Regulación bancaria y campos de acción estratégicos: una agenda de

Regulación bancaria y campos de acción estratégicos: una agenda de
investigación para la Sociología Económica.
Banking Industry Regulation and Strategic Action Fields: a research
agenda for Economic Sociology.
Manuel Ángel Santana Turégano, Departamento de Sociología y Antropología Social y
Cultural, Universidad de La Laguna, [email protected]
Nisamar Baute Díaz, Alumna de Doctorado, Universidad de La Laguna
[email protected]
1 2 3 4 5 6 7 Introducción .............................................................................................................. 2 La regulación institucional de la banca en la UE. .................................................... 4 La regulación bancaria en la UE como política pública............................................ 7 Una nueva regulación bancaria europea tras la crisis. .............................................. 9 La regulación institucional del gobierno corporativo: ¿una caja negra? ................. 10 Conclusiones: una agenda de investigación ............................................................ 14 Referencias .............................................................................................................. 17 Resumen: este trabajo examina la evolución de la regulación de la banca en la UE tras
la crisis financiera global de 2008. Propone analizar el sector como un campo de acción
estratégico, incrustado en una red de campos en que los agentes difieren en su poder y
capacidad de influencia. El análisis se centra en dos políticas implementadas bajo la
nueva regulación europea, la limitación de la remuneración variable y la introducción de
cuotas de diversidad. Sigue el mecanismo de elaboración de políticas, desde la
discusión científica acerca de si estas medidas mejoran el rendimiento de las
organizaciones hasta la adopción de políticas que encierran todas las controversias en
una caja negra. Esta indagación, aunque modesta, sugiere que se podría obtener un
mejor conocimiento de la regulación bancaria a través de un enfoque que combine la
teoría de los campos de acción estratégico y los estudios sociales de la ciencia.
Palabras clave: gobierno corporativo, estudios sociales de la ciencia, Unión Europea,
crisis financiera de 2008.
Abstract: the paper examines the evolution of the regulation of the banking industry in
the EU after the global financial crisis of 2008. It proposes to analyze the sector as a
strategic action field, embedded in a web of fields and where participants differ in their
power and influence. The analysis is focused in two policies implemented under the
new European regulation, the limitation of the variable remuneration and the
introduction of diversity quotas. It follows the policy making mechanism, from the
scientific discussion about whether these measures improve the performance of
organizations to the adoption of policies that close all controversies in a black box,
following ideas developed in the Social Studies of Science (SSS). This inquiry, albeit
modest, suggest that a deeper understanding of the regulation of the banking industry
could be gained following an approach that combines Strategic Action Fields Theory
and Social Studies of Science.
Key Words: corporate governance, social studies of science, Europe Union, 2008
financial crisis.
1
1
Introducción
La crisis económica- financiera global de 2007-8, iniciada en el sector bancario, ha
tenido un impacto enorme no sólo en las finanzas y la economía sino en el conjunto de
las sociedades contemporáneas, hasta el punto de que no son pocos quienes opinan que
la sociedad que se comienza a articular tras la crisis será significativamente distinta de
la anterior, en cuestiones tan importantes como la estructura social, la economía y en
general en la manera en que las personas se relacionan entre sí a través del dinero. De la
magnitud de la gravedad con que la opinión pública ha percibido la importancia de la
crisis habla el hecho de que líderes mundiales como el entonces presidente francés,
Nicolás Sarkozy, hablaran en los momentos álgidos de la misma de la necesidad de
“refundar el capitalismo”. Transcurrido ya cierto tiempo desde entonces, distintas
iniciativas se han llevado a cabo para intentar remediar las consecuencias de la crisis,
atajar sus causas y evitar futuras crisis, lo cual, como no podía ser de otra manera, ha
pasado por reformar el sector en el que ésta se ocasionó, el sector bancario. Tras la crisis
financiera global de 2007-8 la industria bancaria ha sufrido importantes
transformaciones. Los principales cambios experimentados por la industria bancaria
desde la crisis podrían resumirse en una mayor concentración del sector, en la
disminución en el número de empresas, oficinas y trabajadores, y en un cambio en la
regulación. Como consecuencia de todo ello cabría hablar de un cambio no sólo en la
manera en que el sistema financiero realiza sus funciones sociales, sino incluso de un
cambio en la relación entre el sistema financiero y el conjunto de la sociedad.
¿Cómo se organizan los bancos? ¿Cuáles son las causas y consecuencias de los cambios
en su organización interna y en las relaciones entre ellos? En este trabajo pretendemos
ofrecer un acercamiento a estas cuestiones desde la Sociología Económica, partiendo de
la constatación de que, dado el rol que cumplen en la actualidad, las finanzas ya no son
tan sólo un ámbito especializado, sino que son un campo transversal que afecta a todos
y cada uno de los aspectos de la sociedad, hasta el punto de que se ha hecho común
hablar de la financiarización de la sociedad. Para conocer las causas y consecuencias
sociales de la organización bancaria realizaremos en este trabajo un primer
acercamiento al estudio de la regulación institucional del que es el mayor sistema
bancario del mundo, el de la Unión Europea (Masera, 2014), analizando la regulación
por un lado como un campo de acción estratégica (Strategic Action Field, Fligstein y
McAdam, 2011) y como el resultado del cierre de una controversia científico técnica
acerca de cómo resolver un problema (cómo gestionar mejor el riesgo). En todos los
sectores económicos la regulación institucional es una cuestión clave que influye
decisivamente tanto en la forma que adopta un sector como en la manera en que cada
empresa particular dentro del mismo se puede organizar. La especificidad del sector
bancario es que, dado el papel clave que desempeña en las economías modernas, se
encuentra más estrechamente regulado que otros. Es por ello que puede afirmarse que la
organización del sector bancario es en gran medida el resultado de la regulación
institucional, y por lo tanto el resultado de equilibrios de poder socio-económico, en
definitiva, de la interacción de agentes en campos de acción estratégica.
2
La regulación de la industria bancaria en Europa ha sido reformada tras la crisis
financiera global, bajo el supuesto de que el conocimiento preciso de las causas de la
crisis permitiría diseñar las políticas para la adecuada gestión de la misma y para
prevenir que se produzcan futuras crisis o, al menos, limitar su impacto. Este proceso se
inició con el "Informe De Larosière" (2009), continuó con la creación del Sistema
Europeo de Supervisión Financiera en 2011, y en 2013 se promulgó la Directiva
CRDIV, que es lo que se analizará en este trabajo. Según el diagnóstico que plantea la
actual regulación bancaria europea, la crisis económica y financiera que hemos sufrido
es consecuencia, en gran medida, de las debilidades en el gobierno corporativo de las
empresas financieras. Los gerentes de los bancos han tenido incentivos perversos que
les han llevado a tomar decisiones arriesgadas que contribuyeron a la crisis financiera y
económica mundial. Por lo tanto, la nueva legislación pretende imponer ciertas
condiciones en el gobierno corporativo de los bancos. En consecuencia, la directiva
comunitaria actual (CRDIV 2013/36/UE) incluye toda una sección (3) dedicada al
gobierno corporativo de las entidades bancarias, que se desarrolla en el reglamento
correspondiente. Para ejemplificar cómo el sector bancario podría ser estudiado usando
el enfoque estratégico de acción, este documento se centrará en los mecanismos que
dieron lugar a dos de las medidas más controvertidas implementadas en la nueva
legislación: la introducción de cuotas de diversidad y la regulación de las políticas de
remuneración de los ejecutivos. Desde el punto de vista de los mecanismos de
formulación de políticas públicas este trabajo ofrecerá una visión general de cómo la
banca está regulada en la UE desde la perspectiva de los campos de acción estratética
(Fligstein y McAdam, 2011, 2012). Desde el punto de vista de los Estudios Sociales de
la Ciencia, el trabajo tratará también de comprender cómo una cuestión tan
controvertida como "¿Cuál es la mejor manera de gobernar un banco / una empresa",
que podría requerir cientos de páginas en la literatura académica, se acaba concretando
en prescripciones de políticas públicas que se pueden resumir en una simple frase, del
tipo: "los bancos deben incluir cuotas de género en la composición de sus juntas de
accionistas”.
