PROYECTO DE LEY Proyecto de Ley Especies Exóticas Invasoras.-

PROYECTO DE LEY
OBJETO: Proyecto de Ley Especies Exóticas Invasoras.INICIATIVA: Senadora María Isabel Brouchoud.-
FUNDAMENTOS
En nuestro país, en especial analizando el caso de nuestra
provincia de Corrientes y algunos hechos puntuales ocurridos en
los Esteros del Iberá, denotan la falta de una estrategia y
actuación institucional acorde al reconocimiento internacional de
la problemática de las especies exóticas.
En efecto, se sostiene que “las invasiones biológicas
probablemente constituyen la amenaza más significativa, más
extendida y de mayor tasa de crecimiento para la conservación de
la biodiversidad global” 1. Sin embargo, pese a este
reconocimiento, no han existido grandes avances en la región.
Esto motiva que sea indispensable formular el presente
proyecto de ley, regular el ingreso de especies exóticas a la
provincia, prohibirla en casos especiales como los Esteros del
Iberá y controlar adecuadamente el cumplimiento de la normativa
vigente al respecto, con régimen de sanciones.
Se ha observado en los últimos tiempos la inserción de
especies que se han escapado y asilvestrado como por ejemplo el
chancho, búfalo, axis y jabalí. El ingreso no fue nunca evaluado
ni autorizado y en algunos casos, como el Búfalo (teniendo en
cuenta los antecedentes negativos que existen en Australia sobre
el impacto de esta misma especie sobre humedales y que se trata
de una producción reciente en la cuenca), su necesidad es más
que evidente.
En particular, se observan las siguientes especies exóticas
en la provincia:
1
http://www.uns.edu.ar/inbiar/
Anexo: Listado de especies exóticas invasoras registradas para la
Reserva Iberá, que deberán ser controlada.
Flora exótica2:
Paraíso (Melia azedarach)
Ligustrina (Ligustrum sinense)3
Ligustro (Ligrustrum lucidum)4
Kalanchoe tubiflora
Briophyllum pinnatum
Cardo Negro (Cirsium vulgare)
Tartago (Ricinos communis)
Silene antirrhina
Geranium carolinianum
Pinus spp. (escapadas de las forestaciones)
Fauna exótica5:
Gorrión (Passer domesticus)
Antílope (Antílope cervicapra). En semicautiverio Ea.Asunción.
Ciervo dama (Dama dama)
Ciervo axis (Axis axis)
Búfalo (Bubalus bubalis). Asilvestrado en los alrededores de Pellegrini.
Jabalí y chancho silvestre (Sus scrofa).
Rata europea (Rattus rattus).
Liebre (Lepus europaeus).
Al respecto, existen normas a nivel nacional, las principales
son la Ley 22.421 de Conservación de la Fauna, su Decreto
Reglamentario Nº 691/81 y la Ley 24.375 de ratificación del
Convenio sobre Diversidad Biológica (CDB).
El artículo 5º de la Ley 22.421 establece que "la Autoridad
Nacional de Aplicación podrá prohibir la importación,
introducción y radicación de ejemplares vivos, semen, embriones
huevos para incubar y larvas de cualquier especie que puedan
alterar el equilibrio ecológico, afectar actividades económicas o
perturbar el cumplimiento de los fines de esta ley".
Por su parte, el Decreto Reglamentario Nº 691/81, en su
artículo 116, establece que la importación de animales vivos de la
fauna silvestre requerirá de la autorización previa de la Autoridad
2
M.M.Arbo y S.G.Tressens. Ed. 2002. Flora del Iberá. 613 pág. Eudene.
Especie halladas en las selvas en galeria del depto. Mercedes (Chebez, com.pers.).
4
Especie halladas en las selvas en galeria del depto. Mercedes (Chebez, com.pers.).
5
B.B.Alvarez.Ed. 2003. Fauna del Iberá. 375 pág. Eudene
3
de Aplicación a nivel nacional. A la norma se agregan
posteriormente otras disposiciones, citadas en el anexo
normativo, que complementan la protección exigiendo la
evaluación de impacto ambiental.
Por último, cabe resaltar que el artículo 8 h) del CDB
establece que cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y
según proceda, impedirá que se introduzcan, controlará o
erradicará las especies exóticas que amenacen a ecosistemas,
hábitat o especies.
Sin embargo, como se mencionara, la estrategia a nivel
nacional aún no tiene el desarrollo necesario y a nivel provincial
no existen esfuerzos por controlar las consecuencias con la
problemática ya está causando día a día.
La situación generada enfatiza la necesidad de acordar
medidas restrictivas y/o precautorias para la autorización del
ingreso de especies exóticas a nivel provincial, complementando
las acciones que se desarrollen a nivel nacional, con especial
énfasis en las áreas protegidas.
Las especies exóticas fueron identificadas como una seria
amenaza global para la diversidad biológica y la economía
mundial, siendo en algunos países la causa principal de extinción
de especies silvestres.
Estas especies amenazan los sistemas productivos y
naturales y pueden causar alteración de los sistemas ecológicos,
homogeneización de la biota y extinciones, como así también
problemas económicos, sanitarios y sociales significativos.
Los problemas originados por la introducción de especies
exóticas han llegado a tal preocupación a nivel mundial que ha
motivado la realización de una reunión internacional sobre este
tema en el marco de las Naciones Unidas y ha llevado a un
replanteo sobre la relación costo ambiental - beneficio económico.
La cría en cautiverio de especies exóticas conlleva
innumerables riesgos de fuga accidental o intencional, no
existiendo medidas de seguridad que los eliminen totalmente.
Una vez liberadas al medio silvestre ejemplares de dichas
especies exóticas, los daños producidos por ellas son
frecuentemente irreparables, resultando sumamente difícil y
costosa, e incluso inviable su erradicación.
Desde ya hace varias décadas existe consenso en la
comunidad científica mundial que cualquier especie que se
introduzca en una nueva región, sea ésta un microorganismo,
una planta o un animal, tiene una probabilidad muy grande de
transformarse en plaga para la agricultura, la ganadería, las
comunidades naturales o para el hombre.
Tal como se enfatiza desde los documentos de la Secretaría
de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, en términos
biológicos se considera que una especie es nativa en su área de
distribución natural pasada o presente (los hábitats y ecosistemas
en los que vive o ha vivido) o dentro de su área potencial de
difusión (el área a la que puede llegar con sus patas, alas o
sistemas de dispersión a través del agua o del aire, aún si es muy
poco común en ella).
Si se encuentran individuos de una especie fuera de su
“área de distribución normal”, estos se consideran exóticos en su
nueva ubicación.
“Especie exótica invasora” es, de acuerdo a la CDB, “una
especie exótica que amenaza los ecosistemas, los hábitat o las
especies”.
Esta amplia definición abarca
categorías distintas de especies exóticas:
potencialmente
dos
La primera, es la que corresponde a lo que se entiende
generalmente por invasión, incluye aquellas especies exóticas que
escapan al control humano, superan fronteras físicas establecidas
y ocasionan daños ambientales.
La segunda categoría comprende aquellas especies exóticas
sometidas a control humano, pero que perjudican a los
ecosistemas nativos (por ej: las especies exóticas de árboles en
plantaciones de monocultivos, que introducen en las aguas
freáticas resinas tóxicas que no se encontrarían en ellas
naturalmente, o animales domésticos que abandonados retoman
sus costumbres instintivas y comienzan a reproducirse sin
control y por ende no poseen marcas, superan los límites físicos
de la propiedad y deambulan por sus propios medios sin que
exista un dueño o control adecuado).
La introducción de la especie significa, en términos
científicos, que la especie, subespecie o taxón inferior de especie
exótica fueron introducidos intencionalmente por el hombre,
haciéndose franquear una importante barrera geográfica.
Una especie exótica introducida de manera fortuita, o una
especie exótica introducida deliberadamente, que se extienda más
allá del ámbito de control humano, puede extinguirse en un corto
lapso, establecerse durante algún tiempo para después
extinguirse, permanecer en la (s) zona (s) donde se introdujo, sin
trastornar los ecosistemas o la biota local o naturalizarse e
invadir grandes superficies. Se podría decir que la naturalización
comienza cuando se superan las barreras abióticas y bióticas que
se oponen a la supervivencia y cuando se salvan diversos
obstáculos a la reproducción normal.
