LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LOS ... PROPÓSITO DE LAS PAH Antonio Sergio Alcina Aznar (U. Murcia)

LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES: A
PROPÓSITO DE LAS PAH
Antonio Sergio Alcina Aznar (U. Murcia)
[email protected]
Rosario González Pedreño (UNED – C.A. Cartagena)
[email protected]
Resumen
La imagen tradicional de los movimientos sociales como espacios de expresión del descontento, con
muchas dificultades para sincronizarse con los mecanismos de decisión política, en los que sólo se
realizaban expresiones de protesta, ha sufrido un cambio en los últimos tiempos, a partir del conocimiento
de esos procesos de decisión y la acción directa sobre ellos para lograr los objetivos últimos e intermedios
de los colectivos a los que representan.
La irrupción de la (las) Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) es uno de los ejemplos de ese
cambio. Desde unos inicios vinculados a la resistencia pasiva contra los desahucios, ha desarrollado un
proceso de toma de conciencia que le ha llevado a presentar proposiciones no de ley, iniciativas
legislativas populares o, finalmente, “las 5 de la PAH”, un conjunto de exigencias a los partidos políticos
que aspiran a formar nuevo gobierno.
El trabajo que se presenta analiza los mecanismos puestos en práctica por las Plataformas para realizar
esta incidencia política. Para ello se recurre a la documentación elaborada por la propia Plataforma, el
tratamiento mediático de sus propuestas, y las entrevistas con algunos de sus integrantes. A partir de este
material se verifica que la acción desarrollada por este movimiento social puede considerarse como
incidencia política tradicional, al utilizar los mismos mecanismos que los que han desarrollado
organizaciones como las ONGD (ONG de Desarrollo), que han trabajado como actores en este campo y
han sido aceptadas como tales por las instituciones y partidos políticos.
Palabras clave: incidencia política, movimientos sociales, PAH, ciudadanía, ONGD
Introducción
La concepción más clásica de los movimientos sociales les ha asignado la utilización de
medios (casi en exclusiva) no convencionales para el logro de sus objetivos. Así, Pedro
Ibarra considera que este uso de los medios no convencionales es uno de los criterios
diferenciales entre un movimiento social y una ONG (Ibarra, 2005: 90). Parece lógico
(y así lo confirman múltiples estudios empíricos) que movimientos organizados de
manera informal, con modelos participativos muy incluyentes y muy basados en la
expresión del descontento, tengan problemas para estructurar una respuesta que requiera
tiempos para la elaboración de estrategias a medio y largo plazo.
Probablemente una de las acciones más complicadas de poner en práctica sea la
incidencia política, mecanismo que además no está todavía demasiado arraigado en
nuestra cultura política. La posibilidad de plantear la protesta en el propio terreno
institucional está muy alejada del imaginario ciudadano y, especialmente, de fenómenos
sociales que suelen tomar la forma de estallidos o resistencias, y a los que les cuesta
bastante movilizarse en torno a propuestas.
Sin embargo, desde hace algún tiempo se está reflexionando sobre la necesidad de dar
mayor alcance a las demandas ciudadanas, de manera que vayan más allá de la
resistencia a decisiones políticas y empresariales que se consideran intolerables, para
alcanzar un marco político que imposibilite definitivamente este tipo de decisiones (en
la medida en la que la conquista de un derecho sea definitiva, en los tiempos que
corren), para lo que es necesario ir un poco más allá, en la línea de lo que se ha llamado
"de la protesta a la propuesta".
La presente comunicación considera que se han dado avances en ese sentido, a través,
entre otras cosas, del desarrollo de acciones de incidencia política por parte de
movimientos sociales, lo que les ha dado entrada directamente en la agenda política, y
no ya como un referente externo para la acción de los partidos en su elaboración.
La incidencia política
“Incidencia política” es una locución relativamente reciente para definir este modelo de
actuaciones que tratan de dar entrada a las organizaciones y movimientos sociales en los
procesos de decisión política. Se trata de un término relativamente novedoso, que quiere
recoger el sentido de las voces inglesas "advocacy” (traducido en América Latina como
“abogacía”, “abogamiento” o “cabildeo1”) y "lobby", ésta última incorporada al español
y definida por la RAE como “Grupo de presión” (“Conjunto de personas que, en
beneficio de sus propios intereses, influye en una organización, esfera o actividad
social”).
