1.2.6.- Competencias

CURSO: BÁSICO DE RÉGIMEN LOCAL.
VOLUMEN I: INDICE
MÓDULO TEÓRICO
TEMA 1:
RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES.
REGULACIÓN JURÍDICA.
1. RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL………………………………………………………... 15
A) EVOLUCIÓN DEL MUNICIPIO.
B) EVOLUCIÓN DE LA PROVINCIA.
C) CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN LOCAL Y CARACTERES.
D) ENTIDADES LOCALES.
-
Concepto y distinción Entidades y órganos:
-
Clases:
o Enumeración legal.
o Distinción entre Entidades territoriales y no territoriales.
o Clasificación en atención a su naturaleza territorial o no territorial.
o Clasificación doctrinal.
2. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
(LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN)……………………….. 21
1. Normas constitucionales básicas para todas las Administraciones Públicas.
2. Normas constitucionales específicas de la Administración Local.
3. REGULACIÓN JURÍDICA……………………………………………………………. 23
1. Normativa estatal básica sobre régimen local:
2. Normativa estatal general:
1
3. Normativa estatal y autonómica por materias.
4. Otra normativa autonómica de interés.
TEMA 2:
RELACIONES ENTRE ENTES TERRITORIALES. AUTONOMÍA
MUNICIPAL Y TUTELA.
1. RELACIONES ENTRE ENTES TERRITORIALES………………………………… 36
A) INTRODUCCIÓN.
B)
DEBERES
GENERALES
INTERADMINISTRATIVAS.
EN
LAS
RELACIONES
C) DEBERES ESPECÍFICOS DE INFORMACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA.
D) COOPERACIÓN INSTITUCIONALIZADA: CONVENIOS, CONSORCIOS.
E) ÓRGANOS DE COLABORACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.
F) COORDINACION.
G) SUSTITUCIÓN DE
INCUMPLIMIENTO.
LA
ACTIVIDAD
LOCAL
EN
CASO
DE
H) GESTIÓN GRAVEMENTE DAÑOSA DE LOS INTERESES GENERALES
Y SUS CONSECUENCIAS.
I) DECISIÓN CENTRALIZADA EN LA GESTIÓN DE COMPETENCIAS
CONCURRENTES.
2.- AUTONOMÍA MUNICIPAL Y TUTELA……………………………………………. 48
2.1.- EL PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA LOCAL.
2.1.1.- ANTECEDENTES.
2.1.2.- LA AUTONOMÍA LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN.
2.1.3.- LA AUTONOMÍA LOCAL EN LA CARTA EUROPEA DE LA
AUTONOMÍA LOCAL.
2.1.4.- CONCEPTO DE AUTONOMÍA LOCAL.
2.1.5.- CONTENIDO.
2.1.6.- RESUMEN.
2
2.2.- TUTELA.
TEMA 3:
ENTIDADES LOCALES: ENTIDADES TERRITORIALES (EL
MUNICIPIO, LA PROVINCIA, LA ISLA). OTRAS ENTIDADES
LOCALES (ENTIDADES LOCALES MENORES, COMARCAS,
ENTIDADES
METROPOLITANAS,
MANCOMUNIDADES
DE
MUNICIPIOS).
1. ENTIDADES LOCALES: ENTIDADES TERRITORIALES
(EL MUNICIPIO, LA PROVINCIA, LA ISLA)…………………………………….. 54
1.1.- EL MUNICIPIO.
1.1.1.- Introducción; concepto; características; elementos; en particular, la
organización municipal.
1.1.2.- Competencias:
1.2.- LA PROVINCIA.
1.2.1.- Introducción.
1.2.2.- Concepto.
1.2.3.- Características.
1.2.4.- Elementos.
1.2.5.- Organización provincial.
1.2.6.- Competencias:
1.3.- LA ISLA.
1.3.1.- Introducción.
1.3.2.- Islas Canarias.
1.3.3.- Islas Baleares.
2. OTRAS ENTIDADES LOCALES (ENTIDADES LOCALES MENORES,
COMARCAS, ENTIDADES METROPOLITANAS, MANCOMUNIDADES DE
MUNICIPIOS)……………………………………………………………………………... 79
3
2.1.- COMARCAS.
2.1.1.- Origen y evolución.
2.1.2.- Régimen jurídico.
2.1.3.- Concepto.
2.1.4.- Agrupación versus Asociación.
2.1.5.- Naturaleza.
2.1.6.- Creación: órganos competentes y procedimiento.
2.1.7.- Organización y competencias.
2.1.8.- Referencia a otras Entidades que agrupen varios municipios.
2.2.- ÁREAS METROPOLITANAS.
2.2.1.- Origen y evolución.
2.2.2.- Régimen Jurídico.
2.2.3.- Concepto (art. 43.2 LRBRL)
2.2.4.- Figuras análogas.
2.2.5.- Naturaleza.
2.2.6.- Creación, modificación y supresión: órganos competentes y
procedimiento.
2.2.7.- Organización,
económicos.
funcionamiento,
competencias
y
recursos
2.3.- MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS.
2.3.1.- Origen y evolución.
2.3.2.- Régimen jurídico.
2.3.3.- Concepto.
2.3.4.- Figuras análogas.
2.3.5.- Naturaleza.
2.3.6.- Creación, modificación y disolución: órganos competentes,
procedimiento y contenido de los Estatutos.
4
2.3.7.- Ámbito territorial, organización, funcionamiento, competencias y
recursos.
2.4.- ENTIDADES DE ÁMBITO TERRITORIAL INFERIOR AL MUNICIPIO.
2.4.1.- Origen.
2.4.2.- Régimen jurídico.
2.4.3.- Concepto.
2.4.4.- Características.
2.4.5.- Requisitos para su reconocimiento o creación.
2.4.6.- Constitución.
2.4.7.- Órganos de gobierno y administración.
2.4.8.- Normas de funcionamiento.
2.4.9.- Competencias.
2.4.10.- Régimen de Concejo Abierto.
TEMA 4:
EL MUNICIPIO: ELEMENTOS (TERRITORIO, POBLACIÓN Y
ORGANIZACIÓN). REFERENCIA A LOS MUNICIPIOS DE GRAN
POBLACIÓN).
1. EL MUNICIPIO: EVOLUCIÓN; CONCEPTO; CARACTERÍSTICAS;
NATURALEZA JURÍDICA………………………………………………………………. 96
1.1.- EVOLUCIÓN.
1.2.- CONCEPTO.
1.3.- CARACTERÍSTICAS.
1.4.- NATURALEZA JURÍDICA.
2. ELEMENTOS…………………………………………………………………………… 98
2.1.- INTRODUCCIÓN.
2.2.- EL TÉRMINO MUNICIPAL.
5
2.2.1.- Concepto.
2.2.2.- Características:
2.2.3.- Distritos y barrios:
2.2.4.- Enclaves:
2.2.5.- El problema de la planta municipal.
2.2.6.- Creación de Municipios.
2.2.7.- Alteraciones de términos municipales. Legislación básica y legislación
autonómica.
1. Introducción.
2. Distribución de competencias normativas entre el Estado y las
Comunidades Autónomas.
3. Régimen jurídico.
4. Requisitos.
5. Supuestos y motivos.
6. Procedimiento.
7. Efectos.
2.2.8.- Deslinde de términos municipales.
2.2.9.- Nombre y capitalidad de los Municipios.
2.2.10.- Registro Estatal de Entidades Locales.
2.3.- LA POBLACIÓN MUNICIPAL.
a. CONCEPTO DE POBLACIÓN.
b. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN.
c. LA FIGURA DEL VECINO.
d. ESPECIAL REFERENCIA AL EMPADRONAMIENTO.
1) CONCEPTO Y CARÁCTER DEL PADRÓN MUNICIPAL; DE
LOS
CERTIFICADOS;
Y
DE
LOS
VOLANTES
DE
EMPADRONAMIENTO.
6
2) OBLIGACIÓN DE TODA PERSONA QUE VIVA EN ESPAÑA.
3) CONTENIDO DE LA INSCRIPCIÓN.
4) CESIÓN DE DATOS.
5) FORMACIÓN, MANTENIMIENTO, REVISIÓN Y CUSTODIA.
6) CONSEJO DE EMPADRONAMIENTO.
7) PADRÓN DE ESPAÑOLES RESIDENTES EN EL EXTRANJERO.
2.4.- LA ORGANIZACIÓN.
2.4.1.- Introducción.
2.4.2.- Concepto de órgano.
2.4.3.- Clasificación de los órganos.
2.4.4.- Organización Municipal.
- Introducción.
- Órganos necesarios:
 El Alcalde:
A) INTRODUCCIÓN.
B) CONCEPTO.
C) ELECCIÓN
D) CESE.
E) ESTATUTO (DERECHOS Y DEBERES).
F) ATRIBUCIONES.
1.- CONCEPTO DE COMPETENCIA O ATRIBUCIÓN
2.REGULACIÓN
AMPLIACIONES.
INICIAL
Y
SUCESIVAS
3.- CLASIFICACIÓN:
G) DELEGACIÓN.
1.- INTRODUCCIÓN.
7
2.CONCEPTO
INTERORGÁNICA.
DE
DELEGACIÓN
3.- CARACTERÍSTICAS.
4.- FIGURAS AFINES.
5.- CLASES DE DELEGACIONES.
6.- REQUISITOS.
7.- LIMITACIONES O PROHIBICIONES.
8.- ÓRGANOS DELEGADOS.
9.- RELACIÓN DE ATRIBUCIONES DELEGABLES Y
NO DELEGABLE POR EL ALCALDE.
10.PROCEDIMIENTO
DE
MODIFICACIÓN Y REVOCACIÓN.
DELEGACIÓN,
11.- EFECTOS DE LA DELEGACIÓN.
12.- EXTINCIÓN DE LA DELEGACIÓN.
 Los Tenientes de Alcalde.
1.- ORIGEN.
2.- DESIGNACIÓN O NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN O
CESE.
3.- ATRIBUCIONES
4.- PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE TENIENTE DE
ALCALDE
 El Pleno.
A) CONCEPTO y COMPOSICIÓN.
B) ATRIBUCIONES.
C) DELEGACIÓN.
1.- INTRODUCCIÓN.
2.- ÓRGANOS DELEGADOS.
8
3.- RELACIÓN DE ATRIBUCIONES DELEGABLES Y
NO DELEGABLES POR EL PLENO.
4.PROCEDIMIENTO
DE
MODIFICACIÓN Y REVOCACIÓN.
DELEGACIÓN,
D) ELECCIÓN DE CONCEJALES.
1.- DERECHO DE SUFRAGIO E INCOMPATIBILIDADES.
2.- SISTEMA Y PROCESO ELECTORAL.
E) CONSTITUCIÓN DE LA CORPORACIÓN MUNICIPAL.
1.- ACTOS PREPARATORIOS.
2.- DÍA DE CONSTITUCIÓN.
3.- CARÁCTER DE LA SESIÓN.
4.- PROCEDIMIENTO.
5.- MANDATO.
6.SESIONES
CONSTITUTIVA.
COMPLEMENTARIAS
A
LA
F) PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE CONCEJAL.
1.- ANTECEDENTES Y REGULACIÓN ACTUAL.
2.- CAUSAS DE PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE
CONCEJAL.
G)
ESTATUTO DE LOS MIEMBROS CORPORATIVOS.
 La Junta de Gobierno local.
A) ANTECEDENTES.
B) LA ACTUAL JUNTA DE GOBIERNO LOCAL.
- Órganos complementarios:
 LAS COMISIONES INFORMATIVAS.
9
A) CONCEPTO.
B) NATURALEZA.
C) CARACTERÍSTICAS.
D) CLASES.
E) CONSTITUCIÓN.
F) COMPOSICIÓN.
G) ADSCRIPCIÓN CONCRETA.
H) FUNCIONES.
 La Comisión Especial de Cuentas.
A) CONCEPTO.
B) NATURALEZA.
C) CARACTERÍSTICAS.
D) CLASES.
E) CONSTITUCIÓN, COMPOSICIÓN y FUNCIONAMIENTO.
F) FUNCIÓN CONSULTIVA.
 Los Concejales-Delegados.
A) INTRODUCCIÓN.
B) CONCEPTO.
C) ADQUISICIÓN DE LA CONDICIÓN DE CONCEJALDELEGADO.
D) PÉRDIDA DE TAL CONDICIÓN.
E) ATRIBUCIONES.
 Los representantes personales del Alcalde.
A) ORIGEN.
B) CONCEPTO.
10
C) NOMBRAMIENTO.
 Las Juntas Municipales de Distrito.
A) CONCEPTO.
B) CREACIÓN.
C) FINES.
 Los Consejos Sectoriales.
A) INTRODUCCIÓN.
B) CONCEPTO.
C) CREACIÓN.
D) FINES.
D) FUNCIONES.
 Organos desconcentrados y descentralizados para la gestión de
servicios.
 Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones.
A) INTRODUCCIÓN.
B) CONCEPTO.
C) CREACIÓN.
D) FORMACIÓN.
E) FUNCIONAMIENTO.
F) FUNCIONES.
3.- REFERENCIA A LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN………………… 285
3.1.- AMBITO DE APLICACIÓN.
3.2.VIGENCIA
DEL
RÉGIMEN
DE
ORGANIZACIÓN
FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN.
Y
3.3.- CARACTERISTICAS DE ESTE REGIMEN.
3.4.- ORGANIZACIÓN EN LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN.
11
3.4.1.- ORGANIZACIÓN NECESARIA:
1. EL PLENO:
2. EL ALCALDE.
3. LOS TENIENTES DE ALCALDE.
4. LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL:
3.4.2.- ORGANOS COMPLEMENTARIOS:
1. LOS CONCEJALES DELEGADOS.
2. LOS REPRESENTANTES DEL ALCALDE EN POBLADOS Y
BARRIADAS.
3. LAS COMISIONES DEL PLENO.
4. LA COMISIÓN ESPECIAL DE CUENTAS.
5. LA COMISIÓN
RECLAMACIONES.
ESPECIAL
DE
SUGERENCIAS
Y
6. LAS JUNTAS MUNICIPALES DE DISTRITO.
7. EL CONSEJO SOCIAL DE LA CIUDAD.
8.
ORGANO
PARA
LA
RESOLUCIÓN
DE
RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS.
LAS
9. ORGANOS DIRECTIVOS:
a) El titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno
Local y a su Concejal-secretario.
b) El titular de la Asesoría Jurídica.
c) El Secretario General del Pleno.
d) El Interventor general municipal.
e) El titular del órgano u órganos de gestión económicofinanciera y presupuestaria.
f) El titular del órgano de gestión tributaria.
g) Otros órganos directivos.
12
TEMA 5:
LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS DE LAS ENTIDADES
LOCALES: RÉGIMEN JURÍDICO. LA POTESTAD NORMATIVA:
ORDENANZAS Y REGLAMENTOS. LOS BANDOS DE LA
ALCALDÍA. EL REGLAMENTO ORGÁNICO MUNICIPAL.
1. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS DE LAS ENTIDADES LOCALES:
RÉGIMEN JURÍDICO…………………………………………………………………... 298
1.1.- Concepto.
1.2.- Principales características: potestad administrativa versus derecho
subjetivo.
1.3.- Clasificación de las potestades administrativas.
1.4.- Potestades administrativas de las Entidades Locales.
2. LA POTESTAD NORMATIVA: ORDENANZAS Y REGLAMENTOS………….. 301
A) ORIGEN Y EVOLUCIÓN.
B) RÉGIMEN JURÍDICO BÁSICO.
C) DENOMINACIÓN DE LA POTESTAD.
D) CONCEPTO DE ORDENANZAS Y REGLAMENTOS.
E) CARACTERÍSTICAS.
F) NATURALEZA JURÍDICA.
G) LÍMITES.
H) DISTINCIÓN ENTRE REGLAMENTOS Y ORDENANZAS.
I) DISTINCIÓN ENTRE REGLAMENTOS Y ORDENANZAS CON LOS
BANDOS.
J) LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS COMO FIGURA AFÍN.
K) CLASES.
L) POSICIÓN DE LAS ORDENANZAS Y LOS REGLAMENTOS EN EL
ORDENAMIENTO JURÍDICO.
13
M)
PROCEDIMIENTO
DE
ELABORACIÓN
MODIFICACIÓN O DEROGACIÓN.
Y
APROBACIÓN,
1.- ORDENANZAS GENERALES
2.- ORDENANZAS ESPECÍFICAS:
2.1.- ORDENANZAS FISCALES.
2.2.- ORDENANZAS URBANÍSTICAS.
2.3.- REGLAMENTO ORGÁNICO MUNICIPAL.
2.4.- ORDENANZAS DE APROVECHAMIENTOS COMUNALES.
3. LOS BANDOS DE LA ALCALDÍA…………………………………………………... 316
A) INTRODUCCIÓN.
B) CONCEPTO.
C) NATURALEZA.
D) ÁMBITO DE APLICACIÓN.
E) DISTINCIÓN ENTRE BANDOS Y REGLAMENTOS Y ORDENANZAS.
F) CLASIFICACIÓN.
G)
PROCEDIMIENTO
DEROGACIÓN.
DE
APROBACIÓN,
MODIFICACIÓN
O
4. EL REGLAMENTO ORGÁNICO MUNICIPAL…………………………………… 320
A) INTRODUCCIÓN.
B) CONCEPTO Y JERARQUÍA.
C) CONTENIDO MÍNIMO.
D)
PROCEDIMIENTO
DEROGACIÓN.
DE
APROBACIÓN,
MODIFICACIÓN
O
5. ORDENANZAS DE APROVECHAMIENTOS COMUNALES…………………… 322
6. INFRACCIONES Y SANCIONES……………………………………………………. 323
A) INTRODUCCIÓN.
14
B) RÉGIMEN GENERAL DE INFRACCIONES Y SANCIONES.
C) RÉGIMEN DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE
TRIBUTOS LOCALES.
MÓDULO PRÁCTICO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
TEMA 1:
ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL.
PRÁCTICA ADMINISTRATIVA.
FORMULARIOS.
SUPUESTOS PRÁCTICOS.
TEST.
NORMATIVA.
RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES.
REGULACIÓN JURÍDICA.
1. RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL.
A) EVOLUCIÓN DEL MUNICIPIO.
Se pueden diferenciar dos etapas:
-
Preconstitucional.- Que abarca hasta la Constitución de Cádiz de 1812, y en la cual
deben diferenciarse cuatro épocas:
o Prerromana o primitiva.- Durante la misma no se puede hablar de la
existencia del Municipio en el sentido que hoy le conocemos, sino más bien
los llamados estados gentilicio y tribal.
o Romana.- En esta época se puede situar el origen del Municipio, si bien las
ciudades se encuentran sometidas a Roma, en mayor o menor grado, dando
lugar a las siguientes ciudades y comunidades:

Colonias romanas.- Creadas por Roma y habitadas por romanos y
latinos.

Municipios.- Constituidos por antiguas comunidades indígenas que
aceptaron la romanización. Tanto éstos como las colonias romanas
presentaban una organización análoga a la de la metrópoli.

Y comunidades indígenas.- Que conservaron su carácter propio.
Estas, a su vez, se clasificaban en:
15

Libres.- Que a su vez se diferenciaban en:
o Comunidades inmunes.- Que tenían organización
jurídica propia.
o Federadas.- Establecieron pactos con el Poder
Central.