Existe invasión cuando las especies exóticas, además de
persistir, proliferan y se extienden más allá de determinados
límites. Esto puede suceder de diversas maneras: una especie
exótica puede encontrar un nicho vacío y difundirse
(posiblemente a través de décadas), o puede competir por un
nicho ya ocupado por una especie nativa. El estado del
ecosistema receptor incide en las probabilidades de éxito de una
invasión.
Dentro
de
las
introducciones
intencionales
cabe
caracterizar a las “invasiones biológicas” como la producida por
especies que son introducidas de forma intencional para la lucha
biológica contra especies que se han convertido en invasoras. Los
agentes biológicos de lucha contra las especies exóticas se
utilizan para mantener o restablecer la salud de especies de
importancia económica, utilizando agentes de predación o de
infección para combatir las plagas, parásitos y agentes patógenos
exóticos. Así es que se introduce deliberadamente en el
ecosistema una especie que contribuye a luchar contra la especie
exótica invasora o erradicarla. En el mejor de los casos, la especie
introducida con este fin atacará sólo a la especie blanco de la
lucha o control. Sin embargo, en algunos casos, los agentes
exóticos de lucha biológica pueden causar impactos negativos en
el ecosistema y en las especies nativas, e incluso convertirse a su
vez en especies invasoras. Existen numerosos casos
documentados en los que la especie introducida ha atacado a
otras especies que no eran su blanco o ha llegado a convertirse en
un agente causante de la extinción de plantas o animales nativos.
Dentro de las introducciones involuntarias cabe mencionar
que existen diferentes tipos de organismos que pueden
transmitirse por inadvertencia a través de diversas vías derivadas
del comercio, los viajes y el transporte. En particular, en los
países con gran movimiento mercantil, se puede decir que este
tipo de introducción contribuye un problema más grave que la
introducción intencional.
El incremento de los transportes internacionales tanto
marítimos como aéreos o terrestres, proporciona diversas vías de
introducción fortuita de especies exóticas algunas de las cuales
pueden llegar a convertirse en invasoras. Los vectores varían,
desde aguas de sentina y de lastre, hasta las ruedas de los
aviones o aún los zapatos de los turistas.
El fundamento del control y eventual erradicación de las
especies exóticas invasoras se encuentra presente como fuera
dicho en el marco legal vigente. El desarrollo del comercio y el
transporte en el mundo brinda a las sociedades modernas mayor
acceso a la diversidad biológica y potencia los beneficios que de
ella pueden obtenerse. El conocimiento e introducción de diversas
variedades de especies animales y vegetales, incluyendo las no
autóctonas o exóticas, enriquecen nuestras vidas. Estas especies
se utilizan para la agricultura, la pesca, la silvicultura, así como
para fines ornamentales y recreativos. No obstante, la
introducción de estas especies exóticas en los ecosistemas ha
cobrado a menudo un elevado precio en términos de pérdida de
biodiversidad y daños al medio ambiente y a los recursos
naturales. Por consiguiente, la introducción de especies exóticas
ha sido reconocida como una de las más graves amenazas a
nuestra salud como a nuestro bienestar ecológico, social y
económico.
Durante millones de años América del Sur estuvo
incomunicada de América del Norte. Dicha situación no obstó
para la inmigración de especies de un territorio a otro. Primero a
través de las islas que separaban América del Norte de América
del Sur, luego por tierra a través de América Central.
Actualmente, gran cantidad de mamíferos originarios de América
del Norte viven en el continente sudamericano habiéndose
adaptado muy bien al nuevo ambiente6.
La colonización española y portuguesa, iniciada en el siglo
XVI, trajo consigo la introducción de nuevas especies de flora y
fauna al nuevo continente7. El arribo de estas especies planteó
Citas de “Especies exóticas invasoras: marco legal e institucional en la República Argentina”, Di Paola,
María Eugenia; Kravetz, Diego; Alonso, María Esperanza. Lexis-Nexis Jurisprudencia Argentina.
Septiembre 2003. J-A 2003-III, Fasc.n.12
7
Junto con los nuevos visitantes llegaron las plagas: ganado bovino, ovino y equino; trigo; perros; gatos;
gallinas; gansos; patos y palomas, quienes llegaron acompañados de garrapatas, piojos, pulgas, el ratón
negro, el ratón noruego (y el Rodent ectoparasites, incluyendo la transmisión de la peste bubónica), la
cucaracha y otros coleópteros que llegaron dentro de la madera de muebles u otros objetos.
6
nuevos desafíos a los sistemas ecológicos. Estos sistemas,
considerados como un todo, fueron afectados en diversos sentidos
por la acción de esas especies invasoras, que no tuvieron un
desarrollo armónico junto a las especies nativas de los distintos
ecosistemas. A manera de ilustración podemos citar el caso de la
erosión causada por la producción ovina en la Patagonia.
Asimismo, a finales del siglo XIX y a comienzos del XX se
produjeron varias invasiones de especies alentadas por personas
con ideas "progresistas" que permitieron intencionalmente la
introducción de especies exóticas. Sarmiento, por ejemplo, apoyó
la introducción de gorriones, quienes compitieron con las especies
autóctonas y eventualmente se convirtieron en plaga. Por lo tanto,
existen leyes que regulan amenazas de animales y plantas
parásitas o dañinas que datan de aquella época8.
Tiempo después otra serie de invasiones tuvo lugar: son los
casos del castor y la rata almizclera, introducidos al país por sus
pieles. Estas especies causaron diferentes tipos de problemas en
la provincia de Tierra del Fuego. En el caso del castor, gran
modificador del ambiente por naturaleza, el mismo construía una
suerte de diques que produjeron inundaciones en los bosques
nativos. Estos bosques, a diferencia de los de América del Norte,
no pudieron sobrevivir a este cambio en su hábitat y murieron.
Actualmente las invasiones de especies son caracterizadas
como "altas" debido al incremento de las mismas y a la falta de
normas que regulen el tema. Si bien está en ejecución un
proyecto para obtener un inventario de bosques nativos y ya
existe un inventario de bosques implantados herramientas de
investigación y mecanismos de monitoreo -como, por ejemplo, un
inventario oficial de especies que incluya las de fauna por un lado
y estadísticas por el otro- requieren ser implementados a fin de
fortalecer la toma de decisiones en el campo de las especies
exóticas por parte de la autoridad competente9.
8
Es el caso de la ley 2268 Ver Texto de 1888, aún vigente, que prohíbe importar animales de cualquier
especie de ganado afectado de enfermedades contagiosas o de animales reproductores que tengan defectos
orgánicos hereditarios. Asimismo, establece requisitos de importación como es el caso del examen
realizado por veterinario oficial. Otro ejemplo es la ley 4863 , sancionada en 1905, que establece
requisitos de aplicación en todo el territorio de la República para la defensa de la producción agrícola
contra la invasión de animales y vegetales parásitos o perjudiciales. La misma es aplicada cada vez que
aquéllos se conviertan o puedan convertirse en una plaga por su carácter extensivo, invasor o calamitoso,
o que aparecidos en una provincia o territorio puedan afectar a otros.
9
En diciembre de 2002 el Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos fue presentado por la
Autoridad Ambiental Nacional (el mismo está aún en proceso de implementación). Asimismo, la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos implementó desde 1997 un Inventario de
Bosques Implantados, disponible en su página web: http://[HREF:www.sagpya.mecon.gov.ar/00/index/forestacion/indexforestacion.htm] (visitado el 28/4/2003) Por otro lado, existe un proyecto
llevado a cabo por la Universidad del Sur de Bahía Blanca, provincia de Buenos Aires, que comenzó en el
Antes de la adopción del CDB, la Argentina se había
centrado en la protección de la producción de sistemas,
principalmente focalizada en el área de agricultura y forestación.
En consecuencia, la legislación sobre control sanitario y plagas
está más desarrollada que la relativa a especies invasoras. Es
importante analizar este último aspecto porque la autoridad
nacional es la encargada de regular la introducción de especies
exóticas al país. Sin embargo, existen múltiples normativas y
autoridades de aplicación a nivel nacional, variando la
competencia según el tipo de especies (sean éstas silvestres o
domésticas), la categoría de especies10 y según sea el tipo de
control: sanitario o ambiental. La normativa en esta materia
tiende a acentuar las medidas de control sanitario y de plagas
más que a controlar la invasión de especies exóticas. En
consecuencia, como dijéramos, no existe una norma marco que
regule esta cuestión en la Argentina, ni un desarrollo acorde en
las provincias.
Tenemos en cuenta que la Argentina es un país federal y
que de acuerdo con la Constitución Nacional, las provincias
poseen el dominio originario de sus recursos naturales (art. 124).