En puridad, ambos términos no son sinónimos. Así, “advocacy” tiene un sentido más
genérico e inclusivo, definiéndose en su primera acepción como “public support for or
recommendation of a particular cause or policy” (Oxford University Press, s.d. a),
admitiendo una mayor variedad de componentes, que van desde la expresión del apoyo
al activismo, mientras que "lobby" tiene el sentido mucho más restringido, definiéndose
en su tercera acepción como “a group of people seeking to influence legislators on a
particular issue” (Oxford University Press, s.d. b), que lo limita a las estrategias y
acciones específicas para obtener medidas concretas de los legisladores. En este mismo
sentido, Vicenç Fisas precisa que
Un grupo de presión, o lobby, no es lo mismo que un grupo de sensibilización, aunque
el trabajo de lobby siempre incluye la sensibilización. Pero hace algo más y ese algo es
lo que le da carácter y sentido. Un lobby tiene un objetivo concreto, y busca alcanzarlo
en un tiempo prefijado. (…) El lobby, en cambio, delimita su objetivo a algo específico
(cambiar una ley, por ejemplo) que se considera alcanzable, y mediante una estrategia
que conlleva el establecimiento de diferentes etapas, la búsqueda de alianzas y
complicidades, una política de comunicación y acercamiento con diferentes actores, un
presupuesto que hay que manejar y administrar, y un conjunto de actividades que nos
han de llevar a la consecución del objetivo (Fisas, 1999: 13).
Nos encontramos, por tanto, en un continuum que va desde el trabajo de sensibilización
y las expresiones de apoyo (y legitimación) por parte de la ciudadanía, hasta el diseño
de la estrategia para afrontar una reunión clave con un legislador (y también un político,
un creador de opinión, un dirigente empresarial…). Este proceso abarca también las dos
1
Este término, defendido con pasión por Mª Luz Ortega, se define por la RAE como “gestionar con
actividad y maña para ganar voluntades en un cuerpo colegiado o corporación”.
visiones, a medio y corto plazo, de los objetivos y efectos del trabajo de incidencia que
propone Michael Edwards, una primera que busca un cambio en procesos, estructuras e
ideologías globales, y otra segunda, mucho más concreta, que trata de influir en
programas, políticas y proyectos específicos (Edwards, 2002: 96), estableciéndose como
un medio para llegar a ese cambio de estructuras.
La opción en este trabajo por “incidencia política2” obedece a que es la expresión que
ha hecho suya la Coordinadora de ONG de Desarrollo de España (CONGDE), ya que
nos parece lo más adecuado tomar como referencia para establecer la comparación el
desarrollo de estas acciones en el marco de las ONGD. A modo de definición, dicha
Coordinadora establece en su Código de Conducta que:
Se entiende por incidencia política el conjunto de acciones de información, diálogo,
presión y/o denuncia (mediante movilización social, participación en órganos
representativos, etc.) que las ONGD han de realizar, destinadas a personas e
instituciones públicas, así como a colectivos y entidades privadas con capacidad de
decisión en aquello que afecta a las poblaciones del Sur, con la finalidad de influir de
forma positiva en las relaciones entre los pueblos y en defensa de los colectivos más
vulnerables de todo el mundo (CONGDE, 2014: 70).
De la relevancia del trabajo de incidencia política en el seno de las ONGD da buena
cuenta el hecho de que su aparición como ámbito específico de actuación constituyó
uno de los rasgos de la evolución histórica en la concepción de su trabajo. Esta labor
comenzó atendiendo a la necesidad y la urgencia de apoyar a comunidades y colectivos
en riesgo social, ambiental, sanitario… (lo que, en ocasiones, se llegó a definir como el
"servicio postventa" del neoliberalismo), para llegar a la conclusión de que los efectos
de esa acción solidaria y asistencial cada vez eran más reducidos, imponiéndose la
necesidad de un cambio de estructuras que, más allá de atender los problemas, lograra
prevenir la aparición de estos conflictos. Sin embargo, los ámbitos de decisión en los
que se puede impulsar (u obstaculizar) este proceso de cambio de estructuras están
decididamente más allá de los ámbitos geográficos y simbólicos en los que se produce
la acción solidaria, por lo que es necesario trasladar fuera de ellos al menos una parte de
esa acción, o realizar el "camino inverso", implicando decididamente a quienes toman
decisiones políticas en ese contexto social.
2
Hernández (2010: 215) se decanta por “incidencia social y política”, pero de nuevo es una definición
que responde más a un desideratum que a una realidad, como esperamos demostrar en este estudio.
Elaboración propia a partir de: Korten (1990); Senillosa (1998); Mesa (2000, 2009, 2011) y Hernández (2010).
Este camino de "toma de conciencia" ha sido plasmado por David Korten en su ya
clásico esquema de generaciones de ONGD (Korten, 1987), que posteriormente ha sido
precisado por otros autores (Senillosa, 1998; Mesa, 2000, 2009, 2011; Hernández,
2010), dando lugar al esquema que plasmamos en la Tabla I. En ella podemos ver cómo
se ha pasado del asistencialismo basado en la imagen de "niños hambrientos", que era
característico de la primera generación de ONGD, a esa otra visión que incluye a los
movimientos sociales como figuras clave en la centralidad de los actores /ciudadanos
(¡y actoras ciudadanas!), y muy centrada en la elaboración de alternativas comunes que
recojan aportaciones de entidades de diverso tipo.
