Num128 004

Acuerdo francoalemán sobre
la futura Constitución
Europea
RICARDO CORTÉS *
E
l 16 de enero se dieron a conocer ciertos artículos muy importantes del proyecto de
Constitución Europea que está redactando la Convención sobre el futuro de Europa,
compuesta de 105 personalidades eminentes y presidida por el expresidente francés
Giscard d’Estaing. La víspera, en una cena en el Elyseé, Giscard y el canciller alemán
Schroeder se habían puesto de acuerdo. Los puntos más destacados los exponemos a
continuación.
Respecto a la Comisión Europea. En el futuro, su presidente será elegido por el Parlamento
Europeo por mayoría cualificada y ratificado por los estados miembros. Esto le dará más
legitimidad democrática, ahora excasa al ser elegido por unanimidad por los países miembos y no
por el electorado europeo a través del Parlamento. Giscard no quería aceptar la propuesta de
Schroeder en este sentido porque aumenta el prestigio del Presidente de la Comisión, acentuando así
la tendencia federal (en contraposición a la intergubernamental) de la UE, pero acabó por aceptarla
a cambio de una concesión muy importante de Schroeder: Reducir grandemente las atribuciones de
*Embajador de España. Diplomático.
la Comisión Europea: “La UE no debe armonizar las leyes y reglamentos de los estados miembros
en los terrenos de educación, cultura, industria, empleo e investigación y desarrollo”. Compárese
con el texto del Tratado de la UE vigente: “Las decisiones de la UE no pueden ir más alla de lo
necesario para alcanzar los objetivos del Tratado”. Algunos antifederalistas acérrimos, miembros de
la Convención, querrían ir más lejos: Así el español Íñigo Méndez-Vigo, miembro del Presidium de
la Convención, ha declarado: “La UE no es un estado. Los estados pueden hacer lo que quieran en
su dominio pero sólo se debe permitir a la UE que actúe dentro de las competencias que le conceda
la Constitución”. Sin llegar a esa interpretación extrema, es innegable que con este artículo avanzar
en la integración europea se hace más difícil, tanto más cuanto, según el proyecto de constitución, el
Presidente del Consejo de Ministros asume la representación exterior de la UE y su política exterior,
eliminando pues la influencia de la Comisión en este terreno. En suma, la función de la Comisión se
limitaría a presentar propuestas al Consejo, y sólo en los terrenos de los que no ha sido excluida
mencionados más arriba. Lógicamente, la vigilancia en la ejecución de las decisiones comunitarias
en esos terrenos corresponderá al Consejo (ahora, la vigilancia del cumplimiento de las decisiones
en todos los terrenos corresponde a la Comisión). Se comprende la oposición de los pequeños países
miembros a esa limitación de los poderes de la Comisión. Creen —con razón— que la Comisión es
su gran defensor frente a la posible prepotencia de los grandes. Parece claro pues que aquí fue
Giscard el que se llevó el gato al agua, que Schroeder tuvo que ceder más que Giscard y que, por lo
tanto, triunfó la tesis intergubernamental sobre la federalista. De todos modos, las cosas no
quedaron tan claras. Como una concesión a la tesis federalista, el texto dice que el papel de la
Comisión será reforzado en el terreno de política económica, en especial en la vigilancia del
cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Desarrollo, asunto especialmente delicado teniendo en
cuenta los recientes ataques al mismo, como los del presidente de la Comisión Romano Prodi, que
le ha calificado de “estúpido”. Como una comisión de 25 miembros, uno por cada estado después de
la accesión de los nuevos 10 miembros, sería muy difícil de manejar, el texto sugiere dos clases de
Comisarios: unos, los más importantes, a cargo de tareas sectoriales, y otros, menos, encargados de
misiones y tareas específicas. Los pequeños países miembros temen con razón que esta división
consagre la hegemonía de los grandes, que relegarán a los comisarios de los países pequeños a
misiones o tareas menos importantes.