Desde la perspectiva que aquí desarrollamos la regulación bancaria es un fenómeno con
dos facetas. Por un lado, se trata de un artefacto técnico-científico: mediante la
aplicación de los conocimientos "científicos" más actualizados en Economía y Finanzas
quienes hacen la legislación bancaria tratan de producir un dispositivo que permita a los
gobiernos controlar y supervisar el comportamiento de los actores económicos en
función de los intereses políticos. Desde este punto de vista, una regulación institucional
sería una “tecnología social”, una herramienta que intenta canalizar el curso de los
eventos, para que los fines políticos que persigue un gobierno puedan ser alcanzados.
Pero, además de ser un artefacto científico- técnico, la regulación bancaria es también
un producto social, el resultado de un equilibrio de poderes. Como muestra la literatura
de los Estudios Sociales de la Ciencia (SSS, por sus siglas en inglés, Social Studies of
Science), las tecnologías siempre se desarrollan en un medio social. Siguiendo las ideas
planteadas por Latour (1992) antes de que una controversia “científica” se cierre y se
convierta en una caja negra sobre el cual los futuros científicos basarán su trabajo hay
fuertes discusiones acerca de cómo cerrarla: ¿gira la tierra alrededor del sol o es al
revés? ¿Se puede extraer petróleo del fondo marino sin poner en peligro los
ecosistemas? ¿Cómo estimar el riesgo financiero? Todas estas son (o han sido)
controversias científicas, pero a la vez han sido controversias entre cosmovisiones y
grupos sociales que apuestan por unas u otras posturas. Por lo tanto, la regulación de la
3
banca es siempre el producto de luchas sociales y políticas, incluso cuando pretendan
basarse en el conocimiento experto de los científicos y/o expertos.
La actual legislación europea sobre la banca ha sido fuertemente criticada, y se ha
cuestionado que sea beneficiosa para el sector (Masera, 2014; Stiglbauer y Velte, 2015).
Ha sido denominada incluso “legislación de parloteo”, que se pone en marcha
fundamentalmente con el objetivo de transmitir a la opinión pública que se hace algo,
aun cuando se tenga poca esperanza en la efectividad de las medidas planteadas
(Enriques y Zetsche, 2015), dando a entender que fue principalmente promulgada "en
aras de hacer algo". ¿En qué medida puede pensarse que la nueva legislación ayudará a
evitar futuras crisis? ¿Qué hay que tener en cuenta para comprender la implementación
y evolución de políticas públicas en este ámbito? Para tratar estas cuestiones el resto del
trabajo se organizará de la manera siguiente. En primer lugar, se dará una visión general
de la estructura de gobernanza del campo de acción estratégica de la industria bancaria.
A continuación, el trabajo analizará el mecanismo de toma de decisiones que resultó en
la adopción de las medidas anteriormente mencionadas. Por último, se terminará
señalando algunas líneas de investigación que parecen prometedoras para avanzar,
desde la perspectiva teórica de los campos de acción estratégica, en el conocimiento de
un sector económico que resulta tan crucial para comprender la economía y las
sociedades contemporáneas como la industria bancaria.
2
La regulación institucional de la banca en la UE.
Comprender el sector bancario como un campo de acción estratégica implica tener en
cuenta que se compone de varios actores que se reconocen mutuamente, así como
comprender los propósitos y las reglas del campo (Fligstein y McAdam, 2011). El
propósito del campo del sector bancario es obtener un beneficio económico a través de
la realización de determinadas actividades. El negocio de la banca se ha centrado
tradicionalmente en tres tipos de actividades. En primer lugar, prestar dinero a cambio
de interés a quien quiere llevar a cabo actividades para las que se requiere más dinero
del que se dispone en un momento dado. En definitiva, financiación, para comprar
viviendas (hipotecas), para comprar bienes y servicios (créditos al consumo), o para
poner en marcha empresas y actividades productivas (créditos a empresas). En segundo
lugar, la otra rama de su negocio tradicional era el aceptar depósitos por los que se
pagaba un tipo de interés. Ésta actividad sería la inversa de la anterior, por lo que podría
definirse como “guardar el dinero de quien no sabe qué hacer con el dinero”. La idea
de la banca como “caja fuerte” ha estado más o menos presente en función del modelo
de negocio de cada empresa: la expresión española “caja de ahorro” remite de manera
bastante gráfica a esa idea de la banca como “caja fuerte en que guardar los ahorros”
(aunque la propia idea de caja de ahorro haya quedado muy desdibujada tras la última
reforma financiera). La conjunción de estas dos actividades era, tradicionalmente, el
núcleo duro del modelo de negocio de la banca, que tendía a considerarse a sí misma
experta en la gestión del riesgo. De forma muy simplificada, cabía pensar, desde este
modelo, que un banco que funcionaba bien era aquel que prestaba dinero a un tipo de
interés X (variable en función del “crédito” que tuviera cada cliente), que recibía dinero
pagando por él un tipo de interés Y, también variable en función del capital que aportara
4
cada cliente. Y que, mediante una gestión del riesgo adecuada, conseguía que los
intereses que cobraba (descontando los posibles impagos) fueran mayores que los que
pagaba, obteniendo así un beneficio económico. En estas dos actividades (prestar dinero
y captar recursos económicos) la banca cumple un rol fundamental en el sistema
financiero.