Y estipendiarias.- Que carecían de organización propia y
debían tributo al Poder Central, llamado estipendio.
o Medieval.- La organización municipal coincidía con la organización feudal
del Estado.
o Absolutismo.- Durante la época absolutista, los Municipios perdieron su
anterior autarquía.
-
Constitucional.- Que arranca a partir de:
o La Constitución de Cádiz de 1812, que intentó romper el sistema centralista
imperante durante el siglo XVIII, aunque finalmente implantó un sistema
ambiguo que combinaba elementos centralizadores con otros
descentralizadores; así, por lo que respecta a los Municipios, son
considerados como auténticos entes territoriales, a diferencia de las
Provincias, aunque no obstante aquellos estaban subordinados a las
Diputaciones, y a través del Jefe Político de éstas, al Gobierno.
o La Ley de 8 de febrero de 1823, continúa sometiendo los municipios a la
Diputación.
o La Ley de 8 de enero de 1845, tuvo carácter eminentemente centralista,
careciendo los Municipios de autonomía.
o Ley de 20 de agosto de 1870.
o La Ley Municipal de 2 de octubre de 1877, mantuvo el criterio
centralizador si bien con cierta apertura.
o La Ley Moret de 1902, estableció un doble régimen de elección de los
Concejales:
 Los de elección directa.
 Y los de elección indirecta, que eran designados por los Colegios de
Patronos y Obreros.
Por su parte, los Alcaldes eran elegidos por los Concejales por mayoría de
2/3.
o La Ley Maura de 1907, siguió el mismo doble sistema de elección de
Concejales que estableció la Ley Moret de 1902, si bien los Alcaldes
pasaron a ser nombrados por el Gobierno en los Municipios de más de
150.0000 habitantes.
o El Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924, de Calvo Sotelo, concedió
gran autonomía y descentralización a los Ayuntamientos y reconoció por
primera vez el régimen de Concejo Abierto.
o La Ley de Bases Municipales de 10 de julio de 1935, articulada por
Decreto de 31 de octubre de 1935, apenas tuvo aplicación debido al
estallido de la Guerra Civil Española en 1936.
16
o Ley de Régimen Local de 17 de julio de 1945, articulada por Decreto de 16
de diciembre de 1950.
o La Ley Bases de 3 de diciembre de 1953, que afectó principalmente a las
Haciendas Locales.
o Por fin el Texto Refundido de la Ley de Régimen Local, aprobado por
Decreto de 24 de junio de 1955, de carácter centralizador, tuvo una amplia
vigencia, pues rigió hasta la normativa vigente.
o Sin perjuicio de la vigencia de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de
1955, se aprobó la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto
de Régimen Local, que posteriormente fue desarrollado por dos Decretos:
 Decreto de 30 de diciembre de 1976, en materia de ingresos.
 Y por Decreto de 6 de octubre de 1977, que reguló el régimen de
los municipios de menos de 5.000 habitantes; la función pública
local; y la contratación por las Entidades Locales.
o La Ley 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales, que modificó el
régimen de elección y constitución de las Entidades Locales.
o La Ley 47/1978, de 7 de octubre, autorizó al Gobierno para dejar sin efecto
los procedimientos de fiscalización, intervención y tutela por el Ministro de
la Gobernación sobre los Municipios.
o Real Decreto Ley 3/1981, de 16 de enero, convertido posteriormente en
Ley 40/81, de 28 de octubre, sobre Régimen Jurídico de las Corporaciones
Locales.- Que tuvo carácter provisional.
o Y las que en la actualidad se encuentran en vigor, a las que nos referiremos
con mayor detalle en el epígrafe correspondiente al régimen jurídico, en
especial:
 La propia Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, que
marca los principios y bases para el actual sistema de régimen local.
 Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen
Local.
 R.D. Legislativo 187/86, de 18 de abril, por el que se aprobó el
Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
régimen local.
 Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985,
hecha en Estrasburgo, y ratificada por el Estado Español, mediante
Instrumento de 20 de enero de 1988.
B) EVOLUCIÓN DE LA PROVINCIA.
Si bien la aparición de la provincia podemos situarla también en la época de
dominación romana, con la división de España en las denominadas España Citerior y España
Ulterior, nos referiremos a unos antecedentes más próximos, que se sitúan en:
- La Constitución de Cádiz de 1812, que ordenó la existencia en cada Provincia, de
una Diputación con funciones de control y administración (Entidad prestadora de
servicios estatales). Consecuentemente, la Provincia era considerada como una
instancia territorial del poder central, y no como verdaderas Entidades Locales.
- La Ley de 8 de febrero de 1823 también atribuyó competencias propias a las
Diputaciones, al tiempo que sometió a los Municipios a aquéllas, jerarquizándoles.
- Decreto de Javier de Burgos de 30 de noviembre de 1833, que estableció la
división provincial en 49 Provincias, posteriormente 50, en el año 1927, mediante
la división de la Provincia Canaria en dos (las Palmas y Santa Cruz de Tenerife).
17
-
-
El Decreto consideraba a las Provincias como circunscripciones administrativas
del Estado y no como Entidades Locales.
Entre las Leyes de 8 de enero de 1845 y la Ley de 2 de octubre de 1877, la
evolución fue pareja a la evolución del Municipio.
La Ley Provincial de 1882, continuó dando sustantividad y autonomía a la
Provincia como Entidad Local, aunque sigue definiéndola como una división
territorial para el cumplimiento de los fines del Estado.
Estatuto Provincial de 20 de marzo de 1925, cuyo inspirador también fue Calvo
Sotelo. Este Estatuto consideró a la Provincia, por primera vez, como una Entidad
Local con competencias propias y recursos económicos, aunque sin perder su
carácter de división territorial para el cumplimiento de los fines del Estado (órgano
periférico). Para ENTRENA CUESTA, el Estatuto Provincial como el Estatuto
Municipal son los testimonios más avanzados de nuestro régimen local en
descentralización. El reconocimiento de la Provincia como Entidad Local también
se produjo en las sucesivas leyes de régimen local citadas con ocasión del estudio
de la evolución municipal.
C) CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN LOCAL Y CARACTERES.
Ni la legislación ni siquiera la doctrina ofrecen un concepto unitario del término
Administración Local, sino que una y otra se limitan a enumerar las Entidades que la integran
y a definir cada una de éstas por separado. No obstante, podemos concluir definiendo la
Administración Local como el conjunto de Entes territoriales e institucionales que tienen un
ámbito de actuación limitada a una parte del territorio nacional, inferior al del Estado y al de
las Comunidades Autónomas.
Los caracteres que presentan las Entidades integrantes de la Administración Local son:
1.- Independencia administrativa.
2.- Intereses peculiares y propios.
3.- Fines totales. Si bien esta característica es válida para las denominadas Entidades
Locales Básicas: Municipio, Provincia e Isla; que no para otro tipo de Entidades
Locales, como son las Mancomunidades de Municipios, las Áreas Metropolitanas, las
Comarcas, etc, que son creados para el cumplimiento de uno o varios fines.
D) ENTIDADES LOCALES.
-
Concepto y distinción Entidades y órganos:
Resulta de interés distinguir el de Ente o Entidad Pública del de órgano, pues aquéllas
se caracterizan por gozar de personalidad jurídica, que les permite tener un patrimonio,
emanar declaraciones de voluntad, celebrar contratos, etc., actuaciones que se materializan
por los propios órganos que se integran en aquellas. Incluso entre las Entidades Públicas,
como veremos seguidamente,
pueden diferenciarse entre Entidades Territoriales o
Administraciones Públicas (en palabras del art. 2 LRJ-PAC), como pueden ser la
Administración del Estado, la Administración de las Comunidades Autónomas y las
Entidades que forman la Administración Local (Provincias, Islas, Municipios), de las que se
puede predicar una total y absoluta personalidad jurídica “única”, en tanto que otras
Entidades, las de Derecho Público vinculadas o dependientes de cualquiera de las
Administraciones Públicas, son según LUIS MARTIN REBOLLO en “Leyes
18
Administrativas”, Ed. Thomson – Aranzadi, edición septiembre de 2003, Entes
instrumentales, por tanto, con personalidad jurídica “instrumental”, lo que les acerca
materialmente a la consideración de órganos de las Administraciones Públicas a las que se
vinculan o de las cuales dependen.
-
Clases:
o Enumeración legal:
La Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local
(LRBRL), en desarrollo del Título VIII, Capítulo II de la Constitución
Española, enumera las Entidades Locales existentes en la actualidad, en su art.
3 C.E.:
“1. Son Entidades locales territoriales:
a) El Municipio.
b) La Provincia.
c) La Isla en los archipiélagos balear y canario.
2. Gozan, asimismo, de la condición de Entidades locales:
a) Las Entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o
reconocidas por las Comunidades Autónomas, conforme al artículo 45 de esta
Ley.
b) Las Comarcas u otras Entidades que agrupen varios Municipios, instituidas
por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los
correspondientes Estatutos de Autonomía.
c) Las Áreas Metropolitanas.
d) Las Mancomunidades de Municipios.”
o Distinción entre Entidades territoriales y no territoriales:
Los Entidades Territoriales gozan de las siguientes características:
· El territorio es elemento esencial.
· Tienen fines generales (universalidad).
· Tienen atribuidas potestades administrativas para el cumplimiento e dichos
fines.
· Ejercen su poder sobre la totalidad de los habitantes de su territorio.
· Tienen capacidad jurídica plena o propia (Municipio y Provincia,
respectivamente).
· Son numerus clausus.
Por su parte, los Entes no territoriales se caracterizan por las siguientes notas:
· El territorio es una mera delimitación espacial para el ejercicio de sus
competencias.
· Son creados por un Ente territorial.
· Tienen fines específicos por los cuales se crean.
· Sólo se les dota de las potestades administrativas y capacidad jurídica
indispensables para el cumplimientos de dichos fines.
· Ejerce su poder sobre un sector de población de su territorio.
· Son numerus apertus, pudiendo crearse tantos Entes como fines a perseguir.
o Clasificación en atención a su naturaleza territorial o no territorial:
19
· Entes Locales territoriales por naturaleza:
Municipios.- Son definidos por el art. 1.1 LRBRL como: “entidades
básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de
participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y
gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes
colectividades”. El art. 11.1 LRBRL, añade que tiene personalidad jurídica
y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
Provincias.- Son definidas por el art. 141.1 C.E. y en su desarrollo por el
art. 31.1 LRBRL, por su doble carácter:
De Entidad Local con personalidad jurídica propia, determinada por la
agrupación de municipios,
Y de división territorial para el cumplimiento de las actividades del
Estado
Islas.- Éstas no son definidas ni por el art. 141.3 C.E. ni tampoco en su
desarrollo por el art. 41 LRBRL, que sólo establecen cuáles son los
órganos de gobierno, administración y representación de cada isla:
Los Cabildos Insulares en Canarias.
Los Consejos en Baleares.
· Entidades Locales territoriales en función de lo que disponga la
respectiva legislación autonómica:
Comarcas.- Son definidas por el art. 42.1 LRBRL como agrupaciones de
Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados
de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho
ámbito.
Áreas Metropolitanas.- Son según determina el art. 43.2 LRBRL:
“Entidades locales integradas por los Municipios de grandes
aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan
vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación
conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.”
Entidades de ámbito territorial inferior al municipal.- Son Entidades
Locales creadas para la administración descentralizada de núcleos de
población separados, bajo su denominación tradicional de caseríos,
parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos
y otros análogos, o aquella que establezcan las Leyes (art. 45.1 LRBRL).
· Entidades Locales no territoriales:
Mancomunidades de Municipios.- Art. 44.1 LRBRL: Son asociaciones de
municipios para la ejecución en común de obras y servicios determinados
de su competencia.
Mancomunidades o Comunidades de Tierra o de Villa y Tierra, o de
Ciudad y Tierra, Asocios, Reales Señoríos, Universidades, Comunidades
de Pastos, Leñas, Aguas, y otras análogas (Art. 37 R.D. Legislativo 781/86,
de 18 de abril –TRRL-).
20
o Clasificación doctrinal (EZCURRA):
· Entidades tradicionales:
Básicas: Municipios y Provincias.
Infraprovincial: Islas.
Supramunicipal:
Áreas
Metropolitanas,
Agrupaciones de Municipios.
Inframunicipal: Entidades Locales Menores.
Mancomunidades,
· Nuevas estructuras:
Comarcas.- Entidades Locales supramunicipales intermedias entre la
Provincia y el Municipio.
Otros tipos de Entes Locales: por ejemplo parroquias rurales (Estatuto
de Galicia).
2. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES (LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LA
CONSTITUCIÓN).
La Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, contempla una serie de
preceptos afectantes a las Administraciones Públicas, pudiendo hacerse referencia a: normas
básicas para todas las Administraciones Públicas y normas específicas de la Administración
Local:
1. Normas constitucionales básicas para todas las Administraciones Públicas:
En primer lugar hay que mencionar los principios que deben presidir la actuación de
todas las Administraciones, a los cuales se refiere el art. 103.1 C.E.: La Administración
Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento
pleno a la Ley al Derecho”.
En lo que se refiere al procedimiento administrativo que debe seguir toda actuación
administrativa, el art. 105 C.E. se remite a una ley que habrá de regular las siguientes
cuestiones:
“a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y
asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las
disposiciones administrativas que les afecten.
b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo
que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la
intimidad de las personas.
c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos,
garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.”
La Ley a la que se remite dicho precepto, no es otra que la Ley 30/92, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común –LRJ-PAC-.
Finalmente, el art. 106.1 C.E. atribuye a los Tribunales el control de la potestad
reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de
ésta a los fines que la justifican.
21
2. Normas constitucionales específicas de la Administración Local:
La C.E. de 1978 implantó un nuevo modelo de Estado a través de su Título VIII
rubricado “De la organización territorial del Estado”, que comprende los arts. 137 a 158, el
cual se divide en tres Capítulos, de la forma siguiente:
- Capítulo I: “Principios Generales”, arts. 137 a 139.
- Capítulo II: “De la Administración Local”, arts. 140 a 142.
- Capítulo III: “ De las Comunidades Autónomas”, arts. 143 a 158.
Así, en el Capítulo I, el art. 137 C.E., determina que el Estado se organiza
territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se
constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos
intereses.
Por su parte, el art. 138 en su apartado 1º establece que el Estado garantiza la
realización efectiva del principio de solidaridad, consagrado en el art. 2 de la
Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y
justo, entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las
circunstancias del hecho insular. En tanto que el apartado 2º, dispone que las diferencias
entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en
ningún caso, privilegios económicos o sociales.
Finalmente, el art. 139 en su apartado 1º señala que todos los españoles tienen los
mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. Y el apartado
2º que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente
obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre
circulación de bienes en todo el territorio español.
En el Capítulo II, dedicado íntegra y exclusivamente a la Administración Local, el
art. 140 lo hace al Municipio, pronunciándose como sigue: “La Constitución garantiza la
autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y
administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes
y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante
sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los
Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las
condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto.”
El art. 141 en sus apartados 1º y 2º están dedicados a la Provincia: “1. La provincia
es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de
municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado.
Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes
Generales mediante ley orgánica.
2. El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a
Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.
Mientras que el apartado 3º se refiere a otras Entidades Locales: “3. Se podrán crear
agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.”, y el apartado 4º a las islas: “4. En
los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos
o Consejos.”
22
Por último, el art. 142 regula las Haciendas Locales en el sentido siguiente: “Las
Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las
funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán
fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las
Comunidades Autónomas.”
Del articulado transcrito cabe deducir los principios constitucionales esenciales
sobre régimen local:
1.- Autonomía.- Que con carácter general predica el art. 137 C.E. y con carácter
particular para los Municipios, se establece en el art. 140 C.E.. A este principio nos
referiremos con mayor extensión en el epígrafe correspondiente.
2.- Solidaridad.- Principio consagrado en el art. 2 C.E., según el cual: “La
Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación Española, patria común
e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de
las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.” Y cuya
plasmación es garantizado por el Estado a través del Fondo de Compensación regulado en
el art. 158.2 C.E., que tiene por finalidad corregir desequilibrios económicos
interterritoriales y hacer efectivo dicho principio, mediante su destino a gastos de
inversión, siendo los recursos distribuidos por la Cortes Generales entre las Comunidades
Autónomas y provincias, en su caso.
3.- Igualdad de derechos y obligaciones.- Tal y como previene el art. 139 C.E.
4.- Fortalecimiento de los Entes Locales tradicionales y posibilidad de crear otros
Entes Locales distintos.- Lo primero, el fortalecimiento de los Entes Locales
tradicionales, mediante la concepción tanto de los Municipios como de las Provincias, a
través de los arts. 140 y 141 C.E. respectivamente, como Entes Locales dotados de
autonomía y personalidad jurídica. Por su parte, la posibilidad de crear otros Entes
Locales, según se determina en el art. 141.3 C.E., lo que se traduce, como veremos más
adelante, en sentido estricto en las Comarcas, pero también en Mancomunidades de
Municipios, Áreas Metropolitanas, etc.
5.- Democratización de los miembros (Concejales y Diputados) de las Entidades
Locales.- Consagrado en los arts. 10 y 141 C.E.
6.- Suficiencia de las Haciendas Locales.- Según determina el art. 142 C.E. para que
las Entidades Locales puedan desarrollar eficazmente las competencias que tienen
atribuidas. Este precepto debe ponerse en conexión con el art. 133 C.E. que reconoce la
potestad originaria para establecer tributos, exclusivamente al Estado, mediante ley, en
tanto que las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y
exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las Leyes.
3. REGULACIÓN JURÍDICA.
Habiéndose citado ya los antecedentes del régimen jurídico local, corresponde ahora la
cita del régimen jurídico local vigente:
1. Normativa estatal básica sobre régimen local:
23
-
Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL).- Es
la norma institucional básica de las Entidades Locales como señala su Preámbulo,
al estilo del Estatuto de Autonomía para una Comunidad Autónoma. Siendo una
ley básica, no una ley de bases en el sentido propuesto por el art. 82 C.E., sino una
ley aprobada por las Cortes Generales, en virtud del art. 149.1.18ª C.E. que
atribuye al Estado competencia exclusiva para fijar las bases del régimen jurídico
de las Administraciones Públicas. Consecuentemente, las Comunidades
Autónomas ni puede incidir en dichas bases del régimen jurídico, ni por supuesto
pueden modificar la LRBRL., que únicamente podrán desarrollarla.
La LRBRL ha tenido como principales modificaciones:
o Ley 11/1999, de 21 de abril, con el denominado “Pacto Local”, que
fundamentalmente atribuyó al Alcalde o Presidente de la Corporación,
competencias inicialmente del Pleno, y ello en base a una mayor
operatividad y celeridad en la adopción de acuerdos, en tanto que al Pleno
de la Corporación, se le atribuyó un mayor poder de control y fiscalización
sobre los acuerdos adoptados por aquél.
o Y la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la Modernización
del Gobierno Local, donde cabe destacar la introducción de dos nuevos
títulos:
 El Título X, referido a régimen de organización y funcionamiento
de los llamados Municipios de Gran Población, que viene a
instaurar un doble régimen de organización y funcionamiento:
 Organización y funcionamiento de los Municipios de
Régimen Común.
 Y régimen de organización y funcionamiento de los
Municipios de Gran Población.
 Y el Título XI, que tipifica las infracciones y las sanciones por las
Entidades Locales en determinadas materias.
La LRBRL se estructura en un Preámbulo; 11 Títulos, que comprenden 141
artículos; 14 Disposiciones Adicionales; 1 Disposición Derogatoria; 10
Disposiciones Transitorias; y 5 Disposiciones Finales. El contenido de la ley es el
siguiente:
 Preámbulo.
 TÍTULO I. DISPOSICIONES GENERALES
 TÍTULO II. EL MUNICIPIO
 CAPÍTULO I. TERRITORIO Y POBLACIÓN
 CAPÍTULO II. ORGANIZACIÓN
 CAPÍTULO III. COMPETENCIAS
 CAPÍTULO IV. REGÍMENES ESPECIALES
 TÍTULO III. LA PROVINCIA
 CAPÍTULO I. ORGANIZACIÓN
 CAPÍTULO II. COMPETENCIAS
 CAPÍTULO III. REGÍMENES ESPECIALES
 TÍTULO IV. OTRAS ENTIDADES LOCALES
 TÍTULO V. DISPOSICIONES COMUNES A LAS ENTIDADES LOCALES
 CAPÍTULO I. RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO.
 CAPÍTULO II. RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
 CAPÍTULO III. IMPUGNACIÓN DE ACTOS Y ACUERDOS Y
EJERCICICO DE ACCIONES
24
 CAPÍTULO IV. INFORMACIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANAS
 CAPÍTULO V. ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DE LAS
CORPORACIONES LOCALES
 TÍTULO
VI.
BIENES,
ACTIVIDADES
Y
SERVICIOS,
Y
CONTRATACIÓN
 CAPÍTULO I. BIENES
 CAPÍTULO II. ACTIVIDADES Y SERVICIOS
 CAPÍTULO III. CONTRATACIÓN
 TÍTULO VII. PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES LOCALES
 CAPÍTULO I. DISPOSICIONES GENERALES
 CAPÍTULO II. DISPOSICIONES COMUNES A LOS FUNCIONARIOS
DE CARRERA
 CAPÍTULO III. SELECCIÓN Y FORMACIÓN DE LOS
FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER NACIONAL Y
SISTEMA DE PROVISIÓN DE PLAZAS.
 CAPÍTULO IV. SELECCIÓN DE LOS RESTANTES FUNCIONARIOS
Y REGLAS SOBRE PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO
 CAPÍTULO V. DEL PERSONAL LABORAL Y EVENTUAL
 TÍTULO VIII. HACIENDAS LOCALES
 TÍTULO IX. ORGANIZACIONES PARA LA COOPERACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO CON LA LOCAL
 TÍTULO X. RÉGIMEN DE ORGANIZACIÓN DE LOS MUNICIPIOS DE
GRAN POBLACIÓN
 CAPÍTULO I. ÁMBITO DE APLICACIÓN
 CAPÍTULO II. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS
ÓRGANOS MUNICIPALES NECESARIOS
 CAPÍTULO III. GESTIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA
 CAPÍTULO IV. CONFERENCIA DE CIUDADES
 TÍTULO XI. TIPIFICACIÓN DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES POR
LAS ENTIDADES LOCALES EN DETERMINADAS MATERIAS
 DISPOSICIONES ADICIONALES
 DISPOSICIÓN DEROGATORIA
 DISPOSICIONES TRANSITORIAS
 DISPOSICIONES FINALES
-
R.D. Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprobó el Texto Refundido
de Régimen Local.- Este cuenta con 8 Títulos, comprendidos en 461 artículos, 9
Disposiciones Transitorias, 8 Disposiciones Finales, 2 Disposiciones Derogatorias,
y 1 Disposición Adicional.
Contiene preceptos de carácter básico, los coincidentes con la LRBRL, y preceptos
no básicos, el resto, lo que supone que, éstos, podrán ser sustituidos por las normas
dictadas por las Comunidades Autónomas.
*
*
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*
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El contenido de los Títulos es el siguiente:
TITULO I. DISPOSICIONES GENERALES.
TÍTULO II. EL MUNICIPIO.
TÍTULO III. LA PROVINCIA.
TÍTULO IV. OTRAS ENTIDADES LOCALES.
TÍTULO V. DISPOSICIONES COMUNES A LAS ENTIDADES LOCALES.
TÍTULO VI. BIENES, ACTIVIDADES Y SERVICIOS Y CONTRATACIÓN.
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*
*
TÍTULO VII. PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES LOCALES.
TÍTULO VIII. HACIENDAS LOCALES.
En relación especialmente con ésta, la LRBRL, considero de sumo interés, realizar
reflejar el posicionamiento que nuestra ley estatal básica sobre régimen local tiene en
el ordenamiento jurídico español. Es por lo que, a continuación se plasman
literalmente las consideraciones que al respecto se efectúan en la base de datos de la
Editorial Aranzadi:
“1. Consideraciones generales.
El Preámbulo de la Ley 7/1985, señala que la misma, no obstante su formal condición
de ley ordinaria, ostenta una peculiar posición en el Ordenamiento, debido a que
posee una función que se halla vedada a otras normas: la de desarrollar la garantía
institucional de la autonomía local.
Es decir, esta ley es consciente de la escasa precisión de los contenidos
constitucionales de la autonomía local; y de ahí que se autoproclame garante de unos
mínimos constitucionales de autonomía local en todo el territorio nacional.
Esto da lugar, como señala GÓMEZ-FERRER MORANT, a plantear cuáles son las
concretas relaciones de esta Ley con las restantes leyes estatales y autonómicas.
En el caso de las estas últimas, la solución es bastante clara: nos encontramos ante
una ley estatal básica, y eso significa que las normas autonómicas deben respetarla.
No debe olvidarse que la STC 214/1989 (RTC 1989, 214) confirma casi en su
totalidad (con alguna rara excepción, como lo relativo al régimen organizativo de las
entidades locales menores) el carácter básico de esa Ley. De este modo, diversas
sentencias del TC, como la 213/1988 (RTC 1988, 213) , 259/1988 (RTC 1988, 259) ,
46/1992 (RTC 1992, 46) , 27/1987 (RTC 1987, 27) y 11/1999 (RTC 1999, 11) , han
declarado inconstitucionales normas autonómicas que preveían mecanismos de
control de legalidad (básicamente, suspensión por la Administración autonómica de
determinados acuerdos locales) no previstos en la Ley 7/1985. Es decir, estas
sentencias entienden que el modelo de control de legalidad previsto en esa ley sobre
los acuerdos locales es un modelo cerrado, por cuanto ello es más congruente con la
vocación de la Ley de Bases de establecer unos mínimos denominadores de autonomía
en todo el territorio nacional. Por el contrario, las SSTC 148/1991 (RTC 1991, 148) y
36/1994 (RTC 1994, 36) consideran conformes a la Constitución dos leyes
autonómicas que preveían la suspensión cautelar de acuerdos locales por estar en
proceso de elaboración una nueva normativa autonómica de protección ambiental, al
entender que esta cuestión queda más allá del control de legalidad que de modo
tasado regula la Ley 7/1985.
Por lo que respecta a su posición respecto de otras leyes del Estado, la cuestión no
está tan clara, ya que, aunque dictada en el ejercicio de la competencia sobre las
bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, esta ley no deja de ser
una ley ordinaria del Estado. Es verdad que en alguna ocasión el TC ha declarado
inconstitucional alguna ley del Estado, dotada de la forma jurídica necesaria, por
estar la cuestión reservada a otra ley estatal; en concreto, la STC 72/1984 (RTC 1984,
72) declara inconstitucional una ley orgánica que regulaba las incompatibilidades de
senadores y diputados por existir una expresa reserva a la ley electoral en el art. 70
CE . Pero aquí la reserva es expresa; lo que no ocurre en el caso de la ley 7/1985.
26
Desde este punto de vista, parece razonable entender, con GÓMEZ-FERRER
MORANT, lo siguiente: cuando la ley básica de régimen local se relacione con leyes
estatales que también deban aplicarse directamente en todo el territorio nacional,
como las leyes básicas o las dictadas en el ejercicio de una exclusiva competencia del
Estado, entonces se aplicarán los criterios generales de especialidad y posterioridad.
En cambio, cuando la ley estatal no sea de aplicación directa en todo el territorio
nacional, sino supletoria, entonces esa ley estatal debe ceder siempre ante la Ley
7/1985, ya que en otro caso la misma no podría garantizar un mínimo común de
autonomía en todo el territorio nacional. Hay que decir, en todo caso, que con la
concepción de la supletoriedad del Derecho del Estado que subyace a las SSTC
61/1997 (RTC 1997, 61) y 118/1996 (RTC 1996, 118) , será difícil encontrar leyes de
este tipo, salvo las ya muy antiguas. Pero pensemos por ejemplo en los mecanismos
subrogatorios previstos en el TRLS/1976, aplicable por ejemplo en Ceuta y Melilla:
esos mecanismos sólo serán viables en la medida en que se acomoden a lo previsto en
el art. 60 de la Ley 7/1985; de lo contrario, en las Comunidades autónomas sin
legislación sobre esa materia, las normas sectoriales estatales de aplicación
supletoria estarían cercenando los mínimos de autonomía local previstos en esa Ley
de bases.
2. Algunas concretas aplicaciones de la peculiar posición de la Ley de Bases de
Régimen Local.
Efectuadas las consideraciones anteriores, conviene resaltar cuál es la posición de la
Ley 7/1985 en campos concretos.
Así, en primer lugar, podemos referirnos a la posibilidad de que la Ley 7/1985
determine el sistema de fuentes aplicable a los entes locales. Esto fue radicalmente
negado por el TC en su sentencia 214/1989 (RTC 1989, 214) , que, siguiendo la STC
76/1983 (RTC 1983, 76) (asunto LOAPA) declaró inconstitucional el art. 5 de la ley
de Bases por entender que se trataba en realidad de una norma sin contenidos
sustantivos, que se limitaba a ordenar el sistema de fuentes de los entes locales con
pretensiones de colocarse en el lugar del Constituyente. Es decir, el precepto no se
declaró inconstitucional por su concreto contenido (por entenderse que el sistema de
fuentes en él previsto no fuera adecuado a la distribución de competencias o a la
autonomía local), sino por considerarse que las leyes estatales no pueden ordenar, sin
contenidos sustantivos, las normas aplicables, al tratarse de una cuestión reservada a
la Constitución. Doctrina ésta, como es sabido, muy criticada por la doctrina (CRUZ
VILLALÓN, MUÑOZ MACHADO O PAREJO ALFONSO), y que en parte ha sido
matizada después por el propio TC, por ejemplo en su sentencia 15/2000 (RTC 2000,
15) , donde se afirma que el problema radicará en los casos en que el legislador
estatal pretenda imponer con carácter vinculante una determinada secuencia de
aplicación de normas a las Comunidades Autónomas.
En segundo lugar, hay que hacer referencia asimismo a la posición de la Ley 7/1985
en cuanto a la organización local. La STC 214/1989 (RTC 1989, 214) declaró
inconstitucionales la primera redacción de los artículos 20 y 32 de la ley 7/1985, que
determinaban cuáles serían las normas aplicables en materia organizativa. De
acuerdo con la redacción de esos preceptos después declarada nula, en esa materia se
aplicaría en primer lugar la ley 7/1985 y en su caso demás normas básicas estatales;
en segundo lugar, se aplicaría el reglamento orgánico; en tercer lugar, la legislación
autonómica; por último, el Derecho estatal supletorio. Ello se declaró
inconstitucional, al entenderse que la legislación autonómica debe entenderse en todo
27
caso prevalente sobre el reglamento orgánico, en la medida en que el régimen local,
de acuerdo con la STC 84/1982 (RTC 1982, 84) , tiene carácter bifronte, y a la vista
de las competencias autonómicas sobre desarrollo legislativo en materia de régimen
local; régimen local que también comprende ( STC 32/1981 [RTC 1981, 32] ) los
aspectos organizativos. Lo cierto es que, en primer lugar, a esa sentencia se formuló
un voto particular por DÍAZ EIMIL, que manifestó que, si bien esta doctrina podía ser
adecuada en el caso de las provincias, como entes de segundo grado, la misma
cercena excesivamente la autonomía organizativa de los municipios. En segundo
lugar, el problema radica en que, siendo aplicable esta doctrina incluso a la
organización complementaria, realmente la autonomía organizativa de las entidades
locales quedaba en cierto modo en tela de juicio (BARRERO RODRÍGUEZ). Aunque,
en todo caso, a este respecto no debe olvidarse que la actual regulación de los
llamados grandes municipios en el Título X deja realmente muy poco espacio tanto
para las normas autonómicas como para los reglamentos orgánicos, por frecuentes
que sean las remisiones a éstos.
El resultado final, como es bien sabido, fue la modificación de esos preceptos por Ley
11/1999 (RCL 1999, 1011) , en el sentido exigido por la sentencia 214/1989 (RTC
1989, 214) .
Un tercer ámbito donde conviene plantear la peculiar posición institucional de la Ley
7/1985 es el relativo a las competencias locales. El peculiar sistema diseñado en esa
ley responde a la superposición, en estos casos, de la competencia estatal sobre bases
del régimen local no sólo con la competencia autonómica de desarrollo en esta
materia, sino también con los distintos títulos competenciales, estatales y
autonómicos, de carácter sectorial.
Ésta es la razón por la que la Ley 7/1985, en cuanto a las competencias propias de los
municipios, en principio se limita a señalar una lista de materias en que la legislación
sectorial debe necesariamente conferirles competencias. ¿Qué competencias? En
principio, las que diga esa normativa sectorial (que debe tener rango de ley, art. 4 de
la Carta europea de la autonomía local), siempre que se garantice el derecho de
participación de los entes locales en los asuntos de su interés ( STC 32/1981 [RTC
1981, 32] y art. 2 de la Ley 7/1985); lo que significa que no siempre la competencia
local será decisoria en sentido estricto ( art. 62 de la Ley 7/1985). ¿Y qué normativa
sectorial será ésa? Cuando la competencia sectorial sea exclusiva del Estado, la
normativa estatal; cuando la competencia exclusiva sea autonómica, la normativa
autonómica. Y, cuando al Estado corresponda sólo dictar las bases de esa regulación
sectorial, la STC 214/1989 (RTC 1989, 214) ha interpretado el art. 2.2 de la Ley
7/1985 en el sentido de que, en tal caso, las normas básicas estatales sólo podrán
establecer los mínimos imprescindibles para que el núcleo de la autonomía local no
quede desnaturalizado.
Lo anterior, sin embargo, debe matizarse al menos en dos sentidos. En primer lugar,
la STC 214/1989 (RTC 1989, 214) parece también decir, sin embargo, que los
servicios mínimos municipales recogidos en el art. 26 de la ley de Bases constituyen el
referente competencial por el que el municipio deviene recognoscible como tal
municipio, recognoscibilidad que constituye el referente de la garantía institucional (
STC 32/1981 [RTC 1981, 32] ). En segundo lugar, que la STC 40/1998 (RTC 1998,
40) matiza la simple alusión al derecho de participación en los asuntos de interés del
ente local, en la medida en que viene a decir que, salvo que nos encontremos ante
obras públicas de interés general, no estará justificado sustituir la competencia
28
municipal decisoria de verificación de la legalidad urbanística de una obra (que
actualmente se lleva a cabo mediante la licencia de obras) por un simple informe no
vinculante. Y parecida matización introduce también la STC 109/1998 (RTC 1998,
109) , esta vez en cuanto a los aspectos competenciales de la autonomía provincial.
Otro sector al que también podemos hacer alusión es el de los entes locales a que
alude el art. 3.2 de la Ley 7/1985. En efecto, la STC 214/1989 (RTC 1989, 214) matiza
considerablemente el carácter bifronte del régimen local en relación con esos entes
locales, al considerar que en relación con los mismos existe un importante grado de
interiorización autonómica; y de ahí que la regulación básica se limite a trazar unos
mínimos tendentes a salvaguardar un mínimo de autonomía municipal, como pasa por
ejemplo con la posibilidad de oposición municipal en el procedimiento de constitución
de las comarcas (con la excepción, dice la sentencia, ex Disposición adicional cuarta,
del caso catalán, a la vista de que su Estatuto configura a la comarca como un nuevo
nivel territorial de obligatoria existencia).
Pues bien, a mi juicio, la idea de la sentencia 214/1989 (RTC 1989, 214) puede
sostenerse en relación con las comarcas y áreas metropolitanas, y seguramente
también en relación con las entidades locales menores; pero difícilmente se puede
decir lo mismo de las mancomunidades, que en sí son expresión de la autonomía
local, en su manifestación del derecho al asociacionismo municipal ( art. 10 de la
Carta europea de la autonomía local). Precisamente, en este punto la ley 57/2003 ha
avanzado en la dirección correcta; y así como el art. 4.2 dispone que las potestades
de esos otros entes locales serán las que determine la legislación autonómica, en el
caso de las mancomunidades el art. 4.3 se remite, por el contrario, a lo que
determinen los estatutos de aquéllas.
3. En particular, la relación de la Ley 7/1985 con otras leyes estatales básicas
reguladoras de la «acción reflexiva del Estado»
Para concluir, debemos hacer somera referencia a las relaciones que la Ley 7/1985
mantiene con las leyes estatales «de carácter reflexivo»; es decir, las reguladoras de
régimen jurídico de las Administraciones Públicas, el procedimiento administrativo
común y otras cuestiones conexas, como el régimen jurídico de los bienes públicos o
de la contratación pública.
Así, en primer lugar, hay que hacer referencia a las relaciones de la Ley 7/1985 con
la LRJ-PAC (RCL 1992, 2512) . Ésta, en su artículo segundo, se declara aplicable a
las Corporaciones locales. Pero, ¿significa esto que la LRJ-PAC prevalece en todo
caso sobre la legislación específica de los entes locales; es decir, sobre la Ley
7/1985? Indudablemente, no. Debemos partir de la base de que esta última constituye
el Derecho estatutario propio de los entes locales.
De hecho, la propia LRJ-PAC se declara en parte inaplicable a los entes locales. Esto
pasa por ejemplo con el régimen de los órganos colegiados, de acuerdo con la
Disposición Adicional primera. En este punto, por tanto, deben aplicarse las
previsiones de los arts. 46 y siguientes de la Ley 7/1985. O pensemos también en el
art. 9 , relativo a las relaciones interadministrativas, que remite a los arts. 55 y
siguientes de la Ley 7/1985; en todo caso, en este punto habrá cuestiones, como por
ejemplo gran parte de la regulación de los convenios interadministrativos ( arts. 6 y 8
LRJ-PAC) donde se aplicará esta norma, debido a las lagunas que presenta el art. 57
de la Ley 7/1985.
29
Pero en otras cuestiones el asunto es más dudoso. Realmente, hay que tener en cuenta
que, si bien es muy difícil diferenciar lo que es régimen jurídico de las
Administraciones Públicas de lo que es procedimiento administrativo común, como se
desprende de la propia literalidad del art. 149.1.18 CE, esto último parece aludir a
cuestiones que tienen más que ver con las relaciones entre la Administración y los
ciudadanos. Al respecto, la propia Ley 7/1985 remite en muchas cuestiones a la
legislación del procedimiento administrativo común, precisamente en aquellas
atinentes a las relaciones con los ciudadanos y donde por tanto debe prevalecer la
igualdad de trato de estos últimos sobre las peculiaridades estatutarias. Tal ocurre,
por ejemplo, con el art. 53 , que remite a la legislación de procedimiento común la
revisión de oficio y declaración de lesividad de los acuerdos locales; o con el art. 54 ,
que efectúa la misma remisión en cuanto al régimen de responsabilidad patrimonial.
En cuanto a los recursos administrativos, pensemos que el art. 52 se limita a recoger
qué actos se entiende que ponen fin a la vía administrativa en los entes locales;
cuestión ésta muy ligada a las peculiaridades de su organización.
En otras cuestiones atinentes al procedimiento administrativo común, la Ley 7/1985
parece recoger ciertas peculiaridades; así, el art. 51 , relativo a la ejecutividad de los
acuerdos locales. Pero en este punto la doctrina interpreta este precepto integrándolo
con lo que dispone el art. 57 LRJ-PAC.
Y, en otras cuestiones muy generales, como los principios de actuación de las
Administraciones Públicas recogidos en el art. 3 LRJ-PAC, se aplicará esta última,
pero simplemente debido a que se trata de principios constitucionales o de
derivaciones directas de éstos.
Existen en todo caso algunas cuestiones dudosas. Tal es el caso de la regulación de la
responsabilidad de las autoridades locales, ya que la regulación del art. 78 de la Ley
7/1985 es muy diferente de la recogida en los arts. 145 y 146 LRJ-PAC, sobre todo
tras la Ley 4/1999 (RCL 1999, 114) . Además, en este punto el art. 78 no ha sido
expresamente modificado por las leyes 11/1999 y 57/2003; por lo que subsisten las
dudas. Nos remitimos al tema correspondiente.
Por lo que respecta a la contratación, la disposición final séptima del LCSP nos
señala cuáles de sus preceptos tienen carácter básico. La Ley 7/1985 regulaba la
contratación de las Corporaciones locales en el art. 88 ; y contenía previsiones en los
arts. 21 , 22 , 33 y 34 , y concordantes del Título X para los grandes municipios, en
relación con el órgano competente para contratar en las entidades locales, así como
en el art. 47 sobre régimen de mayorías para la adopción de acuerdos. El TRRL, arts.
111 y siguientes, también regulaba algunos aspectos de la contratación local; pero en
buena medida esos preceptos se entendieron modificados por el TRLCAP (por
ejemplo, las referencias a la contratación directa). La Ley 53/1999, modificó la Ley
13/1995, dando una nueva redacción a la disposición adicional novena de esa ley
(posterior disposición adicional novena TRLCAP), donde se contenían diversas
especialidades sobre contratación local, y que supuso, por ejemplo, la modificación
del art. 113 TRRL, en relación con la composición de la Mesa de contratación. La
LCSP deroga las previsiones indicadas de la LBRL - arts. 21.1 ñ) y p) , 22.1 n) y o) ,
33. 2, l) y n) , 34.1 k) y m) , 88 y 127.1.f) - y del TRLRL - arts. 23, letras a) y c) , 24 c)
, 28 c) y d) , 29 b) , 89 , 95.2 , 112 , 113 , 115 , 116 y 118 a 125 - y establece en su
Disposición Adicional segunda las Normas específicas de contratación en las
Entidades Locales.
30
En cuanto al régimen de los bienes de las Corporaciones locales, hay que resaltar la
incidencia de la Ley 33/2003 (RCL 2003, 2594) , de Patrimonio de las
Administraciones Públicas, muchos de cuyos preceptos se autoproclaman como
básicos. En la medida en que esa ley comprende además dentro de su ámbito de
aplicación a las entidades locales, sus preceptos básicos serán de aplicación
prevalente sobre la normativa preexistente en la materia. Así, su art.2.2 señala que
serán de aplicación a las Administraciones locales los preceptos de la Ley 33/2003
enumerados en la disposición final segunda . Esto significa, por ejemplo, que
permanece vigente el peculiar régimen de afectaciones implícitas regulado en el art.
81 de la Ley 7/1985, ya que el art. 66.2 de la Ley 33/2003 sólo se aplica directamente
a la Administración del Estado; si bien obviamente hay que entender (pero ya había
que hacerlo así antes de la LPAP) que también la expropiación forzosa constituye un
caso de afectación implícita. En cambio, el elenco de potestades administrativas en
relación con los bienes públicos recogido en el art. 82 de la Ley 7/1985 debe
entenderse complementado con lo que dispone el art. 41 LPAP.”
-
Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, hecha en
Estrasburgo, y ratificada por el Estado Español, mediante Instrumento de 20 de
enero de 1988.
2. Normativa estatal general:
-
Constitución Española de 27 de diciembre de 1978.
L.O. 10/1995, de 23 de noviembre, por el que se aprobó el Código Penal.
R.D. de 24 de julio de 1889, por el que se aprobó el Código Civil.
Ley 6/1997, de 14 de abril, sobre Organización, Funcionamiento y Régimen
Jurídico de la Administración del Estado.
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
3. Normativa estatal y autonómica por materias:
3.1.- Actividades clasificadas y medio ambiente:
-
Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, Reglamento de Actividades Molestas,
Insalubres, Nocivas y Peligrosas –RAMINP-.
Orden de 15 de marzo de 1963, por la que se aprobó la Instrucción por la que se
dictan normas complementarias para la aplicación del RAMINP.
Ley de Cantabria 17/06, de 11 de diciembre, de Control Ambiental Integrado.
Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la
contaminación.
Ley de Cantabria 2/2002, de 29 de abril, de Saneamiento y Depuración de las
Aguas Residuales.
Decreto 48/1999, de 29 de abril, sobre vertidos al mar en el ámbito del litoral de la
Comunidad Autónoma
Decreto 50/1991, de 29 de abril, de evaluación de impacto ambiental.
3.2.- Bines y patrimonio:
-
R.D. 1372/1986, de 13 de junio, Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
Ley 16/1985, de 25 de junio de Patrimonio Histórico Español.
Decreto 1022/1964, de 15 de abril, Ley del Patrimonio del Estado.
31
-
Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre, Reglamento para la aplicación de la Ley
de Patrimonio.
Ley 33/03, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
Decreto de 8 de febrero de 1946, Ley Hipotecaria.
Decreto de 14 de febrero de 1947, por el que se aprueba el Reglamento
Hipotecario.
Ley de 8 de junio de 1957, de Montes.
Decreto 485/1962, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de
Montes.
Ley 55/1980, de 11 de noviembre, de Montes vecinales en mano común.
Ley de Cantabria 7/1986, de 22 de diciembre, de Patrimonio de la Diputación
Regional.
Decreto de Cantabria 72/1987, de 26 de octubre,, por el que se aprueba el
Reglamento sobre el Patrimonio de la Diputación Regional.
3.3.- Contratos:
-
Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
R.D. 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de
la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
R.D. 1828/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del
Registro de Condiciones Generales de Contratación.
3.4.- Elecciones:
-
L.O. 5/85, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.
L.O. 6/02, de 6 de junio, de Partidos Políticos.
Ley de Cantabria 5/1987, de 27 de marzo, de Elecciones al Parlamento.
3.5.- Espectáculos:
-
-
R.D. 1816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de policía
de espectáculos públicos y actividades recreativas.
Ley 10/1991, de 4 de abril, sobre potestades administrativas en materia de
espectáculos taurinos.
R.D. 145/1996, de 2 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de
Espectáculos Taurinos.
Ley de Cantabria 4/1998, de 2 de marzo, del Juego.
Decreto de Cantabria 72/1997, de 7 de julio, por el que se establece el régimen
general de horarios de establecimientos y espectáculos públicas y actividades
recreativas.
Decreto de Cantabria 123/1999, de 11 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de máquinas recreativas y de azar.
3.6.- Expropiación:
-
Ley de 16 de diciembre de 1954, de expropiación forzosa.
Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de
Expropiación Forzosa.
3.7.- Haciendas Locales:
32
-
-
R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido
de la Ley de Haciendas Locales.
R.D. 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo primero del
Título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas
Locales, en materia de presupuestos (hoy entendido Título VI del R.D. Legislativo
2/2004, de 5 de marzo).
Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
R.D. 939/2005, de 29 de julio, Reglamento General de Recaudación.
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria.
Orden de 20 de septiembre de 1989, por la que se establece la estructura, normas y
códigos a que deberán adaptarse los presupuestos de las Entidades Locales.
Instrucción de Contabilidad para la Administración Local.
Instrucción de Contabilidad del tratamiento simplificado para las Entidades
Locales de menos de 5.000 habitantes.
R.D. 939/1986, de 25 de abril, por el que se aprueba el Reglamento General de la
Inspección de los Tributos.
Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes.
3.8.- Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico:
-
R.D. 2568/86, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.
3.9.- Personal:
-
-
-
-
Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.
Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.
R.D. 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el régimen jurídico de
los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.
R.D. 1732/1994, de 29 de julio, sobre provisión de puestos de trabajo reservados a
funcionarios de la Administración Local, con habilitación de carácter nacional.
R.D. 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de retribuciones
de los funcionarios de la Administración Local.
R.D. Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido
de la Ley General de la Seguridad Social.
R.D. Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido
de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.
L.O. 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
R.D. 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de
ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de
provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles
de la Administración General del Estado.
R.D. 365/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de
situaciones administrativas de los funcionarios civiles de la Administración
General del Estado.
R.D. 896/1991, de 7 de junio, por el que se establecen las reglas básicas y los
programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los
funcionarios de la Administración Local.
Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de
las Administraciones Públicas.
R.D. 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio.
33
-
Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley de Funcionarios Civiles del Estado.
R.D. 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen
Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado.
Ley 7/2007, de 12 de abril, por el que se aprueba el Estatuto Básico de la Función
Pública.
Ley de Cantabria 4/1993, de 10 de marzo, de la Función Pública.
Ley de Cantabria 5/2000.de 15 de diciembre, de Coordinación de las Policías
Locales.
Decreto de Cantabria 1/2003, de 9 de enero, por el que se aprueban las NormasMarco de los Cuerpos de Policía Local.
3.10.- Población y Demarcación Territorial:
-
R.D. 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población
y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.
R.D. 382/1986, de 10 de febrero, por el que se crea, organiza y regula el
funcionamiento del Registro de Entidades Locales.
Ley de Cantabria 8/1999, de 28 de abril, de Comarcas.
Decreto de Cantabria 68/1984, de 15 de diciembre, sobre ayudas a la constitución
y funcionamiento de Mancomunidades Municipales.
3.11.- Procedimiento y régimen jurídico y procesal:

Procedimiento y régimen jurídico:
o Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En
desarrollo de ésta:
 R.D. Ley 14/1999, de 17 de septiembre, de firma electrónica.
 R.D. 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación
de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración
General del Estado, la expedición de copias de documentos y
devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro.
 R.D. 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento
de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.
 R.D. 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento
de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de
las Administraciones Públicas.
o Ley de Cantabria 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del
Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

