La denominada "Ley de Dependencia" y las personas mayores en Aragón. Ylenia Cruz Serrano y Tirso Ventura de Pedro Introducción La Ley 39/2006 de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de Dependencia (en adelante LPAPAD) y la creación del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (en adelante SAAD) se ha llegado considerar el cuarto pilar del Estado del Bienestar (Herce, 2006:18). Así lo explican algunos autores cuando dicen que “constituye un nuevo sistema de protección de carácter público y universal, financiado a través de impuestos, que reconoce prestaciones propias” (Sempere Navarro, 2008:285). La presente comunicación pretende ofrecer una visión sobre la realidad aragonesa en cuanto a la aplicación de dicha ley. Antes de continuar, es conveniente señalar que en el presente documento se va a hacer referencia al colectivo de personas mayores amparadas bajo el concepto de dependencia. Tal y como sostiene Alemán Bracho (coord.) (2010:5) se trata de un colectivo que conviene abordar en concreto debido a “su importancia cuantitativa en el conjunto de la población con discapacidad y (…) por las consecuencias que tiene sobre las nuevas necesidades sociales a causa de su importancia cuantitativa en el conjunto de toda la población”. Nos encontramos con el aumento de la esperanza de vida, el aumento del número de familias monoparentales, es decir, cambios en los modelos estándar de familia y la inclusión de la mujer en el mundo laboral. En este contexto, se produce un aumento del número de personas mayores con una calidad de vida relativa que pueden necesitar apoyo para realizar las Actividades Básicas de la Vida Diaria (ABVD) y, como veremos, también otro tipo de actividades y que ven mermada su autonomía. Se justifica así la intervención estatal en materia de autonomía y dependencia. Es importante contextualizar la situación de este colectivo en nuestra sociedad. Algunos autores como Gracia Ibáñez (2012:31) siguiendo a Bazo, describen una discriminación hacia esta población debida a que “el principal problema de la vejez es que resulta mal vista suponiendo objeto de aversión por parte de las personas en general (…) A las personas mayores se les arrincona al convertirlas en jubiladas y se les estigmatiza al considerarlas viejas”. Es lo que algunos autores mencionan como edadismo: “proceso por medio del cual se estereotipa de forma sistemática a, y en contra de, las personas mayores por el hecho de ser viejas” (Gracia Ibáñez siguiendo a Butler y Lewis 2012:32) Con todo, se nos plantean varias cuestiones: ¿Está la ley otorgando servicios para afrontar las situaciones de dependencia? ¿Se está afrontando la necesidad desde el planteamiento que la propia ley redacta? ¿Se están consiguiendo los objetivos con los que se aprobó la ley? Por tanto, se trata de evaluar el grado de implementación de la ley de acuerdo a las características presentes en la sociedad aragonesa, tomando como referencia los datos oficiales publicados en la página web de IMSERSO los meses de Marzo del año 2009 a 2013. Una aproximación conceptual Debemos hacer referencia a lo que nos queremos referir cuando hablamos de autonomía y dependencia, ambos conceptos con una carga social1 reseñable. Por tanto, se entiende por autonomía “la capacidad de controlar, afrontar y tomar, por propia iniciativa, decisiones personales acerca de cómo vivir de acuerdo con las normas y preferencias propias así como de desarrollar las actividades básicas de la vida diaria” (LPAPAD. Art.2) Por dependencia establecen “el estado de carácter permanente en que se encuentran las personas que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, precisan de la atención de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria o, en el caso de las personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental, de otros apoyos para su autonomía personal.” (LPAPAD. Art.2) Por otro lado, dependencia, tal y como lo cita Rodríguez Cabrero (2007:344)2 es “aquel estado en que se encuentran las personas que, por razones ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, psíquica o intelectual, tienen necesidad de asistencia y/o ayudas importantes a fin de realizar los actos corrientes de la vida diaria”. Para el autor, esta definición responde a una tradición histórica pues no tiene tanto en cuenta las AIVD (Actividades Instrumentales de la Vida 1 Goffman acuña el término “estigma social” haciendo referencia a un rasgo determinado que hace que aquél que lo posee se incluya en un grupo social con una concepción negativa. Esto estaría ocurriendo con los citados términos, fundamentalmente con “dependencia”. 2 Se cita la definición del término “dependencia” según el Consejo de Europa de 1988 y la Organización Mundial de la Salud en 2001. 2 Diaria) y las ARP (Actividades de tipo Relacional y Participativo), que, de igual manera, estarían generando situaciones de dependencia. Para exponer otro punto de vista, según el Informe Huri-Age Consolider-Ingenio 2010, El tiempo de los derechos, núm. 2/2010, la Convención Internacional de los Derechos de las Personas con Discapacidad, define autonomía como “capacidad de controlar, afrontar y tomar, por propia iniciativa, decisiones personales acerca de cómo vivir de acuerdo con normas y preferencias propias así como de desarrollar las actividades básicas de la vida diaria” (art. 2.1), una definición más próxima a la que realiza la ley. Con todo, se deduce que es necesaria una atención integral de las personas para poder promocionar su autonomía personal y también a la hora de atender su dependencia. Siguiendo a Rodríguez Cabrero (2007:346) diríamos que se trata de un cambio en la concepción del problema: el paso de concebir la dependencia como un riesgo individual a concebirse como un riesgo, también, social. Esto es, un riesgo mixto. También esta concepción del riesgo mixto en cuanto a las situaciones de dependencia, se contempla en el ya