En consecuencia, está siempre presente la posibilidad de que se
produzcan conflictos y confusión entre el gobierno nacional y las
autoridades provinciales, los cuales se ven agravados ante la
deficiente coordinación interjurisdiccional actual11.
En el caso específico de Corrientes, cabe agregar a lo ya
expuesto que su principal mención se refiere a control de plagas,
conforme Ley 1863 (Ley de Caza). Cabe reconocer, sin embargo,
que dentro del ámbito de la Reserva del Iberá se aplica la
prohibición de introducir especies exóticas (ley 4736), aspecto que
no se traduce en la práctica en estrategias y controles concretos
para la prevención de la introducción y desarrollo de dichas
especies.
Cabe tener en cuenta entonces estos parámetros,
principalmente la existencia de un marco regulatorio (pero que
está más centrado en el aspecto sanitario que el ambiental), la
falta de estrategias y acciones concretas (pese a algunas acciones
año 2002, llamado "Red Interamericana de Información sobre Biodiversidad". El proyecto está financiado
por el Departamento de Estado y Servicio Geológico de los Estados Unidos (US. Geological Survey).
Mayor información sobre este proyecto está disponible en: http://[HREF:www.uns.edu. ar/inbiar/i3n.htm]
(visitado el 7/4/2003)
10
Las categorías incluyen fauna, organismos acuáticos, organismos genéticamente modificados, etc
11
Por ejemplo, si el Gobierno Nacional quiere combatir la introducción de especies exóticas en territorio
provincial, debe primero solicitar un permiso a la provincia afectada para llevar a cabo, en su jurisdicción,
las medidas de control o de erradicación de la especie en cuestión.
de la APN o la SAyDS) y el escaso desarrollo provincial a la
normativa federal (como en el caso de Corrientes).
La falta de desarrollo es especialmente preocupante en las
áreas protegidas.
Anexo: Encuadre Jurídico de la problemática
Para el plano jurídico las “especies exóticas” son aquellas
especies que se encuentran en ecosistemas de los que no son
nativas. Específicamente, a nivel mundial, el CDB, firmado en Río
de Janeiro en 1992 (Ley 24.375, B.O. del 6/10/1994 (LA 1994-C3149), las define como “especies que se hallan fuera de su área de
distribución normal” 12.
En base a ello se cuenta con un marco legal nacional
consecuente con estos propósitos: la mencionada ley Nacional
24.375 (que aprueba la CDB, en especial el Artículo 8 (h)) y las
Resoluciones de la SAyDS 376/97 (Establece la Evaluación de
Impacto Ambiental previa a la introducción de nuevas Especies
Exóticas), 974/1998 (Declara como dañinas y perjudiciales para
las actividades productivas a las especies de aves, estornino pinto
y estornino crestado) y 91/03 (Estrategia Nacional de
Biodiversidad), así como la Resolución 1314/04 de la SAGPyA
(Normas que regularán la producción de Organismos Acuáticos
Vivos en los emprendimientos/ establecimientos que se dediquen
a la actividad de acuicultura).
Al respecto, existe una base de datos sobre Invasiones
Biológicas en Argentina (http://www.uns.edu.ar/inbiar/). Los
trabajos comenzaron en el año 2002, para “el desarrollo de un
sistema de recopilación y organización de la información nacional
referida al problema de las invasiones biológicas”. Según se
refiere, aún no concluido, “el trabajo iniciado permitirá elaborar la
primera base de datos exhaustiva sobre especies invasoras,
investigadores y proyectos en esta temática en Argentina. De esta
forma, se podrá conocer en mayor profundidad la gravedad y los
alcances del problema en nuestro país e interactuar con otros
países de la región. El objetivo final del trabajo consiste en
recopilar datos para promover el manejo racional de las especies
invasoras,
poniéndolos
al
alcance
de
investigadores,
administradores de áreas naturales protegidas y otros
Citas de “Especies exóticas invasoras: marco legal e institucional en la República Argentina”, Di
Paola, María Eugenia; Kravetz, Diego; Alonso, María Esperanza. Lexis-Nexis Jurisprudencia Argentina.
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especialistas de organismos públicos y asociaciones
gubernamentales interesados en este problema”.
no
La Constitución Nacional reconoce el derecho "a un
ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano" a
todos los habitantes, estableciendo al mismo tiempo la obligación
de preservarlo. Las autoridades deben garantizar el ejercicio de
este derecho. En este sentido, la Constitución asigna la
responsabilidad por los recursos naturales a los gobiernos
provinciales y en forma consecuente las provincias ejercen su
poder de policía en materia ambiental13.
Sin embargo, la Constitución faculta excepcionalmente al
Congreso Nacional para legislar sobre el comercio internacional,
interprovincial e interjurisdiccional, como también sancionar los
Códigos de fondo: Penal, Civil, de Minería y Laboral. Asimismo, el
Congreso Nacional tiene competencia para dictar cualquier
normativa tendiente a proveer lo conducente al desarrollo
armónico del país (art. 75 Ver Texto inc. 19 CN.)14. En el mismo
sentido, el párr. 3º del art. 41 establece que corresponde al
Gobierno Nacional dictar las leyes de presupuestos mínimos de
protección ambiental, correspondiendo a las provincias dictar las
complementarias que sean necesarias (art. 41 de la CN). Mas la
multiplicidad jurisdiccional no termina aquí: los gobiernos locales
(municipios) pueden también dictar sus propias normas de
gestión ambiental15. Claramente, el tema interjurisdiccional
dificulta la adopción de medidas respecto de las especies
invasoras en nuestro país16. Frente a esta situación, tanto la
aplicación de las leyes actuales de presupuestos mínimos como la
elaboración de las futuras normas que se sancionen en la materia
exigirán esfuerzos de coordinación en tal sentido.
Si bien a la fecha no existe una ley de presupuestos
mínimos sobre diversidad biológica o sobre especies invasoras, la
13
La Argentina posee un sistema federal donde las provincias retienen el poder no delegado al Gobierno
Nacional (arts. 1, 5 y 121 CN.). En este sentido, el art. 124 Ver Texto establece que el dominio sobre los
recursos naturales les corresponde a los Estados provinciales.
14
Ver art. 75 CN. En el mismo artículo nuestra norma fundamental reconoce la preexistencia étnica y
cultural de los pueblos indígenas. Atribuye al Congreso de la Nación la facultad de asegurar, en forma
concurrente con las provincias, la participación de los indígenas en la gestión de sus recursos naturales y
en los demás intereses que los afecten.
15
(13) La Constitución Nacional después de la reforma de 1994 reconoció expresamente la autonomía de
los municipios. Los mismos pueden darse sus propias normas "en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero", según el alcance establecido en la reglamentación provincial de
la autonomía (art. 123 Ver Texto CN.). De acuerdo con el art. 129 Ver Texto CN., la Ciudad de Buenos
Aires es una administración autónoma. Esta autonomía está aún en transición.
16
Los casos del estornino pinto, estornino crestado, wakame y castor canadiense, que consideraremos
más adelante, son ejemplos concretos y prácticos del problema que la complejidad jurisdiccional provoca
en la gestión de especies exóticas invasoras.
Ley General del Ambiente comprende principios de política
ambiental, tales como el "precautorio", y establece un Sistema
Federal Ambiental. Este sistema incluye el Consejo Federal del
Ambiente (COFEMA.), que agrupa las autoridades del Gobierno
Nacional, provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires y es
considerado por la ENDB como el ámbito apropiado para
desarrollar políticas de coordinación jurisdiccional. Asimismo, la
Argentina es parte de varios tratados internacionales como el
Convenio en Diversidad Biológica y el de Comercio Internacional
de Especies Amenazadas de la Fauna y Flora Silvestre (CITES.)17,
habiendo incorporado principios plasmados en la Declaración de
Río18, en varios instrumentos jurídicos internos; y recientemente
ha aprobado la Estrategia Nacional en Diversidad Biológica.