Como se ha planteado ya desde clásicos como Marx (al respecto, veáse, por ejemplo,
Lapavitsas, 2011), el sistema financiero no debería considerarse tan sólo como un sector
económico más, sino más bien como un pre- requisito para el funcionamiento de la
economía. Sea cual sea la fórmula que se adopte, es necesario que los recursos (más o
menos ociosos) de unos grupos sociales financien las actividades de otros grupos
sociales (más o menos emprendedores) para que las sociedades contemporáneas
complejas funcionen. De lo contrario, cada grupo social sólo podría llevar a cabo las
actividades que podría realizar en un momento dado con los recursos que posee en
dicho instante. Por poner un ejemplo básico y micro: los hijos no podrían estudiar si sus
padres (o el Estado, o un préstamo para los estudios, como es cada vez más frecuente en
EEUU) no les “financiaran”, permitiéndoles comer aunque mientras son niños no tienen
recursos para comprar sus alimentos. Sistemas de financiación han existido diversos a lo
largo del espacio y el tiempo. La planificación centralizada al estilo soviético era
también, al fin y al cabo, un sistema de financiación. En el marco de las sociedades
capitalistas contemporáneas suele plantearse que el predominio de la banca como
sistemas de financiación es algo propio de las sociedades europeas continentales,
mientras que en las sociedades anglosajonas (Reino Unido y Estados Unidos) la
financiación de las empresas se da en mucho mayor medida a través de la bolsa y el
mercado de capitales (al respecto puede verse Sterns y Mizruchi, 2005; para una visión
más reciente, Artús, 2013). Por último, además de prestar dinero y recibir depósitos,
actuando por tanto como agente de financiación, una tercera actividad del negocio del
sistema bancario, que se ha ido incrementando en los últimos años, es la prestación de
servicios financieros por los que se cobran unas tarifas o primas: tarjetas de crédito, uso
de cajeros automáticos y medios de pago (transferencias de dinero) y por último tareas
de asesoramiento financiero.
La actividad de los bancos siempre ha sido regulada por el Estado, ya que los bancos
crean dinero a través del coeficiente de caja. Esto quiere decir que, en realidad, la idea
de la banca como “caja fuerte en la que guardar los ahorros” es bastante inexacta. De
todo el dinero que un banco recibe como depósitos guarda sólo una pequeña parte (el
coeficiente de caja), y presta el resto a quien requiere financiación. Por ello, la actividad
de la banca aumenta el caudal monetario en circulación, y puede tener un gran impacto
en el conjunto de la economía, por lo que el coeficiente de caja (qué cantidad del dinero
que reciben deben mantener en sus “cajas fuertes”) viene determinado por la regulación.
Ésta regulación institucional es un primer condicionante de su actividad. El papel cada
vez más relevante de la banca en el sistema económico se relaciona con que la banca,
que era originariamente un mero depósito de valor, ha ido cambiando significativamente
su rol social y económico. Antiguamente todo el dinero tenía un referente de valor
último en el metal precioso con el que estaban hechas las monedas. En teoría se podía
haber acudido al Banco Central y pedir que cambiaran un billete (que no es más que un
pedazo de papel sin valor intrínseco) por monedas, que tenían valor intrínseco al poseer
cierta cantidad de oro o plata. Posteriormente el valor del dinero ya no venía tanto por la
cantidad de metales preciosos de la moneda, sino por las reservas de oro en el banco
5
central del país que emitía una moneda. Tras la Segunda Guerra Mundial los acuerdos
de Bretton Woods establecieron un sistema en el que el dólar estadounidense se
convirtió en moneda de referencia mundial. Las distintas monedas se relacionaban con
el dólar, de forma que las reservas de oro americanas se convertían, en último término,
en referencias de valor de cualquier moneda. Sin embargo, tras el abandono de estos
acuerdos en la década de 1970 el dinero se hizo fiduciario, desvinculándose de toda
referencia de valor material. En la situación anterior, en un caso de quiebra de un banco
se podía acudir, en último término, al banco central, cuyas reservas de oro avalaban la
economía. En la nueva situación se creaban las condiciones para que, en casos de
quiebras bancarias, se pudiera dar un efecto dominó de consecuencias desastrosas para
el conjunto de la economía. Cuando los acreedores acudieran a un banco a retirar su
dinero de las cajas fuertes de éste se podían encontrar que las cajas fuertes estaban
vacías, que todo el dinero se había prestado. Se generaría así una situación de
desconfianza generalizada hacia los medios de pago (corralito) que podría hacer
tambalear toda la economía.
En este contexto, en la década de 1970, la quiebra de un importante banco alemán
(Bankhauss Herstatt) dio lugar a una considerable agitación en el sistema financiero a
nivel mundial. Con el fin de hacer frente a los peligros de inestabilidad financiera que
esta nueva situación creaba se fundó el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea
(BCBS- Basel Committe on Banking Supervision) en 1974. Su objetivo principal era
establecer un mínimo en los requisitos de capital que los bancos deben mantener en sus
cajas fuertes (en realidad, en líquido, en sus balances contables) de acuerdo al riesgo
que enfrentaban. Además, se emitieron recomendaciones generales para el manejo
adecuado de las entidades de crédito. Y estas recomendaciones fueron en su mayor parte
adaptadas a las legislaciones nacionales. En definitiva, siguiendo la perspectiva de
Fligstein y MacAdam (2011, 2012), puede considerarse que el Comité de Supervisión
Bancaria de Basilea es la unidad de gobernanza del sector bancario a nivel global, que
ha emitido distintos acuerdos y directrices (Basilea I, Basilea II y, desde 2010, Basilea
III) que establecen el marco general de funcionamiento de la industria bancaria,
estableciendo en términos muy generales cuáles han de ser las reglas y los objetivos en
juego en el sector.
Pero además de estas unidades de gobernanza a nivel global existen otras a niveles
inferiores. Para los países de la Unión Europea el sector bancario está regulado
principalmente a nivel europeo. Desde sus inicios uno de los principales objetivos de la
Unión Europea era promover la creación de un mercado único de capitales entre los
distintos países europeos. Por lo tanto, la armonización de la legislación bancaria era un
elemento clave para la creación de un verdadero “mercado común”. En la actualidad,
para los países miembros de la UE, las directrices generales de la regulación bancaria se
realizan a nivel europeo, mediante una Directiva y un reglamento, y los estados
miembros adaptan y transponen la Directiva Europea y el Reglamento a sus leyes
nacionales. En la actualidad el marco general de la regulación bancaria en la Unión
Europea viene determinado, desde junio de 2013, por la Directiva 2013/36/UE y por el
Reglamento 575/2013, que la desarrolla. En el caso español, la ley 10/2014, de junio de
2014, y el Real Decreto 84/2015, de febrero de 2015, transponen las directrices
comunitarias a la legislación española. No es de extrañar que los servicios financieros
estén regulados principalmente a nivel europeo, ya que cualquier diferencia significativa
en la manera en la regulación daría lugar a una competencia desleal entre los estados
miembros. La legislación europea, incluyendo de manera conjunta la Directiva y el
6
Reglamento, es denominada a menudo CRDIV (Capital’s Requirement Directive IV), y
podría considerarse una adaptación de las "reglas del campo" que, tras la crisis de 2008,
plantearon los Acuerdos de Basilea III, que emitieron en 2010 unas recomendaciones
para el manejo adecuado de las entidades financieras. Sin embargo, es importante tener
en cuenta que, dado que las recomendaciones permiten un margen de actuación
considerable, la legislación europea difiere en importantes puntos de la que se ha
desarrollado en Estados Unidos tras la crisis. Como vimos anteriormente, la regulación
bancaria puede considerarse, por una parte, como un artefacto científico- técnico. A
partir del conocimiento experto se trataría de establecer cuál es la mejor manera de
resolver una controversia científico- técnica: cómo gestionar mejor el riesgo financiero
para evitar que futuras crisis afecten de manera tan negativa al conjunto de la sociedad.
