Relaciones Europa – África

RELACIONES DE COOPERACIÓN ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y ÁFRICA
¿PORQUÉ LA POLÍTICA EUROPEA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL
AL DESARROLLO HA TENIDO POCO IMPACTO EN EL DESARROLLO
HUMANO DE ÁFRICA SUB-SAHARIANA?
(Khanysa Eunice Mabyeka)
2004
Las relaciones entre la Unión Europea (UE) y África datan desde el Tratado de la
Comunidad Económica Europea (TCEE), constitutivo de la comunidad europea firmado
en 1957 en Roma. Francia puso como condición a su entrada en el Tratado que se
extendiera las relaciones comerciales privilegiadas del nuevo mercado común a sus
territorios africanos y del ultramar, llamados en aquel entonces, Países y Territorios del
Ultramar (PTUM) (Unceta:2001). Esa propuesta recibió el apoyo de otros países como
Bélgica, Países Bajos y Alemania. Así se creó un Régimen de Asociación a cuyo fin era
el de la promoción del desarrollo económico y social con aquellos países con quien los
miembros de la UE habían mantenido vínculos históricos, políticos y económicos. El
tratamiento favorable establecido a través de este Régimen de Asociación se expresaba
en que a los intercambios comerciales entre la UE y los PTUM se les aplica el mismo
régimen que para los estados miembros, esto es, la exención al arancel aduanero. En el
mismo período se creó un fondo para financiar el desarrollo económico de los PTUM,
denominado Fondo Europeo de Desarrollo (FED). Este fondo se tornó más tarde en el
principal instrumento económico de cooperación al desarrollo con la firma de los
Acuerdos de Lomé y Cotonou que regulan las relaciones de cooperación entre la UE y
los estados independientes del África, Caribe y Pacifico (ACP).
Porque el TCEE, comprendía políticas que afectaban a terceros países, sobretodo a los
países del Tercer Mundo más pobres, tales como la Política Agrícola Común (PAC) y la
Política Comercial Común (PCC) que tenían repercusiones internacionales, el objetivo
de la cooperación establecida era en respuesta al deseo de paliar los desequilibrios
económicos existentes entre las diferentes naciones del mundo y de evitar, en la medida
del posible, que las políticas comunitarias agravasen esas desigualdades, o sea que se
buscaba un mejor reparto internacional del bienestar y el desarrollo de los más
desfavorecidos (Dubois, 2001).
Aunque las relaciones de cooperación entre la UE y África existen desde 1957, solo se
puede hablar de la existencia de una política comunitaria de Cooperación al Desarrollo
expresa desde 1992, entrada en vigor con la firma del Tratado de la Unión Europea
(TUE). Los objetivos establecidos por esta política son los siguientes:
i)
Desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo y
particularmente de los más desfavorecidos
ii)
La inserción armoniosa y progresiva de los países en vías de desarrollo en la
economía mundial.
iii)
La lucha contra la pobreza en estos países.
iv)
Desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de Derecho.
v)
Respeto a los Derechos Humanos y a las Libertades Fundamentales.
La cooperación al desarrollo de la comunidad es realizada a través de un conjunto
multiforme de instrumentos, no obstante para este trabajo nos interesan como políticas
de cooperación al desarrollo las Convenciones de Lomé y de Cotonou, la Política
europea de Cooperación de 1992 el Régimen de Asociación de 1957 y el FED. Estos
instrumentos son importantes porque significan mucho para el financiamiento del
desarrollo de los países Africanos, ya que la UE es el mayor donante de Ayuda Oficial
al Desarrollo, por ejemplo en el año 2000 contribuyó con el 50% de toda ayuda de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que está
compuesta por la mayoría de los países industrializados, y la contribución de la unión
corresponde al 50% de toda la ayuda humanitaria en el mundo, según datos de la UE
(www.eu2004.ie). Así, los fondos de la UE son importantes ya que las fuentes de
recursos para financiar el desarrollo de los países Africanos son escasas.
Las convenciones de Lomé y de Cotonou son de especial importancia en analizar el
impacto que la Política comunitaria de cooperación al desarrollo ha tenido en África
porque, establecen unas relaciones importantes entre la UE y países en vías de
desarrollo, los estados ACP. Estos acuerdos son renovados cada 5 años y entre los
objetivos que pretende alcanzar se encuentran la preferencia comercial, la ayuda al
desarrollo y los sistemas STABEX (para estabilizar los ingresos por las exportaciones
financiado por la UE) y SYSMIN (Condiciones especiales para productos minerales
como aluminio, hierro, cobre, magnesio y uranio) (www.rrojasdatabank.org).
Desde la entrada en vigor del tercer Convenio de Lomé (1987), la comunidad se ha
posicionado en el sentido de apoyar los Programa de Ajuste Estructural (PAE)
promovidos por instituciones financieras como el Fondo Monetario Internacional (FMI)
y el Banco Mundial (BM). De este modo, en la resolución del Consejo de 31 de Mayo
de 1988 fueron definidas las siguientes líneas fundamentales de actuación en relación a
la cooperación al desarrollo:
a) La Comunidad pretende apoyar reformas pragmáticas manteniendo el respeto de
las políticas llevadas a cabo por los Estados ACP, teniendo en cuenta sus
limitaciones y siguiendo un ritmo compatible con sus capacidades.
b) Los instrumentos financieros deben utilizarse con la mayor eficacia posible
c) Cuando la Comunidad presta su apoyo a políticas sectoriales, se debe conceder
prioridad al objetivo de seguridad alimentaría.
d) La Comunidad presta una especial atención a la dimensión social del ajuste, a
las preocupaciones de carácter sociocultural de los países ACP, y a los
imperativos de protección del medio ambiente.
e) La Comunidad se esfuerza por actuar con una coordinación más sistemática, no
solamente con los Estados miembros, sino también con el Fondo Monetario
Internacional y con el Banco Mundial.
También fueron definidos los principales sectores que serían destinatarios da la ayuda,
que son el desarrollo rural, infraestructuras socio-económicas (transportes, agua..), lucha
contra la desertificación, desarrollo de los recursos humanos, promoción de pequeñas y
medianas empresas, ajuste estructural. El principal instrumento financiero contemplado
en la Convención de Lomé y luego en la de Cotonou también es el FED, que tiene una
duración quincenal (actualmente vamos por el 9º FED para el período 2000-2005), y
con una dotación de 15.200 millones de euros (9th FED Agreement, 2000).