Los mecanismos de control sanitario y de plagas
tradicionales deberían indirectamente alcanzar a los de las
especies invasoras. Sin embargo, los resultados tienden a ser
poco satisfactorios. Por ejemplo, para que la introducción al país
de un organismo sea prohibida deben existir razones de seguridad
sanitaria; si el organismo en cuestión es al mismo tiempo
considerado una especie invasora, los efectos de la prohibición
serán positivos desde el punto de vista ambiental, esto significa
que el control sanitario inadvertidamente previene un efecto
adverso en el medio ambiente. Sin embargo, la situación cambia
cuando un organismo no está alcanzado por una norma sanitaria
pero es, de hecho, considerado una especie invasora y riesgosa
para el ecosistema, hábitat u otras especies. En estos casos las
medidas de control sanitario o de plagas no son lo
suficientemente restrictivas para prevenir la introducción de
especies invasoras en nuestro país. Actualmente el problema
relativo a las especies invasoras está directamente considerado
sólo en la normativa de fauna silvestre e indirectamente tratado
17
Junto con el CDB. y el CITES. la Argentina ha ratificado los siguientes instrumentos internacionales
que están directa o indirectamente relacionados con el uso sustentable de la diversidad biológica y con las
especies invasoras: Convenio Internacional para prevenir la Contaminación causada por Buques
MARPOL. 73/78; Convenio relativo a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como
Hábitat de Aves Acuáticas - Ramsar, Irán (1971); Convenio de las Naciones Unidas de Lucha contra la
Desertificación - París, Francia (1994); Convenio sobre la Conservación de las Especies Migratorias de
Animales Silvestres - Bönn, Alemania (1979); Convenio sobre la Protección del Patrimonio Mundial,
Cultural y Natural - París, Francia (1972); Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Mar Montego Bay, Jamaica (1992); Decisión VI/96 del CMC. (Mercosur) que aprueba los acuerdos sobre la
aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias - WTO. Marruecos (1994); Convención Internacional de
Plantas - Roma, Italia (1951); y los documentos internacionales sobre la Antártida: Tratado Antártico,
Protocolo del Tratado Antártico sobre Protección Ambiental; Convención sobre Conservación de los
Recursos Vivos Marinos - Canberra, Australia (1980 TIAS. 10240) y Convención para la Conservación
de la Foca en la Antártida - Londres, Inglaterra (1972).
18
Derecho blando y guías técnicas: Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Agenda 21.
OMI. Resolución A.774/A.686: aquellas resoluciones han ingresado a la legislación nacional por la
ordenanza 7/1998 (B.O. del 2/11/1998 DPMA.) de Prefectura Naval Argentina (PNA.) - Dirección de
Protección del Medio Ambiente (DPMA.). Información suministrada por DPMA.
en alguna normativa relativa a acuicultura. El régimen nacional
de fauna silvestre19 establece una serie de requisitos de acuerdo
con los determinados por el CITES para importar animales20.
Asimismo, para la introducción de una nueva especie
exótica en el país es necesario llevar a cabo una Evaluación de
Impacto Ambiental a nivel nacional21. El interesado debe
19
La ley 22421 Ver Texto (B.O. del 12/3/1981 [LA 1981-A-188]) sobre Protección y Conservación de la
Fauna Silvestre, reglamentada por el decreto 666/1997 Ver Texto (B.O. del 25/7/1997), establece los
siguientes requisitos para la importación de animales silvestres (art. 23 Ver Texto ):
20
"a) Certificado del país exportador emitido por autoridad oficial del organismo administrador de la
fauna silvestre;
b) Despacho de plaza, correspondiente a la Administración Nacional de Aduanas sin perjuicio de lo
requerido por las autoridades sanitarias; y
c) El permiso de importación previsto por CITES., cuando correspondiere.
La autorización para importar será denegada en los siguientes casos (art. 22 Ver Texto ):
1. En caso de tratarse de una especie incluida en el anexo I de CITES., salvo que las mismas se
encuentren alcanzadas por las excepciones establecidas en la Convención;
2. Cuando se trate de especies, que no estando incluidas en el punto anterior, se encuentren no obstante
protegidas dentro de su hábitat natural, según lo previsto en el art. 7 Ver Texto ley el cual dice que:
`...queda igualmente prohibido introducir desde el exterior productos y subproductos, manufacturados o
no, de aquellas especies de la fauna silvestre autóctona cuya caza, comercio, tenencia, posesión y
transformación se hallen vedadas en toda la región de su hábitat natural, sin permiso previo de la
autoridad nacional de aplicación'.
3. Cuando se trate de organismos vivos de especies consideradas dañinas o perjudiciales;
4. Cuando se refiera a animales vivos, despojos, sus productos, subproductos o derivados que, de alguna
manera pudieran ser perjudiciales para el comercio, la agricultura, u otras que surgieran por
recomendación de otros organismos nacionales competentes;
5. De ejemplares vivos, semen, embriones, huevos para incubar, larvas etc. de especies que puedan alterar
el equilibrio biológico o afectar actividades económicas según lo prescripto por el art. 5 Ver Texto ley".
La enumeración precedente no excluye la denegación de importación con fundamento en otras causas
derivadas de la aplicación de la Convención del CITES. Asimismo, estas normas son complementadas
por la resolución 376/1997 Ver Texto (B.O. del 22/5/1997) de la ex SRNyDS., que reglamenta la
introducción al país de ejemplares de una nueva especie exótica.
21
La resolución 376/1997 Ver Texto de la ex SRNyDS. (B.O. del 22/5/1997) establece que la Evaluación
de Impacto Ambiental (EIA.) para la importación de nuevas especies exóticas debe contener la siguiente
información:
"a) Los objetivos y justificación del proyecto;
b) Descripción de la obra o proyecto y las diferentes alternativas a considerar, las cuales deben incluir al
menos: sitio o localización, naturaleza del proyecto, abandono del proyecto, no proyecto. Asimismo todo
plan de factibilidad debe incluir de modo previo, una etapa experimental obligatoria de un año de
duración al menos;
c) El área de influencia y descripción del medioambiente, deberá contener como mínimo la siguiente
información: ubicación geográfica; detalle de los ambientes; topografía y barreras naturales; tipos de
suelos; cuerpos de agua y red de drenaje; vegetación; fauna; especies en peligro o amenazadas; usos del
suelo (mapa); sistemas productivos; zonas rurales, urbanas e industriales; turismo; red vial; otros. Si no se
contase con la información de alguno de estos puntos para un determinado lugar, el interesado deberá
proveerla a la autoridad de aplicación si ésta lo considerase necesario. Asimismo, para especies
importadas para mascotas, la autoridad de aplicación establecerá el grado de detalle de la información a
presentar en cada caso concreto;
d) Evaluación de Impactos Potenciales, los cuales deberán especificar los siguientes aspectos como
mínimo: pérdida o cambio en la biodiversidad, problemas de zoonosis humanas, riesgos económicoproductivos, contaminación genética, riesgos fito y/o zoosanitarios, plagas. De igual forma, los impactos
según sus características, deberán clasificarse en: 1. Certidumbre o probabilidad de ocurrencia del
impacto, 2. Magnitud., 3. Duración o persistencia del impacto, 4. Signo y 5. Reversibilidad;
presentar, junto con el Evaluación de Impacto Ambiental,
conformidad para el ingreso de la especie en cuestión de la
autoridad provincial competente del lugar en el cual se pretende
realizar la radicación de los ejemplares. Asimismo, la Dirección de
Fauna Silvestre de la SAyDS., podrá consultar sobre la
introducción de especies exóticas en una provincia con las
autoridades de las provincias vecinas que puedan verse
perjudicadas por el eventual escape de ejemplares. Una vez que la
nueva especie exótica haya sido establecida en una provincia en
particular, el traslado de la misma a otra provincia requiere la
realización de un nuevo procedimiento de Evaluación de Impacto
Ambiental y conformidad de la autoridad competente del lugar
donde se concretará el traslado.
En consecuencia, los traslados de fauna silvestre dentro del
país están regulados por las normas sobre control sanitario por
un lado y la normativa sobre transporte de fauna silvestre por el
otro. Todavía no hay normativa que regule el movimiento interno
de fauna silvestre que preste especial atención a la temática de
las especies invasoras. Tampoco existe regulación específica cuyo
fin sea detectar o gestionar las especies que ya han sido
introducidas y sean consideradas potencialmente invasoras en la
Argentina.
En cuanto a la producción de organismos acuáticos
importados, es necesaria la obtención del permiso de importación.
En el formulario de solicitud se debe detallar el posible impacto
ambiental que la importación de las especies (ya sean autóctonas
o exóticas) puede causar22. Pero la normativa referente a los
e) Medidas de prevención, mitigación y neutralización de impactos, que deberán prever al menos:
medidas de seguridad sanitarias y de mitigación de daños;
f) Un plan de vigilancia ambiental previsto para garantizar el cumplimiento de las medidas correctoras.
La parte responsable de la importación deberá asimismo proponer y solventar un plan de monitorio
regular para la detección temprana de escapes accidentales al ambiente;
g) Un plan de contingencia que tenga en cuenta posibles fallas del proceso de predicción de impactos".