Las diferencias entre la UE y USA ponen de manifiesto que el cierre de toda
controversia técnica es también una cuestión social. Las cuestiones principales que la
legislación europea añade a las orientaciones generales de Basilea III, según se resume
en la memoria de la directiva europea, son los siguientes1: (1) para evitar que las
entidades financieras asuman riesgos excesivos que puedan poner en peligro al conjunto
de la economía, se limita el componente variable de la remuneración de quienes toman
este tipo de decisiones. (2) Se introducen nuevas normas que rigen la gestión del riesgo
en las juntas de las entidades financieras. (3) Se introducen cuotas de diversidad (en
particular, de género) en los consejos de administración de las entidades financieras 4)
Se plantea que la transparencia de las entidades financieras ha de ser mayor,
especialmente en lo que respecto a cuánto ganan, qué impuestos pagan y qué
subvenciones públicas reciben. Por último 5) Se incrementan las cantidades (colchones)
de dinero en efectivo que las entidades financieras han de mantener en sus balances
contables, para prevenir las quiebras, introduciéndose distintos colchones (colchón anti
cíclico y de riesgo sistémico, entre otros.
Una directiva como la estudiada implica un diagnóstico en que se establece una relación
causa- efecto entre un conjunto de factores (gestores bancarios “temerarios”,
pensamiento de grupo) y el desencadenamiento de la crisis. Por lo tanto, desde el punto
de vista sociológico resulta fundamental plantear algunas cuestiones para comprender
cómo se da el cierre (social) de estas controversias que no son sólo económico
financieras, en el sentido de científico técnicas, sino también sociales y políticas.
¿Cómo se lleva a cabo la regulación del sistema financiero en la UE? ¿Cuáles son los
agentes a los que se consulta cuando se plantea una nueva regulación? ¿Cómo se lleva a
cabo el proceso? Para tratar estas cuestiones, comunes en el análisis de cualquier
política pública, será necesario, en primer lugar, exponer brevemente el sistema de
elaboración de leyes y políticas públicas en la Unión Europea.
3
La regulación bancaria en la UE como política pública.
En la Unión Europea el órgano que tiene la capacidad de proponer legislación (la
regulación bancaria) es la Comisión Europea, que tiene su sede principal en Bruselas.
Vendría a ser el equivalente de lo que en la mayoría de regímenes parlamentarios se
denomina de forma coloquial “el gobierno”. Con cerca de 34.000 trabajadores/as, está
organizada a través de departamentos (33 a finales de 2015) denominados "Direcciones
generales” (DG; que equivaldrían aproximadamente a los ministerios en España). La
1
La memoria puede ser encontrada aquí: <http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-690_en.htm>.
7
Comisión Europea está dirigida por el presidente de la comisión (lo que en otros lugares
sería el “presidente del Gobierno” o “Prime Minister”) y por los 33 "comisarios"
(comparables a los ministros, el jefe de cada dirección general). El presidente de la
Comisión Europea y los Comisarios son elegidos por los dos órganos legislativos de la
Unión Europea. Por una parte, el Parlamento Europeo, que con 751 miembros es
elegido cada cinco años con representación proporcional a la población. Por otra parte,
el órgano de representación territorial, el Consejo de la Unión Europea, compuesto por
representantes de los gobiernos de cada uno de los estados miembros. Estos dos órganos
representativos (Parlamento Europeo y Consejo de la Unión) son los que en último
término han de aprobar las propuestas legislativas que realiza el ejecutivo (la comisión
europea).
La gestión de la Comisión Europea combina criterios tecnocráticos y políticos. Aunque
el presidente de la Comisión Europea es un cargo político, cada una de las secciones en
que se organiza el trabajo de ésta (Direcciones Generales) tiene, junto a un cargo
político, el Comisario General, elegido por el presidente, un cargo técnico, el Director
General, que es un funcionario. Los equilibrios políticos llevan a que existan en la
Comisión Europea al menos tantas Direcciones Generales2 como estados miembros,
para que cada uno pueda tener al menos una dirección general a cargo. Ello lleva a que a
menudo las áreas de actuación de dos direcciones generales se superpongan
parcialmente. Así, por ejemplo, a finales de 2015 existía una Dirección General
"Económica y de Asuntos Financieros” (ECFIN), y una Dirección General "Estabilidad
Financiera, Servicios Financieros y Unión del Mercado de Capitales” (FISMA)".
Aunque no es una regla escrita, se eligen como comisarios de las áreas que se
consideran más importantes a políticos de los países con mayor peso en la Unión
Europea, mientras que a los países con menor población (y peso político) en la UE se
les asignan carteras consideradas menos importantes. Así, siempre tomando como
referencia 2015, el comisario general de ECFIN era francés, mientras que el de FISMA
era británico. Manteniendo también los equilibrios territoriales, los jefes técnicos de
cada dirección general representan también a distintos países. Para las dos Direcciones
Generales mencionadas (que son las referentes en el caso de la regulación bancaria), el
Director General de ECFIN es italiano y el de FISMA francés.
En resumidas cuentas, la estructura de gobernanza de cada una de las direcciones
generales, que son el último término la institución que realiza las propuestas de
regulación que posteriormente se aprobarán (o no) por el Parlamento de Europa y el
Consejo de Europa, se basa en un director político (Comisario) que tiene un gabinete
presidido por un director técnico (Director General) y varios asesores. Teniendo en
cuenta esta estructura general, ¿cómo y por qué se hace una propuesta de regulación en
un ámbito como el de la banca en la Unión Europea? En cualquier democracia parecería
lógico que las propuestas de regulación atendieran a las demandas y preocupaciones de
la ciudadanía. Sin embargo, a menudo se habla de un déficit democrático en la Unión
Europea: la participación en las elecciones y en la política europea es relativamente baja
en todos los estados miembros, ya que se percibe a Europa (la Comisión Europea) como
un espacio de gobierno lejano cuyas decisiones no interfieren en los problemas
cotidianos. Y, sin embargo, el hecho es que cuestiones claves como el tipo de interés
que afecta al pago mensual de las hipotecas de millones de ciudadanos/as europeos se
deciden en gran medida en la Comisión Europea. ¿Cómo se pasa de la preocupación de
2
Recordemos que equivaldrían, en la terminología española, a ministerios
8
un Director General o de un funcionario en Bruselas a decisiones que afectan a la vida
de millones de personas? Con las limitaciones propias de un trabajo de este tipo,
pasamos a continuación a describir el cómo ha sido el proceso de elaboración de la
actual regulación bancaria europea.
4
Una nueva regulación bancaria europea tras la crisis.