mencionado Informe Huri-Age Consolider Ingenio 2010. El tiempo de los derechos, núm. 2/2010. En él se realiza una crítica a la ley por no contar con el modelo social en la conceptualización de la situación de dependencia. Por último, dependencia, según el Grupo de expertos del Consejo de Europa es el estado en el que las personas, debido a la falta o la pérdida de autonomía física, psicológica o mental, necesita de algún tipo de ayuda y asistencia para desarrollar sus actividades diarias. La dependencia podría también estar originada o verse agravada por la ausencia de integración social, relaciones solidarias, entornos accesibles y recursos adecuados para la vida de las personas mayores.3 En este caso, sí se tiene en cuenta ese aspecto más social al que hacíamos referencia con anterioridad. Vemos, así, cómo aunque diversos autores y entidades se han esforzado en definir dependencia y autonomía con el mayor rigor posible, todavía quedan aspectos que sería interesante abarcar. Por último, y como ya hemos mencionado, se produce una falta de atención hacia la parte más social de la dependencia, restando importancia a la parte social que todo individuo posee y que le es inherente en tanto que persona, pues vivir una dependencia de tipo social supone “la pérdida de personas y relaciones significativas para el 3 Término definido para el Libro Blanco de la Dependencia en 2004 3 individuo” (García Sánchez, 2009:94). No hemos de olvidar que las personas somos seres bio-psico-sociales y cualquiera de estos ámbitos puede generar situaciones de dependencia tal y como establece García Sánchez (2009:93) cuando clasifica los factores generadores de dependencia en físicos, psicológicos, económicos y contextuales. Sin embargo, en la definición de la ley sólo se tienen en cuenta los físicos y los psicológicos, dejando a un lado todos aquellos factores sociales del individuo que le generan situaciones de dependencia. He aquí, entonces, una de las primeras críticas a la LPAPAD: su rigidez en cuanto a los conceptos de autonomía y dependencia en tanto que sólo tiene en cuenta aspectos más tradicionales como los físicos y psicológicos y deja al margen aspectos que intentan ejercer un tratamiento más completo del individuo, así como la el carácter permanente de las situaciones de dependencia. El contexto económico de la LPAPAD: Financiación Antes de continuar se hace necesario hacer referencia al modelo de financiación aprobado en la ley para los servicios y prestaciones, pues luego nos ayudará a interpretar algunos de los datos obtenidos. En los artículos 9, 10, 11 y 12 de la LPAPAD, se establece la participación que corresponderá a cada administración. De esta manera se establece que la Administración General del Estado determina el nivel mínimo de protección para cada una de las personas que acceda al sistema. Esta participación se financia a través de los recursos fijados en los Presupuestos Generales del Estado. En el ejercicio 2012 el presupuesto es de 2.119.017,07 miles de euros para “Servicios Sociales y promoción social”. En cambio, en el ejercicio 2011 el presupuesto para el mismo fin fue mayor con 2.521.584,45 miles de euros. Tal y como indica la tabla, ésta es la inversión realizada en materia de dependencia por la Administración General del Estado: 4 TABLA 1: 4 TRANSFERENCIAS DE LA ADMON. GENERAL A IMSERSO (Miles de euros) TR. CORRIENTE 2008 TR. CORRIENTE 2009 2010 2011 N. Mínimo Garant. 502353,58 Cuotas Cuidadores 33505,69 33505,69 33505,69 N. Convenido 72462,55 Mínimo Garantizado 764979,32 1164979,3 1084979,3 Otros gastos 62185,13 Nivel Convenido 110417,89 283197,42 283197,42 TR. DE CAPITAL Otros Gastos 68005,99 83640,84 81198,53 Cumpl. Fines 32067,01 TR. DE CAPITAL Nivel Convenido 39776,2 Cumpl. Fines 27690,46 4998,38 3976,38 Otros gastos 13000 Otros Gastos 9000 15745 15560 TOTAL 721844,5 TOTAL 1013599 1586067 1502417 Fuente: elaboración propia con datos de los Presupuestos Generales del Estado a través del Informe publicado por el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la dependencia en su reunión del 10 de Julio de 2012, en su Evaluación de Resultados a 1 de Enero de 2012. En dicha tabla se observa un incremento de las transferencias a IMSERSO hasta el año 2011 en el que la cantidad desciende 83649,31 miles de euros. Vemos también que, aunque los cuidadores han ido en aumento (se han seguido concediendo Prestaciones Económicas para Cuidados en el Entorno Familiar) el presupuesto transferido es exactamente el mismo en los últimos tres años. Se observa lo mismo en el nivel convenido, que del año 2010 a 2011 no se vio modificado. Siguiendo con la ley, ésta determina también la cooperación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas mediante convenios. Cada Comunidad Autónoma puede fijar el aumento de esa protección, lo que puede dar lugar a desigualdades geográficas en el mismo territorio nacional5 y, también fijarán la financiación que corresponde a cada Administración. De esta manera, se observa un diferente desarrollo de la ley dependiendo de la Comunidad Autónoma que se estudie. Por otro lado, las Entidades Locales tendrán acotada su participación a la gestión de los servicios. Entendemos, pues, que la financiación siempre corresponderá a niveles superiores, nivel central y nivel autonómico, mientras que la gestión propiamente dicha de los servicios corresponderá a las Entidades Locales. 4 Hay que entender que estas cuantías son aproximadas (pues no coinciden con los datos indicados en la página 68 del mismo documento), dado que en el ejercicio presupuestario correspondiente puede haber otros gastos en materia de dependencia de carácter indirecto (como aquellos relacionados con inversiones realizadas con el Fondo Especial Plan E). En cualquier caso, las cifras mostradas en esta tabla son útiles para ofrecer una idea general de la evolución del gasto estatal en materia de dependencia. 