Poder político y televisión - Escuela de Música de la PUCP

Televisión, espacio público y poder1
Un tema pendiente en la agenda de la transición democrática
Jorge Acevedo
DEMOCRACIA, ESPACIO PÚBLICO Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN
Los medios de comunicación (prensa, radio, televisión e Internet) se han convertido en
espacios y actores relevantes para la política en las sociedades contemporáneas. Pueden
simplificar el mundo complejo en que vivimos a través de noticias, informes y otros formatos
periodísticos, contribuyen a incluir o excluir del conocimiento y preocupaciones de las
personas determinados temas de relevancia para la vida pública. La propia narrativa
periodística es una estrategia discursiva de jerarquización, de selección de unos temas o
hechos con relación a un conjunto mucho mayor.
A pesar de su importancia –aunque no determinante- en la en el debate público y político, el
campo de la televisión y la radio no se ha constituido como uno de los ámbitos centrales de
debate y (re) definición de políticas públicas vinculadas al fortalecimiento de la democracia.
La visión de los medios desde la ciencia y sociología políticas
Si bien la noción de democracia alude a gobierno del pueblo, las formas de gobierno
consideradas como democracias a lo largo de la historia no han implicado la participación
masiva y frecuente de las personas en la toma de decisiones, en los actos de los gobiernos.
Como señala Robert Dahl (1999), las formas de gobierno consideradas democráticas se han
basado en buena medida en sistemas de representación.
La representación, a través de procesos eleccionarios, ha sido la manera principal mediante
la cual los ciudadanos y las ciudadanas han ejercido poder. Sin embargo, en el seno de las
sociedades, en parte en el campo de los sistemas de partidos y hoy en día especialmente
desde el tramado de organizaciones distintas al Estado, se ha buscado generar formas de
participación mucho más directas.
¿Es posible la participación plena de la población? Seguramente será muy difícil que
personas participen de manera activa y permanentemente en las decisiones y actos de
gobierno, dada la complejidad y la dimensión de las sociedades. Pero el interés y las
experiencias por una participación más activa de los ciudadanos han crecido
significativamente en el mundo y en la región. Y los medios de comunicación, especialmente
la radio, ofrecen potencialidades para contribuir a fortalecer procesos e instituciones de
participación en sistemas representativos, avanzando hacia un balance entre participación y
representación respecto al ejercicio del poder.
1
El artículo presenta avances de la investigación de tesis doctoral sobre Políticas públicas de
televisión, incorpora parte de los resultados de un proyecto auspiciado por la Dirección de Gestión de
la Investigación (DGI) durante el año 2009.
El desafío de lograr, sobre la base de la igualdad y ejercicio de derechos, la búsqueda de
consensos a pesar de las diferencias, es un reto sustancial para los sistemas democráticos,
que no pasa únicamente por el diseño y fortalecimiento de instituciones, por la separación y
autonomía de poderes: “Articulación de pluralidad y colectividad, ese es el principal desafío
de la democracia” (Lechner, 1995: 158).
Para Dahl, las modernas democracias representativas requieren de un conjunto de
instituciones políticas sobre cuyas bases es posible la estabilidad y funcionamiento del
sistema. La libertad de expresión y el acceso a fuentes de información alternativa e
independiente, forman parte del tejido institucional base del sistema representativo:
a. Cargos públicos electos. Supone el control de las decisiones político administrativas
gubernamentales, a través de cargos públicos elegidos libremente por la ciudadanía.
b. Elecciones libres, imparciales y frecuentes. Implica elecciones regulares, libres y
transparentes, como mecanismo de elección de las autoridades.
c. Libertad de expresión. Supone que los ciudadanos ejercen el derecho a expresarse
sobre asuntos públicos y políticos, las expresiones incluyen la crítica a los gobiernos,
al orden socio económico, a la ideología predominante, a través de los medios de
comunicación.
d. Acceso a fuentes alternativas de información. La ciudadanía debiera ejercer el
derecho a acceder a información de fuentes plurales e independientes, medios que
no estén bajo el control de los gobiernos o cualquier otro grupo político individual que
intente ejercer influencia en las percepciones y actitudes políticas de la ciudadanía.
e. Autonomía de las asociaciones. Implica el derecho ciudadano a conformar
organizaciones independientes de los partidos y del Estado, que posibiliten a los
ciudadanos a alcanzar sus derechos políticos, sociales y económicos.
f.
Ciudadanía inclusiva. Tiene que ver con el ejercicio pleno de derechos ciudadanos,
especialmente los cinco derechos presentados líneas arriba, generando así
condiciones básicas para garantizar inclusión y participación política de las personas.
Por su parte, Przeworski (1998), sostiene que si bien la democracia aparece como un
sistema de derechos positivos, no genera automáticamente las condiciones requeridas para
el ejercicio de esos derechos y obligaciones, más aun en los países de la región
latinoamericana. La seguridad material, o bienestar económico básico, la educación así
como el acceso a la información, son necesarios para ejercer la ciudadanía pero no están
garantizados por la sola existencia de instituciones democráticas. Sólo un Estado efectivo y,
de manera complementaria, la participación de instituciones de la sociedad civil, pueden
generar condiciones para el ejercicio ciudadano. Los medios de comunicación, situados
entre el Estado y el ámbito de la sociedad civil, forman parte de las condiciones clave para la
consolidación de sistemas democráticos.
Añade Przeworski que una parte de la estructura de las instituciones de representación tiene
que ver con la existencia de ciudadanos libres para “discutir, criticar y demandar en cualquier
circunstancia” (1998: 8), para lo cual es muy importante el acceso a información de interés
público y a visiones plurales sobre la política y la economía en las sociedades.
Las (nuevas) democracias en la región latinoamericana, en crisis por el fracaso del modelo
económico neoliberal aplicado, enfrentan de manera simultánea múltiples desafíos que
derivan de tener que asegurar una ciudadanía efectiva bajo condiciones económicas e
institucionales que en la práctica obstruyen la viabilidad de las instituciones. Sin una
ciudadanía efectiva será imposible construir alguna forma de democracia.
Si bien las constituciones de las nuevas democracias garantizan las libertades de reunión,
asociación y de expresión, éstas no se ejercen en el sentido de construir una sociedad civil
sólida, por similares razones por las que no se construye una ciudadanía efectiva. ¿Pueden
Estados débiles, como buena parte de los Estados latinoamericanos, asumir la
responsabilidad absoluta de generar condiciones para la afirmación y expansión de la
ciudadanía? ¿Cuál puede ser el nivel de aporte de las instituciones de la sociedad civil, en
especial de los medios de comunicación los procesos de afirmación ciudadana y el
fortalecimiento de la propia sociedad civil? En sectores significativos de la población hay
desconfianza en políticos, se critica la ineficacia, hay insatisfacción con el desempeño de las
instituciones democráticas; los medios de comunicación cobran mayor legitimidad y muchas
veces han logrado posicionarse en lugares privilegiados en la escala de valoración de los
ciudadanos respecto al conjunto de instituciones públicas y privadas.
Las democracias en construcción, como la peruana, carecen de varias de las condiciones
que son necesarias para la estabilidad de las democracias basadas en el sufragio universal:
no existe un sistema de partidos, ni sindicatos inclusivos, ni burguesías con proyectos
hegemónicos, ni fuerzas políticas identificables, ni clase política estable, ni estructura de
intereses cristalizada. Habría que agregar que tampoco existen medios de comunicación
relativamente autónomos, que ofrezcan información y opiniones plurales, que mantengan
niveles importantes de independencia del poder político y económico.
Bernard Manin (1998) presenta tres tipos ideales de gobierno representativo en los que la
libertad de opinión pública tiene un rol central como principio de los tipos de gobierno:
parlamentarismo, democracia de partidos, democracia de audiencia. En estos tres tipos
ideales se mantienen los cuatro principios clave del gobierno representativo, aunque con
diferentes características:
Parlamentarismo

Elección de representantes. Elección de notables, implica la confianza de los
conciudadanos. “Es mediante la individualidad como los candidatos inspiran
confianza”. Destacan las relaciones de proximidad y pertenencia local de grandes
intereses, vínculos e interacciones sociales (1998: 248).

Autonomía parcial de los representantes. Cada representante elegido es libre de
votar de acuerdo con su juicio personal.

La libertad de opinión pública. “La libertad de opinión pública incrementa la
posibilidad de que se abra una brecha entre la opinión pública y el parlamento”.
Poder expresar dichas opiniones fuera del parlamento. Escisión horizontal entre la
más alta voluntad y la voluntad más baja (calles, peticiones y en artículos de prensa).
Libertad de opinión pública aparece como un riesgo para el orden público. Sin
embargo, es importante, en la medida que permite el contacto frecuente entre los
representantes parlamentarios y los electores, contribuyendo a que los
representantes no actúen completamente bajo un libre albedrío una vez que son
elegidos.

