzo Cachón (GEMI-UCM)
Podemos arrancar resumiendo en tres puntos el argumento final de Rethinking
multiculturalism de B. Parekh desde la perspectiva española:
a) “Hoy en día, casi todas las sociedades son multiculturales y probablemente lo
seguirán siendo en el futuro previsible” (Parekh 2000: 336); es el caso de España,
convertido en la última década en uno de los países europeos con más extranjeros
viviendo en su territorio.
b) “Una sociedad multicultural no puede ser estable (…) sin desarrollar un sentido de
pertenencia entre el ciudadano común. El sentido de pertenencia no puede ser étnico o
basado en una cultura, una etnia u otras características compartidas. Porque una
sociedad multicultural es demasiado diversa para eso, sino que ha de ser de naturaleza
política y basada en un compromiso compartido hacia la comunidad política” (ibíd.:
341): es el caso de España, que necesita fomentar el sentido de pertenencia entre ese
12% de extranjeros que forman la “España inmigrante” en 2012.
c) “Las sociedades multiculturales afrontan problemas que no tienen paralelo en la
historia. Necesitan encontrar formas de conciliar las reivindicaciones legítimas de
unidad y diversidad, lograr unidad política sin uniformidad cultural, ser inclusivas sin
ser asimilacionistas, cultivar entre sus ciudadanos un sentido de pertenencia respetando
sus legítimas diferencias culturales, albergar identidades culturales plurales sin debilitar
la preciosa identidad de la ciudadanía compartida. Se trata de una formidable tarea
política y, hasta la fecha, ninguna sociedad multicultural ha conseguido resolverla de
manera exitosa” (ibíd.: 343): es el caso de España al inicio del siglo XXI, que afronta
todos esos desafíos en forma de dilemas.
1. Contextos de los conflictos contemporáneos ligados a la inmigración
En los “contextos” (en plural) en que se producen los conflictos contemporáneos
ligados a la inmigración, hay que poner en primer lugar la “crisis” social y económica,
como un rasgo estructural de nuestras sociedades. Una “crisis” que va más allá de los
efectos de la Gran Recesión que comenzó a finales de 2007. Puede simbolizarse en el
incremento del paro que ha pasado a ser un “hecho social” en todas nuestras sociedades.
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Pero habría que hablar de las profundas trasformaciones cuantitativas y cualitativas que
se han producido tanto en el empleo como entre los trabajadores, de la precarización del
empleo y de las condiciones de trabajo, de las dificultades de adaptación a estas nuevas
realidades por parte de los trabajadores, especialmente, de las clases populares. Todo
esto se refleja en la crisis de la relación salarial y de la ciudadanía construida en torno al
campo laboral. Estos procesos afectan de manera doble a los inmigrantes: por una parte,
dificultan su inserción en el mercado de trabajo más de lo que lo hacen con los
trabajadores autóctonos o comunitarios. Pero les afecta también porque aquellos
cambios económicos y sociales pueden contribuir a fomentar un cambio de la
percepción de los inmigrantes.
La concentración de los inmigrantes en determinadas zonas ha ido a la par con otro
fenómeno característico de todos los procesos migratorios pero que adquiere en nuestro
tiempo una dimensión más relevante: es la concentración de la inmigración en
determinadas áreas de las grandes ciudades. Esta segregación espacial (y social) tiene
una doble y ambivalente dimensión. Por una parte, puede proporcionar a los
inmigrantes redes sociales de apoyo que pueden facilitar su inserción en la sociedad de
acogida y que puede dotarles, como comunidad, de mayores posibilidades de
movilización y presión; por otra, puede actuar como “cierre social” y circunscribir sus
espacios vitales dentro de los límites del barrio (y de la comunidad).
La crisis de las instituciones públicas que deberían garantizar la socialización de los
individuos, es otra línea de los contextos que hay que tener presente. La escuela pública
“parece penar por cumplir su misión y, a menudo, sus dificultades son imputadas, una
vez más, a la inmigración” (Wieviorka 1998: 99). A veces se (re)vuelve este argumento
para “acusar a las principales víctimas de esta crisis de ser responsables de la misma,
hacer a los inmigrantes la causa del mal funcionamiento de la escuela”. La crisis
también afecta a las instituciones responsables de la solidaridad que debe proporcionar
el Estado de bienestar, sometidas en la fase de la Gran Recesión a duras y restrictivas
reformas.
Otro aspecto a tener en cuenta para enmarcar adecuadamente los conflictos
contemporáneos ligados a la inmigración es “el poder de la identidad” (Castells 1997).
Este es un argumento multiforme. Por una parte, habría que señalar que una de las
manifestaciones de la creciente importancia de las identidades culturales es el
incremento de los nacionalismos. Por otra, las identidades culturales se multiplican en
todos los órdenes: religioso, étnico, etc. Estas identidades se pueden manifestar como
reproducción pero pueden ser también “importadas”, por ejemplo a través de los
inmigrantes. Pueden tener una larga tradición detrás o pueden ser invenciones recientes
pero que en poco tiempo se nos presentan como algo “de toda la vida”. Pueden resultar
también de cambios en la concepción de una misma “identidad” a lo largo del tiempo
como resultado de cambios en otros contextos.
La situación del campo político, sobre todo en lo que tiene que ver con la “ciudadanía”,
no puede ser ajeno a esos elementos contextuales en que se pueden producir los
conflictos ligados a la inmigración. Un “momento” propicio para que esos conflictos se
hagan manifiestos es, precisamente, cuando se procede a un reconocimiento formal de
derechos, si ese reconocimiento no va acompañado de cambios claros en las prácticas
sociales. El campo de la “ciudadanía” vive desde los años noventa del pasado siglo “una
verdadera explosión” (Kymlicka y Norman 1997) entre los teóricos políticos. Pero hoy
en día, “responder a la pregunta ‘¿Quién es ciudadano?’ es cada vez más difícil”
(Castles y Davidson 2000) porque el concepto de ciudadanía está en plena
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transformación (Solé y Cachón 2006), entre otros, pero fundamentalmente, por el
impacto y los desafíos que plantea la “cuestión migratoria”.