Respecto al Consejo de Ministros. Se crea el cargo de Presidente del Consejo de Ministros, elegido
por 25 “grandes electores” (es decir, uno por cada país miembro después de la accesión de los
miembros) por mayoría cualificada (no se ha fijado cuál), que dirigirá la política exterior de la
Unión Europea (UE), la representará en el terreno internacional y vigilará sobre el cumplimiento de
las decisiones del Consejo, tarea que hoy corresponde a la Comisión. Su mandato será o de 5 años,
ó 2 años y medio renovables una sola vez. A cambio de aceptar la creación de un Presidente del
Consejo estable, que disminuiría la influencia de la Comisión, Schroeder ha conseguido que Chirac
acepte la supresión del veto de los países miembros salvo en los terrenos de seguridad y defensa,
una importante decisión en sentido federalista (es decir, la tesis intergubernamental de Chirac no ha
triunfado del todo). Todas las demás decisiones se tomarán por mayoría cualificada. El artículo deja
muchos cabos sueltos: ¿cómo será la mayoría cualificada? (los países pequeños temen que consagre
definitivamente la hegemonía de los grandes). El nuevo Presidente del Consejo de mandato largo
(presidente estable) tendrá que apoyarse en un equipo de su propio país, porque necesariamente
pasará la mayor parte de su tiempo en él. ¿No surgirán inevitablemente tensiones entre su equipo y
el de la Comisión, muy difíciles de resolver, en las que probablemente se impondrá el equipo
nacional más en contacto por el presidente?
Se crea el cargo de Ministro de Asuntos Exteriores de la UE. Que trabajará a las
órdenes del Presidente del Consejo, siendo responsable ante los gobiernos nacionales en cuestiones
de política exterior y de defensa, pero será miembro de la Comisión. Presidirá las reuniones de
Ministros de Asuntos Exteriores de la UE. Será un cargo semejante al de Javier Solana, el actual
“Mister PESC” que representa a la UE en el exterior, pero sus facultades se verán
considerablemente ampliadas. Dispondrá de un servicio diplomático propio que actuará en
coordinación con los de los países miembros. Lógicamente el actual Comisario de Asuntos
Exteriores de la Comisión deberá desaparecer sustituido por el Ministro, aunque quizá no: ahora
coexisten “Mr. PESC” (Solana) y el Comisario de Asuntos Exteriores, el pobre Chris Patten
totalmente oscurecido por Solana, aunque éste, con su amabilidad proverbial, hace lo que puede
para que Patten no se sienta desairado. Situaciones confusas (para algunos disparatadas) como ésta
son muy frecuentes en el desarrollo de la UE, conseguido gracias a continuos compromisos que a
veces dejan de lado la lógica. En este caso el problema que se plantea es cómo se determina la
política exterior común: si no se consigue un acuerdo entre los miembros o sólo se consigue en
cuestiones de poca monta, el Ministro de Asuntos Exteriores de la UE tendrá poco que hacer.
Recordemos que las decisiones del Consejo sobre seguridad común y defensa —elementos cruciales
de la política exterior— se toman por unanimidad entre los países miembros. Si los conceptos
“seguriad común y defensa” se interpretan en sentido amplio (como es probable que ocurra, dada la
susceptibilidad de los países miembros en estas cuestiones) resultará que de hecho la gran mayoría
de las decisiones del Consejo sobre la política exterior tendrán que tomarse por unanimidad.
Se crea el “Consejo de los Pueblos”.
Esta expresión grandilocuente designaría a una
especie de superparlamento, compuesto de miembros de los parlamentos nacionales y del
Parlamento Europeo, que se reuniría una vez al año para analizar el programa anual de la Comisión
y, si lo estima necesario, modificar la Constitución. En principio parece que el Consejo de los
Pueblos es innecesario, ya que ese análisis corresponde evidentemente al Parlamento Europeo. El
diluirlo añadiéndole miembros de los parlamentos nacionales para formar el “Consejo de los
Pueblos” es un intento evidente de los antifederalistas de refozar el papel de los estados miembros
frente a las instancias comunitarias, o sea, acentuar el carácter intergubernamental de la UE en
perjuicio de sus características actuales, que se aproximen, si no a una federación, al menos a una
conferederación. La cuestión fundamental, sin decidir, es el porcentaje de diputados nacionales en
ese Consejo. Hasta que no se especifique ese porcentaje, no se puede opinar sobre sus efectos.
