Planificación y Coordinación entre Departamentos 2. PLANIFICACIÓN Y COORDINACIÓN ENTRE DEPARTAMENTOS La Orden de 11 de julio de 1997 creó el Departamento de Organización, Planificación y Relaciones Institucionales, con la finalidad básica de desarrollar planes, programas y actuaciones desde una concepción integral de la Agencia Tributaria, garantizando una más plena coordinación entre los diversos servicios de la misma. Además y con el fin de dotar a las actuaciones de control de la necesaria coherencia en el tiempo, se ha desarrollado un instrumento de planificación plurianual, el denominado Programa Director del Control Tributario. El Programa se refiere al período 1999-2002, coincidente con el ámbito temporal del Plan de Estabilidad en su día aprobado por el Gobierno. 2.1. PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y PROGRAMACIÓN DE ACTUACIONES A) El Plan Anual de Objetivos de la Agencia Tributaria Durante 1999 se ha producido un importantísimo avance en el empleo de herramientas de planificación en el seno de la Agencia Tributaria. Al tradicional instrumento de planificación de la organización, consistente en el Plan Anual de Objetivos, se ha sumado por vez primera y para el concreto ámbito del control tributario, un Plan General de Control Tributario anual. Dicho Plan desarrolla, coordina e integra entre sí las actuaciones de control realizadas por las diversas áreas funcionales de la Agencia Tributaria -Inspección Financiera y Tributaria, Gestión Tributaria, Aduanas e Impuestos Especiales y Recaudación-. Memoria 1999 El Plan Anual de Objetivos constituye la expresión básica y cifrada de los resultados que la Agencia Tributaria se propone alcanzar durante el año, clasificados por áreas de actividad. La coordinación de la elaboración del Plan de Objetivos corresponde al Departamento de Organización, Planificación y Relaciones Institucionales, y concretamente a la Subdirección de Planificación y Programación. En dicha elaboración participan todos los Departamentos y Servicios de la Agencia, recabándose asimismo opinión a los Servicios Territoriales. A principios de 1999 se ultimaron los trabajos Página 11 Planificación y Coordinación entre Departamentos tendentes a la aprobación del Plan Anual de Objetivos para 1999, que fue objeto de presentación por el Presidente de la Agencia Tributaria ante la Comisión de Economía y Hacienda del Congreso de los Diputados. El Plan de Objetivos para 1999 se realizó, entre otros, a partir de los siguientes criterios: - Mejora de la asistencia al ciudadano, como medio para asegurar un mejor cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias. Con dicha finalidad, se ha valorado la importancia de las actuaciones preventivas. - Desarrollo de actuaciones de mayor calidad. Así, se han propuesto importantes reducciones de los tiempos medios de devolución o de resolución de recursos y se ha buscado una mejor selección de los contribuyentes objeto de comprobación. - Intensificación de las actuaciones de investigación y comprobación de las conductas defraudatorias más graves y complejas. El Plan se estructura en tres grupos de objetivos e indicadores de cumplimiento: Página 12 1. Objetivos generales: Recaudación Líquida global que debe gestionar la Agencia. El carácter de “líquida” de la recaudación que se mide se explica para garantizar la homogeneidad entre el “lenguaje” del Plan de Objetivos de la Agencia Tributaria y el de los Presupuestos Generales del Estado -siempre expresados en términos líquidos-. recogen los resultados de la gestión recaudatoria de la Agencia Tributaria. Los buenos resultados obtenidos por la Agencia en el cumplimiento de los objetivos del Plan del año 99 pueden comprobarse en el CUADRO Nº 1 que sigue. 2. Objetivos de asistencia y mejora de las relaciones con los ciudadanos: con las tareas incluidas en este grupo de objetivos se busca fomentar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias a través de medidas de carácter preventivo, reducir los tiempos de tramitación de los expedientes administrativos de mayor incidencia social y, en general, simplificar las relaciones de los ciudadanos con la Agencia Tributaria. La prevención es una forma muy eficaz de luchar contra el fraude. 3. Objetivos de control del cumplimiento tributario: recogen las actuaciones de los diversos Departamentos encaminadas a la comprobación de la regularidad en el cumplimiento tributario y a la investigación de posibles conductas fraudulentas. También se Memoria 1999 Planificación y Coordinación entre Departamentos CUADRO Nº 1 CUADRO DE OBJETIVOS DE LA AGENCIA TRIBUTARIA PARA 1999 COMPARACIÓN DE PREVISIONES Y CIFRAS EFECTIVAMENTE OBTENIDAS OBJETIVOS E INDICADORES OBJETIVOS GENERALES Recaudación líquida OBJETIVOS DE ASISTENCIA Y MEJORA DE LAS RELACIONES CON LOS CIUDADANOS Asistencia al ciudadano en el cumplimiento voluntario Atención telefónica y accesos a la página Web de la AEAT (en nº) Potenciación de la información sobre imputaciones de terceros (en nº) Programa PADRE: nº de puntos de atención al contribuyente establecidos Número de declaraciones de I.R.P.F. realizadas mediante el PADRE Agilización de las devoluciones tributarias (en días) Reducción del tiempo medio de las devoluciones de I.R.P.F. Reducción del tiempo medio de las devoluciones de I.V.A.