A estos aspectos contextuales generales habría que añadir otros que derivan de la
situación socio-política de cada país o del tipo de inmigración que recibe. Y, además, el
modo concreto cómo se van produciendo y transformando en cada país y el momento
histórico que atraviesan los distintos aspectos contextuales generales. Todo ello
configura un mapa contextual específico y concreto en cada país que es necesario tener
en cuenta en el estudio de los conflictos ligados a la inmigración, más allá de una serie
de tendencias comunes generales en los países europeos.
En la España actual estamos en el momento de ser proactivos desde las instituciones
públicas y desde la sociedad. Esa será la manera de contener que avancen problemas
sociales que podrían dar lugar a un gran malestar en el conjunto de la población y que
podría ver extenderse entre los inmigrantes: la alienación y el malestar social ligado al
sentimiento de ser víctimas de injusticia social. Hall (1987: 46-50), a propósito de las
revueltas urbanas en el Reino Unido en los años ochenta, señalaba que para comprender
ese malestar se necesitaban entender tres cuestiones: primero, la cuestión de la privación
y desventaja social y la vivencia de la misma por parte de los inmigrantes; segundo, el
contexto político de la desventaja y el malestar urbano, donde la recesión económica ha
afectado sobre todo a la parte más humilde de la sociedad, minando sus expectativas de
mejora de sus condiciones de vida y de trabajo a la par que se reducen los dispositivos
del Estado de bienestar; y tercero, la cuestión del racismo, entendido como modo de
vida de aquellos grupos subordinados que se ven sometidos de modo sistemático y
continuado a esa violencia social. Cuando un grupo social “está tan alienado del proceso
de incorporación política, social y cultural que se siente como ‘outsider’, está abierto a
expresiones de angustia, a expresiones de falta de compromiso con las normas y los
fines sociales y esto, en un momento u otro, producirá formas violentas de malestar”
(ibíd.: 50)
2. Conflictos e inmigración en Europa: una tipología (“ideal”)
No podemos entrar aquí en una clasificación general de los conflictos ligados a la
inmigración que hemos desarrollado comparativamente en otro lugar (véase Cachón
2011) para ocho países europeos: Reino Unido, Francia, Países Bajos, Alemania,
Bélgica, Italia, Suecia y Hungría. Pero se puede señalar que para una presentación de
ese tipo habría que tomar en consideración los siguientes aspectos que señala Kriesberg
(1998): los temas en debate (intereses o valores/creencias), las características de las
partes en contienda, las relaciones entre los adversarios, el contexto en el que se produce
el conflicto, los medios utilizados en la lucha, y los resultados de la misma. Además,
habría que explicar las etapas que sigue el desarrollo del conflicto. Rudé (1978), desde
una perspectiva histórica, señala que en el estudio de los conflictos es necesario saber
que sucedió y porqué y con qué consecuencias; quien estaba implicado y quién fue
agredido; cual fue la respuesta de las fuerzas del orden y cuáles fueron las
consecuencias a largo plazo de los hechos. Se podrían añadir, desde una perspectiva
actual, otras cuestiones a investigar por parte del historiador social y entre ellas, sin
duda, las respuestas institucionales que se han dado en cada momento. Cuando se
estudian revueltas urbanas como las acontecidas en los Estados Unidos o en Europa se
observa la variedad de actores y de repertorios de violencia; pero también la variedad de
“condiciones subyacentes” a los mismos y de respuestas institucionales.
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Desde la sociología, la construcción de “tipos-ideales” es un paso que puede ayudar
para una explicación comprensiva de la realidad. Lo haremos aquí, siguiendo a Weber
(1971: 61), “acentuando unilateralmente” un punto de vista para formar “un cuadro
homogéneo de ideas”: precisamente el punto de vista que nos puede permitir hablar de
cuatro “tipos” (puros o “ideales”) distintos de conflictos ligados a la inmigración:
raciales, de clase, culturales e identitarios. Y para ello vamos a partir del tetragrama
elaborado a partir de la argumentación de Wieviorka sobre el racismo que nos ayudará a
esquivar la tentación de discursos postmodernos que propalan la idea de que los
conflictos de clase son cosa del pasado y que ahora los únicos relevantes socialmente
son conflictos que tienen que ver con la esfera de la cultura y de la identidad. Con esto
no se está negando el renacer social de las comunidades (o grupos étnicos) (como
muestra el trabajo de Stavenhagen 1996) o la importancia creciente y el poder de las
identidades (véase Castells 1998).
Tomando como referencia la relación entre racismo y modernidad, Wieviorka (1998:
39) propuso construir una tipología del racismo contemporáneo. A partir de esta
propuesta se presenta el tetragrama recogido en el Esquema 1. En él se proponen,
dándoles coherencia formal, cuatro tipos (“ideales”) de conflictos ligados a la
inmigración: 1) conflictos que tienen que ver con motivos étnicos (o raciales) y que
suelen implicar cierta animadversión intergrupal, donde se pueden mezclar lengua,
religión, territorio, organización social, cultura y “raza”; 2) conflictos sociales
relacionados con lucha de intereses (conflictos de clase) por la competencia por bienes
colectivos (empleos, educación, sanidad, reparto/redistribución de la riqueza, etc.); 3)
conflictos culturales (incluyendo entre ellos los conflictos religiosos) que pueden
derivar de choque de valores; y 4) conflictos identitarios, que pueden producir choques
de roles de los actores. Estos conflictos no tienen por qué aparecer en la realidad
concreta en sus formas “puras” porque éstas no dejan de ser, como pide Weber,
construcciones del investigador para mejor ayudar a comprender y explicar la realidad.