Por supuesto, hay que hacer la precisión de que el proceso recogido en la tabla no
describe etapas necesariamente cerradas: no sólo ahora mismo podemos encontrar
organizaciones fácilmente encuadrables en las diferentes generaciones, sino que dentro
de una misma organización podemos encontrar acciones o departamentos que se
vinculan decididamente con una u otra, como se observa en el contraste entre los
perfiles, las acciones y las motivaciones de las áreas de captación o de sensibilización
de algunas organizaciones.
Entrar en este nuevo marco de acción requiere una preparación y unos medios que van
más allá de los de la acción solidaria. De hecho, mucha gente considera que ese nuevo
entorno de trabajo, el ámbito político y económico, es un espacio vedado a la
ciudadanía, reservado a quienes tienen la preparación y la legitimidad para formar parte
de él e, incluso, están hechos de una "pasta" especial para moverse en entornos en los
que se supone que hay un continuo cambio de intereses y posturas. No falta quien
considera que la entrada en el ámbito de la política sólo se explica por la búsqueda de
beneficios individuales inconfesables, por lo que siente un rechazo instintivo a tomar
parte en estas acciones. Marisa Revilla da cuenta de esta a-politicidad cuando refleja la
necesidad que se aprecia de considerar los problemas como “objetivos, esto es, no
sujetos a interpretación político-ideológica” antes de constatar cómo cualquier
vinculación ideológica se convierte en “sospechosa” (Revilla, 2002: 16). En el extremo
opuesto, para algunos colectivos más concienciados, entrar en negociaciones con estas
instancias supone legitimarlas, traicionando en cierta manera esa aspiración de lograr
un cambio de estructuras y corriendo el riesgo de ser cooptados por el sistema (¿se
puede combatir el sistema desde dentro?). En una línea similar se podrían encuadrar
organizaciones que renuncian a recibir fondos públicos para no ver “comprometida su
independencia”3.
Por supuesto, estas visiones se complementan con el absoluto rechazo, por parte de los
actores políticos tradicionales, a la entrada en el juego político de organizaciones
diferentes (con normas y procedimientos diferentes) a los partidos políticos (o al menos,
a los tradicionales). Este rechazo se ha sustanciado en reacciones (como las palabras del
diputado del PP Pablo Izquierdo, minusvalorando el más de un millón de votos y el casi
un millón de firmas contra la deuda externa en 2000, frente a los diez millones de votos
de su partido4) y represalias directas5 contra las organizaciones que se han introducido
en ese juego, y en el establecimiento del marco de los partidos como vía única para la
entrada en el campo político, deslegitimando cualquier otra6.
Ante este panorama, el de una ciudadanía reticente a la actividad política y el de unos
actores tradicionales movilizados contra la entrada de nuevas figuras, el trabajo en los
espacios de decisión política queda así en manos de los grupos de interés establecidos, y
en aquellas organizaciones con un alto grado de preparación y estructuración, como
pueden ser las ONG o los sindicatos, que han ido desarrollando acciones de incidencia
política, que se han extendido también al ámbito económico, donde las grandes
empresas tradicionalmente han realizado una eficaz e invisible labor política. Esa
necesidad de preparación y estructuración ha sido tan exigente que se ha llegado a tildar
de “paradójica” su situación entre un discurso político de movimiento social y una
acción que las encuadra como grupo de interés (Revilla, 2002: 18). Los estudios de
Dieter Rucht (1999)7 se alinean con la misma hipótesis, ya que caracteriza a los grupos
de presión con una estructura formal y centralizada, unos objetivos centrados en la
persuasión, con un modelo de influencia política basado en la presión formal, y
3
“Greenpeace se financia exclusivamente de las aportaciones de sus socios y no acepta donaciones de
gobiernos, partidos políticos o empresas” (Greenpeace, s.d.). "[En Amnistía Internacional] No aceptamos
subvenciones de gobiernos nacionales ni donaciones de partidos políticos para nuestro trabajo de
investigación y campañas. De este modo preservamos nuestra imparcialidad y libertad de
acción"(Amnistía Internacional España, s.d.).
4
Declaraciones realizadas en una mesa redonda de partidos en Málaga, organizada por la Campaña
Deuda externa, ¿deuda eterna? y la RCADE.