-exportadores Impulso de la presentación telemática de declaraciones tributarias (en %) Declaraciones de I.R.P.F. Declaraciones de Pequeñas y Medianas Empresas Declaraciones aduaneras de importación y exportación Declaraciones aduaneras de tránsitos Declaraciones de INTRASTAT Declaraciones de Impuestos Especiales Agilización de la resolución de expedientes administrativos (en días) Recursos de reposición y expedientes de devolución de ingresos indebidos Tramitación de expedientes en Oficinas Técnicas de la Inspección OBJETIVOS DE CONTROL DEL CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO Resultados de la actividad de control de la Agencia Tributaria Ordinarios Extraordinarios Recuperación de deuda Previsión 99 Realizado 99 14.989.460 15.842.291 105,69 10.519.305 436.730 22.876 11.419.945 15.017.240 640.900 23.004 13.377.210 142,76 146,75 100,56 117,14 55 38 36 30 134,55 121,05 Implantación Implantación 69,4% Implantación 34,5% Implantación 21.517 542 76,0% 11,0% 45,2% 8,4% 100,00 100,00 109,59 100,00 130,88 100,00 40 58 39 56 102,50 102,78 1.078.879 302.767 1.307.855 160.500 340.322 121,22 112,40 * Si no se indica otra cosa, las cifras se expresan en millones de pesetas. Por otra parte y durante el propio año 1999, se ha elaborado el Plan de Objetivos para el año 2000, partiendo de la necesaria continuidad en relación con el Plan anterior. Se han introducido sin embargo diversos cambios exigidos por la necesidad de adaptación a los nuevos retos de la Agencia. Entre las tareas preparatorias Memoria 1999 del Plan del 2000 se ha contado con los resultados de una encuesta previa a Delegados Especiales y con las opiniones recabadas en diversas reuniones celebradas al efecto, mediante las que se ha buscado hacer partícipe en el proceso al mayor número de miembros de la organización. B) El Programa Director del Control Tributario (1999-2002) El Programa Director del Control Tributario, aprobado el 21 de mayo de 1999, contiene un conjunto de directrices estratégicas de actuación para los años 1999 a 2002, obtenidas a partir del análisis del entorno económico y social en Página 13 % cumpl. Planificación y Coordinación entre Departamentos que se desarrolla el fraude y de la posterior aplicación de un conjunto de principios que se desea inspiren las actuaciones de control: - El análisis del escenario del fraude al que habrá de enfrentarse la Agencia Tributaria en los próximos años distingue entre las conductas fraudulentas dominantes, ya asentadas en la actualidad –por ejemplo, el uso de personas interpuestas o el empleo de determinados instrumentos financieros–, y las conductas emergentes, cuyo crecimiento se prevé se producirá en los próximos años –así, las asociadas a la internacionalización de la economía. - Los grandes principios en los que han de inspirarse las actuaciones de control de la Agencia en este período son: colaboración con otras Administraciones Públicas; equilibrio entre las diversas formas de control y entre los distintos intereses afectados; responsabilidad en el ejercicio del control; comportamiento dinámico o proactivo para garantizar la agilidad y permanente adaptación de las actuaciones; y optimización de los recursos materiales y humanos utilizados en las tareas de control, para garantizar su mejor uso. Página 14 Los principios y líneas estratégicas diseñados por el Programa Director constituyen el eje a partir del cual se vertebrarán los Planes Generales de Control de la Agencia que con carácter anual se elaboren, dotándolos de coherencia y permitiendo su articulación con las metas establecidas para la Agencia Tributaria. El Programa será objeto de seguimiento continuado durante todo su periodo de aplicación, con el fin de conocer su grado de ejecución en cada uno de los años de vigencia y para asegurar su permanente adaptación al escenario del fraude. C) El Plan General de Control Tributario El año 1999 ha sido el primero de ejecución de un Plan General de Control Tributario, caracterizado por su carácter integrador de todas las actuaciones de control que desarrolla la Agencia Tributaria. El Plan es una herramienta que facilita el seguimiento ordenado de las actuaciones de las distintas áreas funcionales para la consecución de sus resultados, también de aquellas