A raíz de la crisis financiera mundial de 2007-2008 la Unión Europea inició
un proceso de reforma de la supervisión financiera, con el objetivo de reformar la
legislación entonces vigente (Directivas 2006/48 /CE y 2006/49/CE, conocidas
conjuntamente como CRDIII). Como un esfuerzo conjunto de la Dirección General de
Economía y Asuntos Financieros (ECOFIN) y la Dirección General del Mercado
Interior se convocó una primera reunión del "Grupo de Alto Nivel sobre Supervisión
Financiera”, presidido por Jacques de Larosière3, en Bruselas en plena crisis (noviembre
de 2008). A este grupo se le encargó comenzar el estudio de cómo reformar el sistema
financiero para evitar los peores efectos de la crisis y que ésta no volviera a producirse
en el futuro. El grupo presentó sus conclusiones, conocidas como "El Informe De
Laroisere", en febrero de 2009, y a continuación se realizó un proceso de consulta a las
partes interesadas acerca de cómo reformar el sistema financiero europeo. La primera
ronda de consultas comenzó en marzo de 2009 (tan sólo unas semanas después de la
presentación del informe4). En mayo de 2009 se llevó a cabo en Bruselas una
conferencia sobre una nueva arquitectura de la supervisión financiera en Europa. La
Comisión Europea hizo sus primeras propuestas legislativas en septiembre de 2009: la
primera fue la de establecer un Consejo Europeo de Riesgo Sistémico, que debía
monitorizar el riesgo en el sistema financiero europeo. Tras votarse en el Parlamento
Europeo, esta propuesta fue aprobada y desarrollada a partir de 20105. En su conjunto,
la regulación aprobada implicaba, en términos de Latour (1992), que la controversia
científico técnica acerca de cómo gestionar mejor el riesgo en los mercados financieros
se saldaba con una respuesta: “a través de la supervisión macro prudencial de las
instituciones financieras” (sobre supervisión macroprudencial véase, por ejemplo,
Borio, 2003, 2011).
Llegados a este punto es importante recordar el carácter performativo de las Ciencias
Económicas (al respecto puede verse, por ejemplo, Callon, 2010). En otras disciplinas
científico- técnicas cabe plantear que el cierre de una controversia tiene en último
término como juez la “prueba de realidad”, que es independiente de las teorías y de
quienes aplican la prueba: un determinado cuerpo celeste descubierto en el espacio
puede considerarse un satélite de otro planeta mayor o un planeta, y ello no depende de
la teoría ni de los instrumentos con que se estudie la realidad. Por el contrario, por más
3
Un antiguo funcionario francés, fue director del Fondo Monetario Internacional (1978-1995) y del
Banco de Francia (1987-1993). Entre 1993 y 1998 fue presidente del Banco Europeo de Reconstrucción y
Desarrollo. Desde entonces ha sido presidente del Comité Estratégico del Tesoro Francés, y consejero del
banco BNP- Paribas. Otro de los miembros de éste grupo de alto nivel sobre supervisión financiera fue
Rainer Masera, un ex ministro y académico italiano que publicó un artículo en 2014 que era muy crítico
con la nueva regulación. Toda esta información puede contrastarse mediante una consulta en internet.
4
El texto de las consultas puede ser encontrado en: http://europa.eu//rapid/press-release_IP-09-373_
en.htm?locale=en
5
La información oficial está disponible en: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ES/TXT/?uri=URISERV%3Ami0017
9
que se vistan de complejos ropajes matemáticos, las controversias económicofinancieras crean, siquiera parcialmente, la misma realidad que pretenden estudiar: el
riesgo financiero no es independiente de las definiciones teóricas del mismo ni de cómo
se mida. Como consecuencia de la aplicación de este enfoque de supervisión
macroprudencial se crearon tres órganos europeos de supervisión macroprudencial: la
“Autoridad Bancaria Europea” (con sede en Londres), la “Autoridad Europea de
Valores y Mercados” (con sede en París), y la “Autoridad Europea de Seguros y
Pensiones de Jubilación” (con sede en Frankfurt6).
Haciéndose eco de las recomendaciones formuladas por los líderes del G-20 en las
cumbres celebradas en Londres y Pittsburgh en 20097, la Comisión Europea puso en
marcha una consulta pública sobre los cambios en la Directiva de Requerimientos de
Capital, en febrero de 2010, y a finales de abril del mismo año se celebró una audiencia
pública en Bruselas sobre el mismo tema. Posteriormente se realizaron consultas sobre
colchones anti cíclicos (octubre 2010) y sobre contraparte del riesgo de crédito (febrero
de 2011). Finalmente, en julio de 2011, como un esfuerzo conjunto de la Dirección
General de Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN) y de la Dirección General de
Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y PYME (GROW), la Comisión Europea
presentó una propuesta una nueva regulación (directiva y reglamento) de las
instituciones de crédito8. En Sesión Plenaria del Parlamento Europeo9 el 6 de de abril de
2013 se aprobó la propuesta, y se convirtió en legislación de la UE, como Directiva y el
Reglamento, en junio de 2013, con lo que puede darse por terminada (de momento) la
reforma del sistema financiero.
5
La regulación institucional del gobierno corporativo: ¿una caja
negra?
De acuerdo con el enfoque planteado por Latour (1992) toda controversia científicotécnica, una vez resuelta, tiende a verse como una caja negra, que proporciona certezas,
respuestas y bases sobre las que construir dispositivos técnicos y mejorar el
conocimiento. Pero si la misma controversia se observa antes de que haya sido resuelta,
no hay ninguna pista sobre cuál será la respuesta final, y en lugar de respuestas la
indagación científica parece producir solo nuevas preguntas. Desde este punto de vista,
plantearse la reforma de la regulación bancaria implica, de alguna manera, asumir que la
regulación anterior era mala, porque daba respuestas equivocadas a la cuestión de cómo
se pueden construir instituciones financieras adecuadas, que permitan el desarrollo de la
economía en lugar de producir su crisis. Pudiera ser, como pasa a menudo en Ciencias
6
Nótese que las sedes se situaron las capitales económicas de los tres Estados de economías más fuertes
de la UE.