Régimen procesal:
o L.O. 6/85, de 1 de julio, del Poder Judicial.
o Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa.
o Ley 1/2000, de 7 de julio, de Enjuiciamiento Civil.
o R.D. de 14 de septiembre de 1882, por el que se aprobó la Ley de
Enjuiciamiento Criminal.
3.12.- Transportes y carreteras:
34
-
Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los transportes terrestres.
R.D. 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de
Ordenación de los Transportes Terrestres.
R.D. 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de
los servicios urbanos e interurbanos de transportes en automóviles ligeros.
Ley de Cantabria 5/1996, de 17 de diciembre, de carreteras.
3.13.- Servicios y Actividades:
-
Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprobó el Reglamento de Servicios
de las Corporaciones Locales.
Ley de Cantabria 7/1991, de 26 de abril, por la que se establece la tasa de
inspección y control sanitario de carnes frescas para el consumo.
Ley de Cantabria 8/1993, de 18 de noviembre, del Plan de gestión de residuos
sólidos urbanos.
Decreto de Cantabria 41/2000, de 14 de junio, por el que se regula el
procedimiento para la autorización de Parques Eólicos.
Decreto de Cantabria 6/2003, de 16 de enero, por el que se regulan las
instalaciones de producción, transporte y distribución de energía eléctrica.
3.14.- Urbanismo:
-
Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen
Urbanístico del Suelo.
R.D. Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido
de la ley de suelo.
3.15.- Subvenciones:
-
Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
R.D. 887/2006, de 21 de julio, Reglamento de la Ley General de Subvenciones.
Ley de Cantabria 10/2006, de 17 de julio, de Subvenciones.
4. Otra normativa autonómica de interés:
1.- Animales:
-
Ley de Cantabria 3/1992, de 18 de marzo de Protección de Animales.
Decreto 64/1999, de 11 de junio, por el que se regula la identificación y tenencia
de perros de razas de guarda y defensa.
2.- Asistencia Social:
-
Ley 5/1992, de 27 de mayo, de Acción Social.
Decreto 92/2002, de 22 de agosto, por el que se regula el régimen de concesión de
ayudas para las madres con hijos menores de tres años.
3.- Comercio y consumo:
-
Ley de Cantabria 6/1998, de 15 de mayo del Estatuto del Consumidor y Usuario.
Ley de Cantabria 1/2002, de 26 de febrero del Comercio.
35
-
Decreto 12/2000, de 8 de marzo, de Ordenación del Comercio Minorista de la
Comunidad Autónoma.
Decreto 3/1999, de 20 de enero, de Atribución de Competencias de Ejecución en
Materia de Comercio.
4.- Comunicaciones y medios de comunicación:
-
Decreto 112/1997, de 14 de octubre, por el que se establece el régimen jurídico de
concesión de emisoras de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación
de frecuencia y de inscripción en el Registro de Empresas de Radiodifusión.
5.- Protección Civil:
-
Ley 1/2007, de 1 de marzo de Protección Civil y Gestión de Emergencias.
Decreto de Cantabria 61/2001, de 31 de julio, por el que se aprueba el Plan
Especial de Protección Civil.
6.- Turismo:
-
Ley de Cantabria 5/1999, de 24 de marzo, de Ordenación del Turismo.
Decreto de Cantabria 23/1986, de 2 de mayo, por el que se regulan los
campamentos y acampadas juveniles.
Decreto de Cantabria 49/1993, de 24 de junio, de Residencias, albergues,
campamentos y escuelas deportivas.
Decreto de Cantabria 95/2002, de 22 de agosto, de Ordenación y Clasificación de
Campamentos de Turismo.
TEMA 2:
RELACIONES ENTRE ENTES TERRITORIALES. AUTONOMÍA
MUNICIPAL Y TUTELA.
1. RELACIONES ENTRE ENTES TERRITORIALES.
A) INTRODUCCIÓN.
Las relaciones entre Entes Territoriales se encuentran reguladas en el Título V,
Capítulo II (arts. 55 a 62) LRBRL, bajo la rúbrica “Relaciones interadministrativas”, término
muy amplio que exige con carácter previo diversas aclaraciones:
1ª.- La regulación citada sólo es referida a las relaciones entre las EE.LL. y el Estado o
las CC.AA., no así, por tanto, a las relaciones entre las EE.LL.
2ª.- La regulación contiene:
-
Deberes genéricos recíprocos, todos los cuales podrían englobarse en el llamado
principio de “lealtad institucional”
-
Deberes específicos, de cooperación y coordinación
36
3ª.- Dicha regulación desarrolla lo dispuesto en el art. 10 LRBRL, que establece lo
siguiente:
“1. La Administración Local y las demás Administraciones Públicas ajustarán sus relaciones recíprocas a los
deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos.
2. Procederá la coordinación de las competencias de las entidades locales entre sí y, especialmente, con las de las
restantes Administraciones Públicas, cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio
de las correspondientes Entidades, incidan o condicionen relevantemente los de dichas Administraciones o sean
concurrentes o complementarios de los de éstas.
3. Las funciones de coordinación no afectarán en ningún caso a la autonomía de las entidades locales.”
-
El deber de cooperación-colaboración es un presupuesto del sistema de
distribución de competencias, sin el cual el sistema no podría funcionar
(SANTAMARÍA PASTOR, J.A., Fundamentos del Derecho Administrativo, I, Ed.
C.E. Ramón Areces, Madrid, 1988, págs. 276-277).
-
El deber de colaboración está implícito en la propia organización territorial del
Estado, sin necesidad de justificación alguna a través de preceptos concretos (en
este sentido, STC 18/1992).
4º.- Es de aplicación supletoria la regulación contenida en los arts. 4 – 10 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régmen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimientos Administrativo Común –LRJ-PAC-.
B)
DEBERES
GENERALES
INTERADMINISTRATIVAS.
EN
LAS
RELACIONES
Se establecen en el art. 55 LRBRL:
“Para la efectividad de la coordinación y la eficacia administrativas, las Administraciones del Estado y de las
Comunidades Autónomas, de un lado, y las Entidades locales, de otro, deberán en sus relaciones recíprocas:
a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del
mismo se deriven para las propias.
b) Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en
concreto, aquellos cuya gestión este encomendada a las otras Administraciones.
c) Facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia gestión que sea relevante para el
adecuado desarrollo por éstas de sus cometidos.
d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran
precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas.”
En dicho precepto se trasluce el principio de “lealtad institucional” señalado más
arriba, que el artículo no expresa a diferencia del art. 4 LRJPA que sí lo hace. La doctrina
entiende por tal principio “el deber jurídico que la C.E. impone a todos los entes territoriales
de comportarse con arreglo a los criterios de buena fe y de lealtad o fidelidad al sistema…”.
También se ha referido a este principio el TC (véanse SSTC 18/1982; 7/6/1983; 13/1998,
entre otras). Los deberes que el precepto en análisis recoge son los siguientes:
1.- Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias
y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias.- Se trata de un deber
recíproco, de manera que tanto las EE.LL. deberán mantener una “actitud pasiva”, respetando
el ejercicio legítimo por el Estado y por las CC.AA. de sus competencias y las consecuencias
que deriven para las propias competencias de las EE.LL., como el Estado y las CC.AA.
deberán hacer lo propio.
2.- Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los intereses
públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión este encomendada a las otras
Administraciones.- Ya no se trata de mantener una actitud pasiva, como en el caso del deber
37
precedente, sino que la conducta activa de las distintas Administraciones en el ejercicio de
las competencias propias, debe valorar todos los intereses en juego, no atentando contra los
intereses legítimos de las otras Administraciones; sirva el siguiente ejemplo expuesto en la
obra “Nuevo Régimen Local”, Tomo I, Ed. EL CONSULTOR, 2001: puede ocurrir que una
CCAA tenga atribuida estatutariamente la competencia para la instalación de los centros
penitenciarios, y puede también que al Ministerio de Defensa le corresponda seleccionar el
lugar donde deban efectuarse las prácticas de tiro del Ejército de Tierra; pero, en uno y otro
caso, a nadie escapa que, la decisión que por una y otra Administración se adopte afectará
directamente a los intereses del Municipio en que se instale el Centro Penitenciario o se
realicen las prácticas de tiro, por lo que aquéllas deberán tener en cuenta dichos intereses con
carácter previo a adoptar la solución definitiva. Y, ciertamente, “ponderar” no significa
“prevalecer”, por lo que, si en el ejemplo tratado, tras el análisis de los distintos intereses
públicos implicados, existen unos intereses de superior categoría, los restantes deberán ser
sacrificados, lo que, en el ejemplo propuesto, podría determinar la decisión de construir el
Centro Penitenciario en el Municipio en cuestión o elegir el lugar propuesto para la práctica
de tiro, y ello por suponer unos intereses de superior entidad.
3.- Deber general de facilitarse información.- Partiendo de la base que el art. 9.3 C.E.
consagra el principio de publicidad, y que el art. 105 b) de la norma suprema, permite el
acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos y, por tanto, a la
información contenida en los mismos, no tendría razón de ser negar ese derecho entre las
distintas Administraciones. En algunas materias, este deber ha sido concretamente regulado,
como por ejemplo, en materia tributaria, donde en virtud del deber de colaboración, las
distintas Administraciones están obligadas a suministras a la Hacienda Pública cuantos datos
y antecedentes tributarios sean recabados, así como a prestar a sus agentes, el apoyo auxilio y
protección necesaria en el ejercicio de sus funciones. El principio de eficiencia hace que este
deber se antoje básico si se tiene en cuenta que la recopilación y tratamiento de datos supone
unos costes que solo pueden permitirse y ser afrontados, si acaso por la Administración del
Estado y la de las CCAA, pero no así por la mayor parte de las EE.LL. En cualquier caso, la
cesión de datos deberá ajustarse a lo dispuesto en el art. 21 de la Ley 15/1999, de 13 de
diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal –LPDCP-: 1. Los datos de carácter personal
recogidos o elaborados por las Administraciones públicas para el desempeño de sus atribuciones no serán comunicados
a otras Administraciones públicas para el ejercicio de competencias diferentes o de competencias que versen sobre
materias distintas, salvo cuando la comunicación hubiere sido prevista por las disposiciones de creación del fichero o por
disposición de superior rango que regule su uso, o cuando la comunicación tenga por objeto el tratamiento posterior de
los datos con fines históricos, estadísticos o científicos. 2. Podrán, en todo caso, ser objeto de comunicación los datos de
carácter personal que una Administración pública obtenga o elabore con destino a otra. 3. No obstante lo establecido en
el artículo 11.2 b), la comunicación de datos recogidos de fuentes accesibles al público no podrá efectuarse a ficheros de
titularidad privada, sino con el consentimiento del interesado o cuando una ley prevea otra cosa. 4. En los supuestos
previstos en los apartados 1 y 2 del presente artículo no será necesario el consentimiento del afectado a que se refiere el
artículo 11 de la presente Ley”. Por lo demás, como tuvo ocasión de pronunciarse el TS en Sentencia
de 21/09/1993, la petición de información por parte de una Administración para el adecuado
desarrollo de sus cometidos, como es en el caso de autos, la petición de una Ordenanza o
Reglamento aprobado y vigente, debe motivarse y acreditarse la relevancia para dichos fines,
amén de que el Estado tengan acceso a la norma por sus propios medios.
4.- Deber de cooperación y asistencia activas.- El deber se configura con carácter
general, sin perjuicio de lo cual, existen muchas manifestaciones concretas, algunas de las
cuales son: en el ámbito del Poder Judicial, la técnica del “exhorto”; en materia electoral, la
colaboración de los funcionarios municipales; en la práctica de notificaciones, la
colaboración de los Ayuntamientos; el asesoramiento de órganos estatales o autonómicos a
las CC.LL., la recaudación municipal de los tributos por la hacienda estatal. Por lo demás, el
art. 4.3 LRJ-PAC, establece límites a este deber, pronunciándose como sigue: “La asistencia y
cooperación requerida sólo podrá negarse cuando el Ente del que se solicita no esté facultado para prestarla, no
disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela
38
tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicará
motivadamente a la Administración solicitante”.
C) DEBERES ESPECÍFICOS DE INFORMACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA.
Se prescriben en el art. 56 LRBRL:
“1. Las Entidades locales tienen el deber de remitir a las Administraciones del Estado y de las Comunidades
Autónomas, en los plazos y forma que reglamentariamente se determinen, copia o, en su caso, extracto
comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas. Los Presidentes y, de forma inmediata, los Secretarios de las
Corporaciones serán responsables del cumplimiento de este deber.
2. En todo caso, las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas estarán facultadas, con el fin
de comprobar la efectividad, en su aplicación y, respectivamente, de la legislación estatal y la autonómica, para
recabar y obtener información concreta sobre la actividad municipal, pudiendo solicitar incluso la exhibición de
expedientes y la emisión de informes.
3. La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas deberán facilitar el acceso de los
representantes legales de las Entidades locales a los instrumentos de planificación, programación y gestión de
obras y servicios que les afecten directamente”.
A diferencia de lo dispuesto en el art. 55 LRBRL, donde se establecen relaciones
jurídicas recíprocas, en el precepto acabado de transcribir, se refieren deberes unilaterales
frente a las correlativas potestades de la otra parte. Aquéllos son los siguientes:
1.- Deber de las EELL de remitir al Estado y a la CCAA respectiva, los actos y
acuerdos adoptados.- A primera vista parece un deber injustificado y gravoso, contrario a la
autonomía local, pero es que, como se ha dicho más arriba, los intereses inferiores deben
ceder frente a los intereses de superior categoría, y en este caso, el Estado está instituido como
el máximo garante del orden jurídico, incluso frente a las propias CC.AA. (véase art. 155
C.E.). Por su parte, éstas, aunque en menor grado también son garantes de dicho orden
jurídico. Pues bien, en orden a dicha garantía, el Estado y las CC.AA. ejercen un control
“concreto” (por motivos tasados y compatibles con la autonomía local), por tanto, no un
control genérico, como se ha encargado de aseverar el TC en Sentencia de 2 de febrero de
1981, de los actos dictados por las EE.LL. que, de resultar contrarios al ordenamiento
jurídico, facultarían a las Administraciones superiores (Estado y CCAA) a ejercer las
potestades atribuidas por los arts. 60 a 67 a/i, a que más adelante me referiré. El control
concreto ahora estudiado tiene su plasmación reglamentaria en el art. 196 R.D. 2568/86, de 28
de noviembre, Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales –ROF-. Se pueden aducir como conclusiones a este deber, las siguientes:
a) Objeto.- Frente a los precedentes que hablaban solo de “acuerdos”, el vigente art. 56
LRBRL habla de “actos y acuerdos”, lo que llevaría a la remisión no sólo de los dictados por
los órganos colegiados (ej. Pleno o Junta de Gobierno Local), como es la práctica habitual,
sino también los provenientes de los órganos unipersonales (ej. Alcaldía o Concejalía
Delegada), entendidas las Resoluciones, que en la práctica mayoritaria parece haber sido
obviado por las EE.LL., quizás también por el mayor número de los de este tipo, aunque este
inconveniente tiene su solución en el envío de extractos tal y como habilita la ley.
b) Forma.- “Copia o extracto”, por tanto, dos alternativas, la primera de ellas (copia de
los actos y acuerdos, no se exige “certificación” –STS 28/4/1997-) más cómodo para CC.LL.
con una menor actividad, la segunda solución (extracto) más apropiado para EE.LL. con una
gran actividad administrativa, a fin de evitar el exceso de papel, pero que, por el contrario,
implica invertir un mayor espacio de tiempo para la realización de los resúmenes o extractos.
Como se pone de manifiesto en la obra anteriormente mencionada de EL CONSULTOR, el
envío de extracto ha sido utilizado a veces, para que quedaran enmascarados aspectos
conflictivos de ciertos acuerdos de dudosa legalidad, inconveniente que puede ser resuelto por
la Administración receptora (Estado o CC.AA.) haciendo uso de la facultad que confiere a
39
dichas Administraciones el art. 64 LRBRL, de solicitar ampliación de la información remitida
por las CC.LL., tal y como tendremos ocasión de ver más adelante.
c) Plazo.- “6 días” (entendidos hábiles –art. 48.1 LRJ-PAC-) desde la adopción de
dichos actos y acuerdos, para efectuar dicha remisión.
d) Responsables.- Los Presidentes y, de forma inmediata, los Secretarios de las
Corporaciones. Para la Redacción de El Consultor, pág. 1093 ob. cit., es sintomático que una
de las contadas ocasiones en que la LRBRL se refiere al Secretario, sea para imponerles la
responsabilidad por una obligación que no depende enteramente de ellos, pues la falta de
remisión puede obedecer a la voluntad del Presidente de la Corporación. El Secretario podrá
salvar dicha responsabilidad remitiendo la copia o extracto a que está obligado por el art. 2 f)
RJFHN, firmando el oficio de remisión él mismo.
e) Destinatarios.- Si bien el art. 56 LRBRL se pronuncia genéricamente a la
Administración del Estado y a la Administración de las CC.AA., el art. 196.3 ROF concreta,
por lo que a la Administración del Estado se refiere, al Gobernador Civil o al Delegado del
Gobierno, en su caso; hoy debe entenderse exclusivamente a éste (el Delegado del Gobierno),
al haber sido suprimida la figura del Gobernador Civil por la D.A. 4ª de la Ley 6/1997, de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Administración General del Estado,
con asunción de sus funciones por el Delegado del Gobierno. Respecto a la Administraciones
de las CC.AA. el envío por las EE.LL. deberá atender a la organización de aquéllas, si bien,
por lo general, la competencia se residencia en la Consejería de Interior, Gobernación, etc., en
Cantabria, actualmente denominada Consejería de Presidencia y Justicia.
2.- Las Administraciones del Estado y de las CC.AA. podrán recabar y obtener
información concreta sobre la actividad municipal, incluso solicitar la exhibición de
expedientes y la emisión de informes, para comprobar la efectividad, en su aplicación de la
legislación estatal y la autonómica.- Ya no se trata de un deber general de facilitar
información, ni tampoco de la general y permanente remisión de los actos y acuerdos que
adopten las EE.LL., sino la concreta remisión de la información que fuera solicitada, con la
finalidad de comprobar si la respectiva legislación es o no aplicada; en cuyo último caso,
puede dar lugar a medidas de coacción para obligar a su cumplimiento (véase arts. 60, 61 y 67
LRBRL).
3.- Deber de la Administración del Estado y de la de las CC.AA, de facilitar el acceso
de los representantes legales de las EE.LL. a los instrumentos de planificación, programación
y gestión de obras y servicios que les afecten directamente.- Se entiende por “programación”,
el proceso de racionalización de la actividad económica. Tiene su máxima expresión en la
planificación, que es el proceso que pretende alcanzar, en un período de tiempo determinado,
unos objetivos de desarrollo económico y social. CHARLES BETTELHEIN define el Plan
Económico como “el conjunto de disposiciones tomadas con vistas a la ejecución de un
proyecto que interesa a una actividad económica”. Dicha planificación y programación es
atribuida por la propia Constitución Española, tanto al Estado (art. 149.1.13ª) como a las
CC.AA. (art. 148.1.13ª).
D) COOPERACIÓN INSTITUCIONALIZADA: CONVENIOS, CONSORCIOS.
Al principio de cooperación institucionalizada se refiere el art. 57 LRBRL:
“La cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del
Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se
40
desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las Leyes, pudiendo tener
lugar, en todo caso, mediante los consorcios o convenios administrativos que suscriban.
De cada acuerdo de cooperación formalizado por alguna de estas Administraciones se dará comunicación a
aquellas otras que, resultando interesadas, no hayan intervenido en el mismo, a los efectos de mantener una
recíproca y constante información”.
Este precepto, desarrollado fundamentalmente en los arts. 62 y 63 TRRL, permite
generalizar el principio de cooperación entre las EE.LL. y la Administración del Estado y la
de las CC.AA. voluntariamente, a través del régimen asociativo. Por su parte, el art. 69 TRRL
concreta la cooperación en relación con competencias compartidas o concurrentes.
Es conveniente volver a recordar que aquí se examinan supuestos de “cooperación”,
entendida como la posición de igualdad de las partes cooperadoras, y ello frente a los
supuestos de “colaboración”, que parten de una desigualdad “relativa”, esto es, a solicitud de
una de las partes o, de oficio, por la imposición de condiciones por el ente superior. Estos dos
conceptos, junto al principio de “coordinación” previsto en el art. 58 LRBRL, son aclarados
por la STS de 29/03/1999, que en el asunto de autos, rechazó que la creación unilateral por la
Junta de Castilla-León de una Comisión de Cooperación con las CC.LL. para coordinar las
policías locales pudiese tener fundamento en el art. 57 LRBRL, sino que debía ajustarse a lo
dispuesto en el art. 58 LRBRL.
La condición igualitaria de las partes intervinientes no se contradice con una mayor o
menor intervención por parte de éstas pues, por ejemplo, puede deberse a una mayor o menor
disposición de medios.
Sin perjuicio de lo dicho, lo cierto es que LRBRL y TRRL utilizan los términos
cooperación y colaboración de forma indistinta.
El objeto de la cooperación es:
1.- Económica.- El art. 63 TRRL se refiere a “ayuda financiera”, que se llevará a cabo
mediante subvenciones incluidas en los PGE en los de otros Organismos estatales, sujetas a
las siguientes condiciones indispensables:
a. Que tengan por objeto la realización de obras o prestación de servicios cuyos
efectos sociales o administrativos se contraigan al territorio de la EE.LL.
subvencionada.
b. Que tales obras o servicios sean gestionados por las CC.LL., según las formas
determinadas en el art. 85 LRBRL (de forma directa o indirecta).
2.- Asistencia Técnica.- Consistirá en cualquier ayuda prevista por las leyes, y, en
especial, la elaboración de estudios y proyectos relativos a la ejecución de obras, prestación
de servicios o cualquier otra actividad propia de las EE.LL. o de interés común (art. 62
TRRL).
3.- Administrativa.- No es concretada ni por la LRBRL ni por el TRRL, si bien ha de
entenderse cualquier ayuda de tipo administrativo strictu sensu.
Las fórmulas cooperativas pueden ser cualesquiera previstas en las leyes, si bien se
alude a dos formas tradicionales: los consorcios y los convenios administrativos:
A) Convenios interadministrativos.
Éstos deben ser diferenciados de figuras afines:
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1º.- Convenios civiles.- Los convenios interadministrativos tienen por finalidad la
prestación de servicios públicos o desarrollar competencias atribuidas, en tanto que los
convenios civiles extienden su ámbito a aspectos de orden privado.
2º.- Contratos administrativos.- Los convenios interadministrativos excluyen las
cláusulas exorbitantes a favor de una de las Administraciones; por el contrario, los contratos
administrativos se caracterizan por la presencia de prerrogativas a favor de la Administración
contratante frente al contratista.
La regulación de este negocio jurídico, es ajeno a la normativa contractual
administrativa contenida en la Ley 30/1997, de 30 de octubre, de Contratos del Sector
Público, cuyo art. 4.1 c) excluye expresamente de su ámbito de aplicación dichos convenios.
Por tanto, su regulación la hallamos principalmente en los arts. 6 y 8 LRJ-PAC, que si bien
establece la normativa general que ha de regir los convenios “entre Estado y CC.AA.”, no
obstante es aplicable supletoriamente a la Administración Local, conforme determina el art. 9
del propio texto legal. Así, el art. 6 LRJ-PAC se pronuncia como sigue:
“1. La Administración General y los Organismos públicos vinculados o dependientes de la misma podrán
celebrar convenios de colaboración con los órganos correspondientes de las Administraciones de la
Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias.
2. Los instrumentos de formalización de los Convenios deberán especificar, cuando así proceda:
a) Los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúa cada una de las partes.
b) La competencia que ejerce cada Administración.
c) Su financiación.
d) Las actuaciones que se acuerde desarrollar para su cumplimiento.
e) La necesidad o no de establecer una organización para su gestión.
f) El plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las partes firmantes del convenio.
g) La extinción por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, así como la forma de terminar las
actuaciones en curso para el supuesto de extinción.
3. Cuando se cree un órgano mixto de vigilancia y control, éste resolverá los problemas de interpretación y
cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios de colaboración.
4. Cuando los convenios se limiten a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de cada
Administración en una cuestión de interés común o a fijar el marco general y la metodología para el desarrollo
de la colaboración en un área de interrelación competencial o en un asunto de mutuo interés se denominarán
Protocolos Generales.
5. Cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común, ésta podrá adoptar la forma
de consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad mercantil.
Los estatutos del consorcio determinarán los fines del mismo, así como la particularidades del régimen
orgánico, funcional y financiero.
Los órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la
proporción que se fije en los Estatutos respectivos.
Para la gestión de los servicios que se le encomienden podrán utilizarse cualquiera de las formas previstas en la
legislación aplicable a las Administraciones consorciadas. (Artículo redactado según Ley 4/1999, de 13 de
enero)”.
En tanto que el art. 8 LRJ-PAC, respecto a los efectos de los convenios, lo hace como
sigue:
“1. Los convenios de Conferencia sectorial y los convenios de colaboración en ningún caso suponen la renuncia
a las competencias propias de las Administraciones intervinientes.
2. Los convenios de Conferencia sectorial y los convenios de colaboración celebrados obligarán a las
Administraciones intervinientes desde el momento de su firma, salvo que en ellos se establezca otra cosa.
Tanto los convenios de Conferencia sectorial como los convenios de colaboración serán comunicados al Senado.
Ambos tipos de convenios deberán publicarse en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial» de la
Comunidad Autónoma respectiva.
3. Las cuestiones litigiosas que puedan surgir en su interpretación y cumplimiento, sin perjuicio de lo previsto
en el artículo 6.3, serán de conocimiento y competencia del Orden Jurisdiccional de lo ContenciosoAdministrativo y, en su caso, de la competencia del Tribunal Constitucional”.
B) Consorcios.
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Dado que a los entes instrumentales, referidos bajo la denominación genérica del art.
64 TRRL, como Entes de gestión pública o privada, me referiré en el tema 7, al hablar de los
servicios públicos locales, me limitaré ahora a indicar en relación con los consorcios, que son
Entes con personalidad jurídica y Estatutos propios cuya regulación general se encuentra
contenida en el art. 7 LRJ-PAC y dentro del régimen local, en el art. 110 TRRL y arts. 37 a 40
Decreto de 17 de junio de 1955, Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales –
RSCL-.
Por lo demás, de todos los acuerdos de cooperación formalizados por alguna de las
Administraciones se dará comunicación a las otras interesadas que no hayan intervenido,
dentro del deber de recíproca y constante información.
E) ÓRGANOS DE COLABORACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.
El art. 58 LRBRL señala:
“1. Las Leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas podrán crear, para la coordinación administrativa,
órganos de colaboración de las Administraciones correspondientes con las Entidades locales. Estos órganos, que
serán únicamente deliberantes o consultivos, podrán tener ámbito autonómico o provincial y carácter general o
sectorial.
Para asegurar la colaboración entre la Administración del Estado y la Administración local en materia de
inversiones y de prestación de servicios, el Gobierno podrá crear en cada Comunidad Autónoma una Comisión
Territorial de Administración Local. Reglamentariamente, se establecerá la composición, organización y
funcionamiento de la Comisión.
2. Tanto la Administración del Estado como las de las Comunidades Autónomas podrán participar en los
respectivos órganos de colaboración establecidos por cada una de ellas.
En todo caso, las Administraciones que tengan atribuidas la formulación y aprobación de instrumentos de
planificación deberán otorgar a las restantes una participación que permita armonizar los intereses públicos
afectados. (Téngase en cuenta las precisiones realizadas en el fundamento jurídico 20 de la Sentencia del
Tribunal Constitucional núm. 214/1989, de 21 de diciembre).
La participación de los municipios en la formación de los planes generales de obras públicas que les afecten se
realizará en todo caso de conformidad con lo que disponga la correspondiente legislación sectorial. Asimismo,
en la determinación de usos y en la adopción de resoluciones por parte de otras Administraciones públicas en
materia de concesiones o autorizaciones relativa al dominio público de su competencia, será requisito
indispensable para su aprobación el informe previo de los municipios en cuyo territorio se encuentre dicho
dominio público, de acuerdo con lo establecido en los artículos 82 y 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. (Esté párrafo
final ha sido adicionado por la Ley 11/1999)”.
La autonomía local no supone que el Estado y las CC.AA. deban desentenderse por
completo de las EE.LL., sino que habiendo, por un lado, competencias concurrentes, y
teniendo en cuenta, por otro lado, que las EE.LL se financian no solo con tributos propios
sino con la participación en los del Estado y en los de las CCAA. De ahí que las relaciones
interadministrativas no se limiten al respeto competencial y a la cooperación vistas, sino que
deberá extenderse a la coordinación y la colaboración, que por parte de las CC.LL. podrá ser
prestada al Estado y a la CC.AA. mediante al prestación delegada de competencias estatales o
autonómicas, en tanto Estado y CC.AA. colaborarán en las obras y servicios locales mediante
la asistencia técnica y ayuda financiera. Debe advertirse que la normativa sobre régimen local
no prevé “transferencias” de titularidad de competencias estatales o autonómicas a favor de
las EE.LL., lo cual resulta coherente con lo dispuesto en el art. 2 LRBRL si se tiene en cuenta
que las transferencias tienen carácter optativo para las Entidades cedentes, en tanto que el art.
3 LRBRL obliga tanto a Estado como a las CCAA a atribuir por ley a los Municipios, las
competencias que procedan. Tampoco se contempla la figura de la “desconcentración”, más
propia para la traslación de competencias entre órganos de una misma Entidad Pública. Así
las cosas, el instrumento jurídico por el que una Entidad Local puede ejercer competencias
propias y exclusivas del Estado o de las CCAA, es la delegación, que se encuentra regulada
en el art. 27 LRBRL y en los arts. 66 – 68 TRRL.
43
Respecto al primero de dichos artículos, el 27 de la LRBRL dice lo siguiente:
“1. La Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y otras entidades locales podrán delegar en
los Municipios el ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses propios, siempre que con ello
se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana. La disposición o el
acuerdo de delegación debe determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así como el
control que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos que esta
transfiera.
2. En todo caso, la Administración delegante podrá, para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios
delegados, emanar instrucciones técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento, información
sobre la gestión municipal, así como enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la
subsanación de las deficiencias observadas. En caso de incumplimiento de las directrices, denegación de las
informaciones solicitadas o inobservancia de los requerimientos formulados, la Administración delegante podrá
revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del Municipio. Los actos
de éste podrán ser recurridos ante los órganos competentes de la Administración delegante.
3. La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado, y, en su caso, la previa
consulta e informe de la Comunidad Autónoma, salvo que por Ley se imponga obligatoriamente, en cuyo caso
habrá de ir acompañada necesariamente de la dotación o el incremento de medios económicos para
desempeñarlos.
4. Las competencias delegadas se ejercen con arreglo a la legislación del Estado o de las Comunidades
Autónomas correspondientes o, en su caso, la reglamentación aprobada por la entidad local delegante”.
El art. 66 TRRL, añade a la posible delegación por parte del Estado y por parte de las
CCAA, la delegación a favor de los municipios por otras EE.LL.
Para coordinar esa colaboración, se pueden crear mediante ley, órganos de
colaboración; inicialmente se creó una Comisión Nacional de Colaboración del Estado con las
CC.LL. y sus respectivas Provinciales, posteriormente sustituida por la Comisión Nacional de
Administración Local (arts. 117 a 119 LRBRL). Para ámbitos de menor extensión, el art. 58
LRBRL establece las siguientes reglas:
1ª.- Facultad estatal y autonómica para la creación de órganos de colaboración.
2ª.- Creación mediante ley, lo que, para la redacción de El Consultor resulta
exagerado, pero señalando que no ofrece lugar a dudas, entre otras razones, por
haberlo aseverado así el TS en Sentencia de fecha 29/03/1989
3ª.- El carácter bilateral de los órganos de colaboración no impide una absoluta
exclusión de la tercera Administración, sino que se prevé su participación, aunque ésta, parece
limitarse a un papel de recibir información sin que pueda integrar la voluntad del órgano. Así
es en el caso de la Comisión Nacional de Administración Local.
4ª.- El ámbito territorial podrá ser provincial y ahora ya autonómico, no más allá del
territorio de una CC.AA.
5ª.- Son posibles tanto Comisiones generales como sectoriales.
6ª.- Las atribuciones de estos órganos son exclusivamente deliberantes o consultivos.
7ª.- La composición deberá ser establecida por las ley creadora, aunque cabe pensar en
comisiones paritarias.
8ª.- La designación de los representantes de las CC.LL. cabe pensar que se efectuará
por la asociación de mayor implantación –FEMP-, aunque también puede distribuirse la
facultad entre las distintas asociaciones en proporción a su implantación.
9ª.- Los acuerdos parece habrán de adoptarse por consenso. En este sentido, art. 117.3
LRBRL.
Finalmente, añadir que si bien escuetamente, el apartado 2 del art. 58, en su párrafo
segundo alude a la participación de la Administración Local en la elaboración de instrumentos
de planificación y, aunque la medida es loable, su práctica presenta numerosas dificultades
técnicas, ya que, llevada a sus últimas consecuencias, provocaría la parálisis administrativa.
Por ello, cabe decir que estamos ante un simple recordatorio del principio de participación
que deberá ser concretado por la legislación sectorial, que así hace ya en algunas materias (ej.
44
Ley 25/1988, de Carreteras; incluso la propia LRBRL establece el deber de solicitar informe
previo de los municipios afectados, en la resolución de concesiones u autorizaciones de
dominio público).
El art. 65 TRRL añade hasta cinco circunstancias en las cuales la Administración del
Estado (no habla así respecto a la Administración de las CC.AA.), deberá prestar una especial
colaboración a los Municipios; esas circunstancias objetivas son las siguientes:
a. Los de reconocido valor histórico - artístico.
b. Los de marcado interés turístico.
c. Los que, por el emplazamiento o forma de asentamiento de su población,
experimenten un mayor costo en los servicios considerados esenciales.
d. Los que presenten un índice de expansión extraordinario en el aspecto industrial o
urbano, y
e. Los que hayan sufrido las consecuencias de fenómenos catastróficos que, por la
magnitud de los daños, volumen de la población afectada y carencia de recursos locales,
exijan asistencia especial temporal.
F) COORDINACION.
A esta técnica se dedica el art. 59 LRBRL, señalando:
“1. A fin de asegurar la coherencia de la actuación de las Administraciones Públicas, en los supuestos previstos
en el número 2 del artículo 10 y para el caso de que dicho fin no pueda alcanzarse por los procedimientos
contemplados en los artículos anteriores o éstos resultaran manifiestamente inadecuados por razón de las
características de la tarea pública de que se trate, las Leyes del Estado y las de las Comunidades Autónomas,
reguladoras de los distintos sectores de la acción pública, podrán atribuir al Gobierno de la Nación, o al Consejo
de Gobierno, la facultad de coordinar la actividad de la Administración Local y, en especial, de las Diputaciones
Provinciales en el ejercicio de sus competencias.
La coordinación se realizará mediante la definición concreta y en relación con una materia, servicio o
competencia determinados de los intereses generales o comunitarios, a través de planes sectoriales para la
fijación de los objetivos y la determinación de las prioridades de la acción pública en la materia correspondiente.
En la tramitación de los mismos se observará lo dispuesto en el número 2 del artículo anterior.
Las Entidades locales ejercerán sus facultades de programación, planificación u ordenación de los servicios o
actividades de su competencia en el marco de las previsiones de los planes a que se refiere el párrafo anterior.
(Véase el fundamento jurídico 21 de la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 214/1989, de 21 de diciembre).
2. En todo caso, la Ley deberá precisar, con el suficiente grado de detalle, las condiciones y los límites de la
coordinación, así como las modalidades de control que se reserven las Cortes Generales o las correspondientes
Asambleas Legislativas”.
Procederá la coordinación de las competencias de las entidades locales entre sí y,
especialmente, con las restantes Administraciones Públicas, cuando las actividades o los
servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes entidades, incidan o
condicionen relevantemente los de dichas administraciones o sean concurrentes o
complementarios de los de éstas (art. 10.2 LRBRL).
En estos casos, a fin de asegurar la coherencia de la actuación de las Administraciones
Públicas y siempre que dicho fin no pueda alcanzarse mediante consorcios, convenios y
órganos de colaboración, o éstos resultaran manifiestamente insuficientes por razón de las
características de la tarea pública de que se trate, las leyes del Estado y las de las
Comunidades Autónomas, reguladoras de los distintos sectores de la acción pública, podrán
atribuir al Gobierno de la Nación, o al Consejo de Gobierno de la respectiva Comunidad
Autónoma, la facultad de coordinar la actividad de la Administración Local y, en especial, de
las Diputaciones Provinciales en el ejercicio de sus competencias (art. 59.1 LRBRL).
Las funciones de coordinación no afectarán en ningún caso a la autonomía de las
entidades locales (art. 10.3 LRBRL).
45
G) SUSTITUCIÓN
INCUMPLIMIENTO.
DE
LA
ACTIVIDAD
LOCAL
EN
CASO
DE
Aparece regulado en el art. 60 LRBRL en los extremos siguientes:
“Cuando una Entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la Ley de forma que tal
incumplimiento afectará al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad
Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra,
según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que
fuere necesario. Si, transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se
procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la
Entidad local.”
De lo preceptuado es preciso hablar de las características que tienen que reunir las
obligaciones incumplidas, esto es:
1.- Obligaciones impuestas directamente por la ley.
2.- Cuya cobertura económica legal o presupuestaria esté garantizada.
3.- Afectación al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la
Comunidad Autónoma.
Además, el artículo en análisis señala en quien reside la competencia para proceder a
dicha sustitución, es la Administración del Estado o la Administración de la CC.AA.
respectiva, según a quién pertenezca la competencia afectada por el incumplimiento. También
se refiere al procedimiento y los plazos que debe seguirse y respetarse por la Administración
que pretende sustituir la actividad local.
H) GESTIÓN GRAVEMENTE DAÑOSA DE LOS INTERESES GENERALES
Y SUS CONSECUENCIAS.
Determina el art. 61 LRBRL, en redacción dada por la L.O. 1/2003:
“1. El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad
Autónoma correspondiente o a solicitud de éste y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, podrá
proceder, mediante Real Decreto, a la disolución de los órganos de las corporaciones locales en el supuesto de
gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones
constitucionales.
2. Se considerarán, en todo caso, decisiones gravemente dañosas para los intereses generales en los términos
previstos en el apartado anterior, los acuerdos o actuaciones de los órganos de las corporaciones locales que den
cobertura o apoyo, expreso o tácito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o a quienes participen en su
ejecución, lo enaltezcan o justifiquen, y los que menosprecien o humillen a las víctimas o a sus familiares.
3. Acordada la disolución, será de aplicación la legislación electoral general, cuando proceda, en relación a la
convocatoria de elecciones parciales y, en todo caso, la normativa reguladora de la provisional administración
ordinaria de la corporación.”
Tratándose esta medida sancionadora de tal gravedad, es por lo que, parece necesario
tipificar estrictamente los términos del supuesto de hecho que llevaría a la imposición de
aquélla:
1º.- Deben resultar afectados intereses generales.
2º.- Y producirse un daño grave, que suponga el incumplimiento de las obligaciones
constitucionales. El término “gestión” que utiliza el texto legal engloba una idea de
habitualidad de determinados actos o acuerdos, ya que si éstos fueran aislados, la propia
LRBRL, en su art. 67 arbitra otras medidas.
El precepto determina igualmente el procedimiento que debe seguirse ante la situación
descrita, partiendo de la iniciativa, que puede corresponder tanto al Consejo de Ministros
46
como al Consejo de Gobierno de la CC.AA., y en cuya tramitación interviene la Comisión
Nacional de Administración Local, en los términos que establece el art. 118.1 A), c) LRBRL,
así como el Senado, que deberá dictar acuerdo favorable para que la medida prospere. Por lo
demás, la resolución es obra del Consejo de Ministros mediante Real Decreto, que será
recurrible en vía contencioso-Administrativa.
A partir de la efectiva disolución de los órganos municipales, habrá que estar a lo
indicado en el art. 183 Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General –
LOREG-, también en redacción dada por L.O. 1/2003, que se pronuncia como sigue:
“1. En los supuestos de disolución de corporaciones locales por acuerdo del Consejo de Ministros, previstos en
la legislación básica de régimen local por gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga
incumplimiento de sus obligaciones constitucionales, deberá procederse a la convocatoria de elecciones
parciales para la constitución de una nueva corporación dentro del plazo de tres meses, salvo que por la fecha
en que ésta debiera constituirse el mandato de la misma hubiese de resultar inferior a un año.
Mientras se constituye la nueva corporación o expira el mandato de la disuelta, la administración ordinaria de
sus asuntos corresponderá a una comisión gestora designada por la diputación provincial o, en su caso, por el
órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente, cuyo número de miembros no excederá del
número legal de miembros de la corporación. Ejercerá las funciones de Alcalde o Presidente aquel vocal que
resulte elegido por mayoría de votos entre todos los miembros de la comisión.
2. Cuando la disolución se produzca porque los órganos de gobierno de la corporación local lleven a cabo
alguna de las actuaciones previstas en el artículo 61.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
del Régimen Local, la diputación provincial o, en su caso, el órgano competente de la Comunidad Autónoma
asumirá directamente tras la disolución la gestión ordinaria de la corporación hasta la finalización del
correspondiente mandato, no pudiendo adoptar acuerdos para los que se requiera una mayoría cualificada.”
I) DECISIÓN CENTRALIZADA EN LA GESTIÓN DE COMPETENCIAS
CONCURRENTES.
Esta última cuestión cierra el Capítulo II del Título V de la LRBRL, dedicado a las
relaciones interadministrativas. Y lo hace con el art. 62:
“En aquellos casos en que la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente una
asignación diferenciada y distinta de facultades decisorias en la materia, las Leyes reguladoras de la acción
pública en relación con la misma asegurarán, en todo caso, a las entidades locales su participación o
integración en actuaciones o procedimientos conjuntamente con la Administración del Estado y/o con la de la
Comunidad Autónoma correspondiente, atribuyéndole a una de éstas la decisión final.
En ningún caso estas técnicas podrán afectar a la potestad de autoorganización de los servicios que corresponde
a la Entidad local.”
Se ha arrancado en régimen de relaciones interadministrativas, con la plasmación del
principio según el cual las Administraciones del Estado y de las Comunidades
Autónomas, de un lado, y las entidades locales, de otro, deberán respetar el ejercicio
legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del
mismo se deriven para las propias.
Pero no obstante lo anterior, lo previsto en el precedente art. 62 LRBRL viene a salvar
los posibles inconvenientes que pudiera producir el ejercicio de competencias concurrentes
por parte de las distintas Administraciones Públicas de las tuvieran atribuidas. La técnica ha
venido en denominarse “decisión centralizada”.
Como se afirma por El Consultor, este régimen de decisión centralizada en la gestión
de competencias concurrentes, constituye el último peldaño de la escala decreciente del
protagonismo de las Entidades Locales en la actuación de las competencias propias. Cuando
se trata de competencias exclusivas, el acento se pone en la proposición que realiza el art. 7.2
LRBRL, cuando establece que “se ejercerán en régimen de autonomía bajo la propia
responsabilidad”, protagonismo éste último que también tienen las Entidades Locales al
suscribir convenios de colaboración con otras AA.PP. o al crear consorcios y otros entes
47
instrumentales de gestión. Pero cuando se trata de competencias concurrentes, como se dice
aquí, el mayor énfasis recae sobre la condición modal señalada en el precitado art. 7.2
LRBRL, de que “atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y
ejecución con las demás Administraciones públicas” y, a medida que el grado de concurrencia
va aumentando, la sombra de la superioridad del Estado o de la CC.AA se proyecto de forma
creciente: a veces se limita a crear órganos deliberantes o consultivos de colaboración; otras
veces se atribuye la facultad de coordinar la actividad de las Entidades Locales; y, en fin,
puede llegar al caso ahora estudiado, en que se establece la gestión integrada, con
participación local, pero reservándose el Estado o la CC.AA. la decisión final. El TC, por lo
demás, ya tuvo ocasión de pronunciarse sobre este precepto, declarándose constitucional por
la repetida STC 214/1989, de 21 de diciembre.
Obsérvese que el inciso final establece un límite a esta facultad, como es:
1.- El respecto a la potestad de autoorganización.
A la cual habría de sumarse dos límites más:
2.- La participación de las CC.LL. en las decisiones que les afecten.
3.- La reserva de ley.
2.- AUTONOMÍA MUNICIPAL Y TUTELA.
2.1.- EL PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA LOCAL.
2.1.1.- ANTECEDENTES.
La Ley de Régimen Jurídico de 17 de julio de 1945, modificada por ley de fecha 3 de
diciembre de 1953, y cuyo Texto Articulado y Texto Refundido de 24 de junio de
1955 perduró hasta la entrada en vigor de la vigente Ley 7/85, de 2 de abril,
Reguladora de las bases de Régimen Local, fue promulgada en el contexto político de
un Estado autoritario y centralista, por lo que, a pesar de reconocer a los Municipios en
el art. 1 como Entidades Naturales, en el art. 7 consagraba el sometimiento de los
mismos al poder central.
La situación comenzó a suavizarse a partir de la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de
Bases del Estatuto del Régimen Local, y dio un giro radical con las Leyes 39/1978, de
17 de julio, de Elecciones Locales y 47/1978, de 7 de octubre, que autorizaba al
Gobierno para dejar sin efecto los procedimientos de fiscalización, intervención y
tutela que el Ministro de la Gobernación (en la actualidad Ministro del Interior) ejercía
sobre las Corporaciones Locales. No obstante, dicha autorización no sería ejercida
hasta el 16 de junio de 1979, lo que determinó que las nuevas Corporaciones Locales
nacidas de las elecciones locales de marzo de 1979 se encontraran regidas por la
anterior normativa.
Entre tanto se había promulgado la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978,
que en su art. 137, con carácter general, el art. 140, para los municipios, y el art. 141
para las provincias reconocía la autonomía de dichos Entes Locales.
Los nuevos postulados constitucionales frente a la normativa precedente, implicó el
planteamiento de un recurso de inconstitucionalidad resuelto por STC 4/81, de 2 de
febrero, que estimó en parte el recurso.
Antes ya se había adelantado el Gobierno a algunas de las conclusiones de la STC,
mediante la promulgación del Real Decreto Ley 3/1981, de 16 de enero, finalmente
convertido en la Ley 40/81, de 28 de de octubre, de carácter provisional.
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Para salir de la transitoriedad fue aprobada la vigente Ley 7/85, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases de Régimen Local, la cual en su Disposición Final Primera
autorizó al Gobierno para refundir las disposiciones legales vigentes en materia de
régimen local, que se efectuó por Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, así
como por varios Reglamentos de desarrollo.
Pues bien, el art. 1 de la LRBRL en consonancia con los nuevos principios
constitucionales establece la autonomía municipal, así como provincial y de las islas.
2.1.2.- LA AUTONOMÍA LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN.
Como ya se ha adelantado, el art. 137 C.E. consagra la autonomía de los Entes
Territoriales, si bien lo hace en términos muy generales (“… para la gestión de sus
respectivos intereses). Además, existen escasos pronunciamientos sobre las Entidades
Locales, apenas contenidos en tres artículos, 140 a 142 C.E.
A diferencia de la autonomía reconocida a las Comunidades Autónomas, que viene
acompañada de una reserva competencial mínima establecida en la propia
Constitución (art. 148.1 C.E.) –contenido objetivo o sustantivo de la autonomía-, la
autonomía de las Entidades Locales no se acompaña de esa atribución mínima de
competencias a través de la Constitución, lo que, por un lado ha llevado a la doctrina a
diferenciar:
- Autonomía local, de carácter “administrativo”, por la cual únicamente se atribuye a
las Entidades Locales “potestad de autogobierno”, pero no competencias legislativas,
lo que sitúa a las Entidades Locales, como ha destacado la doctrina, más cerca de una
“autarquía local”, que de una verdadera autonomía.
- Autonomía autonómica, de carácter “político”, en virtud de la cual, las Comunidades
Autónomas gozan de competencias legislativas.
Y por otro lado, ha sentado la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional de
la “garantía institucional”, según la cual la concreción de la autonomía local con la
atribución de una serie de competencias corresponde al legislador ordinario y no al la
Constitución Española.
2.1.3.- LA AUTONOMÍA LOCAL EN LA CARTA EUROPEA DE LA
AUTONOMÍA LOCAL.
Como ya se ha adelantado, la Carta Europea de Autonomía Local fue aprobada por los
Estados miembros del Consejo de Europa, con fecha 15 de octubre de 1985, y
ratificada por España, mediante Instrumento de fecha 20 de enero de 1988, no quedado
vinculado solamente por art. 3.2 de la Carta en la medida en que el sistema de elección
directa en ella previsto haya de ser puesto en práctica en la totalidad de las
colectividades locales incluidas en el ámbito de aplicación de la misma.
La Carta Europea consta de un Preámbulo y tres Partes que comprenden un total de 18
artículos:
- Primera Parte.- Arts. 1 a 11, que constituyen en núcleo esencial de la Carta.
- Parte Segunda.- Arts. 12 a 14, en los que se establecen disposiciones varias
relativas fundamentalmente a la obligatoriedad o no de vincularse por los
apartados comprendidos en la Primera Parte
- Parte Tercera.- Arts. 15 a 18, relativos a la firma, ratificación y entrada en vigor de
la Carta; la denominada cláusula territorial; denuncia de la Carta; y la notificación
de la misma.
El contenido de la Carta Europea de la Autonomía Local puede ser resumido en los
siguientes aspectos:
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-
-
-
-
-
-
-
Fundamento constitucional y legal (art. 2).- La autonomía local debe estar
reconocido en la legislación interna y, en lo posible, en la Constitución.
Concepto de la autonomía local.- A este se refiere el art. 3, y será descrito en el
epígrafe siguiente.
Alcance (art. 4).- Comienza diciendo el apartado 1 que: “Las competencias básicas
de las Entidades locales vienen fijadas por la Constitución o por la Ley”.
Recuérdese que en nuestro Ordenamiento interno tal fijación se efectúa por Ley,
fundamentalmente por la LRBRL, y no por la Constitución Española que, como ha
señalado la jurisprudencia se limita a reconocer la doctrina germana de la garantía
institucional.
Además, el apartado 3 establece un régimen preferencial, con carácter general, a
favor de las Entidades Locales en el ejercicio de las competencias públicas, por
estar integradas por las autoridades más cercanas a los ciudadanos. A más, la
atribución de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o
la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía.
De cualquier manera, las competencias que les sean encomendadas, deben ser
normalmente plenas y completas (apartado 4). Y en los poderes que se ejerzan por
delegación, las Entidades locales deben disfrutar en lo posible de la libertad de
adaptar su ejercicio a las condiciones locales (apartado 5). Finalmente, las
Entidades locales deben ser consultadas, en la medida de lo posible, en los
procesos de planificación y de decisión de todas las cuestiones que les afectan
directamente (apartado 6).
Protección de los límites territoriales (art. 5).- Para modificar los límites
territoriales locales, las colectividades locales afectadas deberán ser consultadas
previamente vía de referéndum allá donde la legislación lo permita.
Potestad de autoorganización (art. 6).- Las Entidades locales deben poder definir
por sí las estructuras administrativas internas con las que pretenden dotarse,
adaptándolas a sus necesidades específicas y que permitan una gestión eficaz. La
selección de personal debe fundamentarse en los principios de mérito y capacidad.
Estatuto de los representantes locales (art. 7).- Debe asegurar el libre ejercicio de
su mandato y compensar los gastos causados así como, en su caso los beneficios
perdidos o una remuneración por su trabajo y cobertura social. Las funciones y
actividades incompatibles serán fijadas por Ley o por principios jurídicos
fundamentales.
Control administrativo de los actos (art. 8).- Será ejercido según las formas y en
los casos previstos por la Constitución o por Ley. Dicho control puede ser de dos
tipos:
· Control de legalidad y de los principios constitucionales.- Ejercido por los
Tribunales.
· Control de oportunidad.- Ejercido por autoridades de nivel superior, respecto
de las competencias delegadas.
Recursos financieros (Art. 9).- Las Entidades locales tienen derecho a tener
recursos propios suficientes y proporcionales a las competencias atribuidas, de los
cuales pueden disponer libremente en el ejercicio de sus competencias. Una parte
deben provenir de ingresos patrimoniales y de tributos locales con potestad para
fijar la cuota o el tipo dentro de los límites legales. En lo posible, las subvenciones
no deben ser destinadas a la financiación de proyectos específicos. Finalmente,
para financiar sus gastos de inversión, las Entidades locales deben tener acceso al
mercado nacional de capitales.
Derecho de cooperación y de asociación.- Con otras Entidades Locales del mismo
o de otros Estados, para realizar tareas de interés común (art. 10).- El ejercicio de
dicho derecho debe ser reconocido por cada Estado.
50
-
-
Protección legal de la autonomía local (art. 11).- Las Entidades locales deben
disponer de una vía de recurso jurisdiccional a fin de asegurar el libre ejercicio de
sus competencias y el respeto a los principios de autonomía local.
Vinculación (arts. 1 y 12).- Los Estados se comprometen a vincularse por al menos
20 de los apartados.
Ámbito de aplicación (art. 13).- A todas las categorías de Entidades Locales
existentes en el territorio de la parte contratante, si bien podrá limitarse por los
Estados firmantes el campo de aplicación o declarar exclusiones, incluso incluir
otras categorías de Entidades.
2.1.4.- CONCEPTO DE AUTONOMÍA LOCAL (Art. 3.1 de la Carta Europea de la
Autonomía Local de 15 de octubre de 1985).
De todo lo dicho se puede concluir un concepto de autonomía local, y así lo hace el
art. 3.1 de la Carta Europea, indicando que es el derecho y capacidad efectiva de las
Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos,
en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
2.1.5.- CONTENIDO.
- SUBJETIVO.- La independencia de los miembros de las Corporaciones Locales
frente a cualquier otro poder, en lo que se refiere a su elección, mantenimiento en el
cargo y forma de ejercicio.
- OBJETIVO O MATERIAL.- La determinación de las competencias del Ente Local
- INSTRUMENTAL.- Suficiencia de recursos económicos para el cumplimiento de
sus fines.
2.1.6.- RESUMEN.
El significado de la autonomía local le podemos encontrar en la STC 40/98, de 19 de
febrero, que establece lo siguiente:
· No hay asuntos exclusivamente locales, sino una universalidad de fines.
· La autonomía se limita al poder de autoorganización, con el reconocimiento de
potestades administrativas.
· El contenido competencial propio de una autonomía, vendrá determinado por la
legislación sectorial.
2.2.- TUTELA.
Como hemos dicho en otras ocasiones, la organización y actividad de las entidades
locales han estado sometidas a lo largo de su historia a una ingerencia casi ininterrumpida por
parte de la Administración del Estado, razón por la cual se ha venido hablando de la «tutela
sobre la organización» y «tutela sobre la actividad», denominaciones de por sí expresivas de
la intervención o intromisión de la Administración del Estado en el devenir de dichos entes
locales.
Hoy, sin embargo, con la Constitución de 1978, creemos que el término «tutela» que
aparece como epígrafe del Programa resulta inapropiado.
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Bien es cierto que, como recordó el Tribunal Constitucional es sentencia de 2 de
febrero de 1981, las Corporaciones locales son «entes asimilados a los menores de edad».
Pero, aún siendo esto verdad, a nuestro juicio debería rechazarse en la actualidad el término
«tutela». En primer lugar, por sus connotaciones con la institución jurídica privada, ya que la
tutela se otorga en el ámbito privado en favor de quienes carecen de capacidad de obrar, se
trata de suplir tal carencia, como sucede con el menor de edad no emancipado; pero los
Municipios, como sabemos, tienen personalidad jurídica plena. En segundo lugar, porque el
vocablo tutela se contrapone a toda idea amplia del concepto de autonomía, aunque ésta sea
administrativa y no política.
Por ello, y aunque en Derecho Administrativo existen definiciones precisas sobre la
denominada «tutela administrativa», parece más acorde con el espíritu de la vigente
Constitución hablar de control en vez de tutela, control que tiene su basamento en el hecho de
que, al ser la autonomía local un poder limitado, es lógico que el Estado, como titular de la
gestión de los intereses generales, se halle en una posición de superioridad de la que pueden
derivarse potestades de tal carácter sobre las entidades locales.
Pero dichas potestades de control no sólo las ostenta el Estado, sino que también están
atribuidas a las Comunidades Autónomas, en cuanto que son entes territoriales superiores a
los integrantes de la Administración Local. En virtud de tal superioridad, las Comunidades
Autónomas ostentan sobre los entes locales facultades de dirección, coordinación y control,
ya que, por una parte, no pueden permanecer ajenas a los avatares de las entidades locales de
su territorio y, por otra, deberán hacer prevalecer los intereses de la propia Comunidad sobre
aquellos otros de índole estrictamente local.
Como facultades de control más sobresalientes sobre las entidades locales caben
destacar las siguientes:
1. Al igual que las Administraciones estatal y autonómica, la gestión económica de las
entidades locales está sometida a la fiscalización del Tribunal de Cuentas (art. 136 de la
Constitución).
2. Las entidades locales tienen el deber de remitir a las Administraciones del Estado y
de las Comunidades Autónomas, en los plazos y forma que reglamentariamente se
determinen, copia o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas
(art. 56.1 LRBRL, antes citado).
3. En todo caso, las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas
estarán facultadas, con el fin de comprobar la efectividad, en su aplicación y, respectivamente,
de la legislación estatal y la autonómica, para recabar y obtener información concreta sobre la
actividad municipal, pudiendo solicitar incluso la exhibición de expedientes y la emisión de
informes (art. 56.2 LRBRL, anteriormente citado).
4. El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de
Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente a solicitud de éste y, en todo caso,
previo acuerdo favorable al Senado, podrá proceder, mediante Real Decreto, a la disolución
de los órganos de las Corporaciones locales en el supuesto de gestión gravemente dañosa para
los intereses generales que suponga el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales.
Acordada la disolución, será de aplicación la legislación electoral general en relación a la
convocatoria de elecciones parciales y a la provisional administración ordinaria de la
Corporación (art. 61 LRBRL). Este último supuesto, como vemos, contempla una medida
sancionadora tan extrema como es la posibilidad de que el Consejo de Ministros disuelva los
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órganos de las Corporaciones locales en el caso de que su gestión resulte gravemente dañosa
para los intereses generales que suponga el incumplimiento de sus obligaciones
constitucionales. No basta, por tanto, con cualquier infracción del ordenamiento jurídico,
como tampoco que la gestión de los órganos resulte gravemente dañosa para los intereses de
la propia entidad local, sino que se precisa que del incumplimiento de sus obligaciones
constitucionales –las que por mandato constitucional vinculan a todo poder político– se derive
un daño grave para los intereses generales.
En concordancia con este último precepto, la Ley Orgánica del Régimen Electoral
General dispone, en su art. 183: En los supuestos de disolución de Corporaciones Locales por
acuerdo del Consejo de Ministros, previstos en la legislación básica de régimen local, deberá
procederse a la convocatoria de elecciones parciales para la constitución de una nueva
Corporación dentro del plazo de tres meses, salvo que por la fecha en que ésta debiera
constituirse, el mandato de la misma hubiese de resultar inferior a un año.
Mientras se constituya la nueva Corporación o expira el mandato de la disuelta, la
administración ordinaria de sus asuntos corresponderá a una Comisión Gestora designada por
la Diputación Provincial o, en su caso, por el órgano competente de la Comunidad Autónoma
correspondiente, cuyo número de miembros no excederá del número legal de miembros de la
Corporación. Ejercerá las funciones de Alcalde o Presidente aquel vocal que resulte elegido
por mayoría de votos entre todos los miembros de la Comisión.
5. Finalmente, la LRBRL determina concretamente la intervención de las
Comunidades Autónomas en diversos asuntos locales, como son, entre otros, los siguientes:
supresión de municipios, así
como la alteración de términos municipales, aunque se regula por la legislación de las
Comunidades Autónomas, requieren en todo caso audiencia de los municipios interesados y
dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno
de las Comunidades Autónomas, si existiere.
Creación o supresión de Municipios.
Cambios de denominación de los Municipios.
Establecimiento de regímenes especiales para Municipios pequeños o de carácter
rural y para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable, como puede
ser su carácter histórico-artístico, el predominio en su término de las actividades turísticas,
industriales, mineras u otras semejantes..
Aprobar la constitución de Concejos abiertos en aquellos Municipios en que su
localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo
hagan aconsejable. La constitución en Concejo Abierto de los municipios a que se refiere este
apartado requiere petición de la mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de
dos tercios de los miembros del Ayuntamiento y aprobación por la Comunidad Autónoma.
Posibilidad de establecer una organización provincial o municipal complementaria
de la prevista en la LRBRL.
Creación de Comarcas.
Creación, modificación y supresión de Areas Metropolitanas.
Creación, modificación y supresión de Mancomunidades y Agrupaciones
Municipales.
Regulación de entidades locales menores.
Regulación de las islas en los archipiélagos canario y balear.
Creación de Institutos o Escuelas de funcionarios en colaboración con el Instituto de
Estudios de la Administración Pública.
Delegar en los Municipios y Provincias el ejercicio de competencias autonómicas y
la gestión de servicios propios.
53
TEMA 3:
ENTIDADES LOCALES: ENTIDADES TERRITORIALES (EL
MUNICIPIO, LA PROVINCIA, LA ISLA). OTRAS ENTIDADES
LOCALES (ENTIDADES LOCALES MENORES, COMARCAS,
ENTIDADES
METROPOLITANAS,
MANCOMUNIDADES
DE
MUNICIPIOS).
1. ENTIDADES LOCALES: ENTIDADES TERRITORIALES (EL MUNICIPIO, LA
PROVINCIA, LA ISLA).
Visto en el Tema 1 la clasificación de las Entidades Locales atendiendo al criterio de
la territorialidad, corresponde ahora entrar de lleno en el análisis de las distintas Entidades
Territoriales para posteriormente estudiar las “otras” Entidades Locales:
1.1.- EL MUNICIPIO.
1.1.1.- Introducción; concepto; características; elementos; en particular, la
organización municipal.
En todos estos apartados me remito al Tema 4, donde se estudian los mismos
detenidamente, ello sin perjuicio de realizar en estos momentos un mero recordatorio del
concepto y principales características que definen al Municipio y de los elementos que lo
configuran, con objeto de situarnos en la materia.
Dicho lo cual, en referencia al Municipio, en el presente tema nos centraremos en el
análisis de las competencias municipales.
1.1.2.- Competencias:

LAS
COMPETENCIAS
DETERMINACIÓN.
MUNICIPALES:
SISTEMA
DE
A) CONSIDERACIONES GENERALES.
El Municipio se caracteriza por tener una “generalidad fines”, pudiendo por tanto
perseguir todos los que redunden en beneficio de los vecinos. Ello no significa que en la
realidad lleve a cabo todos, ya que hay asuntos asumidos por Estado y otros por la
Comunidad Autónoma respectiva, incluso por la Provincia y otros entes locales menores. De
manera que las competencias efectivas municipales habrán de venir atribuidas de manera
expresa por las leyes.
El Estado se organiza territorialmente en Entidades que gozan de autonomía, concepto
distinto del de soberanía, ya que aquéllas, cada una de las organizaciones territoriales
autónomas constituyen una parte del todo, no pudiendo oponerse al principio de unidad, sino
siendo dentro de ésta donde encuentran su significado. La Constitución reconoce la
autonomía a las Entidades Territoriales en el art. 137 CE: “para la gestión de sus respectivos
intereses”, entre ellas, la autonomía municipal. Igual autonomía le reconoce específicamente
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el art. 140 CE, lo que exige dotar a cada ente autónomo de las competencias tanto propias
como exclusivas necesarias para satisfacer precisamente ese interés respectivo, dotación de
competencias que para los municipios no efectúa nuestra carta magna como ocurre con las
Comunidades Autónomas (art. 148 CE) y con el Estado (art. 149 CE). Así se argumenta por la
STC 25/85, una doble autonomía: la autonómica, de carácter “política”, para el Estado y las
Comunidades Autónomas, y de carácter “administrativo”, para las Entidades Locales. Por
todo lo expuesto las SSTC 32/81; 214/89 y 40/98 (esta última resumiendo las anteriores), han
venido a recoger la doctrina germana de la “garantía institucional” (sobre su recepción en
España, resulta de especial interés la obra de PAREJO ALFONSO: Garantía institucional y
autonomías locales, Madrid 1981), que viene a significar la C.E. garantiza la institución pero
que, la determinación del marco competencial no lo decide la Constitución, que únicamente
precisa una universalidad de fines o intereses para las Entidades Locales, sino que resulta de
su concreción por ley.
B) CONCEPTO DE “COMPETENCIA”.
Habitualmente el lenguaje administrativo suele confundir “competencias” con
“atribuciones”; en sentido propio, las “competencias” se asignan a los Entes (ej.
Ayuntamiento, Comunidad Autónoma, etc.), en tanto que las “atribuciones” a los órganos que
gobiernan y gestionan esos Entes (ej. Ayuntamiento: Alcalde, Pleno; Comunidad Autónoma:
Presidente, Consejo de Gobierno). Hecha la oportuna distinción, podemos conceptuar la
competencia como el ámbito territorial y material en que el Ayuntamiento puede actuar.
C) CLASES DE COMPETENCIAS.
-
-
-
Propias / delegadas.- Las competencias propias son aquellas que se tienen
atribuidas expresamente por ley, sin que ello impida necesariamente la
actuación por otras Administraciones. Por su parte, las competencias delegadas
con las que perteneciendo a otras Administraciones Públicas, se encomienda su
ejercicio, en nuestro caso, a una Entidad Local.
Exclusivas / compartidas o complementarias.- Las competencias exclusivas son
aquellas atribuidas expresamente de manera que ninguna otra Administración
puede actuar en dichas materias o actividades (o parte de ellas). Las
competencias compartidas o complementarias son aquellas propias de otras
Administraciones Públicas, sobre las cuales se puede actuar.
Obligatorias o servicios mínimos / potestativas.- Las competencias obligatorias
o servicios mínimos son los que necesariamente deben ser prestados por
determinadas Administraciones Públicas. Por su parte, las competencias o
servicios potestativos son los que determinadas Administraciones Públicas no
están obligadas a prestar, pero que sin embargo deciden prestar.
D) SISTEMA DE DETERMINACIÓN.
El art. 25.1 LRBRL dispone que el Municipio, para la gestión de sus intereses y dentro
de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios
públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.
Por su parte, el apdo. 2º establece una enumeración de materias en las que el
Ayuntamiento puede ejercer su competencia, si bien, en los términos de la legislación del
Estado y de las Comunidades Autónomas.
55
El art. 26 LRBRL dispone los servicios mínimos que los Municipios deberán prestar
de acuerdo con su población.
El art. 27 contempla la posibilidad de que otras Administraciones Públicas puedan
delegar en los Ayuntamientos competencias propias de aquellas.
El art. 28 se refiere a otras competencias complementarias sobre las que podrán actuar
los Ayuntamientos.
Y, finalmente, el art. 86.3 en desarrollo del art. 128 CE reserva a los Ayuntamientos
determinados servicios denominados “esenciales”.

COMPETENCIAS PROPIAS (art. 25.2 LRBRL)
- Seguridad en lugares públicos.- En este punto debe ser referida la L.O. 2/1986, de 13
de marzo, de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, que atribuye a las Corporaciones Locales la
participación en el mantenimiento de la seguridad pública (art. 1.3), a través de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad (art. 1.4), entre los que sitúa a los cuerpos de Policía dependientes de
las Corporaciones Locales (art. 2 c), los cuales pueden ser creados por éstas (art. 51), con el
carácter de institutos armados, pero de naturaleza civil, y estructura organización jerarquizada
(art. 52). Las funciones de los Cuerpos de Policía Local son (art. 53):
“a) Proteger a las autoridades de las Corporaciones Locales, y vigilancia o custodia de sus edificios e
instalaciones.
b) Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano, de acuerdo con lo establecido en las normas de
circulación.
c) Instruir atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano.
d) Policía Administrativa, en lo relativo a las Ordenanzas, Bandos y demás disposiciones municipales dentro del
ámbito de su competencia.
e) Participar en las funciones de Policía Judicial, en la forma establecida en el artículo 29.2 de esta Ley.
f) La prestación de auxilio, en los casos de accidente, catástrofe o calamidad pública, participando, en la forma
prevista en las Leyes, en la ejecución de los planes de Protección Civil.
g) Efectuar diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan a evitar la comisión de actos delictivos en el
marco de colaboración establecido en las Juntas de Seguridad.
h) Vigilar los espacios públicos y colaborar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y con la Policía de
las Comunidades Autónomas en la protección de las manifestaciones y el mantenimiento del orden en grandes
concentraciones humanas, cuando sean requeridos para ello.
i) Cooperar en la resolución de los conflictos privados cuando sean requeridos para ello.
2. Las actuaciones que practiquen los Cuerpos de Policía Local en el ejercicio de las funciones previstas en los
apartados c) y g) precedentes deberán ser comunicadas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado
competentes.”
Junto a la Ley de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, en Cantabria hay que aludir a la
Ley 5/2000, de 15 diciembre, de Coordinación de las Policías Locales, así como al Decreto de
Cantabria 1/2003, de 9 de enero, por el que se aprobaron las Normas-Marco de los Cuerpos de
Policía Local de Cantabria.
- Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas.- En sentido más
amplio podríamos referirnos a la competencia en “circulación”, respecto a la cual, el Real
Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a
Motor y Seguridad Vial, cuyo art. 7 atribuye a los Municipios las siguientes competencias:
“a) La ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio
de agentes propios, la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas
cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración.
b) La regulación mediante Ordenanza Municipal de Circulación, de los usos de las vías urbanas, haciendo
compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del
tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento
limitado, con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos, prestando especial atención a las necesidades
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de las personas con discapacidad que tienen reducida su movilidad y que utilizan vehículos, todo ello con el fin de
favorecer su integración social.
c) La inmovilización de los vehículos en vías urbanas cuando no se hallen provistos de título que habilite el
estacionamiento en zonas limitadas en tiempo o excedan de la autorización concedida hasta que se logre la
identificación de su conductor.
La retirada de los vehículos de las vías urbanas y el posterior depósito de aquéllos cuando obstaculicen o
dificulten la circulación o supongan un peligro para ésta o se encuentren incorrectamente aparcados en las zonas
de estacionamiento restringido, en las condiciones previstas para la inmovilización en este mismo artículo.
Igualmente, la retirada de vehículos en las vías interurbana y el posterior depósito de éstos, en los casos y
condiciones que reglamentariamente se determinen.
d) La autorización de pruebas deportivas cuando discurran íntegra y exclusivamente por el casco urbano,
exceptuadas las travesías.
e) La realización de las pruebas a que alude el apartado o) del artículo 5, de acuerdo con lo que
reglamentariamente se establezca.
f) El cierre de vías urbanas cuando sea necesario.
Letra c) modificada por art. único.letra A) de Ley 5/1997, de 24 marzo (RCL 1997, 702).
Letra b) modificada por art. único.4 de Ley 19/2001, de 19 diciembre (RCL 2001, 3131).”
En materia sancionadora, el art. 68 establece lo siguiente:
“1. La competencia para sancionar las infracciones de lo dispuesto en la presente Ley corresponde al Jefe de Tráfico de la provincia en que se
haya cometido el hecho. Si se trata de infracciones cometidas en el territorio de más de una provincia, la competencia para su sanción
corresponderá, en su caso, al Jefe de Tráfico de la provincia en que la infracción hubiera sido primeramente denunciada.
2. Los Jefes Provinciales podrán delegar esta competencia en la medida y extensión que estimen conveniente. En particular, podrán delegar en
el Director del Centro de Tratamiento de Denuncias Automatizadas la de las infracciones que hayan sido detectadas a través de medios de
captación y reproducción de imágenes que permitan la identificación del vehículo,
3. En las Comunidades Autónomas que tengan transferidas competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor,
serán competentes para sancionar los órganos designados por sus respectivos Consejos de Gobierno.
4. La sanción por infracción de normas de circulación cometida en vías urbanas corresponderá a los respectivos Alcaldes, los cuales podrán
delegar esta facultad de acuerdo con la legislación aplicable.
5. Los Jefes Provinciales de Tráfico y los órganos competentes que correspondan, en caso de Comunidades Autónomas que tengan transferidas
las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, asumirán la competencia de los Alcaldes cuando, por
razones justificadas o por insuficiencia de los servicios municipales, no pueda ser ejercida por éstos.
6. Las competencias municipales no comprenden las infracciones de los preceptos del Título IV de esta Ley ni las cometidas en travesías en tanto
no tengan el carácter de vías urbanas.
7. En los casos previstos en todos los apartados anteriores de este artículo, la competencia para imponer la suspensión del permiso o licencia de
conducción corresponde al Jefe Provincial de Tráfico.
8. La competencia para sancionar las infracciones a que se refiere el artículo 52 de esta Ley corresponderá, en todo caso, al Director General de
Tráfico o a su correspondiente en las Comunidades Autónomas que tengan transferidas competencias ejecutivas en materia de tráfico y
circulación de vehículos a motor, limitada al ámbito geográfico de la Comunidad Autónoma.
9. En las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, las competencias que en los apartados anteriores se atribuyen a los Jefes Provinciales de
Tráfico, corresponderán a los Jefes Locales de Tráfico.
Modificado por disp. final 1.1 de Ley Orgánica 15/2007, de 30 noviembre (RCL 2007, 2180).”
- Protección Civil, prevención y extinción de incendios:
a) Protección Civil.- Su regulación se encuentra primeramente en la Ley 2/1985, de 21
de enero, de Protección Civil, cuyo art. 10 establece la obligación por las Corporaciones
Locales de aprobar Planes Territoriales Municipales de Protección Civil, los cuales se
integrarán, en su caso (CC.AA. pluriprovinciales), en los Planes Supramunicipales y deberán
ser homologados (adecuación al contenidos y criterios de la Norma Básica, aprobada por R.D.
407/1992, de 24 de abril) en un plazo máximo de 3 meses por la Comisión de Protección Civil
de la Comunidad Autónoma. Por su parte, el art. 14, de una forma genérica para todas las
AA.PP. encomienda las siguientes actuaciones preventivas en materia de protección civil:
“a) La realización de pruebas o simulacros de prevención de riesgos y calamidades públicas.
b) La promoción y control de la autoprotección corporativa y ciudadana.
c) Asegurar la instalación, organización y mantenimiento de servicios de prevención y extinción de incendios y
salvamento.
d) Promover, organizar y mantener la formación del personal de los servicios relacionados con la protección civil
y, en especial, de mandos y componentes de los servicios de prevención y de extinción de incendios y salvamento.
e) La promoción y apoyo de la vinculación voluntaria y desinteresada de los ciudadanos a la protección civil, a
través de organizaciones que se orientarán, principalmente, a la prevención de situaciones de emergencia que
puedan afectarlos en el hogar familiar, edificios para uso residencial y privado, manzanas, barrios y distritos
urbanos, así como el control de dichas situaciones, con carácter previo a la actuación de los servicios de
protección civil o en colaboración con los mismos.
f) Asegurar el cumplimiento de la normativa vigente en materia de prevención de riesgos, mediante el ejercicio de
las correspondientes facultades de inspección y sanción, en el ámbito de sus competencias.”
Por su parte, el R.D. 1378/1985, de 1 de agosto, de medidas provisionales para
actuaciones en casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, atribuye a los Alcaldes
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en el respectivo término municipal, la dirección y coordinación de las actuaciones
relacionadas con la Protección Civil, en situaciones de emergencia. Esta atribución no es más
que una concreción de la atribución realizada por el art. 21.1 m) de la LRBRL, a favor del
Alcalde, en cuanto a la adopción personal, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o
de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, de las medidas necesarias y adecuadas
dando cuenta inmediata al Pleno.
En Cantabria habrá que estar igualmente a la Ley de Cantabria 1/2007, de 1 de marzo,
de Protección Civil y Gestión de Emergencias, que en su art. 42 establece las competencias
municipales en la materia:
“Los municipios elaboran y ejecutan la política de protección civil dentro del ámbito de su competencia,
correspondiéndoles:
a) Elaborar y aprobar el plan territorial municipal de protección civil, en los términos previstos en la presente Ley.
b) Elaborar y mantener actualizado el catálogo de recursos movilizables así como, en su caso, el Mapa de Riesgos
de municipio.
c) Ejecutar acciones de intervención en función de los recursos de que dispongan, informando al Centro de
Gestión de Emergencias y a las autoridades competentes del Gobierno de Cantabria.
d) Organizar y crear una estructura municipal de protección civil, en caso de contar con un plan territorial propio
de protección civil.
e) Ejercer las facultades de inspección sobre los servicios y recursos propios de emergencia asignados a los planes
municipales.
f) Canalizar y organizar las iniciativas en materia de protección civil por parte del voluntariado en el término
municipal.
g) Elaborar y ejecutar programas municipales de previsión y prevención, promoviendo a tal fin campañas de
concienciación y sensibilización de la población y realizando prácticas y simulacros de protección civil.
h) Requerir a las entidades privadas y a los ciudadanos la colaboración necesaria para cumplir las obligaciones
establecidas en esta Ley.
i) Tomar las medidas necesarias para asegurar la difusión de los planes de protección civil entre todos los
servicios afectados y garantizar el suficiente conocimiento de su contenido por parte de los responsables y
personal que ha de intervenir en su aplicación.
j) Aquellas otras que les atribuya la legislación vigente.”
Por su parte, el art. 43 señala que:
“1. El alcalde es la máxima autoridad de protección civil en el término municipal y, como tal, le corresponde
activar los planes municipales de protección civil y ejercer las labores de dirección y coordinación previstas en el
mismo. Asimismo, le corresponde desactivar los planes municipales de protección civil y solicitar del órgano
competente la activación de planes territoriales de ámbito superior o de planes especiales.
2. Con independencia de la existencia o inexistencia de plan territorial municipal de protección civil, el alcalde
adoptará personalmente y bajo su responsabilidad, en caso de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, todas
las medidas que sean necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno.
3. En todo caso, el alcalde comunicará de inmediato al Centro de Gestión de Emergencias la producción de una
emergencia no ordinaria o el grave riesgo de la misma.”
b) Prevención y extinción de incendios.- Destaca en esta materia la Ley 43/2003, de 21
de noviembre, de Montes, que ha venido a derogar la Ley 81/1968, de 5 de diciembre, de
extinción de incendios forestales, que regula la materia en los arts. 43 a 50 a/i, con especial
mención al art. 47 que establece como han de desarrollarse los trabajos de extinción:
“1. En los trabajos de extinción de incendios forestales, el director técnico de la operación tiene la condición de
agente de la autoridad y podrá movilizar medios públicos y privados para actuar en la extinción de acuerdo con un
plan de operaciones. Asimismo, podrá disponer, cuando sea necesario y aunque no se pueda contar con la
autorización de los propietarios respectivos, la entrada de equipos y medios en fincas forestales o agrícolas, la
circulación por caminos privados, la apertura de brechas en muros o cercas, la utilización de aguas, la apertura
de cortafuegos de urgencia y la quema anticipada mediante la aplicación de contrafuegos, en zonas que se estime
que, dentro de una normal previsión, pueden ser consumidas por el incendio. La autoridad local podrá movilizar
medios públicos o privados adicionales para actuar en la extinción, según el plan de operación del director
técnico.
2. Se considerará prioritaria la utilización por los servicios de extinción de las infraestructuras públicas, tales
como carreteras, líneas telefónicas, aeropuertos, embalses, puertos de mar y todas aquellas necesarias para la
comunicación y aprovisionamiento de dichos servicios, sin perjuicio de las normas específicas de utilización de
cada una de ellas.
3. La Administración responsable de la extinción asumirá la defensa jurídica del director técnico y del personal
bajo su mando en los procedimientos seguidos ante los órdenes jurisdiccionales civil y penal por posibles
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responsabilidades derivadas de las órdenes impartidas y las acciones ejecutadas en relación con la extinción del
incendio.”
- Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de
viviendas; parques y jardines, promoción de a vivienda, pavimentación de vías públicas
urbanas y conservación de caminos y vías rurales.- En cuanto a la primera parte, esto es, la
ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; la promoción y gestión de viviendas, e
incluso los parques y jardines; habrá que estar fundamentalmente a la legislación autonómica,
en quien radica la competencia esencial atribuida por el art. 148 C.E., y ello sin perjuicio de la
normativa estatal en la materia, entre ellas, la más reciente Ley 8/2007, de 28 de mayo, del
Suelo, y de las Ordenanzas y Reglamentos locales.
Respecto a la pavimentación de las vías públicas urbanas y la conservación de caminos
y vías rurales, habrá que estar a la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y en Cantabria,
además, a la Ley de Cantabria 5/1996, de 17 de diciembre, de Carreteras de Cantabria
- Patrimonio histórico-artístico.- Tomando como referencia la Ley 16/1985, de 25 de
junio, del Patrimonio Histórico Español, el art. 7 atribuye a los Ayuntamientos el deber de
cooperación con los organismos competentes para la ejecución de la ley en el respectivo
término municipal, adoptando las medidas oportunas para evitar el deterioro, pérdida o
destrucción del Patrimonio Histórico Español, entre éstas, notificar a la Administración
competente cualquier amenaza, daño o perturbación en tales bienes, así como las dificultades
y necesidades que tengan para el cuidado de los mismos. Además, la declaración de un
Conjunto Histórico, Sitio Histórico o Zona Arqueológica, como Bienes de Interés Cultural,
determinará la obligación para el Municipio de redactar un Plan Especial de Protección del
área afectada que, en tanto no es aprobado definitivamente, condicionará el otorgamiento de
licencia o la ejecución de las ya otorgadas, a la obtención de resolución favorable de la
Administración competente para la protección de los bienes afectados. Una vez aprobado
definitivamente citado Plan, los Ayuntamientos serán los competentes para autorizar
directamente obras en inmuebles que no sean Monumentos ni Jardines Históricos, ni estén
comprendidos en su entorno, dando cuenta en 10 días a la Administración competente para
ejecutar la ley (art. 20). En cuanto a la expropiación relacionada con el patrimonio históricoartístico, me remito a lo dispuesto en el art. 37 de dicha ley.
- Protección del medio ambiente.- Sin ánimo exhaustivo creo conveniente referir la
siguiente normativa en la materia:
· Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprobó el Reglamento de
Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas –RAMINP-. En desarrollo de éste, la
Orden de 15 de marzo de 1963, por la que se aprueba una Instrucción que dicta normas
complementarias para la aplicación del RAMINP. En Cantabria es de directa aplicación la
reciente Ley 17/2006, de 11 de diciembre, de Control Ambiental Integrado.
· Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera,
cuyo art. 5 se limita a señalar en su apdo. 3, que:
“3. Corresponde a las entidades locales ejercer aquellas competencias en materia de calidad del aire y protección
de la atmósfera que tengan atribuidas en el ámbito de su legislación específica, así como aquellas otras que les
sean atribuidas en el marco de la legislación básica del Estado y de la legislación de las Comunidades Autónomas
en esta materia.
Las entidades locales, en el ámbito de sus competencias, deberán adaptar las ordenanzas existentes y el
planeamiento urbanístico a las previsiones de esta Ley y de sus normas de desarrollo.
4. Cada una de las administraciones citadas en el presente artículo, en el ámbito de sus competencias, elaborará
un sistema de control y garantía de calidad que asegure la exhaustividad, la coherencia, transparencia,
comparabilidad y confianza en todo el proceso comprendido desde las mediciones o estimaciones de los
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contaminantes hasta la elaboración de los informes relativos a esos contaminantes, así como la implantación de
las recomendaciones derivadas de la aplicación del sistema de control y garantía de calidad.”
No obstante lo cual, a lo largo de su articulado se refiere en numerosas ocasiones de
forma genérica a las Administraciones Públicas.
· Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, que en su art. 6 establece:
“Corresponde a los ayuntamientos aprobar ordenanzas en relación con las materias objeto de esta Ley. Asimismo,
los ayuntamientos deberán adaptar las ordenanzas existentes y el planeamiento urbanístico a las disposiciones de
esta Ley y de sus normas de desarrollo.”
Y de forma análoga a la anterior utiliza en diversos pasajes el término
Administraciones Públicas, al tiempo que respecto al ejercicio de la potestad sancionadora, el
art. 28.5 remite a las ordenanzas locales, que podrán tipificar infracciones en relación con:
“a. El ruido procedente de usuarios de la vía pública en determinadas circunstancias.
b. El ruido producido por las actividades domésticas o los vecinos, cuando exceda de los límites tolerables de
conformidad con los usos locales.”
En tanto que el art. 29.2, establece que las mismas ordenanzas locales “podrán
establecer como sanciones por la comisión de infracciones previstas por aquéllas las
siguientes:
“a. Multas.
b. Suspensión de la vigencia de las autorizaciones o licencias municipales en las que se hayan establecido
condiciones relativas a la contaminación acústica, por un período de tiempo inferior a un mes.”
Para concluir el art. 30.1 que:
“La imposición de las sanciones corresponderá:
A .Con carácter general, a los ayuntamientos.”
· Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, cuyo art. 42 se refiere a las
siguientes competencias de las CC.LL:
“1. Las normas de las Comunidades Autónomas, al disponer sobre la organización de sus respectivos servicios de
salud, deberán tener en cuenta las responsabilidades y competencias de las provincias, municipios y demás
Administraciones Territoriales intracomunitarias, de acuerdo con lo establecido en los Estatutos de Autonomía, la
Ley de Régimen Local y la presente Ley.
2. Las Corporaciones Locales participarán en los órganos de dirección de las Areas de Salud.
3. No obstante, los Ayuntamientos, sin perjuicio de las competencias de las demás Administraciones Públicas,
tendrán las siguientes responsabilidades mínimas en relación al obligado cumplimiento de las normas y planes
sanitarios:
a) Control sanitario del medio ambiente: Contaminación atmosférica, abastecimiento de aguas, saneamiento de
aguas residuales, residuos urbanos e industriales.
b) Control sanitario de industrias, actividades y servicios, transportes, ruidos y vibraciones.
c) Control sanitario de edificios y lugares de vivienda y convivencia humana, especialmente de los centros de
alimentación, peluquerías, saunas y centros de higiene personal, hoteles y centros residenciales, escuelas,
campamentos turísticos y áreas de actividad físico-deportivas y de recreo.
d) Control sanitario de la distribución y suministro de alimentos, bebidas y demás productos, directa o
indirectamente relacionados con el uso o consumo humanos, así como los medios de su transporte.
e) Control sanitario de los cementerios y policía sanitaria mortuoria.
4. Para el desarrollo de las funciones relacionadas en el apartado anterior, los Ayuntamientos deberán recabar el
apoyo técnico del personal y medios de las Areas de Salud en cuya demarcación estén comprendidos.
5. El personal sanitario de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas que preste apoyo a los
Ayuntamientos en los asuntos relacionados en el apartado 3 tendrá la consideración, a estos solos efectos, de
personal al servicio de los mismos, con sus obligadas consecuencias en cuanto a régimen de recursos y
responsabilidad personales y patrimoniales.
· Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos.- Atribuye la competencia a las Entidades
Locales para la gestión de los residuos urbanos, si bien en los términos establecidos en la
propia y en las que, en su caso, dicten las Comunidades Autónomas. E Incide en configurar en
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los municipios, como servicio obligatorio, la recogida, el transporte y, al menos, la
eliminación de los residuos urbanos, en la forma que establezcan las respectivas Ordenanzas
(art. 4.3), añadiendo la DT 3ª la obligación de los municipios de población superior a 5.000
habitantes de implantar sistemas de recogida selectiva. Por su parte, el art. 20 establece la
forma en que habrá de realizarse por las Entidades Locales la prestación de este servicio:
Por lo demás, el art. 37 de la ley, a la hora de repartir la potestad sancionadora, señala
que ésta le corresponderá a los Alcaldes, cuando la infracción, que es calificada como grave,
consista en el abandono, vertido o eliminación incontrolado de cualquier tipo de residuos no
peligrosos sin que se haya producido daño o deterioro grave para el medio ambiente o se haya
puesto en peligro grave la salud de las personas (art. 34.3 b). En otro caso la potestad
sancionadora recala en la Administración General del Estado o en las respectivas
Administraciones Autonómicas.
· Ley de Cantabria 6/2006, de 9 de junio, de Prevención de la Contaminación
Lumínica, que atribuye interesantes e importantes competencias a los Ayuntamientos.
· Finalmente, debería remitirme a la reciente Ley 26/2007, de 23 octubre de
Responsabilidad Medioambiental.
- Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores.Competencias conocidas como “abastecimientos”:
· Abastos / Mataderos.- Los mataderos son instalaciones municipales que
abastecen carne para consumo directo de la población.
· Mercados / ferias.- La Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del
Comercio Minorista define el término venta ambulante o no sedentaria como:
“la realizada por comerciantes, fuera de un establecimiento comercial
permanente, de forma habitual, ocasional, periódica o continuada, en los
perímetros o lugares debidamente autorizados en instalaciones comerciales
desmontables o transportables, incluyendo los camiones-tienda. En todo
caso, la venta no sedentaria únicamente podrá llevarse a cabo en mercados
fijos, periódicos u ocasionales así como en lugares instalados en la vía
pública para productos de naturaleza estacional”, cuya autorización
corresponde para el respectivo término municipal, a los Ayuntamientos (art.
54). En Cantabria son de aplicación la Ley de Cantabria 1/2002, de 26 de
febrero, del Comercio de Cantabria y la Ley de Cantabria 5/1998, de 15 de
mayo, de ordenación de las ferias comerciales en Cantabria.
Por lo demás, los mercados pueden clasificarse en:
Centrales.- Dedicados a la venta al por mayor de pescado, carne, fruta,
y otros.
De barrio o distrito.- Para venta al por menor.
· Defensa de usuarios y consumidores.- En esta materia habrá de estarse, a
nivel estatal, al R.D. Legislativo 1/2007, de 16 noviembre, por el que se aprobó
el Texto Refundido de la Ley General de Defensa de los Consumidores y
Usuarios y otras leyes complementarias, vigente desde el 1 de diciembre de
2007, en tanto que a nivel autonómico, a la Ley 1/2006, de 7 de marzo, de
defensa de los consumidores y usuarios.
- Protección de la salubridad pública.- Retomo aquí la Ley 14/1986, de 25 de abril,
General de Sanidad, remitiéndome a lo dicho en el art. 42 de la misma.
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- Participación en la gestión de la atención primaria de la salud.- Siguiendo con la ley
precedente, su art. 50 dispone:
“Carácter integrador del Servicio de Salud de las Comunidades Autónomas: 1. En cada Comunidad Autónoma se
constituirá un Servicio de Salud integrado por todos los centros, servicios y establecimientos de la propia
Comunidad, Diputaciones, Ayuntamientos y cualesquiera otras Administraciones territoriales intracomunitarias,
que estará gestionado, como se establece en los artículos siguientes, bajo la responsabilidad de la respectiva
Comunidad Autónoma.
2. No obstante el carácter integrado del Servicio, cada Administración Territorial podrá mantener la titularidad de
los centros y establecimientos dependientes de la misma, a la entrada en vigor de la presente Ley, aunque, en todo
caso, con adscripción funcional al Servicio de Salud de cada Comunidad Autónoma.”
- Cementerios y servicios funerarios.- Su regulación se encuentra en la Ley 49/1978,
de 3 de noviembre, de Enterramientos en Cementerios Municipales, que obliga a todo
Municipio a disponer de uno o varios cementerios con capacidad suficiente como para no
tener que remover los restos antes de 10 años. Además, véase lo indicado en el art. 42.3 c) de
la Ley General de Sanidad. Finalmente, destacar que por virtud del R.D.-Ley 7/1996, de 7 de
junio, la prestación de servicios funerarios se encuentra liberalizado, sin perjuicio de los cual,
los Ayuntamientos pueden someter a autorización reglada la prestación de los mismos.
- Prestación de servicios sociales y reinserción social.- En esta materia es de directa
aplicación la legislación autonómica, siendo la norma de referencia la Ley de Cantabria
5/1992, de 27 de mayo, de Acción Social, donde el art. 15 atribuye a los Entes Locales las
siguientes competencias en servicios sociales:
“1. Los Ayuntamientos, en uso de su autonomía y de acuerdo con la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local,
tendrán competencias en servicios sociales, dentro de su ámbito territorial, correspondiéndoles, entre otras, las
siguientes funciones:
a) Elaboración de los planes y programas de servicios sociales de su municipio, de acuerdo con la planificación
global de la Comunidad Autónoma, previo estudio y detección de las necesidades en su ámbito.
b) Coordinación y cooperación de los servicios sociales municipales con los de iniciativa privada, así como con
otros servicios educativos, culturales y sanitarios, de acuerdo con las normas que dicte la Comunidad Autónoma.
c) Creación y gestión de Unidades Básicas de Acción Social, así como de los Servicios sociales específicos, que se
demuestren necesarios, de acuerdo con la programación establecida.
d) Creación de los órganos de participación a nivel municipal.
e) Proporcionar apoyo informativo y estadístico a la Comunidad Autónoma, en materia de acción social.
f) Fomento y ayuda a iniciativas sociales no lucrativas, promovidas para mejorar la calidad de vida de los
habitantes de su municipio.
g) Impulsar y formar el voluntariado.
h) Las que les sean delegadas por la Comunidad Autónoma.
2. Los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes, además de desarrollar las funciones establecidas en el
apartado 1 podrán proceder, en las grandes áreas urbanas, a la desconcentración de los servicios, por barrios o
distritos. En los restantes Ayuntamientos, se procurará la prestación de servicios sociales y Programas de acción
social, bien directamente o mediante agrupaciones o mancomunidades, siendo competencia de éstas, las que les
deleguen los Ayuntamientos que las compongan.”
Por su parte, el art. 19 de la misma, referido a los Consejos Locales de Acción Social,
establece:
“1. Los Ayuntamientos y, en su caso, las agrupaciones de municipios podrán crear su propio Consejo de Acción
Social, cuya composición y funciones serán semejantes a las del Consejo Regional de Acción Social de la
Diputación Regional de Cantabria, adaptado al ámbito territorial y a las competencias correspondientes de los
Ayuntamientos respectivos.
2. En los municipios de más de 20.000 habitantes, será obligatoria la constitución del Consejo Local de Acción
Social.”
En materia de financiación, el art. 24 se pronuncia sobre el Presupuesto de los
Ayuntamientos:
“1. Los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes establecerán, en sus presupuestos, las dotaciones precisas
para la financiación de la prestación de aquellos servicios sociales que, en cada momento, les vengan impuestos
por la legislación.
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2. Los Ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes, bien directamente o a través de mancomunidades o
agrupaciones de municipios, podrán suscribir conciertos con la Diputación Regional de Cantabria para la
creación y mantenimiento de unidades básicas de acción social. Los servicios sociales prestados por las U.B.A.S.
tendrán carácter gratuito.
3. Todos los municipios destinarán en sus presupuestos, para servicios sociales, los créditos necesarios para su
financiación, no contabilizándose, a tal efecto, las aportaciones económicas que realice el Consejo de gobierno
para la gestión de los servicios que se les encomienda.
Tampoco podrán computarse, a tal fin, las cantidades destinadas a otras atenciones sociales, como las sanitarias,
culturales, educativas y similares, contabilizándose
exclusivamente las relativas a los servicios sociales regulados en esta Ley. 4. En todo caso, la Comunidad
Autónoma garantizará, mediante la acción supletoria e inspirándose en los principios de igualdad y solidaridad, la
prestación de los Servicios sociales.”
- Suministros de agua y alumbrado público, limpieza viaria, recogida y tratamiento de
residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.- Deben ser tenidas/os en cuenta:
· El R.D. Legislativo 1/2001, de 20 julio, por el que se aprobó el Texto Refundido de
la Ley de Aguas.
· La Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.
· El R.D. 606/2003, de fecha 23 de mayo, sobre normas para el tratamiento de las
aguas.
· La Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases
· Y la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos.
Además, en Cantabria, habrá de tenerse en cuenta la Ley de Cantabria 2/2002, de 29
de abril, de Saneamiento y Depuración de las Aguas Residuales de Cantabria, que en su art. 4
establece las competencias de las Entidades Locales:
“1. Corresponde a las entidades locales en el marco de las actividades declaradas de interés de la Comunidad
Autónoma:
a) Promover la elaboración de planes y proyectos de obras, formándolos si lo desean, y enviándolos a la
Administración de la Comunidad Autónoma para su aprobación definitiva.
b) Ejecutar obras con arreglo a los planes y proyectos aprobados definitivamente.
Las competencias señaladas deberán respetar el contenido de la planificación sectorial autonómica, especialmente
en lo relativo a los plazos de realización.
2. Las entidades locales podrán asumir por sí mismas o en unión de otras entidades locales y bajo la forma
organizativa que consideren conveniente, la gestión directa de dichas instalaciones con el respeto, en todo caso, a
la planificación sectorial autonómica.
3. En los supuestos de ejecución de obras por las entidades locales o de gestión directa del servicio, deberán
firmar un convenio con la Administración de la Comunidad Autónoma que fije las respectivas obligaciones,
garantizándose en cualquier caso el cumplimiento de la política autonómica de saneamiento y depuración
expresada en la correspondiente planificación.
4. Las entidades locales podrán encomendar o delegar el ejercicio de las competencias especificadas en los
apartados anteriores al órgano competente de la Comunidad Autónoma. En todo caso, el transcurso de los plazos
de actuación previstos en la planificación sectorial autonómica sin que las entidades locales hayan realizado las
actuaciones correspondientes legitimará la actuación de los órganos autonómicos competentes.
5. Es de competencia municipal la prestación del servicio de alcantarillado. Las entidades locales, en relación al
mismo, tienen las siguientes facultades:
a) La planificación a través del instrumento de ordenación urbana que resulte apropiado según la legislación
urbanística aplicable. En todo caso, la planificación urbanística tendrá que respetar el contenido de la
planificación autonómica de saneamiento y depuración regulada en esta Ley en relación a los puntos de salida a
las redes de colectores generales o a los puntos de vertido final.
b) La construcción y mantenimiento de las redes de alcantarillado.
c) La aprobación de las tarifas del servicio de alcantarillado en el marco del respeto a los principios de
compatibilidad establecidos en la presente Ley y sin perjuicio de cualquier aprobación posterior que corresponda
según lo preceptuado por el ordenamiento jurídico.
d) El control de vertidos a las redes municipales de alcantarillado dentro de lo que ordene la normativa básica
estatal y la de desarrollo de la Comunidad Autónoma.”
- Transporte público de viajeros.- Su regulación se encuentra en la Ley 16/1987, de 30
de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres. Se incluye el transporte en autobús,
tranvía, ferrocarril, taxis, etc. Respecto a estos últimos, habrá que estar al R.D. 763/1979, de
16 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e
Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros.
63
- Actividades e instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre, y
turismo.- La Ley de Cantabria 11/1998, de 13 de octubre, del Patrimonio Cultural de
Cantabria, en su art. 6 establece la colaboración de las Corporaciones Locales, como sigue:
“1. Los Ayuntamientos, Mancomunidades y otras Entidades Locales tienen la obligación de proteger, defender,
realzar y dar a conocer el valor de los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de Cantabria que estén situados
en su término municipal. Reglamentariamente se establecerán, previa consulta con la Federación de Municipios de
Cantabria, las relaciones de colaboración y coordinación de las Corporaciones Locales con cuantos órganos
ejecutivos, de gestión y asesores se desarrollen en aplicación de esta Ley.
2. Les corresponde, asimismo, adoptar en caso de urgencia las medidas cautelares necesarias para salvaguardar
los bienes del Patrimonio Cultural de Cantabria que viesen su integridad gravemente amenazada.
3. En todo caso, los Ayuntamientos y demás organismos públicos de ámbito local, deberán notificar a los órganos
competentes de la Comunidad Autónoma, con la mayor rapidez posible, cualquier amenaza o daño que sufran los
bienes culturales comprendidos en su área territorial de actuación.
4. Igualmente deberán formular y tramitar los Planes Especiales de Protección de los Conjuntos Históricos,
estableciendo las medidas de fomento necesarias al objeto de conseguir su conservación y revitalización. Si la
entidad del Conjunto Histórico así lo hiciere preciso, los entes locales promoverán la creación de sociedades,
gerencias o cualquier otra técnica adecuada para su gestión.
5. Tramitarán la aprobación, o inclusión en la normativa urbanística vigente, del Catálogo Arquitectónico
Municipal con objeto de tutelar y conservar los edificios y elementos de valor situados en el término de la entidad
municipal.
6. Los Ayuntamientos y otras Entidades Locales velarán especialmente, a través de sus servicios de disciplina
urbanística, para que se cumplan estricta-mente las disposiciones vigentes respecto a los Conjuntos Históricos y
demás bienes protegidos.
7. También podrán elevar a la Consejería de Cultura y Deporte las iniciativas en materia de obras de protección y
conservación de los bienes históricos situados en su municipio, a fin de que éstos las incluyan en el Plan de
Patrimonio Cultural de Cantabria.
8. Asimismo, podrán colaborar con la Consejería de Cultura y Deporte en la creación y gestión de los Parques
Arqueológicos, u otros relacionados según lo establecido en el apartado 2 del artículo 3 de la presente Ley en el
marco de los convenios de colaboración que al efecto se suscriban.
9. Entre sus atribuciones estará también la de gestionar la creación de Museos de ámbito municipal o, en
colaboración con otros Ayuntamientos, de ámbito comarcal.”
En materia de deporte la nueva Ley de Cantabria 2/2000, de 3 de julio, del Deporte,
contempla en el art. 7 las competencias de las Entidades Locales de Cantabria en materia
deportiva:
“De acuerdo con los objetivos establecidos en el artículo 2 de esta Ley y con lo dispuesto en la legislación sobre
Régimen Local, son competencias de las Entidades Locales de Cantabria en materia deportiva las siguientes:
a) Organizar una estructura local administrativa en materia deportiva.
b) Promover la práctica del deporte y, especialmente, el deporte de base y el deporte para todos.
c) Colaborar con la Administración Autonómica y otros entes públicos y privados para el cumplimiento de los fines
previstos en esta Ley.
d) Conservar, fomentar y difundir los deportes tradicionales propios de su ámbito territorial.
e) Construir, ampliar y mejorar las instalaciones y equipamientos deportivos de uso público y prever, con los
correspondientes instrumentos de planeamiento urbanístico, la reserva de espacios o zonas destinadas a
infraestructura deportiva que en ningún caso serán inferiores a los estándares previstos en la normativa
urbanística.
f) Gestionar los equipamientos e instalaciones municipales permitiendo un uso idóneo de los mismos.
g) Autorizar el desarrollo de actividades físico-deportivas en las instalaciones municipales, de acuerdo con los
requisitos generales establecidos en el ordenamiento jurídico.
h) Colaborar con la Administración autonómica, de acuerdo con lo dispuesto por esta Ley, en la elaboración de
programas y planes generales de infraestructuras y equipamientos deportivos.
i) Promover y fomentar el asociacionismo deportivo en su territorio, especialmente mediante el apoyo técnico y
económico.
j) Elaborar y mantener actualizado, de acuerdo con los criterios fijados en esta Ley y en sus normas de desarrollo,
un inventario de instalaciones y equipamientos deportivos.
k) Cualesquiera otras que les sean atribuidas legal o reglamentariamente.”
Por su parte, en materia de turismo, destacaré, la Ley de Cantabria 5/1999, de 24 de
marzo de 1999, de Ordenación del Turismo de Cantabria, que en el art. 6 contempla las
competencias de los municipios:
“Los municipios de la Comunidad Autónoma de Cantabria tienen las siguientes competencias en materia de
turismo, sin perjuicio de las establecidas en la legislación vigente en materia de Régimen Local:
a) La promoción de los recursos y productos turísticos existentes en su ámbito.
64
b) El fomento de las actividades turísticas.
c) La protección y conservación de sus recursos turísticos, en especial del patrimonio monumental y del entorno
natural.
d) El otorgamiento de las licencias que la legislación les atribuye en relación a las empresas y establecimientos
turísticos.
e) Las demás competencias que les sean delegadas.”
- Participación en la programación de la enseñanza y cooperar con la Administración
Educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos,
intervenir en sus órganos de gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la
escolaridad obligatoria.- En esta materia, en la actualidad habrá de estarse a la Ley 2/2006, de
3 de mayo, de Educación.