¿QUÉ DESARROLLO HUMANO?
A los finales de la primera década de desarrollo declarada por la ONU en 1960, había
bastante desencanto por la definición y la forma convencional de medir el desarrollo,
que era medido a través del Producto Nacional Bruto (PNB) o del Producto Interno
Bruto (PIB). Este es un modelo que ha sido útil para medir el desarrollo en los países
industrializados en proceso de modernización, cuya principal prioridad es la
infraestructura, la industria y la agricultura de gran escala (Mascarenhas, 1996). En el
caso de los países Africanos, se intentó aplicar la misma forma de medir el desarrollo
cuando estos no habían pasado por el mismo proceso que los países occidentales, el de
la industrialización. La cuestión que se levanta es si el uso del PNB o PIB para medir el
desarrollo podría reflejar la situación real de desarrollo, o si solo indica la ausencia o no
de riqueza nacional generada por el sector industrial y comercial. No obstante, también
empezaron a surgir criticas a este indicador de desarrollo al determinarse que este no
indicaba a quien correspondía el crecimiento o la riqueza del país, como está
distribuido, y solo se concentraba en el aspecto económico y tecnológico, escondiendo
aspectos sobre la calidad de vida y el bien estar. Incluso especialistas del Banco
Mundial, llegaron a la conclusión de que el capital físico no es el único ni el principal
componente de riqueza de un país y se empieza a considerar otros indicadores como el
capital humano y ambiental (“indicators of development sustainability” en
www.worldbank.netgroup).
Así se buscan otras perspectivas y indicadores de desarrollo que puedan reflejar las
distintas potencialidades y carencias de los países. la idea de Desarrollo Humano es
desarrollada y vista como una tentativa de buscar una “alternativa contemporánea al
mal-desarrollo, anclada en el mundo real y no en una utopía, que refleja el dinamismo
de los procesos del mundo real y de las potencialidades ricas de la humanidad”
(Miles,1985). Lo importante es tener en cuenta los distintos factores que influyen en el
desarrollo de las personas y por lo tanto de los distintos países. El Desarrollo Humano
es entendido como siendo multidimensional pudiendo tener facetas políticas (derechos,
libertad, participación), socio-culturales (status y dignidad), económicas (consumo,
ingresos, propiedad), humanas (educación, salud, vivienda, alimentación) y de
seguridad (paz, vulnerabilidad y desastres naturales) y como un concepto que coloca a
las personas en el centro del proceso de desarrollo, en la línea de lo que defiende
Amartya Sen, premio Nóbel de la economía.
Ha habido otros enfoques y indicadores de desarrollo que con frecuencia buscaban
separarse y servir de alternativa al enfoque del PNB/PIB tales como el Índice de la
Calidad de la Vida Física que incluía variables como la mortalidad infantil, esperanza de
vida y alfabetismo; Índice de ecodesarrollo que se centra en el medio ambiente;
necesidades de la sociedad claves como la producción, la reproducción, la
comunicación y la autoridad política. No obstante, creemos que el concepto de
desarrollo humano, engloba aspectos de estos indicadores.
Entre 1976 - 1980 la Universidad de Naciones Unidas desarrolló otro abordaje al tema
de los indicadores de desarrollo cuyo proyecto se intitulaba “Metas, Procesos e
Indicadores de Desarrollo” a través del cual se discutió el futuro del desarrollo humano.
El promotor de este proyecto John Galtung definió el desarrollo humano como que “se
refiere al desarrollo de los seres humanos en todas las fases de la vida y consiste en una
relación harmoniosa entre las personas, la sociedad y la naturaleza, asegurando el total
afloramiento de la potencialidad humana sin degradar o destruir la sociedad o la
naturaleza (Galtung, 1978). No obstante, también nos interesa el concepto de desarrollo
humano definido por Unceta (2000:83) como “el proceso de ampliación de las
oportunidades de las personas, entendiendo que dichas oportunidades dependen en lo
fundamental de las capacidades y libertades de las que pueden disponer, y del papel que
ellas mismas tengan como protagonistas del desarrollo” porque pone de relieve el papel
que las personas tienen en la promoción del desarrollo. Por lo tanto se tienen en cuenta
el desarrollo como un proceso, a las personas como no solo protagonistas del desarrollo
pero como fin también y, no uniformiza el proceso al considerar que las personas
ampliaran sus oportunidades en función de sus capacidades y libertades.
A finales de 1960 la United Nations Research Institute for Social Development empezó
a publicar informes de su programa de investigación sobre condiciones de vida. El
primer informe mostró la influencia de las condiciones de vida sobre el crecimiento
económico y llegó a la conclusión de que la pobreza en los países en desarrollo inhibe el
desarrollo económico. El estudio constituyó un cambio en el sentido de que la pobreza y
no la economía pasó a ser el punto de partida en el análisis del desarrollo y busca de
soluciones o alternativas para mejorar este. Muchos de estos informes llamaron la
atención a la emergente crisis global y llamó al análisis de los esfuerzos locales y una
serie de indicadores no considerados por los modelos convencionales de desarrollo que
tenían el crecimiento del PIB como el factor más importante. Estos incluían la seguridad
individual y comunitaria, y el papel de las creencias y la religión en el desarrollo.
Pensamos que a través del uso del Índice de Desarrollo Humano (IDH) desarrollado por
el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) podemos conseguir tener
una indicación más amplia de las condiciones socio-económicas de los países en
cuestión. El índice de desarrollo humano, preparado cada año, mide los logros medios
en cuanto al desarrollo humano básico en un índice compuesto de forma simple y única
y produce una clasificación de países según el estado de su IDH. Para medir los logros
en cuanto al desarrollo humano el IDH se sirve de otros instrumentos como el Índice de
Potenciación de Genero (IPG) que mide la desigualdad de género en cuanto a
oportunidades económicas y políticas, el Índice de Desarrollo Relativo al Genero (IDG)
que mide los logros tomando en cuenta las desigualdades de logros entre hombres y
mujeres y el Índice de Pobreza Humana (IPH) que mide las privaciones en cuanto a las
dimensiones básicas del desarrollo humano. El PNUD publicó su primer Informe de
Desarrollo Humano en 1990, un informe publicado anualmente que refleja distintas
facetas del desarrollo humano de los distintos países del mundo.