Juicio mediante discusión. Parlamento se constituye en el lugar en el que los
individuos forman su opinión mediante discusiones, se llega al consentimiento de la
mayoría a través del debate argumentativo. “Durante la primera mitad del siglo XIX, la
creencia dominante en Inglaterra era que los parlamentarios debían votar según las
conclusiones a la que hubieran llegado durante el debate parlamentario, no según las
decisiones tomadas con antelación fuera del parlamento” (1998: 252).
Democracia de partidos

Elección de representantes. La ampliación del electorado imposibilita una relación
directa, personal de los electores con los representantes. El voto es por aquellos que
forman parte de los partidos, organizaciones burocráticas con redes de militantes, lo
que origina “estabilidad electoral” (1998: 255). Su función inicial fue movilizar a un
electorado cada vez más masivo, ampliado. Los partidos reflejan la división de
clases y pueden representar los intereses de sectores sociales diferenciados, aunque
hay estudios que revelan la brecha entre los dirigentes y las bases sociales. La
dirigencia política sería un nuevo tipo de elite.

Autonomía parcial de los representantes. El representante ya no es libre de votar de
acuerdo a su juicio personal. El algunos países, especialmente en la
socialdemocracia, se construye una “estricta disciplina de voto en el parlamento y
control de los diputados por el aparto partidario” (1998: 258) El parlamento se
constituye en un espacio en el que confrontan las fuerzas representativas de
intereses sociales en conflicto.

La libertad de opinión pública. Los partidos estructuran la competencia electoral y las
expresiones de la opinión pública: manifestaciones, peticiones, campañas de prensa.
Las asociaciones y la prensa están vinculadas a los partidos. “Los ciudadanos bien
informados, los más interesados en política y los líderes de opinión obtienen sus
informaciones de la prensa con opinión política, se construye la estabilidad de las
opiniones políticas (1998: 263). La libertad de opinión pública adopta la forma de
libertad de oposición.

Juicio mediante discusión. El recinto parlamentario y las sesiones plenarias, dejan de
ser foros de discusiones deliberativas. Las decisiones se toman previamente, en el
ámbito de los partidos, esas determinaciones se expresan en las plenarias
parlamentarias. La discusión se desplaza a otros foros, la prensa y otros espacios.
En los partidos se producen debates, se toman entonces las decisiones. Incluso
algunos partidos, socialdemócratas, han institucionalizado formas de consulta e
interacción con intereses organizados.
Democracia de audiencia

Elección de representantes. Antes de la década del setenta, los estudios electorales
revelaban la conexión entre las preferencias electorales y las características sociales,
económicas y culturales de los ciudadanos electores. Hoy en día “los resultados
varían significativamente de unas elecciones a otras permaneciendo invariable el
trasfondo socioeconómico y cultural de los votantes” (1998: 267).

La personalización de la opción electoral. La ciudadanía parece votar a partir de las
características percibidas de los candidatos, no tanto a partir de las características
del programa y del partido. Algunos sostienen una suerte de desviación del
comportamiento normal del voto en la democracia representativa. Retorno a un
rasgo particular del parlamentarismo, la naturaleza personal de la relación
representativa.

Las elecciones se centran en la persona del líder, pero los partidos desempeñan un
rol fundamental. Redes de contactos, capacidad de recolección de fondos, trabajo
voluntario, pero al servicio del líder.
¿Por qué? Manin esgrime las siguientes razones:
(i) Surgen nuevos y potentes canales de comunicación política, la radio y la televisión,
hoy en día Internet. Comunicación directa con las “circunscripciones” sin mediación
del partido. La televisión pone de relieve determinadas características personales de
los candidatos. Construcción de “personajes mediáticos”. Mas que desviación,
cambios en el tipo de elites seleccionadas. Una nueva elite de “expertos en
comunicación” ha desplazado al activista político y al burócrata de partido (1998:
269).
(ii) Nuevas condiciones en las que los elegidos ejercen el poder. Se ha incrementado
el ámbito de actividad gubernamental. “El gobierno ya no regula simplemente el
marco general de la existencia social; ahora, interviene en toda una serie de áreas
(especialmente la esfera económica), tomando decisiones concretas” (1998: 269).
Los votantes conceden mayores márgenes de discrecionalidad a los gobernantes.

El papel de la opción electoral en general. El comportamiento electoral varía según
los términos de las opciones electorales. Por ejemplo, la votación no necesariamente
es uniforme, a favor de un partido determinado, cuando se trata de elegir autoridades
nacionales, regionales y locales. “Los resultados electorales varían
significativamente, aun en breves lapsos temporales, dependiendo de qué temas
figuren destacadamente en las campañas” (1998: 271). Parece haber respuestas
frente a determinadas opciones, más que expresiones de identidades sociales,
culturales o políticas. Los candidatos no sólo se definen, sino que definen a los
adversarios y pueden construir su identidad pública proyectada a partir de dicha
diferenciación.

La libertad de opinión pública. En las democracias de audiencia, los canales de
comunicación (medios) son o debieran ser neutrales, es decir no partidarios. Sin
embargo, los medios introducen sus propias “distorsiones y prejuicios”. Supone el
declive de la prensa partidista. Por ejemplo, en el caso Watergate,
independientemente de su orientación política, la mayoría de la ciudadanía se forjó
una opinión más o menos uniforme sobre lo ocurrido, debido a la presencia de
medios no partidistas. Las opiniones se pueden dividir pero no necesariamente en
función de las fracturas electorales. “La expresión electoral y no electoral del pueblo
sobre las cuestiones del día puede no coincidir” (1998: 280). Las encuestadoras,
medios de expresión no partidistas de la opinión pública, cumplen un rol crucial en
este sentido. “En cierto sentido, encontramos en la democracia de audiencia una
configuración que se asemeja al parlamentarismo, con la diferencia de que las
encuestas de opinión confieren un carácter bastante específico a la manifestación no
electoral del pueblo” (1998: 282).