5
Como sucedió en la llamada “crisis del Consejo de Cooperación”, que se saldó con la pérdida de la
representación de las ONGD en el Consejo, la reducción en un 30% de los fondos recibidos por Intermón
Oxfam de la AECI, y “fueron excluidas seis ONGD, cinco de las cuales habían firmado el Manifiesto [de
apoyo a la CONGDE] (ACSUR-Las Segovias, Paz y Desarrollo, Paz y Tercer Mundo, Prosalus y
Arquitectos sin Fronteras) (Bayón 2001d, 2001a, 2001e, 2001b, 2001c, 2001f ; Romero 2002: 181).
6
En este sentido se pueden citar múltiples declaraciones sobre la necesidad de legitimación por las urnas
expresadas después del surgimiento del movimiento 15-M (EFE, 2013; Sanz, 2013)
7
Citado por Funes y Monferrer (2003).
miembros caracterizados por la profesionalización8, un retrato describe perfectamente a
las ONGD que se dedican a la incidencia política.
Los procesos de incidencia política
El desarrollo del los procesos de incidencia política suele presentar un esquema de
actuación que presenta paralelismos con el modelo evolutivo que presenta la teoría de
las generaciones de ONG. Así, la guía de incidencia de Oxfam GB (1998), establece un
proceso de seis etapas para el desarrollo de una campaña de incidencia política:
1. Generar mayor conciencia del tema objeto de Incidencia.
2. Contribuir a crear un debate público sobre el tema.
3. Promover cambios en la opinión pública sobre el tema favorables a los intereses de las
personas empobrecidas.
4. Propiciar cambios en las políticas que afectan al tema objeto de incidencia.
5. Promover y seguir la aplicación práctica de los cambios en las políticas.
6. Asegurar y evaluar los cambios positivos que se dan en la vida de las personas
empobrecidas como consecuencia de los cambios en las políticas y las prácticas9.
Este esquema se puede comparar con la propia evolución de la Acción política de las
ONGD que hemos visto en la Tabla I: partiendo de una situación de mero
asistencialismo se inicia la Concienciación con el hecho de la pobreza, tal y como se
prevé hacer en las campañas de incidencia. Una vez creada esta “masa crítica” de
conciencia se pasa a las siguientes dos fases del plan: la apertura de un debate público
que contribuya a promover cambios en la opinión pública. Ambas fases, que exceden
8
Podemos entender este término tanto orientado a la caracterización de miembros contratados
formalmente por la organización, o como personal voluntario seleccionado y encuadrado de acuerdo con
sus perfiles profesionales. La definición que hace Oxfam Intermón de su equipo operativo es muy
reveladora de esto:
Nuestro equipo operativo está formado por todas las personas que adquirimos un compromiso
estable con Oxfam Intermón. Nos identificamos con la misión y valores de Oxfam Intermón y
desde nuestro puesto contribuimos y nos integramos en los diferentes equipos de trabajo
colaborando como personal voluntario, de plantilla, becarios/as o estudiantes en práctica.
Buscamos personas comprometidas y motivadas por nuestra misión, erradicar la injusticia y la
pobreza. Personas profesionales y responsables, con talento, iniciativa y flexibilidad que
compartan nuestros valores como organización.
Oxfam Intermón nos organizamos internamente por departamentos, áreas, sedes, comités,
tiendas de comercio justo y oficinas situadas en los países con los que colaboramos (Oxfam
Intermón, 2012).
9
Citado y traducido por Hernández (2010: 226).
ya al ámbito de la ONG y los espacios en los que realiza directamente sensibilización,
para dar entrada a nuevos actores en nuevos lugares, pueden asimilarse a la tercera
generación de ONGD, la que inició como forma de acción la realización de Denuncias
en el campo de la política. El siguiente paso, el surgimiento de organizaciones de cuarta
generación que realizan acciones de Incidencia política (Estudios y propuestas), es
paralelo al paso, dentro de las campañas, a propiciar cambios en las políticas que
afectan al tema, la última fase de la campaña, ya que podemos entender que las dos
últimas fases (Promover y seguir la aplicación práctica de los cambios en las políticas,
y Asegurar y evaluar los cambios positivos que se dan en la vida de las personas
empobrecidas como consecuencia de los cambios en las políticas y las prácticas)
corresponden más a acciones de seguimiento y evaluación que a fases de la puesta en
marcha de la campaña.
Queda fuera de este esquema el posicionamiento de las ONGD de quinta generación, la
que plantea la Globalización de las resistencias, a la espera de una alternativa común.
Probablemente esta exclusión de los postulados de la última generación esté muy
relacionada con esa "equidistancia" de las ONG entre los movimientos sociales y el
sector privado, que en muchas ocasiones restringe su trabajo de incidencia a funcionar
como un grupo de interés, finalizando su trabajo con la adopción de cambios en las
políticas señaladas como objetivo.