Estos estudios no pueden exceder las cincuenta páginas y deben ser presentados en términos que sean
fácilmente comprensibles. Asimismo, durante los cinco días siguientes a la presentación del Estudio de
Impacto la Dirección de Flora y Fauna Silvestre deberá conformar un Comité Evaluador ad hoc para
llevar a cabo la revisión del estudio. Este Comité, integrado por cinco personas de reconocida idoneidad
en la materia y según la especie de que se trate, deberá elevar la Declaración del Impacto Ambiental
(DIA) a la autoridad de aplicación en el plazo de treinta días hábiles.
22
Resolución SAGyPA. 987/1997 (B.O. del 26/12/1997). La solicitud de importación de organismos
acuáticos vivos requiere la siguiente información (art. 8 ):
"a) Datos de filiación de la persona o sociedad correspondiente que pretende realizar la introducción,
debidamente inscripta ante organismo competente y que será responsable como introductor;
b) Inscripción en organismos nacionales de recaudación fiscal y previsional;
c) Fotocopia del contrato social, como también el nombre, apellido, número y tipo de documento de
identidad de su representante legal y constancia que acredite dicho carácter;
d) Nombre/s científico y común de la/s especie/s y/o razas que se deseen introducir;
e) Referencias acerca del origen y/o procedencia de los recursos a importar;
organismos acuáticos establece que los productores que ingresen
especies exóticas por primera vez no pueden trasladarlas a otros
criaderos, ya sea dentro de la provincia donde ellos fueron
inicialmente establecidos o a otras provincias. Lo mismo sucede
en el caso de las crías de aquéllas. Asimismo, tampoco se pueden
vender los ejemplares jóvenes como ornamentos sin la previa
autorización expedida por la Dirección Nacional de Pesca y
Acuicultura.
La situación es diferente en el tema flora, debido a la falta
de normas. Si bien la normativa forestal requiere una Evaluación
de Impacto Ambiental con respecto a la sustentabilidad de un
proyecto que incluye especies nativas y exóticas23, no hay
normativa en el tema flora que regule la introducción, el control o
la erradicación de especies invasoras. Pero sí hay normativa
específica que regula la experimentación y/o liberación y la venta
de organismos genéticamente modificados (OGMs). En
consecuencia, los OGMs están sujetos a un estudio de riesgo
previo a su experimentación y liberación.
Además de la múltiple e incompleta legislación, el marco
institucional sobre esta temática presenta varias dificultades.
Existen diferentes autoridades nacionales responsables de la
aplicación de la normativa existente, dependiendo de la clase de
especies de que se trate y ya sea en materia sanitaria o ambiental.
La SAyDS nacional es la autoridad de aplicación en temas
de fauna, bosques nativos y flora, como así también la encargada
de aplicar el CDB. Dentro de su ámbito se encuentra la Dirección
Nacional de Recursos Naturales y Conservación de la
Biodiversidad, que, a su vez, tiene bajo su órbita la Oficina de
Coordinación de Conservación de la Biodiversidad y tres
Direcciones más. La Dirección de Fauna Silvestre es la autoridad
encargada de regular la introducción de fauna silvestre como
también de las especies exóticas, siendo la encargada de requerir
la realización del Estudio de Impacto Ambiental previo. Por otro
lado, la Dirección de Bosques es la autoridad responsable de los
bosques nativos. Si bien está en pleno desarrollo un proyecto para
realizar un inventario nacional de los bosques nativos y áreas
f) Fecha estimada de la importación; y
g) Autorización provincial para el ingreso, expedido por la autoridad competente."
Por otro lado, la solicitud de registración de los establecimientos destinados al cultivo de organismos
acuáticos requiere referencias detalladas acerca del posible impacto ambiental que la introducción de la/s
especies solicitada/s pudiera/n eventualmente causar (art. 6 inc. d).
23
En el Estudio de Impacto Ambiental previo a la forestación de especies nativas o exóticas las partes
interesadas deben presentar un reporte que contenga la siguiente información: posibles efectos negativos
o positivos que el proyecto puede causar, medidas de mitigación ante impactos negativos, y un plan de
vigilancia y control ambiental durante el desarrollo y tiempo de vida del proyecto.
protegidas, no existe legislación específica que faculte a esta
Dirección a tomar medidas ante potenciales riesgos en los
bosques nativos frente a las especies invasoras24. Como hemos
sostenido anteriormente, no existe normativa específica sobre
especies invasoras en el tema flora.
En cuanto a los proyectos de forestación que impliquen la
introducción de especies nativas y/o no nativas dentro de
bosques no nativos, la SAyDS debe trabajar junto con la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos
(SAGPyA.) a fin de elaborar criterios comunes para un adecuado
Estudio de Impacto Ambiental25. Además de esta jurisdicción
parcial sobre los bosques no nativos, la SAGyPA también posee
varias Direcciones que monitorean y regulan diferentes temas
afines a este estudio.
Por ejemplo, la Dirección de Pesca y Acuicultura evalúa las
solicitudes de introducción de organismos acuáticos vivos para su
cría en cautiverio. Esta Dirección puede no otorgar la autorización
si considera que la introducción del organismo solicitado puede
causar alteraciones en el medio ambiente acuático o afectar otras
producciones en desarrollo. Asimismo, para el registro de
criaderos de especies acuáticas la Dirección lleva a cabo un
examen detallado sobre el posible impacto ambiental que la
introducción de cualquier especie pueda provocar26.
El Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria
(SENASA.), organismo sanitario dependiente de la SAGPyA. y, a
su vez, del Ministerio de la Producción, tiene como principal
función la fiscalización y certificación de los productos y
subproductos de origen animal y vegetal, sus insumos y residuos
agroquímicos, como así también la prevención, erradicación y
control de enfermedades de animales, incluyendo las
transmisibles al hombre, y de las plagas vegetales que afectan a la
24
El marco legal clasifica los bosques en cinco tipos: a) protectores, b) permanentes, c) experimentales,
d) montes especiales y e) de producción. El experimental es el que se encuentra más relacionado con el
tema de especies invasoras. De acuerdo con el art. 8 decreto 710/1995 Ver Texto (B.O. del 24/11/1995
[LA 1995-C-3275]) son considerados bosques experimentales: a) aquellos designados para estudios
forestales de especies indígenas y b) los artificiales destinados a estudios de acomodación, aclimatación y
naturalización de especies indígenas o exóticas. Al presente este artículo no ha sido reglamentado.
25
Ley 25080 Ver Texto de Inversiones para Bosques Cultivados (B.O. del 19/1/1999 [LA 1999-A-80]).
26
Ver anexo. La resolución 987/1997 reglamenta la producción de organismos acuáticos vivos, ya sean
éstos autóctonos o exóticos. Esta resolución define como actividad de producción acuícola cualquier
instalación situada dentro de un área geográfica limitada en la cual se cultiven, críen o mantengan
organismos acuáticos, ya sea con fines de repoblación de ambientes acuáticos, pesca deportiva u otros
proyectos. De acuerdo con esta definición, la producción llevada a cabo en cuerpos de agua en sistemas
de jaulas, corrales, linternas, long line, bolsas u otras metodologías existentes o que se realice con
posterioridad y que constituya una explotación total o parcial bajo control humano se encuentra
alcanzada.
producción agropecuaria del país. Asimismo, debe velar por la
aplicación del Código Alimentario Argentino27. Por ende, el control
sanitario sobre productos importados de origen animal y vegetal
(incluyendo medidas de cuarentena), así como el control
interjurisdiccional, depende del SENASA. En este sentido, este
organismo actúa en coordinación con las autoridades sanitarias
provinciales.
La
Comisión
Nacional
Asesora
de
Biotecnología
Agropecuaria (CONABIA.) es la encargada de evaluar las
solicitudes de experimentación con material transgénico, como así
también de elaborar la reglamentación sobre los requisitos
técnicos y de bioseguridad que debe reunir la experimentación
y/o liberación al medio ya sea tanto de organismos vegetales
genéticamente
modificados
como
de
microorganismos
genéticamente modificados y/o sus productos para aplicaciones
en animales. Finalmente, la Secretaría es quien expide, previa
consulta a la CONABIA., la autorización para liberar, al medio,
organismos genéticamente modificados28.
Para concluir con esta profusa lista de instituciones
nacionales, la Secretaría de Turismo y Deportes de la Nación tiene
bajo su órbita la Administración de Parques Nacionales (APN).