Juicio mediante discusión. Señala Manin que con “la notable excepción del Congreso
de los Estados Unidos, los parlamentos no son foros de discusión pública”
(1998:282). Los partidos y agrupaciones se aglutinan en torno a la figura de un líder,
y vota de manera disciplinada por este. Ahora bien, los representantes de manera
individual pueden reunirse con grupos de interés y redes de ciudadanos, no
disciplinadamente fijadas, puede sin embargo generar intercambios deliberativos. La
representación, en este tercer tipo planteado, está en otro lugar. Hay volatilidad
electoral, la ciudadanía se pronuncia según los problemas concretos planteados en
cada elección. A diferencia de los votantes volátiles de antaño, poco informados y
desinteresados con relación a la política, el “votante flotante de hoy en día... está bien
informado, interesado en política y bastante bien instruido”. El rol de los medios es
clave, pues los votantes están expuestos a informaciones y opiniones encontradas,
no necesariamente en función de partidos y programas.
Así, “la forma de gobierno representativo que ahora está emergiendo se caracteriza,
por lo tanto, por tener un nuevo protagonista en la discusión pública, el votante
flotante, y un nuevo foro, los medios de comunicación” (1998:283).
Para Manin, el rol de los medios y en particular de la televisión, es cada vez más sustancial
en el proceso de metamorfosis del gobierno representativo hacia la democracia de
audiencia. “El escenario público está cada día más dominado por especialistas en medios,
expertos en opinión pública y periodistas en los que cuesta ver el reflejo típico de la
sociedad. En general, los políticos alcanzan el poder gracias a sus capacidades mediáticas,
no por ser de extracción social similar a la de su electorado ni por estar próximos a él”.
(1998: 237-238)
La significación de los medios de comunicación, en particular de la televisión, es más
relevante en períodos electorales, de competencia por el poder. Al tener las políticas y
programas un menor peso en las decisiones que toman los electores en comparación con la
significación de los candidatos y candidatas, las virtudes y defectos socialmente atribuidos,
la presencia equitativa de los líderes políticos en competencia en la televisión y la radio son
clave para asegurar una competencia con una base de igualdad.
Señala Manin “Las campañas electorales indudablemente tienen el efecto de atraer la
atención de los votantes sobre las características distintivas de los candidatos que de otro
modo no se hubiesen percibido” (1998: 178). Los medios de comunicación se han convertido
en las últimas décadas en una suerte de nuevas plazas públicas para la democracia.
Además, los medios de comunicación deben cumplir un rol de fiscalización de la gestión
pública, a nivel del gobierno central o Estado nacional, y de los gobiernos locales o
gobiernos autónomos. A lo largo de las últimas décadas y a partir de los hitos desarrollados
por el periodismo de investigación, especialmente en los Estados Unidos y más
recientemente en América Latina, se ha construido una expectativa social cada vez mayor
respecto a la labor fiscalización que deben ejercer los medios de comunicación.
La emergencia y desarrollo explosivo de medios de información y comunicación, varias
décadas después de la sociedad de masas, requiere de una nueva elaboración del concepto
de espacio público, de cómo se construyen las relaciones democráticas en las sociedades,
cómo se hace política y cómo se configuran las identidades ciudadanas.
En un contexto de crisis de partidos políticos, los medios de comunicación se han constituido
en espacios privilegiados para la construcción y legitimación de procesos políticos, para
contribuir de manera significativa a la legitimación de regímenes democráticos y también,
como ha ocurrido en el Perú durante buena parte de la década del 90, como un instrumento
clave para sostener un régimen de carácter autoritario sustentado en el poder sobre las
fuerzas armadas y en alianzas con un sector del empresariado.
Con respecto al caso peruano y la relación entre política y medios de comunicación durante
el gobierno de Fujimori (1992 –2000), Lynch (2002) sostiene que los medios se constituyeron
en una especie de canal de doble vía, con dos sentidos confrontados respecto al poder.
Fueron un canal de represión de la ciudadanía, ejercido desde el poder; pero significaron
también un espacio de fiscalización y en cierto modo de oposición, como canal de expresión
más bien desde abajo hacia arriba, gracias al concurso de medios independientes.
Sostiene Lynch que en el Perú de la década de 1990, la crisis de partidos destruyó no sólo
las organizaciones políticas partidarias sino también las identidades políticas que habían
sido las principales referencias ciudadanas durante décadas. Este fenómeno supuso la
decadencia de canales tradicionales de mediación y construcción de opinión pública: los
partidos políticos y diversas organizaciones sociales.
En este proceso, destaca el papel de los medios de comunicación –en particular la televisión
por su poder de “exhibición” de resultados- asume un rol fundamental como formas /
mecanismos de mediación entre Estado y sociedad, de alguna manera suplantando o
asumiendo el rol que tradicionalmente tuvieron los partidos políticos. Además, los medios
representan la libertad de expresión, un valor asociado históricamente a la democracia. La
opinión pública se forma con un rol protagónico de los medios de comunicación.
El acceso y -más allá- el control de los medios son valorados de manera significativa por los
actores políticos, debido a las transformaciones del sistema democrático representativo y el
rol de los medios en la construcción social de lo público político.
Transformaciones y ampliación de la esfera pública política
El desarrollo del capitalismo mercantil desde el siglo XIII hasta el siglo XVI trajo como
consecuencia una nueva institucionalidad en las formas del poder político. El temprano
capitalismo financiero y mercantil de los Países Bajos, el establecimiento de nuevas rutas
comerciales, el tráfico de mercancías y noticias, la configuración de la sociedad civil como
campo de relaciones económicas privatizadas, así como la construcción de una “autoridad
pública”, un sistema estatal emergente y sus diversas instituciones basadas en el empleo
legítimo de la violencia, constituyeron las condiciones básicas para el surgimiento de una
nueva esfera pública en la Europa moderna (Habermas, 1982; Thompson, 1996).
El nuevo espacio burgués supuso la institucionalización de la crítica, buscó racionalizar la
dominación política, basándose en la verdad y no en la autoridad de la ley. El impulso –
desde la visión de Habermas- vino de abajo hacia arriba.
Para Habermas, la esfera pública burguesa estuvo compuesta por individuos que se reunían
para debatir entre sí sobre la administración del Estado y la regulación de la sociedad civil se
ubica entre el dominio de la autoridad pública y el dominio privado de la sociedad civil:
“Una publicidad tal se desarrolla en la medida que el interés público de la
esfera privada de la sociedad burguesa deja de ser percibido exclusivamente
por la autoridad, y comienza a ser tomado en consideración como algo propio
por los mismos súbditos... No sólo deja reglamentar, el reglamento mismo se
convierte en un motivo de iniciativa” (Habermas 1982: 61)
La esfera pública burguesa se sustenta en el uso público de la razón. Supone la existencia
de individuos privados en discusiones abiertas sobre lo público y lo político.
El desarrollo de la esfera pública burguesa fue posible en virtud de:
 El surgimiento de la prensa periódica. Diarios y revistas como: Tatler,
Spectator, Rewiew, Defoe y Examiner. en un contexto de menor censura y
control político en Inglaterra (fines del siglo XVII)
 La emergencia de nuevos espacios de sociabilidad burguesa: Salones,
cafés. En el siglo XVIII se daba cuenta del funcionamiento de unas 3000
casas de café en Londres.
La prensa se convirtió en un instrumento de crítica. La reproducción de la vida rebasó el
ámbito de la esfera privada y se constituyó en un asunto de interés público, personas
privadas se reúnen en calidad de público, es decir destinatarios, consumidores, pero a la vez
críticos de la corona y del parlamento.
Desde la perspectiva de Habermas, la discusión crítica estimulada y reflejada en la prensa,
tuvo un impacto político transformador en la forma institucional de los estados. El Parlamento
publicó actas, se sometió al escrutinio público.
Sin embargo, la esfera pública burguesa que brilló en el siglo XVIII, habría iniciado un
proceso de extinción en el siglo XIX. Desde la visión de Habermas, serían factores causales
de la decadencia de la esfera pública burguesa deliberativa, racional:

El Estado asume un carácter cada vez más intervencionista, bajo el
objetivo de administrar el bienestar de los ciudadanos.

Diversos grupos de interés organizados logran mayor capacidad de
influencia en el espacio político.

Disminuye la significación de los espacios de sociabilidad burguesa,
salones y casas de cafés.

Los medios de comunicación se transforman en empresas de gran
escala. Surge un nuevo campo de consumo cultural, y se produce una
pérdida significativa de lo racional – crítico. Los medios se configuran
como potentes mecanismos de influencia de intereses privados.

La vida pública habría tomado un carácter casi feudal. Se produce una
transformación de la política con líderes que pretenden la aclamación
plebiscitaria en una sociedad despolitizada, mediatizada.