5 El Informe Huri-Age Consolider Ingenio 2010 ya valora este aspecto como crítica a la ley 5 Configuración del sistema A continuación se va a exponer de qué manera se ha configurado el sistema y qué órganos llevan a cabo la práctica de la misma, así como los datos relevantes de su aplicación en Aragón. En la ley se establecen tres grados de dependencia distintos divididos ellos en dos niveles y cada uno de ellos da acceso a diferentes servicios del catálogo de prestaciones que contempla la ley. Tras la aprobación del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de Julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, se eliminaron los niveles. Estos niveles, pueden tener una diferenciación de 24 puntos. Esto es, una persona valorada con un grado I, puede tener 25 puntos o 49, lo que no supone el mismo grado de dependencia. Se está, pues, “simplificando la gestión” en detrimento de una valoración de calidad y acorde con la realidad. Entendemos, así, que la no pertenencia a ninguno de los tres grados marcados por la legislación supone el disfrute de una autonomía plena. Es, por tanto, donde deberían desarrollarse las actividades encaminadas a la promoción de la autonomía. Una vez presentada dicha solicitud por el interesado, se aplica el baremo aprobado en el Real Decreto 174/2011, de 11 de febrero. De esta aplicación se obtiene una puntuación que es clasificada de la siguiente manera: Grado I. Dependencia moderada: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria, al menos una vez al día o tiene necesidades de apoyo intermitente o limitado para su autonomía personal. Grado II. Dependencia severa: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria dos o tres veces al día, pero no quiere el apoyo permanente de un cuidador o tiene necesidades de apoyo extenso para su autonomía personal. Grado III. Gran dependencia: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria varias veces al día y, por su pérdida total de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, necesita el apoyo indispensable y continuo de otra persona o tiene necesidades de apoyo generalizado para su autonomía. Cada grado da lugar a un tipo u otro de servicios o prestaciones, aunque durante la implementación de la ley también está marcado la temporalidad de las prestaciones, pues se comenzó a atender a los beneficiarios valorados como grandes dependientes y 6 los últimos en ser atendidos serán los dependientes moderados. En Aragón, esta sería la proporción de grados y niveles concedidos, en el periodo aquí analizado6: GRÁFICO 1. Grados y Niveles Reconocidos en Aragón 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 5% 6% 6% 17% 10% 8% 10% 9% 15% 12% 27% 26% 28% 2009 11% 12% 10% 17% 12% 22% 14% 15% 11% 19% 12% 18% 17% 15% 11% Sin grado I I.1 I.2 18% II 11% II.1 14% II.2 III 19% 15% 10% 8% 2010 2011 2012 2013 III.1 Fuente: elaboración propia con datos de IMSERSO Se observa el aumento de los valorados como “Sin grado” y una disminución de los grandes dependientes (III.1 y III.2). Se homogenizan las valoraciones suponiendo el mayor porcentaje aquellos valorados con una “dependencia severa” (II.1 y II.2) seguidos de los valorados con “dependencia moderada” (I.1 y I.2). Tras la valoración conseguida mediante la aplicación del baremo que indicábamos antes, se establece el llamado Programa Individual de Atención (en adelante PIA), al que se dedica una sección propia en el presente trabajo. Como ya decíamos antes, se observa una atención a la dependencia, bien sea severa, bien sea moderada, que será atendida en última instancia, pero no se observa lo mismo en cuanto a las actividades encaminadas a promocionar la autonomía. Pues si un individuo es valorado por debajo de 24 puntos, es decir, sin grado, se considera autónomo y por tanto no se lleva a cabo ninguna acción, por tanto no se promociona la autonomía o sólo se hace cuando no es una autonomía completa, sino que está en decrecimiento. Esto es, si tras la aplicación del baremo la puntuación obtenida es inferior a 24 puntos, se valora como “sin grado” de dependencia. Y esto es importante, sin grado de dependencia no significa sin necesidad de promoción de autonomía. 6 Es decir, tomando de referencia los datos publicados a 1 de Abril del año 2099 a 2013. 7 Nos encontramos, también aquí, con una de las principales críticas a la ley: si la atención se centra en las personas valoradas con gran dependencia o dependencia severa y se deja para el último momento de la aplicación la atención a las personas valoradas como dependencia moderada, se está dando lugar a que esa dependencia considerada “moderada” en el momento de la valoración se convierta, con el paso del tiempo, en una gran o severa dependencia debido a la no atención y la no promoción de la autonomía que aún disfrutase el individuo. A la larga, podrían resultar más costosos, económicamente hablando, los servicios que puedan necesitar aquellos beneficiarios valorados como grandes dependientes (véase, centros residenciales, centros de estancia diurna o nocturna) que aquellos servicios más pertenecientes a la prevención de la dependencia y promoción de la autonomía tales como podría ser la teleasistencia. Sobre la financiación antes descrita, ha trabajado Angelina Lázaro7 llegando a la conclusión de que el “Nivel Mínimo establecido (entre Administración General del Estado y Comunidad Autónoma) cubre del 30% al 50% del coste de las prestaciones económicas, mientras que cubre únicamente del 7% al 30% del coste que supone el servicio. Esto es, resulta mucho más costoso económicamente (a las Comunidades Autónomas) un servicio como puede ser un centro residencial que otorgar una prestación económica para cuidados en el entorno familiar. Inmersos en la Comunidad Autónoma de Aragón, pues es el ámbito geográfico del presente trabajo se encontraría la realizada por el Ayuntamiento de Zaragoza, en la Ordenanza de la Ciudad de Zaragoza sobre Prestaciones Sociales Domiciliarias en la que se expone de manera explícita: “La motivación de la redacción del presente Ordenanza, con la consiguiente derogación de la anterior, viene dada fundamentalmente por la necesidad de adaptar el servicio municipal de ayuda a domicilio al establecido en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia” (Exposición de motivos). Por otro lado, con la aprobación de la LPAPAD se configuraba también el llamado Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (en adelante SAAD) y el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. También se configuraba el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. Este Consejo supone la cooperación para la articulación del Sistema (tiene funciones tales como acordar el marco de cooperación 7 Ponencia en la Universidad de Zaragoza el 20 de Marzo de 2012. 