COMPETENCIAS COMPARTIDAS (art. 28 LRBRL).
Los Municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras
Administraciones Públicas y, en particular, las relativas a:
- Educación.
- Cultura.
- Promoción de la mujer.
- Vivienda.
- Sanidad.
- Y protección del medio ambiente.

COMPETENCIAS DELEGADAS (art. 27 LRBRL)
Son aquellas que perteneciendo a otras AAPP, se encomienda su ejercicio a una
Entidad Local. Así, la Administración del Estado, la de las Comunicaciones Autónomas y
otras Entidades Locales podrán delegar en los Municipios el ejercicio de competencias en
materias que afecten a sus intereses propios, siempre que con ello se mejore la eficacia de la
gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana. La disposición o acuerdo de
delegación debe determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así como el
control que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y
económicos que esta transfiera.
En todo caso, la Administración delegante podrá, para dirigir y controlar el ejercicio
de los servicios delegados, emanar instrucciones técnicas de carácter general y recabar
información s/ la gestión municipal, así como enviar comisionados y formular los
requerimientos pertinentes para la subsanación de deficiencias. Caso de incumplimiento de las
directrices, denegación de información o inobservancia de requerimientos, la Administración
delegante podrá revocarla o ejecutar por sí la competencia en sustitución del Municipio. Los
actos de éste podrán ser recurridos ante la Administración delegante.
La delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado, y, en su caso,
previa consulta e informe de la CCAA, salvo que por Ley se imponga obligatoriamente, en
cuyo caso habrá de ir acompañada necesariamente de la dotación o el incremento de medios
económicos para desempeñarlos.

SERVICIOS MÍNIMOS (art. 26 LRBRL):
Los Municipios por sí o asociados “deberán prestar”, en todo caso, los servicios
siguientes:
En TODOS los municipios:
- Alumbrado público.
65
- Cementerio.
- Recogida de residuos.
- Limpieza viaria.
- Abastecimiento de agua potable.
- Alcantarillado.
- Acceso a núcleos de población.
- Pavimentación.
- Control de alimentos y bebidas.
En municipios con MAS DE 5.000 HABITANTES, además:
- Parque público.
- Biblioteca.
- Mercado.
- Tratamiento de residuos.
En municipios con MAS DE 20.000 HABITANTES, además:
- Protección Civil.
- Servicios Sociales.
- Prevención y extinción de incendios.
- Instalaciones deportivas.
En municipios con MAS DE 50.000 HABITANTES, además:
- Transporte colectivo urbano de viajeros.
- Protección del medio ambiente.
Como puede ser observado, el precepto no obliga a prestar estos servicios mínimos por
sí solos, sino también de forma asociada; tampoco obliga a su prestación mediante gestión
directa, sino solo para los servicios que impliquen ejercicio de autoridad, por lo que los
mismos podrán ser prestados mediante gestión indirecta o mixta.

RESERVA DE SERVICIOS.
El art. 128.2 CE reconoce la iniciativa pública en la actividad económica, pudiendo
mediante ley reservarse al sector público recursos o servicios esenciales, especial+ en caso
de monopolio; así, el art. 86.3 LRBRL, reserva a favor de los EELL la competencia sobre
las siguientes actividades o servicios esenciales:
-Abastecimiento y depuración de aguas.
-Recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos.
-Suministro de calefacción.
-Mataderos, mercados y lonjas centrales.
-Transporte público de viajeros (Inciso redactado por RD-Ley 7/96, 7 de junio,
suprime la mención "servicios mortuorios")
Por ley estatal o autonómica podrá extenderse la reserva a otras actividades y
servicios. Ahora bien, la reserva no implica que los servicios deban ser gestionados
directamente por la EELL, sino que, conservando su titularidad, pueden ser encomendados a
la iniciativa privada: concesión, concierto, etc.
66
La ejecución de estas actividades en monopolio requiere acuerdo de la Corporación
por mayoría absoluta y, además, la aprobación por el Consejo de Gobierno de la CCAA
(redacción dada por la Disposición Derogatoria única e) Ley 34/98, 7 de octubre), en plazo de
3 meses (art. 97 TRRL).
1.2.- LA PROVINCIA.
1.2.1.- Introducción.
Si quiera brevemente, por cuanto en Cantabria no nos afecta directamente, por tratarse
de una Comunidad Autónoma Uniprovincial, debemos estudiar esta Entidad Local,
tradicionalmente enjuiciada en cuanto a la necesidad de su existencia, por lo que su carácter
básico, a diferencia del Municipio, ha sido siempre puesto en entredicho, desde su propio
nacimiento con la Constitución de Cádiz de 1812 (“La Pepa”) y posterior división provincial
llevada a cabo en 1822, en la que se basó la realizada por Javier de Burgos mediante Decreto
de 30 de noviembre de 1833, que estructuró el territorio español en 48 Provincias, al frente de
cada una de las cuales se situaba como Jefe Político a un Gobernador civil, figura suprimida y
sustituida por el Subdelegado del Gobierno por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización
y Funcionamiento de la Administración General del Estado. En 1841, el Reino de Navarra se
transforma en Provincia y poco más tarde las Islas Canarias se dividen en dos Provincias,
constituyendo finalmente las 50 Provincias existentes en la actualidad, como nos viene a
confirmar el art. 25 TRRL que, además dispone que las mismas presentan los límites,
denominación y capitales que tienen actualmente y que sólo mediante ley aprobada por las
Cortes Generales puede modificarse la denominación y capitalidad de las Provincias.
Cualquier alteración de sus límites requerirá ley orgánica como ya prevé el propio art. 141
C.E. Esto último contrasta con el trato que el legislador da al Municipio, para cuya alteración
se precisa la tramitación de expediente administrativo, pero en ningún caso ley, ni mucho
menos ley orgánica, como vemos ocurre para la provincia. Se apuntas como razones de este
distinto tratamiento, las siguientes:
-
La posición cautelar que el texto constitucional hubo de guardar debido a diversas
tendencias antiprovincialistas que dominaban en algunas CC.AA..
-
l aseguramiento del vigente régimen electoral general, puesto que, a tratarse de
una circunscripción electoral, la modificación de los límites territoriales, podría
obedecer a una manipulación electoral. Aunque esta cuestión también puede
decirse del régimen electoral municipal, aunque con una menor trascendencia, por
la alteración de los límites municipales.
Pero como se ha expuesto, la Provincia siempre ha estado y sigue estándolo en tela de
juicio, ahora si cabe aún más si se tiene en cuenta que con la efectiva implantación de las
CCAA y la previsión Comarcal, las Diputaciones Provinciales quedan desmarcadas en la
estructuración intermedia actual entre el Municipio y el Estado. En este sentido como
manifiesta Santamaría Pastor, el papel de la Diputación Provincial ha ido languideciendo
durante todo el siglo XIX, siendo sus causas determinantes:
- Su escasa tradición en el régimen local español.
La cada vez mayor preponderancia del Jefe Político, en detrimento de la entidad
provincial.
El nacimiento de las delegaciones provinciales de los Ministerios, que han sustraido
paulatinamente de las Diputaciones numerosas tareas típicamente administrativas.
67
Al hilo de lo dicho, citado autor considera que el tratamiento que la Constitución da a
Municipios y Provincias es distinto, existiendo a su juicio diferencias que no por sutiles son
menos notorias. Así, el art. 141, referido a la Provincia, carece de la solemne declaración que
reconoce el art. 140, en el que se garantiza la autonomía de los Municipios; e incluso, cuando
al referirse a la Provincia, le reconoce personalidad propia, a diferencia del Municipio, al que
le atribuye personalidad plena.
Parece claro, en opinión de Santamaría Pastor, que la Constitución sitúa en un plano
inferior a la Provincia que al Municipio. Desde el plano organizativo, entiende dicho autor,
que la Constitución se limita a señalar una serie de posibilidades organizativas territoriales,
unas de carácter necesario y otras no. Con este planteamiento estima procedente, primero,
reconocer tres niveles básicos, encarnados en otras tantas organizaciones primarias –Estado,
Comunidades Autónomas y Municipios–; y, en segundo lugar, atribuir la consideración
instrumental a las demás figuras intermedias entre el Municipio y la Comunidad Autónoma,
llámense Comarcas, Provincias, etc.
De aceptar la tesis precedente, el concepto de la Provincia como entidad local, que
dejaría de ser un escalón obligatorio e intermedio y, en consecuencia, permitiría su sustitución
por cualquier otra fórmula alternativa de organización territorial, con tal de que este nuevo
ente intermedio tuviera personalidad jurídica y autonomía para la gestión de sus intereses.
Un planteamiento totalmente antagónico al de Santamaría Pastor es el realizado por el
profesor Guaita que entiende la Provincia como una Entidad Local necesaria.
1.2.2.- Concepto.
La Provincia se encuentra regulada constitucionalmente en el art. 141 en sus dos
primeros apartados, siendo el apartado 1, el que concibe a la Provincia en su doble carácter,
por un lado, como Entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la
agrupación de Municipios, expresión con la que parece querer evitarse cualquier tipo de
calificación como Entidad Pública jerárquicamente superior al Municipio, y por otro lado,
división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado.
1.2.3.- Características.
Éstas resultan tanto del texto constitucional como del desarrollo provincial que efectúa
la ley básica de régimen local y las normas supletorias:
a) Son Administración Local.
b) Dentro de dicha Administración, son Entidades Locales de carácter territorial.
c) El carácter territorial señalado hace por sí que estén dotadas de personalidad
jurídica propia, lo cual por otra parte, les garantiza el propio art. 141 C.E.
d) Por la propia C.E. se les reconoce garantía institucional, lo que, en palabras del
profesor Guaita, significa que se trata de Entidades necesarias, característica ésta que ya ha
quedado expuesto no comparte Santamaría Pastor.
d) Son, por tanto, división territorial de la Administración del Estado.
c) Fueron el elemento fundamental para la estructuración territorial del Estado en
CC.AA.
d) Sólo por ley orgánica pueden alterarse los límites provinciales.
e) Ceuta y Melilla constituyen excepciones al margen de la organización provincial.
1.2.4.- Elementos.
68
Como para cualquier ente territorial, los elementos constitutivos de la Provincia son
tres:
a) Población.- Sobre la que, ni la LRBRL ni el TRRL establecen disposición alguna, a
diferencia del tratamiento expreso que dan a la del Municipio. La razón no es otra que la
Provincia carece en este punto de sustantividad propia diversa respecto a los Municipios que
la integran. No obstante, dicha población no puede ser otra que la comprensiva precisamente
de los Municipios que integran la Provincia.
b) Territorio.- Sobre el que cabe argumentar lo mismo que respecto a la población, en
cuanto está conformado por el territorio de los Municipios que comprende. Sobre este
elemento provincial, ya se ha señalado la alusión que al respecto efectúa el art. 141 C.E., en
cuanto división territorial, o la que realiza el art. 137 C.E., señalando el Estado se organiza
territorialmente en Municipios, Provincias y las Comunidades Autónomas que se constituyan.
c) Organización.- Elemento al que se dedica el epígrafe siguiente.
1.2.5.- Organización provincial.
A) Introducción.- Partiendo del mismo precepto constitucional mencionado más arriba
(art. 141.2), el gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán
encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.
B) Clases de órganos.- Acudiendo a la clasificación clásica de los órganos dentro del
régimen local, podemos aludir a:
-
Órganos fundamentales.- Aquellos que deben existir obligatoriamente en todas las
Provincias, por establecerlo así el ordenamiento jurídico vigente. En atención a lo
dispuesto en el art. 32 LRBRL, de esta clase son los órganos siguientes: Pleno,
Presidente, Vicepresidentes y Junta de Gobierno:
o Pleno:
 Concepto.- Es el órgano de gobierno y administración de la
Provincia.
 Composición (art. 33.1 LRBRL).- Presidente y Diputados, entre
éstos, los Vicepresidentes. Los Diputados serán elegidos en
proporción al número de residentes en cada Provincia, con arreglo a
la siguiente escala:
Hasta 500.000 residentes ... ... ... ... ... ... ... ... ... 25 Diputados
De 500.001 a 1.000.000 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 27 Diputados
De 1.000.001 a 3.500.000 ... ... ... ... ... ... ... ... ... 31 Diputados
De 3.500.001 en adelante ... ... ... ... ... ... ... ... ... 51 Diputados
 Elección y duración del mandato.- Los Diputados son elegidos por
un período de 4 años a través de un sistema de elección de segundo
grado, lo cual viene a significar, que la elección no se produce por
sufragio universal de los ciudadanos, sino por los Concejales de los
Ayuntamientos integrantes de la Provincia, conforme al siguiente
procedimiento:
Los puestos de Diputados se distribuyen proporcionalmente
entre los Partidos Judiciales de la Provincia con un límite mínimo –
todos los Partidos Judiciales, cualquiera que sea su población,
tienen como mínimo un Diputado–, y otro máximo –ningún Partido
69