En ese nuevo contexto, la mayoría de la población es excluida del
debate político, lo que se busca es sólo el asentimiento de la población
desinformada.
En un trabajo posterior, en el que se pone de relieve el desplazamiento epistemológico
expresado en Teoría de la acción comunicativa, Habermas redefine el moderno espacio
público político como la “caja de resonancia para problemas que han de ser elaborados por
el sistema político” y como una estructura de comunicación enraizada en el mundo de la vida
(1998: 439)
Son funciones del espacio público político: percibir, identificar problemas, tematizarlos de
modo convincente e influyente. Así también, proveerlos de contribuciones, comentarios e
interpretaciones... dramatizarlos de suerte que puedan ser asumidos por el complejo
parlamentario (1998: 439-440)
El nuevo espacio público, en el que los modernos medios de comunicación cumplen un rol
sustancial, son “horizontes abiertos, porosos y desplazables hacia el exterior. ... una red de
para la comunicación de contenidos y tomas de postura... opiniones públicas agavilladas en
torno a temas específicos (1998: 440)”
La opinión pública emerge desde el mundo de la vida, constituido por un depósito de
interacciones simples, cotidianas, pero con sistemas interconectados de acción y de saber
diferenciados, de reproducción religión, familia, escuela... y de validez: ciencia, moral y arte.
La esfera pública vendría a ser el espacio social generado en la acción comunicativa.
La opinión pública se extiende a cuestiones políticamente relevantes, deja la elaboración
especializada de ellas al sistema político. Es crítica más que colaborativa del Estado.
Se trata de un espacio abierto a posibles participantes en el diálogo, presentes o con
posibilidad de sumarse. La estructura espacial de encuentros simples y episódicos puede
generalizarse y recibir continuidad en forma abstracta para un público más grande de sujetos
presentes.
En las sociedades modernas, el espacio se desliga del ámbito físico, se extiende a la
presencia virtual -a través de los medios de comunicación- de lectores, oyentes, y
espectadores diseminados, se clarifica la abstracción. Se produce la generalización del
contexto, la inclusión y el anonimato. Se renuncia al lenguaje experto y a códigos especiales.
Hay más bien una orientación hacia los legos, y se produce una desdiferenciación, un
proceso de desconexión de las opiniones comunicadas respecto a obligaciones de acción (a
cargo de los políticos).
Para Habermas, el espacio público, la opinión pública emerge del mundo de la vida, ese
ámbito informal, de una razón comunicativa fundada en el lenguaje, distinto al sistema social
tecnoburocrático. El mundo de la vida es diferente, se opone pero puede ser colonizado por
los sistemas, en los que predominaría la razón instrumental de la economía (el mercado) y
de la política (el Estado). Los medios de comunicación formarían parte, en esencia, del
sistema, del mercado, en tanto operan con una lógica instrumental de negocio y no
necesariamente recogen, visibilizan y reproducen la opinión pública, los procesos
discursivos, los valores y las estéticas del mundo de la vida. Sin embargo, desde el ámbito
social emerge un poder de resistencia, reelaboración y transformación de los medios y su
poder en la construcción de agendas públicas y políticas. Experiencias en procesos
electorales muestran que algunos candidatos y partidos con gran apoyo mediático no
siempre ganan una elección u obtienen altas preferencias en el electorado.
Algunos autores han definido a la conjunción entre política y medios de comunicación como
un proceso de massmediatización de la política o videopolitica, proceso en el que los medios
(televisión, radio e Internet) “imponen su lógica en la construcción de la realidad política”
(Rincón: 3). Los medios de comunicación constituyen una suerte de “actores, escenarios y
dispositivos” clave en la producción, circulación y consumo de discursos políticos. En un
mundo en el que predomina la economía de mercado, los medios intervienen con sus lógicas
en la construcción de sentido político, recurriendo a la simplificación, espectacularización y
logrando construir ámbitos de interacción y mutua influencia con los actores y escenarios
políticos tradicionales: Congreso, asambleas partidarias, organizaciones sociales, aunque en
menor grado.
Los medios ya no serían el lugar donde se representa la política, sino más bien el escenario
en el que se construye la política. Y en ese sentido, han sido objeto de crítica por parte de
politólogos en la medida que empobrece la discusión y argumentación política, exagera el
poder de los sondeos sociales, del rating, números que no reflejarían necesariamente las
corrientes de opinión más representativas de las sociedades (Sartori 1998, Rincón 2004).
Desde la perspectiva de Thompson (1998) “El desarrollo de los media ha creado formas de
propiedad pública nuevas, completamente diferentes de la propiedad pública tradicional
basada en la co-presencia". Los modernos medios de comunicación han quebrado la
condición de un “lugar común”, con interacciones cara a cara, en la configuración del espacio
público.
Se ha generado nuevas formas de “propiedad pública mediática”, quebrándose el hecho de
compartir un espacio físico limitado capaz de ser el escenario de interacciones dialógicas.
En diálogo con Habermas, Thompson sostiene que con la televisión, se retoma el sentido
literal de visibilidad, ver y oír. Visibilidad con relación a individuos dispersos y en contextos
distintos, a escala global. Se trata de un nuevo espacio público des- espacializado y no
dialógico, que amplía las posibilidades de acceso a información y espacios de construcción
de opinión pública a millones de personas en el marco de sociedades complejas, difíciles de
representar bajo los mecanismos tradicionales de representación política.
Desde la perspectiva de Ferry (1998) el espacio público viene a ser una estructura
mediática, es decir un dispositivo institucional y tecnológico a través del cual se presenta a
un público amplio y diverso los múltiples aspectos de la vida social.
Lo mediático es aquello que mediatiza la comunicación de las sociedades consigo mismas y
entre sí: un grupo que discute asuntos de interés colectivo, pero no participa necesariamente
en un espacio público. Sin embargo, los contenidos del debate y las opiniones difundidas a
públicos más amplios y diversos a través de medios de comunicación reconfiguran el nuevo
espacio público.
Ferry sostiene que en la actualidad el nuevo espacio público político ha dejado atrás la
crítica racional, que emerge de la burguesía ilustrada, y se ha reubicado en el ámbito de las
corrientes de opinión ciudadanas. Ello supone que el funcionamiento democrático del
espacio público político ya no está regulado exclusivamente por los principios universales de
la ética y el derecho. Y, por otro lado, implica que el espacio público político ha dejado de ser
principalmente jurídico.
Los políticos acogen las opiniones difusas de sectores de sociedad civil, en su mayoría,
carentes de poder. La prensa y en particular la televisión adquieren centralidad en el nuevo
espacio público político, ya que de alguna manera los medios de comunicación pueden
“representar” mediante resultados de sondeos o referencias mas o menos fundamentadas a
la opinión pública, un aspecto de la sociedad civil, distinto a la expresión electoral.
Los medios de comunicación y en particular la televisión se han constituido, en este sentido,
en el centro del nuevo espacio público. Se ubican en el centro de la arena política en las
sociedades modernas. Y aunque no determinan lo que los ciudadanos han de pensar o
hacer en materia política, su poder radica en su capacidad de influir en la agenda pública.
Según McCombs (2006) está demostrada la transferencia efectiva de contenidos desde las
agendas mediáticas hacia la opinión pública. “El establecimiento de la agenda es un efecto
sólido y extendido de la comunicación de masas, y que se deriva del contenido concreto de
los medios de comunicación”.
Cerca de 400 estudios empíricos demuestran el efecto denominado agenda-setting
especialmente en el transcurso de campañas políticas electorales. Gran parte de los
estudios se ha realizado en los en Estados Unidos, pero también se han realizado
investigaciones empíricas en España y en Asia oriental.
La fijación de la agenda se produce porque los medios de comunicación son la principal
fuente de información, análisis y opinión plural con la que cuentan los ciudadanos
especialmente en períodos electorales, y porque el contenido y la acción “redundante” de los
medios de comunicación genera prácticamente un traslado de las agendas mediáticas al
campo de las preocupaciones públicas. Sin embargo, los medios no determinan o definen
necesariamente las opiniones o posiciones que los ciudadanos adoptan sobre los temas de
la agenda construida.
La fijación de la agenda por acción de los medios de comunicación en el contexto de
sociedades democráticas presupone sistemas políticos abiertos y la apertura de los medios
de comunicación a la diversidad política, religiosa y cultural.
La centralidad de los medios de comunicación en el moderno espacio público político ha
generado una especial preocupación por garantizar la pluralidad e independencia de los
sistemas mediáticos como una condición consustancial de la democracia representativa.
Como señala Sierra (2006: 25) las relaciones de poder y “el propio espacio público están hoy
definidos por el acceso a la información, los derechos sociales y la actividad ciudadana
dependen cada vez más de la calidad de los flujos informativos diversificada y plural, del
acceso al espacio comunicacional, de la capacidad, en fin de hacer visible su discurso en la
praxis”.
Habermas (1998) sostiene que las opiniones públicas que se construyen, confrontan y se
visibilizan en el moderno espacio público tienen potencial político de influencia: sobre el
comportamiento electoral, sobre la formación de la voluntad de los organismos
parlamentarios, gobiernos y tribunales.
La importancia de generar una mayor apertura a diversas voces y sectores sociales en el
sistema mediático, es más evidente cuando se constata que en el moderno espacio público
hay actores y roles diferenciados:

Organizadores de los debates y fijadores de temas.

Oradores, con intervención directa en el espacio público.