Es necesario clarificar, llegados a este punto, que en ocasiones lograr los cambios en la
acción política y legislativa en este nivel, cuando se desciende al detalle de un texto
legal, puede suponer el logro de objetivos mucho más ambiciosos, y mucho más
presentes en la vida de las personas, que si se consigue la adhesión política a una
declaración o campaña genérica, en apoyo casi de cualquier colectivo. En este segundo
caso será fácil obtener los apoyos, pero cuando se negocian cambios legislativos de
detalle se trabaja sobre medidas muy concretas que tienen constes económicos y
políticos, y que pueden suponer perjuicios para los intereses legítimos de otros
colectivos (como sucede, por ejemplo, en la eliminación de barreras arancelarias para
determinadas importaciones procedentes de países empobrecidos: el Estado deja de
percibir unos ingresos cuantificables y el sector local pierde parte de su protección
contra la entrada en España [¡y en la UE!] de tales productos, por lo que probablemente
pida responsabilidades a los políticos que hayan favorecido esa disposición).
Movimientos sociales e incidencia política
El modelo de trabajo de los movimientos sociales es, por el contrario, la canalización
del descontento y la protesta de la ciudadanía (o de la parte de la ciudadanía que les da
su apoyo) por alguna cuestión más o menos concreta, para la que exigen una solución
por parte de las autoridades competentes, ya sea directamente u obligando a los
responsables a que la proporcionen. Si regresamos al modelo propuesto por Rucht, los
movimientos sociales se caracterizan por una estructura informal y descentralizada,
unos objetivos centrados en la protesta, un modelo de influencia política basado en la
movilización y unos miembros caracterizados por su compromiso voluntario (más o
menos militante).
Sin embargo, podemos encontrar en los movimientos sociales una toma de conciencia
similar a la descrita en el modelo de generaciones de ONGD de la Tabla I. La primera
etapa sería la realización de eventos de protesta, con un impacto poco sostenible en el
tiempo, ya que necesitan una escalada de intensidad para mantenerse presentes (al
menos en la agenda informativa y, consecuentemente, en la política), y que
habitualmente la falta de resultados tangibles (o incluso la aceptación inicial de los
grandes principios que la motivan) mueve a la desmovilización a buena parte de sus
seguidores. La organización de la protesta, el paso de lo local a lo global, la creación de
redes de apoyo y, en definitiva, la globalización de las resistencias que se identificaba
como la acción política de la quinta generación de ONGD ha permitido dar mayor
recorrido a estos eventos de protesta, que cada vez son menos aislados y mejor acogidos
por la sociedad.
Sin embargo, en muchas ocasiones esta reivindicación de bienes públicos que los
movimientos sociales realizan, sin reclamar "para sí la gestión" (Revilla, 2002: 24)
conduce a situaciones de necesidad que superan las posibilidades de las redes
informales de solidaridad y la capacidad de resistencia hasta que el tema sea introducido
y resuelto desde una agenda política manejada desde otras instancias y que debe ser
sensible a esa reivindicación (o responder a la intensidad de la movilización). Ese es el
caso de las acciones de la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH).
El caso de la PAH
La Plataforma de Afectados por la Hipoteca surge en un contexto de crisis extrema, con
una situación social en franco deterioro, y en la que el número de desalojos por impago
de hipotecas iba creciendo por momentos. El informe Sueños rotos elaborado por la
ONG Human Rights Watch (2014) constituye un análisis claro de la extensión y la
gravedad de los procesos de desahucio llevados a cabo desde el inicio de la llamada
crisis económica, tanto en lo que se refiere a su impacto en colectivos especialmente
vulnerables, como en lo referido a la práctica inacción de las instituciones públicas
competentes ante la crisis que se avecinaba o sus consecuencias. En este contexto,
además, salen a la luz muchas de las prácticas abusivas realizadas por las instituciones
bancarias y que hasta que no se había producido el frenazo de la crisis habían
permanecido ocultas. La actitud de los poderes públicos hacia estas prácticas ha sido,
como poco, contemporizador.
En 2009, en Barcelona, los movimientos a favor de una vivienda digna cristalizan en la
creación de la Plataforma de Afectados por la Hipoteca, que supone un paso más
adelante en el proceso de reivindicación, ya que la protesta pasa a tener efectos
performativos cuando se paralizan las ejecuciones de los desahucios al impedir, de
forma no violenta, el paso de la caravana judicial. Se pasa de la protesta que solicita ser
atendida a la realización de acciones con resultados concretos en el ámbito de la lucha a
favor de una vivienda digna y contra los desahucios.
Desde el momento de su creación, se han constituido más de 200 plataformas por todo
el país, que han conseguido parar más de 2000 desahucios, en ocasiones con un coste
personal muy elevado. En 2011 la plataforma se inscribió en el registro de asociaciones,
adquiriendo así personalidad jurídica.