Estos conflictos suelen presentarse en las prácticas sociales en mezclas de todos los
elementos y en diferentes proporciones. Pero los cuatro tipos (ideales) son relevantes
para la comprensión de los fenómenos (y pueden serlo para la exposición de los
mismos).
Esquema 1. Los espacios de los conflictos ligados a la inmigración
Universalismo
ÉTNICOS
DE CLASE
(Raciales)
(sociales, de intereses)
Modernidad individualista
Identidad comunitaria
CULTURALES
IDENTITARIOS
(entre ellos, religiosos)
Diferencialismo
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3. Respuestas institucionales a conflictos ligados a la inmigración en Europa
Groenendijk y Guild (2001) habían defendido la existencia de una tendencia general en
Europa hacia una convergencia en las concepciones de la ciudadanía ; pero Koopmans
et al. (2005) afirman que hay una convergencia en cuanto la dirección en que se
producen los cambios en la concepción de la ciudadanía (en los cinco países que
analizan: Alemania, Francia, Países Bajos, Reino Unido y Suiza) porque todos se
mueven desde una concepción étnico-nacional a una más bien cívico-territorial de la
ciudadanía y desde posturas más asimilacionistas hacia posturas que implican el
reconocimiento de las diferencias y de los derechos culturales; pero Koopmans y sus
colegas sostienen que, si se observa el rango de diferencias que siguen existiendo entre
países, “no hay signos de una significativa convergencia” (Koopmans et al. 2005 :72).
Y por eso sostienen que sigue siendo útil contrastar la persistencia de elementos de los
cuatro tipos : Segregacionismo, Asimilacionismo, Universalismo y Multiculturalismo
(Esquema 2).
Esquema 2. Un espacio bidimensional para situar las concepciones de la ciudadanía
A) Diferencia cultural y derechos de los grupos
Monismo
Pluralismo
cultural
cultural
Étnico
(nacional)
ASIMILACIONISMO
SEGREGACIONISMO
B) Igualdad de acceso individual
UNIVERSALISMO
MULTICULTURALISMO
Cívico-territorial
Fuente: Koopmans et al. (2005:10)
Por su parte, Joppke (2007), tras analizar algunas de las políticas recientes de
“integración cívica” puestas en marcha en Alemania, Francia y Países Bajos (sobre todo
los contenidos de cursos y test para nuevos inmigrantes), defiende que las políticas de
los países europeos sobre la integración de los inmigrantes son “cada vez más
convergentes” y a pesar de que observa “significativas variaciones en sus respectivas
implementaciones e interpretaciones nacionales” no cree que eso confirme la
“persistencia de los ‘modelos nacionales’ de integración”, puesto que muchas (según
Joppke, “la mayoría”) de las variaciones observadas “van en contra lo que predecirían
los ‘modelos nacionales’ (o más bien, los estereotipos acumulados sobre un país y sus
políticas)” (Joppke 2007: 19). Frente a esta opinión, Jacobs y Rea (2007) defienden que
los modelos nacionales propuestos por Koopmans et al., todavía tienen sentido.
“Ciertamente, hay cierta convergencia en las políticas hacia los recién llegados, pero
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hay suficientes divergencias en las políticas de integración (y en los discursos políticos
dominantes relacionados con ellas) entre los estados para distinguir analíticamente
modelos nacionales de integración. Las tipologías existentes podrían no ser lo
suficientemente adecuadas, pero esto no significa que todas las políticas de integración
[en Europa] sean básicamente las mismas” (Jacobs y Rea 2007: 281).
Una sintética reflexión comparativa sobre las distintas respuestas institucionales a los
conflictos ligados a la inmigración en los ocho países analizados en Cachon (2011),
parece apuntar en la dirección que señalan Jacobs y Rea: hay ciertas convergencias en
las políticas hacia los recién llegados, tanto por el carácter restrictivo de las políticas de
gestión de flujos que predomina en Europa y en la tendencia a ligarlos (de modo
explícito o implícito) a las necesidades del mercado de trabajo de cada país, como por el
“liberalismo represivo” que parece presidir muchas políticas y discursos sobre la
integración de los inmigrantes y que parece ser una tendencia muy general en Europa a
principios del siglo XXI; buena parte de esta convergencia se produce como
consecuencia de normas y políticas (y discursos) comunitarios. También parecen
producirse cambios a lo largo del tiempo que van en la misma dirección (como habían
apuntado Koopmans et al. 2005), aunque lo hagan a ritmos muy diferentes y tengan
cierta importancia los cambios que pueden imprimir las alternativas de gobierno. Pero
se mantienen suficientes divergencias entre los estados en las políticas de integración,
en las respuestas a los conflictos ligados a la inmigración y en la prioridad real que se
dan a unas políticas sobre otras que llevan a defender que siguen existiendo diferencias
entre los estados europeos y que tiene sentido seguir distinguiendo “modelos nacionales
(típicos) de integración”. Como señalan Jacobs y Rea (2007), es posible que las
tipologías que se vienen usando comiencen a no ser adecuadas, pero esto no significa
que todas las políticas de integración de los distintos Estados miembros de la UE sean
las mismas. No es lo mismo reconocer que (todos) los países han comenzado a caminar
en la misma dirección en determinadas políticas que suponer que ya han alcanzado una
(supuesta) meta común. Sería llamativo que unas políticas tan light como son las
políticas comunitarias de integración hubieran tenido como consecuencia esa (supuesta)
convergencia europea. Pero ciertamente los “modelos tradicionales de integración” (por
lo menos si se ven como “estereotipos acumulados sobre un país y sus políticas”, como
decía Joppke) están cambiando. Pero tampoco convendría confundir la pérdida de
relevancia (real y analítica) de aquellos “modelos” tradicionales, con el mantenimiento
de importantes especificidades nacionales que producen respuestas muy distintas en las
políticas de integración de los inmigrantes y en la resolución de conflictos ligados a la
inmigración.
