La denominada "Ley de Dependencia" y las personas
mayores en Aragón.
Ylenia Cruz Serrano y Tirso Ventura de Pedro
Introducción
La Ley 39/2006 de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en
situación de Dependencia (en adelante LPAPAD) y la creación del Sistema para la
Autonomía y Atención a la Dependencia (en adelante SAAD) se ha llegado considerar
el cuarto pilar del Estado del Bienestar (Herce, 2006:18). Así lo explican algunos
autores cuando dicen que “constituye un nuevo sistema de protección de carácter
público y universal, financiado a través de impuestos, que reconoce prestaciones
propias” (Sempere Navarro, 2008:285). La presente comunicación pretende ofrecer una
visión sobre la realidad aragonesa en cuanto a la aplicación de dicha ley.
Antes de continuar, es conveniente señalar que en el presente documento se va a hacer
referencia al colectivo de personas mayores amparadas bajo el concepto de
dependencia. Tal y como sostiene Alemán Bracho (coord.) (2010:5) se trata de un
colectivo que conviene abordar en concreto debido a “su importancia cuantitativa en el
conjunto de la población con discapacidad y (…) por las consecuencias que tiene sobre
las nuevas necesidades sociales a causa de su importancia cuantitativa en el conjunto de
toda la población”.
Nos encontramos con el aumento de la esperanza de vida, el aumento del número de
familias monoparentales, es decir, cambios en los modelos estándar de familia y la
inclusión de la mujer en el mundo laboral. En este contexto, se produce un aumento del
número de personas mayores con una calidad de vida relativa que pueden necesitar
apoyo para realizar las Actividades Básicas de la Vida Diaria (ABVD) y, como
veremos, también otro tipo de actividades y que ven mermada su autonomía. Se justifica
así la intervención estatal en materia de autonomía y dependencia.
Es importante contextualizar la situación de este colectivo en nuestra sociedad. Algunos
autores como Gracia Ibáñez (2012:31) siguiendo a Bazo, describen una discriminación
hacia esta población debida a que “el principal problema de la vejez es que resulta mal
vista suponiendo objeto de aversión por parte de las personas en general (…) A las
personas mayores se les arrincona al convertirlas en jubiladas y se les estigmatiza al
considerarlas viejas”. Es lo que algunos autores mencionan como edadismo: “proceso
por medio del cual se estereotipa de forma sistemática a, y en contra de, las personas
mayores por el hecho de ser viejas” (Gracia Ibáñez siguiendo a Butler y Lewis 2012:32)
Con todo, se nos plantean varias cuestiones: ¿Está la ley otorgando servicios para
afrontar las situaciones de dependencia? ¿Se está afrontando la necesidad desde el
planteamiento que la propia ley redacta? ¿Se están consiguiendo los objetivos con los
que se aprobó la ley? Por tanto, se trata de evaluar el grado de implementación de la ley
de acuerdo a las características presentes en la sociedad aragonesa, tomando como
referencia los datos oficiales publicados en la página web de IMSERSO los meses de
Marzo del año 2009 a 2013.
Una aproximación conceptual
Debemos hacer referencia a lo que nos queremos referir cuando hablamos de autonomía
y dependencia, ambos conceptos con una carga social1 reseñable.
Por tanto, se entiende por autonomía “la capacidad de controlar, afrontar y tomar, por
propia iniciativa, decisiones personales acerca de cómo vivir de acuerdo con las normas
y preferencias propias así como de desarrollar las actividades básicas de la vida diaria”
(LPAPAD. Art.2) Por dependencia establecen “el estado de carácter permanente en que
se encuentran las personas que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la
discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual o
sensorial, precisan de la atención de otra u otras personas o ayudas importantes para
realizar actividades básicas de la vida diaria o, en el caso de las personas con
discapacidad intelectual o enfermedad mental, de otros apoyos para su autonomía
personal.” (LPAPAD. Art.2) Por otro lado, dependencia, tal y como lo cita Rodríguez
Cabrero (2007:344)2 es “aquel estado en que se encuentran las personas que, por
razones ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, psíquica o intelectual,
tienen necesidad de asistencia y/o ayudas importantes a fin de realizar los actos
corrientes de la vida diaria”. Para el autor, esta definición responde a una tradición
histórica pues no tiene tanto en cuenta las AIVD (Actividades Instrumentales de la Vida
1
Goffman acuña el término “estigma social” haciendo referencia a un rasgo determinado que hace que aquél que lo
posee se incluya en un grupo social con una concepción negativa. Esto estaría ocurriendo con los citados términos,
fundamentalmente con “dependencia”.
2
Se cita la definición del término “dependencia” según el Consejo de Europa de 1988 y la Organización Mundial de
la Salud en 2001.
2 Diaria) y las ARP (Actividades de tipo Relacional y Participativo), que, de igual
manera, estarían generando situaciones de dependencia.
Para exponer otro punto de vista, según el Informe Huri-Age Consolider-Ingenio 2010,
El tiempo de los derechos, núm. 2/2010, la Convención Internacional de los Derechos
de las Personas con Discapacidad, define autonomía como “capacidad de controlar,
afrontar y tomar, por propia iniciativa, decisiones personales acerca de cómo vivir de
acuerdo con normas y preferencias propias así como de desarrollar las actividades
básicas de la vida diaria” (art. 2.1), una definición más próxima a la que realiza la ley.
Con todo, se deduce que es necesaria una atención integral de las personas para poder
promocionar su autonomía personal y también a la hora de atender su dependencia.
Siguiendo a Rodríguez Cabrero (2007:346) diríamos que se trata de un cambio en la
concepción del problema: el paso de concebir la dependencia como un riesgo individual
a concebirse como un riesgo, también, social. Esto es, un riesgo mixto. También esta
concepción del riesgo mixto en cuanto a las situaciones de dependencia, se contempla
en el ya mencionado Informe Huri-Age Consolider Ingenio 2010. El tiempo de los
derechos, núm. 2/2010. En él se realiza una crítica a la ley por no contar con el modelo
social en la conceptualización de la situación de dependencia.