Según Naciones Unidas, desde 1975 a 1998, todos de los 101 países de los cuales
contenía datos, con excepción de Zambia contaban con un nivel de IDH más alto en
1998 que en 1975, aunque a lo largo de ese período algunos países habían sufrido
retrocesos en áreas como salud y educación. La constatación más chocante en el uso del
IDH ha sido el bajo nivel de la región de África Subsharriana en términos de desarrollo
humano. Ningún país de la región se encuentra en la categoría de los países con un nivel
alto de desarrollo humano, solamente seis países se encuentran en la categoría del nivel
medio (Botswana, Gabón, Mauricias, Seychelles, Suazilandia y Sud-África), los demás
países se encuentran en la del nivel bajo de desarrollo humano. Cinco de los países en
la categoría de nivel medio (Mauricias, Seychelles, Swazilandia, Gabón y Botswana)
tienen en conjunto una población de 4,6 millones (Rasheed:2004). Esta cifra sube a
cerca de 52 millones cuando se la añade la población de Sud-África, pero que
corresponde a un porcentaje muy pequeño de los cerca de 700 millones de Africanos
sub-saharianos. El Informe de Desarrollo Humano del PNUD de 2003 indica que de los
34 países con el índice de desarrollo humano más bajo, 30 son Africanos. Por ejemplo,
la esperanza de vida en África Sub-sahariana tiene una media de 46,5 años, una cifra
muy baja en comparación con la media de 77 años en los países con un IDH alto y 67
años en los países de IDG medio. En otras palabras África es el continente en peores
situaciones de desarrollo humano.
Así, nos interesa analizar de que forma las relaciones de cooperación descritas arriba
han producido el efecto deseado, el de promover el desarrollo socio-económico de
África Subsharriana.
ARGUMENTOS JUSTIFICADORES DEL POCO IMPACTO DE LA POLÍTICA
COMUNITARIA DE COOPERACIÓN
En este trabajo consideramos que la política de cooperación de la UE ha tenido poco
impacto en el desarrollo humano de África Sub-sahariana, porque aunque se han
verificado mejoras en algunos aspectos de desarrollo humano y en algunos países, estos
todavía no llegan a los niveles deseados, ni siquiera a los niveles que se podrían haber
llegado con los recursos que se han disponibilizado. Por lo tanto el poco impacto que la
Política comunitaria de cooperación al desarrollo ha tenido en la promoción del
desarrollo humano de África sub-sahariana, se refiere básicamente a que los principales
objetivos de la política (Desarrollo económico y social duradero de los países en
desarrollo y particularmente de los más desfavorecidos; La inserción armoniosa y
progresiva de los países en vías de desarrollo en la economía mundial; La lucha contra
la pobreza en estos países; Desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de
Derecho; Respeto a los Derechos Humanos y a las Libertades Fundamentales, etc) no
han producido los resultados esperados.
En términos de acceso y gestión de recursos, participación en el mercado económico
internacional los países de la región están cada vez más pobres tanto a causa de su
posición casi invisible en el mercado internacional, tanto del peso de la deuda externa
que utiliza gran parte de sus recursos entre otros factores. Por ejemplo las exportaciones
de los países ACP para la UE bajaron en el periodo 1976 a 1983 de 6.3% a 4.5%
(rrojasdatabank.org) lo que ha significado menos ingresos para estos países. Del mismo
modo, las cuotas de los países ACP de las importaciones de la UE bajaron en el periodo
1976 a 1994 de 6.7% a 2.8% del total de las importaciones de la unión (Eurostat en
rrojasdatabank.org).
El principal factor del poco impacto de la política comunitaria de cooperación
internacional al desarrollo en el desarrollo humano de África Austral es la falta de
voluntad política de perseguir los objetivos establecidos en esta política de forma
desinteresada. A comienzos de los años 80 la Asamblea General de Naciones Unidas
estableció que los países desarrollados deberían transferir el 0,7% de su PNB para
financiar el desarrollo de los países en desarrollo. Esta cuota del 0,7% no tenia ningún
valor vinculativo, solo sirviendo como dice Dubois (2001:165) de una orientación hacia
una referencia mínima a donde los países desarrollados debían tender hacia, en términos
de la cantidad de la financiación al desarrollo del los países en vías de desarrollo.
La falta de voluntad política de los países donantes se refleja fuertemente en que ningún
país ha contribuido con el 0,7% de su PNB, con excepción de Suecia, Suiza, Países
Bajos, Dinamarca y Noruega que han contribuido sistemáticamente con más del 0,7%.
Cuadro 1. Porcentaje sobre el PNB de la Ayuda al desarrollo de los países
europeos
Países Europeos
Menos de 0,7%
0,7%
Más de 0,7%
Dinamarca
0,97
Noruega
0,86
Suiza
0,84
Países Bajos
0,81
Suecia
0,79
Luxemburgo
0,55
Francia
0,45
Finlandia
0,33
Bélgica
0,31
Irlanda
0,31
Alemania
0,28
Austria
0,26
Reino Unido
0,26
Portugal
0,25
España
0,23
Italia
0,11
Fuente: CAD, 1999 (En Dubois, 2001)
El promedio de los demás países ha sido del 0,36% (Dubois, 2001), la mitad de la cuota
establecida. Además, la evolución del porcentaje contribuido ha sido en descenso.
Cuadro 2. Evolución de la ayuda al desarrollo de los países donantes de la OCDE
(% sobre el PNB)
%
0,36 0,35 0,32 0,33 0,33 0,33 0,31 0,30 0,27 0,25 0,22
PNB
Año 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Fuente: Intermón 1998 (En Dubois, 2001)
La cuota del 0,7% no significa necesariamente una carga para los países desarrollados,
en términos reales no significan sumas exorbitantes para cada país de forma individual,
pero en el conjunto si implicaría una cuantía importante para el financiamiento del
desarrollo de los países en vías de desarrollo. La constatación es de que no existe
cooperación desinteresada en general, con excepción de muy pocos países. Esta está
casi siempre asociada a otros intereses políticos y económicos de los países donantes.