7
Las consultas pueden ser encontradas en http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10197_en.htm?locale=en
8
El proceso puede ser seguido en: http://ec.europa.eu/finance/bank/regcapital/legislation-inforce/index_en.htm
9
El debate puede ser seguido en http://news-europa.eu/economy-finance-tax/item/53088-plenarysessionof-the-european-parliament-joint-debate-capital-requirements-directive-crd-iv-strasbourg-16-april2013
10
Sociales, que un cambio en las realidades a estudiar haga obsoletos los modelos
utilizados para comprenderlas: quizá los modelos teóricos de antes valían para entender
(y gestionar) adecuadamente los sistemas financieros de antes; pero los sistemas
financieros han cambiado y los modelos de antes ya no permiten entender (ni gestionar)
adecuadamente los sistemas financieros actuales. Pero la performatividad de las
disciplinas económicas hacen la cuestión relativamente irrelevante: el que los sistemas
financieros se regulen de una manera u otra (fomentando, por ejemplo, la libertad
absoluta en el movimiento de capitales) es consecuencia también de los modelos
teóricos que se utilizan para comprender la realidad (los modelos crean su propia
realidad). En cualquier caso, la regulación bancaria puede contemplarse como un
intento de responder a tres cuestiones claves: ¿qué causó la crisis financiera? ¿Cómo
podemos evitar que se repita? ¿Cómo podríamos minimizar sus consecuencias sociales
negativas? La actual regulación bancaria europea parte de un diagnóstico sobre qué fue
lo que causó la crisis financiera. Las causas de la crisis se exponen de manera bastante
detallada en el preámbulo de la regulación. De forma resumida, se puede afirmar que
diagnóstico que ofrece la regulación europea es que la crisis financiera tuvo
fundamentalmente tres causas: 1) debilidades en el gobierno corporativo de las
entidades financieras; 2) comportamientos de pensamiento de grupo (group thinking),
causados por la falta de diversidad en las juntas directivas de las instituciones
financieras; y 3) políticas de remuneración que fomentaban una excesiva asunción de
riesgos. Estas soluciones a la controversia sobre lo que causó la crisis son ahora parte de
la legislación, siendo incluida de manera acrítica dándolas como respuestas ciertas que
se envuelven en una caja negra (utilizando el término de Latour).
A partir de este diagnóstico de las causas se diseñan políticas para hacer frente a las
causas de la crisis, de manera que una sección entera de la nueva regulación se dedica a
la gestión de las instituciones de crédito. Para evitar que las debilidades en el gobierno
corporativo de las entidades generen inestabilidad financiera, la Directiva Europea
dedica la subsección 3 al “Gobierno Corporativo”. El en artículo 88 (“Sistemas de
Gobierno Corporativo”) se establecen directrices sobre cómo han de gestionarse las
entidades financieras, estableciéndose cuotas de representación del género menos
representado (las mujeres) y otros mecanismos que pretenden evitar el pensamiento de
grupo (que se había identificado como una de las causas de la crisis). El artículo 91
(Órgano de dirección) se establecen directrices acerca de cómo se han de seleccionar a
los miembros de los órganos de dirección de las entidades financieras, estableciéndose
requisitos acerca del conocimiento (cualificación) y de la reputación (comportamiento).
La hipótesis subyacente parece clara: la crisis se ha producido porque las entidades
financieras fueron gestionadas por personas de dudosa reputación (problemas de moral)
o con escasa formación); si los gestores fueran personas sabias y buenas, las crisis no
sucederían. Por último, matizando en parte esta hipótesis, el artículo 92 de la directiva
europea se dedica a políticas de remuneración. En este caso, la hipótesis subyacente es
que la crisis se ha producido porque (aunque quizá fueran personas competentes y
morales) los gestores de las entidades financieras tenían incentivos perversos que les
llevaron a tomar malas decisiones (demasiado arriesgadas).
En definitiva, de las propuestas que realiza la Directiva Europea sobre entidades
financieras se deduce que éstas parten de que se cree haber encontrado las respuestas a
las preguntas sobre cuáles son las causas de la crisis y cómo las entidades de crédito
deben ser gestionadas para mejorar su situación. Pero, ¿cómo se ha llegado a estas
respuestas? ¿En base a qué se ha cerrado la controversia “científica” acerca de qué
11
causó el mal rendimiento de un amplio número de entidades financieras? Las
obligaciones de transparencia de la política europea permiten un seguimiento
relativamente fácil, a través de Internet, de cómo es el proceso de elaboración de una
regulación. Ello permite, para el caso que nos ocupa, ver cómo se llegó a dar como
respuestas válidas a las preguntas sobre las causas de la crisis las que están implícitas en
la legislación. Antes de hacer una directiva, la comisión europea realiza una propuesta
para una directiva,10 que se somete a información y debate público. Como se puede ver
en el texto de la propuesta para la directiva sobre la regulación financiera, realizada en
2011, ésta se basó en un Libro Verde, publicado en junio de 2010, sobre el Gobierno
Corporativo en la industria de servicios financieros. Los libros verdes11 son documentos
publicados por la Comisión Europea para estimular la reflexión sobre un tema (en este
caso, el gobierno de las entidades financieras), en que se invita a las partes interesadas a
participar en un proceso de consulta y debate sobre las propuestas presentadas. En el
caso analizado, los documentos para el debate fueron el libro verde “Corporate
governance in financial institutions and remuneration policies12” y un documento que
se adjuntaba al mismo, con el indicativo título de “Corporate Governance in Financial
Institutions: Lessons to be drawn from the current financial crisis, best practices13”.
Una lectura, incluso superficial, de los documentos referidos, permite ver que están a
medio camino entre documentos académicos y de gestión, mezclando distintas
tradiciones. El segundo documento, el de carácter más científico (pretende extraer
lecciones del análisis de la realidad) organiza las distintas cuestiones (consejos de
gestión, shareholders, gestión del riesgo) en base a “antecedentes y hallazgos claves” y
“ejemplos de buenas prácticas14”, dedicándose apartados a “metodología” y
“bibliografía”. En ninguno de los dos textos se hacen referencias en el cuerpo del
documento (como es habitual en Ciencias Sociales), remitiéndose, para fundamentar las
afirmaciones que se hacen, a las notas a pie de página (algo que es más habitual en
Derecho). Y entre las fuentes que se utilizan para fundamentar las afirmaciones que se
hacen hay una mezcla: artículos académicos, artículos de prensa, informes de
consultoras, literatura gris de organismos como el Banco Internacional de Pago, etc.).
En cualquier caso, analizando el apartado de metodología del documento adjunto al
libro verde, el de carácter más técnico, nos podemos hacer una idea de cómo se ha
llegado a las respuestas que se dan a las preguntas:



“Se enviaron cuestionarios sobre sus prácticas de gobierno corporativo a una muestra
variada de diez grandes bancos o empresas de seguros cotizadas, establecidos en la
UE”.
A los cuestionarios se sumaron treinta entrevistas de seguimiento con miembros del
consejo de administración, secretarios del consejo de administración, directores
financieros, directores de riesgos y auditores internos (…)
Se envió también a los supervisores bancarios europeos un cuestionario sobre sus
opiniones y función en relación con el gobierno corporativo de las entidades financieras.
10
En el caso que nos ocupa se trata de la “ Propuesta de la Comisión para una Directiva”, publicada en
julio de 2011. El texto completo de la propuesta (en inglés) puede encontrarse online en http://eurlex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/ HTML/?uri=CELEX:52011PC0453&from=EN
11
Puede verse la definición oficial de los mismos en la Unión Europea en http://ec.europa.eu/greenpapers/index_es.htm
12
Disponible en http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/modern/com2010_284_en.pdf
13
Disponible en http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010SC0669&rid=9
14
Background and key findings, examples of best practices, ya que el texto está disponible solo en inglés.
12

Igualmente, una muestra de los principales inversores institucionales y asociaciones de
accionistas europeos recibió un cuestionario sobre sus prácticas y expectativas respecto
al gobierno corporativo de las entidades financieras. Por último, el 2 de febrero de 2010
tuvo lugar una reunión de seguimiento a la que asistieron alrededor de 30 inversores15.