Dentro de su repertorio de acciones podemos encontrar modelos clásicos, como las
manifestaciones, sentadas, ocupaciones… pero también podemos encontrar otro tipo de
eventos que podemos calificar de incidencia política. La propia Plataforma afirma que
"Frente a la ausencia de gobiernos valientes que protejan los derechos más
fundamentales, y hasta el día que consigamos cambiar la leyes en todo el Estado,
escogimos ejercer la autotutela de nuestros derechos" (2015a). Esta autotutela pasa
por reclamar para sí esa gestión de los bienes públicos reivindicados.
En 2012 la PAH promueve una Iniciativa Legislativa Popular (ILP) que plantea
públicamente esa autotutela, asumiendo la responsabilidad política de elaborar,
proponer y defender una ley. El centro del texto era la regulación de la dación en pago,
incluyendo su retroactividad para que fuese de aplicación en hipotecas suscritas antes de
la aprobación de la ley, el establecimiento de una moratoria de los desahucios, que entre
otras cosas daría un instrumento jurídico específico a los tribunales de justicia, y el
desarrollo del alquiler social, para afrontar las situaciones límite de muchas personas
afectadas.
El desarrollo del proceso no fue el deseado y, aunque se sortearon los múltiples
obstáculos legales que regulan las ILP, la oposición frontal de la mayoría absoluta
parlamentaria del Partido Popular no permitió el paso de la ley. Sin embargo, el proceso
logró incluir las propuestas realizadas en las agendas mediáticas y políticas del país, con
un contenido esencialmente político, jurídico y legislativo que supera con creces el
desafío social que suponía la paralización de los desahucios. Volviendo de nuevo al
ejemplo de las ONGD que hemos comentado antes, se pasa de la atención a casos
concretos a tratar de construir un nuevo marco en el que estos problemas no puedan
volver a darse.
Como resultado del proceso de tramitación de la ILP, el texto recibió el apoyo de casi
millón y medio de firmas (el triple de lo requerido), legitimando con creces el trabajo
realizado por la Plataformas, y generando una onda expansiva de apoyos tan
comprometidos como los de cerrajeros, bomberos o sindicatos policiales que se negaron
a participar en los desahucios. Además, en el ámbito político se logró que la práctica
totalidad de los partidos apoyara (con más o menos reservas) su tramitación. El propio
Partido Popular, que había hecho pública su negativa a que la iniciativa se admitiera
siquiera a trámite por el Parlamento, después de una intensa presión en las redes
sociales (escrache virtual) y la amenaza de iniciar una campaña de escraches, transigió
con su tramitación. Sin embargo, desde el Partido Popular optaron por fusionarla con un
texto propio que, aun suponiendo un avance en algunos aspectos, descafeinaba la
propuesta y soslayaba la necesidad de dar una respuesta a la emergencia social a la que
se enfocaba la propuesta.
El proceso de presentación de la ILP fue acompañado por la campaña Hay vidas en
Juego, que la Plataforma argumentaba diciendo que "consideramos que con la ILP
hemos agotado todas las vías posibles que el actual sistema ofrece para modificar
una ley10. Ahora es el turno de los políticos"(Plataforma de Afectados por la Hipoteca,
2013a). La acción consistía en una campaña que buscaba asegurar la entrada en las
Cámaras de un anteproyecto de Ley que incluyera las tres propuestas básicas de la ILP.
Para ello, la PAH se propuso dar a conocer la situación de las familias afectadas a los
miembros de las dos cámaras, ya que "creemos firmemente que los diputados se
encuentran cada vez más alejados de la situación que viven miles de familias y es
necesario que escuchen sus problemas y experiencias en primera voz. Sin este
conocimiento básico de la realidad no pueden tener criterios para legislar de forma
adecuada" (Plataforma de Afectados por la Hipoteca, 2013c). La campaña se desarrolló
en dos fases, la primera orientada a asegurar la tramitación de la ley, y la segunda a
detener las propuestas (finalmente exitosas) de vaciarlas de contenido.
Las acciones centrales de la campañas fueron los escraches, actos públicos de denuncia
de la posición adoptada por los diputados y diputadas opuestos a la iniciativa en su
entorno personal. Estos escraches eran actos no violentos, ratificados como legítimos
ejercicios de la libertad de expresión por los Tribunales, y que contaban con un estricto
protocolo que aseguraba su carácter de acción no violenta, que pedía "cerciorarnos de
que los niños no están en casa, sino en la escuela", manifestando que "se deberían
explicar los casos sin insultos ni amenazas, simplemente, narrando el drama de cada
caso y apelándolos, para que escuchen los problemas de una sociedad", dado que
El escrache es una acción informativa, tanto hacía el diputado como a sus vecinos. Se ha
de hacer de manera totalmente pacífica y sin importunar (a sus vecinos, obviamente).