8 interadministrativa al que hacíamos referencia anteriormente, las condiciones y cuantía de las prestaciones para evitar así una desigualdad geográfica, la participación en el coste de los servicios por parte del beneficiario, el baremo, servir de cauce de cooperación entre las diferentes administraciones, etc.8) Sí que debemos aclarar que se trata de un organismo político, pues está conformado por ministros y jefes de departamentos ministeriales. Se puede establecer aquí otra crítica al sistema, ya que se echa en falta que también participen en él expertos que puedan aportar una visión más profesional y cercana a la realidad que compete. Como vemos, alrededor de la ley se establecen diversos mecanismos que configuraban un sistema que abogaba por la calidad de los servicios y la sostenibilidad del sistema en el tiempo. Se configuraba un fuerte entramado de organismos de cooperación interadministrativa y un acceso al sistema muy regulado y planificado a través del baremo que, en teoría, haría de la promoción de la autonomía y la atención a la dependencia un sistema de calidad. Para llevar a cabo estas actividades de promoción de la autonomía y atención a la dependencia, se creaba, también y dentro de este entramado, el Catálogo de servicios de atención del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia y las Prestaciones. El objetivo de las prestaciones, tal y como establece la propia ley, es la consecución de una autonomía personal mayor y una mejor calidad de vida (LPAPAD Art.13). El objetivo es que el beneficiario permanezca en su entorno el mayor tiempo y en la mejor manera posible. El ideal se establece en que una persona abandone su entorno sólo cuando la situación así lo requiera y no se produzca una institucionalización como solución única. Se trata de mantener las condiciones existentes antes de darse la situación de dependencia el mayor tiempo posible. Estas prestaciones podrán ser servicios o prestaciones económicas y serán prestadas a través de la Red de Servicios Sociales de cada Comunidad Autónoma mediante centros y servicios públicos o privados concertados (LPAPAD Art.14). En cuanto a los servicios propiamente dichos, la ley establece un Catálogo de Servicios que contempla los servicios de teleasistencia, ayuda a domicilio, centros de día y de noche y servicio de atención residencial. En cuanto a prestaciones económicas se refiere, la misma ley afirma que se concederán cuando no sea posible la atención mediante un servicio público o privado. Podríamos acuñar la siguiente clasificación sobre las prestaciones económicas propiamente dichas: 8 Desarrollado esto en el artículo octavo de la LPAPAD. 9 TABLA 2. Tipo de prestación Finalidad Vinculada al servicio Cobertura de gastos de servicio previsto en el PIA, debiendo ser prestado por una entidad o centro acreditado. Ser atendido en el entorno siempre que se den condiciones adecuadas de convivencia y habitabilidad de la vivienda y así lo establezca el PIA. Cuidadores no profesionales Asistencia personal Contribución a la contratación de una asistencia personal, durante un número de horas que facilite al beneficiario su acceso al trabajo o los estudios para mejorar su autonomía. Para grandes dependientes. Fuente: Elaboración propia En relación a las cuantías concedidas con las prestaciones económicas, y debido a la actual situación económica mundial, se han producido algunas modificaciones o ajustes presupuestarios, entre ellos el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. A continuación se exponen unas tablas explicativas y una comparativa entre ejercicios anteriores y el ejercicio actual. En primer lugar, vamos a exponer las cuantías que se percibían en el ejercicio 2011 según tipo de prestación, grado y nivel: TABLA 3. CUANTÍA MÁXIMA PRESTACIONES 2011 (euros mensuales) PRESTACIÓN Cuidados en el entorno familiar GRADO NIVEL III II I Vinculada al servicio III II I Asistencia personal III 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 CUANTÍA 520,69 416,98 337,25 300,9 180 833,96 625,47 462,18 401,2 300 833,96 1 625,47 Fuente: elaboración propia con datos de la Orden de 14 de noviembre de 2011, del Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Familia. En 2012, y tras la aprobación del Real Decreto sobre medidas urgentes antes mencionado, se aprueba la Orden de 31 de julio de 2012, del Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Familia, por la que se determinan las cuantías máximas de las prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de Aragón, para el ejercicio 2012. En esta orden se 10 modifican algunas de las prestaciones y se establece que, debido a la situación actual económica y con el objetivo de aminorar los gastos derivados del SAAD, las cuantías máximas de las prestaciones económicas correspondientes a los beneficiarios que a la entrada en vigor de esta Orden tuvieran reconocido grado y nivel de dependencia, se mantendrán en las mismas cuantías vigentes, excepto para la prestación económica por cuidados en el entorno familiar. Que, en este caso, son las siguientes: TABLA 4. CUANTÍA MÁXIMA