Este organismo, cuya importancia ya hemos destacado, controla
todos los aspectos relativos a las áreas protegidas nacionales
ubicadas en el territorio del país. En todas las áreas protegidas la
introducción de especies exóticas está prohibida y la autoridad
tiene la consecuente facultad para ordenar el control y la
erradicación de especies dentro de los mismos. Asimismo, es la
encargada de requerir la Evaluación de Impacto Ambiental previo
a autorizar actividades de caza comercial de especies exóticas29.
Si bien las autoridades mencionadas en el punto anterior
poseen algunas responsabilidades específicas sobre especies
invasoras, la SAyDS es, finalmente, la autoridad de aplicación del
CDB. En consecuencia, es ella quien determina qué organismo se
encuentra dentro de la categoría de "especie invasora".
Por ende, la Oficina de Coordinación de Conservación de la
Biodiversidad, ante la falta de estadísticas oficiales que sirvan
27
Ley 18284 Ver Texto de 1969 (ALJA 1969-B-384).
Como lo hemos afirmado en el anexo I, diversas resoluciones de la SAGPyA. se refieren al estudio de
riesgo que debe ser llevado a cabo antes de que la autoridad de aplicación permita la liberación de un
OGM. o microorganismo al medio. De acuerdo con la CONABIA. existen experiencias negativas de
liberaciones a gran escala de semillas de colza (Colza o Canola). Es importante aclarar que la autoridad
de aplicación había autorizado con anterioridad la liberación de semillas de colza para proyectos de
menor escala.
29
Resolución APN. 16/1994 Ver Texto (B.O. del 17/5/1994).
28
como guía, ha establecido prioridades estratégicas considerando
tres casos específicos, teniendo en cuenta la amenaza que estas
especies foráneas representan para las especies nativas y la
biodiversidad en general.
El primer caso es el del estornino pinto (Sturnus vulgaris) y
el estornino crestado (Acridotheres cristatellus), especies de aves
introducidas en la Ciudad de Buenos Aires y la provincia de
Buenos Aires. Como medida, la Autoridad Ambiental Nacional ha
emprendido una campaña junto con el Ministerio de la
Producción de la Provincia de Buenos Aires y dos organizaciones
no gubernamentales (la Fundación Vida Silvestre y la Asociación
Ornitológica del Plata) para erradicar estas especies, que han sido
declaradas por la resolución 974/199830 como dañinas y
perjudiciales para las actividades productivas. Como podemos ver
en este caso, no sólo las autoridades nacionales y provinciales
están facultadas para llevar a cabo medidas tendientes a
erradicar estas especies. Asimismo, el transporte, exportación y
comercio interjurisdiccional de las mismas han sido prohibidos.
El segundo caso es el del wakame (Undaria pinnaticida),
una especie de alga que fue introducida en la provincia del
Chubut. Si bien la autoridad ha calificado este organismo como
especie invasora y llevado a cabo diferentes estudios sobre su
impacto en el medioambiente, no se han ejecutado acciones
concretas para combatir la amenaza que el mismo presenta.
El tercer caso corresponde al castor canadiense (Castor
canadensis) introducido en la provincia de Tierra del Fuego. El
mismo trae consigo mayores complicaciones debido a que
involucra a dos países, la Argentina y Chile. La SAyDS está
trabajando a fin de impulsar un proyecto que incorpore los
sectores interesados de ambos países. Por el momento, Tierra del
Fuego tiene una ley que prohíbe la introducción de especies
exóticas sin la correspondiente autorización. En el mismo sentido,
prohíbe la introducción de aquellas especies que degraden los
recursos de fauna y flora. Actualmente la autoridad provincial
permite la caza de castores durante un año, pero no ha llevado a
cabo ninguna medida específica en torno a su erradicación.
Este marco jurídico e institucional sobre especies exóticas
invasoras, disperso y sin sistematizar dificulta el acceso a la
información y conocimiento del tema por parte de la comunidad
perjudicando al mismo tiempo la efectiva implementación de la
normativa en cuestión.
30
B.O. del 27/11/1998.
Además, este marco jurídico incompleto deja varias
cuestiones sin resolver, como es la deficiente coordinación
interjurisdiccional. La normativa federal analizada anteriormente
es aplicada en cuestiones de jurisdicción internacional e
interprovincial, como también en aquellos casos que son de
competencia federal, según lo establecido por la Constitución
Nacional. Del mismo modo, la normativa nacional es también
aplicable en cuestiones suscitadas dentro de una provincia en
particular, si ésta hubiese adherido a la misma. Pero si ninguna
de dichas opciones ocurre, el marco legal provincial será uno y el
nacional relativo a las situaciones mencionadas, otro. Esta
situación demanda la coordinación interjurisdiccional, muchas
veces ausente. Para complicar aún más nuestro análisis, existen
también diferentes normas relativas a especies invasoras en zonas
urbanas. La aplicación de estas normas, ya sean nacionales,
provinciales o del ámbito urbano, necesita ser coordinada a fin de
prevenir la invasión de la especie en cuestión a otra parte del
país.
Las medidas de control y prevención establecidas por la
norma requieren de capital humano y recursos económicos que
muchas veces no están disponibles. Generalmente el presupuesto
nacional y/o provincial es insuficiente. Esta falta de recursos
económicos provoca que la problemática de las especies invasoras
no sea una política prioritaria en la Argentina. Asimismo, los
niveles de conocimiento y conciencia acerca de esta cuestión por
parte de la sociedad son muy bajos, resultando en una aplicación
de la norma poco eficaz.
Como fuera dicho, si bien existe normativa que regula los
efectos dañinos de las especies exóticas, la misma es claramente
incompleta y no sistematizada (la existencia de normativa en el
tema fauna y la falta de normas en el área flora son claros
ejemplos de lo que venimos diciendo). Los actuales problemas
debido a los deficientes controles del Estado sobre la introducción
de especies provenientes de otros países, como así también la
ausencia de políticas comunes que sean aplicadas en todo el
territorio, no pueden ser ignorados. Sin embargo, la reciente
aprobación de la Estrategia Nacional en Diversidad Biológica
(ENDB) por la autoridad nacional significa un paso positivo en
aras de la conservación de la biodiversidad en nuestro país.
La ENDB identifica varios requisitos referidos al marco
institucional, legal y de gestión del país. Entre los temas
alcanzados, las especies exóticas e invasoras están especialmente
consideradas. La mencionada estrategia establece los siguientes
lineamientos a ser tenidos en cuenta a la hora de implementar
políticas y planes de acción31:
* El principio precautorio ha de ser el punto de partida de
toda regulación y política futura, debido a que la importación e
introducción de especies exóticas presupone un peligro potencial
para el hombre, el medioambiente o para ambos a la vez. En este
sentido, la introducción de especies exóticas ha de ser prohibida,
salvo que la autoridad competente autorizara la importación. La
autorización debe ser expresa y taxonómicamente restrictiva,
aplicándose las penas y multas en caso de introducciones ilegales
de especies.
* Realización de una Evaluación de Impacto Ambiental,
requisito fundamental previo a la introducción de especies
exóticas provenientes de otro país o para el traslado de especies
dentro del país a áreas diferentes de su hábitat natural.
* En casos de introducción deliberada de especies
necesarias para la investigación, producción o cualquier otro uso,
la ENDB establece que la reglamentación que se dicte al respecto
debe exigir, además de la Evaluación de Impacto ambiental, la
evaluación de riesgos con las garantías correspondientes.
Asimismo, señala que la legislación debe establecer el principio
por el cual, en el caso de especies introducidas legalmente que
resulten perjudiciales, el resarcimiento por daños y los gastos de
restitución pueda recaer sobre la(s) persona(s) física(s) o
jurídica(s) responsable(s) de la introducción y distribución.
* La implementación de mecanismos de control y detección
temprana de nuevas colonizaciones y la erradicación de focos
iniciales son otras medidas bajo consideración de la ENDB.
* Un enfoque regional que considere los controles fito y
zoosanitarios, ya sea internacional o interprovincial, debe
fortalecerse, especialmente con respecto a los métodos de
cuarentena utilizados. Esto ayudará también a prevenir la
entrada accidental de especies.
* El marco jurídico e institucional del país debe ser
armónico. Asimismo, una ley de presupuestos mínimos de
protección de la diversidad biológica debe ser sancionada por el
Congreso Nacional.
31
Ver capítulo VIII de la ENDB. sobre prevención y control de especies exóticas e invasoras. Disponible
en el sitio web de la SAyDS.:
http://[HREF:www.medioambiente.gov.ar/mlegal/biodiversidad/res9103.htm] (visitado el 27/3/2003).