Se pueden presentar las políticas que se han puesto en marcha para afrontar los
conflictos ligados a la inmigración en los ocho países analizados en cuatro bloques que
responden a los cuatro campos de conflictos: frente a los conflictos típicamente étnicos,
pondremos de relieve respuestas institucionales que buscan la Igualdad de trato; frente a
conflictos de clase, políticas de Redistribución; frente a conflictos culturales (y religiosos),
políticas de Reconocimiento; frente a conflictos identitarios, políticas de Representación.
R0. Igualdad de trato: políticas antidiscriminatorias y de lucha contra el racismo
El tipo de medidas más importante puestas en marcha en todos los Estados miembros en
el campo de la igualdad de trato ha estado ligado a la transposición de la Directiva
2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicación del principio
de igualdad de trato entre las personas independientemente de su origen racial o étnico
(véase Cachón 2009: 293-317)
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Todos los Estados miembros han transpuesto esta Directiva a sus sistemas jurídicos
nacionales. Con lo cual todos se han dotado de instrumentos jurídicos en la lucha contra
la discriminación étnica (véase Chopin y Uyen Do 2010). Pero esa transposición formal
no garantiza la desaparición de prácticas discriminatorias que son fuente de conflictos
ligados a la inmigración, tanto en un plano personal como colectivo. El plano colectivo
es relevante porque la Directiva 2000/43 introduce el concepto de discriminación
indirecta, que se produce “cuando una disposición, criterio o práctica aparentemente
neutros sitúe a personas de un origen racial o étnico concreto en desventaja particular
con respecto a otras personas, salvo que dicha disposición, criterio o práctica pueda
justificarse objetivamente con una finalidad legítima y salvo que los medios para la
consecución de esta finalidad sean adecuados y necesarios” (art. 2) (el subrayado es
nuestro).
No podemos entrar aquí en un análisis crítico de cómo se han llevado a cabo las
transposiciones de la Directiva. Pero conviene recordar que el quinto informe de síntesis
preparado para la Comisión Europea pone de relieve, entre otros aspectos, la posible
relación entre los pocos casos que han llegado a los tribunales de justicia con las
transposiciones silenciosas que han hecho muchos países (Chopin y Uyen Do 2010: 69).
A la española se la ha calificado de “transposición oculta” (Cachón 2004).
Una cuestión de la mayor importancia en este campo es la creación de organismos de
lucha contra la discriminación. El país líder históricamente ha sido el Reino Unido,
tanto por la evolución de sus leyes antidiscriminatorias que han inspirado las directivas
comunitarias como por la evolución del organismo de lucha contra la discriminación
(Joly y Cachón 2011); pero son también de mucho interés los casos de Bélgica, Países
Bajos, Suecia y Francia.
En el campo de actuaciones públicas expresamente construidas para combatir el
racismo, hay que señalar las emprendidas en Alemania; en 2001, el Gobierno
socialdemócrata-verde aprobó un programa de acción para la prevención y la lucha
contra la xenofobia y la extrema derecha, con diversos programas que pretendía
fortalecer la actitud democrática y el compromiso civil de los jóvenes y promover la
tolerancia y el cosmopolitismo (Kleiner-Liebau 2011).
R1. Redistribución: actuaciones de mejora de las condiciones de vida de los barrios
Las actuaciones específicas más relevantes que se han emprendido como respuesta a
algunos conflictos ligados a la inmigración han sido diversos planes y medidas para
mejorar las condiciones de vida de los barrios de las ciudades que podría englobarse bajo
el paraguas de dispositivos de Redistribución. En esas actuaciones se pueden diferenciar
planes nacionales (en Francia o Suecia) e intervenciones locales protagonizadas por los
municipios (a veces con apoyo regional, nacional o europeo).
La experiencia de Francia es de especial interés por las dimensiones que ha tenido, por los
cambios en las políticas (que a veces han sido radicales y ligados a nuevas mayorías
parlamentarias) y por el impacto mediático que han tenido en todo Europa las revueltas de
los barrios franceses. Estas políticas han tenido que ver sobre todo con planes nacionales
de actuación urbana (la “politique de la ville”) o de “cohesión social”, y con medidas de
fomento del empleo juvenil (Eseverri 2011).
El gobierno sueco aprobó en 1998 un plan nacional llamado “Política Metropolitana”
para hacer frente a la segregación y la exclusión social en los barrios urbanos más
desfavorecidos. La medida implicaba un paquete económico financiado por el Gobierno
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nacional y las administraciones locales para mejorar los servicios de salud y los centros
educativos locales (Müller 2011).
En otros países no se ha respondido con planes nacionales, sino que se han producido
respuestas locales (con ayudas financieras nacionales) a los conflictos que han tenido
lugar en distintas ciudades. En unos casos son respuestas a una crisis “social” vivida como
tal en las ciudades y en otros, como el caso holandés, a una crisis que, simplificadamente y
por contraste, podríamos calificar de “cultural”.