PRESTACIONES 2012 (euros mensuales) PRESTACIÓN GRADO NIVEL Cuidados en el entorno familiar III 2 1 II 2 1 I 2 1 CUANTIA 442,59 354,43 286, 66 255,77 153 - Fuente: elaboración propia con datos de la Orden de 31 de julio de 2012, del Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Familia. Podemos señalar que dicha modificación y dado el objetivo que tiene la realización del ajuste presupuestario puede deberse a la que, en Aragón, la prestación económica más concedida y que, por tanto, mayor desembolso supone se refiere a los cuidados en el entorno familiar, como se observa en el siguiente gráfico: GRÁFICO 2. Prestaciones concedidas en Aragón 100% 90% Sin Especificar 80% 70% 59% 60% 65% 62% 62% 62% 30% 20% 10% 0% Pr.Ec. Entorno Familiar Pr.Ec. Vinculada Serv. 50% 40% Pr.Ec. Asistente Pers. Centros Residenciales Centros Día/Noche 16% 21% 19% 17% 14% 3% 14% 15% 4% 11% 3% 5% 5% 2009 2010 2011 2012 2013 20% 20% Ayuda a Domicilio Teleasistencia Fuente: elaboración propia con datos de IMSERSO La prestación más concedida en la Comunidad Autónoma es la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno Familiar y apoyo al cuidador suponiendo alrededor del 11 60% en todos los años aquí analizados. La siguiente prestación que más se ha concedido en Aragón es la Prestación Económica Vinculada al Servicio, seguida por los Centros Residenciales, manteniéndose esta escala durante todo el periodo analizado. Se observa así una tendencia hacia tres prestaciones determinadas, dos de ellas económicas y la tercera de atención residencial, quedando aquellos servicios de promoción de la autonomía personal en un segundo plano por no decir en un plano prácticamente invisible, pues la cantidad de prestaciones relacionadas con la promoción de la autonomía resultan inexistentes. Además, la Orden también establece que “a los solicitantes de reconocimiento de situación de dependencia con anterioridad a la entrada en vigor de esta Orden respecto de los que no exista resolución administrativa de reconocimiento de grado o de reconocimiento de prestaciones, así como a los nuevos solicitantes, les serán de aplicación las siguientes cuantías máximas”. TABLA 5. PRESTACIÓN Vinculada al servicio Asistencia personal Cuidados en el entorno familiar GRADO NIVEL CUANTIA III 715,07 II 426,12 I 300 III 715,07 II 426,12 I 300 III 387,64 II 268,79 I 153 Fuente: elaboración propia a través de los datos obtenidos de la Orden de 31 de julio de 2012, del Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Familia. Vemos, aquí de manera ya efectiva, la antes anunciada modificación en cuanto a los grados y niveles. Se eliminan los niveles de atención y, por tanto, una persona que reciba la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno familiar y esté valorada con un grado I cobrará 153 euros, sea cual sea la atención que requiera. Si realizamos una comparativa de las Prestaciones para Cuidados en el Entorno Familiar, éstas serían las cifras: 12 TABLA 6. 2011 (euros mensuales) GRADO III II I NIVEL CUANTÍA 2 520,69 1 416,98 2 337,25 1 300,9 2 180 1 - 2012 (euros mensuales) Ya valorados 2012. (euros mens.) Sin valorar a fecha de la Ord. GRADO GRADO NIVEL III II I CUANTIA 2 442,59 1 354,43 2 286, 66 1 255,77 2 153 1 - CUANTÍA III 387,64 II 268,79 I 153 Fuente: Elaboración propia. Como se puede observar en la Tabla 6, desde las cuantías que se percibían en el ejercicio 2011 a las que percibirán los beneficiarios valorados a partir del 1 de Agosto de 2012, fecha de entrada en vigor de la Orden, se aprecian notables diferencias. Vemos, así, que para un beneficiario valorado con un Grado III, Nivel 2, en 2011 la prestación era de 520,69 euros mientras que a partir del 1 de Agosto de 2012 es de 387,64 euros. Vemos, pues, una reducción de más del 25% de la prestación. En el caso de un beneficiario con un Grado II, Nivel 2, el descenso sería de un 21% y en los dependientes más moderados, Grado I, Nivel 2, pues al nivel 1 no le corresponde prestación, el descenso sería del 15%. Se habrían visto más afectados aquellos con mayor necesidad de atención, es decir los grandes dependientes. Por tanto, se produce una contradicción en la misma intención de la ley, pues en un inicio se pretendía atender a los grandes dependientes ya que eran los que más ayuda y atención necesitaban pero, cuando se aprueban los ajustes presupuestarios, también son el colectivo que más se ve afectado. Más aún si cabe en Aragón, donde la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno Familiar ha sido, y es, la prestación por excelencia. Se perjudica a los colectivos más vulnerables por ser los más costosos pero, cuando se trata de justificar el ajuste o el retraso en la implementación, también se acude a la voluntad política de atender a aquellos con mayor grado de dependencia. Además, se hace efectiva la eliminación de niveles y, con ella, se eliminan aquellas cantidades intermedias que observábamos en las tablas de años anteriores, lo que supone una generalización de la atención. Significa una desatención a las especificidades y características propias de cada uno de los solicitantes que no hace sino 13 mermar la calidad del sistema. Una vez realizada la valoración y otorgado un Grado y Nivel, ahora sólo grado, se elabora el Programa Individual de Atención, programa que desarrollaremos en el siguiente apartado. Sin embargo, se hace importante explicar cómo se planificó la implementación de la ley cuando ésta fue aprobada, pues no todos los servicios se ponían en marcha en el mismo momento y tampoco todos los beneficiarios iban a ser atendidos en el mismo momento. Así, en la propia ley, se estableció la cronología de la aplicación (Disposición final primera) De esta manera, el primer año de aplicación de la ley, es decir, durante el año 2007, se atendería a los beneficiarios valorados con Grado III, Gran Dependencia, niveles 2 y 1. Durante el segundo y tercer año, es decir 2008 y 2009, se atenderían a