Existe una voluntad política simbólica, que es mencionada por los políticos y viene
plasmado en los documentos pero, que no llega a materializarse de forma a que
produzcan los efectos deseados, el de promover un desarrollo humano en África. Esta
falta de voluntad política real por su vez manifiesta-se y es reforzada por otros factores,
que son los siguientes.
La política de cooperación como instrumento de política exterior.
La mayoría de los países no definen sus políticas de cooperación al desarrollo en la
practica (no en la teoría) en función de las necesidades de desarrollo de los países
destinatarios de sus ayudas. Ya así lo era desde el final de la guerra occidental de 19391945 y con la guerra fría (Dubois) en que los dos bloques utilizaban la cooperación
internacional para garantizar lealtad política por parte de los demás países. Los recursos
canalizados a titulo de cooperación al desarrollo no son desinteresados, pero sí reflejan
los intereses políticos y económicos de los países donantes. Prueba de esto es que los 10
países principales receptores de ayuda oficial al desarrollo (ver cuadro 3) no son los
países más pobres del mundo. África Sub-sahariana es la región más pobre del mundo,
no obstante ningún país de esta región está incluido en el grupo de los diez países
principales receptores de ayuda al desarrollo.
Cuadro 3. Los diez países principales receptores de ayuda al desarrollo, 1995-1996
Millones
2.412 2.118
2.018 1.937 1.708 1.484 1.228 1.195
1.059
849
de dólares
Países
China Indonesia Polonia Egipto India
receptores
ayuda
Israel Rusia Filipinas Tailandia Bangladesh
Fuente CAD, 1997 (En Dubois, 2001)
El Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD del 1994 determinó algunos factores
que influyen en las limitaciones y fracaso de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) de
contribuir para el desarrollo humano de los países en vías de desarrollo (incluyendo los
Africanos) y cito algunos:
1. La AOD no va destinada a los países más pobres si no a los que tienen un nivel
económico superior. El 68% de los pobres del mundo sólo reciben el 32% de la
ayuda. Egipto por ejemplo recibe 280$ por pobre, mientras Bangladesh recibe
17 y la India sólo 7.
2. La AOD no está centrada en los campos prioritarios del Desarrollo Humano,
como educación básica, atención primaria a la salud, abastecimiento de agua
potable, nutrición, etc. A nivel mundial solo el 7% de la AOD bilateral y el 16%
de la multilateral va destinada a estos sectores básicos. La construcción de
carreteras, autopistas y centrales eléctricas, por el contrario son los objetivos que
reciben más ayuda.
3. La ayuda no va destinada a los países más pobres, sino preferentemente a países
amigos o aliados en los intereses estratégicos del donante. Los donantes quieren
que su asistencia coincida con sus intereses comerciales, de manera que
prefieren usarla como vehículo para promocionar sus propios equipos y
consultores; por razones políticas también quieren que su ayuda sea muy visible.
Así, por ejemplo, se preocupan más de la construcción de edificios que de los
gastos periódicos necesarios para su buen aprovechamiento.
4. Los países del sur que destinan más recursos a finalidades militares recibieron –
hasta 1992 - 2,5 veces más AOD que los habitantes de países que, por el
contrario destinan menos a la compra de armas o al mantenimiento de ejércitos.
5. Los países donantes de AOD no parecen tampoco preocuparse demasiado por la
situación de los derechos humanos de los países receptores, y más bien parecen
preferir aquellos en los que impera la ley marcial y el orden militar, al suponer
que en estos países habrá más estabilidad política y mejor gestión económica.
Los puntos levantados en el Informe de Desarrollo Humano del PNUD, muestran que
las motivaciones de los países donantes en la mayor parte de los casos corresponden a
sus intereses económicos y políticos pero no a las necesidades de desarrollo de los
países receptores de la ayuda.
Esta situación venia reforzada por la ausencia de una política exterior común de la UE.
Con el Tratado de Maastrich de 1992, se ha intentado según Fernández (1994) de
impulsar una unitarización de las relaciones exteriores con la creación de la Política
Europea de Seguridad Común (PESC). No obstante, el proyecto ha adoptado una línea
intergubernamental, con lo cual se tornó más fácil la predominancia de los intereses de
los estados grandes de la UE sobre los de la Comunidad y de los estados pequeños. Esta
situación no ha permitido la creación y a veces la implementación de una política de
cooperación coherente. Donde, en la mayoría de los casos han predominado los
intereses económicos y políticos de estos países en la región, que las oportunidades de
desarrollo creadas. Un ejemplo de esta imposición de los intereses de los estados
grandes de la UE sobre los demás se verificó con el caso de Sud-África, cuando por
demanda de países como Mozambique, Angola y Zimbabwe se exigía a los países de la
UE que impusieran sanciones económicas al régimen del apartheid de Sudáfrica por
estar destruyendo todos sus esfuerzos de desarrollar sus respectivos países, esta decisión
llevó años a ser tomada por obstaculización por parte de Inglaterra y Alemania que
tenían fuertes inversiones en Sud-África (Fauvet, 2004).
Los países miembros de la unión siguen por un lado con sus políticas individuales de
cooperación a la vez que van esforzando se por otro lado a crear una política común o a
actuar como un conjunto. Esta situación por un lado contribuye para que la política de
cooperación internacional sigua siendo utilizada como un instrumento de política
exterior porque los estados con más intereses políticos o económicos en los países que
se financian pueden seguir teniendo un doble estándar, actuar como individual de una
forma y como miembro de la unión de otra. Es el caso de España y su historial de venta
de armas a países Africanos, algunos en estado de guerra. Entre el período de 1992 y
1999 España exportó armas ligeras y municiones al continente Africano por el valor de
4000 millones de pesetas (Romeva, 2001). En 1998, los miembros de la UE firmaron un
Código de Conducta sobre exportaciones de armas, donde se llama al cumplimiento de
acciones para prevenir la exportación a países en conflicto y a prevenir y combatir el
tráfico ilícito de armas. No obstante España ha vendido importantes cantidades de armas
a países en situaciones de conflicto armado tales como Angola, Sudán, Congo y Sierra
Leona, y a este último España exportó munición por el valor de 8 millones de pesetas en
1999 (Romeva, 2001) cuando este se encontraba en plena guerra y después de haber
firmado el Código de Conducta sobre exportación de armas en 1998.