En definitiva, el "método de investigación" utilizado para definir las "mejores prácticas"
incluía una muestra de sólo 10 de los principales bancos o compañías de seguros, y sólo
30 individuos fueron entrevistados. La muestra parece claramente insuficiente para
considerarla representativa, si tenemos en cuenta que para las fechas de referencia
existían en torno a 8.300 bancos en la Unión Europea. En definitiva, cabría decir que
este “método de estudio” para analizar la gestión de las organizaciones bancarias en
Europa haría sonrojar a cualquier académico que se dedique a la Sociología de las
Organizaciones, y sin embargo, las conclusiones del mismo han acabo teniendo una
capacidad para influenciar la realidad mucho mayor que otros estudios más rigurosos.
Usando la terminología de Fligstein y McAdam (2011), podría decirse que los agentes
entrevistados, que ocupan posiciones claves (y cercanas a la administración) en el
campo bancario europeo, son los “titulares” (incumbents): agentes cuya visión influye
una gran influencia en la configuración y en las reglas del campo. Por lo tanto, llegados
a este punto creemos que la regulación bancaria se comprende mejor si se analiza como
un campo de acción estratégico que si se pretende comprender como la solución de una
controversia científico técnica (qué hacer para gestionar mejor los bancos).
El resultado final de la regulación del sector bancario puede ser mejor entendido si
consideramos el sector como un campo de acción estratégica, que está compuesto a su
vez de varios campos de acción estratégica. Como hipótesis de trabajo creemos que
puede ser diferenciar campos de acción estratégica a tres niveles: mundial, europeo y
nacional. Es decir, habría un campo de acción estratégica para la banca a nivel mundial,
en que el juego gira alrededor de las recomendaciones de los acuerdos de Basilea; un
campo de acción estratégica a nivel europeo, en el que los agentes implicados intentan
que los puntos de vista que más les favorecen se vean reflejados en la legislación
europea, que es el ámbito en que aquí nos hemos centrado; y, por último un campo de
acción estratégico al nivel de cada estado miembro.
Las recientes transformaciones en el campo de acción estratégica de la banca y los
cambios en la regulación han tenido importantes consecuencias para los distintos
agentes participantes, que han sido distintas entre los distintos países de la Unión
Europea. Así por ejemplo, la crisis se ha saldado, en España, con una reestructuración
casi total del sistema financiero, con la desaparición de las cajas de ahorros, y con una
mayor concentración vía fusiones, que ha dejado el grueso del sector en manos de
aproximadamente quince grandes agentes. Desde una perspectiva tecno- científica, esto
tiende a presentarse como una evolución “natural”, consecuencia de la resolución de
una controversia técnica: para lograr un sistema financiero más estable tenemos que ir
hacia bancos más grandes. Sin embargo, desde la perspectiva de los campos de acción
estratégica, la resolución de la crisis (el “episode of contention”, en la terminología de
Fligstein y McAdam, 2011:9) no sería consecuencia natural de haber “descubierto” una
verdad científico técnica. Antes al contrario, sería el resultado de cómo los distintos
agentes han sabido utilizar sus habilidades sociales (por ejemplo, cercanía con el órgano
regulatorio en Bruselas), enmarcar las líneas de actuación (presentar la reforma bancaria
como una manera de “refundar el capitalismo”, haciéndose eco del espíritu de los
15
Traducción propia del texto original en inglés.
13
tiempos, en línea de la expresión del ex presidente francés Sarkozy) o usar sus
capacidades cognitivas y movilizar agentes (las consultas públicas para participar en las
propuestas de nueva legislación bancaria presuponían que los agentes tenían dominio
del inglés, un mínimo conocimiento del funcionamiento de las instituciones europeas y
disposición para acudir a las reuniones a celebrar en Bruselas; en el caso español, eso
seguramente era más fácil para los grandes grupos bancarios que para las pequeñas
cajas de ahorro y cajas cooperativas).
6
Conclusiones: una agenda de investigación
El objetivo de este trabajo era aportar algo de luz sobre la regulación del oscuro
terreno de las finanzas, tradicionalmente un ámbito sobre el que sólo las opiniones de
los expertos son consideradas pertinentes. Hemos señalado cómo algunas que se han
cerrado como “científicamente superadas” acerca de cuáles eran las causas de la crisis y
cómo pueden evitarse en el futuro (gestores con escasa cualificación y/o moral) son tan
sólo el resultado de equilibrios sociales que podrían cambiar en el futuro. El debate en el
Parlamento Europeo sobre la aprobación de regulación analizada provee algunos
ejemplos al respecto. Algunos de los parlamentarios16 consideraron a la nueva
legislación como "el triunfo de la esperanza sobre la experiencia", y expresaron la idea
de que el resultado de la regulación era un sistema bancario deficiente, donde los
banqueros pueden prestar dinero que no tienen, con mucha regulación innecesaria y que
no resolvía los verdaderos problemas del sistema financiero en Europa.
Aunque este trabajo no ha sido más que una humilde indagación inicial, del mismo se
desprenden dos líneas de investigación que creemos que pueden resultar fructíferas no
sólo para avanzar en el conocimiento sobre el sector bancario, sino también a nivel
teórico, para comprender mejor cómo trabajan los campos de acción estratégica y los
sistemas de gestión experto- tecnocráticos (y la UE en la actualidad tiene mucho de
ello). Una primera línea de investigación que parece prometedora sería la que, desde el
punto de vista de los campos de acción estratégica, analizara (utilizando metodología de
redes) las redes que establecen los actores claves en la regulación y cómo las redes
pueden influenciar en el sentido que ésta tome. Como se mencionó anteriormente, el
proceso de reforma del Reglamento Europeo fue iniciado por un ex presidente del
Fondo Monetario Internacional. La Unión Europea proporciona información importante
acerca de la biografía y el CV de tanto sus cargos políticos (Comisarios) como técnicos
(Directores Generales). Por lo tanto, las hipótesis que a menudo pueblan el debate
público acerca de las "puertas giratorias" y de cómo algunos agentes son capaces de dar
forma a las reglas de los campos de una manera que se adapten mejor a sus intereses,
podría ser empíricamente contrastadas.
Para mejorar el conocimiento de la regulación financiera mediante la teoría de los
campos de acción estratégicos sería necesario comprender mejor cuáles son de las
habilidades sociales involucradas, en el campo, y las posiciones que ocupan los distintos
agentes. La nueva regulación bancaria europea implica nuevas reglas, lo que sin duda
16
Mr. Bloom (Libertad y Democracia Europea, Reino Unido); el conjunto del debate está disponible en la
web del parlamento.