Por último, dependencia, según el Grupo de expertos del Consejo de Europa es el estado
en el que las personas, debido a la falta o la pérdida de autonomía física, psicológica o
mental, necesita de algún tipo de ayuda y asistencia para desarrollar sus actividades
diarias. La dependencia podría también estar originada o verse agravada por la ausencia
de integración social, relaciones solidarias, entornos accesibles y recursos adecuados
para la vida de las personas mayores.3 En este caso, sí se tiene en cuenta ese aspecto
más social al que hacíamos referencia con anterioridad.
Vemos, así, cómo aunque diversos autores y entidades se han esforzado en definir
dependencia y autonomía con el mayor rigor posible, todavía quedan aspectos que sería
interesante abarcar.
Por último, y como ya hemos mencionado, se produce una falta de atención hacia la
parte más social de la dependencia, restando importancia a la parte social que todo
individuo posee y que le es inherente en tanto que persona, pues vivir una dependencia
de tipo social supone “la pérdida de personas y relaciones significativas
para el
3
Término definido para el Libro Blanco de la Dependencia en 2004
3 individuo” (García Sánchez, 2009:94). No hemos de olvidar que las personas somos
seres bio-psico-sociales y cualquiera de estos ámbitos puede generar situaciones de
dependencia tal y como establece García Sánchez (2009:93) cuando clasifica los
factores generadores de dependencia en físicos, psicológicos, económicos y
contextuales. Sin embargo, en la definición de la ley sólo se tienen en cuenta los físicos
y los psicológicos, dejando a un lado todos aquellos factores sociales del individuo que
le generan situaciones de dependencia.
He aquí, entonces, una de las primeras críticas a la LPAPAD: su rigidez en cuanto a los
conceptos de autonomía y dependencia en tanto que sólo tiene en cuenta aspectos más
tradicionales como los físicos y psicológicos y deja al margen aspectos que intentan
ejercer un tratamiento más completo del individuo, así como la el carácter permanente
de las situaciones de dependencia. El contexto económico de la LPAPAD: Financiación
Antes de continuar se hace necesario hacer referencia al modelo de financiación
aprobado en la ley para los servicios y prestaciones, pues luego nos ayudará a
interpretar algunos de los datos obtenidos.
En los artículos 9, 10, 11 y 12 de la LPAPAD, se establece la participación que
corresponderá a cada administración. De esta manera se establece que la Administración
General del Estado determina el nivel mínimo de protección para cada una de las
personas que acceda al sistema. Esta participación se financia a través de los recursos
fijados en los Presupuestos Generales del Estado. En el ejercicio 2012 el presupuesto es
de 2.119.017,07 miles de euros para “Servicios Sociales y promoción social”. En
cambio, en el ejercicio 2011 el presupuesto para el mismo fin fue mayor con
2.521.584,45 miles de euros. Tal y como indica la tabla, ésta es la inversión realizada en
materia de dependencia por la Administración General del Estado:
4 TABLA 1:
4
TRANSFERENCIAS DE LA ADMON. GENERAL A IMSERSO (Miles de euros)
TR. CORRIENTE
2008
TR. CORRIENTE
2009
2010
2011
N. Mínimo Garant. 502353,58 Cuotas Cuidadores
33505,69 33505,69 33505,69
N. Convenido
72462,55 Mínimo Garantizado 764979,32 1164979,3 1084979,3
Otros gastos
62185,13 Nivel Convenido
110417,89 283197,42 283197,42
TR. DE CAPITAL
Otros Gastos
68005,99 83640,84 81198,53
Cumpl. Fines
32067,01 TR. DE CAPITAL
Nivel Convenido
39776,2 Cumpl. Fines
27690,46
4998,38
3976,38
Otros gastos
13000 Otros Gastos
9000
15745
15560
TOTAL
721844,5 TOTAL
1013599 1586067 1502417
Fuente: elaboración propia con datos de los Presupuestos Generales del Estado a través del Informe publicado por el
Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la dependencia en su reunión del 10 de Julio de 2012,
en su Evaluación de Resultados a 1 de Enero de 2012.
En dicha tabla se observa un incremento de las transferencias a IMSERSO hasta el año
2011 en el que la cantidad desciende 83649,31 miles de euros. Vemos también que,
aunque los cuidadores han ido en aumento (se han seguido concediendo Prestaciones
Económicas para Cuidados en el Entorno Familiar) el presupuesto transferido es
exactamente el mismo en los últimos tres años. Se observa lo mismo en el nivel
convenido, que del año 2010 a 2011 no se vio modificado.
Siguiendo con la ley, ésta determina también la cooperación entre la Administración
General del Estado y las Comunidades Autónomas mediante convenios. Cada
Comunidad Autónoma puede fijar el aumento de esa protección, lo que puede dar lugar
a desigualdades geográficas en el mismo territorio nacional5 y, también fijarán la
financiación que corresponde a cada Administración. De esta manera, se observa un
diferente desarrollo de la ley dependiendo de la Comunidad Autónoma que se estudie.
Por otro lado, las Entidades Locales tendrán acotada su participación a la gestión de los
servicios. Entendemos, pues, que la financiación siempre corresponderá a niveles
superiores, nivel central y nivel autonómico, mientras que la gestión propiamente dicha
de los servicios corresponderá a las Entidades Locales.
4
Hay que entender que estas cuantías son aproximadas (pues no coinciden con los datos indicados en la página 68 del
mismo documento), dado que en el ejercicio presupuestario correspondiente puede haber otros gastos en materia de
dependencia de carácter indirecto (como aquellos relacionados con inversiones realizadas con el Fondo Especial Plan
E). En cualquier caso, las cifras mostradas en esta tabla son útiles para ofrecer una idea general de la evolución del
gasto estatal en materia de dependencia.