No obstante esta situación de poder actuar a nivel individual y de la unión a la vez
también ha servido de oportunidad para los países con pocos intereses económicos o
políticos en los países con quien cooperan de llevar a cabo una cooperación al margen
de la unión con más intereses para el país receptor. Es el caso de los Sector Wide
Approaches, un fondo creado por gobiernos de los países nórdicos de Europa que es
aplicado en la planificación desde el nivel central del estado, en los sectores
determinados por este según las necesidades y prioridades que establezca o identifique
el órgano central del sector en causa (Cavane, 2001). Es una iniciativa interesante, de
todos modos, la decisión sobre en que sector finanviar está en las manos de los
donantes.
Lo que nos lleva a concluir que la cooperación internacional es dictada por los intereses
de los países donantes, más que por las necesidades de los países receptores. De hecho
alguna literatura (rrojasdatabase.org) establece que los objetivos de la Comunidad
Europea en establecer o formalizar las relaciones con África eran de: garantizar el
suministro de materias primas, garantizar un mercado para productos manufacturados
europeos, proteger la región de los esfuerzos de la URSS y China de diseminar
regímenes socialistas. El último interés ya no tiene mucha relevancia hoy día, en cuanto
a garantizar un mercado para productos manufacturados de la unión, aunque esta región
no es la del mayor destino de los productos europeos, Europa es el principal
suministrador de productos manufacturados a África pero a la vez, el mayor destinatario
de las materias primas Africanas. Quizás por este motivo (disminución del comercio
con la región sub-sahariana de África), los recursos a través de la cooperación
internacional también han disminuido..
La difícil gestión del Fondo Europeo de Desarrollo.
El FED fue creado en 1958 tras la firma del tratado de Roma para financiar el desarrollo
de los llamados PTUM. Con la adquisición de la independencia de los territorios del
ultramar, este fondo sirvió para financiar la cooperación entre la Unión Europea y los
demás países. Este fondo es el principal instrumento de financiación entre las relaciones
de la UE con África (en el marco de los estados del ACP) establecidos a través de los
Acuerdos de Lomé y de Cotonou.
El FED ha sido bastante criticado por los países ACP por el lento desembolso de los
fondos, por la cantidad de dinero disponible y por la forma como este es distribuido,
pues pocas veces responde a las necesidades de los países receptores.
La gestión del FED está centralizada en Bruselas, todas las decisiones son tomadas en
Bruselas habiendo poca capacidad en el terreno para gestionar el fondo tanto por parte
de la UE como de los países receptores.. Esta condición ha limitado la gestión del FED
en términos de necesidades de largo plazo y de tomada de decisiones, lo que conducía a
la ineficacia en la gestión del mismo ya que no podía seguir los plazos establecidos para
la realización de actividades así como el desembolso de los fondos. Los desembolsos
son tan lentos que a la firma del Acuerdo de Cotonou de 2000 todavía quedaban 9
billones de euros de otros FED (Holland, 2002). El fondo acaba por no servir para el
propósito para el cual fue creado al no poder disponibilizar de los recursos cuando estos
son necesarios, ni financian los sectores que más lo necesitan. Además, la cantidad de
recursos económicos disponibilizados no es suficiente para resolver los problemas a lo
largo de los 5 años del Acuerdo (15 200 millones Euros) y, porque el actual FED solo
financia dos instrumentos, uno que cubre la ayuda no reembolsable tales como subsidios
de largo plazo para apoyo al desarrollo, y uno que ofrece capital de riesgo y prestamos
como unas condiciones de inversión en el sector privado (Holland, 2000).
Otra cuestión importante relacionada con la gestión del FED, es el role invisible de los
países beneficiarios. El Artículo 15 n.1 del Acuerdo de Cotonou del año 2000 incluye a
los estados ACP en el diseño del programa de estrategias de cooperación de los países,
pero ya les excluye del proceso de tomada decisiones sobre temas económicos Capítulo
IV sobre Procedimiento sobre Tomada de Decisiones del mismo Acuerdo. Las
prioridades sobre la utilización de los fondos es establecida por los países donantes, con
la consecuencia de no siempre responder a las necesidades prioritarias de los países
beneficiarios. Por ejemplo, uno de los objetivos de los programas de uno de los FED era
el de la recuperación de los sectores productivos de los estados ACP. Este objetivo en la
practica ha consistido en gran medida en acompañar las acciones de reactivación
económica patrocinadas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en
los estados beneficiarios. Las acciones de reactivación económica del Banco Mundial
han sido acompañadas de PAE que han conducido a la mayoría de los estados ACP a
reducir sus gastos en el sector social (educación y sanidad sobretodo) y concentrarse en
la liberalización del mercado y mejora de las infraestructuras que favorecen esta
actividad, lo que ha tenido repercusiones negativas en el desarrollo económico y social
de la mayoría de esos países. Prueba de este apoyo a las PAE es que uno de los
requisitos exigidos por la UE para que los países cualifiquen a recibir recursos del FED
es la adopción de los programas de reformas económicas impulsadas por el FMI y el
BM por el país que solicita la ayuda (Dubois, 2001:169)
Este role invisible de los países beneficiarios también viene acentuado por la situación
de que la UE negocia con estos países a través de una única entidad negociadora, que es
la comisión europea, no obstante las entidades negociadoras dentro del grupo ACP y de
África Subsharriana en concreto no tienen poderes de negociación en esos términos. Por
ejemplo, según comenta Madakufamba, el Secretariado de la Southern African
Development Community (SADC) no tiene un mandato para negociar acuerdos
comerciales por parte de los estados miembros de la SADC. Los estados ACP tienen
una buena experiencia de negociación como un todo, pero al poner la UE acento en las
entidades regionales dentro del ACP a dedicarle importantes cantidades de dinero
(Articulo 2, n. 1, b) del Acuerdo de Cotonou de 2000), significa que los países
Africanos se encuentran en una posición des-privilegiada al no tener las estructuras
adecuadas de negociación desde las sub.-regiones.
La difícil gestión de este fondo también viene reflejado en la mala aplicación de los
mismos. En algunas ocasiones no fueron aplicados en las áreas que los necesitaban
tanto por influencia de los países donantes, la Unión Europea en este caso, como por
parte de los países receptores. Según datos del PNUD (Informe sobre Desarrollo
Humano de 1994), el 90% de los fondos de la cooperación es para pagar los propios
especialistas de los países donantes y no para formar a la gente de los países receptores.