aquellos valorados con Grado II, Dependencia Severa, nivel 2. En 2009, también, y 2010 serían atendidos los valorados con Grado II, Dependencia Severa, nivel 1. El quinto y sexto año, es decir 2011 y 2012, correspondería a los valorados con Grado I, Dependencia Moderada, nivel 2 y, en los años 2013 y 2014 se completaría la atención con los valorados con Grado I, Dependencia Moderada, nivel 1. De nuevo, con las distintas modificaciones realizadas debido a la situación económica vivida, la implementación de la ley se ha ido alargando, impidiendo, por ahora, la entrada al sistema de los solicitantes valorados con menor grado de dependencia. Se sigue atendiendo a aquellos valorados con grados más altos por necesitar con mayor urgencia esa atención. Así lo establecen en el Real Decreto-ley cuando deciden eliminar los niveles porque, esta eliminación, “permitirá atender de forma prioritaria a las personas con un mayor grado de dependencia. Es decir, se aboga por atender la dependencia, pues se considera más urgente, antes que promocionar la autonomía, aún siendo posible el agravamiento de muchas situaciones. Además, el incumplimiento de la planificación en cuanto a implementación de la ley, no hace sino seguir cargando a las Entidades Locales con la gestión de unos servicios que deberían haberse asumido por parte de las Comunidades Autónomas con la aprobación de la ley aquí analizada. El Programa Individual de Atención (PIA) El PIA tiene como objetivo determinar qué modalidades de intervención son las más adecuadas a las necesidades del interesado. Por tanto, se trata de un documento de compilación de todos aquellos datos de la persona solicitante que influyen en su vida y 14 en su situación. Con este documento sí se tiene en cuenta esa parte más social. De alguna manera, la administración se acerca al solicitante de una manera mucho más personal ahondando en todas aquellas circunstancias que, de una u otra manera, influyen en el solicitante. En la elaboración del PIA se presentan varias fases (Heras Robles, 2009)9. En primer lugar estaría la recepción del expediente, que supondría entonces la recepción del resultado obtenido tras la aplicación del baremo antes mencionado. La siguiente es la de recogida de la información y preparación. Se planifica la futura visita domiciliaria que se realizará teniendo en cuenta el grado obtenido a través del baremo. Es aquí donde, el profesional que realizará el PIA, recogerá toda la información que le sea posible para poder planificar una estrategia sobre la atención más conveniente. Atención que quedará plasmada en la elaboración del PIA cuando se realice la visita domiciliaria. En esa visita se recoge la documentación necesaria y se lleva a cabo la siguiente fase de la elaboración del PIA: la entrevista personal. Se ponen en común necesidades manifestadas por los usuarios, necesidades, también, observadas por los expertos, estrategias de intervención más adecuadas para la situación vivida tanto por parte de usuarios como por parte de profesionales. Es decir, se trata de un momento de puesta en común entre profesional (Administración) y usuario sobre lo que se desarrollará en el futuro. Esta entrevista personal consiste en comunicar al solicitante o su representante el grado obtenido y se informará y orientará sobre los servicios y prestaciones a los que puede tener acceso así como las incompatibilidades entre ellos. La visita domiciliaria también tiene la finalidad de observar las condiciones de higiene, disponibilidad funcional, posibilidad de apoyos técnicos, etc. Sobre todo, de cara a posteriores prestaciones de carácter económico, en las que el usuario permanece en el domicilio en el que se encuentra y, por tanto, se hacen necesarias una serie de condiciones para que la atención sea adecuada. Por último, como última fase, estaría la elaboración del PIA propiamente dicha. El PIA, aunque sí es algo estable, no es algo definitivo. Puede revisarse a instancia de la persona beneficiaria o sus representantes, a instancia de los servicios sociales comunitarios, de oficio cuando se crea necesario o, siempre, cada tres años. 9 La autora establece un protocolo para la realización de PIA incluyendo documentos y bases de datos oficiales que no se han empleado en este trabajo. 15 Consideramos que no sólo basta con una atención, sino que esta atención debe ser la más adecuada a las circunstancias personales de cada uno de los beneficiarios. Lo que supone la realización del PIA teniendo siempre en cuenta no sólo la voluntad del beneficiario o familia, sino también la idoneidad o falta de ésta de la prestación, que deberá ser valorada por el profesional que realice el PIA. El PIA debe recoger la realidad de la persona dependiente. Esto es, debe responder a las necesidades sobrevenidas de carencias en el ámbito físico, psíquico o social. Debe formar parte de una respuesta integral a una situación de dependencia dada. A los PIA les han rodeado diferentes polémicas. Rodríguez Cabrero (2007) ya planteaba la duda sobre la efectividad de las prestaciones que eligen los dependientes o los familiares de éstos. Se plantea el uso inadecuado o la elección incorrecta de la prestación. En un primer momento se puede pensar que quien mejor puede elegir la prestación más apropiada es el interesado o las personas que hasta ese momento se han hecho cargo de la situación. Sin embargo, estaríamos dando por sentado una conducta determinada por parte de la familia o el beneficiario. De un lado, estaríamos dando por sentado que el apoyo que están recibiendo o dando (dependiendo de si se trata del beneficiario o la familia) es el más correcto y, por tanto, les capacita para elegir cuál es la mejor opción. No se duda en este trabajo sobre la buena voluntad por parte de la familia en cuanto a los cuidados ejercidos sobre la persona en situación de dependencia, pues entendemos que cuando el profesional firma un PIA en el que la