Un caso de “buena práctica” de intervención en un barrio en Europa es el de DuisburgMarxloh (Renania del Norte-Westfalia). A partir de una situación de desempleo masivo,
marginalización social y conflictos interculturales, se inició una intervención municipal
coherente, apoyada por el Gobierno regional y la UE, que pretendía mejorar de las
condiciones de vida, de trabajo y de convivencia y contribuir así a una mejor
integración de y con los inmigrantes que ha tenido un impacto positivo (Kleiner-Liebau
2011).
Otro tipo de respuestas son políticas más generales que buscan adecuar las estructuras del
Estado de bienestar a los nuevos retos, cuantitativos y cualitativos, que plantea la presencia
de inmigrantes, en línea, por ejemplo, con lo señalado en los Principios Básicos Comunes
para la Integración en la UE de 2004. Esas políticas pueden adoptar la forma de planes o
medidas de carácter general o bien en algunos campos del Estado de bienestar que son más
sensibles con la incorporación de inmigrantes como la educación o el empleo. España ha
sido el primer país que ha adoptado un Plan general en esa dirección: El Plan
Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010 (PECI), febrero de 2007. En el
verano de ese mismo año, Alemania ha aprobó, por primera vez, un “Plan Nacional de
Integración” (Kleiner-Liebau 2011). Otros países no han aprobado planes generales
como tales pero que han dado pasos en esa dirección son Italia y Reino Unido. En el
país transalpino puede considerarse como tal la Ley Turco-Napolitano en 1998: además
de definir un modelo de integración “razonable” para prevenir los conflictos, instituyó
el Fondo Nacional de las Políticas Migratorias para financiarlo y puso en marcha una
serie de medidas a nivel nacional (Finotelli y Echevarría 2011). El caso del Reino Unido
es distinto, pero podría considerarse que algunos de los informes oficiales emitidos a
raíz de los conflictos étnicos ofrecen respuestas y recomendaciones de acción generales,
como son los informes Scarman, MacPherson, Swann y Cantle (Joly y Cachón 2011).
R2. Reconocimiento: diálogo intercultural y gestión de la diversidad
Otro (heterogéneo) conjunto de medidas se pueden agrupar bajo el paraguas del
Reconocimiento, como el diálogo intercultural y los desarrollos en la gestión de la
diversidad. Una actitud favorable de la sociedad mayoritaria respecto a la inmigración es
una condición positiva para que se produzca una integración adecuada de las minorías
étnicas. Para Alemania Kleiner-Liebau (2011) señala que “la mejor prevención de
actitudes xenófobas en la población autóctona es un discurso político y mediático
inclusivo, que (…enfatice) las contribuciones y los aspectos positivos de la convivencia
intercultural”. En caso contrario, como señala Garcés (2011) para Holanda, los
discursos pueden llegar a tener una función performativa sobre la realidad y así pueden
llegar a provocar el conflicto. Y, de nuevo, la profecía (anunciada por los discursos – y
querida por algunos incluso con beligerancia) se cumpliría a sí misma (en forma de
conflictos explícitos).
En el Reino Unido y Bélgica, se ha llamado la atención sobre el papel estratégico y
simbólico que cumple la policía: sus “discursos” (y sus acciones), sus formas de abordar
la cuestión migratoria y de abordar a los inmigrantes y minorías étnicas, su lenguaje y el
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trato que dispensan a los inmigrantes es muy revelador del modo cómo una sociedad se
plantea la integración de y con los inmigrantes (y cómo algunas instituciones deben ser
reformadas).
Algunos países (como es el caso de España, a través de la Comisión Islámica de España)
ya tenían institucionalizado un sistema de diálogo formal del Estado con el islam (y con
otras religiones) y otros países, como Reino Unido, Francia, Italia o Alemania, han creado
en los últimos años dispositivos de diálogo del Estado con el islam y las organizaciones
musulmanas. Desde estas instancias van surgiendo diversas iniciativas y documentos que
mejoran la comprensión mutua y que no implican la renuncia a ninguno de los valores
fundamentales de las democracias avanzadas.
Quizás la respuesta más sólida que se había dado en Europa para integrar la diversidad
étnica y para integrar a las minorías, eran distintas formas de multiculturalimo que se
han convertido en referencias, como en Suecia, Países Bajos o el Reino Unido. Pero
algunos hechos acontecidos en la última década han venido a cuestionar ese – digamos.
multiculturalismo clásico europeo (a pesar de sus diversas formas nacionales). En el
Reino Unido las revueltas urbanas de 2001 (donde los jóvenes musulmanes de origen
asiático tuvieron un especial protagonismo que ya ha habían alcanzado a raíz del “caso
Rushdie”) y, sobre todo, los atentados de Londres de 2005 (que siguieron al 11/9 en
Estados Unidos y al 11/3 en Madrid), vinieron a cuestionar esa fórmula. Lo mismo ha
ocurrido en los Países Bajos tras el asesinato de Theo van Gogh y los hechos que se
sucedieron. Es muy dudoso que el multiculturalismo sea el principal culpable de estos y
otros hechos porque “multiculturalismo a la inglesa” ha funcionado bien para las
primeras generaciones de inmigrantes aunque hoy deba adaptarse a una nueva situación
demográfica para tener más en cuenta a los jóvenes varones y mujeres de las minorías y
aunque deba reformularse en algunos aspectos para tener más presente el componente
de consolidar una sociedad cohesionada, además de diversa (Joly y Cachón 2011). Y
deben buscarse nuevos espacios de intercambio y de compromiso y debe hacerse con la
participación activa de las jóvenes generaciones. Pero esto debería ir precedido por las
recomendaciones que han hecho Slootman y Tillie (Garcés 2011) en el caso holandés:
evitar la percepción de oposición entre un “nosotros” y un “vosotros” (entre
musulmanes y no musulmanes o entre inmigrantes y no inmigrantes), reducir el
sentimiento de discriminación y el aislamiento social, incrementar la confianza con las
instituciones públicas, promover el movimiento asociativo y la relaciones entre las
distintas asociaciones, hacer más visible la diversidad del islam y reducir la influencia
del islam ortodoxo.