* Realización de un inventario sobre antecedentes de
especies nativas y foráneas que informe acerca de aquellas
factibles de ser peligrosas. Es fundamental desarrollar políticas
apropiadas que especifiquen responsabilidades y sanciones.
* Asimismo, las autoridades deben crear conciencia en el
ámbito de los distintos sectores de la comunidad sobre los riesgos
y perjuicios derivados de la introducción voluntaria o accidental
de especies exóticas y desarrollar programas para revertir o
mitigar los efectos negativos ocasionados por las especies ya
establecidas. En igual sentido, el uso de especies nativas
equivalentes debe ser promovido desde el Estado.
Finalmente, la ENDB cita la 6ª Reunión de la Conferencia
de las Partes de la Convención de la Diversidad Biológica y la
decisión VI/2332 sobre "Especies Exóticas que Amenazan a los
Ecosistemas, los Hábitats o las Especies" y considera que sus
principios son complementarios a la ENDB. y facilitan su
desarrollo e implementación.
En cuanto a la provincia en particular, no cuenta con
normativa específica que regule el tratamiento de la introducción
de las especies exóticas y/o invasoras, aunque cabe mencionar
algunas leyes que establecen ciertas protecciones de carácter
general a la biodiversidad presente en dicha jurisdicción.
En primer lugar la Provincia cuenta con la Ley nº 4731/93
que declara de interés provincial la preservación, conservación,
defensa y mejoramiento de aquellos ambientes urbanos, rurales y
naturales y todos sus elementos constitutivos que por sus
funciones y características mantienen ó contribuyen a mantener
la organización ecológica más conveniente para el desarrollo de
condiciones favorables para la salud y el bienestar de la
comunidad, así como para la permanencia de la especie humana
sobre la tierra en armónica relación con el medio ambiente. En
este sentido, la ley dispone como objeto de protección para el
cumplimiento de aquellos fines, a los recursos naturales (suelo,
agua, flora y la fauna), en especial mediante su utilización
racional.
Por otro lado, la Ley de Evaluación del Impacto Ambiental
nº 5067/96, modificada por la Ley nº 5517, considera “Impacto
Ambiental” “…a cualquier alteración de propiedades físicas,
32
Ver anexo, "Decisiones adoptadas por las Partes de la Convención de Diversidad Biológica en su sexta
reunión". La Haya, 7 a 19 de abril de 2002. Disponible en:
http://[HREF:www.biodiv.org/doc/decisions/cop-06-dec-es.pdf] (visitado el 8/4/2003).
químicas, y biológicas del medio ambiente, incluyéndose en este
al medio ambiente urbano, causado por cualquier forma de
materia o energía como resultado de las actividades humanas que
directa o indirectamente afecten:…3) La biota…5) La
configuración, calidad y diversidad de los Recursos Naturales.”
(Art. 1º). Asimismo, la ley dispone que las actividades incluidas
en su Anexo deban someterse a una Evaluación de Impacto
Ambiental de acuerdo al procedimiento establecido en la misma.
Por último, si bien tanto la introducción de especies exóticas
como aquellas consideradas invasoras no se encuentran dentro
del listado mencionado, se aclara que la actividad que
“…fundadamente permita suponer que pueda afectar el medio
ambiente, deberá someterse a la Evaluación de Impacto
Ambiental a solicitud de la Autoridad de Aplicación”.
En cuanto al régimen previsto para la protección de la
fauna silvestre, la Ley de Caza nº 1.863/54, estipula ciertas
excepciones a la prohibición genérica de llevar a cabo, en todo el
territorio de la Provincia, “…la caza de animales silvestres, la
destrucción de los nidos, huevos y crías; como así también el
tránsito y comercialización de sus cueros, pieles y productos…”
(Art. 1).
Cabe mencionar la posibilidad, sin aprobación previa de
parte de la autoridad de aplicación, de realizar “…la caza y
destrucción en toda época de las especies declaradas plagas de la
agricultura y las circunstancialmente consideradas perjudiciales
o dañinas por el Poder Ejecutivo Nacional o Provincial.” (Art. 2).
El Decreto nº 2249/55 y sus modificatorias (Decreto Nº
5102/90), reglamentarios de la ley, en su capítulo V establecen
aquellas especies consideradas dañinas o perjudiciales para las
actividades agropecuarias. En este sentido, expresamente
enumeran como plagas a las siguientes aves: catita o cotorra; loro
hablador (loro guazú); loro barranquero y el loro choclero (loro
satí); y con respecto a los mamíferos, los apereá o cuis; las
liebres, ratas y ratones de arroceras, maizales, etc.; (anguvas); los
tucu-tuco u ocultos y las vizcachas. Por otro lado, como especies
dañinas o perjudiciales se establecen las siguientes especies: el
loro de cabeza negra; la paloma torcaz (paloma grande o guazú);
el carancho o cara-cará; el gorrión; el tordo negro o Ibirajú
(Molothrus y Agelaius sp.); la comadreja overa y colorada; el
vampiro o murciélago mordedor (Mbopí-pitá); el zorro de monte
(Aguará-chaí); y a las Víboras de coral, yarará, de cascabel y de la
cruz.
Sin perjuicio de ello, la reglamentación establece que será el
organismo de aplicación el que definirá las modalidades para que
las mismas puedan ser cazadas como así también le otorga la
facultad de “…ampliar o restringir la nómina de las mismas,
cuando los estudios y/o circunstancias así lo aconsejen…”.
Asimismo, cuando los productores rurales estimen perjudicial
para su explotación respecto a cualquier animal silvestre cuya
caza se encuentre prohibida, la autoridad de aplicación podrá
otorgar permisos especiales para su destrucción, siempre que
esta compruebe los efectos dañinos de la especie.
Finalmente, se faculta al organismo competente desarrollar
planes de lucha contra las especies perjudiciales o dañinas, como
así también fijar primas sobre sus pieles como estímulo para la
caza.
Por último, dentro del marco legal provincial, nos
encontramos con la Ley sobre áreas protegidas nº 4736, que
establece el régimen de protección de ciertas zonas naturales por
sus riquezas en flora y fauna autóctonas por sus especiales
características ecosistémicas, entre otras. En este sentido, si bien
la ley clasifica a las distintas áreas de acuerdo al grado de
protección (Parque Provincial, Reserva Natural o Monumento
Natural), algunas prohibiciones se reiteran en todas ellas. En
especial, respecto a las dos primeras, cabe mencionar la
destinada a toda clase de actividad susceptible de provocar
modificaciones en su paisaje y/o ecosistemas, como así también
la introducción y propagación de flora y fauna exótica.
En el caso del Ibera, la presente ley le otorga el rango de
mayor protección al crear el Parque Provincial del Ibera, lo que
sumado a la Reserva Natural del Ibera, conforme Ley Nº 3771, la
prioridad a todo interés será la conservación de la flora y fauna
autóctona, las bellezas panorámicas y el equilibrio de su
ecosistema.
Por último, la autoridad de aplicación que establece la ley
para velar por el cumplimiento de sus disposiciones es la
Dirección Provincial de Parques y Reservas Naturales.
En este sentido, solo las áreas protegidas cuentan con la
prohibición expresa de introducir especies exóticas, dejando al
resto de la provincia con leyes que establecen principios rectores
de carácter general de protección de la flora y fauna.
Es por ello que, frente a aquel vacío legal, resulta
imprescindible para la efectiva protección de la biodiversidad, en
especial respecto a las especies autóctonas de flora y fauna, el
dictado de la legislación específica sobre especies exóticas e
invasoras, sean o no en el marco de las áreas protegidas, como
así también el desarrollo de políticas internas y de coordinación
con otras jurisdicciones.
Claramente encontramos diversa normativa y autoridades
responsables en el tema especies invasoras, dependiendo de la
naturaleza de la especie (silvestre o doméstica) y ya sea que el
control esté dirigido al aspecto sanitario o ambiental.
Si bien la existencia de autoridades federales como la
SAyDS, la SAGPyA y la APN sugeriría que el problema de las
especies invasoras está resuelto, es de todas maneras importante
destacar que en la actualidad la regulación y controles tienen que
ser todavía desarrollados en materias específicas. Esta situación
se complica en nuestro país, cuya organización territorial es
federal, con diferentes niveles de gobierno que acusan un elevado
déficit de coordinación de actividades, instituciones y normativa
federal, provincial y local.