que se deben acometer de forma conjunta o coordinada. El Plan se estructura en tres grandes apartados: - Directrices generales. - Planes Parciales de Control Tributario: se trata de cuatro Planes, correspondientes a las áreas de Inspección Financiera y Tributaria, Gestión Tributaria, Aduanas e Impuestos Especiales y Recaudación. - Normas de integración entre Planes Parciales: son reglas de actuación que garantizan la coordinación entre áreas. Mediante Resolución de la Dirección General de la Agencia, de 15 de junio de 2000, se dispuso la publicación de las directrices generales del Plan General de Control Tributario que rigieron su elaboración, cumpliéndose así con lo previsto en el artículo 26 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, que establece la divulgación de los criterios que informan cada año las actuaciones de control tributario. Durante el año 1999 y en relación con el Plan General de Control Tributario, se han desarrollado las siguientes tareas: a) Seguimiento de la ejecución de las actuaciones previstas en el Plan General de Control Tributario 1999 En relación a las normas de integración entre Memoria 1999 Planificación y Coordinación entre Departamentos planes, los hechos mas destacables durante 1999 han sido los siguientes: 1.- Puesta en práctica del procedimiento normalizado de traslado de expedientes desde el área de Gestión Tributaria a la de Inspección Financiera y Tributaria en declaraciones con solicitud de devolución. A grandes rasgos, del sistema de traslado de expedientes se pueden destacar los siguientes resultados por conceptos impositivos (datos provisionales a 1 de julio de 2000, al no haber finalizado todas las actuaciones de comprobación derivadas del traslado): - I.V.A.: se ha producido el traslado de 12.386 expedientes –por un importe de devolución solicitado superior a los 252.652 millones de pesetas–, de los que 8.533 expedientes han sido objeto de revisión por parte de los órganos de la Inspección Financiera y Tributaria, sumando un importe de devoluciones solicitadas de 209.788 millones de pesetas -aproximadamente la mitad del importe total solicitado-. - Impuesto sobre Sociedades: se han trasladado a Inspección 2.121 expedientes -importando las devoluciones solicitadas 29.615 millones de pesetas– de los que han Memoria 1999 sido objeto de actuación inspectora 849 expedientes, que suponen un importe de devolución solicitada de 22.347 millones de pesetas. - I.R.P.F.: en este caso se han trasladado 6.344 expedientes, por un importe de devoluciones solicitadas de 5.894 millones de pesetas, habiendo procedido el inicio de actuaciones de comprobación en 1.944 de esos expedientes –con un importe de devoluciones solicitadas de 2.390 millones de pesetas-. 2.- Ultimación del diseño de la aplicación informática sobre contribuyentes de tratamiento específico a efectos recaudatorios, sobre la que va a girar de modo fundamental el esquema de coordinación entre las áreas de Inspección y Recaudación. Se trata de garantizar desde el mismo inicio de las actuaciones inspectoras la coordinación entre ambas áreas, para evitar que el fraude fiscal se traslade a la fase de recaudación. Además, se ha diseñado una Ficha de Información a efectos de la gestión recaudatoria, que puede ser confeccionada informáticamente por los actuarios de Inspección. 3.- Coordinación de las actuaciones de la Inspección Financiera y Tributaria y de la Inspección de Aduanas e Impuestos Especiales. Se han desarrollado diversas tareas de control de manera conjunta. b) Dirección y coordinación de la elaboración del Plan General de Control Tributario 2000 El Departamento de Organización, Planificación y Relaciones Institucionales, a través de su Subdirección General de Organización y Coordinación, ha llevado a cabo las siguientes acciones: 1ª.- Impulso, organización y coordinación de las reuniones de trabajo celebradas en el Comité Ejecutivo de la Comisión de Seguimiento del Plan General de Control Tributario para la elaboración de las propuestas del Plan de 2000. En dicho Comité participan los diversos Departamentos y Servicios Centrales de la Agencia Tributaria. 2ª.- Coordinación de las iniciativas planteadas por las distintas Delegaciones Especiales de la Agencia en relación con las actuaciones que deben abordarse en el seno del Plan General de Control, en particular respecto de aquellas que afectan a las normas de integración entre áreas. 3ª.- Impulso y coordinación de la Página 15 Planificación y Coordinación entre Departamentos elaboración de los Planes Parciales de cada área, así como de los trabajos del Comité Ejecutivo a efectos de la elaboración de las normas de integración entre los Planes Parciales de las distintas áreas. 4ª.