R3. Representación: participación y planes de integración de los inmigrantes
La mejor manera de tener derechos de Representación plena sería reconocer derechos de
ciudadanía plena a todos los inmigrantes. Pero en tanto no se establezca una ciudadanía
por residencia, conviene explorar las vías de conseguir hacer lo más efectiva posible la
aplicación de este principio para los inmigrantes. Que los inmigrantes tenga derechos en el
campo de la Representación, no garantiza que no vayan a existir nuevos conflictos ligados
a la inmigración porque, aunque son una respuesta política a las mismas, pueden seguir
persistiendo las bases sociales y culturales del conflicto. Pero la presencia de inmigrantes
en el espacio público implica un Reconocimiento de las identidades de las minorías étnicas
y contribuye a su “dignificación” igualitaria.
La experiencia histórica del Reino Unido es atípica porque entre 1948 y 1971 tuvo en
vigor una ley de nacionalidad que concedía todos los derechos de la ciudadanía británica a
las personas provenientes de la Commonwealth y eso incluía también a las nuevas
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antiguas colonias que se iban adhiriendo a la New Commonwealth y de dónde provenía
la mayor parte de los inmigrantes. Este hecho, además de facilitar los flujos migratorios,
hizo posible un alto grado de organización y de participación política a todos los
niveles, especialmente a nivel local. Pero este es un caso especial. En la jerarquía
(histórica) de derechos sintetizados por Marshall, los derechos políticos son la
culminación del proceso que pasa antes por los derechos civiles y los socioeconómicos
(en los que, a esos efectos, podría incluirse los culturales). Por eso es relevante ver el
caso de otros países. Y ahí el belga es de gran interés porque las minorías étnicas han
conseguido una sólida representación política: desde 1999 las personas pertenecientes a
las minorías étnicas más estigmatizadas están políticamente representadas en todos los
niveles de poder político (local, regional y federal), tanto en las asambleas
parlamentarias como en los gobiernos. Y esa presencia política muestra tanto la
voluntad de participación política de estas minorías como la apertura de los partidos
políticos (Rea, Brey y Brion 2011).
La participación de los inmigrantes en los asuntos públicos, a través de la participación
política, favorece la interacción entre las instituciones públicas y los inmigrantes y
estimula en éstos una cultura de participación. Las asociaciones de inmigrantes juegan
un papel fundamental en este proceso de participación y son un puente que facilita la
integración de los inmigrantes en el espacio público y político.
4. Conclusión: bases para una política de integración y de prevención de
conflictos en España y “multiculturalismo integrador”
Podemos parafrasear para la España actual lo que Blackstone, Parekh y Sanders (1998)
señalaban para Gran Bretaña hace ya unos años: en las dos últimas décadas, los
inmigrantes y sus comunidades han hecho progresos, sin duda unas más que otras, pero
siguen sufriendo desventajas sociales y hay una mayor conciencia de esa situación y de
la necesidad de combatirlas, tanto en el nivel local como nacional. A pesar de estos y de
otros avances, el prejuicio y la discriminación racial persiste en muchas áreas de la vida
(como el empleo o el acceso a servicios), la igualdad de oportunidades no llega a
muchos miembros de la sociedad y entre ellos de forma especial a muchos inmigrantes,
su ausencia en posiciones de poder e influencia es notoria, y la visión de una España
plural que acepta esta pluralidad y goza por su carácter multiétnico sigue siendo un
sueño distante. Por eso España tiene todavía un largo camino por delante antes de
afirmar que ha asegurado igualdad y justicia para y con sus inmigrantes y que se ha
convertido en una sociedad cuyos ciudadanos se sientan cómodos unos con otros. La
agenda a nivel teórico y político es clara: se necesitan políticas bien pensadas en
economía, educación, sanidad, vivienda, sanidad, servicios sociales, igualdad de trato e
igualdad de género, inmigración y otros asuntos públicos, pero esas (buenas) políticas
no son suficientes. Se necesita también una posición clara y positiva por parte del
Gobierno y de políticos y de los personajes públicos para reconocer la contribución que
los inmigrantes han hecho, hacen y seguirán haciendo a la sociedad española y europea
porque muchos aspectos estructurales de nuestras sociedades dependen
(estructuralmente) de los inmigrantes. Con esos instrumentos no se evitarán
completamente los conflictos porque no se habrá terminado con la desigualdad, la
injusticia, la discriminación y las incomprensiones mutuas, pero se dispondrán de
dispositivos para aminorar sus efectos y para encauzarlos de modo dialógico; y se
estaría avanzando en el desarrollo progresivo de una sociedad más justa que puede ser la
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fórmula de un “multiculturalismo integrador” que intenta conseguir la unidad (en
igualdad) en (el respecto y aceptación de) la diversidad.
En otro lugar se ha señalado (Cachón 2009: 269) que, desde el punto de vista
normativo, las políticas de integración son aquellas que, además de garantizar la
igualdad de trato (y no discriminación) en una sociedad libre y plural (es decir, de
garantizar la igualdad de derechos cívicos, sociales, económicos, culturales y políticos),
fomentan (de modo decidido) la igualdad de oportunidades entre todas las personas y
grupos que forman parte de la sociedad en la que esas políticas se aplican y reconocen el
pluralismo cultural que incorporan distintos grupos sociales (antiguos y nuevos),
fomentando su interacción. El resultado que buscan estas políticas es la creación de una
sociedad con vínculos sociales (y económicos, culturales y políticos) fuertes que
garanticen la pertenencia plena (que no quiere decir exclusiva) de los individuos y
grupos que la forman y el doble sentimiento de los individuos y grupos que hace que
sientan la sociedad como suya (asumiendo la memoria y el proyecto político colectivo)
y se sientan aceptados (porque vean asumida colectivamente su memoria) por la
sociedad, maximizando de esta manera la capacidad de los individuos para decidir (es
decir, para elegir) sobre sus propias vidas.