Puntualmente, la problemática es clara cuando se trata del
tránsito sin control entre provincias de la República Argentina y
la falta de desarrollo de planes de control y acción contra los
problemas derivados de la introducción de especies exóticas en la
provincia, como se ha demostrado en la práctica. Se deben instar
mecanismos jurídicos que regulen los movimientos internos de
fauna silvestre de una provincia a otra en términos de "especies
invasoras" y la adopción de medidas específicas para
determinados lugares a fin de detectar o manejar las especies que
ya fueron introducidas en la Argentina y puedan ser
potencialmente invasoras. La regulación del movimiento interno
de especies invasoras es un tema pendiente que requiere especial
atención.
En consecuencia, por los argumentos expresados, solicito de mis Pares
el acompañamiento para la aprobación de este proyecto de Ley.-
Por ello:
EL HONORABLE SENADO Y LA HONORABLE CAMARA DE
DIPUTADOS
DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES SANCIONAN CON FUERZA DE
LEY
Artículo 1º.- La presente ley tiene por objeto controlar el ingreso de
especies exóticas en el territorio de la provincia de Corrientes y la
circulación entre diversas áreas biogeográficas o departamentos,
mediante el correspondiente análisis previo y prevención de impactos
ambientales, así como el monitoreo permanente de la situación de las
especies exóticas en la provincia, adoptando las medidas necesarias
para el control de la problemática.
Artículo 2º.- Toda introducción de ejemplares de una nueva especie
exótica a la provincia, cualquiera fuera la causa o destino de la misma,
deberá estar precedida por una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)
a nivel provincial y sin perjuicio de las demás autorizaciones y trámites
que se exijan por parte de las autoridades nacionales.
Artículo 3º.- Para cumplir con el requisito mencionado en el artículo
2do., el interesado en realizar la introducción de especies exóticas
deberá presentar y obtener la aprobación, ante la autoridad de
aplicación provincial, de un estudio de impacto ambiental que analice
todos los efectos e impactos posibles por la introducción de la especie
exótica. En dicho procedimiento deberá demostrarse que el ingreso no
producirá impactos negativos en el ambiente o que los mismos serán
debidamente mitigados. La aprobación deberá ser, en todos los casos,
previa al ingreso y podrá considerarse como autorización provincial en
los términos del artículo 2do de la Resolución 376/1997 de la
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.
Artículo 4º.- También deberá ser previamente autorizado por la
autoridad de aplicación, mediante la correspondiente evaluación de
impacto ambiental en los términos de esta ley, todo traslado de
ejemplares vivos de las especies exóticas cuando se realizare en alguno
de los casos siguientes:
a.- Entre diversas áreas biogeográficas de la provincia;
b.- Entre distintos departamentos en que se encuentra dividido el
territorio de la provincia; o
c.- Hacia el territorio de otra provincia,
Si se tratare de traslados dentro de la provincia la autoridad de
aplicación otorgará, de corresponder, una autorización expresa.
El traslado fuera del territorio de la provincia deberá realizarse con la
correspondiente guía de tránsito, previa autorización de la autoridad de
aplicación de la provincia destino. Asimismo, y para el caso en que
corresponda, se deberá acreditar el permiso de la autoridad nacional
para el ingreso de la especie exótica y su traslado en los términos de la
resolución mencionada. En este caso, la autorización provincial podrá
considerarse como aprobación local en los términos del artículo 4to de
la Resolución 376/1997 de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable de la Nación.
Artículo 5º.- Se prohíbe el ingreso de especies exóticas a la provincia y
la circulación en el territorio de ésta, que no haya sido debidamente
analizado y aprobado por la autoridad de control provincial en los
términos de la presente ley y disposiciones complementarias de
protección. Cuando fuera autorizado, el ingreso deberá realizarse
adoptando todas las medidas tendientes a prevenir que las especies
migren del área autorizada, tomando especialmente en cuenta medidas
a efectos de que no ingresen a las zonas protegidas.
Artículo 6º.- Se prohíbe en todos los casos la introducción de especies
exóticas en el territorio protegido de los Esteros del Iberá y demás zonas
protegidas que la autoridad de aplicación indique, conforme ley 4736.
Se anexa un listado de las especies consideradas plagas dentro de la
Reserva Provincial Iberá y que deberían ser controladas o eliminadas
según su grado de invasión. La autoridad de aplicación podrá declarar
nuevas especies exóticas como plaga mediando resolución fundada y
complementar las disposiciones y declaraciones efectuadas a nivel
nacional, elaborando de ser necesario planes de erradicación y lucha
contra las plagas. Los respectivos planes de manejo de las reservas
deberán incluir un plan de control acorde a la normativa vigente y en su
caso complementar en el territorio correspondiente los planes de
erradicación y lucha que elabore la autoridad de aplicación.
Artículo 7º.- Los contenidos mínimos del Estudio de Impacto Ambiental
serán los que la autoridad de aplicación indique, de conformidad con
los vigentes a nivel nacional. El procedimiento de Evaluación de
Impacto Ambiental deberá incluir una instancia de participación
ciudadana, mediante audiencia pública, y se deberá posibilitar el más
amplio acceso a la información por parte de los ciudadanos, sin
restricciones.
Artículo 8º.- En toda solicitud de ingreso o traslado se deberá dejar
constancia del compromiso escrito del responsable de asumir las
responsabilidades vigentes en materia de introducción de especies
exóticas y consentir la aplicación de medidas que incluso pudieran
importar el sacrificio de las especies en cuestión ante la existencia de
riesgos para el equilibrio sistémico de la región, las cuales podrán
llevarse a cabo aún en carácter de medidas cautelares. Los costos de
estas medidas serán afrontadas por los importadores o responsables de
la actividad, quienes deberán realizar las medidas en el plazo perentorio
que la autoridad de aplicación indique.
Artículo 9º.- Se encuentra expresamente prohibido el libre ingreso de
nuevos ejemplares de los mencionados en el Anexo de esta ley y
cualquier procedimiento futuro para introducir esta especies deberá ser
evaluada sin considerar la introducción efectuada en el pasado. La
eliminación de ejemplares de las especies mencionadas que no cuenten
con autorización conforme a esta ley estará permitida conforme artículo
2do de la ley 1863.
Artículo 10º.- Será autoridad de aplicación de la presente norma la
Dirección de Recursos Naturales, dependiente del Ministerio de la
Producción, Trabajo y Turismo, quien deberá llevar adelante el
adecuado control de cumplimiento de estas disposiciones, mediante
planes de lucha e instando las sanciones correspondientes en caso de
inobservancia de las mismas. Especialmente, llevará a cabo el control
de las denominadas introducciones secundarias o accidentales de
especies exóticas.
Artículo 11º.- En caso se demuestre que el ingreso de la especie trae
aparejado perjuicios a la biodiversidad de la región, la autoridad de
aplicación deberá ordenar las medidas que estén a su alcance para
prevenir dichos efectos, aún cuando el ingreso haya sido autorizado y
revocando los efectos de la autorización en lo que sea necesario a sus
fines. Cualquier interesado podrá denunciar el incumplimiento de la
normativa vigente y la presente ley debiendo la autoridad de aplicación
llevar adelante la tramitación de la denuncia y disponer las sanciones
pertinentes.
Artículo 12º.- En caso de incumplimiento de lo estipulado por la
presente Resolución, se aplicarán las sanciones previstas por el artículo
28 de la Ley 22.421.
Artículo 13º.- Las sanciones previstas en el artículo anterior se harán
extensivas a quienes se hayan desprendido a cualquier título de
ejemplares de especies exóticas, con inobservancia de las disposiciones
de la presente ley.
Artículo 14º.- La autoridad de aplicación deberá coordinar esfuerzos
con las restantes autoridades provinciales y nacionales a fin de lograr
estrategias interjurisdiccionales de control y prevención.
Artículo 15°.- De forma.
Anexo: Listado de especies exóticas invasoras de la Reserva del
Iberá
Flora exótica:
Paraíso (Melia azedarach)
Ligustrina (Ligustrum sinense)
Ligustro (Ligrustrum lucidum)
Kalanchoe tubiflora
Briophyllum pinnatum
Cardo Negro (Cirsium vulgare)
Tartago (Ricinos communis)
Silene antirrhina
Geranium carolinianum
Pinus spp.
Fauna exótica
Gorrión (Passer domesticus)
Ciervo dama (Dama dama)
Ciervo axis (Axis axis)
Búfalo (Bubalus bubalis)
Jabalí y chancho silvestre (Sus scrofa)
Rata europea (Rattus rattus)
Liebre (Lepus europaeus)