De lo que se trata es de ganarnos su simpatía, de darles la oportunidad de mostrar su
apoyo a las demandas de la PAH (Plataforma de Afectados por la Hipoteca, 2013b).
El escrache constituye un "camino inverso" al de la protesta, ya no busca llevar la
realidad hasta el político y someterla a su consideración, sino traer (o recuperar) al
representante público para la realidad, y adquiere una significación política cuando
incluye personalmente al político en el problema social sobre el que se tiene que
pronunciar, introduciéndolo en la cadena de causas y efectos de sus decisiones. Así, los
cargos públicos que toman postura en contra de la adopción de medidas políticas que
contribuyan a solucionar el problema de la vivienda "son encarnados" en esa decisión,
10
En negrita en el original.
al unir su imagen y su presencia con la decisión que han tomado y ser visibilizados de
esa forma ante sus vecinos, su barrio, sus amigos… y ante el electorado en general.
Esto no deja de constituir un cierto tipo de violencia simbólica, pero no son pocos
quienes legitiman su validez:
Pero nos guste o no, hace tiempo que en esta partida alguien dio un puñetazo sobre la
mesa, cambió las reglas y rompió la baraja. Y no fue la PAH. Al contrario, los
antidesahucios no han empezado por los escraches, sino que antes de llegar hasta aquí
han ido subiendo todos los escalones previos: confianza en el sistema (que los dejó
tirados), denuncias en los juzgados (pero la ley hipotecaria los desamparaba
judicialmente), peticiones a los gobernantes (oídos sordos), manifestaciones (ignoradas
o reprimidas), paralización de desahucios (recibiendo a cambio más policía), recogida
de firmas y presentación de una ILP (que el PP se resistió a admitir a trámite, y piensa
rechazar), y ahora, después de consumir todos los cartuchos anteriores, el escrache
(Rosa, 2013).
El final de la ILP supuso el inicio de una nueva campaña Romper por abajo, que de
nuevo se basó en una acción propia en el campo político para legitimar a las
comunidades autónomas para que legislen sobre el derecho a la vivienda, ya que "en
cuestión de derechos humanos todas las administraciones son competentes" (Plataforma
de Afectados por la Hipoteca, 2015a).
La acción tuvo dos niveles y, en el primero de ambos, se pedía a los Ayuntamientos que
aprobaran mociones, instándoles a que recuperaran las viviendas vacías propiedad de
los banco, para ponerlas a disposición de las personas y familias sin casa. En el
segundo, se solicitaba a los parlamentos autonómicos que legislaran también sobre esta
cuestión. Como consecuencia, el Parlamento de Cataluña aprueba, en julio de 2015,
la Ley 24/2015, [que] aporta mecanismos para acabar con las deudas de por vida, poner
fin a los desahucios tanto de hipoteca como de alquiler, así como acabar con los cortes
de suministros de agua, luz y gas. Además, establece el mecanismo de la cesión
obligatoria: dotando a la administración de capacidad para poner la vivienda vacía de
los bancos y grandes tenedores de vivienda al servicio de la ciudadanía mediante
alquileres sociales (Plataforma de Afectados por la Hipoteca 2015a).
Después de unas semanas de incertidumbre pública, en abril de 2016, mientras se
cerraba esta comunicación, el gobierno en funciones del Partido Popular interponía
recurso de inconstitucionalidad contra dicha ley, por invadir competencias propias del
gobierno central. A la vez que se producía esto, la PAH ha optado por presentar
propuestas similares en las cámaras legislativas de otras comunidades autónomas.
En torno a las elecciones generales de diciembre de 2015, la Plataforma lanzó la
campaña las 5 de la PAH, que ha continuado durante el fallido proceso de investidura, y
que buscaba lograr la adhesión en campaña electoral (y durante las conversaciones para
formar gobierno) para cinco medidas que han considerado básicas: la dación en pago
retroactiva, el desarrollo de una oferta de alquiler asequible y estable, la moratoria de
los desahucios, la creación de un parque de vivienda en alquiler social, y la garantía de
mantenimiento de los suministros básicos de las familias ante un impago (Plataforma de
Afectados por la Hipoteca, 2015b). Esta campaña está acompañada por mociones de
apoyo aprobadas por plenos municipales de todo el país, con lo que la presión sobre los
partidos políticos es doble: por un lado se pide formalmente que no se vote a ningún
partido que no admita "las 5 de la PAH", y por el otro se ponen en juego mecanismos de
presión interna, al poner de relieve las diferencias entre el sentido del voto de un mismo
partido en ámbitos diferentes.