5
El Informe Huri-Age Consolider Ingenio 2010 ya valora este aspecto como crítica a la ley
5 Configuración del sistema
A continuación se va a exponer de qué manera se ha configurado el sistema y qué
órganos llevan a cabo la práctica de la misma, así como los datos relevantes de su
aplicación en Aragón.
En la ley se establecen tres grados de dependencia distintos divididos ellos en dos
niveles y cada uno de ellos da acceso a diferentes servicios del catálogo de prestaciones
que contempla la ley. Tras la aprobación del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de Julio,
de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la
competitividad, se eliminaron los niveles. Estos niveles, pueden tener una
diferenciación de 24 puntos. Esto es, una persona valorada con un grado I, puede tener
25 puntos o 49, lo que no supone el mismo grado de dependencia. Se está, pues,
“simplificando la gestión” en detrimento de una valoración de calidad y acorde con la
realidad. Entendemos, así, que la no pertenencia a ninguno de los tres grados marcados
por la legislación supone el disfrute de una autonomía plena. Es, por tanto, donde
deberían desarrollarse las actividades encaminadas a la promoción de la autonomía. Una
vez presentada dicha solicitud por el interesado, se aplica el baremo aprobado en el Real
Decreto 174/2011, de 11 de febrero. De esta aplicación se obtiene una puntuación que
es clasificada de la siguiente manera:
Grado I. Dependencia moderada: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias
actividades básicas de la vida diaria, al menos una vez al día o tiene necesidades de
apoyo intermitente o limitado para su autonomía personal.
Grado II. Dependencia severa: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias
actividades básicas de la vida diaria dos o tres veces al día, pero no quiere el apoyo
permanente de un cuidador o tiene necesidades de apoyo extenso para su autonomía
personal.
Grado III. Gran dependencia: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias
actividades básicas de la vida diaria varias veces al día y, por su pérdida total de
autonomía física, mental, intelectual o sensorial, necesita el apoyo indispensable y
continuo de otra persona o tiene necesidades de apoyo generalizado para su autonomía.
Cada grado da lugar a un tipo u otro de servicios o prestaciones, aunque durante la
implementación de la ley también está marcado la temporalidad de las prestaciones,
pues se comenzó a atender a los beneficiarios valorados como grandes dependientes y
6 los últimos en ser atendidos serán los dependientes moderados. En Aragón, esta sería la
proporción de grados y niveles concedidos, en el periodo aquí analizado6:
GRÁFICO 1.
Grados y Niveles Reconocidos en Aragón 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 5% 6% 6% 17% 10% 8% 10% 9% 15% 12% 27% 26% 28% 2009 11% 12% 10% 17% 12% 22% 14% 15% 11% 19% 12% 18% 17% 15% 11% Sin grado I I.1 I.2 18% II 11% II.1 14% II.2 III 19% 15% 10% 8% 2010 2011 2012 2013 III.1 Fuente: elaboración propia con datos de IMSERSO
Se observa el aumento de los valorados como “Sin grado” y una disminución de los
grandes dependientes (III.1 y III.2). Se homogenizan las valoraciones suponiendo el
mayor porcentaje aquellos valorados con una “dependencia severa” (II.1 y II.2)
seguidos de los valorados con “dependencia moderada” (I.1 y I.2). Tras la valoración
conseguida mediante la aplicación del baremo que indicábamos antes, se establece el
llamado Programa Individual de Atención (en adelante PIA), al que se dedica una
sección propia en el presente trabajo.
Como ya decíamos antes, se observa una atención a la dependencia, bien sea severa,
bien sea moderada, que será atendida en última instancia, pero no se observa lo mismo
en cuanto a las actividades encaminadas a promocionar la autonomía. Pues si un
individuo es valorado por debajo de 24 puntos, es decir, sin grado, se considera
autónomo y por tanto no se lleva a cabo ninguna acción, por tanto no se promociona la
autonomía o sólo se hace cuando no es una autonomía completa, sino que está en
decrecimiento. Esto es, si tras la aplicación del baremo la puntuación obtenida es
inferior a 24 puntos, se valora como “sin grado” de dependencia. Y esto es importante,
sin grado de dependencia no significa sin necesidad de promoción de autonomía.
6
Es decir, tomando de referencia los datos publicados a 1 de Abril del año 2099 a 2013.
7 Nos encontramos, también aquí, con una de las principales críticas a la ley: si la
atención se centra en las personas valoradas con gran dependencia o dependencia severa
y se deja para el último momento de la aplicación la atención a las personas valoradas
como dependencia moderada, se está dando lugar a que esa dependencia considerada
“moderada” en el momento de la valoración se convierta, con el paso del tiempo, en una
gran o severa dependencia debido a la no atención y la no promoción de la autonomía
que aún disfrutase el individuo. A la larga, podrían resultar más costosos,
económicamente hablando, los servicios que puedan necesitar aquellos beneficiarios
valorados como grandes dependientes (véase, centros residenciales, centros de estancia
diurna o nocturna) que aquellos servicios más pertenecientes a la prevención de la
dependencia y promoción de la autonomía tales como podría ser la teleasistencia.
Sobre la financiación antes descrita, ha trabajado Angelina Lázaro7 llegando a la
conclusión de que el “Nivel Mínimo establecido (entre Administración General del
Estado y Comunidad Autónoma) cubre del 30% al 50% del coste de las prestaciones
económicas, mientras que cubre únicamente del 7% al 30% del coste que supone el
servicio. Esto es, resulta mucho más costoso económicamente (a las Comunidades
Autónomas) un servicio como puede ser un centro residencial que otorgar una
prestación económica para cuidados en el entorno familiar.