Judicial podrá contar con más de tres quintos del número total de
Diputados provinciales–.
2.- Efectuado el reparto teórico de los puestos de Diputados, los
Concejales electos de cada Partido Judicial se agrupan en función
de los partidos, coaliciones o federaciones electorales.
3.- Los Concejales electos de cada partido, coalición o federación
designan ante la Junta Electoral de Zona a quienes hayan de ser
proclamados Diputados.
4.- Efectuada la elección, la Junta de Zona proclama los Diputados
electos, expide las credenciales correspondientes y remite a la Junta
Provincial y a la Diputación certificaciones de los Diputados electos
en el partido judicial.
Atribuciones (art. 33 LRBRL):
a) La organización de la Diputación.
b) La aprobación de las ordenanzas.
c) La aprobación y modificación de los Presupuestos, la disposición
de gastos dentro de los límites de su competencia y la aprobación
provisional de las cuentas; todo ello de acuerdo con lo dispuesto en
la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
d) La aprobación de los planes de carácter provincial.
e) El control y la fiscalización de los órganos de gobierno.
f) La aprobación de la plantilla de personal, la relación de puestos
de trabajo, la fijación de la cuantía de las retribuciones
complementarias fijas y periódicas de los funcionarios, y el número
y régimen del personal eventual.
g) La alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio
público.
h) El planteamiento de conflictos de competencias a otras Entidades
locales y demás Administraciones públicas.
i) El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa
de la Corporación en materias de competencia plenaria.
j) La declaración de lesividad de los actos de la Diputación.
k) La concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía
acumulada en el ejercicio económico exceda del 10 por 100 de los
recursos ordinarios, salvo las de tesorería, que le corresponderán
cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada
momento supere el 15 por 100 de los ingresos corrientes liquidados
en el ejercicio anterior, todo ello de conformidad con lo dispuesto
en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
l) Las contrataciones y concesiones de todo tipo, cuando su importe
supere el 10 por 100 de los recurso ordinarios del Presupuesto y, en
todo caso, los seis millones de euros, así como los contratos y
concesiones plurianuales cuando su duración sea superior a cuatro
años en todo caso, y los plurianuales de duración inferior cuando su
importe acumulado supere el porcentaje indicado, referido a los
recursos ordinarios de Presupuesto del primer ejercicio, y en todo
caso, cuando sea superior a la cuantía señalada en esta letra.
m) La aprobación de los proyectos de obra y de servicios cuando
sea competente para su contratación o concesión y cuando aún no
estén previstos en los Presupuestos.
n) La adquisición de bienes y derechos cuando su valor supere el 10
por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en todo caso,
70
cuando sea superior a tres millones de euros, así como las
enajenaciones patrimoniales en los siguientes supuestos:
Cuando se trate de bienes inmuebles o de bienes muebles, que
estén declarados de valor histórico o artístico y no estén previstas en
el Presupuesto.
Cuando estando previstas en el Presupuesto, superen el porcentaje
y la cuantía que se indican para las adquisiciones de bienes.
ñ) Aquellas atribuciones que deban corresponder al Pleno por exigir
su aprobación una mayoría especial.
o) Las demás que expresamente la atribuyan las leyes.
Corresponde, igualmente, al Pleno la votación sobre la moción de
censura al Presidente y sobre la cuestión de confianza planteada por
el mismo, que serán públicas y se realizarán mediante llamamiento
nominal en todo caso, y se rigen por lo dispuesto en la legislación
electoral general. Asimismo, el Pleno es competente para resolver la
cuestión de confianza planteada por el Presidente.
El Pleno puede delegar el ejercicio de sus atribuciones en el
Presidente y en la Junta de Gobierno, salvo las enunciadas en los
apartados a), b), c), d), e), f), h) y ñ), y la votación de la moción de
censura y cuestión de confianza respecto del Presidente de la
Corporación.
o Presidente:
 Origen.- El Presidente es un órgano unipersonal de aparición
bastante posterior a la Diputación, ya que hasta la Ley Provincial de
1882 la Diputación era presidida por el Gobernador civil. En dicho
año aparece la figura del Presidente de la Diputación, pero su papel
se circunscribe sólo a funciones de dirección de las sesiones y
debates del Pleno, esto es, sin competencias distintas que las del
órgano colegiado que preside, y continuando el Gobernador civil
como Presidente nato de la Diputación Provincial. Este sistema
bicéfalo permaneció prácticamente hasta 1976, momento en que la
Diputación alcanzó su independencia orgánica del Gobernador civil
y se confirieron al Presidente de la Diputación potestades propias de
corte presidencialista de forma similar a la figura del Alcalde en el
Municipio.
 Nombramiento.- Es elegido en la sesión constitutiva del Pleno de la
Diputación, de entre sus miembros, exigiéndose que el candidato
obtenga el voto de la mayoría absoluta del número legal de
Diputados en la primera votación o el de la mayoría simple en la
segunda.
 Tratamiento (art. 27 TRRL):
 Presidente de la Diputación de Barcelona.- Excelencia.
 Restantes Presidentes.- Ilustrísima
Sin perjuicio de lo anterior, serán respetados los tratamientos que
correspondan a tradiciones reconocidas por disposiciones legales.
 Atribuciones (art. 34 LRBRL):
a) Dirigir el gobierno y la administración de la provincia.
b) Representar a la Diputación.
c) Convocar y presidir las sesiones del Pleno, salvo los supuestos
previstos en la presente Ley y en la legislación electoral general, de
71
la Junta de Gobierno y cualquier otro órgano de la Diputación, y
decidir los empates con voto de calidad.
d) Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras cuya
titularidad o ejercicio corresponde a la Diputación Provincial.
e) Asegurar la gestión de los servicios propios de la Comunidad
Autónoma cuya gestión ordinaria esté encomendada a la
Diputación.
f) El desarrollo de gestión económica de acuerdo con el Presupuesto
aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia,
concertar operaciones de crédito, con exclusión de las contempladas
en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
Reguladora de las Haciendas Locales (entendido artículo respectivo
del TRLHL), siempre que aquéllas estén previstas en el Presupuesto
y su importe acumulado dentro de cada ejercicio económico no
supere el 10 por 100 de sus recursos ordinarios, salvo las de
tesorería que le corresponderán cuando el importe acumulado de las
operaciones vivas en cada momento no supere el 15 por 100 de los
ingresos liquidados en el ejercicio anterior; ordenar pagos y rendir
cuentas; todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales (entendido TRLHL).
g) Aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el
Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno, aprobar las bases
de las pruebas para la selección del personal y para los concursos de
provisión de puestos de trabajo y distribuir las retribuciones
complementarias que no sean fijas y periódicas.
h) Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su
nombramiento y sanciones, incluida la separación del servicio de
los funcionarios de la Corporación y el despido del personal laboral,
dando cuenta el Pleno en la primera sesión que celebre, salvo lo
relativo a la separación del servicio de los funcionarios con
habilitación de carácter nacional, que está reservada, en todo caso, a
la Administración del Estado.
i) El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la
defensa de la Diputación en las materias de su competencia, incluso
cuando las hubiere delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia,
en materias de la competencia del Pleno, en este último supuesto
dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su
ratificación.
j) La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en
materia de la competencia del Presidente.
k) Las contrataciones y concesiones de toda clase, cuando su
importe no supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del
presupuesto ni, en cualquier caso, los seis millones de euros,
incluidas las de carácter plurianual cuando su duración no sea
superior a cuatro años, siempre que el importe acumulado de todas
sus anualidades no supere ni el porcentaje indicado, referido a los
recursos ordinarios de presupuesto del primer ejercicio, ni la cuantía
señalada.
l) La aprobación de los proyectos de obras y de servicios cuando
sea competente para su contratación o concesión y estén previstos
en el Presupuesto.
72
m) La adquisición de bienes y derechos cuando su valor no supere
el 10 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto ni los tres
millones de euros, así como la enajenación de patrimonio que no
supere el porcentaje y la cuantía indicados en los siguientes
supuestos:
- La de bienes inmuebles, siempre que esté prevista en el
Presupuesto.
La de bienes muebles, salvo los declarados de valor histórico o
artístico cuya enajenación no se encuentre prevista en el
Presupuesto.
n) Ordenar la publicación y ejecución y hacer cumplir los acuerdos
de la Diputación.
ñ) Las demás que expresamente les atribuyan las leyes.
o) El ejercicio de aquellas otras atribuciones que la legislación del
Estado o de las Comunidades Autónomas asigne a la Diputación y
no estén expresamente atribuidas a otros órganos.
El Presidente puede delegar el ejercicio de sus atribuciones, salvo la
de convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de
Gobierno, decidir los empates con el voto de calidad, concertar
operaciones de crédito, la jefatura superior de todo el personal, la
separación del servicio de funcionarios y el despido del personal
laboral, y las enunciadas en los párrafos a), i) y j) anteriores.
Asimismo, corresponde al Presidente el nombramiento de los
Vicepresidentes.
o Vicepresidentes.- Son los órganos unipersonales cuya función es sustituir al
Presidente, por el orden de su nombramiento, en casos de ausencia o
enfermedad de aquél, siendo libremente designados por el Presidente de
entre los miembros de la Junta de Gobierno de la Diputación.
o Junta de Gobierno:
 Concepto.- Es un órgano colegiado de asistencia al Presidente.
 Composición.- Presidente y un número de Diputados no superior al
tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados
libremente por el Presidente, dando cuenta al Pleno.
 Atribuciones:
 La asistencia al Presidente en el ejercicio de sus
atribuciones.
 Las atribuciones que el Presidente u otro órgano provincial
le delegue, así como las que le atribuyan las Leyes.
-
Órganos complementarios.- Son los que asumen competencias por delegación, o
estudian, informan o consulta de los asuntos que van a ser sometidos a la decisión
de los anteriores. Entre éstos:
o Diputados Delegados.- Son quienes ostentan alguna/s delegación/es de
atribuciones efectuadas por el Presidente de la Diputación.
o Comisiones Informativas.- Son órganos sin atribuciones decisorias, cuyas
funciones se centran en el estudio, informe o consulta preceptiva y no
vinculante, de los asuntos que hayan de ser sometidos a la consideración
del Pleno o de la Junta de Gobierno, cuando ésta actúe por delegación del
Pleno, o de la competencia de la propia Junta de Gobierno y del Presidente
73
que les sean sometidos a su conocimiento por decisión de aquéllos. Pueden
ser permanentes y especiales; las primeras se constituyen para todo el
mandato y su número y denominación será decidido por acuerdo plenario,
sin bien procurándose que se correspondan con las grandes áreas en que se
estructuran los servicios corporativos. Las especiales pueden ser
constituidas por el Pleno para un asunto concreto, extinguiéndose
automáticamente una vez que hayan dictaminado o informado el mismo,
salvo que el propio acuerdo del Pleno disponga otra cosa.
o Comisión Especial de Cuentas.- A ésta le corresponde el examen, estudio e
informe de todas las cuentas, presupuestarias y extrapresupuestarias que
deba aprobar el Pleno de la Corporación. Su existencia es preceptiva (art.
116 LRBRL).
o Consejos Sectoriales.- Son órganos encargados de canalizar la participación
de los ciudadanos y de sus asociaciones en los asuntos –en este casoprovinciales. Desarrollan únicamente funciones de informe y, en su caso,
propuesta, en relación con las iniciativas relativas al sector de actividad al
que corresponda cada Consejo. Su presidencia corresponde a un miembro
de la Corporación, nombrado y separado libremente por el Presidente, que
actuará como enlace entre aquélla y el Consejo.
1.2.6.- Competencias:
-
Propias (art. 36 LRBRL):
o Las que les atribuyan, en este concepto, las leyes del Estado y de las
CC.AA en los diferentes sectores de la acción pública, y en todo caso:
o La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la
prestación integral y adecuada en todo el territorio provincial de los
servicios de competencia municipal.
o La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los
Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión.
o La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su
caso, supracomarcal.
o La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la
planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de
las demás Administraciones Públicas en este ámbito.
o En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la
provincia.
-
Delegadas y o encomendadas:
o Por las CC.AA.
o Por el Estado.- En este caso previa consulta e informe de la CCAA
interesada, referidas a la mera ejecución cuando el ámbito provincial sea el
más idóneo para la prestación de los correspondientes servicios.
1.3.- LA ISLA.
1.3.1.- Introducción.
La Constitución Española dedica tan solo un apartado, el 4 dentro del art. 141 a las
Islas, lo cual contrasta con el tratamiento que recibe la Provincia, al cual nuestra norma
suprema dedica la parte restante del artículo, a salvo del apartado 3 que posibilita la creación
de otras agrupaciones de municipios diferentes de la provincia, y difiere también del
74
tratamiento que recibe el Municipio, con un artículo exclusivamente dedicado a él. Así, el
precitado art. 141.4 C.E. señala que “En los archipiélagos, las islas tendrán además su
administración propia en forma de Cabildos o Consejos”.
Pero si esto es así a nivel constitucional, qué decir a nivel de legislación ordinaria,
donde la LRBRL sigue los pasos descritos y, con mayor intensidad, a diferencia de lo que
hace con la Provincia y con el Municipio, la Isla recibe un tratamiento parco en la misma,
tratándose al igual que aquéllas de una Entidad Local territorial. La cuestión intentó ser
resuelta en vía parlamentaria a través de varias enmiendas que fueron rechazadas, quedando
configurada esta Entidad en la LRBRL a través del sistema de remisión. En cualquier caso, la
referencia fundamental, y yo diría casi única, junto a la D.A. 14ª, se efectúa en el art. 41
LRBRL. El artículo aludido se ha visto afectado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de
Medidas para la Modernización del Gobierno Local –LMMGL en lo sucesivo-, en los
términos que enseguida estudiaremos. De momento quedémonos con la redacción del
precepto aludido:
“1. Los Cabildos Insulares Canarios, como órganos de gobierno, administración y representación de cada isla,
se rigen por las normas contenidas en la disposición adicional decimocuarta de esta Ley y supletoriamente por
las normas que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumiendo las
competencias de éstas, sin perjuicio de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Canarias.
2. En el Archipiélago Canario subsisten las mancomunidades provinciales interinsulares exclusivamente como
órganos de representación y expresión de los intereses provinciales. Integran dichos órganos los Presidentes de
los Cabildos insulares de las provincias correspondientes, presidiéndolos el del Cabildo de la Isla en que se halle
la capital de la provincia.
3. Los Consejos Insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicación las normas de esta Ley que regulan
la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumen sus competencias de acuerdo con lo
dispuesto en esta Ley y las que les correspondan, de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares”.
Las fundamentales afectaciones que ha sufrido el precepto anterior se encuentran en el
primero de los apartados, consistiendo, por un lado, en la remisión que se efectúa a la D.A.
14ª, que contiene las normas que habrán de regir los Cabildos Insulares Canarios, pues en
origen se efectúa una remisión a las normas contenidas en la propia LRBRL que regulan la
organización y funcionamiento de las Diputaciones Provinciales, lo cual ahora queda relegado
por las normas propias de organización y funcionamiento, rigiendo aquéllas solo
supletoriamente. Aunque, bien mirado, enseguida vemos que dicha D.A. 14ª esencialmente
viene a trasladar a las islas que resulten afectadas por el Título X LRBRL, el nuevo régimen
de organización y funcionamiento introducido por la LMMGL para los municipios de gran
población. Veamos:
«Disposición adicional decimocuarta. Régimen especial de organización de los Cabildos Insulares Canarios.
1. Las normas contenidas en los capítulos II y III del título X de esta Ley, salvo los artículos 128, 132 y 137,
serán de aplicación:
a) A los Cabildos Insulares Canarios de islas cuya población sea superior a 175.000 habitantes.
b) A los restantes Cabildos Insulares de islas cuya población sea superior a 75.000 habitantes, siempre que así lo
decida mediante Ley el Parlamento Canario a iniciativa de los Plenos de los respectivos Cabildos.
2. Serán órganos insulares necesarios de los Cabildos el Pleno, el Presidente y el Consejo de Gobierno Insular.
3. Las referencias contenidas en los artículos 122, 123, 124, 125 y 126 al Alcalde, se entenderán hechas al
Presidente del Cabildo; las contenidas en los artículos 124, 125 y 127 a los Tenientes de Alcalde, a los
Vicepresidentes; las contenidas en los artículos 123, 126, 127, 129 y 130 a la Junta de Gobierno local, al
Consejo de Gobierno Insular y las contenidas en los artículos 122, 124 y 126 a los Concejales, a los Consejeros.
4. Las competencias atribuidas a los órganos mencionados en el apartado anterior serán asumidas por el
respectivo órgano insular del Cabildo, siempre que las mismas no sean materias estrictamente municipales.
5. La Asesoría Jurídica, los Órganos Superiores y Directivos y el Consejo Social Insular, tendrán las
competencias asignadas a los mismos en los artículos 129, 130 y 131. El nombramiento de los titulares de la
Asesoría Jurídica y de los Órganos Directivos se efectuará teniendo en cuenta los requisitos exigidos en los
artículos 129 y 130».
En el propio apartado primero del art. 41 LRBRL, por otro lado, el inciso final,
relativo a las competencias que asumen los Cabildos Insulares Canarios, que serán las
75
atribuidas a las Diputaciones Provinciales, la modificación operada por la LMMGL ha
consistido en sustituir la expresión: sin perjuicio “de las que les corresponden por su
legislación específica” por una terminología quizás más adecuada, cual es: sin perjuicio “de
lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Canarias”, pues, por una parte, tal expresión se
acomoda a lo que para los Consejos Insulares de las Islas Baleares dice el apartado 3 del art.
41 LRBRL, y por otra parte, al fin y al cabo, el art. 147.1 C.E. define los Estatutos de
Autonomía como la norma institucional básica de cada CC.AA., para que nos entendamos y
salvando las distancias, “miniconstituciones” para las distintas Autonomías, a partir de los
cuales emana toda la respectiva legislación autonómica.
Por lo demás, se incorpora por la LMMGL cuestión de detalle, como es la sustitución
de la denominación de Cabildos correspondientes a los órganos de gobierno, administración y
representación de cada isla, por la de Cabildos Insulares Canarios, y ello en coherencia y
concordancia con la denominación de Consejos Insulares de las Islas Baleares que el apartado
3 dedica a los órganos de gobierno, administración y representación –aunque el precepto no
los define expresamente como tales- en el Archipiélago Balear.
El art. 41, en su apartado 3, dedicado a los Consejos Insulares de las Islas Baleares no
ha tenido modificación alguna, por lo que, se puede ver rápidamente, que su redacción ha
permanecido tal y como inicialmente estaba prevista para los Cabildos, hecho que viene a
diferenciar actualmente la remisión que se efectúa en cuanto a las normas que han de regir en
los Cabildos Insulares Canarios y en los Consejos Insulares de las Islas Baleares.
1.3.2.- Islas Canarias.
Canarias se constituye como Comunidad Autónoma, cuyo Estatuto fue aprobado por
L.O. 10/1982, de 10 de agosto y modificado por L.O. 4/1996, de 30 de diciembre. Se
estructura en 7 islas comprendidas en dos Provincias: Santa Cruz de Tenerife, con Tenerife,
La Palma, Gomera y Hierro; y Las Palmas, con Gran Canaria, Lanzarote y Fuerteventura.
En esta estructuración, municipios e islas encuentran un carácter bifronte, pues son
Entidades Locales con autonomía, y al mismo tiempo integran la organización de la CC.AA.,
como expresamente declara el Estatuto de Autonomía Canario en su art. 8.2. Por su parte,
hemos tenido ocasión de comprobar como ya, desde el propio texto constitucional, la
Provincia es definida por el art. 141.1, con el doble carácter de Entidad Local también, pero,
como una división territorial para el cumplimiento e las actividades del Estado. En esta
estructura, las Provincias pierden aún más peso de lo que normalmente tienen -que ya es
reducido- y se cede el protagonismo a las islas en su condición de Entidades Locales
territoriales.
Como se ha adelantado, el art. 141.4 C.E. dispone que las islas tendrán su
administración propia en forma de Cabildos o Consejos, siendo que en las islas canarias, se ha
adoptado la primera de dichas denominaciones, esto es, la de Cabildos. Pero el Estatuto de
Autonomía de Canarias, define los Cabildos en su art. 8.2, no sólo como los órganos de
administración de cada isla, sino también como los órganos de gobierno y representación de
las mismas y de las propias instituciones de la CC.AA., lo cual no es sino una traslación de lo
dispuesto en el art. 41.1 LRBRL.
Véase a este respecto lo dispuesto en el art. 23 Estatuto de Autonomía de Canarias.
A la composición y elección de los Consejeros se refiere el art. 74 ROF, que se remite
en este asunto a lo dispuesto en la L.O. 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General
76
–LOREG en lo sucesivo-. Ésta dedica a la materia ahora tratada el Título IV “Disposiciones
especiales para la Elección de Cabildos Insulares Canarios”, art. 201, que se establece como
sigue:
“1. En cada isla se eligen por sufragio universal, directo y secreto, y en urna distinta a la destinada a la votación
para concejales, tantos Consejeros Insulares como a continuación se determinan:
Hasta 10.000 residentes
De 10.001 a 20.000
De 20.001 a 50.000
De 50.001 a 100.000
De 100.001 en adelante
Consejeros
11
13
17
21
un Consejero más cada 100.000 residentes o fracción, añadiéndose
uno o más cuando el resultado sea un número par.
2. El mandato de los Consejeros Insulares es de cuatro años, contados a partir de la fecha de su elección, en los
términos previstos en el artículo 42, apartado 3, de esta Ley Orgánica. (Modificado por L. O. 8/1991).
3. La elección de los Consejeros Insulares se realiza mediante el procedimiento previsto para la elección de
Concejales, pero cada Isla constituye una circunscripción electoral.
4. Los Cabildos Insulares se constituyen en sesión pública dentro de los treinta días siguientes a la celebración
de las elecciones, formándose a tal efecto una Mesa de Edad conforme a lo establecido en el artículo 195 para
las Corporaciones Municipales.
5. Será Presidente del Cabildo Insular el candidato primero de la lista más votada en la circunscripción insular.
6. La presentación de candidaturas, sistema de votación y atribución de puestos se efectuará de acuerdo con el
procedimiento previsto para la elección de Concejales .(Modificado por L. O. 8/1991)
7. El Presidente del Cabildo Insular pude ser destituido de su cargo mediante moción de censura, que se
desarrollará conforme a lo previsto en el artículo 197. Puede ser candidato al cargo de Presidente cualquiera de
los consejeros insulares que encabecen las listas de los partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones
electorales en la circunscripción. Asimismo, el Presidente del Cabildo podrá cesar mediante la pérdida de una
cuestión de confianza por él planteada ante el Pleno de la Corporación, que se regulará por lo dispuesto en el
artículo 197 bis de esta Ley, vinculada a la aprobación o modificación de cualquiera de los siguientes asuntos:
a) Los presupuestos anuales.
b) El reglamento orgánico.
c) El plan insular de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal. d) La aprobación que
ponga fin a la tramitación insular de los planes de ordenación de ámbito insular previstos en la legislación
urbanística.
En caso de no obtenerse la confianza, el nuevo Presidente se elegirá de acuerdo con el sistema previsto en el
artículo 197 bis para los Alcaldes de municipios de más de 250 habitantes. (Apartado añadido por L. O. 8/1991
y modificado por L. O. 8/1999).
8. Para la elección de Consejeros Insulares regirán los mismos derechos de sufragio pasivo y las
incompatibilidades previstas en los artículos 202 y 203 de esta Ley.
9. El Estado subvencionará los gastos que originen las elecciones a los Cabildos Insulares de acuerdo con las
siguientes reglas:
a) Ciento cincuenta mil pesetas por cada Consejero Insular electo.
b) Sesenta pesetas por cada uno de los votos obtenidos por cada candidatura, uno de cuyos miembros, al menos,
hubiera sido proclamado Consejero Insular. (Apartad añadido por L. O. 8/1991).
10.. Para las elecciones a Cabildos Insulares el límite de los gastos electorales será el que resulte de multiplicar
por 15 pesetas el número de habitantes correspondientes a la población de derecho de cada una de las islas
donde presente sus candidaturas cada partido, federación, coalición o agrupación. (Apartado añadido por L. O.
8/1991)
11. En materia de subvenciones electorales habrán de respetarse las limitaciones establecidas en los apartados 2,
3 y 4 del artículo 127 de la presente Ley. (Añadido por L.O. 1/2003)”.
Por lo que respecta a las competencias correspondientes a los Cabildos Insulares, éstos
ejercerán de las funciones que le son reconocidas como propias y las que se les transfieran o
deleguen por la Comunidad Autónoma. Las transferencias y delegaciones llevarán
incorporados los medios económicos, materiales y personales que correspondan.
El precepto en análisis también regula las llamadas Mancomunidades interinsulares,
que declara subsistentes, aunque el EEAA de Canarias no las contempla, incluso su DT 7ª
(hoy D.T. 6ª), declaró que sus competencias, medios y recursos habían de ser traspasados a
las instituciones de la CC.AA. Ahora bien, este hecho no determinó su desaparición ya que
expresamente no fueron suprimidas y además, con posterioridad, por L.O. 6/1983, de 2 de
77
marzo se vino a reconocer su existencia al regularse el número de representantes de las
distintas islas en dichas Mancomunidades y declarar aplicable el procedimiento de elección de
los mismos entonces vigente. Y, posteriormente, la Ley Autonómica 14/1990, de 26 de julio,
que modificó la Ley también autonómica 8/1986, de 18 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas de Canarias, si bien comienza por impedir a los Cabildos
Insulares mancomunarse o federarse, ni siquiera para la prestación conjunta de servicios
propios o transferidos (art. 35), a seguidas dispone, como no podía ser de otra manera, por
encontrarnos con un precepto estatal básico (el art. 41.2 LRBRL) que: “sin perjuicio de lo
dispuesto en el número 2 del artículo 41 de la ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
Bases del Régimen Local”.
Por lo demás, el art. 75 ROF reitera el contenido del apartado 2 del art. 41 LRBRL y
avanza un poco más en sus apartados 2 y 3:
“2. La sesión de constitución de la Mancomunidad provincial interinsular se celebrará el octavo día siguiente al
de la constitución de los Cabildos, a las doce horas, en la sede del Cabildo de la isla donde se halle la capital.
3. El Presidente de la Mancomunidad ostenta las atribuciones propias de los Presidentes de los órganos
colegiados de toda entidad local y, entre ellas, las de convocar y presidir sus sesiones y dirigir sus
deliberaciones”.
1.3.3.- Islas Baleares.
Dejando de lado los antecedentes correspondiente al gobierno y administración propia
de las Islas Baleares, que podríamos situar en el R.D. Ley 18/1978, de 13 de junio, de
Institución del Consejo General Interinsular de Baleares, suprimido por la D.T. Primera del
EEAA, en la actualidad cabe destacar que, el Archipiélago balear se constituye, al igual que el
Canario, como Comunidad Autónoma, denominada de “Les Illes Baleares”, con Estatuto de
Autonomía aprobado por L.O. 2/1983, de 25 de febrero, modificado por L.O. 9/1994, de 24
de marzo y L.O. 3/1999, de 8 de enero.
De la misma manera que el Estatuto de Autonomía Canario define a los Cabildos
como los órganos de gobierno, administración y representación de cada isla, el art. 5.1 del
Estatuto de Autonomía de Les Illes Baleares define como instituciones de gobierno de las
islas, a los Consejos Insulares. Más adelante, en el art. 18 del propio Estatuto de Autonomía y
reiterado por el art. 36 del mismo, señala que a éstos les corresponderá el gobierno y la
administración de las islas de Mallorca, Menoría e Ibiza-Formentera y sus islas adyacentes;
por tanto, tres Consejos Insulares.
Respecto al carácter que deba atribuirse a los Consejos Insulares de las Islas Baleares,
se puede hacer la misma consideración que para los Cabildos, esto es, predicar su carácter
bifronte, en cuanto Entidades Locales, por su puesto, dotados de autonomía, y órganos
integrados en la estructura u organización de la CC.AA.
El apartado 3 del art. 41 LRBRL es el que la ley básica de régimen local dedica a esta
institución, haciéndolo en los siguientes términos:
“ Los Consejos Insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicación las normas de esta Ley que regulan la
organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumen sus competencias de acuerdo con lo
dispuesto en esta Ley y las que les correspondan, de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares”.
El anterior encuentra desarrollo reglamentario estatal en el art. 76 ROF, que se
pronuncia de la manera siguiente:
78
“1. Los Consejos Insulares del archipiélago balear se integran y constituyen con arreglo a lo dispuesto al
respecto por el Estatuto de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, sin perjuicio de la aplicación
supletoria de las reglas referentes a la sesión constitutiva de las Diputaciones provinciales.
2. La organización básica de los Consejos Insulares se ajustara a las normas del capítulo anterior referente a las
Diputaciones provinciales”.
Por lo que, como indica el precepto trascrito, a lo dispuesto para la constitución de las
Diputaciones Provinciales y a su organización necesaria me remito, sin perjuicio de lo cual, el
art. 37 del EE.AA. detalla la composición de cada uno de los Consejos Insulares, señalando:
Véase el art. 37 del Estatuto de Autonomía de Les Illes Balears.
En el aspecto competencia, es el art. 39 EE.AA. el que hace una relación de
competencias asumibles por los Consejos Insulares, amén de las que les puedan corresponde
como Corporaciones Locales.
2. OTRAS ENTIDADES LOCALES (ENTIDADES LOCALES MENORES,
COMARCAS, ENTIDADES METROPOLITANAS, MANCOMUNIDADES DE
MUNICIPIOS).
2.1.- COMARCAS.
2.1.1.- Origen y evolución.
El término Comarca procede del griego (com, aldea, y arché, mando) y del germano
(prefijo com antepuesto a marca, señal, límite, frontera), que venía a designar una realidad
geográfica y socio-económica natural, normalmente de territorio inferior a la provincia.
Como antecedente más significativo relativo a esta Entidad, cabe mencionar la
posibilidad de creación de comarcas en Cataluña reconocido durante la Segunda República en
el Estatuto de Autonomía de 1932. Y así fue, se crearon 38 comarcas aunque la Guerra Civil
frustró esta división. En cualquier caso, nunca fue reconocida como Entidad Local, sino como
mero ámbito territorial delimitador de actuaciones, planes o programas concretos.
En la actualidad la distinción no es sustancial y lo realmente interesante es si el
Derecho ha reconocido o no a esta entidad como local, dotada personalidad jurídica propia
intermedia entre la Provincia y el Municipio para el desarrollo de fines intermunicipales. Eso
es lo que trataremos de analizar en las siguientes líneas.
2.1.2.- Régimen jurídico.
La vigente Constitución Española no cita expresamente a este tipo de Entidad, aunque
su creación se desprende de dos preceptos, cuales son el art. 141.3 al establecer que: “se
podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la Provincia”, y el art. 152.3, cuando
dispone que: “mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán
establecer circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena personalidad jurídica”.
Aunque, siendo ésta la norma más específica, la duda se ha planteado en cuanto a las CC.AA.
que podrían crear estas Entidades. Y es que, el art. 152.3 C.E. se refiere a los Estatutos de
Autonomía aprobados de acuerdo con el precedente art. 151 de la propia norma suprema, esto
es, CC.AA. de primer grado o de vía rápida, por lo que, a éstas y no a las CC.AA. de segundo
grado o que accedieron a la autonomía a través de la vía lenta del art. 143 C.E. o especial del
art. 144 C.E. se ha querido atribuir la potestad para crear tales Entes. Pero, en definitiva, la
cuestión no ha sido planteada con la intensidad suficiente, y lo cierto es que, tanto las CC.AA.
de primer grado como las de segundo grado pueden crear Comarcas y así lo recogen sus
79
respectivos EEAA. El nuestro (EEAA de Cantabria), en sus arts. 2 y 37. A más, la propia STC
de 28 de julio de 1981 se pronuncia en este sentido.
A partir de lo dicho, el desarrollo legislativo de la Comarca ha atenido lugar,
primeramente en la Ley 7/85, de 2 de abril –LRBRL- y con carácter supletorio en el R.D.
Legislativo 781/1986, de 18 de abril –TRRL- y R.D. 1690/1986, de 11 de julio, de Población
y Demarcación Territorial, amén de algún escarceo que hace el propio R.D. 2568/1986, de 28
de noviembre, de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones
Locales.
Respecto a la Ley Básica, el art. 42 se refiere de forma expresa a la Comarca, pero
también alude a otras entidades que agrupen varios Municipios. De esta manera, la primera
acepción expresa a las Comarcas parece reservarse a los casos en que predomine el elemento
natural, en tanto “otras entidades que agrupen varios municipios”, puede estar destinado a
otras formas asociativas típicas de algunas CC.AA. en las que el hecho asociativo obedezca a
otros motivos distintos a los comarcales. No obstante la regulación principal contenida en los
apartados siguientes está dedicada a las comarcas.
En definitiva, precitado art. 42 LRBRL se pronuncia en los siguientes términos:
“1. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su
territorio Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses
comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito.
2. La iniciativa para la creación de una Comarca podrá partir de los propios Municipios interesados. En
cualquier caso, no podrá crearse la Comarca si a ello se oponen expresamente las dos quintas partes de los
Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales Municipios representen al menos la
mitad del censo electoral del territorio correspondiente. Cuando la comarca deba agrupar a Municipios de más
de una Provincia, será necesario el informe favorable de las Diputaciones Provinciales a cuyo ámbito territorial
pertenezcan tales Municipios.
3. Las Leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito territorial de las Comarcas, la
composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, que serán representativos de los Ayuntamientos
que agrupen, así como las competencias y recursos económicos que, en todo caso, se les asignen.
4. La creación de las Comarcas no podrá suponer la pérdida por los Municipios de la competencia para prestar
los servicios enumerados en el artículo 26, ni privar a los mismos de toda intervención en cada una de las
materias enumeradas en el apartado 2 del artículo 25. (En relación con este apartado 4 , téngase en cuenta lo
indicado en el fundamento jurídico 13 de la Sentencia del Tribunal Constitucional número 214/1989, de 21 de
diciembre. -Suplemento al BOE núm. 10, de 11 de enero de 1990-)”
Términos todos ellos que trataremos de desarrollar en los siguientes apartados.
2.1.3.- Concepto (art. 42.1 in fine LRBRL)
Agrupación de Municipios, cuyas características determinen intereses comunes
precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito.
2.1.4.- Agrupación versus Asociación.
La “Agrupación” designa en Derecho, a las formas asociativas susceptibles de ser
impuestas forzosamente; por su parte, la “Asociación” strictu sensu, que se caracteriza por la
voluntariedad (ej. Mancomunidad de Municipios).
2.1.5.- Naturaleza.
Las Comarcas gozan de una doble naturaleza, como Entidades Locales con
competencias transferidas por los Municipios, y como instrumentos para la ejecución de
competencias de la CC.AA., a través de la delegación o de la gestión ordinaria de servicios.
La Constitución Española, a diferencia de lo que hace con el Municipio, la Provincia y la Isla,
80
no le garantiza la autonomía, sin perjuicio de lo cual, algunos EEAA sí que reconocen la
autonomía comarcal.
Por lo demás, lo que no parece albergar ninguna duda, es que estamos ante una entidad
“intracomunitaria”, no siendo posible la constitución de una comarca que abarque más de una
CC.AA.
2.1.6.- Creación: órganos competentes y procedimiento.
A partir del inciso inicial del art. 42.1 LRBRL se desprende que la “decisión” sobre
creación de Comarcas corresponde a las CCAA. Cuestión distinta quién pueda plantear la
iniciativa, pues si se pretende una división integral del territorio de la CC.AA. en Comarcas,
parece que es a la propia CC.AA. a la que formalmente le corresponde la iniciativa como
también la decisión. Pero, sin embargo, si se trata de crear una Comarca que agrupe varios
municipios, tal iniciativa podrá partir, por supuesto, de la CC.AA., pero también de los
propios Municipios interesados, tal y como describe en sus inicios el apartado 2 del art. 42
LRBRL. Es más, ni siquiera es necesaria la favorabilidad de la unanimidad de los Municipios
a agrupar, ni en una división global de la CC.AA. en Comarcas, ni siquiera en una concreta
agrupación de Municipios Comarcal, aunque, en este último caso, sí que parece aconseja y
lógico.
En definitiva, que solo podría decaer la creación de la Comarca pretendida si se dieran
dos circunstancias acumulativas:
1ª.- Que se opusieran expresamente las 2/5 partes (se entiende, al menos) de los
Municipios a agruparse y,
2ª.- Que las 2/5 partes o más de Municipios que se opusieran a la agrupación
Comarcal, representen al menos (ahora sí lo dice expresamente) la mitad del censo electoral
del territorio correspondiente.
Debe recordarse que, tanto el Parlamento como la Junta de Galicia impugnaron estos
límites en sendos recursos de inconstitucionalidad acumulados y rechazados en este punto por
la STC 214/1989, de 21 de diciembre.
Los anteriores límites encuentran una excepción en el caso de Cataluña, donde la D.A.
4ª de la LRBRL se pronuncia como sigue:
En el supuesto de que, en aplicación de lo previsto en el número 2 del artículo 42 de esta Ley, se impidiera de
forma parcial y minoritaria la organización comarcal del conjunto del territorio de la Comunidad Autónoma, la
Generalidad de Cataluña, por haber tenido aprobada en el pasado una organización comarcal para la totalidad
de su territorio y prever su Estatuto, asimismo, una organización comarcal de carácter general, podrá, mediante
Ley aprobada por mayoría absoluta de su Asamblea Legislativa, acordar la constitución de la comarca o a las
comarcas que resten para extender dicha organización a todo su ámbito territorial.
Excepcionalidad que, como es de ver, obedece a haber tenido aprobada en el pasado
una organización comarcal, pero excepción que también sería impugnada por el Parlamento y
la Junta de Galicia e igualmente rechazada por precitada Sentencia.
En el procedimiento que estamos describiendo, se añade un requisito para el caso de
que el ámbito territorial de la Comarca excede de una Provincia, en cuyo caso, habrá de ser
requerido informe de las Diputaciones Provinciales interesadas que, para que prospere la
creación de la Comarca, debe ser emitido en sentido favorable.
Por lo demás, en el procedimiento de creación, conforme establece el apartado 3,
también corresponde a las Leyes de las CCAA determinar el ámbito territorial, la
81
composición el funcionamiento de sus órganos, las competencias y los recursos económicos.
Esta previsión parece contradecir los propios EEAA y además invade la competencia
autoorganizatoria de las CC.AA., ya que ni la Constitución ni los EEAA efectúan tal “reserva
de ley”, como sí se hace en el art. 141.1 in fine C.E. para la Provincia. Es más, ni siquiera el
art. 13 LRBRL reserva a ley la creación o supresión de Municipios. Así es que, el
entendimiento de este precepto es que las leyes autonómicas determinarán “los criterios de
demarcación territorial”, siendo concretos actos dictados por los órganos ejecutivos, los que
creen o alteren el territorio; de otro modo –apunta El Consultor- se introducirían
procedimientos atípicos en la elaboración de las leyes, al dar audiencia a los Municipios y, en
su caso, a las Diputaciones Provinciales.
2.1.7.- Organización y competencias.
Como se ha adelantado, el apartado 3 del art. 42 LRBRL también reserva a ley la
regulación de estos aspectos, pudiendo hacerse los mismos comentarios anteriores a los cuales
me remito.
En concreto, la organización comarcal deberá ser representativa de los Ayuntamientos
agrupados.
Por su parte, las competencias habrán de ser asignadas a las Comarcas entre las
atribuidas a los Municipios integrantes, a la Provincia, o a la propia CC.AA., no obstante
debiendo respetarse las siguientes condiciones derivadas del apartado 4 del art. 42 LRBRL:
1.- Que la asignación no suponga a los Municipios la pérdida de la competencia para
prestar los servicios enumerados en el art. 26 LRBRL (servicios obligatorios mínimos con
independencia de la población del municipio y en función de ésta).
2.- No privar a los Municipios de toda intervención en las materias enumeradas en el
art. 25.2 LRBRL (competencias propias).
3.- No absorber la totalidad de las competencias provinciales. Si bien esta condición
no se establece legalmente, ha sido sentado por la repetida STC de 28 de julio de 1981.
Este apartado 4º sería otro de los impugnados por el Parlamento y por la Junta de
Galicia, a los que aquí se sumó la Generalidad de Cataluña, siendo la respuesta dada por el
TC igualmente desestimatoria de los razonamientos argüidos por éstas.
Las competencias atribuidas a las Comarca tendrán que ir acompañadas de las
potestades administrativas necesarias para el cumplimiento de los fines para los que fue
creada. Sobre potestades administrativas me remito a los comentarios del Tema 5.
2.1.8.- Referencia a otras Entidades que agrupen varios municipios.
El art. 42 LRBRL regula éstas con carácter residual. Comprende:
1.- Formas asociativas consuetudinarias o tradicionales que regulan la participación de
varios municipios (Mancomunidades o Comunidades de Tierra o de Villa y Tierra, o de
Ciudad y Tierra, Asocios, Reales Señoríos, Universidades, Comunidades de pastos, leñas,
aguas y otras análogas). A todas éstas se refiere el art. 37 TRRL, que tiene carácter supletorio:
“Las Entidades conocidas con las denominaciones de Mancomunidades o Comunidades de Tierra o de Villa y
Tierra, o de Ciudad y Tierra, Asocios, Reales Señoríos, Universidades, Comunidades de Pastos, Leñas, Aguas, y
otras análogas, continuarán rigiéndose por sus normas consuetudinarias o tradicionales y, sin perjuicio de la
autonomía de que disfrutan, deberán ajustar su régimen económico a lo prescrito en la legislación de régimen
local sobre formación de presupuestos y rendición de cuentas, liquidaciones, inventarios y balances”.
82
También el art. 39 RPDT, que en su apartado 1 reproduce el anterior, prescribiendo los
apartados siguientes:
“2. Las entidades enviaran al órgano competente de la Comunidad Autónoma copia de sus estatutos en vigor,
informe sobre sus normas de funcionamiento y copia de las modificaciones que se introduzcan en aquellas o en
estas.
3. El cargo de secretario o de interventor-tesorero, si los hubiere, serán provistos por las propias entidades con
funcionarios con habilitación de carácter nacional, bien mediante concursos convocados en la forma prevista en
el Artículo 99 de la ley 7/1985, de 2 de abril, bien a través de cualquier otra formula que determine la legislación
del Estado en la materia”.
Y, el art. 141 ROF, que señala:
“La organización y funcionamiento de las Comunidades de tierra … continuarán rigiéndose por sus normas
consuetudinarias o tradicionales, o por lo dispuesto en sus respectivos estatutos”.
2.- Antiguas divisiones supracomarcales desaparecidas que la CC.AA. considere
pertinente restablecer (“Vegueríes” catalanas o “Gobernacions” valencianas).
3.- Agrupaciones para compartir funcionarios con habilitación estatal.
4.- Agrupaciones para la gestión de servicios supramunicipales.
Existen algunos EEAA que contienen previsiones al respecto: el EEAA del País
Vasco, alude a los “Territorios”; el EEAA de Cataluña a las “Agrupaciones”; el EEAA de la
Comunidad Valenciana, a las “Agrupaciones de Comarcas”; y el EEAA de la Comunidad de
Madrid, a las “Circunscripciones Territoriales”.
Entre todas las agrupaciones posibles, pocos son los elementos comunes, tan solo:
-
Son personas jurídicas y no simples órganos.
En concreto, Administraciones Públicas, rigiéndose, en lo que resulta aplicable,
por las disposiciones de régimen local (STS 29/11/1982).
Son intracomunitarias.
Son creadas por ley autonómica
No tienen garantizada “constitucionalmente” la autonomía, aún cuando los EEAA
también pueden reconocérselo.
2.2.- ÁREAS METROPOLITANAS.
2.2.1.- Origen y evolución.
El término metrópoli proviene del griego, meter, madre, y polis, ciudad, denominación
del Estado imperial o la capital del mismo en relación con sus colonias o territorios. A partir
del I Concilio de Nicea se aplicó el nombre “metropolitano” al Obispo y, por extensión,
metrópoli a la ciudad principal de una provincia, región o Estado.
Al final, lo que subyace en este término, es la idea de relación recíproca entre un
centro dominante (el Estado y el Obispo) y un centro dependiente (las colonias y los
sacerdotes).
Ya posteriormente el concepto fue utilizado en materia urbanístico para identificar el
conjunto integrado por el casco urbano de una gran ciudad y su área suburbana (poblaciones
más o menos próximas afectadas por la influencia de aquélla). La idea es la misma que en
origen, esto es, una ciudad central en expansión que va absorbiendo a los suburbios o
extrarradios alcanzando a núcleos y ciudades colindantes, incluso por el propio crecimiento de
éstos.
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Se pueden citar como primeras Entidades cercanas a las áreas metropolitanas, las
Corporaciones Administrativas del Gran Bilbao y de la Gran Valencia, y ya por Ley de 2 de
diciembre de 1963 la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de
Madrid (COPLACO), y por Decreto-Ley 5/1974, de 24 de agosto, la Corporación
Metropolitana de Barcelona.
2.2.2.- Régimen Jurídico.
Su regulación básica se contiene en el art. 43 LRBRL, que se pronuncia como sigue:
“1. Las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y
Diputaciones afectados, podrán crear, modificar y suprimir, mediante Ley, áreas metropolitanas, de acuerdo con
lo dispuesto en sus respectivos Estatutos.
2. Las áreas metropolitanas son Entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones
urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la
planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
3. La legislación de la Comunidad Autónoma determinará los órganos de gobierno y administración, en los que
estarán representados todos los Municipio integrados en el área; el régimen económico y de funcionamiento,
que garantizará la participación de todos los Municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las
cargas entre ellos; así como los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento
para su ejecución”.
2.2.3.- Concepto (art. 43.2 LRBRL)
Entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas
entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan
necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
2.2.4.- Figuras análogas.
-
Conurbaciones.- Es una situación extrema de aglomerado urbano entrelazado de
grandes ciudades, sin solución de continuidad.
-
Megalópolis.- Es el nivel máximo de aglomerado urbano entrelazado,
característico en el nordeste de EE.UU., desde Boston a Washington, con 800
kilómetros de longitud y de 100 a 150 kilómetros de anchura.
2.2.5.- Naturaleza.
El Área Metropolitana goza del doble carácter de Entidad Local (art. 3.2 LRBRL), por
un lado, y de finalidad específica para la que se crea, por otro lado.
2.2.6.- Creación, modificación y supresión: órganos competentes y procedimiento.
Conforme dispone el art. 43 en su apartado 1º de la LRBRL, Compete a las CCAA su
creación, mediante ley, previa audiencia de la Administración del Estado y de los
Ayuntamientos y Diputaciones afectados, audiencias que resultan razonables por cuanto por
lo que afecta al Estado, el art. 149.1.24ª C.E. atribuye competencia a éste en materia de
comunicaciones, carreteras y demás obras públicas de ámbito supracomunitario, y en cuanto a
Municipios y Provincias por afectar también de forma importante a sus respectivas
competencias.
Se pueden hacer las mismas reservas que para la Comarca en cuanto a la exigencia de
la creación, modificación y supresión de Áreas Metropolitanas mediante ley, por lo que a
aquellas consideraciones me remito.
84
2.2.7.- Organización, funcionamiento, competencias y recursos económicos.
A dichas cuestiones se refiere el apartado 3 del art. 43 LRBRL, señalando que se
determinarán mediante por la legislación de la CCAA, respetándose en la organización, la
representación de todos los Municipios integrados en el Área, lo cual, para El Consultor, no
obsta el establecimiento de un sistema de ponderación de voto, en función de los respectivos
intereses o del número de habitantes.
Respecto al régimen económico debe tenerse en cuenta el principio de justa
distribución de las cargas entre los municipios integrantes del Área, siendo aconsejable, según
doctrina mayoritaria, reducir al mínimo las aportaciones directas, pues presentan
inconvenientes de todo tipo, como son que, el Ayuntamiento principal considerará su
aportación como justificación para imponer su voluntad, en tanto que los Municipios que
aporten cantidades menores pueden sentirse manipulados. Por El Consultor se apunta como
solución más idónea, traspasar el rendimiento global y aún la gestión de ciertos tributos
vinculados directamente a la actividad que desarrolle el Área Metropolitana.
2.3.- MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS.
2.3.1.- Origen y evolución.
La Ley de Régimen Local de 24 de julio de 1955 ya previó la posible constitución de
Mancomunidades para formular y ejecutar conjuntamente proyectos de urbanización,
realizándose los servicios requeridos. Igualmente, el precedente Reglamento de Población de
17 de mayo de 1952, dedicaba a las Mancomunidades municipales diversos preceptos. Y
todavía antes de la promulgación de la LRBRL, la Ley 40/1981, de 28 de octubre, reguló
estas Entidades, si bien estableciendo alguna modificación sobre el régimen anterior, como
fue la de rebajar el quórum exigido para su creación a mayoría absoluta, esto es, misma
mayoría que hoy recoge la vigente LRBRL en su art. 47.2, así como la eliminación tácita de la
expresión relativa a la facultad del Gobierno para denegar la aprobación de los Estatutos “por
otras razones de interés público”, si bien esto último por virtud de la vigente Constitución
Española, al oponerse a ésta en cuanto al reparto de competencias entre el Estado y las
CC.AA., tal y como declaró la STC de 2 de febrero de 1981. Ya la vigente regulación
contenida en la LRBRL incorpora escasas innovaciones en relación con la inmediata anterior,
si acaso reformar el carácter voluntario de este tipo de Entidad, al establecerse el derecho a
asociarse en lugar de la simple posibilidad legal, el reconocimiento de personalidad y
capacidad jurídicas, el establecimiento expreso de su condición de EE.LL., y la atribución de
las potestades administrativas que le sean concretadas por la respectiva legislación
autonómica.
2.3.2.- Régimen jurídico.
El art. 44 LRBRL se manifiesta en torno a las Mancomunidades de Municipios como
sigue:
“1. Se reconoce a los municipios el derecho a asociarse con otros en mancomunidades para la ejecución en
común de obras y servicios determinados de su competencia.
2. Las mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídicas para el cumplimiento de sus fines específicos
y se rigen por sus Estatutos propios.
Los Estatutos han de regular el ámbito territorial de la entidad, su objeto y competencia, órganos de gobierno y
recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento.
En todo caso, los órganos de gobierno serán representativos de los ayuntamientos mancomunados.
3. El procedimiento de aprobación de los estatutos de las mancomunidades se determinará por la legislación de
las Comunidades Autónomas y se ajustará, en todo caso, a las siguientes reglas:
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a) La elaboración corresponderá a los concejales de la totalidad de los municipios promotores de la
mancomunidad, constituidos en asamblea.
b) La Diputación o Diputaciones provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de estatutos.
c) Los Plenos de todos los ayuntamientos aprueban los estatutos.
4. Se seguirá un procedimiento similar para la modificación o supresión de mancomunidades.
5. Podrán integrarse en la misma mancomunidad municipios pertenecientes a distintas Comunidades
Autónomas, siempre que lo permitan las normativas de las Comunidades Autónomas afectadas”.
En desarrollo del precepto anterior no podemos olvidarnos de lo dispuesto en los arts.
35 y 36 TRRL aún con carácter supletorio, conforme establece la D.F. 7ª del propio TRRL,
por lo que la legislación autonómica, a salvo de los matices que se comentarán más adelante,
podrá introducir otras prescripciones diferentes:
Artículo 35 TRRL: 1. Para que los municipios se mancomunen no será indispensable que pertenezcan a la
misma provincia ni que exista entre ellos continuidad territorial, si ésta no es requerida por la naturaleza de los
fines de la Mancomunidad.
2. Las Mancomunidades no podrán asumir la totalidad de las competencias asignadas a los respectivos
Municipios.
3. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 47.3 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, los acuerdos aprobatorios de
la Constitución y Estatutos de la Mancomunidad deberán adoptarse por cada Ayuntamiento con el voto
favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, previa información pública
por plazo de un mes. Cuando se trate de Municipios que sean de distintas provincias habrá de darse audiencia a
las Diputaciones Provinciales respectivas.
4. El órgano de Gobierno de la Mancomunidad estará integrado por representantes de los municipios
mancomunados en la forma que determinen los correspondientes Estatutos.
Artículo 36 TRRL: Los Estatutos de las Mancomunidades municipales habrán de expresar al menos:
1. Los Municipios que comprenden.
2. El lugar en que radiquen sus órganos de Gobierno y administración.
3. El número y forma de designación de los representantes de los Ayuntamientos que han de integrar los
órganos de Gobierno de la mancomunidad.
4. Los fines de esta.
5. Los recursos económicos.
6. El plazo de vigencia.
7. El procedimiento para modificar los estatutos, y
8. Las causas de disolución.
Y también en desarrollo de la ley básica se establecen los arts. 31 a 38 a/i RPDT y el
art. 140 ROF, sobre los que hablaremos más adelante.
2.3.3.- Concepto (art. 44.1 LRBRL)
Entidades locales integradas por la asociación de Municipios para la ejecución en
común de obras y servicios determinados de su competencia.
2.3.4.- Figuras análogas (art. 41. 2 LRBRL)
La ley básica refiere en su art. 41.2 LRBRL otro tipo de Mancomunidades, que el
precepto declara subsistentes y que la normativa autonómica confirma, como son las
Mancomunidades interinsulares en el Archipiélago Canario, que son órganos de
representación y expresión de los intereses provinciales, conviniendo su distinción de las
Mancomunidades ahora estudiadas, en la que se asocian Municipios y cuya finalidad es
precisamente la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia,
extremo que es negado, como vimos más atrás, para la constitución de Mancomunidades
Interinsulares en Canarias, por la Ley Autonómica 8/1986, de 18 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias..
2.3.5.- Naturaleza.
86
Como se ha anotado más arriba, las fórmulas grupales o de agrupación vistas hasta
ahora, se caracterizan por la posibilidad de su imposición forzosa, las Mancomunidades se
caracterizan por la voluntariedad de todos los Municipios integrantes, lo cual se pone de
manifiesto primeramente a la hora de aprobar los Estatutos por los que se rige la
Mancomunidad y en los cuales se cita a cada Municipio como integrante del Ente Público y,
finalmente, ante una eventual decisión de un Municipio de desvincularse de la
Mancomunidad, que podrán llevar a cabo a través del procedimiento y con las condiciones
que estatutariamente se hubieran previsto. Lo anterior no es óbice para que dichos Municipios
miembros de la Mancomunidad asuman obligaciones en virtud del principio de Derecho
común “pacta sunt servanda” (libertad de pactos).
Por lo demás, y al igual que el Área Metropolitana, la Mancomunidad de Municipios
goza del doble carácter de Entidad Local (art. 3.2 LRBRL), por un lado, y de finalidad
específica para la que se crea, por otro lado.
2.3.6.- Creación, modificación y disolución: órganos competentes, procedimiento
y contenido de los Estatutos.
Al hablar de la creación de la Mancomunidad, la normativa regulatoria confunde el
procedimiento de elaboración y aprobación de los Estatutos por los que se rige la
Mancomunidad con la propia creación de la Mancomunidad, cuando ésta se produce con el
trámite formal de la sesión constitutiva de su órgano de gobierno, sin perjuicio de lo cual, los
Plenos de los Ayuntamientos que van a integrar la Mancomunidad deberán acordar no solo la
aprobación de los Estatutos sino también la creación de la Mancomunidad, cuestión olvidada
por la LRBRL, que no obstante refiere el TRRL en el apartado 3 del art. 35, así como en el
art. 33.2 del RPDT.
La normativa reguladora de las Mancomunidades no pormenorizan el procedimiento
bajo el cual deben ser aprobados los Estatutos, sino que se encomienda tal labor a la
legislación autonómica que, en todo caso habrá de respetar los siguientes trámites:
1.- Elaboración por los Concejales de la totalidad de los Municipios promotores
constituidos en Asamblea. Lo cual no deja de ser una novedad ya que bajo la normativa
precedente, concretamente el art. 57.2 del Reglamento de Población de 17 de mayo de 1952,
este trámite de cumplimentaba mediante la designación por los Ayuntamientos interesados, de
un representante en la Comisión que había de redactar los Estatutos.
2.- La emisión de informe por la Diputación/nes Provinciales interesadas. Obsérvese
en este punto el lapsus cometido por el art. 35.3 TRRL, que es salvado por el propio art. 44.3
b) LRBRL y por el art. 35.1 b) RPDT, cuando el TRRL singulariza el requisito del informe al
único supuesto de que la Mancomunidad abarque Municipios comprendidos en una sola
Provincia, no así cuando se extienda a varias Provincias.
3.- Aprobación de los Estatutos por los Plenos de los respectivos Ayuntamientos. Debe
entenderse, aún cuando los diversos preceptos no se pronuncian, que se habla de aprobación
definitiva, considerándose innecesaria, incluso improcedente, la aprobación por parte de la
CC.AA., pues, por un lado, la normativa vigente no lo establece, a diferencia de la anterior
normativa contenida en el R.D. 3046/1977, que sí lo establecía, y, por otro lado, por cuanto la
STS de 1 de junio de 1988 ha determinado que ello es contrario al derecho que asiste a los
Municipios a asociarse en Mancomunidad de Municipios.
87
A partir de los anteriores condicionantes, la legislación de la respectiva CC.AA. habrá
de concretar los demás trámites procedimentales, como son:
-
Plazo de información pública, teniendo en cuenta que, de forma supletoria, el art.
35.3 TRRL marca como tal un mes.
-
Si los Estatutos han de someterse a algún tipo de control de legalidad por la
CC.AA., si bien, como se ha adelantado, el mismo no puede consistir en la
aprobación definitiva de los Estatutos, al haber sido atribuida tal competencia por
la ley básica, a los propios Ayuntamientos interesados. Si podrá tratarse, como ha
dejado dicho la STC 214/1989, de la remisión del proyecto de Estatutos a la
CCAA con carácter previo a dicha aprobación definitiva a fin de que por ésta se
puedan hacer las observaciones de legalidad o sugerencias a que haya lugar. Y,
además, todo ello sin perjuicio de que la CCAA pueda impugnar los acuerdos que
los respectivos Ayuntamientos adopten, de conformidad con las facultades
atribuidas por los arts. 63 a 65 LRBRL. En todo caso, no podrá regularse un
control de oportunidad, el cual ha sido declarado inconstitucional por STC de 2 de
febrero de 1981, al contrariar la expresión “tendrán derecho”. Y, en fin, de
establecerse algún tipo de control de legalidad, cuál sea el órgano autonómico
competente y procedimiento para realizarlo.
En defecto de legislación autonómica, con carácter supletorio, a salvo de las reglas
esenciales o básicas señaladas más arriba, el art. 35.3 TRRL y el art. 33 RPDT establecen el
siguiente procedimiento:
1º.- Posibles acuerdos iniciales por los Plenos de los distintos Ayuntamientos que
hayan de integrar la Mancomunidad, se entiende que bastando su adopción por mayoría
simple, dado que no se resuelve ni la creación de la Mancomunidad ni de sus Estatutos.
2º.- Redacción del proyecto de Estatutos por la Asamblea, que habrán de tener como
contenido mínimo, el siguiente (arts. 36 TRRL y 34 RPDT):
1. Los Municipios que comprenden. Hay que aseverar que, constituida una
mancomunidad con unos concretos Municipios integrantes, ello no es óbice para
al adhesión posterior de otros Municipios, para lo cual, el art. 36 RPDT (de
carácter supletorio), requiere similar procedimiento al de la constitución de la
Mancomunidad e informe favorable por el órgano de gobierno de la
Mancomunidad (Junta de Mancomunidad o Comisión Gestora, etc.). Además y
teniendo en cuenta que la Mancomunidad puede tener una o varias finalidades, la
adhesión de Municipios, y cabe concluir que también la inicial integración de
Municipios, podrá efectuarse para una, varias o todas las finalidades de la
Mancomunidad (así, por ejemplo, puede constituirse una Mancomunidad de
Municipios para prestar los servicios de actividades e instalaciones culturales,
deportivas, la ocupación del tiempo libre, y el turismo –art. 25.2 m) LRBRLpudiendo los Municipios integrantes participar de una de dichas finalidades, de
varias o de todas ellas).
2. El lugar en que radiquen sus órganos de Gobierno y administración.
3. El número y forma de designación de los representantes de los Ayuntamientos
que han de integrar los órganos de Gobierno de la mancomunidad.
4. Los fines de esta y –art. 34 RPDT- sus competencias.
5. Los recursos económicos.
6. El plazo de vigencia (duración –art. 34 RPDT-)
7. El procedimiento para modificar los estatutos, y
8. Las causas de disolución.
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Lo anterior no perjudica otros posibles contenidos que puedan ser añadidos por los
propios redactores de los Estatutos. A modo de ejemplo se citan las reglas de funcionamiento,
como parece desprenderse de lo dispuesto en el art. 37.4 RPDT.
3º.- Sometimiento a información pública por plazo de un mes, mediante inserción de
edicto en los Tablones de Anuncios de los Ayuntamientos y en el Boletín Oficial de la
Provincia/s, para que los “vecinos” de los respectivos Municipios puedan presentar las
alegaciones que consideren oportunas.
4º.- Audiencia de la Diputación/es interesadas, a cuyo efecto se les remitirá un
ejemplar del proyecto de Estatutos, que será informado por aquella/s.
5º.- Aprobación de la creación de la Mancomunidad y de sus Estatutos por los Plenos
de todos los Ayuntamientos, por mayoría absoluta.
6º.- Remisión de copia del acuerdo adoptado o extracto del mismo, tanto a la
Administración del Estado como a la Administración de la respectiva CC.AA., conforme
determina el art. 56.1 LRBRL, al objeto de que por dichas Administraciones se puedan ejercer
las facultades de control sobre los actos y acuerdos municipales que les atribuye la legislación
vigente. En el caso que nos ocupa ya ha quedado suficientemente dicho que el acuerdo de
creación de la Mancomunidad y la aprobación de sus Estatutos no corresponde a la CCAA,
pero que ésta puede impugnar los acuerdos municipales adoptados, por lo que se considera
prudente antes de celebrar la sesión constitutiva de la Junta de la Mancomunidad, dejar
transcurrir el plazo de 15 días hábiles que previene el art. 65.2 LRBRL, contados desde la
recepción por la CC.AA. del acuerdo de creación de la Mancomunidad y aprobación de los
Estatutos, para que la CC.AA. pueda formular requerimiento de anulación, dirigido a los
Ayuntamientos interesados, si considera que el mismo infringe el ordenamiento jurídico.
6º.- Comunicación por el Presidente del órgano de gobierno de la Mancomunidad al
Registro de EE.LL. en el plazo de un mes, para que se proceda a la inscripción de la
Mancomunidad conforme al R.D. 382/1986, de 10 de febrero. Igualmente habrá de efectuarse
para las modificaciones de datos y para la cancelación registral por extinción de la
Mancomunidad.
El mismo procedimiento supletorio se recoge también para la modificación de los
Estatutos y de la Mancomunidad (adhesiones vistas o también para separaciones) y para su
extinción.
2.3.7.- Ámbito territorial, organización, funcionamiento, competencias y recursos.
El ámbito espacial que podrá comprender la Mancomunidad, a partir del art. 35 en su
apartado 1, aún cuando tiene carácter supletorio, parece que podrá ser el territorio de más de
una Provincia, además no siendo necesario la continuidad territorial entre los Municipios
Mancomunados, salvo que la naturaleza de los fines de la mancomunidad así lo requiera,
como podría ser, por ejemplo, la creación de una Mancomunidad de Municipios para prestar
el servicio de recogida de basuras, en la que, por el fin a cumplir por esta Entidad, no sería
razonable que la Mancomunidad estuviera constituida por Municipios tan dispersos como
Torrelavega, Bilbao y Gijón. Mayores dudas ha planteado tradicionalmente, que los
Municipios asociados puedan pertenecer a más de una CC.AA.; a favor de esta tesis se
argumentaba que el precepto básico (art. 44 LRBRL) originariamente reconocía el derecho a
asociarse con “otros”, por tanto, sin expresar límite territorial alguno y, además, que el propio
art. 35 TRRL no lo prohíbe, y sostener la tesis contraria sería tanto como restringir la
autonomía constitucionalmente reconocida a los municipios, no bastando el argumento de que
se puedan producir contradicciones entre las normas de las respectivas CC.AA. Pero lo cierto
es que, tampoco ha faltado la teoría contraria, por otra parte la dominante y que, al fin y a la
89
postre, fuera sostenida por la STS de 2/11/1995. Actualmente las dudas parecen resueltas por
lo dispuesto en el art. 44.5 LRBRL, que establece la posibilidad de integrar en la misma
mancomunidad municipios pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas, siempre que
lo permitan las normativas de las Comunidades Autónomas afectadas.
Como se viene aludiendo en relación con todo este tipo de Entes Locales, en la
organización de las Mancomunidades de Municipios deberán estar representados por todos
los Ayuntamientos mancomunados. El art. 37.1 y 2 RPDT va más allá, al disponer la
siguiente organización:
- Un Presidente y un Vicepresidente, uno y otro elegidos por la Junta en sesión
extraordinaria y por mayoría absoluta, salvo que estatutariamente se prevea otro sistema; el
número de vocales que señalen los Estatutos (el art. 140 Primera ROF concreta dos vocales
por cada uno de los Municipios asociados); y un Secretario habilitado estatal.
- Y una Junta de Mancomunidad, Comisión Gestora (art. 140 Primera ROF) u otro
órgano de gobierno, del que formarán parte los anteriores.
En cuanto al funcionamiento, la norma básica se remite de nuevo a lo que dispongan
los Estatutos de la Mancomunidad, mismo sentido en que se pronuncia el art. 37.4 RPDT, que
además señala que, en su defecto, el funcionamiento se ajustará a las normas que se dicten
reglamentariamente. Avanza un poco más el art. 140 ROF, que previene el funcionamiento de
las Comisiones Gestoras o Juntas de las Mancomunidades de acuerdo con lo previsto en el
ROF para el Pleno del Ayuntamiento, y el ejercicio de sus funciones el Presidente y el
Vicepresidente, según lo dispuesto en el propio ROF para el Alcalde y Tenientes de Alcalde,
respectivamente.
En cuanto a las competencias posibles de la Mancomunidades, las mismas no podrán
comprender la totalidad de las competencias asignadas a los Municipios (art. 35.2 TRRL),
pues ello privaría de autonomía a éstos, y aunque el art. 35.2 TRRL que lo describe así tiene
carácter supletoria, la doctrina mayoritaria considera éste como un precepto vinculante,
incluso frente a la legislación de las CC.AA.
El correcto entendimiento de la expresión “ejecución” en común de obras y servicios,
debe llevar a concluir que se comprende no solo la ejecución en sentido estricto, sino también
la planificación, la ordenación de los mismos, y las facultades de policía y, en su caso, de
fomento sobre ellos (ej. Mancomunidad turística).
Finalmente, en cuanto a los recursos de las Mancomunidades, también habrá de estarse
a lo que dispongan los Estatutos (art. 44 de la ley básica), sin que exista mayor mención al
respecto en la normativa estatal supletoria.
2.4.- ENTIDADES DE ÁMBITO TERRITORIAL INFERIOR AL MUNICIPIO.
2.4.1.- Origen.
Las actualmente denominadas por la LRBRL, Entidades de ámbito territorial inferior
al municipal, anteriormente Entidades Locales Menores, adoptaron este último nombre (lo
cual no significa que dichas Entidades existan desde entonces sino, más al contrario, nos
encontramos ante un tipo de Entidad que pierde su origen en el tiempo) hace relativamente
poco tiempo, con el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de fecha 8 de marzo de 1924. Hasta
entonces se hablaba de barrios, aldeas, lugares o caseríos separados a alguna distancia; de
pueblos agregados a un término municipal; de anejos; de villas; o de otras denominaciones
análogas.
90
Y todas ésas Entidades son las que pasaron a denominarse, primero Entidades Locales
Menores, y ahora, con la LRBRL, Entidades de ámbito territorial inferior al municipio,
denominación esta última, que ha venido a sustituir a la anterior, la cual había adquirido carta
de naturaleza con sentido unívoco en el derecho local, y que nuestra norma básica da una
denominación mucho más larga, como es la de Entidades de ámbito territorial inferior al
Municipio, pero que no obstante, cualquiera de las dos denominaciones podrá ser empleada
para referirse a este tipo de Entidad Local.
En definitiva, como veremos en el concepto ofrecido más adelante, estamos ante
núcleos de población separados del casco urbano, que por sus peculiares características,
presentan un gobierno y administración propia y diferenciada, aún integrándose dentro de un
Municipio.
En la actualidad son muchos los municipios que tienen constituidas Entidades Locales
Menores; de las capitales españolas, Valencia es la que cuenta con mayor número de
pedanías, 16 en total: Forn d’Alcedo, Castellar-Oliveral, Pinedo, El Saler, El Palmar, El
Perellonet, La Torre, Benimàmet, Beniferri, Benifaraig, Poble Nou, Carpesa, Casas de
Bárcena, Mauella, Massarrojos y Borbotó.
2.4.2.- Régimen jurídico.
La regulación actual de las tradicionalmente denominadas Entidades Locales Menores,
se encuentra en el art. 45 LRBRL, que actúa como norma básica infranqueable, salvo, como
se indica en la redacción siguiente, la letra b), que no tienen carácter básico por haberlo
señalado así la STC 214/1989. Dicho precepto dispone:
“1. Las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local regularán las entidades de ámbito territorial
inferior al Municipio, para la administración descentralizada de núcleos de población separados, bajo su
denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos
y otros análogos, o aquella que establezcan las Leyes.
2. En todo caso se respetarán las siguientes reglas:
a) La iniciativa corresponderá indistintamente a la población interesada o al Ayuntamiento correspondiente.
Este último debe ser oído en todo caso.
b) La entidad habrá de contar con un órgano unipersonal ejecutivo de elección directa y un órgano colegiado
de control, cuyo número de miembros no podrá ser inferior a dos ni superior al tercio del número de
Concejales que integren el respectivo Ayuntamiento.
La designación de los miembros del órgano colegiado se hará de conformidad con los resultados de las
elecciones para el Ayuntamiento en la Sección o Secciones constitutivas de la circunscripción para la elección
del órgano unipersonal. (El artículo 45.2. b., apartados primero y segundo, "no tiene carácter básico", según
declara la Sentencia núm. 214/1989. Téngase en cuenta, en particular, las matizaciones recogidas en el
fundamento jurídico 15 de la mencionada Sentencia).
No obstante, podrá establecerse el régimen de Concejo Abierto para las Entidades en que concurran las
características previstas en el número 1 del artículo 29.
c) Los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa deberán ser
ratificados por el Ayuntamiento”.
En consecuencia, al carecer del carácter de normas básicas, su contenido no es
vinculante para las Comunidades Autónomas, sino que solamente lo es de manera supletoria.
La anterior norma se encuentra completada con lo dispuesto en los arts. 42 a 45 TRRL
que tienen carácter supletorio.
Y, como es de ver, el art. 45 LRBRL remite la regulación de estas Entidades a lo que
dispongan las leyes de las Comunidades Autónomas sobre Régimen Local, por virtud de lo
cual, en Cantabria, debe ser estudiada la Ley 6/1994, de 19 de mayo, Reguladora de las
Entidades Locales de Cantabria, que iremos desgranando a lo largo de la siguiente exposición.
91
2.4.3.- Concepto.
La Entidad Local Menor es concebida por el apartado 1 del art. 45 LRBRL, como una
Entidad Local creada para la administración descentralizada de núcleos de población
separados, bajo su denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios,
anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella que establezcan las
Leyes.
Avanzando un poco más en el concepto, si nos retrotraemos al Estatuto Municipal de 8
de marzo de 1924, presenciamos alguna otra nota definidora de este tipo de entidades, como
es que, dentro de un Municipio, constituyen núcleos separados de edificaciones, formados por
un conjunto de personas y bienes, con derechos peculiares y colectivos diferenciados de los
generales de aquél, razones todas ellas que llevan a reconocer a las Entidades Locales
Menores, personalidad jurídica independiente del Municipio del que forman parte.
Así, llegamos a poder dar el siguiente concepto: Entidades Locales dotadas de
personalidad jurídica, e integradas en los Municipios, constituidas para la administración
descentralizada de núcleos de población separados del mismo, formados por conjuntos de
personas y bienes, con derechos peculiares y colectivos diferenciados de los generales del
propio Municipio.
2.4.4.- Características.
-
-
Son Entidades Públicas.
Tienen carácter territorial, aún cuando por virtud del art. 3.2 LRBRL queden
sometidos a la “escala de territorialidad” que determine la respectiva CC.AA.
Se encuentran descentralizadas del Municipio; no son meros órganos municipales
desconcentrados del Municipio, pues tienen su propio territorio, población y
organización.
Es por ello que tienen reconocida personalidad jurídica.
Ahora bien, no son Entidades totalmente de autónomas, ya que, ni están separadas
plenamente del Municipio, los vecinos de las mismas lo son también, y ante todo,
del Municipio en que se integran y, su territorio forma parte del término municipal.
2.4.5.- Requisitos para su reconocimiento o creación.
1. Que formen un núcleo separado de edificios, familias y bienes dentro de un
Municipio.
2. Que tengan características peculiares dentro del Municipio.
3. Que posean bienes propios (medios económicos).
4. Que se constituyan legalmente como tales, siguiéndose para ello el procedimiento
autonómico legalmente establecido o, en su defecto, el prevenido por el art. 42 TRRL.
2.4.6.- Constitución.
El precepto básico marca la siguiente regla que, en todo caso, deberá ser respetada por
las respectivas legislaciones autonómicas:
1º.- La iniciativa para la constitución de estas entidades locales corresponderá
indistintamente a la población interesada o al Ayuntamiento correspondiente, el cual, no
obstante, deberá ser oído en todo caso.
92
La anterior se complementa con el procedimiento regulado con carácter supletorio en
el art. 42 TRRL:
2º.- Petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes en el territorio que haya de
ser base de la entidad, o alternativamente acuerdo del Ayuntamiento.
3º.- Información pública vecinal.
4º.- Informe del Ayuntamiento, y
5º.- Resolución definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de
que se trate.
2.4.7.- Órganos de gobierno y administración.
Es necesario que la entidad cuente con los siguientes órganos:
- Un órgano unipersonal “ejecutivo”.- El TRRL le denomina Alcalde pedáneo, elegido
directamente por los vecinos, y al que corresponde presidir la Junta o Asamblea vecinal, así
como las siguientes atribuciones (art. 40 TRRL):