(Dubois, 2001:170). De esta forma los recursos se mantienen en los países donantes.
Así, los recursos existentes no sirven para el objetivo preconizado de financiar el
desarrollo de los países receptores. Del mismo modo, por parte de los países
destinatarios de los recursos también ha habido mala utilización de los recursos
destinados a promover el desarrollo. Ha habido casos de corrupción en que algunos
gobernantes utilizaron los fondos para fines propios, así como los de la utilización de
recursos para fines militares cuando existían otras prioridades en el país. Se estima que
solo el 10% de la deuda contraída para financiar el desarrollo fue aplicada para fines de
desarrollo (Oliveres, 2001). Aunque esta situación se la debe responsabilizar a los
gobiernos africanos, los gobiernos de la Unión también comparten esta responsabilidad
porque en la mayoría de los casos estaban conscientes de estas practicas corruptas pero
como se trataba de gobiernos que defendían sus intereses económicos y políticos en la
región, han ignorado estas practicas. Cuando ellos podían muy bien dejar de fornecer
dinero à estos países. (Fauvet, 2004).
Mala gestión conjunta de la crisis económica de los años 80 y de los endeudamientos
externos.
La década de los 80 fue declarada por el PNUD como la “década perdida” en términos
de desarrollo para el continente Africano. Esta década estuvo marcada por la amplia
difusión de la crisis económica y política por casi todos los países africanos y por la
fuerte intervención de las instituciones financieras de Bretton Woods y sus Políticas de
Ajuste Estructural.
Con la adquisición de las independencias, los líderes Africanos asumieron que la llave
para el desarrollo era de seguir los pasos de los países industrializados y así invertir en
la “modernización”. De esa forma las prioridades eran la construcción de
infraestructuras básicas, la transformación de la agricultura y la construcción de
industrias. Por otro lado, por recomendación de los gobiernos ex-coloniales, y también
por decisión de los nuevos gobiernos africanos, estos adoptaron la estrategia de
especializarse en la producción de productos primarios (materia prima) básicamente de
exportación para los países europeos.
Con los cambios verificados en el mercado internacional en los años 70, los precios de
las materias primas que constituían las principales fuentes de ingresos de estos países
bajaron, sin la participación de estos en esa decisión. A la vez que los precios de los
productos manufacturados subían o se mantenían altos en relación a los productos
primarios. Esta situación constituyó un desequilibrio en la balanza de pagos de estos
países. Nada fue hecho desde la cooperación al desarrollo para paliar los efectos de esta
situación, se tomaron actitudes con efectos superficiales como la distribución de
alimentos, pero nada para ir a las causas profundas de esa situación en que se
encontraban los países Africanos, que era una relación de comercio internacional que
beneficiaba a los países europeos en detrimento de los Africanos.
Otro factor que ha tenido una fuerte influencia en la gestión de la crisis de los 80 del
continente es la proliferación de compañías transnacionales por el continente. Estas han
sido vistas como una buena alternativa para los países africanos salieren de la crisis en
la que se encontraban ya que se consideraba que estas empresas iban a dotar a estos
países de capital y de tecnología necesaria para su industrialización. Uno de los
problemas encontrados con esta alternativa es que muchas veces las empresas se
establecían en estos países pensando en sus necesidades y no en las del país lo que
llevaba a situaciones en que el país acaba saliendo más perjudicado que beneficiado, a
través de procesos como el reciclado de los beneficios a la empresa matriz, el pago de
tecnologías por parte del país beneficiario, la fragmentación de la producción entre
diferentes países donde se acaban vendiendo los productos entre ellas mismas lo que
significa que no se aplica precios de mercado pero precios de transferencia que suelen
establecerse en función del lugar en donde la empresa quiere maximizar su beneficio
contable (Oliveres: 2001). Tal lugar pocas veces es un país en vías de desarrollo, por
razones de estabilidad monetaria y seguridad política, lo que significa que los precios de
exportación también son calculados a la baja (Oliveres, 2001).
Una de las formas encontradas para se salir de esta crisis y para financiar proyectos de
desarrollo, fue la concesión a los gobiernos Africanos de unos préstamos, tanto de
fondos públicos como privados. Los primeros créditos en ocasiones tenían muy buenas
condiciones de interés y amortización, pero fueron en su mayoría mal utilizados. Los
segundos créditos que estos gobiernos tuvieron que pedir debido al mal uso de los
primeros eran concedidos por la banca comercial con unos tipos de interés que se habían
elevado en los años 70 como consecuencia de la crisis económica internacional
desencadenada en 1971, según Oliveres (2001). La mayor parte de esos préstamos
venían acompañados de Políticas de Ajuste Estructural (PAE) diseñados por
instituciones financieras como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional
para supuestamente favorecer mejoras en las economías de estos países a través de la
reestructuración económica orientada a disminuir el déficit público. Estas políticas
intervenían en las políticas económica-financiera de los países a que se les aplicaba, y
estas serían conseguidas a través de según Unceta (2000) la reducción del gasto público
(especialmente el gasto social), la disminución de los salarios reales, la privatización de
empresas públicas y la liberalización de la economía.
El impacto de la implementación de estas políticas en algunos casos ha sido desastroso.
La política de disminución del gasto público, implicó la disminución de los trabajadores
en la función pública que era en aquél momento el sector que empleaba más personas en
las zonas urbanas de estos países, lo que significó una subida en las tasas de desempleo,
en un contexto en que el sector privado no estaba suficientemente capacitado para crear
empleos para las personas que salían del sector público y las que buscaban empleo por
primera vez. La disminución del gasto público también ha implicado reducción de
dinero público en sectores como educación y salud (fauvet, 2004). Lo que llevó a la
disminución en la cantidad y en algunos casos la calidad de estos servicios.
Se puede argumentar que ninguno de estos gobiernos estaba obligado a adoptar las
reformas impuestas por las PAE, no obstante, si tenemos en cuenta que dos importantes
fuentes de recursos para esos países (créditos y ayuda al desarrollo) imponen esas
reformas como uno de los requisitos para beneficiar de los fondos disponibles, muchos
países se quedaron sin otra opción que adoptar las PAE. La propia Unión Europea ha
establecido como requisitos para recibir financiación suya, 1. Que haya democratización
y estabilidad política y; 2. La adopción de los programas de reformas económicas
impulsadas por el FMI y el BM (Dubois, 2001:168).