Finalmente, durante casi todo este tiempo, la PAH ha puesto en marcha la campaña
Obra Social de la PAH, que se ha encargado de proveer de alojamiento a personas
desahuciadas (más de 2.500 hasta ahora), mediante la "reapropiación ciudadana11" de
viviendas que han llegado a ser propiedad de las entidades financieras a través de
ejecuciones hipotecarias. Esta iniciativa (calificada por la PAH de campaña) quiere ir
más allá del simple realojo, ya que desarrolla acciones que no se basan en la prestación
solidaria de un servicio, sino en el apoyo solidario para un cambio de la situación real
de una vivienda, aboliendo efectivamente (aunque no jurídicamente) tanto su asignación
al banco como la privación del derecho a la vivienda de las personas beneficiarias.
Además, estas acciones quieren incidir sobre las entidades financieras para que acepten
iniciativas como la dación en pago, a la vez que aumentar la presión sobre las
administraciones públicas, teóricas depositarias de la responsabilidad de asegurar el
cumplimiento del derecho a la vivienda.
La campaña La SAREB es nuestra aúna claramente estas dos vertientes, ya que incide
sobre una entidad financiera pública (copropiedad del Estado y de bancos y cajas
11
Se evita cuidadosamente el término "ocupación" por entenderse que son acciones y filosofías distintas.
intervenidos) que ha asumido los activos financieros más tóxicos del sistema bancario,
saneando así con fondos públicos a bancos privados. El objeto de la campaña es
reivindicar el destino de la totalidad de sus activos a vivienda de alquiler social, más allá
del 2% que se ha cedido hasta ahora. A la vez que se demanda esa dotación social, y en
tanto que no lo hace el Estado, la PAH y su "obra social" han ido apoyando acciones de
reapropiación ciudadana de varios edificios en poder de la SAREB, en la línea de
ejecutar las medidas que se demandan en vista de la inacción del sistema político sobre
estas necesidades y estas peticiones.
Conclusiones
Dentro de un ámbito de mayor represión estatal (y mediática) a las protestas sociales
tradicionales, el recurso a los mecanismos de incidencia política, desde una legitimación
como la de los movimientos sociales, puede ser un medio para que las demandas
ciudadanas se conviertan en disposiciones legales que atiendan y prevengan situaciones
de vulnerabilidad como las que estamos viviendo.
El ejemplo de la Plataforma de Afectados por la Hipoteca nos muestra cómo un
movimiento, que no ha perdido ni su horizontalidad ni su legitimación (aunque se haya
registrado oficialmente como asociación), puede hacerse con esos instrumentos sin
verse abocado a presentarse como un grupo de interés, sino abriendo caminos nuevos
para que la ciudadanía logre una acción decidida del Estado, "autotutelando" entretanto
los procesos para elaborar los mecanismos jurídicos oportunos, sin necesidad de dejarlo
a la consideración de la democracia representativa.
Así, encontramos que la PAH ha desarrollado varias acciones que podemos identificar
inequívocamente como incidencia política, ya que se atienen tanto en sus formas como
en su contenido a las recogidas en la definición de la CONGDE que hicimos nuestra.
Cuando hacíamos un repaso del repertorio de acciones del movimiento citábamos varias
que, sin duda, corresponden a las de "información, diálogo, presión y/o denuncia"
mencionadas en dicha definición, como demuestra el millón y medio de firmas
recogidas a favor de la ILP, resultado de un proceso de información, concienciación y
movilización de muchas personas, así como de interpelación directa a los partidos
políticos y sus representantes (en la calle, en la prensa…), acreditando sobradamente
con esta acción su destino "a personas e instituciones públicas". No sólo eso, sino que
ha incidido simultáneamente sobre "colectivos y entidades privadas", al aplicar esta
presión sobre las entidades financieras en muy distintos niveles, desde la acción en una
sucursal para solicitar la paralización de un desahucio, o la aceptación de una dación en
pago, como a la incidencia sobre las entidades en su conjunto, obligándolas a adoptar
criterios generales que ofrezcan garantías por encima del estudio "caso a caso".
Especialmente relevante ha sido su trabajo con las entidades financieras públicas o
intervenidas con fondos públicos, especialmente en el trabajo realizado para que la
SAREB utilice su patrimonio de activos "tóxicos" para generar soluciones de alquiler
social para las familias desahuciadas.
Así, este movimiento ha sido capaz de desarrollar un trabajo de incidencia política,
elevando hasta los niveles de decisión las propuestas de la ciudadanía que la integra,
superando la paradoja básica que "exigía" a las organizaciones que quisieran ejercer
incidencia política tener un perfil semejante al de los grupos de interés, en detrimento de
referencias de base como las que conforman a los movimientos sociales. Puede que esto
abra el camino a una mayor horizontalidad en las organizaciones de la sociedad civil, o
inaugure nuevos caminos para la ampliación de la acción de los movimientos sociales.
Pronto se verá. Y habrá mucha gente atenta.
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