Schroeder sólo aceptó su creación a regañadientes ante la insistencia de Giscard.
Otras cuestiones discutidas en la Convención pero no incluidas en el acuerdo
Chirac-Schroeder. Aunque no es seguro, ni mucho menos, que acabe siendo aprobada por la
Convención, merece la pena mencionar que un grupo de sus miembros han propuesto la creación de
un “vicepresidente” o “chairman” (en inglés en el original francés) semipermanente que
representaría los intereses de los estados miembros y trabajaría simultáneamente con el Presidente
de la Comisión. Se trata, evidentemente, de un intento más de los antifederalistas de disminuir la
importancia de la Comisión, ya que si el chairman, como indica su título, toma parte de las
deliberaciones de la Comisión en la preparación de sus propuestas al Consejo de Ministros, podría
oponerse a las que estimase contrarias a los intereses de los países miembros más poderosos (sería
poco realista que diera la batalla a favor de los miembros pequeños), reduciendo así los poderes de
la Comisión.
Significado de los acuerdos tomados. Se trata de un episodio más de la pugna entre los
federalistas, que quieren aumentar los poderes de la Comisión Europea para llegar eventualmente a
una Europa Federal, y los intergubernamentales, partidarios de una Europa de los estados, que
quieren reducir las facultades de la Comisión devolviendo poderes a los gobiernos de los estados
miembros, o al menos impedir la ampliación de los poderes de la Comisión. En esa pugna,
Alemania es el gran país federalista, de acuerdo con su sistema político federal de larga tradición,
deseosa de avanzar en la integración europea y de probar al resto de Europa que los sueños
imperiales del Kaiser prusiano y de Hitler es un pasado irrepetible. Sin embargo, se da cuenta de
que para que la integración avance es necesario el acuerdo francoalemán y para conseguirlo está
dispuesta a renunciar en parte a sus ideas federalistas a cambio de concesiones francesas, por
ejemplo, el que Francia haya aceptado que el Presidente de la Comision sea elegido por el
Parlamento Europeo, que ya se elige por sufragio universal, lo que indudablemente aumenta su
importancia al darle mayor legitimidad democrática, que la del Presidente del Consejo, que no es
elegido directamente por los ciudadanos, sino por los estados miembros.
Los pequeños estados miembros son en su mayoría federalistas pero con matizaciones y
excepciones. Las excepciones son Suecia, Dinamarca y, en menor medida, Austria. Los tres son
países ricos, que están de acuerdo con la integración europea llevada a cabo hasta ahora, pero temen
que vaya demasiado lejos, se consideran bien administrados y no creen que la UE vaya a
administrar mejor que sus administraciones nacionales. Creen que están bien como están y estiman
peligroso avanzar en la integración europea, y no digamos hasta un estado federal. Desconfían de
los países miembros del Sur de Europa, más pobres, peor administrados, y con una moral cívica y
una sociedad civil más débil, y aun más de los candidatos a la adhesión.
Los restantes pequeños países miembros son federalistas porque temen con razón la hegemonía de
los grandes y se dan cuenta de que el hecho de que la regulación comunitaria tenga que proceder de
las propuestas de la Comisión es su mejor defensa contra esa hegemonía. Se oponen a lo esencial de
las propuestas francoalemanas y no es imposible que las hagan fracasar cuando la Convención las
examine al discutir el proyecto de Constitución. Como no podía ser menos, la Comisión es de la
misma opinión. Su presidente de la Comisión Romano Prodi ha estado muy claro: un organismo
con dos presidentes no puede funcionar. Inevitablemente algún día surgirían discrepancias entre los
presidentes y el organismo se bloquearía. Un diplomático holandés ha declarado: “Nuestras
preocupaciones han aumentado cuando hemos visto los detalles de las propuestas francoalemanas.