Resolver el problema de la deuda externa africana a través de la condonación de esta
seria una opción viable si hubiera voluntad política. Según Oliveres (2001), la suma de
la deuda del Tercer Mundo (también llamados países en vías de desarrollo) con España
correspondía a 4,5% del PIB español de 1996 (3.347.366 millones de pesetas). Esta
suma corresponde a todo el Tercer Mundo, en relación a África seria una cantidad
inferior. Por lo tanto no se está hablando de valores exorbitantes, que podrían ser
perdonados sin significar mucho esfuerzo para el país acreedor, sobretodo cuando se
tiene en cuenta la cantidad de personas que se quedan sin acceso a la educación,
saneamiento, alimentación y seguridad porque sus gobiernos tienen que pagar la deuda
con dinero que podría ser aplicado a sectores de mayor necesidad.
Otra cuestión importante que tuvo un impacto negativo en la gestión de esta crisis, fue
la desestimación que tuvieron las alternativas propuestas por los intelectuales africanos
a las PAE tanto por parte de muchos gobiernos africanos así como de los países
europeos. En 1989, UNECA (United Nations Economic Comisión for África –
Comisión Económica de las Naciones Unidas para África) propuso una alternativa a las
PAE, dando políticas alternativas a cada punto del programa de Bretton Woods. Estas
propuestas tenían dos puntos centrales, el primer identificaba las PAE como que
perpetuaban la crisis africanas por forzar a los países Africanos a entrar en un sistema
“global” bajo unas condiciones que dan ventaje total al sistema global y ninguna a los
países africanos. El segundo punto es el de la participación de la población, algunas de
las criticas a la perspectiva de desarrollo de las instituciones de Bretton Woods son de
que estas son antidemocráticas y que no permiten la participación de las personas en los
procesos de desarrollo y económico. Al levantar la cuestión de la participación
ciudadana estas alternativas no solo buscaban soluciones a nivel económico pero
también a nivel político, lo que implicaba que algunos gobiernos tendrían que
considerar su modelo de gobernabilidad, así como se podría llevar a juicio algunos
lideres que se estaban apropiando de los prestamos para fines privados, muchas veces
con el apoyo de las potencias occidentales para garantizar su fidelidad política, y
exigirles la rendición de cuentas sobre la utilización de los mismos y de otros recursos.
La decisión de los gobiernos de los estados miembros de la UE de apoyar en la
resolución de esta crisis concentrándose en la cooperación internacional más que en la
promoción de unas condiciones para un comercio internacional más beneficioso para
todas las partes, no ha contribuido mucho al desarrollo humano de esta región.. La
propia Convención de Lomé contiene según los estados ACP clausuras que inhiben el
crecimiento en áreas donde estos países tendrían mayor ventaje comparativa que los
países miembros de la UE y esto funciona como un fuerte desincentivo para el
desarrollo industrial de estos países.
Aunque unos de los motivos expresos del establecimiento de la relación entre los
PTUM y la UE era para evitar que las políticas comunitarias perjudicasen el desarrollo
de los PTUM, la PAC viene siendo un gran estorbo al desarrollo de esta región
(ACTSA, 2002), donde los subsidios y los diferentes tipos de barreras aplicadas a los
productos originarios de África, no permite que este aumente sus ingresos por la
comercialización de productos agrícolas, tanto frescos como procesados, en un contexto
en que la mayor parte de la población es rural y la actividad agrícola y de procesamiento
de productos agrícola es una importante fuente de empleo. De hecho la UE ha apoyado
iniciativas del Banco Mundial para desincentivar la exportación de productos
procesados, como fue el caso en 1995, después de la publicación de un informe del
Banco Mundial en que garantizaba que Mozambique podría ganar entre $130 y $230
más por tonelada de anacardos en cáscaras que anacardos crudos, aún así el Banco
Mundial forzó al gobierno mozambiqueño a retirar el impuesto que este había aplicado
para desincentivar la exportación de anacardos no procesados. Lo que hizo colapsar la
industria procesadora y llevó a 7000 mozambiqueños, en su mayoría mujeres al
desempleo. Afortunadamente en 2001 Mozambique ganó el derecho de volver a
proteger su industria de procesamiento. La UE apoyó estas iniciativas del Banco
Mundial y ahora da ayuda financiera à pequeños agricultores y comerciantes para volver
a levantar el sector de producción y procesamiento de anacardos (Fauvet, 2004).
CONCLUSIONES
El papel que la cooperación al desarrollo juega en el financiamiento del desarrollo de
África es importante, dado a que esta es una fuente importante de recursos para la
región. No obstante si las políticas de cooperación al desarrollo no son coherentes y no
se reflejan en la práctica en las acciones con vista a promover el desarrollo humano de
esta región, estas no tienen ningún valor para África. Como hemos visto, la UE ha
declarado su intención de apoyar el desarrollo de África desde hace casi 50 años
(Tratado de Roma en 1957) pero, la región de África sub-sahariana es hoy una de las
más pobres del mundo, con el índice de desarrollo humano más bajo de entre todas las
demás regiones.
Esto es resultado de la existencia de una voluntad política simbólica por parte de la UE
de financiar y apoyar el desarrollo de África, pero no una voluntad política real. Las
acciones emprendidas por la UE no han podido ni han sido dirigidas a resolver las
cuestiones de fondo, estructurales y coyunturales que originaban y perpetuaban la
situación de bajo desarrollo humano de esta región. La indisponibilidad de fondos
suficientes para financiar el desarrollo, la mala gestión de esos fondos y la no creación
de estructuras adecuadas para gestionar esos fondos, la mala utilización de los fondos, la
promoción de políticas prejudiciales para las necesidades de la regiones, el uso de la
cooperación para proteger intereses económicos y políticos de la Unión, entre otros, son
el reflejo de las intenciones de fondo de la política de cooperación de la unión, de
promover un desarrollo a nivel simbólico pero no real.