14
cambiará los equilibrios sociales en el campo. De acuerdo con Enriques y Zetsche
(2015: 240) tres grupos son los principales beneficiarios de la nueva regulación del
sector bancario, mejorando claramente su posición en el campo: consultores, políticos y
funcionarios técnicos de alto rango, y supervisores bancarios. En primer lugar, los
consultores especializados: los requisitos formales de la nueva regulación harán que
para muchos bancos pequeños y medianos sea prácticamente imposible satisfacer
algunas de las cuestiones que se les demandará, por ejemplo, en áreas como la
información pública. Por ello, tendrán que recurrir a consultores y auditores
especializados, que se verán beneficiados por la nueva regulación. Lo cual no resulta
sorprendente si se tiene en cuenta, por su organización transnacional, la capacidad de las
firmas internacionales de consultoría contable y auditoria, de presionar a las
instituciones europeas para conseguir nuevas reglas que favorezcan sus intereses. Aún
es más, el hecho de que el grueso de la regulación del sistema bancario en Europa se
realice ahora a nivel comunitario, y no de los estados miembros, reforzará la posición de
las firmas internacionales con oficinas tanto en las capitales de los principales países
como en Bruselas. En segundo lugar, otro grupo de agentes que se beneficia de la nueva
regulación es el de los políticos, que gracias a la misma pueden presentarse al público
como agentes clave en la recuperación económica y así pretenden recuperar credibilidad
pública (la crisis se ha solucionado gracias a nuestras iniciativas, vendría a ser el
argumento). Por último, un tercer grupo de agentes que se beneficia con la nueva
normativa es el de los supervisores bancarios: pocos individuos situados en posiciones
claves pueden alcanzar tal influencia sobre la vida de los individuos y las
organizaciones económicas de la Unión Europea (un rol clave es el del Presidente del
Banco Central Europeo) que cabe hablar, siguiendo las ideas de Izquierdo (2002), de un
"gobierno en la distancia" (Izquierdo, 2002). En definitiva, desde este punto de vista
sería interesante estudiar cómo las conexiones que se establecen entre los distintos
agente clave pueden estar influyendo en la regulación17.
Desde el punto del estudio de los procesos de formación de conocimiento experto
(Estudios Sociales de la Ciencia) sería interesante estudiar cómo uno de los fenómenos
que en teoría intenta atajar la nueva legislación, el pensamiento de grupo o group
thinking puede estar en el origen de la propia legislación. Una revisión rápida de los CV
de muchos de los agentes clave en el campo de la regulación bancaria, como
funcionarios europeos de alto nivel, supervisores bancarios o incluso cargos importantes
de la industria, tienen bagajes educativos similares. Quizá el consenso que se menciona
en el libro verde acerca de que las medidas planteadas eran las adecuadas para atajar la
crisis era tan sólo el producto de compartir los mismos puntos de vista. En artículo
reciente Borio (2014), autor considerado uno de los pioneros de la idea "regulación
macro prudencial", subraya que éste concepto, desarrollado en los encuentros del Banco
Internacional de Pagos a finales de la década de 1970 y convertido en la actualidad en la
“ortodoxia de la regulación económico- financiera”, estuvo durante década restringido a
un pequeño grupo de iniciados. ¿Cómo se pasa de la periferia académica al centro de la
ortodoxia política? Para comprender este tipo de fenómenos sería seguramente
necesario recurrir a conceptos como los de paradigma y revoluciones científicas clásicos
en la Sociología de la Ciencia.
17
Por poner un ejemplo, el actual presidente del Banco Central Europeo, Mario Draghi, trabajó para el
banco de inversión americano Goldman Sachs, al que se relaciona con la crisis financiera;
15
Y sería sin duda interesante estudiar cómo se ha acabado desarrollando una legislación
que parece contradecir la opinión de algunos de los mayores expertos en la materia. En
2012 la prestigiosa Oxford University Press publicó un libro sobre la regulación
financiera tras la crisis (Wymeersch, Hopt, y Ferrarini, 2012). La opinión que en ella
expresaban los expertos acerca de en qué medida los problemas del sistema financiero
podrían solucionarse a través de la regulación era muy crítica: parecía bastante poco
probable (Winter, 2012). Más específicamente, Hopt cuestionaba una de las premisas
en que se basaría la legislación que se emitiría sólo un año después: “es muy
controvertido afirmar que los fallos en el gobierno corporativo de los bancos fueran
una de las principales causas de la crisis” (Hopt, 2012, traducción y adaptación
propia). ¿Cómo se ha convertido esta "incertidumbre científica" en la certeza en que
parecen basarse las decisiones políticas? Black (2012) realiza observaciones
interesantes acerca de por qué los reguladores son de alguna manera alérgicos a
reconocer públicamente dificultades en la formulación de políticas públicas: “para
aprender los reguladores tendrían que hacer procesos de auto- reflexión crítica. Pero
al hacerlo, ponen en riesgo sus pretensiones de poseer un conocimiento experto. Se
espera de líderes y expertos que tengan respuestas. Estar constantemente
cuestionándose lo que uno hace puede hacerle parecer ante los extraños como alguien
atrapado en la duda (…) admitir los errores puede por lo tanto ser malo para la propia
posición”(traducción y adaptación propias).
De acuerdo con Black, la solución tradicional a este problema, pasa porque los
reguladores se presenten ante la opinión pública como simples ejecutores de decisiones
técnicas, que han sido tomadas en otros ámbitos. En este sentido, para los países
europeos el desarrollo de un tercer nivel de elaboración de leyes y políticas públicas, el
europeo, que se superpone al de los Estados miembros, y en muchos casos (como
España) al nivel infraestatal, ha influido fuertemente en la manera en que se tienden a
legitimar las decisiones políticas que se adoptan. Las apelaciones al conocimiento
experto y tecnocrático (las políticas las decide quien “sabe lo que hay que saber”) son
más fáciles de mantener en un contexto en que siempre es posible mantener que las
políticas que adopta cada político (en el caso de España, sea en el Gobierno Central o en
las Comunidades Autónomas) son meramente técnicas, para cumplir con decisiones que
se han hecho a otro nivel (Europa) en base a un conocimiento experto que resulta opaco.
En este sentido, creemos que el caso aquí analizado es ilustrativo de un modo de hacer
política, y en último término, de organizar las sociedades, que es cada vez más
importante: la justificación en base a la ciencia. ¿Qué tan científica es la “ciencia
económica” en la que las políticas económicas basan su legitimidad? Aquí hemos
estudiado un caso (la regulación bancaria europea) en el que parece haber importantes
discrepancias entre lo que dice la regulación que dice “el consenso de las ciencias
económico financieras” y lo que éste efectivamente dice. La regulación basada en el
conocimiento experto se está convirtiendo cada vez más en una cuestión clave en
muchas esferas de la vida social, no sólo en la regulación financiera, y no sólo en la
Unión Europea. Desde la regulación de los medicamentos a la gestión del déficit fiscal,
cada vez se recurre más a la “ciencia” para legitimar decisiones. Por lo tanto, pensamos
que, aunque evidentemente ello iría mucho más allá de los objetivos de este trabajo,
combinar los enfoques de la teoría de los campos de acción estratégico y de los estudios
sociales de la ciencia parece una manera prometedora de comprender mejor los
complejos mundos sociales en que vivimos.
16
7
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Se agradece la financiación concedida a la ULL por la Consejería de Economía, Industria, Comercio y
Conocimiento, cofinanciada en un 85% por el Fondo Social Europeo
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