Creemos que significarían el traspaso de poderes a los estados miembros, o sea, a los estados
miembros más grandes”. Sin embargo, hay que tener en cuenta que los federalistas no son un
bloque sin fisuras, ya que Alemania tiene enorme interés en continuar su alianza con Francia,
alianza que ha sido y seguirá siendo el motor de la UE. Por eso Alemania está dispuesta a suavizar
sus tendencias federalistas, como hemos dicho más arriba.
Los países antifederalistas partidarios de una UE intergubernamental, que quieren aumentar las
atribuciones del Consejo de Ministros a expensas de la Comisión Europea, son Francia y el Reino
Unido. Francia como siempre contraria a cualquier dilución de los poderes de su estado centralista,
con una administración eficiente y segura de sí misma, convencida de que podrá imponer su opinión
en el Consejo Europeo, desconfiando de los poderes de la Comisión (que son esencialmente su
monopolio de presentar propuestas al Consejo y vigilar cómo se ejecutan sus decisiones) y
deseando, aunque no lo diga claramente, recortarlos. El Reino Unido, convencido de que su sistema
político, su sociedad civil y su moral cívica son las mejores, y desconfiando de los países
continentales incapaces de modificar sus instituciones políticas sin revoluciones o guerras, teme
avanzar demasiado en la integración europea. Está bien suprimir barreras aduaneras y adoptar
normas comunitarias que faciliten las relaciones económicas intraeuropeas, pero aproximarse
políticamente a Europa, sobre todo en política exterior, donde Reino Unido cree fundamental
preservar su alianza con EE.UU., es harina de otro costal. La mayor prosperidad actual de la
economía británica comparada con la Eurozona refuerza la tendencia a desconfiar de Europa. A
nivel popular, aunque sea sólo por su idioma común, la mayoría de los británicos se sientan más
próximos de EE.UU. que de Europa continental.
También son antifederalistas Italia y España. Italia, un país hasta no hace mucho partidario de
avanzar en la integración europea, desde Berlusconi ha cambiado de postura y se aproxima a las
tesis francobritánicas, quizá por razones de política interna. El caso de España no está claro. Parece
lógico que al ser un país de tipo medio desconfiase de una posible prepotencia de los grandes y
apoyase a la Comisión, pero no ha sido así. Se ha alineado con los antifederalistas, Francia y Reino
Unido. Puede que haya razones bien conocidas (¿la ETA por ejemplo?) de seguir a Francia. Pero,
¿no será un caso de petulancia, creyendo España que es más importante de lo que es en realidad y
que pesa tanto en el Consejo que sus intereses se aproximan más a los de los grandes que a los de
los pequeños?
Evaluación de los resultados. Algunos observadores se preguntan: ¿Quién ha cedido más,
Giscard o Schroeder? ¿Se han impuesto las tesis federalistas o las antifederalistas? Es una pregunta
ociosa. Como siempre en estas negociaciones las partes han tenido que ceder algo para llegar a un
acuerdo. Lo fundamental es que el sistema actual funciona con serias dificultades con una UE de 15
miembros y que se bloquería totalmente con una de 25, o sea, después de la accesión de los 10
países candidatos. El sistema actual no puede continuar y necesariamente ha de modificarse, pero
no sabemos cómo: es que la Convención no ha redactado todavía el proyecto de Constitución
Europea. Tiene de plazo hasta junio para presentarlo al Consejo de Ministros. Es pronto para
especular cómo será.
Por último, merece la pena mencionar las declaraciones de Giscard al pleno de la Convención el
pasado 20 de enero que han asombrado a muchos: “Dentro de 50 años el Presidente del Consejo
elegido por sufragio universal reunirá al Presidente de la Comisión elegido por el Parlamento
Europeo con los Ministros y los Comisarios con competencias federales. El mundo entero verá
entonces cómo se gobierna la Unión Europea”. Aunque sería muy aventurado dar mucha
importancia a este ejercicio de política-ficción, es significativo al mostrar que incluso un político
francés no es del todo insensible al ideal federal europeo, si bien probablemente piensa, como el
general De Gaulle, que es un beau rêve irrealisable.