Inmersos en la Comunidad Autónoma de Aragón, pues es el ámbito geográfico del
presente trabajo se encontraría la realizada por el Ayuntamiento de Zaragoza, en la
Ordenanza de la Ciudad de Zaragoza sobre Prestaciones Sociales Domiciliarias en la
que se expone de manera explícita: “La motivación de la redacción del presente
Ordenanza, con la consiguiente derogación de la anterior, viene dada fundamentalmente
por la necesidad de adaptar el servicio municipal de ayuda a domicilio al establecido en
la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y
Atención a las personas en situación de dependencia” (Exposición de motivos).
Por otro lado, con la aprobación de la LPAPAD se configuraba también el llamado
Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (en adelante SAAD) y el
Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.
También se configuraba el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y
Atención a la Dependencia. Este Consejo supone la cooperación para la articulación del
Sistema
(tiene
funciones
tales
como
acordar
el
marco
de
cooperación
7
Ponencia en la Universidad de Zaragoza el 20 de Marzo de 2012.
8 interadministrativa al que hacíamos referencia anteriormente, las condiciones y cuantía
de las prestaciones para evitar así una desigualdad geográfica, la participación en el
coste de los servicios por parte del beneficiario, el baremo, servir de cauce de
cooperación entre las diferentes administraciones, etc.8)
Sí que debemos aclarar que se trata de un organismo político, pues está conformado por
ministros y jefes de departamentos ministeriales. Se puede establecer aquí otra crítica al
sistema, ya que se echa en falta que también participen en él expertos que puedan
aportar una visión más profesional y cercana a la realidad que compete.
Como vemos, alrededor de la ley se establecen diversos mecanismos que configuraban
un sistema que abogaba por la calidad de los servicios y la sostenibilidad del sistema en
el tiempo. Se configuraba un fuerte entramado de organismos de cooperación
interadministrativa y un acceso al sistema muy regulado y planificado a través del
baremo que, en teoría, haría de la promoción de la autonomía y la atención a la
dependencia un sistema de calidad. Para llevar a cabo estas actividades de promoción de
la autonomía y atención a la dependencia, se creaba, también y dentro de este
entramado, el Catálogo de servicios de atención del Sistema para la Autonomía y
Atención a la Dependencia y las Prestaciones.
El objetivo de las prestaciones, tal y como establece la propia ley, es la consecución de
una autonomía personal mayor y una mejor calidad de vida (LPAPAD Art.13). El
objetivo es que el beneficiario permanezca en su entorno el mayor tiempo y en la mejor
manera posible. El ideal se establece en que una persona abandone su entorno sólo
cuando la situación así lo requiera y no se produzca una institucionalización como
solución única. Se trata de mantener las condiciones existentes antes de darse la
situación de dependencia el mayor tiempo posible. Estas prestaciones podrán ser
servicios o prestaciones económicas y serán prestadas a través de la Red de Servicios
Sociales de cada Comunidad Autónoma mediante centros y servicios públicos o
privados concertados (LPAPAD Art.14). En cuanto a los servicios propiamente dichos,
la ley establece un Catálogo de Servicios que contempla los servicios de teleasistencia,
ayuda a domicilio, centros de día y de noche y servicio de atención residencial. En
cuanto a prestaciones económicas se refiere, la misma ley afirma que se concederán
cuando no sea posible la atención mediante un servicio público o privado. Podríamos
acuñar la siguiente clasificación sobre las prestaciones económicas propiamente dichas:
8
Desarrollado esto en el artículo octavo de la LPAPAD.
9 TABLA 2.
Tipo de prestación
Finalidad
Vinculada al servicio
Cobertura de gastos de servicio previsto en el PIA,
debiendo ser prestado por una entidad o centro acreditado.
Ser atendido en el entorno siempre que se den
condiciones adecuadas de convivencia y habitabilidad de
la vivienda y así lo establezca el PIA.
Cuidadores no profesionales
Asistencia personal
Contribución a la contratación de una asistencia personal,
durante un número de horas que facilite al beneficiario su
acceso al trabajo o los estudios para mejorar su
autonomía. Para grandes dependientes.
Fuente: Elaboración propia
En relación a las cuantías concedidas con las prestaciones económicas, y debido a la
actual situación económica mundial, se han producido algunas modificaciones o ajustes
presupuestarios, entre ellos el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para
garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. A
continuación se exponen unas tablas explicativas y una comparativa entre ejercicios
anteriores y el ejercicio actual. En primer lugar, vamos a exponer las cuantías que se
percibían en el ejercicio 2011 según tipo de prestación, grado y nivel:
TABLA 3.
CUANTÍA MÁXIMA PRESTACIONES 2011 (euros mensuales)
PRESTACIÓN
Cuidados en el entorno familiar
GRADO
NIVEL
III
II
I
Vinculada al servicio
III
II
I
Asistencia personal
III
2
1
2
1
2
1
2
1
2
1
2
1
2
CUANTÍA
520,69
416,98
337,25
300,9
180
833,96
625,47
462,18
401,2
300
833,96
1
625,47
Fuente: elaboración propia con datos de la Orden de 14 de noviembre de 2011, del Departamento de Sanidad,
Bienestar Social y Familia. En 2012, y tras la aprobación del Real Decreto sobre medidas urgentes antes
mencionado, se aprueba la Orden de 31 de julio de 2012, del Departamento de Sanidad,
Bienestar Social y Familia, por la que se determinan las cuantías máximas de las
prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia
en la Comunidad Autónoma de Aragón, para el ejercicio 2012. En esta orden se
10 modifican algunas de las prestaciones y se establece que, debido a la situación actual
económica y con el objetivo de aminorar los gastos derivados del SAAD, las cuantías
máximas de las prestaciones económicas correspondientes a los beneficiarios que a la
entrada en vigor de esta Orden tuvieran reconocido grado y nivel de dependencia, se
mantendrán en las mismas cuantías vigentes, excepto para la prestación económica por
cuidados en el entorno familiar. Que, en este caso, son las siguientes:
TABLA 4.