- Coordinación con el Departamento de Informática Tributaria para el análisis del calendario de ejecución de las actuaciones que se deben desarrollar por este Departamento para la puesta en práctica de las medidas cuya inclusión en el Plan de Control se propone por las distintas áreas funcionales. D) Análisis de las cargas de trabajo de las distintas Unidades de la Agencia Tributaria El Plan para la Evaluación de los Recursos Humanos de la Agencia Tributaria (P.E.R.H.A.) tiene por objeto la valoración razonada de las necesidades de personal de la organización en un plazo temporal de cinco años (1999-2003), incluyendo un programa de cobertura de las carencias que se pongan de manifiesto para el citado horizonte temporal. Su estructura parte de la distribución del personal de la Agencia por funciones (tipos de trabajo), ámbitos geográficos y niveles de servicio (provincial, regional, nacional). El Plan busca una óptima Página 16 asignación de los recursos humanos disponibles, tanto en la actualidad como en el futuro, a través del análisis de las cargas de trabajo a que ha de hacerse frente y de los niveles óptimos de gestión de dicha carga por funcionario. Durante el año 1999 se ha producido una actualización de los datos del año 1998. Los resultados últimos del Plan se rendirán en el año 2000. 2.2. DESARROLLO DE ACTUACIONES DE COORDINACIÓN INTERDEPARTAMENTAL Durante 1999 finalizaron las tareas encomendadas a los Grupos de Trabajo constituidos en 1998 por diversas Resoluciones del Director General de la Agencia Tributaria, con dependencia orgánica del Departamento de Organización, Planificación y Relaciones Institucionales. En los Grupos de Trabajo se han integrado funcionarios de los distintos Departamentos y Servicios de la Agencia, con la finalidad primordial de desarrollar aquellas medidas previstas en el Plan de Modernización de la Agencia cuya ejecución requiere de un mayor grado de coordinación entre las diferentes áreas. Se trata de los siguientes Grupos: A) Grupo de Trabajo de Relaciones de la Agencia Tributaria con los Tribunales EconómicoAdministrativos y el Orden Jurisdiccional ContenciosoAdministrativo. Dicho Grupo ha realizado un análisis de la situación actual de los cauces en que se desenvuelve la comunicación de la Agencia con estos órganos, proponiendo soluciones para su agilización y mejora. Como resultado de las medidas propuestas, se ha ultimado la conexión telemática entre la Agencia Tributaria y los Tribunales EconómicoAdministrativos, habiéndose suscrito un Convenio de colaboración recíproca el 28 de octubre de 1999. Asimismo, el Director General de la Agencia ha aprobado la Instrucción 1/1999, de 12 de julio, en materia de remisión de expedientes administrativos, suspensión de actos administrativos impugnados y ejecución de las resoluciones de los órganos económicoadministrativos y judiciales, y la Instrucción 6/1999, de 27 de diciembre, por la que se regula el procedimiento de gestión de avales. Como complemento a la Instrucción 6/1999 y con una finalidad de mejora Memoria 1999 Planificación y Coordinación entre Departamentos en la atención al ciudadano y de simplificación de los trámites administrativos, se ha dictado la Resolución de 27 de diciembre de 1999, de la Dirección General de la Agencia Tributaria, por la que se establecen las condiciones generales y el procedimiento para la validación mediante un código N.R.C. de los avales otorgados por las entidades de crédito y por las sociedades de garantía recíproca y presentados por los interesados ante la Administración Tributaria. Asimismo, se han asignado medios personales especializados a las tareas de relación con los Tribunales EconómicoAdministrativos, lo que redundará de forma apreciable en su eficacia. Finalmente, se ha establecido un cauce único para la recepción de resoluciones judiciales procedentes del Servicio Jurídico del Estado, a través del Servicio Jurídico de la Agencia. B) Grupo de Trabajo sobre la Calidad del Diseño y de la Impresión de la Documentación Tributaria. El Grupo ha analizado la situación actual de la comunicación escrita entre la Agencia Tributaria y los ciudadanos. Asimismo, ha estudiado el actual Memoria 1999 sistema de impresión y ensobrado utilizado por la Agencia Tributaria, comparándolo con el de otras entidades que también se relacionan con un número importante de clientes, concluyendo en la necesidad de establecer un centro único de impresión y ensobrado masivo para toda la Agencia. Durante 1999 se ha desarrollado un importante proceso de adaptación de documentos a las conclusiones formales y sustantivas obtenidas por el Grupo de Trabajo, luego autorizadas por el Comité Permanente de Dirección de la Agencia. Los cambios más importantes consisten en: - La normalización de la documentación que se envía a los ciudadanos con arreglo a un documento-tipo