Oyentes, televidentes, lectores, internautas. El público, con menores márgenes de
intervención protagónica en el debate.
Estos actores operan en una arena (principalmente los medios) y en una galería (el espacio
y entramado de la recepción).
Pero en la esfera pública moderna, compleja y de múltiples circuitos y espacios, hay actores
que ocupan un espacio público ya constituido: grupos de interés, bien organizados,
constituidos, anclados en sistemas funcionales, se sirven de él y propagandizan sus
intereses, logran adhesiones.
Por ello, en el debate y definición de políticas públicas, especialmente de radio y televisión,
si bien ha sido influenciado notablemente por la economía de mercado y ha generado una
reorientación en las legislaciones especialmente desde mediados de la década de 1980, se
trata de preservar la diversidad política y socio cultural de los medios de comunicación.
POLÍTICAS PÚBLICAS DE TELEVISIÓN
Las políticas públicas y los regímenes políticos
En general, las políticas públicas pueden ser entendidas como definiciones y acciones
fundamentalmente estatales orientadas a resolver una problemática y/o promover el
desarrollo de un campo relativo al interés público.
Se trata de concepciones, principios y criterios de acción estatal, estrategias y líneas
matrices de intervención. Las políticas definen espacios de acción, roles e institucionalidad,
no sólo para el Estado, también para la actuación de agentes privados y para la ciudadanía
en general. Las políticas se expresan en principios orientadores, leyes, normativas y en
arreglos institucionales. (Sojo 2006: 47)
En el debate y construcción de políticas públicas es necesario identificar y analizar la
correlación de fuerzas y alianzas entre los principales actores (nacionales y transnacionales)
involucrados en el campo objeto de regulación, pues es la correlación la que prácticamente
define los sentidos de la política pública, reglas de juego, institucionalidad, los
procedimientos para su ejecución (Sojo 2006, Durand 2003).
En sociedades con débil institucionalidad, las políticas públicas son definidas por dos elites,
la económica y la política, con preeminencia de la primera (Durand 2003). Es bastante
reducida, en algunos casos inexistente, la intervención de la ciudadanía en el diseño de
políticas públicas que regulan actividades económicas significativas.
En el modelo de democracia representativa, los partidos políticos y finalmente los
gobernantes tienen la misión de velar por el interés público administrando equilibradamente
los diversos intereses que confrontan en el mundo social y político. Sin embargo, la debilidad
estructural de los partidos políticos en el Perú y la propia debilidad del Estado frente a
intereses privados muy poderosos terminan por inclinar la balanza en favor de ciertas elites
económicas.
Medellín (2004) plantea un interesante modelo para el estudio y análisis comparativo de las
políticas públicas, desde la caracterización del tipo de régimen político en el que se originan,
diseñan, discuten y finalmente se definen:
“La importancia del régimen político radica (..) en que es el ordenamiento que
define las instancias, grados y escalas en que se produce y estructura el
ejercicio de gobierno y con él la estructuración de las políticas públicas. El
régimen establece los distintos niveles de decisión, organización y operación
estatal, al momento en que se especifica la indicación de jerarquías, los
principios organizacionales y las relaciones de poder que rigen la acción del
aparato estatal” (2004: 14)
La centralidad del régimen político en el diseño e implementación de políticas públicas, se
sostiene en las siguientes razones:

El régimen político es el ordenamiento que confiere corporeidad e identidad a la
abstracción Estado, bajo la forma de aparato estatal. “El régimen político imprime los
rasgos de estatidad a unas instituciones por encima de otras” (2004: 14).

Le confiere organicidad y orden al entramado de relaciones que se estructuran en
torno al Estado y la sociedad. Define, imprime un sentido normativo y contenido
valorativo a las relaciones sociales.

Posibilita que el Estado se consolide y proyecte como constructor de orden interno y
externo. Interno, pues imprime unidad a las instituciones estatales como
representación del Estado; y externo, porque es el principal factor de cohesión de las
estructuras y principios reguladores que pautean la vida en sociedad.