Frente a derivas “culturalistas”, detrás de esta concepción de lo que deben ser las
políticas de integración de y con los inmigrantes en países como España en el siglo
XXI, hay una apuesta simultánea por la justicia en dos dimensiones: justicia
redistributiva y justicia de reconocimiento. Pero frente a este abandono de las políticas
de redistribución, Fraser (2001:49) pone de relieve que “ninguno de los dos elementos
es suficiente por sí mismo (…) los aspectos emancipatorios de los dos paradigmas
deben integrarse en un marco único. Teóricamente, la tarea consiste en diseñar un
concepto bidimensional de la justicia, que pueda acomodar tanto las demandas de
igualdad social como las del reconocimiento de la diferencia. En la práctica, se trataría
de diseñar una orientación política programática que integre lo mejor de la política de
redistribución con lo mejor de la política de reconocimiento”.
Incluso se podría ir más allá y señalar que las políticas de Reconocimiento sin políticas
de Redistribución pierden incluso la fuerza del reconocimiento. A ello habría que añadir
las políticas de Representación, porque en la gestión de la cosa pública los inmigrantes
no son sólo sujetos pasivos sino que deben ser considerados como ciudadanos cuya voz
y voto ha de ser tomado en cuenta. De ahí las “3R” en que deben basarse las políticas
substantivas de integración de y con los inmigrantes. Pero en esta argumentación hay un
Kilómetro 0, un punto previo de partida del que hay que arrancar: políticas que
garanticen la Igualdad de trato, la lucha contra la discriminación en sus diversas
manifestaciones (véase Cachón 2009: 293-329).
Supera las posibilidades de un texto como éste plantear cuáles deben ser las políticas
públicas concretas en el campo de la integración de y con los inmigrantes (incluso
referidas a un país y momento concreto como la España actual). Un intento de ese tipo
sólo podría ser resultado de un esfuerzo colectivo elaborado bajo la lógica de la
“Gobernanza”: es decir, con la implicación activa de los ciudadanos, inmigrantes y no, y
de sus organizaciones. Pero sí se pueden dar pistas sobre cuáles deben ser las bases de la
filosofía política que, desde la perspectiva que marca los párrafos anteriores, deberían
inspirar esas políticas. Y lo haremos dividiéndolas “típicamente” en cuatro grandes
áreas que corresponden a las cuatro áreas “típicas” de los conflictos ligados a la
inmigración: étnicos, de clase, culturales e identitarios.
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Las cuatro bases se sintetizan en el Esquema 3. Frente a los conflictos étnicos, se
propone la acción pública que persiga garantizar la Igualdad de trato; frente a los
conflictos de clase, políticas que pongan el acento en la Redistribución; frente a los
conflictos culturales, políticas que pongan en acento en el Reconocimiento; y, por
último, frente a los conflictos identitarios, políticas que pongan en acento en la
Representación (Cachón 2009: 293-329).
Esquema 3. Bases de las políticas proactivas en los conflictos ligados a la inmigración
R0. IGUALDAD DE TRATO
Políticas antidiscriminatorias y
lucha contra el racismo
R1. REDISTRIBUCIÓN
Mejora del EB
Mejora condiciones barrios
Nivel nacional, regional y local
Nivel nacional, regional y local
R3.REPRESENTACIÓN
Participación pública y política
Fomento asociacionismo
R2. RECONOCIMIENTO
Gestión de la diversidad
Nivel nacional, regional y local
Nivel nacional, regional y local
R0: Igualdad de trato
Desde 2004, nada más transponerse al derecho positivo en España las directivas
antidiscriminación 2000/43 y 2000/78, se planteó la necesidad de desarrollar dos líneas de
actuación pública que se calificaron como prioritarias: una ley general de igualdad de trato
y de oportunidades y un organismo general por la igualdad (Cachón 2004). La lucha contra
la discriminación ha de constituir un elemento clave para juzgar las políticas y las prácticas
de los actores públicos y privados en Europa y en España en los próximos años. Lo ha sido
en el caso de la igualdad de trato por motivos de género, pero hay que incorporar de modo
consecuente la lucha contra las otras formas de discriminación en todos los niveles de
actores: sea por motivos raciales o étnicos, sea por edad, discapacidad, religión o
convicciones, orientación sexual y otros motivos que puedan merecer esa protección
especial.
En el campo normativo se debería avanzar hacia una Ley General por la Igualdad de trato
y la igualdad de oportunidades por todos los motivos señalados en las directivas
comunitarias que recogiera y armonizara toda la normativa ya en vigor en España; que
revisara la legislación a la luz de esas directivas comunitarias y de otros instrumentos
internacionales. Debe incluir también el concepto de “discriminación múltiple”. Esa Ley
General de Igualdad debe incorporar todos los campos de aplicación previstos en la
Directiva 2000/43 para los motivos de origen racial o étnico. Y debe incluir un sistema
adecuado de sanciones.
Pero además, se necesita un organismo de lucha contra la discriminación: integral,
independiente y eficaz Por eso la Ley General de Igualdad debería crear un (único)
Organismo independiente de defensa de la igualdad de trato con competencia en todos
los campos y por todos los motivos, es decir: por origen racial o étnico, por género, por
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discapacidad, y otros motivos como la edad, la religión o convicciones, la orientación
sexual y otros motivos que pueda prever la Ley. Ese organismo debería tener
garantizada la independencia de sus funciones, la eficacia de su actuación y la apertura a
la sociedad civil organizada que lucha contra la discriminación por diferentes motivos.