Ha pasado ya suficiente tiempo para que si no se verificara los objetivos de la
cooperación al desarrollo establecidos en el TUE (Desarrollo económico y social
duradero de los países en desarrollo y particularmente de los más desfavorecidos; la
inserción armoniosa y progresiva de los países en vías de desarrollo en la economía
mundial; la lucha contra la pobreza en estos países; desarrollo y consolidación de la
democracia y del Estado de Derecho; respeto a los Derechos Humanos y a las
Libertades Fundamentales) al menos se verificara procesos y mecanismos establecidos
para permitir la realización de estos. Creemos que la política de cooperación tiene que
ser un instrumento para apoyar las iniciativas locales, no para substituirlas ni tan poco
para imponer enfoques. No obstante para que esto sea realizable, también es importante
que los gobernantes africanos asuman la responsabilidad de no aceptar ingerencia
externa incluso si significa no beneficiar de determinados fondos, lo que implicaría la
necesidad de una región más unida no solo económicamente pero también
políticamente.
Algunos críticos defienden que para erradicar la pobreza en África sub-sahariana es
necesario más ayuda al desarrollo y más comercio. Creemos que esto solo no es
suficiente, pero que debe imperativamente ser acompañado de cambios en la orientación
de la ayuda y del comercio internacional, la participación debe ser más activa y los
intereses de los países y poblaciones de la región deben ser el centro de las decisiones.
De este modo, una política de cooperación al desarrollo que tenga en cuenta los
intereses de los pueblos africanos debe financiar el desarrollo a través de :
a) Incrementar los flujos de la ayuda al desarrollo y crear instrumentos que
aseguren su relación desinteresada de otros intereses económicos y políticos;
b) Abordar la cuestión de la condonación de la deuda externa que absorbe gran
parte de los recurso de los países de la región, y que podrían ser empleados en
programas de respuesta a las necesidades sociales y económicas;
c) Hacer una revisión de todos acuerdos y practicas en el sistema internacional de
comercio de modo a remover cualquier impedimento al crecimiento económico
de África;
d) Hacer una revisión de las PAE y de reducción de la pobreza de modo a mejorar
la distribución de los ingresos nacionales y/ o regionales y a garantizar que la
región sea autosuficiente.
Para que mejoren las relaciones de cooperación entre la UE y África Sub-sahariana es
necesario que todos reconozcan que las dos regiones tienen algo par aportar y para
aprender de los procesos de desarrollo una de la otra. La relación que existe en la
actualidad de “donante” y “receptor” de la ayuda, mantiene una relación de región
dominante y región dominada, lo que no favorece el dialogo y favorece el uso de la
cooperación al desarrollo para fines que no sean la promoción del desarrollo humano.
BIBLIOGRAFÍA
Cavane, E. y Bardill, J. Concept Paper: Consolidating, Deepening and Replicating
the Nampula experience in the Context of National Program on Decentralised
Planning and Finance, UNDP MOZ/98/001, Mozambique, 2001
Dubois, A. La financiación del desarrollo: flujos privados y ayuda oficial al
desarrollo, 1ª edición, Servicio Central de Publicaciones del Gobierno Vasco,
Victoria-Gasteiz, 2001.
European Union Policies Block African Agricultural Exports, Article by Action for
Southern Africa (ACTSA), 2002, www.worldhunger.org/articles/africa/actsa.htm
Fauvet, P. y Mosse, M, Carlos Cardoso e a Revoluçao Moçambicana, Double
Storey , South-Africa, 2004
Fernadez-Cavada, A. M. Política exterior para África, en López, S. M.(ed), I
Jornadas de estudios Africanos, editora León: universidad, León, 2001
Galtung, J. Goals Processes and Indicators of Development: A project description.
HSDPD-9/UNUP, United Nations University, Tokyo, Japan, 1978.
Graumans, A. 1998. Political dialogue between the EU and SADC: Insights for
ACP-EU dialogue (ECDPM Working Paper 61). Maastricht: ECDPM.
Hill, C. (ed.), The Actors in Europe’s Foreign Policy, Routledge, London, 1996.
Holland, M. When is Foreign Policy not Foreign Policy? Cotonou, CFSP and
External Relations with the Developing World, en The European Union and the
Third World, Macmillan EU Series, London, Palgrave, 2002
Informes de Desarrollo Humano, Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (1990-2002)
“Internal Agreement between representatives of the governments of the member
states, meeting within the council, on the financing and administration of community
aid under the financial protocol to the partnership agreement between the African,
Caribbean and Pacific states and the European Community and its member states
signed in Cotonou (Benin) on 23 June 2000 and the allocation of financial
assistance for the overseas countries and territories to which part four of the EC
treaty applies” Council of the European Union, Brussels, September 2000 (ref.
10688/1/00 REV 1
Madakufamba, M, The Lomé Convention: Is the EU-ACP Divergence on Future
Relations Reconcilable? Special Report on editorial-sardc.htm
Mascarenhas, A. Context and Concepts. An Historical Perspective on Indicators in
Development Studies and the Need for Critical Reassessment. En Grassroots
Indicator for desertification: Experience and Perspective from East and Southern
Africa ed. Hambly, H., International Development Research Centre, Canada, 1996
Matambalya, Francis A.S.T., 1998. Future Perspective of EU- ACP relations, The
Case of The Southern African ACP States. Bonn: Friedrich Ebert Stiftung. (Working
Papers on EU Development Policy, n. 7).
Miles, I. Social indicators for human development. Francis Painter Publishers,
Londres, UK, for United Nations University, Tokyo, Japan, 1985.
Oliveres, A. Deuda externa. Aspectos económicos, en . López, S. M.(ed), I Jornadas
de estudios Africanos, editora León: universidad, León, 2001
Rasheed, S. y Chole, E., 1994. Human Development: An African Perspective,
(occasional paper n. 17) en (hdr.undp.org/docs/publications)
Romeva, R. Ayudas que matan. Exportaciones españolas de armas ligeras y
munición a África, 1992-1999, en López, S. M.(ed), I Jornadas de estudios
Africanos, editora León: universidad, León, 2001.
Unceta, K. e Yoldi, P. La cooperación al desarrollo: surgimiento y evolución
histórica, 1ª edición, Servicio Central de Publicaciones del Gobierno Vasco,
Victoria-Gasteiz, 2000.
Paginas web: World Bank Group Net, Human development Report, Unión Europea,
www.rrojasdatabank.org/africa3.htm,
http://apuntes.rincondelvago.com/trabajos_global/politica_administracion_publica/