El régimen político configura el ordenamiento a través del cual el Estado “confiere
poder y autoridad formal a los gobernantes para tomar las decisiones; asigna
competencias para comprometer, asignar y aplicar los recursos públicos... establece
los controles y fija las modalidades y los márgenes de participación decisional y/o
fiscalizadora de los ciudadanos y las comunidades” (2004: 14)
Medellín propone una tipología de regímenes políticos, a partir de la cual es posible estudiar
la dinámica de las políticas públicas. Los tipos de regímenes políticos son:
 Regímenes de obediencias sólidas (Tipo I). Casos en los cuales la
territorialidad y la institucionalidad del orden tienen un carácter pleno. El Estado cubre
a toda la nación, el tejido institucional es sólido, conocido, aceptado por los
ciudadanos. Tiene estabilidad, y alta valoración política y económica. El Estado y el
gobierno tienen gran capacidad para mantener la unidad del poder político
institucionalizado y la unidad de acción de sus instituciones. Casos: Estados Unidos,
Francia, España.
Estos países tienen una alta autonomía gubernativa. En estas sociedades “las
estructuras y relaciones de poder político y el aparato estatal existen
independientemente de las tensiones y de los conflictos y los intereses individuales o
corporativos de los grupos sociales dominantes y dominados” (2004: 25).
 Regímenes de obediencias porosas (Tipo II). Se trata de regímenes con
territorialidad total e institucionalización del orden insuficiente o incompleta. La
institucionalidad presenta fisuras, no todas las instituciones públicas son conocidas,
aceptadas, puestas en práctica por las sociedades. Estabilidad estatal e inestabilidad
gubernativa. En este tipo de regímenes “el Estado tiene capacidad para mantener la
unidad del poder político institucionalizado, pero el gobierno no la tiene para
mantener la unidad de acción de las instituciones” (2004:23). Son los casos de
Argentina, Chile.
Se trata de países de mediana autonomía gubernativa. La porosidad existente en
este tipo de regímenes, hace que las estructuras y relaciones de poder político sean
ocasionalmente permeadas por fuerzas políticas o económicas de grupos de interés
privado, sean estos individuales o corporativos. El margen de maniobra de los
gobiernos está subordinado al cumplimiento de ciertas reglas de juego político e
institucional, que las elites imponen al gobernante.
 Regímenes de obediencias endebles (Tipo III). La territorialidad es parcial y la
institucionalización del orden incompleta o insuficiente. “El Estado no cubre a toda la
nación y ésta no llega a todo el territorio, y en donde la institucionalidad presenta
fisuras que hacen que sólo unas pocas instituciones sean conocidas, aceptadas y
practicadas por unos pocos miembros de la sociedad.... países cuya principal
característica es la fragilidad e inestabilidad estatal y gubernativa” (2004: 23-24).
Casos: Colombia, México, Bolivia y Perú.
Se trata de regímenes con baja autonomía gubernativa. “La relación entre el Estado y
el régimen político se caracteriza por la diseminación de poderes y micro poderes,
que se desenvuelven en una red de instituciones dispersas que no están articuladas
a un aparato que no es único, ni tiene un centro definido y apenas está conectado por
una coordinación transversal de instituciones y tecnologías estatales, públicas y
privadas” (2004: 25). Son predominantes las coyunturas que atraviesen los
intereses, tensiones y conflictos; de una dinámica de confrontación entre diversos
actores: estatales, públicos y privados. El margen de maniobra está dominado por
intereses, tensiones y conflictos.
La autonomía en la estructuración de las políticas públicas no se construye de manera más o
menos armónica o pacífica. Se logra construir sobre la base de un determinado equilibrio de
fuerzas como resultado de conflictos y tensión entre diversos actores. No se trata de un
equilibrio definitivo, sino más bien transitorio. Las victorias no son definitivas, se trata de
victorias transitorias, cuya estabilidad y afirmación depende del tipo de régimen.
Políticas públicas de televisión
Históricamente, en la radio y la televisión se han configurado tres modelos básicos (ideales)
de política pública:
El modelo europeo, que definió el campo de la radiodifusión como un servicio público,
se orientó inicialmente a consolidar a la radio y la televisión como medios de
comunicación para informar, educar y entretener.
Sectores empresariales vinculados a los medios gráficos, y la social democracia europea
sostuvieron el sentido político y cultural de la radio y la televisión, como un campo no
sometido a las reglas del “libre mercado”, durante más de 40 años. Se desarrolló
entonces la formación de sistemas públicos poderosos que en general mantuvieron el
monopolio de la radio y la televisión hasta los años 80, década en la que en un contexto
mundial de avanzada neoliberal, se produjeron cambios orientados a quebrar el
monopolio estatal y abrir el ingreso al capital privado transnacional:
“Hasta fines de la década del '70, existió en Europa consenso político para
establecer un modelo comunicacional basado en Servicios Públicos de
Radiodifusión que, como se sabe, representaron una ruptura con el modelo
comercial americano y generaron una estructura de radiodifusión que
demostró las posibilidades de una apertura del Estado a la sociedad civil.”
(Mastrini y Mestman 1996: 3).
Producto de los cambios operados principalmente en la década del 90 en el seno del
Parlamento Europeo y en las legislaciones nacionales, el monopolio de los sistemas
públicos fue quebrado y el modelo de televisión pública como sistema exclusivo
prácticamente fue liquidado:
“La inflexión del orden jurídico hacia las leyes de mercado –lo que se ha dado
en llamar impropiamente la desregulación- ha jugado un papel central en la
emergencia de esta estructura oligopolística. Se abrió paso con la onda de
choque mundial originada en Estados Unidos en 1984 con el
desmantelamiento del cuasi-monopolio del sistema doméstico de
telecomunicaciones. Su difusión fue asincrónica. Reclutó sus primeros
adeptos en los regímenes neoliberales como en el caso de Inglaterra,
Argentina, Chile, México o Venezuela, y se instituyó como norma universal a
partir de 1998, con el Acuerdo en la Organización Mundial del Comercio
(OMC) que generaliza la llamada liberalización de las telecomunicaciones”
(Mattelard, Armand. Por una nueva ecología de la comunicación. En Mastrini,
Guillermo y Martín Becerra, 2006)
La presión y el lobby de las grandes corporaciones mediáticas transnacionales y el
cambio en la correlación de fuerzas políticas al interior de los países europeos abrieron
paso al capital privado. El proceso “... supuso la generalización de la publicidad como
forma de financiación predominante, la coexistencia de las televisiones privadas con las
de monopolio público y las consideraciones de tipo económico – financiero como las
dominantes en las industrias culturales en general” (García Leiva, Ma. Trinidad 2008: 28)
Sin embargo, a pesar del ingreso del esquema privado, los medios públicos han
mantenido un peso significativo debido a factores que tienen que ver con la relevancia de
la televisión y la radio públicas para afirmar la pluralidad política, la diversidad cultural y
religiosa, y contribuir con la educación e identidad cultural (Mastrini y Mestman 1996).
Así por ejemplo, en Alemania se mantiene presente en la legislación el sentido de la
televisión como servicio público, con participación en la regulación de diversos sectores
sociales (trabajadores organizados, iglesias, educadores) bajo un modelo
descentralizado organizado en función de los lander.
En Francia, se trata de afirmar la soberanía e identidad culturales, frente a la industria
cultural fundamentalmente norteamericana. En el Reino Unido se valora política y
socialmente la independencia y el prestigio de los medios públicos en cuanto a
información periodística sobre hechos de relevancia mundial, que han mantenido niveles
importantes de distancia frente al propio gobierno en coyunturas difíciles como la
agresión norteamericana en Irak, apoyada por la administración de T. Blair.
El modelo norteamericano, orientado fundamentalmente por principios comerciales más
que de servicio público como en Europa. Sin obviar un sistema de medios públicos,
aunque de poca significación, define el campo de la radio y la televisión como un ámbito
principalmente de operación de agentes privados empresariales, con primacía de la
publicidad comercial. Históricamente, la radiodifusión en Estados Unidos ha presentado
una forma de organización privada No definida por una política cultural y por las
libertades democráticas (Hoffmann-Riem, 1996).
En la segunda mitad de la década de 1990, se contabilizaban cerca de 11,000
estaciones de radio, de las cuales alrededor de 1,400 no tenían un carácter comercial. Así
mismo, se contaban aproximadamente 1,500 estaciones de televisión de las cuales 350
no tenían un carácter comercial, y cerca de 600 estaciones era de baja potencia
Cabe anotar que en Estados Unidos, si bien prevalece un sistema privado de radio y
televisión, opera un sistema público de radioemisoras y de televisión. Radios educativas
auspiciadas por universidades, fundaciones, asociaciones civiles, fueron las
predecesoras de las emisoras públicas. Se trató de medios privados pero sin fines de
lucro, los mismos que al cabo de algunos años recibirían subsidios del gobierno.
Cabe anotar sin embargo que es reducido el impacto del sistema público norteamericano
-Public Broadcasting Service (PBS). En la década del 90 constituía tan sólo el 3% de las
emisiones.
El modelo norteamericano ha facilitado la concentración de medios de comunicación y la
formación de oligopolios liderados por grandes corporaciones multimedia que suponen el
control de la producción y circulación de información en el ámbito internacional. Se
construyó bajo el consentimiento de que el mercado se regula y este es un mecanismo
superior a la regulación estatal. El ingreso abierto y la libre competencia constituyen las
bases de esta concepción (Hoffmann-Riem, 1996: 17)
Cabe destacar en este sentido, los procesos concentración a escala mundial de las
industrias culturales. Hasta la década de 1980, predominaban los grupos monomedia, de
carácter nacionales. A partir de la década de 1990 se producen grandes fusiones. ABC
fue adquirida por Capital Cities por una suma de 37,000 millones de dólares, ya en el
nuevo siglo se produce la fusión de AOL y Time Warner por una suma astronómica:
350,000 millones de dólares aproximadamente (Mastrini y Becerra 2006).
El problema de la concentración como factor de riesgo para la construcción de
democracias plurales, había sido advertido a partir de la particular evolución de la prensa
de masas en el siglo XIX:
“La defensa de la libertad de prensa había sido vista como una extensión
lógica de la defensa general de la libertad de discurso. Esto fue posible
mientras la mayoría de los propietarios tenían un solo periódico y los costos
de entrada al mercado eran bajos. Con el devenir del siglo XIX, la producción
de diarios se tornó más sofisticada tecnológicamente y operacionalmente, con
crecientes costos de entrada a los principales mercados y condujo a los
pequeños títulos a salir del mercado. En el comienzo del siglo XX se produce