CUANTÍA MÁXIMA PRESTACIONES 2012 (euros mensuales)
PRESTACIÓN
GRADO
NIVEL
Cuidados en el entorno familiar
III
2
1
II
2
1
I
2
1
CUANTIA
442,59
354,43
286, 66
255,77
153
-
Fuente: elaboración propia con datos de la Orden de 31 de julio de 2012, del Departamento de Sanidad, Bienestar
Social y Familia.
Podemos señalar que dicha modificación y dado el objetivo que tiene la realización del
ajuste presupuestario puede deberse a la que, en Aragón, la prestación económica más
concedida y que, por tanto, mayor desembolso supone se refiere a los cuidados en el
entorno familiar, como se observa en el siguiente gráfico:
GRÁFICO 2.
Prestaciones concedidas en Aragón 100% 90% Sin Especificar 80% 70% 59% 60% 65% 62% 62% 62% 30% 20% 10% 0% Pr.Ec. Entorno Familiar Pr.Ec. Vinculada Serv. 50% 40% Pr.Ec. Asistente Pers. Centros Residenciales Centros Día/Noche 16% 21% 19% 17% 14% 3% 14% 15% 4% 11% 3% 5% 5% 2009 2010 2011 2012 2013 20% 20% Ayuda a Domicilio Teleasistencia Fuente: elaboración propia con datos de IMSERSO
La prestación más concedida en la Comunidad Autónoma es la Prestación Económica
para Cuidados en el Entorno Familiar y apoyo al cuidador suponiendo alrededor del
11 60% en todos los años aquí analizados. La siguiente prestación que más se ha concedido
en Aragón es la Prestación Económica Vinculada al Servicio, seguida por los Centros
Residenciales, manteniéndose esta escala durante todo el periodo analizado. Se observa
así una tendencia hacia tres prestaciones determinadas, dos de ellas económicas y la
tercera de atención residencial, quedando aquellos servicios de promoción de la
autonomía personal en un segundo plano por no decir en un plano prácticamente
invisible, pues la cantidad de prestaciones relacionadas con la promoción de la
autonomía resultan inexistentes.
Además, la Orden también establece que “a los solicitantes de reconocimiento de
situación de dependencia con anterioridad a la entrada en vigor de esta Orden respecto
de los que no exista resolución administrativa de reconocimiento de grado o de
reconocimiento de prestaciones, así como a los nuevos solicitantes, les serán de
aplicación las siguientes cuantías máximas”.
TABLA 5.
PRESTACIÓN
Vinculada al servicio
Asistencia personal
Cuidados en el entorno familiar
GRADO
NIVEL
CUANTIA
III
715,07
II
426,12
I
300
III
715,07
II
426,12
I
300
III
387,64
II
268,79
I
153
Fuente: elaboración propia a través de los datos obtenidos de la Orden de 31 de julio de 2012, del Departamento de
Sanidad, Bienestar Social y Familia.
Vemos, aquí de manera ya efectiva, la antes anunciada modificación en cuanto a los
grados y niveles. Se eliminan los niveles de atención y, por tanto, una persona que
reciba la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno familiar y esté valorada
con un grado I cobrará 153 euros, sea cual sea la atención que requiera.
Si realizamos una comparativa de las Prestaciones para Cuidados en el Entorno
Familiar, éstas serían las cifras:
12 TABLA 6.
2011 (euros mensuales)
GRADO
III
II
I
NIVEL
CUANTÍA
2
520,69
1
416,98
2
337,25
1
300,9
2
180
1
-
2012 (euros mensuales) Ya valorados
2012. (euros mens.) Sin
valorar a fecha de la
Ord.
GRADO
GRADO
NIVEL
III
II
I
CUANTIA
2
442,59
1
354,43
2
286, 66
1
255,77
2
153
1
-
CUANTÍA
III
387,64
II
268,79
I
153
Fuente: Elaboración propia.
Como se puede observar en la Tabla 6, desde las cuantías que se percibían en el
ejercicio 2011 a las que percibirán los beneficiarios valorados a partir del 1 de Agosto
de 2012, fecha de entrada en vigor de la Orden, se aprecian notables diferencias.
Vemos, así, que para un beneficiario valorado con un Grado III, Nivel 2, en 2011 la
prestación era de 520,69 euros mientras que a partir del 1 de Agosto de 2012 es de
387,64 euros. Vemos, pues, una reducción de más del 25% de la prestación. En el caso
de un beneficiario con un Grado II, Nivel 2, el descenso sería de un 21% y en los
dependientes más moderados, Grado I, Nivel 2, pues al nivel 1 no le corresponde
prestación, el descenso sería del 15%.
Se habrían visto más afectados aquellos con mayor necesidad de atención, es decir los
grandes dependientes. Por tanto, se produce una contradicción en la misma intención de
la ley, pues en un inicio se pretendía atender a los grandes dependientes ya que eran los
que más ayuda y atención necesitaban pero, cuando se aprueban los ajustes
presupuestarios, también son el colectivo que más se ve afectado. Más aún si cabe en
Aragón, donde la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno Familiar ha sido,
y es, la prestación por excelencia. Se perjudica a los colectivos más vulnerables por ser
los más costosos pero, cuando se trata de justificar el ajuste o el retraso en la
implementación, también se acude a la voluntad política de atender a aquellos con
mayor grado de dependencia.
Además, se hace efectiva la eliminación de niveles y, con ella, se eliminan aquellas
cantidades intermedias que observábamos en las tablas de años anteriores, lo que
supone una generalización de la atención. Significa una desatención a las
especificidades y características propias de cada uno de los solicitantes que no hace sino
13 mermar la calidad del sistema. Una vez realizada la valoración y otorgado un Grado y
Nivel, ahora sólo grado, se elabora el Programa Individual de Atención, programa que
desarrollaremos en el siguiente apartado.