prestación concedida es, por ejemplo, para cuidados en el entorno familiar, es porque ha comprobado la idoneidad de la misma. Pero, de la misma manera, creemos que nadie, per se, está capacitado para cuidar a una persona en situación de dependencia, pues conlleva una atención especializada y no siempre se es apto para dicha atención. No obstante, se estaría dando por sentado que el uso que van a hacer de dicha prestación, sobre todo en los casos de las prestaciones económicas, es el adecuado y no existe ninguna intención de perversión en relación a las mismas. Esto ya lo contempla Rodríguez Rodríguez (2006:23) cuando afirma que, con este tipo de prestaciones “no se garantiza que el dinero se emplee realmente en la prestación de cuidados personales”. Por otro lado, y en contraposición a lo defendido anteriormente, en el Informe Huri-Age Consolider-Ingenio 2010. El tiempo de los derechos, se critica la no contemplación en los PIA del beneficiario para elegir la prestación. Según este informe, la decisión final es tomada por el profesional encargado de realizar los PIA, sin tener en cuenta la 16 voluntad del beneficiario. No obstante, puede producirse un cierto vicio en cuanto a las prestaciones recomendadas en los PIA por parte de los profesionales, puesto que la ley no ha terminado de implantarse todavía y el llamado “limbo de la dependencia” es todavía grande. Con este término, limbo de la dependencia, nos estamos refiriendo a aquellas personas que tienen reconocido derecho a la prestación pero que todavía no la reciben. En el gráfico siguiente observamos cómo ha sido la evolución del llamado “limbo de la dependencia”, es decir, la cantidad de personas que, teniendo reconocido el derecho a prestación, no están recibiendo ningún tipo de atención. GRÁFICO 3. Limbo de la dependencia 15000 11776 9201 10000 10105 9217 5000 6187 0 2009 2010 2011 2012 2013 Fuente: elaboración propia con datos de IMSERSO En el inicio de nuestro análisis, se observa una inexistencia del mismo, pues todos los usuarios con derecho reconocido están siendo atendidos, sin embargo, durante el periodo analizado el dato va en aumento hasta el presente año cuando se produce el primer descenso. Se trata, en 2013, de 9217 personas que tienen resuelto grado y, algunos, nivel de la situación de dependencia y que tienen, por tanto, reconocido el derecho a la prestación pero que no están recibiéndola. Además, y como otro motivo de ese posible vicio por parte de los profesionales para recomendar un servicio u otro, es que la Cartera de Servicios no termina de satisfacer a los beneficiarios (residencias muy alejadas del lugar de residencia de la familia o del entorno del beneficiario: mala cobertura de servicios) y, quizás, pueda darse un cierto uso perverso de la posibilidad de elección de la prestación por parte de las familias. Desde el Informe Huri-Age antes citado, se critica también la existencia de un catálogo cerrado de recursos predefinidos, que supone generalizar situaciones de dependencia, cuando se trata de situaciones tan personales que resulta complicado establecer soluciones estándar. Esto podría complementarse también, con lo que Rodríguez Rodríguez (2006) sostiene durante todo el trabajo. Y es que la autora hace referencia a 17 la necesidad de participación activa por parte de los beneficiarios o sus familias durante todo el proceso, también en la elaboración del PIA. Además, la autora menciona diferentes “efectos adversos” (2006:22) a los que pueden dar lugar las prestaciones económicas como atención a la situación de dependencia. Entre ellos menciona que se “condena a la mujer a su rol tradicional, al impedírsele de manera implícita que se incorpore al mercado de trabajo, (…) se imposibilita de facto la oportunidad real de elección, (…) se priva a la persona en situación de dependencia del beneficio de intervenciones profesionales especializadas, y no crea puestos de trabajo ni genera dinamismo en el sistema económico.” Desde este trabajo se aboga por una mayor participación en tanto que se puedan diseñar PIA no estandarizados, esto es, que con toda la oferta de prestaciones y servicios dependientes de la ley que aquí se analiza, se pudieran establecer itinerarios más personalizados adaptándose más a la situación del futuro beneficiario y no tanto que sea él quien se adapte a los mecanismos creados por la implantación de la ley. Se trataría de crear itinerarios únicos y acordes a la realidad permitiendo la combinación de los diferentes servicios cuyo resultado fuese una atención completa. De esta manera, podría darse la simultaneidad de prestaciones, sin incompatibilidades. Es decir, que todos los servicios pudieran combinarse entre sí, con la debida supervisión. Esta propuesta serviría para dar una atención más completa. Conclusiones En la introducción del presente trabajo se hacía referencia a una sociedad edadista en la que, en teoría, la ley aquí analizada intervenía, otorgándoles un reconocimiento para favorecer su autonomía. Sin embargo, y tal y como muestran los datos analizados, la única acción llevada a cabo es el tratamiento de la dependencia, por lo que, al final, se sigue promocionando una sociedad edadista, en la que se decide por la persona mayor y se la relega a un segundo plano. Además, se tilda el concepto de dependencia como algo permanente y se excluye su parte social, parte que, desde este trabajo, se considera importante seguir estudiando. Se limita a conceptos instrumentales y se concibe como algo adquirido y para siempre. Lo que limita fundamentalmente a la promoción de la autonomía y a la capacidad de autodeterminación del individuo, así como el derecho a recibir atención en un momento puntual de vivencia de situación de dependencia por parte de las Administraciones. 