la era de los dueños de cadenas de periódicos y los barones de la prensa,
llevando a los pensadores liberales democráticos a reconocer una creciente
contradicción entre el rol idealizado de la prensa como un recurso de la
ciudadanía, y su base económica de propiedad privada” (Murdock, Graham
1990 “Redrawing the map of the communications industries: concentration and
ownwership in the era of privatization” en Ferguson, Marjorie (ed), Public
Communication. The new imperatives. Sage, Londres, p. 1-15.) Citado por
Mastrini y Becerra 2006: 37)
El modelo bolchevique, instaurado en la Unión Soviética y de irradiación al bloque
socialista hasta fines de la década del 80 y comienzos de los 90. Ha supuesto un control
absoluto por parte de los gobiernos -a través de complejos aparatos estatales- de la
gestión y contenidos de los sistemas de radio y televisión, en el entendido de que el
modelo político y económico necesitaba un correlato mediático capaz de construir un
alineamiento ideológico cultural en las sociedades bajo la influencia socialista.
El desarrollo de la radio y la televisión implican la explotación de un bien público, el espacio
electromagnético. Se trata de un espacio limitado a un número determinado de frecuencias
para radio y televisión. La regulación se ha centrado en la definición del campo, como
servicio público (operado inicialmente por los Estados, aunque en las últimas décadas con
apertura al sector privado empresarial) o servicio privado de interés público (operado
principalmente por privados con fines de lucro).
La primera opción considera a la radio y la televisión como parte de la estructura de sistemas
políticos capaces de garantizar acceso ciudadano a información de interés público, libertad
de expresión y opinión; pluralidad política, religiosa y cultural en el contexto de regímenes
democráticos. De ahí el surgimiento de los sistemas públicos de comunicación en gran parte
de Europa, con participación de diversos sectores políticos, sociales, religiosos y culturales,
no sometidos al control político de los gobiernos y de grupos de poder económico.
La definición del campo de la radio y televisión, sobre la base de principios democráticos
pero también a partir del consenso de los principales actores, deriva en tipos de modalidades
del servicio: público, privado o educativo, comercial, comunitario. Se regula también las
condiciones para acceder a las frecuencias, los plazos de las concesiones, el tipo de
institucionalidad construida para la regulación, así como las políticas de fomento a la
participación de minorías étnico culturales y religiosas en el acceso y presencia en medios
de comunicación.
Estos modelos, principalmente el segundo y mucho menos el primero (en ese orden),
mantienen un nivel de influencia en las políticas y marcos de regulación en el mundo,
especialmente en América Latina, región marcada por una gran influencia económica y
política norteamericanas.
Para efectos del proyecto de investigación en curso, se propone como principales ejes de
análisis y comparación los siguientes aspectos centrales de las políticas públicas de
televisión:
a. Definición político jurídica del campo objeto de legislación: servicio público /
servicio privado de interés público.
b. Modalidades de radiodifusión y porcentajes de las frecuencias disponibles
asignados según cada modalidad: radiodifusión comercial, radiodifusión
pública, radiodifusión comunitaria.
c. Ente regulador del sector. Naturaleza, atribuciones, funciones, composición.
¿Se trata de una agencia controlada directamente por los gobiernos, o es más
bien un órgano independiente de los gobiernos, conformado a partir de un
acuerdo político entre las diversas fuerzas políticas?
d. Sistema de autorizaciones, otorgamiento, renovación y revocatoria de las
licencias para operar en el sector. Derechos y obligaciones de los operadores,
alcance temporal de las autorizaciones.
e. Límites a la concentración, predominio en el mercado de un grupo o
corporación: porcentaje de autorizaciones en televisión y en radio, porcentaje
de participación en la inversión publicitaria, porcentaje de participación en la
audiencia, propiedad cruzada.
f.
Niveles de centralización y descentralización de los
comunicación, atendiendo a las características de cada país.
sistemas
de
g. Sistema que regula el acceso de los partidos y movimientos políticos a
espacios en los medios especialmente en períodos de competencia electoral.
Las políticas de radiodifusión en América Latina
La mayoría de países de América Latina, adoptó desde la década de 1920 los principios y
orientaciones del modelo norteamericano en el campo de la radiodifusión, primero en la radio
y aproximadamente tres décadas más tarde en la televisión de señal abierta. “En la mayoría
de países, la televisión se constituyó principalmente como una industria privada con una
débil presencia de la televisión pública”, y en el marco de este modelo, en los primeros años
de la televisión, “... las cadenas (norteamericanas) tuvieron un rol protagónico como
proveedores de tecnología, capital, asistencia y programación para proyectos locales”
(Waisbord, 2000: 78)
Salvo excepciones como en Uruguay, en el caso de la radio, y en Chile, Bolivia y Colombia
en el campo de la televisión, en general los países de la región definieron en el sector de
radiodifusión la primacía del negocio en relación con el modelo de servicio público.
Como han señalado Mastrini y Becerra (s/f: 2) “Los procesos de concentración de medios
en América Latina no son nuevos ni desconocidos. El nacimiento de la radio en los años
veinte estuvo acompañado rápidamente por la adopción de una lógica comercial que tendió
naturalmente hacia la concentración en pocas manos de las estaciones y cadenas”.
La concentración en medios debe entenderse como el predominio de una empresa o de “un
reducido grupo de compañías de comunicación en cualquier mercado como consecuencia
de varios procesos posibles: adquisiciones, fusiones, convenios con otras compañías o
incluso la desaparición de competidores” (Sunkel y Geoffroy 2001: 19).
El problema de la concentración de medios de comunicación es que, dada la relevancia de la
prensa, la televisión y de la radio en la política, puede restringir significativamente espacios
de expresión plural a amplios sectores con escaso poder político y económico. En
sociedades con alta concentración mediática, la principal barrera para el ejercicio de la
libertad de expresión sería la imposibilidad de acceder a la propiedad y gestión de medios
por parte de amplios sectores sociales, más que las restricciones de gobiernos autoritarios.
Aún así, en las décadas del 60 y principalmente en los años 70, por impulso de sectores de
sociedad civil y de algunos sectores políticos, se impulsó un amplio debate sobre la
necesidad de discutir y definir políticas de comunicación acorde con los desafíos del cambio
y el desarrollo de la región.
Un sector del movimiento de países no alineados impulsó en la UNESCO la conformación de
una comisión especial para elaborar un diagnóstico sobre las comunicaciones en el mundo,
la concentración de la producción y circulación de bienes simbólicos, el rol de los Estados y
la emergencia de sectores de sociedad civil inspirados en prácticas de comunicación popular
y alternativa. La necesidad de deselitizar el debate y definición de las políticas públicas en el
sector fue planteada en el informe Un solo mundo, voces múltiples cuyos énfasis se
centraban en la necesidad de generar condiciones para un mayor contrapeso internacional
en la información, y redefinir -articuladamente- las políticas nacionales. “Con este fin debería
establecerse una amplia consulta entre los sectores interesados, gracias a unos dispositivos
apropiados que les den a los grupos organizados de las sociedades las máximas
posibilidades de participar en la definición y aplicación de tales políticas” (MacBride, Sean
2008: 308 En: Gumucio Alfonso y Thomas Tufte, 2008)
Sin embargo, como señala Roncagliolo (2008: 504) “La mayoría de las discusiones acerca
de las políticas de comunicación en América Latina refieren al nivel de las normas jurídicas
en las que deben condensarse (disposiciones constitucionales, leyes orgánicas, decretos
supremos) y/o a la composición y facultades de las instituciones encargadas de aplicarlas.
Pero la sola mención a la posibilidad de una ley o una institución reguladoras es motivo
suficiente para aglutinar suficientes intereses privados como para reprimir cualquier iniciativa
de este tipo antes de que pueda nacer”.
El modelo dominante en América Latina no ha penetrado, sin embargo, las legislaciones de
todos los países. Como se ha señalado líneas arriba, hay excepciones. Con relación a la
televisión, en Chile mediante un decreto de gobierno emitido en octubre de 1958, se
permitió el establecimiento de canales comerciales y educativos, posibilitando la formación y
fortalecimiento del sistema de televisión universitaria, ni estatal ni privada con fines de lucro.
La televisión surge con ausencia de publicidad partidaria pagada, se estimulan foros político
electorales plurales, representativos de diferentes sectores, y se incorpora una franja gratuita
en procesos electorales (Fuenzalida 2002).
Luego de la dictadura (1973-1990) período en el cual el gobierno de Pinochet controló los
canales a través de la intervención en las universidades, en el año 1990 ingresa la televisión
privada con fines de lucro por primera vez a Chile. El Estado vendió la frecuencia 9 Cultural
Televisión Nacional a Megavisión. Sin embargo, la presencia de la televisión universitaria y
el rol de la TV Nacional pública han mantenido un contrapeso con relación al sector privado.
A ello es necesario sumar la regulación general para garantizar pluralidad política en el
sector (como franjas electorales gratuitas para los partidos).
La ley aprobada en 1992 fortalece la TV estatal y la dota de autonomía política del gobierno,
su directorio es nombrado a través de un acuerdo político entre el gobierno y las fuerzas
políticas representadas en el senado, con primacía de la información política, plural y
balanceada. La ley promueve el autofinanciamiento para lograr autonomía del gobierno
(Fuenzalida, 2002). No ocurrió lo mismo con la radio. Desde la década de 1940, en Chile se
desarrolla la radio bajo un esquema de manejo privado, se otorgan 49 frecuencias y la
publicidad se convirtió en el principal medio de sostenimiento de la actividad.
La década del 90 significó también la apertura del sector televisión a la inversión privada en
Bolivia y Colombia. Hasta hace algunos años, en este último país el Estado mantuvo el
control de las señales de TV pero con una importante producción de contenidos a cargo de
empresas privadas. En general, si bien en América Latina ha tenido influencia el modelo
liberal, el carácter de ciertos regímenes políticos, el predominio o no de los grupos de poder
locales vinculados la industria de la televisión, en contraposición la mayor o menor
autonomía de las elites políticas con relación al poder económico y mediático, han definido
modelos con ciertas particularidades. Y aunque en las políticas referidas a las industrias
culturales resulta “...innegable que fuerzas globales penetran y moldean la estructura
doméstica de medios (...) ésta es un complejo producto que no es la expresión de flujos