Sin embargo, se hace importante explicar cómo se planificó la implementación de la ley
cuando ésta fue aprobada, pues no todos los servicios se ponían en marcha en el mismo
momento y tampoco todos los beneficiarios iban a ser atendidos en el mismo momento.
Así, en la propia ley, se estableció la cronología de la aplicación (Disposición final
primera) De esta manera, el primer año de aplicación de la ley, es decir, durante el año
2007, se atendería a los beneficiarios valorados con Grado III, Gran Dependencia,
niveles 2 y 1. Durante el segundo y tercer año, es decir 2008 y 2009, se atenderían a
aquellos valorados con Grado II, Dependencia Severa, nivel 2. En 2009, también, y
2010 serían atendidos los valorados con Grado II, Dependencia Severa, nivel 1. El
quinto y sexto año, es decir 2011 y 2012, correspondería a los valorados con Grado I,
Dependencia Moderada, nivel 2 y, en los años 2013 y 2014 se completaría la atención
con los valorados con Grado I, Dependencia Moderada, nivel 1.
De nuevo, con las distintas modificaciones realizadas debido a la situación económica
vivida, la implementación de la ley se ha ido alargando, impidiendo, por ahora, la
entrada al sistema de los solicitantes valorados con menor grado de dependencia. Se
sigue atendiendo a aquellos valorados con grados más altos por necesitar con mayor
urgencia esa atención. Así lo establecen en el Real Decreto-ley cuando deciden eliminar
los niveles porque, esta eliminación, “permitirá atender de forma prioritaria a las
personas con un mayor grado de dependencia. Es decir, se aboga por atender la
dependencia, pues se considera más urgente, antes que promocionar la autonomía, aún
siendo posible el agravamiento de muchas situaciones.
Además, el incumplimiento de la planificación en cuanto a implementación de la ley, no
hace sino seguir cargando a las Entidades Locales con la gestión de unos servicios que
deberían haberse asumido por parte de las Comunidades Autónomas con la aprobación
de la ley aquí analizada.
El Programa Individual de Atención (PIA)
El PIA tiene como objetivo determinar qué modalidades de intervención son las más
adecuadas a las necesidades del interesado. Por tanto, se trata de un documento de
compilación de todos aquellos datos de la persona solicitante que influyen en su vida y
14 en su situación. Con este documento sí se tiene en cuenta esa parte más social. De
alguna manera, la administración se acerca al solicitante de una manera mucho más
personal ahondando en todas aquellas circunstancias que, de una u otra manera, influyen
en el solicitante.
En la elaboración del PIA se presentan varias fases (Heras Robles, 2009)9. En primer
lugar estaría la recepción del expediente, que supondría entonces la recepción del
resultado obtenido tras la aplicación del baremo antes mencionado. La siguiente es la de
recogida de la información y preparación. Se planifica la futura visita domiciliaria que
se realizará teniendo en cuenta el grado obtenido a través del baremo. Es aquí donde, el
profesional que realizará el PIA, recogerá toda la información que le sea posible para
poder planificar una estrategia sobre la atención más conveniente. Atención que quedará
plasmada en la elaboración del PIA cuando se realice la visita domiciliaria.
En esa visita se recoge la documentación necesaria y se lleva a cabo la siguiente fase de
la elaboración del PIA: la entrevista personal. Se ponen en común necesidades
manifestadas por los usuarios, necesidades, también, observadas por los expertos,
estrategias de intervención más adecuadas para la situación vivida tanto por parte de
usuarios como por parte de profesionales. Es decir, se trata de un momento de puesta en
común entre profesional (Administración) y usuario sobre lo que se desarrollará en el
futuro. Esta entrevista personal consiste en comunicar al solicitante o su representante el
grado obtenido y se informará y orientará sobre los servicios y prestaciones a los que
puede tener acceso así como las incompatibilidades entre ellos. La visita domiciliaria
también tiene la finalidad de observar las condiciones de higiene, disponibilidad
funcional, posibilidad de apoyos técnicos, etc. Sobre todo, de cara a posteriores
prestaciones de carácter económico, en las que el usuario permanece en el domicilio en
el que se encuentra y, por tanto, se hacen necesarias una serie de condiciones para que la
atención sea adecuada. Por último, como última fase, estaría la elaboración del PIA
propiamente dicha. El PIA, aunque sí es algo estable, no es algo definitivo. Puede
revisarse a instancia de la persona beneficiaria o sus representantes, a instancia de los
servicios sociales comunitarios, de oficio cuando se crea necesario o, siempre, cada tres
años.
9
La autora establece un protocolo para la realización de PIA incluyendo documentos y bases de datos oficiales que
no se han empleado en este trabajo.
15 Consideramos que no sólo basta con una atención, sino que esta atención debe ser la
más adecuada a las circunstancias personales de cada uno de los beneficiarios. Lo que
supone la realización del PIA teniendo siempre en cuenta no sólo la voluntad del
beneficiario o familia, sino también la idoneidad o falta de ésta de la prestación, que
deberá ser valorada por el profesional que realice el PIA. El PIA debe recoger la
realidad de la persona dependiente. Esto es, debe responder a las necesidades
sobrevenidas de carencias en el ámbito físico, psíquico o social. Debe formar parte de
una respuesta integral a una situación de dependencia dada.