18 Por otro lado, se considera contradictorio el hecho de aprobar una norma cuyo objetivo es, además de la protección a la dependencia, la promoción de la autonomía, pero establecer una puntuación de 24 puntos según el baremo para poder acceder al disfrute de esos servicios. Es cierto que para eso estarían los servicios gestionados por las Entidades Locales, pero que, en muchas ocasiones resultan insuficientes dada la carga con la que ya cuentan. Resulta interesante señalar que, en cuanto a los datos analizados, el número de solicitudes se ha visto reducido con el transcurso de los años debido, probablemente, a la propia implantación de la ley. Al mismo tiempo, se observa una equiparación en el reconocimiento de grados y niveles, pasando de ser reconocido en su mayoría el Grado III, Gran Dependencia, y Grado II, Dependencia Severa, se pasa a un reparto más equitativo de los grados y niveles. Se critica desde este trabajo la implementación progresiva de la ley, esto es, el acceso tardío de los considerados en situación de dependencia moderada por no ser igual de graves, pues se está abandonado a su propio ciclo vital la evolución de su situación, lo que puede dar lugar a una situación de dependencia severa. Otra de las conclusiones a las que se ha llegado es que las prestaciones económicas (en su mayoría, un 62% este año, la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno Familiar) resultan ser la prestación estrella por el coste económico que supone a la Comunidad Autónoma, puesto que el Nivel Mínimo transferido por la Administración General del Estado sólo supone del 7% al 30% del coste de los servicios, frente a la cobertura de las prestaciones (del 30% al 50%) Por otro lado, pese a que las prestaciones económicas estaban pensadas para ser concedidas en última instancia y cuando la atención mediante servicios no fuese posible, han sido las prestaciones por excelencia. Siendo la Atención Residencial y los Centros de Día los únicos servicios llevados a cabo en Aragón y con una gran diferencia en cuanto a su concesión. Se trata, así, de más de un 60% de beneficiarios del sistema con prestación económica y un nulo desarrollo del servicio de Ayuda a Domicilio y de Teleasistencia. Pese a ser las prestaciones económicas la prestación concedida con mayor frecuencia, tras las nuevas reformas establecidas tras la aprobación del Real Decreto-ley, el descenso ha sido de un 25% para la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno 19 Familiar para una persona valorada como Grado III, nivel 2 y del un 21% en el caso de una persona valorada con un Grado II, nivel 2. Por lo que la disminución de la ayuda a las personas en situación de dependencia está siendo gravemente dañada con los nuevos recortes. Además, la implementación progresiva está cargando a los servicios de promoción de la autonomía de las Entidades Locales con una carga que ya debería estar asumida por la Comunidad Autónoma de Aragón, dado que el servicio prestado no es el mismo que se contempla en la ley. Por otro lado, y refiriéndonos a los PIA, desde este trabajo se observa una concepción casi sistemática del mismo, cuando debería tratarse de un informe con una visión más social. Además, aunque en la ley se establece la participación del beneficiario o su familia, con las últimas modificaciones, aunque sí existe consulta previa, es el profesional el que decide. Vemos un fallo del sistema, puesto que aunque se pretende promocionar la autonomía se elimina esta autonomía al impedir que elijan de qué manera quieren ser atendidos. También en relación a la elaboración de los PIA, más bien en cuanto a la concesión de las prestaciones, se observa un riesgo de perversión en la utilización, por eso, sería interesante la creación de un Órgano formado por profesionales, que sirviera como acompañamiento en el proceso de la situación, pero que también velase por el buen cuidado prestado a las personas en situación de dependencia. No se trata de una perversión en cuanto a la utilización misma del dinero recibido, si no de asegurarse que la persona está recibiendo el apoyo que necesita. Además, se trata de acompañar también a las familias en un proceso para ellos desconocido y muchas veces difícil de sobrellevar. Además, se ha comprobado cómo, en el periodo analizado, el llamado “limbo de la dependencia” ha ido aumentando hasta llegar en Marzo de este año a más de 9000 personas. Esto supone un reconocimiento del derecho pero se sigue cargando a las familias con esa atención (la mujer queda relegada a las labores de cuidado, excluyéndola sistemáticamente del mercado laboral) y, además, se “abandona” la situación de la persona a la espera de que reciba la prestación, lo que puede dar lugar a agravamientos y, por tanto, aumento de la situación de dependencia. Se trata pues de un pilar del Estado del Bienestar a medias. 20 Otra crítica a la ley, así como conclusión y propuesta como futura línea de investigación, es la creación de un Catálogo de Servicios abierto. Esto es, la eliminación de incompatibilidades entre servicios. No pueden ser unas prestaciones excluyentes de otras sino que deben ser compatibles para conseguir una atención total y no parcial. En conclusión, nos encontramos ante una ley que, aunque en su inicio, resultaba ser innovadora y moderna, propia de un Estado del Bienestar avanzado, con su aplicación se ha ido mermando esa innovación y esa modernización del cuarto pilar del Estado del Bienestar. Se ha limitado a la concesión de ayudas económicas, más para poner parches a situaciones ya dadas que a proteger a la sociedad de futuras situaciones y mejorar la calidad de vida de los individuos. Desde este trabajo se observa una destrucción progresiva de la ley y de sus capacidades que, esperamos, no llegue a conseguirse. Bibliografía Alameda, E., Di Nello, D. et al. (2011) Las familias monoparentales a debate. Vol. I, Introducción a las familias monoparentales. Barcelona. Copalqui. Alberdi, I. (1999) La nueva familia española. Madrid. Taurus. Alemán Bracho, C. Alonso Seco, J.M. 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