internacionales, sino fundamentalmente el resultado de políticas que tienen a actores locales
como protagonistas principales” (Waisbord 2000: 84).
LAS POLÍTICAS Y LA TELEVISIÓN EN EL CASO PERUANO
En el Perú no se habría configurado exactamente un modelo liberal en el campo de la
televisión y la radio, bajo un esquema de libre competencia, plural y en el contexto de un
marco institucional que favorezca la construcción de relaciones transparentes entre el
Estado y los empresarios operadores. Más bien se ha construido un patrón de articulación
caracterizado por la utilización que los gobiernos de turno han hecho especialmente de la
televisión como instrumento de visibilidad y legitimación públicas, y un comportamiento
esencialmente grangeril, tradicional, desde los grupos empresariales operadores de TV con
relación al Estado (Acevedo, 2002).
Esta relación es de carácter estructural en tanto se han desarrollado un conjunto de rasgos
de continuidad, más que rupturas, desde que se instalan las primeras emisoras de radio y
televisión en el Perú en los años 1925 y 1958 respectivamente.
La primera emisora de radio se instala y empieza a operar en el año 1925. Se trató de la
OAX, manejada por la Peruvian Broadcasting Company, conformada por una sociedad entre
la empresa Marconi y empresarios locales cercanos al entonces presidente Augusto
Bernardino Leguía. Diez años más tarde las emisoras de radio empezarían a multiplicarse,
siempre bajo el esquema de propiedad y gestión privada empresarial, incluso con presencia
extranjera (Gargurevich, 1987).
Hacia fines de la década del 60 ya se habían consolidado grupos de poder en la radio
peruana manejados por conocidas e influyentes familias propietarias de estaciones en Lima
y provincias: Cavero, Umbert, Delgado Parker. Se consolidan entonces las bases de la
concentración oligopólica del sector y la conversión -en la práctica- de autorizaciones
(licencias) temporales en una nueva forma de propiedad privada, transferible de generación
en generación o negociable con terceros.
La era de la televisión empieza en la segunda mitad de la década del 50, durante el segundo
gobierno de Manuel Prado Ugarteche. Mediante un Decreto Supremo del 12 de enero de
1957 se definen las reglas de juego básicas para el funcionamiento del sector, y mediante un
segundo Decreto Supremo, de abril del mismo año, se empiezan a materializar un conjunto
de facilidades para el rápido desarrollo de la nueva industria: el gobierno dispone la
exoneración de derechos de importación de equipos (Gargurevich 1987).
El Estado se reservó inicialmente dos frecuencias, el canal 7 administrado por el Ministerio
de Educación, y el 5 para un futuro canal cultural. Las frecuencias restantes fueron
asignadas a los principales grupos de poder de la radio, se trató casi de un paso natural al
nuevo medio. La frecuencia 4 fue concedida a la Compañía Peruana de Radiodifusión,
Radio América (Umbert, Gonzales), con intereses en la industria de la cerveza (Fox, 1988).
El canal 9 fue asignado a la Compañía Producciones Radiales y Televisión S.A. que tuvo a
Radio El Sol como emisora de líder, controlada por los propietarios del diario El Comercio.
El canal 13 fue asignado a Panamaericana Televisión, de la familia Delgado Parker en
sociedad con Isaac Lindley. Un joven Genaro Delgado Parker y sus hermanos Héctor y
Manuel, conseguirían la frecuencia 5, años más tarde, mediante el Decreto Supremo No. 65
del 29 de enero de 1963. Entonces, era accionista de Panamericana Isaac Lindley, hermano
del general Nicolás Lindley, miembro de la Junta de Gobierno entre 1962 y 1963
(Gargurevich, 1987). Las redes sociales (familia, amistades) aparecen nítidamente como un
mecanismo de influencia política en beneficio particular (Durand 2003).
La empresa Radiodifusora Victoria S.A. del poderoso José Eduardo Cavero, se hizo de la
frecuencia 2 de televisión. Luego traspasaría sus acciones a Manuel Belaúnde Guiñáis, en
1966, sin que la frecuencia otorgada revierta al Estado para un proceso de licitación pública.
Para regular el sector, se conformó la denominada Junta Permanente Nacional de
Telecomunicaciones, entidad que contó con una participación significativa de los
empresarios vinculados a la nueva industria. En la práctica, se instala un modelo en el que el
regulado puede ser también, directa o indirectamente, regulador2.
El patrón de articulación, en el que no ha sido posible la separación entre lo público y el
interés privado, ha excluido de manera sistemática a la sociedad civil no empresarial y se
expresa en una compleja trama de negociaciones generadas desde ambos sectores, que
incluye una vinculación directa entre autoridades y empresarios, así como la utilización de
mecanismos y espacios intermedios de negociación y presión.
2
Esta ha sido una característica de la relación entre el Estado y los operadores principales de la radio
y la televisión en el Perú. (Entrevista con José Perla Anaya, abogado especialista en derecho de las
telecomunicaciones. Lima, 10 de septiembre del 2009).
El complejo entramado de relaciones con carácter oligárquico, desarrollado de diferentes
formas y con diversos grados de intensidad a lo largo varias décadas de funcionamiento de
la radio y televisión, tuvo un período de quiebre causado por las medidas reformistas del
gobierno de Velasco (1968-1975), orientadas a abrir espacios de participación a sectores de
la sociedad civil en el campo de los medios de comunicación, reformas que en perspectiva
no produjeron transformaciones significativas en el patrón histórico de relación. El gobierno
militar dispuso la participación y el control estatal en el manejo de los canales, para lo cual
expropió el 51% del capital de las empresas.
Para abastecer de contenidos a los canales creó Telecentro, una productora de propiedad
mixta en la que paradójicamente Panamericana Televisión tenía la mayoría de acciones.
Como en el caso de la prensa, no transfirió la propiedad (o porciones de ésta) a
organizaciones de la sociedad civil. Además, finalmente utilizó los medios para afirmar su
legitimidad, persiguiendo y mandando al exilio incluso a periodistas críticos al régimen. Así,
la reforma fue rápidamente desactivada y revertida.
Iniciado el segundo gobierno de Fernando Belaúnde en 1980, en virtud a facultades
delegadas al Ejecutivo, el Estado devolvió los medios confiscados y concedió una serie de
beneficios y exoneraciones tributarias a los propietarios, así como el aval para solicitar
préstamos a la banca internacional. Además, desde la fallida experiencia velasquista y ante
cualquier atisbo de debate público sobre la necesidad de reformar el sistema, los
propietarios “resucitan” el fantasma de la estatización en “defensa de la libertad de
expresión”.
Desde los gobiernos se habría construido una legislación en materia de radio y televisión
que beneficia significativamente al interés privado por sobre el interés público, al menos en
dos sentidos:
(i) El acceso de sectores de sociedad civil no empresarial a la propiedad y gestión de
canales de TV y emisoras de radio es imposible debido a barreras económicas y de
influencia política3.
(ii) La ciudadanía tiene escaso nivel de participación en la vigilancia respecto al
desempeño de las estaciones de radio y televisión, y respecto al rol del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones (MTC) como ente regulador. Los códigos de ética
aparecen como un mecanismo limitado de autorregulación de los medios.
Destacan como instrumentos de presión y negociación desde el Estado: Autorización para
operar en señal abierta y en el ámbito nacional mediante repetidoras, facultad que se
encuentra en el Ejecutivo, a través del MTC, y que en la práctica es ejercida con gran
discrecionalidad por los gobernantes de turno4. También los beneficios o presiones
3
Las decisiones que se toman al interior del MTC con relación a las frecuencias de radio y TV tienen
un carácter bastante discrecional, no responden a una política de desarrollo del sector con
participación plural de organizaciones de sociedad civil, empresarial y no empresarial. Por ejemplo, a
pesar que la ley vigente reconoce la modalidad de radiodifusión comunitaria y prevé reserva de
autorizaciones para tal fin, hasta comienzos del año 2009 no se había otorgado una frecuencia de
este tipo, en televisión o en radio. Además, en los criterios de evaluación de solicitudes de
autorizaciones tiene mayor peso la propuesta económica (55%) por sobre el eje técnico –
comunicativo (45%).
4
Entrevista con José Távara Martín, ex Viceministro de Comunicaciones. (Lima, 16 de septiembre del
2009)
vinculadas a las obligaciones tributarias, de las empresas o personas titulares de las
licencias, o de empresas vinculadas a estos; intervención en procesos judiciales y avales de
créditos ante la banca internacional. Igualmente, la inversión publicitaria del Estado, el mayor
anunciante en los tres últimos años de la década del 90, es un instrumento de negociación
de los gobiernos (Acevedo 2002).
El poder de la televisión no sería principalmente económico, guardando las diferencias de
escala, al igual que en otros países como Estados Unidos e Italia, con R. Murdoch y S.
Berlusconi respectivamente. El poder de la televisión radica en gran parte en los niveles de
influencia que puede ejercer en la configuración de sentidos sobre la política, en la
legitimación o cuestionamiento de regímenes, líderes y estilos de gobierno. En un sentido
más amplio, los empresarios de la televisión podrían ser definidos como grupos de interés de
carácter intermedio cuyos capitales combinan recursos económicos y tecnológicos, y en
ciertas coyunturas un importante nivel de incidencia público política.
Los propietarios, principalmente de manera bilateral y en ocasiones a través de los gremios
como la Sociedad Nacional de Radio y Televisión o el Comité de Radio, mantienen
relaciones cercanas a los gobiernos, difícilmente realizan una oposición abierta salvo que
sus intereses o los de otros grupos de poder económico estén en riesgo porque se recortan
las exoneraciones o incentivos, se proponen iniciativas democráticas de regulación, o porque
se hurga respecto a las ramificaciones de la corrupción en los medios5.
Cabe anotar que en el caso de la radio, el modelo ha generado concentración principalmente
en el campo de la captación publicitaria y de las audiencias, más que en la propiedad de las
estaciones de radio.
El desarrollo de la radio local y regional, aunque económicamente poco significativo con
relación a la facturación de los dos grupos principales de la radio peruana: RPP, con seis
emisoras de alcance nacional, y Corporación Radial con siete radios6, ha abierto mayores
márgenes de expresión política plural y crítica con relación a los gobiernos de turno,
especialmente durante la década de 1990. Sin embargo, la dispersión y fragmentación de
las emisoras no ha hecho posible aún la conformación de plataformas de radios provincianas
con altos niveles importantes de influencia pública nacional.
Incluso la variable “relación con el gobierno” es incorporada en los estimados y flujos económicos
proyectados por las empresas de televisión anualmente. Entrevista con Eduardo Bruce, ex gerente de
Panamericana Televisión (Lima, 21 de septiembre del 2009).
5
6
Ambos grupos concentran más del 80% de la publicidad que se invierte en el medio radial
anualmente.
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