A los PIA les han rodeado diferentes polémicas. Rodríguez Cabrero (2007) ya planteaba
la duda sobre la efectividad de las prestaciones que eligen los dependientes o los
familiares de éstos. Se plantea el uso inadecuado o la elección incorrecta de la
prestación. En un primer momento se puede pensar que quien mejor puede elegir la
prestación más apropiada es el interesado o las personas que hasta ese momento se han
hecho cargo de la situación. Sin embargo, estaríamos dando por sentado una conducta
determinada por parte de la familia o el beneficiario. De un lado, estaríamos dando por
sentado que el apoyo que están recibiendo o dando (dependiendo de si se trata del
beneficiario o la familia) es el más correcto y, por tanto, les capacita para elegir cuál es
la mejor opción. No se duda en este trabajo sobre la buena voluntad por parte de la
familia en cuanto a los cuidados ejercidos sobre la persona en situación de dependencia,
pues entendemos que cuando el profesional firma un PIA en el que la prestación
concedida es, por ejemplo, para cuidados en el entorno familiar, es porque ha
comprobado la idoneidad de la misma. Pero, de la misma manera, creemos que nadie,
per se, está capacitado para cuidar a una persona en situación de dependencia, pues
conlleva una atención especializada y no siempre se es apto para dicha atención. No
obstante, se estaría dando por sentado que el uso que van a hacer de dicha prestación,
sobre todo en los casos de las prestaciones económicas, es el adecuado y no existe
ninguna intención de perversión en relación a las mismas. Esto ya lo contempla
Rodríguez Rodríguez (2006:23) cuando afirma que, con este tipo de prestaciones “no se
garantiza que el dinero se emplee realmente en la prestación de cuidados personales”.
Por otro lado, y en contraposición a lo defendido anteriormente, en el Informe Huri-Age
Consolider-Ingenio 2010. El tiempo de los derechos, se critica la no contemplación en
los PIA del beneficiario para elegir la prestación. Según este informe, la decisión final
es tomada por el profesional encargado de realizar los PIA, sin tener en cuenta la
16 voluntad del beneficiario. No obstante, puede producirse un cierto vicio en cuanto a las
prestaciones recomendadas en los PIA por parte de los profesionales, puesto que la ley
no ha terminado de implantarse todavía y el llamado “limbo de la dependencia” es
todavía grande. Con este término, limbo de la dependencia, nos estamos refiriendo a
aquellas personas que tienen reconocido derecho a la prestación pero que todavía no la
reciben. En el gráfico siguiente observamos cómo ha sido la evolución del llamado
“limbo de la dependencia”, es decir, la cantidad de personas que, teniendo reconocido el
derecho a prestación, no están recibiendo ningún tipo de atención.
GRÁFICO 3.
Limbo de la dependencia 15000 11776 9201 10000 10105 9217 5000 6187 0 2009 2010 2011 2012 2013 Fuente: elaboración propia con datos de IMSERSO
En el inicio de nuestro análisis, se observa una inexistencia del mismo, pues todos los
usuarios con derecho reconocido están siendo atendidos, sin embargo, durante el
periodo analizado el dato va en aumento hasta el presente año cuando se produce el
primer descenso. Se trata, en 2013, de 9217 personas que tienen resuelto grado y,
algunos, nivel de la situación de dependencia y que tienen, por tanto, reconocido el
derecho a la prestación pero que no están recibiéndola.
Además, y como otro motivo de ese posible vicio por parte de los profesionales para
recomendar un servicio u otro, es que la Cartera de Servicios no termina de satisfacer a
los beneficiarios (residencias muy alejadas del lugar de residencia de la familia o del
entorno del beneficiario: mala cobertura de servicios) y, quizás, pueda darse un cierto
uso perverso de la posibilidad de elección de la prestación por parte de las familias.
Desde el Informe Huri-Age antes citado, se critica también la existencia de un catálogo
cerrado de recursos predefinidos, que supone generalizar situaciones de dependencia,
cuando se trata de situaciones tan personales que resulta complicado establecer
soluciones estándar. Esto podría complementarse también, con lo que Rodríguez
Rodríguez (2006) sostiene durante todo el trabajo. Y es que la autora hace referencia a
17 la necesidad de participación activa por parte de los beneficiarios o sus familias durante
todo el proceso, también en la elaboración del PIA. Además, la autora menciona
diferentes “efectos adversos” (2006:22) a los que pueden dar lugar las prestaciones
económicas como atención a la situación de dependencia. Entre ellos menciona que se
“condena a la mujer a su rol tradicional, al impedírsele de manera implícita que se
incorpore al mercado de trabajo, (…) se imposibilita de facto la oportunidad real de
elección, (…) se priva a la persona en situación de dependencia del beneficio de
intervenciones profesionales especializadas, y no crea puestos de trabajo ni genera
dinamismo en el sistema económico.”
Desde este trabajo se aboga por una mayor participación en tanto que se puedan diseñar
PIA no estandarizados, esto es, que con toda la oferta de prestaciones y servicios
dependientes de la ley que aquí se analiza, se pudieran establecer itinerarios más
personalizados adaptándose más a la situación del futuro beneficiario y no tanto que sea
él quien se adapte a los mecanismos creados por la implantación de la ley. Se trataría de
crear itinerarios únicos y acordes a la realidad permitiendo la combinación de los
diferentes servicios cuyo resultado fuese una atención completa. De esta manera, podría
darse la simultaneidad de prestaciones, sin incompatibilidades. Es decir, que todos los
servicios pudieran combinarse entre sí, con la debida supervisión. Esta propuesta
serviría para dar una atención más completa.
Conclusiones
En la introducción del presente trabajo se hacía referencia a una sociedad edadista en la
que, en teoría, la ley aquí analizada intervenía, otorgándoles un reconocimiento para
favorecer su autonomía. Sin embargo, y tal y como muestran los datos analizados, la
única acción llevada a cabo es el tratamiento de la dependencia, por lo que, al final, se
sigue promocionando una sociedad edadista, en la que se decide por la persona mayor y
se la relega a un segundo plano.