mejor estructurado, con más clara identificación del órgano administrativo que dirige el escrito, con apartados mejor diferenciados y con las referencias normativas agrupadas en un epígrafe ad hoc para facilitar la lectura. - La revisión del lenguaje empleado en los documentos de la Agencia, para hacerlo más comprensible, a la vez que se salvaguarda la seguridad jurídica. - La introducción de códigos de barras en los documentos de pago para facilitar su tratamiento automatizado. En particular, se han adaptado a dicha mejora los documentos de aplazamientos. La revisión de documentación se ha referido en especial a las áreas de la Agencia que mantienen relación con un más elevado número de contribuyentes: Gestión Tributaria y Recaudación. Por otra parte, durante 1999 se han desarrollado los trabajos preliminares para la creación del Centro de Impresión y Ensobrado, cuya entrada en funcionamiento está prevista para el segundo semestre de 2000. C) Grupo de Trabajo sobre Relaciones entre las áreas de Gestión Tributaria e Inspección Financiera y Tributaria. Este Grupo se encargó del estudio y propuesta de medidas que permitan mejorar la ordenación y delimitación de las actuaciones de control a realizar por cada área, homogeneizar los criterios de regularización utilizados por los órganos de las mismas, así como potenciar la coordinación de actuaciones y comunicación de información entre ellas. Una parte muy importante de sus conclusiones se han plasmado en el Plan General de Control Página 17 Planificación y Coordinación entre Departamentos Tributario de 1999 y de 2000. D) Grupo de Trabajo sobre Recaudación de Actas y Otras Deudas Tributarias. Dicho Grupo ha tenido como objeto principal el estudio y propuesta de medidas que permitan mejorar la coordinación entre las áreas de Inspección -tanto de la Inspección Financiera y Tributaria como de Aduanas e Impuestos Especiales– y de Recaudación, con el fin de lograr un mayor nivel de realización en fase de recaudación de las deudas liquidadas en las actuaciones de comprobación e investigación. También las conclusiones de este Grupo han tenido enorme incidencia para la elaboración de las normas de integración de los Planes General de Control Tributario de 1999 y de 2000. Asimismo y en ejecución de algunas de las medidas propuestas por el último Grupo citado, se impulsaron y coordinaron las siguientes actividades: - Elaboración de un borrador de Instrucción sobre colaboración entre los Departamentos de Recaudación y de Aduanas e Impuestos Especiales, e impulso de su tramitación. - Diseño del procedimiento de Página 18 colaboración de las Unidades Operativas de Aduanas e Impuestos Especiales con los actuarios de la Inspección Financiera y Tributaria y de Recaudación, en tareas investigadoras propias de los procedimientos de inspección y gestión recaudatoria, e impulso de la tramitación de las normas que regulan dicho procedimiento -Resolución de 23 de diciembre de 1999, de la Dirección General de la Agencia, e Instrucción 5/99, de 23 de diciembre, de la Dirección General de la Agencia-. - Distribución de un folleto informativo sobre gestión recaudatoria de actas de Inspección. E) Por último, en 1999 se constituyó por Resolución del Director General de la Agencia el Grupo de Trabajo sobre Suministro a la Agencia Tributaria de Información de Terceros, también con dependencia orgánica del Departamento de Organización, Planificación y Relaciones Institucionales. Su objeto es analizar las medidas más adecuadas para la sistematización de la normativa reguladora de las obligaciones de suministro de información, revisar los modelos necesarios para su cumplimiento y buscar nuevas fuentes y clases de información de interés para la Agencia. 2.3. OTRAS ACTUACIONES Entre las restantes tareas desarrolladas por el Departamento de Organización, Planificación y Relaciones Institucionales pueden destacarse las dos siguientes: - Colaboración con la Dirección General del Tesoro y Política Financiera en labores de difusión de las medidas adoptadas para facilitar la transición al euro y de las consecuencias de la nueva moneda única, participando en la resolución de aquellas consultas de mayor trascendencia fiscal que han sido planteadas por medios telemáticos por los ciudadanos. - Coordinación de la elaboración del Plan de Contingencias de la Agencia Tributaria ante el efecto 2000. Una vez transcurridos los plazos en que podrían haberse producido contingencias por el citado efecto, sin que éstas tuvieran lugar, el Plan no pierde su vigencia, por cuanto debe servir de guía para solventar las posibles incidencias que se produzcan, en su caso, como consecuencia de un funcionamiento irregular de los sistemas informáticos (caídas de la red, fallos físicos o lógicos, etc.). Memoria 1999