Debe garantizar también las condiciones para que sea un organismo con prestigio ante
la sociedad y ante la justicia (sobre algunas características que debería tener este
organismo, véase Cachón 2009: 305-308).
R1: Redistribución
No hay que olvidar que la urgencia de adecuar las políticas públicas a las nuevas
realidades es más acuciante donde siempre lo ha sido: en aquellos servicios que han de
atender a las clases populares y a los sectores y áreas que están en una situación
desfavorecida socialmente. Esto incluye, por una parte, la adecuación cuantitativa y
cualitativa de todas las estructuras del Estado de bienestar.
Es ahí donde confluye la nueva problemática que plantea la inmigración con los viejos
problemas de la “cuestión social” que es la razón de ser del Estado de bienestar y, en
definitiva, lo que legitima las democracias avanzadas. Cómo se vaya desarrollando la
relación entre el binomio inmigración y conflicto depende, sobre todo, de si los Estados
de bienestar son capaces de mejorar sus dispositivos de intervención social en diversos
campos. Si se camina en esa dirección se habrán puesto las bases (materiales) para que
surja un sentido de pertenencia por parte de los nuevos llegados, para que los
inmigrantes sientan la sociedad en que viven y trabajan como suya, sin necesidad de
olvidarse de su sociedad y cultura de origen. Pero para que ese sentido de pertenencia
sea posible, se necesita, también, avanzar en políticas de Reconocimiento.
R3: Reconocimiento
El Reconocimiento de la diferencia, hecho desde la lógica de la valoración positiva de
toda cultura, que no implica la aceptación de todos los elementos de una (de ninguna)
cultura; hecha desde el respeto a las personas; y hecha desde el valor (positivo) de la
tolerancia, exige lograr un equilibrio con la unidad de una sociedad y con el sentido de
pertenencia a la misma. Un sentido de pertenencia que “ha de ser de naturaleza política
y basada en un compromiso compartido hacia la comunidad política” (Parekh 2000:
341), de ahí que al Reconocimiento haya que añadir, inmediatamente, políticas de
Representación. Porque hemos de encontrar “formas de conciliar las reivindicaciones
legítimas de unidad y diversidad, lograr unidad política sin uniformidad cultural” (ibíd.:
343), crear una sociedad inclusiva (social, cultural y políticamente), cohesionada
socialmente, sin ser una sociedad asimilacionista en lo cultural. La búsqueda y
construcción de ese “multiculturalismo integrador” no es sencilla, como lo testimonia la
insatisfacción actual con la mayor parte de las experiencias multiculturales existentes en
Europa. Pero esas insatisfacciones por algunos aspectos de la gestión del
multiculturalismo (y algunas razonables críticas al mismo) no significan que sus
alternativas sean mejores. También esta cultura (multiculturalista) es mejor cambiarla
desde dentro.
El Reconocimiento de la diferencias ha de hacerse respetando los valores de la Unión
Europea y los derechos fundamentales de las personas, de ahí que no haya riesgo de
“relativismo moral”. Esto no evitará conflictos respecto a su interpretación (Berger
1999), pero ésta debe basarse en la visión actual de esos valores (Breyer 2010).
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Lo que parece importante en un “multiculturalismo integrador” es que no se construyan
“sociedades (legales) paralelas” que puedan llevar a “vidas comunitarias paralelas”,
porque eso rompe radicalmente el principio de unidad en aras de la diversidad radical.
Dos aspectos cruciales y buenos indicadores de este multiculturalismo integrador son,
por una parte, el trato que debe darse al uso y aprendizaje de las lenguas y de las
culturas y, por otra, el apoyo y estímulo las relaciones intercomunitarias en la sociedad
de acogida para romper con la posibilidad de que existan vidas comunitarias paralelas.
Esto permite hablar de interculturalidad, de mezcla, de “conversación” (Appiah 2007).
Pero también se deben facilitar los contactos con la sociedad de origen, incluso en el
plano político. Esta “conversación” democrática sobre los elementos que deben integrar
este “multiculturalismo integrador” habría que insertarla en un debate más general: en el
de “la renovación y la consolidación de la democracia y la justicia social” (Martiniello
2000: 110).
R3: Representación
El reconocimiento de derecho de voto, al menos en el ámbito local y regional, supondría
el pleno reconocimiento de los inmigrantes como sujetos políticos. Para ello, más allá
de los convenios de reciprocidad que permiten ya la participación de algunos colectivos
de inmigrantes no comunitarios en las elecciones municipales, hay que seguir poniendo
de relieve la necesidad de reformar el artículo 13.2 de la Constitución Española para
reconocer ese derecho a todos los residentes de larga duración en España.
En el campo de la participación siguen siendo relevantes los planteamientos del Foro
para la Integración Social de los Inmigrantes en su Dictamen sobre el Plan Estratégico
de Ciudadanía e Integración 2007-2010 (FISI 2007). Y además habría que insistir en
que hay que mejorar el acceso a la nacionalidad (rebajando a los cinco años la norma
actual de diez años y manteniendo la excepción de los dos años para los
latinoamericanos y otros colectivos); en que hay que construir más espacios de
participación ciudadana donde puedan participar los inmigrantes y sus organizaciones; y
en que hay que fomentar decididamente la participación de los inmigrantes en la
sociedad civil organizada en España. Conviene recordar que la investigación empírica
muestra lo que ya señalaba Dahl (1961) en Who Governs?, la importancia de las
organizaciones étnicas en la integración política de los inmigrantes.
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