Además, se tilda el concepto de dependencia como algo permanente y se excluye su
parte social, parte que, desde este trabajo, se considera importante seguir estudiando. Se
limita a conceptos instrumentales y se concibe como algo adquirido y para siempre. Lo
que limita fundamentalmente a la promoción de la autonomía y a la capacidad de
autodeterminación del individuo, así como el derecho a recibir atención en un momento
puntual de vivencia de situación de dependencia por parte de las Administraciones.
18 Por otro lado, se considera contradictorio el hecho de aprobar una norma cuyo objetivo
es, además de la protección a la dependencia, la promoción de la autonomía, pero
establecer una puntuación de 24 puntos según el baremo para poder acceder al disfrute
de esos servicios. Es cierto que para eso estarían los servicios gestionados por las
Entidades Locales, pero que, en muchas ocasiones resultan insuficientes dada la carga
con la que ya cuentan.
Resulta interesante señalar que, en cuanto a los datos analizados, el número de
solicitudes se ha visto reducido con el transcurso de los años debido, probablemente, a
la propia implantación de la ley. Al mismo tiempo, se observa una equiparación en el
reconocimiento de grados y niveles, pasando de ser reconocido en su mayoría el Grado
III, Gran Dependencia, y Grado II, Dependencia Severa, se pasa a un reparto más
equitativo de los grados y niveles. Se critica desde este trabajo la implementación
progresiva de la ley, esto es, el acceso tardío de los considerados en situación de
dependencia moderada por no ser igual de graves, pues se está abandonado a su propio
ciclo vital la evolución de su situación, lo que puede dar lugar a una situación de
dependencia severa.
Otra de las conclusiones a las que se ha llegado es que las prestaciones económicas (en
su mayoría, un 62% este año, la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno
Familiar) resultan ser la prestación estrella por el coste económico que supone a la
Comunidad Autónoma, puesto que el Nivel Mínimo transferido por la Administración
General del Estado sólo supone del 7% al 30% del coste de los servicios, frente a la
cobertura de las prestaciones (del 30% al 50%)
Por otro lado, pese a que las prestaciones económicas estaban pensadas para ser
concedidas en última instancia y cuando la atención mediante servicios no fuese
posible, han sido las prestaciones por excelencia. Siendo la Atención Residencial y los
Centros de Día los únicos servicios llevados a cabo en Aragón y con una gran diferencia
en cuanto a su concesión. Se trata, así, de más de un 60% de beneficiarios del sistema
con prestación económica y un nulo desarrollo del servicio de Ayuda a Domicilio y de
Teleasistencia.
Pese a ser las prestaciones económicas la prestación concedida con mayor frecuencia,
tras las nuevas reformas establecidas tras la aprobación del Real Decreto-ley, el
descenso ha sido de un 25% para la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno
19 Familiar para una persona valorada como Grado III, nivel 2 y del un 21% en el caso de
una persona valorada con un Grado II, nivel 2. Por lo que la disminución de la ayuda a
las personas en situación de dependencia está siendo gravemente dañada con los nuevos
recortes.
Además, la implementación progresiva está cargando a los servicios de promoción de la
autonomía de las Entidades Locales con una carga que ya debería estar asumida por la
Comunidad Autónoma de Aragón, dado que el servicio prestado no es el mismo que se
contempla en la ley.
Por otro lado, y refiriéndonos a los PIA, desde este trabajo se observa una concepción
casi sistemática del mismo, cuando debería tratarse de un informe con una visión más
social. Además, aunque en la ley se establece la participación del beneficiario o su
familia, con las últimas modificaciones, aunque sí existe consulta previa, es el
profesional el que decide. Vemos un fallo del sistema, puesto que aunque se pretende
promocionar la autonomía se elimina esta autonomía al impedir que elijan de qué
manera quieren ser atendidos.
También en relación a la elaboración de los PIA, más bien en cuanto a la concesión de
las prestaciones, se observa un riesgo de perversión en la utilización, por eso, sería
interesante la creación de un Órgano formado por profesionales, que sirviera como
acompañamiento en el proceso de la situación, pero que también velase por el buen
cuidado prestado a las personas en situación de dependencia. No se trata de una
perversión en cuanto a la utilización misma del dinero recibido, si no de asegurarse que
la persona está recibiendo el apoyo que necesita. Además, se trata de acompañar
también a las familias en un proceso para ellos desconocido y muchas veces difícil de
sobrellevar.
Además, se ha comprobado cómo, en el periodo analizado, el llamado “limbo de la
dependencia” ha ido aumentando hasta llegar en Marzo de este año a más de 9000
personas. Esto supone un reconocimiento del derecho pero se sigue cargando a las
familias con esa atención (la mujer queda relegada a las labores de cuidado,
excluyéndola sistemáticamente del mercado laboral) y, además, se “abandona” la
situación de la persona a la espera de que reciba la prestación, lo que puede dar lugar a
agravamientos y, por tanto, aumento de la situación de dependencia. Se trata pues de un
pilar del Estado del Bienestar a medias.
20 Otra crítica a la ley, así como conclusión y propuesta como futura línea de
investigación, es la creación de un Catálogo de Servicios abierto. Esto es, la eliminación
de incompatibilidades entre servicios. No pueden ser unas prestaciones excluyentes de
otras sino que deben ser compatibles para conseguir una atención total y no parcial.
En conclusión, nos encontramos ante una ley que, aunque en su inicio, resultaba ser
innovadora y moderna, propia de un Estado del Bienestar avanzado, con su aplicación
se ha ido mermando esa innovación y esa modernización del cuarto pilar del Estado del
Bienestar. Se ha limitado a la concesión de ayudas económicas, más para poner parches
a situaciones ya dadas que a proteger a la sociedad de futuras situaciones y mejorar la
calidad de vida de los individuos. Desde este trabajo se observa una destrucción
progresiva de la ley y de sus capacidades que, esperamos, no llegue a conseguirse.
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La denominada "Ley de Dependencia" y las personas mayores en Aragón.