Convocar y presidir las sesiones de la Junta o Asamblea vecinal, dirigir sus
deliberaciones y decidir los empates con su voto de calidad.
Ejecutar y hacer cumplir los acuerdos de la Junta o Asamblea vecinal.
Aplicar el Presupuesto de la entidad, ordenando pagos con cargo al mismo, y rendir
cuentas de su gestión.
Vigilar la conservación de caminos rurales, fuentes públicas y montes, así como los
servicios de policía urbana y de subsistencias.
Todas las demás facultades de administración de la entidad no reservadas
expresamente a la Junta o Asamblea vecinal.
- Y un órgano colegiado “de control”.- Denominado también por el TRRL, como Junta
Vecinal o, como veremos, caso de funcionar en régimen de Concejo Abierto, Asamblea
Vecinal. Este órgano, según se dispone en el art. 45.2 b) LRBRL, no podrá ser inferior a dos
ni superior al tercio del número de Concejales que integren el respectivo Ayuntamiento, y su
designación se efectuará de conformidad con los resultados de las elecciones para el
Ayuntamiento en la Sección/es constitutivas de la circunscripción para la elección del órgano
unipersonal.
Ahora bien, como ya se adelantó, la STC 219/1989, de 21 de diciembre, determinó que
la precitada letra b) del art. 45.2 LRBRL, no tiene carácter básico al no poder ampararse en la
competencia reservada al Estado por el art. 149.1.18 CE, ya que se trata de una cuestión
estrictamente organizativa. En consecuencia, al carecer del carácter de normas básicas, su
contenido no es vinculante para las Comunidades Autónomas, sino que solamente lo es de
manera supletoria.
Por lo demás, el art. 41 TRRL le atribuye:

La aprobación de Presupuestos y Ordenanzas de exacciones, la censura de cuentas y
el reconocimiento de créditos, siempre que no exista dotación presupuestaria.
La administración y conservación de bienes y derechos propios de la entidad y la
regulación del aprovechamiento de bienes comunales.
El ejercicio de acciones judiciales y administrativas.
93
En general, y en el ámbito de la entidad, cuantas atribuciones se asignan por la ley al
Ayuntamiento Pleno con respecto a la Administración del Municipio.
2.4.8.- Normas de funcionamiento.
Determina el art. 45 LRBRL una tercera regla afectante a esta cuestión, como es la
garantía de ratificación por el respectivo Ayuntamiento, de la disposición de bienes,
operaciones de crédito y expropiación forzosa que haga la Entidad Local Menor.
La razón de esta prevención se encuentra en la relevancia que para el conjunto del
Municipio tienen dichas actuaciones, debiendo ser tuteladas por el Ayuntamiento del
Municipio del que forman parte.
2.4.9.- Competencias.
Las Entidades Locales Menores tienen asignadas por el art. 38 TRRL, las siguientes
competencias:

La construcción, conservación y reparación de fuentes, lavaderos y abrevaderos.
La policía de caminos rurales, montes, fuentes y ríos.
La limpieza de calles.
La mera administración y conservación de su patrimonio propio, incluido el forestal,
y la regulación del aprovechamiento de sus bienes comunales.
La ejecución de obras y la prestación de servicios comprendidos en la competencia
municipal y de exclusivo interés de la entidad, cuando no esté a cargo del Municipio
respectivo.
2.4.10.- Régimen de Concejo Abierto.
Como se establece en el propio art. 45 LRBRL comentado, podrá establecerse el
régimen de Concejo Abierto para las Entidades en que concurran las características previstas
en el número 1 del artículo 29, que son las siguientes:
a) Municipios con menos de 100 habitantes y aquellos que tradicionalmente cuenten
con este singular régimen de gobierno y administración. Éstos (unos y otros) por reunir dichas
características funcionan por sí como régimen de Concejo Abierto, y ello a diferencia de lo
que sucede en los siguientes municipios a que aludimos en la siguiente letra b).
b) Otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de sus intereses u otras
circunstancias lo hagan aconsejable. Como hemos anticipado, este tipo de municipios no
funciona como Concejo Abierto por reunir esas solas circunstancias, sino que para adoptar
dicho sistema y organizarse y funcionar como tal deberán constituirse en Concejo Abierto,
para lo cual se establece el siguiente procedimiento (art. 29.2 LRBRL):
1º.- Petición de la mayoría de los vecinos.
2º.- Decisión favorable por mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento.
3º.- Aprobación por la Comunidad Autónoma.
Dicho régimen de organización y funcionamiento, también llamado “régimen de
democracia directa”, es peculiar y propio de nuestro ordenamiento, sin perjuicio de que, en la
actualidad también podamos detectar algún sistema más o menos análogo en otros Estados,
94
como es en ciertos cantones suizos, en algunas regiones de California y también en zonas
rurales de Venezuela.
Las peculiaridades de este sistema de organización y funcionamiento están en que no
existe Ayuntamiento y, por tanto, no hay Concejales que representen a los vecinos, sino que
son los propios electores los que forman parte del órgano colegiado de control, que adopta la
denominación de Asamblea Vecinal, en sustitución de la Junta Vecinal.
Por su parte, el órgano unipersonal ejecutivo, es el Alcalde, cuya particularidad radica
en que es elegido directamente por los vecinos (de ahí régimen de democracia directa), por
sistema mayoritario, aún cuando en muchos municipios se haga por acuerdo mutuo entre
todos los vecinos, por sistema rotatorio.
A uno y a otro órgano son a los que la ley les encomienda el gobierno y la
administración municipales
En cuanto al funcionamiento de sus órganos, se acomodará a los usos, costumbres y
tradiciones locales. Como se apunta por Ezcurra, por lo general se reúnen una o dos veces al
año, en una pradera, frontón u otro lugar del pueblo. Sólo en defecto de usos, costumbres y
tradiciones locales, dicho funcionamiento se regirá por lo dispuesto en la LRBRL, en el
TRRL y en las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local.
La valoración y perspectiva de futuro que, respecto a este régimen de organización y
funcionamiento del Municipio se hace por Ezcurra, es el siguiente:
Dicho autor considera que es muy poco probable que Municipios con población
superior a 100 habitantes que vinieran funcionando en régimen común, esto es, con
Ayuntamiento –y que, como hemos visto, podrían llegar a constituirse en Concejo Abierto- ,
hayan adoptado en la actualidad el sistema del Concejo Abierto, o al menos no hay motivos
para pensar que sea una tendencia a tener muy en cuenta. Para corroborar tal afirmación, el
citado autor pone un ejemplo acontecido en un pequeño Municipio de Navarra en el que, una
vez promulgada la LRBRL, algunos vecinos quisieron implantar el régimen del Concejo
Abierto y la pretensión fue rápidamente abortada por la mayoría de los vecinos. La razón por
la que no prosperó la moción fue expuesta por uno de los vecinos ante todos ellos, razón que
se cae por su propio peso. Simplemente les dijo en voz alta: si los cinco Concejales que ahora
tenemos en el Ayuntamiento están continuamente discutiendo y a duras penas se ponen de
acuerdo, ya me contaréis qué pasaría si todos nosotros que, como casi siempre ocurre en los
pueblos pequeños, no nos llevamos demasiado bien, nos constituyéramos en Asamblea. En
base a semejante razonamiento, los vecinos decidieron que el Municipio siguiera funcionando
como con anterioridad lo venía haciendo, con Ayuntamiento. Por lo menos estaban seguros de
que, aunque los Concejales siguieran discutiendo, la sangre nunca llegaría al río.
No obstante, también es verdad que el régimen de Concejo Abierto sigue funcionando
a la perfección en numerosos Municipios rurales del norte de España con pequeña población,
donde por tradición los vecinos están acostumbrados a administrar sus intereses sin ningún
tipo de problemas mediante este peculiar régimen de democracia directa.
Ahora bien, en determinadas Comunidades Autónomas el futuro del Concejo Abierto
es poco halagüeño. En Navarra, por ejemplo, Comunidad foral donde institución concejil
goza de gran tradición y su legislación data, al menos, de la ley XX, aprobada por las Cortes
de Navarra en 1547, el régimen del Concejo Abierto puede desaparecer a muy corto plazo,
debido a que la actual Ley Foral de Administración Local de 1990 y la Ley Foral de las
95
Haciendas Locales de 1997 han reducido drásticamente sus competencias e ingresos. Por ello,
si en 1990 existían en Navarra 477 Concejos, entre los que incluso se encontraban dos de
ellos con más de 5.000 habitantes cada uno, la mayoría de ellos no ha tenido más remedio que
constituirse en Ayuntamiento o anexionarse a un Municipio limítrofe.
Según los últimos datos que disponemos, en la actualidad son 807 Municipios (casi
todos con población inferior a 100 habitantes) y 675 Entidades Locales Menores los que
funcionan en este régimen.
TEMA 4:
EL MUNICIPIO: ELEMENTOS (TERRITORIO, POBLACIÓN Y
ORGANIZACIÓN). REFERENCIA A LOS MUNICIPIOS DE GRAN
POBLACIÓN).
1. EL MUNICIPIO: EVOLUCIÓN;
NATURALEZA JURÍDICA.
CONCEPTO;
CARACTERÍSTICAS;
1.1.- EVOLUCIÓN:
Respecto a la evolución del Municipio dentro del llamado régimen local ya hemos
tenido ocasión de pronunciarnos ampliamente en el tema anterior, al cual nos remitimos ahora
para el estudio de este epígrafe.
1.2.- CONCEPTO:
-
Doctrinal:
o Iusnaturalista.- Realidad histórica integrada por familias que
persiguen la consecución de los fines esenciales de la vida.
o Legalista.- Sostiene que el Municipio no se fundamenta en su base
social sino en las normas dictadas por el legislador.
o Jurídico.- Ente público menor territorial de carácter primario.
-
Legal:
o Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924.- Su art. 1 “definía” al
municipio como “Entidad natural”, esto es, hecho social anterior al
Estado, no creado por el legislador y, además, superior a la ley, por
lo que ésta solo podía limitarse a reconocerlo y ampararlo. Se
configuraba así un dualismo Municipio-Estado, que hoy no se
sostiene a partir de la vigente Constitución Española de 1978. No
obstante, la misma idea se plasmó en la Ley de Bases Municipal de
10 de julio de 1935 y en la Ley de Régimen Local de 1995.
o Constitución Española de 27 de diciembre de 1978.- No define al
Municipio; en sus arts. 137 y 140 sólo le reconoce autonomía y
personalidad jurídica plena, y determina que su gobierno y
administración corresponde a los Ayuntamientos, integrados por los
96
Alcaldes y los Concejales. De ahí que se diga que el Municipio en
la Constitución es un típico concepto indeterminado.
o Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen
Local –LRBRL-.- El Art. 1.1 define al Municipio como: “entidades
básicas de la organización territorial del Estado y cauces
inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos,
que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses
propios de las correspondientes colectividades”.
Por su parte, el art. 3.1 a) configura al Municipio como una:
“Entidad local territorial”.
Finalmente, el art. 11.1 reitera la condición del Municipio de
“entidad local básica de la organización territorial del Estado”, al
tiempo que le atribuye “personalidad jurídica y plena capacidad
para el cumplimiento de sus fines”.
1.3.- CARACTERÍSTICAS:
De los conceptos dados, cabe deducir las siguientes características del Municipio:
- Es una Entidad Pública o administrativa.- En cuanto “Entidad”, la Constitución viene
a configurar al Municipio como persona jurídica, o lo que es lo mismo, como sujeto de
derecho. Además su ámbito de actuación es pleno (recuérdese art. 140: “Personalidad jurídica
plena”). En cuanto Ente “Público”, el Municipio es dotado de potestades públicas, o lo que es
lo mismo, privilegios exorbitantes del derecho privado.
- Primario.- Es el primer Ente Público territorial en que se organizan y conviven los
ciudadanos y el cauce inmediato de participación de éstos en los asuntos públicos. Por su
parte, las Provincias y las Comunidades Autónomas están integradas, respectivamente, por un
conjunto de Municipios y de Provincias; en tanto que las Entidades de ámbito territorial
inferior al municipal, conocidas tradicionalmente como Entidades Locales Menores, son
organizaciones derivadas y tuteladas por los Municipios.
- Territorial.- Sus órganos ejercen competencias sobre la base de un territorio definido,
llamado término municipal, en el que coexiste un “núcleo de población” (conjunto compacto
de edificios diferenciados y segregados del entorno), expresión utilizada por el art. 13 LRBRL
para señalar que la creación de nuevos Municipios “sólo podrá realizarse sobre la base de
núcleos de población territorialmente diferenciados”. El carácter territorial distingue al
Municipio de los Entes Institucionales, en cuanto éstos no están constituidos por un territorio.
- Goza de autonomía.- Para gestionar las competencias que tienen que serle atribuidas
por el legislador ordinario. Como indica el art. 140 C.E. con carácter genérico para
Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas, gozan de autonomía para la gestión de
sus “respectivos intereses”, o como particularmente señala el art. 1.1 LRBRL, los Municipios
institucionalizan y gestionan con autonomía “intereses propios”, expresión que se refiere a los
intereses peculiares de la colectividad, y diferenciados aunque conectados en ocasiones, a
aquellos otros “intereses generales” de los que son portadoras otras Entidades (Estado o
Comunidades Autónomas), ya que la colectividad local forma parte y se integra en esas otras
colectividades territoriales de carácter superior. Por tanto en la esfera jurídica de cada vecino
se hacen presentes unos “intereses propios” de los que son portadores los Municipios, y unos
“intereses generales” de los que son portadores otras Entidades territoriales superiores, pero
en los que el Municipio también puede participar, en la medida que, como dice el Tribunal
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Constitucional, sea portador de un interés propio para el desarrollo de aquellas competencias
administrativas, vía delegación u otros medios.
Finalmente, siguiendo la obra “Diccionario Enciclopédico EL CONSULTOR”, se
pueden aludir tres rasgos estructurales del Municipio:
- Generalidad.- Cada pueblo tiene su Ayuntamiento.
- Administrativización.- Cada Ayuntamiento es una organización administrativa, esto
es, una Administración Pública.
- Impenetrabilidad.- Cada Ayuntamiento es “independiente” de los demás
(autonomía).
1.4.- NATURALEZA JURÍDICA:
Como se ha plasmado más arriba, tanto el Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924,
como las posteriores leyes de bases municipal de 10 de julio de 1935 y ley de régimen local
de 1955, configuraron al Municipio como un “Ente natural”, anterior al Estado y superior a la
ley, lo que planteaba un régimen jurídico “uniforme” para todos los Municipios, en el que
todos los Municipios eran iguales ante la ley. A partir de la Constitución Española de 1978, el
Municipio constituye una parte integrante de la organización territorial del Estado; baste
observar la rúbrica del Título VIII de la C.E. “De la organización territorial del Estado”, o el
inciso inicial del propio art. art. 137: “El Estado se organiza territorialmente…”, para
justificar la afirmación apuntada. Consecuentemente no se puede hablar en estos momentos
de dualidad Municipio – Estado, sino de Municipios “diversos” integrantes de la organización
territorial del Estado.
2. ELEMENTOS.
2.1.- INTRODUCCIÓN.
Los elementos del Municipio son tres, recogidos en el art. 11.2 LRBRL: el territorio,
la población y la organización, sin alguno/s de los cuales no podrá existir el Municipio, como
tampoco ningún otro Ente Público de carácter territorial (por todas, la STS 9/5/75). En este
sentido se pronuncia también ENTRENA CUESTA, que se refiere al término municipal y a la
población, más que como elementos del Municipio, como auténticos presupuestos para su
constitución. A los mismos nos referiremos más detenidamente a continuación.
2.2.- EL TÉRMINO MUNICIPAL.
2.2.1.- Concepto.
El mismo puede ser obtenido de lo dispuesto en el art. 12.1 LRBRL: “El término
municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias”.
El término municipal es la base física en la que se ejercen las potestades municipales,
y de ello se deriva la ejecutividad y ejecutoriedad de sus acuerdos. Fuera del término
municipal podrá ejercer derechos, pero como un particular (por ejemplo sobre la propiedad de
un inmueble de su propiedad), pudiendo ser reclamadas sus providencias por vía interdicto
(ver art. 101 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Esta doctrina es recordada por la STS
de 22 de octubre de 1985, al analizar el ejercicio de la potestad expropiatoria por un
Municipio, la cual n puede proyectarse sobre bienes sitos fuera de su término municipal.
98
Al aludir el precepto a la expresión: el territorio en que el ayuntamiento “ejercer sus
competencias”, se está refiriendo a las competencias que legalmente tenga atribuidas; de ahí
que, de una parte, existan parte del término municipal en las que el ámbito competencial
municipal es reducido, como por ejemplo la zona marítimo-terrestre o las playas, de donde
nace el concepto de “término municipal marítimo” , y es que los Municipios no terminan,
como tradicionalmente se sostenía, en donde comienza el mar territorial, pues éste es territorio
español, sino que los Municipios terminan donde esté el límite del Estado español en ese mar
territorial, que no es otro que 12 millas náuticas a partir de cada punto de la costa (art. 3 de la
Ley 10/1977, de 4 de enero, del mar territorial), medidas en la forma establecida en el art. 2
de la propia ley, con la excepción referida en el art. 4.
Y de otra parte, el término municipal no siempre es un todo continuo, sino que, como
ya se ha adelantado, las competencias municipales pueden ejercerse también en los
denominados “enclaves”, que son parte del territorio de un Municipio incrustados en el
término municipal de otro Municipio. A éstos nos referiremos detenidamente más adelante.
El término municipal no coincide con el “casco urbano”, que forma parte del territorio
del municipio, pero la LRBRL no delimita ambos conceptos, sino solo indirectamente el art.
26 al establecer la obligación de los Municipios con población superior a 50.000 habitantes,
de prestar servicio de transporte colectivo “urbano” de viajeros.
2.2.2.- Características:
- Ha de tener existencia real, pues sin base física no se concibe la existencia del
Municipio, Entidad de carácter “territorial”, y como tampoco se concibe la existencia de
cualquier otro Ente de carácter territorial (ej. una Provincia o una Comunidad Autónoma).
- Estar delimitado, por lo que en los Municipios se denominan “límites”.
- Constituye el ámbito de vigencia de las Ordenanzas municipales, y no más allá de
dicho término municipal, donde como hemos tenido ocasión de analizar, el Municipio solo
puede tener derechos como cualquier otro particular.
- Generalmente es cerrado y continuo, salvo los enclaves reconocidos.
- Pertenecerá a una sola Provincia. En este sentido se pronuncia el Art. 12.2 LRBRL:
“Cada municipio pertenecerá a una sola provincia”. Precepto que es reproducido por el art.
2 TRRL. La pertenencia a una sola Provincia conlleva inevitablemente que el Municipio
pertenecerá también a una sola Comunidad Autónoma.
- Ha de ser fijo, entendido como cierta estabilidad o permanencia de la población en el
territorio. Además, como podremos comprobar más adelante, el término municipal puede ser
alterado por las causas y con los requisitos que se detallarán.
2.2.3.- Distritos y barrios:
Art. 1.4 RPDT: Es competencia del ayuntamiento la división del término municipal
en distritos y en barrios y las variaciones de los mismos.
En los Municipios de cierta importancia poblacional, el término municipal suele
dividirse en Distritos e incluso éstos en Barrios. En algunos casos como veremos a
continuación la constitución de Distritos tiene carácter obligatorio.
99
Debe llamarse la atención en este punto, la regulación dada a los distritos por el art.
128 LRBRL, dentro del nuevo Título X, que regula el régimen de organización y
funcionamiento de los municipios denominados de Gran Población. Citado precepto dispone
lo siguiente:
“Art. 128. Los distritos.
1. Los ayuntamientos deberán crear distritos, como divisiones territoriales propias,
dotadas de órganos de gestión desconcentrada, para impulsar y desarrollar la participación
ciudadana en la gestión de los asuntos municipales y su mejora, sin perjuicio de la unidad
de gobierno y gestión del municipio.
2. Corresponde al Pleno de la Corporación la creación de los distritos y su
regulación, en los términos y con el alcance previsto en el artículo 123, así como
determinar, en una norma de carácter orgánico, el porcentaje mínimo de los recursos
presupuestarios de la corporación que deberán gestionarse por los distritos, en su conjunto.
3. La presidencia del distrito corresponderá en todo caso a un concejal.”
La competencia para crear y regular los distritos reside en el Pleno, cuyo art. 123
LRBRL establece:
Art. 123: “… La división del municipio en distritos, y la determinación y regulación
de los órganos de los distritos y de las competencias de sus órganos representativos y
participativos, sin perjuicio de las atribuciones del Alcalde para determinar la organización
y las competencias de su administración ejecutiva.”
Además, cuando las grandes poblaciones crecen se forman nuevas aglomeraciones
urbanas más o menos conectadas con el centro de la ciudad que reciben las denominaciones
siguientes:
· Ensanche.- Si existe una planificación racional y la aglomeración urbana está muy
unida al centro de la ciudad (ej. Barcelona y Pamplona).
· Suburbio.- El crecimiento es anárquico e informal.
· Satélite, Colonia o Urbanización.- Si la aglomeración es planificada y separada del
centro de la ciudad, comunicándose con ella a través de una o varias arterias de tráfico
rodado.
2.2.4.- Enclaves:
El art. 1.3 RPDT parte de la idea de que el término municipal está formado por
territorios continuos, no obstante declara que podrán mantenerse las situaciones de
discontinuidad que estén reconocidas actualmente.
Los enclaves son territorios integrantes de un Municipio incrustados en el término
municipal de otro.
La regulación tradicional del término municipal ha sido y sigue siendo favorable a la
continuidad territorial, si bien son respetados los enclaves. No obstante, como apunta JULIO
CASTELAO RODRÍGUEZ, la defensa de los enclaves fue más contundente en el precedente
Reglamento de Población, de 1952, que señalaba en su art. 2.2: “… serán respetadas las
situaciones de discontinuidad…”; el vigente Reglamento de Población y Demarcación
Territorial de las Entidades Locales (R.D. 1690/86, de 11 de julio), reconoce en su art. 1.3 que
“… podrán mantenerse las situaciones de discontinuidad…”.
100
En cualquiera de los casos, la “regla” es el carácter continuo del término municipal, lo
cual se ha encargado de aseverar la jurisprudencia, pudiendo destacarse a estos efectos la STS
de 3 de noviembre de 1978 y también la STS de 5 de octubre de 1981. De manera que los
enclaves son “excepciones” a la regla general, estando justificados por razones históricas o de
otra índole. Es más, la propia jurisprudencia llega a manifestar la presunción de continuidad
de los términos municipales, por lo que, la existencia de un enclave deberá ser probado para
que sea reconocido (STS 23/01/1969 o 9/12/1977). Esta idea es la que permite el
mantenimiento de situaciones de discontinuidad anteriores, pero no crear nuevas situaciones
de discontinuidad de los términos municipales.
Cabe destacar tres enclaves municipales:
- Condado de Treviño.- Término municipal enclavado en su totalidad en la Comunidad
Autónoma del País Vasco, Provincia de Álava, fue objeto de recurso de inconstitucionalidad
por parte del Gobierno y Parlamento Vascos, contra la L.O. 4/1983, de 25 de febrero, por la
que se aprobó el Estado de Autonomía de Castilla y León, que, a juicio de los recurrentes,
innovaba el procedimiento establecido en el Estatuto Vasco para la incorporación a la
Comunidad Autónoma Vasca de los territorios y Municipios enclavados en su totalidad dentro
de esta Comunidad y pertenecientes a otras Comunidades o Provincias. El Tribunal
Constitucional se manifestó en Sentencia 99/1986, entendiendo que un Estatuto de Autonomía
no se puede ver condicionado por lo que se regule en otro, y por ello no se puede regular
estatutariamente de un modo completo y acabado la segregación y correspondiente agregación
de los enclaves ubicados en su territorio, cuando éstos pertenecen a otra Comunidad
Autónoma. De esta manera, el art. 8º del EAPV no puede menguar el ámbito de autonomía,
en este caso del Estatuto de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, que ha establecido
los requisitos para la segregación de enclaves, debiendo ser éstos los requisitos que deben
cumplirse para que la segregación sea posible. En la mencionada sentencia se produjo un voto
particular, por JESUS LEGUINA VILLA, que entendió que el art. 8º EAPV y la disposición
impugnada son contradictorios, y debería aceptarse que cuando las Cortes Generales aprueban
un Estatuto de Autonomía, además de respetar la Constitución, también tienen que respetar
los Estatutos ya aprobados que integran el bloque de constitucionalidad. Es así que la
disposición impugnada establece un procedimiento distinto del previsto en el art. 8º EAPV,
luego este precepto ha sido modificado o derogado por la imposibilidad de su aplicación.
Debe tenerse en cuenta que los Estatutos de Autonomía no pertenecen al ámbito normativo de
las Comunidades Autónomas, sino a la potestad legislativa del Estado que los aprueba por
Ley Orgánica. Por eso, las Cortes carecen de potestad para decir en una Ley Orgánica que
aprueba un Estatuto lo contrario de lo dicho en otra anterior, por mandato constitucional que
ya marca el procedimiento para modificar los Estatutos.
- Villaverde de Trucíos.- Se trata de un municipio perteneciente a la Comunidad
Autónoma de Cantabria que se encuentra incardinado en su totalidad en la Comunidad
Autónoma del País Vasco. Acordado por el Ayuntamiento, el 27 de septiembre de 1986, por
mayoría absoluta, su integración en citada Comunidad Autónoma, la Diputación Regional de
Cantabria, con fecha 4 de octubre de 1986, interpuso recurso contencioso-administrativo, en
tanto que la Asamblea Regional, el 20 de octubre, rechazaba la moción de citado
Ayuntamiento. El 19 de noviembre de 1986, la Audiencia Territorial de Burgos desestimó el
recurso considerando legal el acuerdo del Ayuntamiento.
El caso es similar al del Condado de Treviño, pero no igual, por cuanto el Estatuto de
Autonomía de Cantabria, a diferencia del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, no
recoge normativa alguna sobre segregación de enclaves. Por tanto, no se puede analizar la
confrontación entre Estatutos de Autonomía, no siendo preciso el procedimiento a seguir.
Para LUIS MARTIN REBOLLO la segregación ha de pasar por una reforma del Estatuto de
101
Autonomía de Cantabria. Sea como fuera, tanto en el caso del Condado de Treviño como en
el de Villaverde de Trucíos, una eventual modificación de la situación actual exigiría la
aprobación por Ley Orgánica, tal y como previene el art. 141.1 C.E., ya que con la
modificación se alterarían los límites provinciales.
- Llivia.- Se trata de un enclave español en territorio francés; tiene 13 km2 y cerca de
1.000 habitantes. Su condición de Villa hizo que fijados los límites de España y Francia por el
Tratado de Bayona en 1868, y que rigen en la actualidad, Llivia no fuera cedida a Francia.
Consecuentemente, la Villa de Llivia sigue formando parte de la provincia de Girona.
2.2.5.- El problema de la planta municipal.
El problema de la planta municipal se encuentra en su heterogeneidad territorial,
histórica, económica y demográfica, que determina necesarias diferencias en cuanto a
planteamientos político-administrativos, a capacidad gestora y al grado de madurez
organizacional. Lo que se acentúa con las últimas reformas de la Ley de Bases de Régimen
Local.
Podemos encontrar entre la tipología de los Ayuntamientos la correspondiente a la
gran ciudad en espacios densamente poblados. La población española reside mayoritariamente
en grandes ciudades o en municipios que pertenecen a espacios de tipo metropolitano,
consolidados o emergentes, actualmente en rápido desarrollo. Al mismo tiempo contamos con
numerosos municipios en entornos territoriales de baja densidad poblacional. Más de 3.800
municipios, casi el 50 % del total tienen menos de 500 habitantes. Y que la mayoría, más de
4.900, el 60 % del total, tienen menos de 1.000 habitantes: su población total no llega al 4 %
de la población española, pero comprenden la mayor parte de la superficie del territorio.
En estas circunstancias, es imposible lograr que todos los Ayuntamientos estén
dotados de suficiente capacidad de gestión para garantizar, de manera autónoma y racional, la
prestación del conjunto de los servicios de competencia municipal.
En este sentido, no resulta posible hablar de una política nacional de calidad
homogénea en todas las administraciones públicas españolas.
Municipios Españoles según tamaño de
su población
Tamaño
Número
Menos de 101 h
988
De 101 a 500 h
2842
De 501 a 1000 h
1.070
De 1001 a 2000 h
956
De 2001 a 5000 h
533
De 5001 a 10.000 h
538
De 10001 a 20000 h
344
De 20001 a 30000 h
137
De 30001 a 50000 h
84
De 50001 a 100000 h
74
De 100001 a 500000 h
52
102
Más de 500000
TOTAL
6
8.109
Gráficamente se podría expresar de la siguiente manera:
La estructura de las Administraciones Locales de reducido tamaño hace difícil que
puedan asumir competencias más allá de las estrictamente regladas y aún para el ejercicio de
estas se requiere el soporte financiero y técnico de otras instancias. El desarrollo pleno de la
función local requiere, para la mayoría de los Ayuntamientos, contar con el apoyo en
recursos, asistencia técnica y cooperación de Administraciones y órganos de gestión
intermunicipales y, en primer lugar, de las Corporaciones Provinciales e Insulares. En este
contexto resulta difícil articular políticas de calidad en la prestación de los servicios públicos
locales.
2.2.6.- Creación de Municipios.
El mandato contenido en el art. 13.1 LRBRL como nos indica ROYO VILLANOVA,
es poco clara, ya que permite entender que la supresión o creación de municipios y la
alteración de términos municipales son cosas diferentes, cuando lo cierto es que toda creación
o extinción de municipios supone una alteración de otro/s, y ello por estas todo el territorio
del Estado dividido en términos municipales.
Por su parte, los apartados 2 y 3 del precepto fueron impugnados por el Parlamento y
la Xunta de Galicia, que los tachó de inconstitucionales, por entender que, el apartado 2,
excedía de lo básico al exigir “núcleos de población territorialmente diferenciados”, y la
impugnación se fundó en que al distribuirse la población de Galicia de forma diseminada, la
103
exigencia disminuía la competencia de la Comunidad Autónoma para alterar sus términos
municipales. El problema ya había sido planteado en las Cortes de Cádiz, llegándose a una
solución particular a través del arreglo provisional de los Ayuntamientos del Reino de 23 de
julio de 1835, por lo que en 1985, la redacción dada a este apartado no dejó de sorprender. El
apartado 3, por su parte, fue impugnado por entender los recurrentes que al disponer que el
Estado puede “establecer medidas que tiendas a fomentar la fusión de municipios…”, confía
al Estado una función ejecutiva que correspondería a la Xunta según el Estatuto de
Autonomía. El recurso fue resuelto por el Tribunal Constitucional en Sentencia 214/1989, de
21 de diciembre, manteniendo la redacción originaria.
Al margen de las precisiones apuntadas, la primera cuestión que suscita el precepto es
de carácter competencial, y es que, de la lectura del mismo se deduce la plena disponibilidad
del legislador autonómico a la hora de crear o suprimir municipios, con los límites o
requisitos impuestos por la propia norma en análisis; límites que afectarían a la totalidad de
las Comunidades Autónomas, dado el carácter básico que tiene este artículo 13, y no sólo a
las diez Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía común prevista en
el art. 143 C.E. Y es que debe recordarse lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera
LRBRL: “1. Las competencias legislativas o de desarrollo de la legislación del Estado sobre
régimen local asumidas, según lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, por las
Comunidades Autónomas del Principado de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia,
Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Islas Baleares, Extremadura y Madrid, se
ejercerán, según los casos, en el marco de lo establecido en el artículo 13 y en el Título IV
de esta Ley, así como, si procediere, en los términos y con el alcance previstos en los
artículos 20.2, 32.2, 29 y 30 de la misma”. Pese a lo cual, insistimos, el art. 13 LRBRL, por
su carácter básico, es de aplicación a todas las Comunidades Autónomas, con independencia
de la vía de acceso elegida para acceder a la autonomía.
Comparando los requisitos exigidos para la creación de Municipios bajo la Ley de
Régimen Local de 1955 y la actual LRBRL, nos encontramos que los requisitos actuales
tienen un carácter más restrictivo; obsérvese que el art. 15 de la Ley de Régimen Local de
1955, exigía
- Territorio.
- Población.
- Riqueza imponible.
Por su parte, la actual LRBRL fija en su art. 13.2 como requisitos que posibilitan la
creación de nuevos Municipios:
- Núcleo de población territorialmente diferenciado.- Los municipios pueden tener uno
o varios núcleos de población, recayendo la capitalidad en uno de ellos, como observaremos
más adelante. Este hecho favorece dos tipos de alteración de términos municipales: la
agregación (también llamada incorporación parcial), cuando existe continuidad urbanística; y
la creación de nuevos municipios, aunque, ciertamente, no todos los núcleos de población son
susceptibles de erigirse en nuevos municipios (ej. un caserío), pues debe tener cierta entidad.
En este sentido, dictamen del Consejo de Estado, de 13 de marzo de 1997. BLANQUER
PRATS “Las bases fundamentales del núcleo de población” y las SSTS de 29 de mayo de
1974 y de 23 de febrero de 1981, establecen los siguientes requisitos para que un núcleo de
población pueda llegar a crear un nuevo Municipio:
· Estar separado de la capitalidad, esto es, debe existir un distanciamiento territorial
entre núcleos de población (dictamen del Consejo de Estado nº 349/1991, de 14 de
marzo).
104
· Disponer de construcciones destinadas a vivienda y a actividades laborales.- No
procediendo la creación de nuevos municipios cuando los núcleos se asientas en
urbanizaciones de segunda residencia.
· Tener un grupo estable de personas.
· Contar con un sistema interno de comunicaciones
· Y estar dotado de peculiaridades que le confieran individualidad.
- Que la creación del nuevo Municipio no suponga la disminución en la calidad de los
servicios que venían siendo prestados.- Este requisito se traduce en el mantenimiento de la
calidad de los servicios prestados o, lo que es deseable para fundamentar la creación de un
nuevo Municipio, que produzca “mejoras de interés general para la población”: de carácter
objetivo –dictámenes del Consejo de Estado de 31 de mayo y de 13 de diciembre de 1990-;
concretas y determinadas –STS de 12 de marzo de 1974- (no siendo suficiente su mera
alegación, sino que deberá justificarse documentalmente la mejora); y permanentes –dictamen
del Consejo de Estado de 17 de marzo de 1970-.
- Recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales
(autosuficiencia).- Este requisito se ha expresado en nuestro Régimen Local contemporáneo
se ha expresado de dos formas diferentes:
· “Cortedad del vecindario”.- Así, la Constitución de 1812 fijó en 1.000 habitantes la
existencia obligatoria de Ayuntamiento, pudiendo también existir en otros lugares sin
llegar a dicha cifra en base a “otras razones de bien público que lleven a la
conveniencia de establecerlo”. Posteriormente una Instrucción de 3/02/1823 estableció
la expresión “cortedad del vecindario” entendida como aquella en que los vecinos no
excedan de 50, disponiendo que la supresión de los Ayuntamientos en estos casos
exigirá instruir expediente. Más adelante, el Arreglo provisional de los Ayuntamientos
del Reino, de 23/07/1835 declaró el derecho de los pueblos a tener Ayuntamiento si su
población llegaba a los 100 vecinos, cifra que mantiene la Ley de 8/01/1845, aunque
ésta permitía la conservación de los Ayuntamientos en que existían poblaciones de
más de 30 vecinos. La Ley municipal de 20/08/1870 subió la cifra a los 2.000
habitantes.
· Capacidad económica o autosuficiencia.- Es el Estatuto Municipal de 8/3/1924 el que
altera el criterio de la “cortedad del vecindario”, que se sustituye por el criterio vigente
de la constitución de nuevos Municipios siempre que “cuenten con recursos
suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales”.
Hoy día, la redacción del art. 142 C.E., que proclama la suficiencia financiera de los
municipios, recordemos: “Las Haciendas Locales deberán disponer de los medios
suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones
respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los
del Estado y de las Comunidades Autónomas”, permite entender, en una primera
aproximación, que la Constitución, posibilita la creación de nuevos municipios o el
mantenimiento de los existentes sin atender a criterios económicos, ya que “cualquier
entidad local tiene garantizada la suficiencia económica”, a través de los recursos que la
normativa estatal y autonómica les asignan, pues las entidades locales carecen de potestad
tributaria originaria. Pero esta interpretación no es exacta y cede ante otros principios
tributarios constitucionalizados, como son el de igualdad, capacidad económica,
progresividad y solidaridad, que, a la postre condicionan la creación de nuevos municipios y
también el mantenimiento de los existentes, cuando necesiten imponer una presión
tributaria tan alta que discrimine a su población o contribuya a crear desequilibrios
105
económicos, como señala ORTIZ DÍAZ, en “Consideraciones sobre el régimen jurídicoadministrativo de las haciendas locales”.
Por último, recordar de nuevo que, la competencia decisoria para la creación y
supresión de municipios se ha residenciado en las Comunidades Autónomas, en tanto que
para el Estado se ha reservado únicamente la posibilidad de “fomentar la fusión de
Municipios”, si bien las Comunidades Autónomas podrán optar por una política fusionista o,
por el contrario, seguir una política asociacionista que fomente la creación de
mancomunidades o de comarcas y otras entidades que agrupen varios Municipios a que se
refiere el art. 42 LRBRL. Sobre la creación de Comarcas debe tenerse en cuenta la
peculiaridad de Cataluña que, según la Disposición Adicional 4ª LRBRL: “En el supuesto de
que, en aplicación de lo previsto en el número 2 del artículo 42 de esta Ley, se impidiera de
forma parcial y minoritaria la organización comarcal del conjunto del territorio de la
Comunidad Autónoma, la Generalidad de Cataluña, por haber tenido aprobada en el
pasado una organización comarcal para la totalidad de su territorio y prever su Estatuto,
asimismo, una organización comarcal de carácter general, podrá, mediante Ley aprobada
por mayoría absoluta de su Asamblea Legislativa, acordar la constitución de la comarca o
a las comarcas que resten para extender dicha organización a todo su ámbito territorial”.
En definitiva, Cataluña podría superar el obstáculo procedimental previsto en el art. 42.2
LRBRL, que señala que: “… no podrá crearse la Comarca si a ello se oponen expresamente
las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en
este caso, tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio
correspondiente”, y ello mediante la aprobación por su Asamblea Legislativa, por mayoría
absoluta, de una Ley que salvara dicho obstáculo. Tal es el caso de la Ley de 4 de abril de
1987, por la que se establece la organización comarcal para el conjunto del territorio de la
Comunidad Autónoma de Cataluña.
2.2.7.- Alteraciones de términos municipales. Legislación básica y legislación
autonómica.
1. Introducción.
A. Teorías del territorio:
Siguiendo a la Profesora CATALINA ESCUÍN PALOP en la obra “Tratado de
Derecho Municipal”, Editorial CIVITAS, podemos distinguir las siguientes teorías del
territorio:
- Teoría del territorio-objeto.- Ésta calificó la relación entre el ente territorial y su
territorio, de dominium, lo que determinaba su indisponibilidad. Más tarde la teoría
evolucionó en torno a la idea de derecho real público, cuya consecuencia fue que el ente
territorio pudo disponer de su territorio y ser modificado sin suponer una alteración sustancial
del propio ente territorial. Esta teoría no puede explicar la alteración de los términos
municipales, ya que el territorio no pertenece de forma exclusiva y excluyendo a un
municipio, es decir, sus órganos decisorios (Alcalde y Pleno) no pueden decidir cualquier
cuestión que incida en su término municipal, puesto que también constituye el ámbito
territorial de Estado y Comunidad Autónoma respectiva, además de ser el ámbito de vigente
del Ordenamiento Europeo. Más al contrario, el municipio (el Ayuntamiento) tendrá iniciativa
o le será dada audiencia en el procedimiento de alteración de su término municipal, más no
resuelve definitivamente sobre la alteración del término municipal proyectada, sino que ello
corresponde al órgano competente de la Comunidad Autónoma, como veremos más adelante.
106
-Teoría del territorio-elemento.- Considera el territorio como parte integrante de la
persona jurídico pública. Entre sus defensores JELLINEK, que entiende que la alteración
territorial no supone un cambio de lo que el ente territorial tiene, sino de lo que es (alteración
cualitativa de la persona jurídico pública). Nuestra normativa considera el territorio como un
elemento constitutivo del Municipio, requisito sine qua non para mantener dicha condición y
para adquirirla ex novo.
-Teoría del territorio como límite de la competencia.- Entre sus partidarios KELSEN,
consideran el territorio como el espacio al que se extiende la validez de un ordenamiento
jurídico o como el ámbito de ejercicio de la competencia del ente territorial. La alteración del
territorio produce la extinción de un ordenamiento y la sucesiva vigencia de otro
ordenamiento en dicho territorio, o lo que es lo mismo, la sustitución en el ejercicio de la
competencia. El Régimen Jurídico Local patrio define el término municipal como territorio en
el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias (art. 12.1 LRBRL), si bien como ya ha
quedado expuesto más arriba, dicha afirmación debe ser interpretada de forma flexible, pues
la actividad municipal puede producir efectos jurídicos en otros términos municipales (ej.
enajenación de un bien patrimonial ubicado en otro término municipal).
Por lo demás, indicar que la diferenciación de las dos últimas teorías del territorio
citadas no es clara, y más bien, analizando la doctrina del Consejo de Estado, pueden
detectarse diversas identificaciones entre ambas teorías (véanse los dictámenes del Consejo de
Estado nº 2.522/1994 y nº 1.876/1996).
B. Alteración de términos municipales y autonomía local:
El concepto moderno de autonomía local, como nos recuerda EDUARDO GARCÍA
DE ENTERRÍA, tiene origen en la Revolución Francesa, en el marco del Estado Liberal, en el
que el municipio se configura como una comunidad de vecinos, regida por sus representantes
y cuya acción se circunscribe a la satisfacción de los asuntos locales. Las consecuencias de tal
configuración eran:
- Igualdad formal, esto es, generalización de la institución municipal en todas las
comunidades de vecinos
- Y uniformidad en su régimen jurídico.
Con ello se trata de superar las disfunciones del régimen local precedente,
caracterizado por los privilegios de algunos municipios.
Más tarde surgió la concepción iusnaturalista del municipio que ya hemos analizado
en líneas precedentes, y que concebía a la institución municipal como un ente político anterior
al Estado, dotado de un ámbito natural de competencias, y definido por la satisfacción de las
necesidades derivadas de la convivencia local. Dicha concepción resulta compatible con la
alteración del término municipal, siempre que ésta sea concreta, no así con una variación del
número de municipios que hayan de subsistir, que resulta ser inmovilista.
Nuestra Constitución vigente parte de esa realidad al garantizar la autonomía de los
municipios, salvaguarda constitucional que llevó a los teóricos en Alemania a la formulación
de la “teoría sobre la garantía institucional de la autonomía local”, la cual fue introducida en
España por PAREJO ALFONSO, y que a la postre sería asumida por nuestro Tribunal
Constitucional al interpretar el art. 137 C.E. (véanse las SSTS de 2 de febrero de 1981 y de 28
de julio de 1981). La garantía institucional de la autonomía local no supone obstáculo alguno
para la alteración de términos municipales, pues: “la protección dispensada por dicha garantía
sólo se extiende a la existencia de la autonomía local y de las corporaciones, por lo que no
107
puede invocarse para mantener un determinado statu quo organizativo” (PAREJO
ALFONSO, en su obra “Garantía institucional y Autonomías Locales”, Editorial CIVITAS).
En otras palabras, la garantía constitucional de la autonomía local no se opone a la creación,
supresión, o alteración de los términos municipales, aún en contra de las propias
Corporaciones Locales. A la misma conclusión llega el profesor EMBID IRUJO, al sostener
que el territorio es de libre disposición por el legislador. En contra de las opiniones expuestas,
CASTELLS ARTECHE, en “La nueva problemática de las alteraciones territoriales
municipales”, entiende que la Constitución impide la alteración de términos municipales
cuando la población afectada es contraria a la modificación. No obstante, ésta última opinión
es minoritaria, siendo la doctrina dominante que la garantía a la autonomía local no perjudica
la posibilidad de la alteración de los términos municipales.
2. Distribución de competencias normativas entre el Estado y las Comunidades
Autónomas:
En materia de competencia normativa relativa a la alteración de términos municipales
(extensible a la creación o supresión de municipios), el art. 148.1.2ª C.E. establece que las
Comunidades Autónomas podrán asumir competencia en la alteración de los términos
municipales comprendidos en su territorio. El tenor del precepto y la ausencia de reserva a
favor del Estado, no debe inducir al error de considerar la alteración de términos municipales
como de competencia “exclusiva” de las Comunidades Autónomas como hicieron algunos
Estatutos de Autonomía (País Vasco, Cataluña, Galicia, etc), sino que de la propia
Constitución se deduce “concurrencia competencial”: art. 137 C.E, en cuanto que el
municipio es parte de la organización territorial del Estado; art. 140 C.E., que
corresponsabiliza al Estado en la tarea de garantizar la autonomía local; art. 149.1.1ª C.E., que
atribuye al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad; o, en
fin, art. 149.1.18ª C.E., que confía al Estado las bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas.
De lo expuesto tenemos que al Estado le compete el dictado de la regulación básica en
la alteración de términos municipales, lo que incluye:
· Regular los requisitos que necesariamente deben reunir los municipios.
· Regular el procedimiento administrativo básico para la alteración.
· Regular los trámites necesarios para garantizar la participación de los municipios, la
objetividad y el acierto de las resoluciones autonómicas.
· Definir la política de Estado en orden a la división municipal.
Por su parte, las Comunidades Autónomas tienen competencia de desarrollo
legislativo y ejecutiva, con igual alcance y contenido para todas las Comunidades. De esta
manera, las Comunidades Autónomas son competentes para:
· Iniciar los procedimientos de alteración de términos municipales, sin intervención
estatal.
· Tramitarlos.
· Resolverlos.
· Desarrollar la normativa básica del Estado, regulando:
Los supuestos de alteración.
Los criterios de dimensión territorial y de población que deben concurrir.
Completar el procedimiento.
Etc.
Las opciones normativas de las Comunidades Autónomas son diversas:
1) Regular la alteración desplazando la legislación supletoria del Estado.
108
2) Sustituir la regulación contenida en el TRRL, siendo aplicables sólo los preceptos
estatales supletorios que sean compatibles con la Ley autonómica.
3) Demorar el dictado de leyes y canalizar su potestad normativa a través de
reglamentos que respeten la legislación básica del Estado.
4) No ejercer su potestad normativa, siendo de aplicación la legislación del estado
básica y supletoria.
3. Régimen jurídico:
- Legislación básica del Estado:
Lo expresado en el epígrafe anterior se traduce en la regulación vigente en materia
de alteración de términos municipales, que se encuentra, primeramente, en el art. 13 de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local –LRBRL-, que
tiene carácter básica y de cuyo contenido ya hemos hablado con anterioridad.
- Legislación supletoria del Estado:
Pero además, la regulación en la materia viene dada por el R.D. Legislativo
781/1986, de 18 de abril, por el que se aprobó el Texto Refundido de las Disposiciones
Legales vigentes en materia de Régimen Local –TRRL en próximas citas-; y por el R.D.
1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprobó el Reglamento de Población y
Demarcación Territorial de las Entidades Locales –RPDT-, disposiciones ambas que, en
todo caso tienen carácter supletorio a las normas que puedan aprobar las respectivas
Comunidades Autónomas, salvo en lo que dispone el art. 2 (cada Municipio pertenece a
una sola Provincia) y el art. 3.2 (en ningún caso la alteración de términos municipales
podrá suponer modificación de los límites provinciales), ya que dichos preceptos tienen
carácter básico, como contempla la Disposición Final Séptima 1. a): “Tienen carácter
básico, en las materias reguladas por los cinco primeros títulos, los artículos 1, 2, 3.2,
12, 13, 14, 15, 16, 18, 22 inciso primero, 25, 26, 34, 48, 49, 50, 52, 54, 56, 57, 58, 59, 69,
y 71.”
- Legislación de las Comunidades Autónomas (autonómica):
Me limitaré a relacionar las distintas leyes autonómicas que regulan la alteración de
términos municipales, a cuyo contenido me remito:
· Ley de Andalucía 7/1993, de 27 de julio, sobre Demarcación municipal.
· Ley de Aragón 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local.
· Ley del Principado de Asturias 10/1986, de 7 de noviembre, Reguladora de la
Demarcación Territorial de los Concejos del Principado.
· Ley de Castilla-La Mancha 3/1991, de 14 de marzo, sobre el Régimen de las
Entidades Locales.
· Ley de Castilla y León 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local.
· Ley de Cataluña 8/1987, de 15 de abril, desarrollada por Decreto de 24 de mayo de
1988, por el que se aprobó el Reglamento sobre Demarcación Territorial y Población.
· Ley de Galicia 5/1997, de 22 de julio, sobre Administración Local.
· Ley de La Rioja 3/1993, de 22 de septiembre, del Régimen Local.
· Ley 6/1988, de 25 de agosto, por la que se regula el Régimen Local de la Región de
Murcia.
· Ley 6/1990, de 2 de julio, Reguladora de la Administración Local de Navarra.
109
4. Requisitos:
Como ya hemos advertido, el art. 13 LRBRL establece tanto para la creación y
supresión de municipios, como también para su alteración, los mismos requisitos,
recordemos:
- Núcleo de población territorialmente diferenciado
- Recursos suficientes para cumplir sus competencias municipales
- Y no disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.
5. Supuestos y motivos (arts. 3 a 9 TRRL; y arts. 2 a 16 RPDT).
A.- Introducción:
Ya se adelantó que, entre las características del término municipal, figura la de ser fijo,
si bien ésta debe ser entendida como una cierta permanencia o estabilidad de la población en
su territorio, y no como la inalterabilidad del término municipal, pues éste está abierto a
evolución y alteración.
B.- Supuestos y motivos:
a) Antecedentes:
· Ley Municipal de 2 de octubre de 1877 (art. 3).- Reguló dos supuestos de
alteración:
“1º.- Por agregación total a uno o varios términos colindantes.
2º.- Por agregación de parte de un término, bien para constituir con otro u otras
porciones Municipio independiente o bien agregarse a uno o varios de los
términos colindantes.”
· Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 (art. 19) y Ley de Bases
Municipal de 10 de julio de 1935 (art. 6).- Establecían los siguientes supuestos
de alterabilidad:
“1º.- Por agregación de uno o varios Municipios para constituirse en otro
independiente.
2º.- Por agregación total de un Municipio a otro o fusión de varios limítrofes.
3º.- Por segregación de un Municipio para agregarse a otro limítrofe.”
· Ley de Régimen Local de 1955 (art. 12).- Recogió los mismos cuatro
supuestos de alteración de términos municipales que reconoce hoy la LRBRL.
No obstante, hasta el constitucionalismo, la alteración dependía de la decisión
del Rey y los Señores.
b) Supuestos vigentes de alteración de términos municipales y motivos.- Son
los cuatro siguientes:
· Incorporación.- De uno o más municipios a otro/s limítrofe/s que anexionará
aquél o aquellos, quedando integrado en él a todos los efectos la personalidad
de los municipios incorporados (art. 4 RPDT).
Por notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o
administrativa.
O cuando lo imponga la mejora de la capacidad de gestión de los asuntos
públicos locales (art. 4 RPDT).
110
· Fusión.- De municipios limítrofes para constituir uno nuevo:
Por notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o
administrativa.
Cuando por separado carezcan de recursos suficientes para atender
servicios mínimos exigidos por ley.
O cuando se confundan sus núcleos consecuencia del desarrollo
urbanístico, añadiendo el art. 5 b) RPDT que: “…sin que constituyan
solución de continuidad a este efecto los parques, jardines, paseos,
avenidas, campos de deportes y zonas residenciales que pudieran
existir entre aquellos”.
Debe recordarse de nuevo en este punto la competencia referida en el art. 13.3
LRBRL y reiterada en el art. 5.2 RPDT, que tiene el Estado para establecer
medidas que, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y
culturales, tiendan a “fomentar la fusión” de municipios con el fin de mejorar
la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales.
· Segregación.- De parte del territorio de uno o varios municipios, para
constituir otro independiente:
Por motivos permanentes de interés público, relacionados con la
colonización interior, explotación de minas, instalación de nuevas
industrias, creación de regadíos, obras públicas u otras análogas.
· Agregación.- De parte del territorio de un municipio a otro limítrofe, previa
segregación de aquél:
Por notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o
administrativa.
O por confusión de núcleos consecuencia del desarrollo urbanístico.
El art. 8 TRRL establece las siguientes limitaciones y requisitos a la segregación y a la
agregación:
1ª.- No podrá segregarse parte de un Municipio:
o Si con ello se priva a este de las condiciones requeridas para su
existencia o creación “o los nuevos municipios no reúnen dichas
condiciones (art. 6 RPDT)”, esto es:
 Un núcleo de población territorialmente diferenciado
 Recursos suficientes para el cumplimiento de las
competencias municipales
 O se disminuyera la calidad de los servicios que venían
siendo prestados.
o Cando el núcleo o poblado se halle unido por calle o zona urbana a
otro del municipio originario.
2ª.- Junto con la división del territorio se hará la de los bienes, derechos
y acciones, así como la de las deudas y cargas, en función del número
de habitantes y de la riqueza del núcleo a segregar.
111
Todos los motivos de alterabilidad pueden reconducirse a uno: “necesidad o
conveniencia económica o administrativa (ABELLA POBLET –El Consultor: “Nuevo
Régimen Local 2001”. La necesidad o conveniencia económica puede venir dada por:
· Las dificultades económicas de los municipios para ejercer sus competencias
(dictamen del Consejo de Estado de 25 de mayo de 1972).
· La imposibilidad de dos o más municipios de sobrevivir por separado (dictamen del
Consejo de Estado de 27 de abril de 1961).
· La escasez del vecindario y la consecuente falta de recursos económicos para atender
los servicios obligatorios (dictamen del Consejo de Estado de 28 de noviembre de 1968).
· O en la insolvencia (dictamen del Consejo de Estado de 15 de junio de 1972 y SSTS
de 29 de mayo de 1974 y de 1 de abril de 1976).
No obstante, parece que previa justificación de una alteración de términos municipales
basada en la necesidad o conveniencia económica, deben ser agotados por el Ayuntamiento,
todos los medios legales para aumentar los ingresos (dictamen del Consejo de Estado de 28 de
noviembre de 1968). Tampoco la disminución de los gastos de personal o de administración
que la fusión o la incorporación de municipios supondría, parece que justificaría la alteración
de términos municipales, ya que como señalan los dictámenes del Consejo de Estado de 7 de
junio de 1966 y de 29 de enero de 1970, existen otros medios para alcanzar dicho fin. Por lo
demás, también es improcedente la alteración cuando se prive al municipio originario de su
viabilidad económica, aunque beneficie al municipio incorporante (dictámenes del Consejo de
Estado de 12 de noviembre de 1954 y de 9 de mayo de 1959); y cuando se disminuyen los
recursos económicos de alguno de los municipios afectados, impidiendo el mantenimiento o
la calidad de los servicios que se venían prestando (dictámenes del Consejo de Estado de 19
de noviembre de 1959 y de 20 de febrero de 1969).
En otro orden de cosas, conviene diferenciar los conceptos de “incorporación” y
“fusión”; en uno y otro caso estamos hablando de la “alteración de términos municipales en
su totalidad” (el o los territorios completos de los Municipios), ahora bien en la incorporación
uno o más Municipios (“la totalidad de sus términos municipales”), pasan a formar parte de
otro/s Municipio/s limítrofe/s ya existente/s (se anexiona), por tanto, desapareciendo el
Municipio incorporado y no el incorporante; en la fusión, los Municipios que se unen
desaparecen y crean uno nuevo distinto (no hay anexión).
También conviene diferenciar “segregación” y “agregación”; en uno y otro caso
hablamos de la “alteración de parte del territorio de los Municipios”, en la segregación, de
parte del territorio de uno o varios municipios, para constituir con esa/s parte/s otro nuevo
distinto; en la agregación, parte del territorio segregado de un Municipio se une a otro ya
existente (sin crear un nuevo Municipio).
Por su parte, ROYO VILLANOVA, al expresar las distintas causas de alteración, las
clasifica en supuestos de ampliación, de reducción, e incluso de desaparición, en,
respectivamente:
- Materiales:
· Retirada de las aguas del mar (ampliación).
· Avance de las aguas del mar (reducción).- Que constituye una auténtica
desaparición de parte del término municipal terrestre, ya que el mar territorial
no sólo es dominio público estatal (art. 132 C.E.), sino que el término
municipal se ha venido considerando, hasta ahora, que termina donde comienza
el mar territorial.
112
· Construcción de un pantano (desaparición).- Realmente lo que se produce es
la creación de un nuevo Municipio en el nuevo territorio en el que se asienta la
población desplazada. Pero el antiguo término, anegado por las aguas, no
desaparece; la tierra, simplemente se sumerge y se integra en el Municipio que,
como resultado de las obras, resulta ser ribereño del pantano y con
competencias en esa parte de su término cuya superficie es líquida, cuestión
meramente física y sin otra trascendencia jurídica. En efecto, en esa superficie
líquida el Municipio con competencia sobre ella puede ejercer las que procedan
relacionadas con la seguridad en las zonas de baño, navegación deportiva,
medidas de protección ambiental, etc.
- Jurídicas:
· Agregación de la totalidad de parte de otro término municipal (ampliación).
· Segregación de parte del término municipal para constituir un nuevo
Municipio o agregarlo a otro ya existente (reducción).
· Escisión total de su territorio para constituir con las partes escindidas nuevos
Municipios o para agregarlo a otros ya existentes; por la incorporación a otro
Municipio, desapareciendo aquél; por la fusión con otro Municipio, dando
origen a otro nuevo (desaparición).
No obstante todo lo apuntado, los distintos supuestos de alterabilidad de términos
municipales no suponen modificación del mapa nacional, lo cual sólo se produciría por
razones derivadas del Derecho Internacional, una guerra, etc. (por ejemplo, reintegración de
Gibraltar a la soberanía nacional, supuesto por otra parte en que piensa el art. 144 b C.E.)
6. Procedimiento (art. 9 TRRL; y arts. 9 a 15 RPDT).
En el procedimiento de alteración de términos municipales, como en cualquier otro
procedimiento administrativo, cabe distinguir distintas fases procedimentales:
- Iniciación:
Las alteraciones de términos municipales pueden tener dos caracteres:
· Forzoso.- En cuyo caso la iniciación del procedimiento será “de oficio” por el
órgano competente de la Comunidad Autónoma, hoy ya sin restricción alguna
como sucedía en la antigua Ley de Régimen Local. La vigente legislación
estatal permite iniciar de oficio cualquier modalidad de alteración de términos
municipales de las reconocidas.
· Voluntario.- En que la iniciación se producirá “a instancia de parte
interesada”, entendiendo por parte interesada, como será matizado más
adelante:
Cualquiera de los Ayuntamientos interesados.- Que igualmente podrá
instar la iniciación de cualquiera de las modalidades de alteración de
municipios reconocida por la legislación. Servirán los correspondientes
acuerdos de los Ayuntamientos interesados, adoptados por “mayoría
absoluta”. Téngase en cuenta la modificación operada en el art. 47 de la
LRBRL por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la
Modernización del Gobierno Local, que suprimió la mayoría de dos
113
tercios del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría absoluta del
número legal de miembros de la Corporación, exigida para la adopción
de determinados acuerdos, entre ellos la creación y supresión de
municipios y la alteración de términos municipales, cuyo correlativo se
encuentra en el actual art. 9 TRRL que estamos analizando. Así, para la
adopción de aquellos asuntos se pasó a exigir mayoría absoluta, por lo
que, implícitamente debe entenderse derogada la mayoría que exige el
citado art. 9 TRRL para la adopción de dicho acuerdo, máxime teniendo
en cuenta el carácter básico que tiene la LRBRL.
Y los vecinos.- Que, a diferencia de los supuestos anteriores, no podrán
instar la iniciación de cualquier modalidad de alteración de municipios,
sino “sólo los supuestos de segregación”, por tanto, no podrán instar la
iniciación del procedimiento de fusión ni el de incorporación (total) de
municipios. Éstos deberán instar la iniciación cumpliendo los siguientes
requisitos:
1º.- Solicitud por escrito.
2º.- Suscrita por mayoría de los vecinos.
3º.- Mayores de edad
4º.- Inscritos en el Padrón Municipal.
5º.- Acreditación mediante certificación del Secretario del
Ayuntamiento, extendida al final de las firmas que suscriban la
solicitud, que los firmantes figuran como vecinos en el Padrón
(art. 14 RPDT).
Cualquier omisión o error debe entenderse subsanable, dado el carácter
antiformalista que hoy día preside el procedimiento administrativo y
que manifiesta la Exposición de Motivos de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común -LRJ-PAC- y el propio art. 71.1
de la misma para el procedimiento administrativo común. Además,
resulta obvio que todo vecino puede desistir de su solicitud por
cualquier medio que permita su constancia, si bien, al estar formulado
el escrito de iniciación por más interesados, el desistimiento sólo
afectará a los vecinos que individualmente hayan formulado el mismo,
tal y como prescribe el art. 91.2 LRJ-PAC, salvo –entiendo-, que con el
desistimiento se deje de cumplir el requisito de suscripción de la
solicitud por la mayoría de los vecinos.
Debe tenerse en cuenta que, el interés de los vecinos o el de los Ayuntamientos
interesados, no siempre coincide con el interés general de la población que
debe fundamentar una alteración de términos municipales, por lo que, la
Comunidad Autónoma que, en última instancia es a quien compete la decisión
final, debe ponderar cuidadosamente las circunstancias que motiven la
alteración de términos municipales.
El precepto también se refiere a la iniciación del procedimiento a instancia de:
La respectiva Diputación
La Administración del Estado, añadiendo el art. 9 c) RPDT, “a través
del Delegado del Gobierno”.
114
Otros órganos de la Comunidad Autónoma que, en razón de sus
respectivas competencias, consideren procedente la alteración,
también previsto en el art. 9, apartado d) RPDT.
No obstante, en opinión de CATALINA ESCUÍN PALOP, en la obra “Tratado
de Derecho Municipal”, de la Editorial CIVITAS, considera que ni el Delegado
del Gobierno, ni la Diputación respectiva, ni siquiera otro órgano autonómica,
tienen la condición de “parte interesada”, para que puedan tener la “iniciativa”
en la iniciación del procedimiento, y más bien entiende que la legislación del
Estado confunde los términos “petición” e “iniciativa”, de manera que éstos
podrán pedir o sugerir al órgano autonómico competente la iniciación “de
oficio”, pero no tener “iniciativa para iniciar el procedimiento como parte
interesada”.
- Instrucción:
* Expediente administrativo.- Se integrará por (art. 14 RPDT):
· Documentos.- Los siguientes:
1.- En todos los supuestos de alteración de términos municipales:
a) Plano del término o términos municipales que hayan de ser objeto de la
alteración, con señalamiento, en su caso, de los nuevos límites o línea
divisoria de los municipios.
b) Informe en el que se justifique que concurren las motivaciones
necesarias para llevar a cabo la alteración que se propone.
c) Memoria justificativa de que las alteraciones no merman la solvencia de
los ayuntamientos a que afecten, en perjuicio de los acreedores, o, en su
caso, acta notarial en la que se acredite, por comparecencia de la mayoría
de los vecinos de las porciones segregadas, que se comprometen ante el
nuevo municipio ºa responder subsidiariamente, en su día, respecto a la
parte correspondiente de los créditos que existan, salvo las obligaciones
personales de cada uno de aquellos.
2. En los supuestos de segregación parcial para constituir un municipio
independiente, además:
a) Informe demostrativo de que ni el nuevo municipio ni el antiguo o
antiguos carecerán de los medios necesarios para el cumplimiento de sus
fines.
b) Proyecto de división de bienes, aprovechamientos, usos públicos,
créditos y cualesquiera otros derechos y obligaciones entre el ayuntamiento
o ayuntamientos originarios y el nuevo, y bases que se establezcan para
resolver, posteriormente, cualesquiera cuestiones que no hubieren sido
posible dilucidar.
c) Certificación, expedida por el secretario, de los bienes, derechos y
aprovechamientos comunales del municipio o municipios objeto de la
segregación, así como de los que correspondan exclusivamente al
vecindario de la parte o partes que se hubieran de segregar.
d) Certificación del secretario relativa al número de electores, habitantes y
vecinos de los términos municipales y de la porción que se pretenda
segregar.
115
· Estipulaciones jurídicas y económicas que se proponen.- Entre ellas deberán
figurar, cuando procedan:
a) La forma de liquidar las deudas o créditos contraidos por cada
municipio.
b) Las formulas de Administración de sus bienes.
c) Cualesquiera otras que convengan a los municipios afectados respecto a
obligaciones, derechos e intereses de cada uno.
* Tramitación.- Adopta diversas
procedimiento seguida:
modalidades
según la clase de iniciación del
· Iniciación de oficio (alteración forzosa).- Se realizarán los siguientes trámites
(art. 9.2 RPDT):
Audiencia de los municipios y entidades locales interesadas durante un mes
A continuación, remisión para dictamen del órgano consultivo superior de la
Comunidad Autónoma o, en su defecto, del Consejo de Estado. Trámite que,
como expone SANTIAGO MUÑOZ MACHADO, no tiene su apoyo en el art.
23 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 2 de abril de 1980, al carecer
el Estado de competencia ejecutiva para alterar los términos municipales, sino
que encuentra su basamento exclusivo en la Ley 7/1985, de 2 de abril.
Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Simultáneamente al trámite anterior, se dará conocimiento a la Administración
del Estado de las características y datos principales del expediente (art. 12
RPDT). Manifestación de la relación de colaboración entre el Estado y las
Comunidades que permitirá a aquél, adecuar la organización de los servicios
públicos estatales a la nueva división municipal, y también detectar
irregularidades.
La autora citada anteriormente observa la falta en los procedimientos iniciados
de oficio de “un trámite de información pública”, para que los vecinos puedan
pronunciarse sobre la alteración municipal proyectada, a diferencia de lo que
ocurre en la tramitación cuando la iniciativa surge de los propios
Ayuntamientos interesados o a iniciativa de la mayoría de los vecinos. Y ello
ha dado lugar a plantear la necesidad de convocar un referéndum, tal y como
prevé el art. 5 de la Carta Europea de Autonomía Local de 1985, pero lo cierto
es que, mayoritariamente, se ha considerado su improcedencia, ya que el
precepto requiere concreción normativa, la cual no se ha producido en nuestro
ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo cual, el Alcalde, previo acuerdo del
Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, “puede” someter a consulta
popular la alteración, en el bien entendido que su ausencia no determinaría
ningún tipo de vicio procedimental. En este sentido se pronuncia el propio
Tribunal Supremo, véase STS de 3 de marzo de 2000, que incide es la mera
posibilidad de su convocatoria, en ningún caso preceptivo.
· Iniciación a instancia de parte interesada (alteración voluntaria):
a) A iniciativa de los Ayuntamientos interesados.- Los trámites
procedimentales son (art. 10 RPDT):
Información pública no inferior a 30 días.
Nuevo acuerdo municipal por igual mayoría absoluta que el acuerdo de
iniciación.
116
Informe del órgano competente de la Comunidad Autónoma cuando el
acuerdo municipal fuera favorable a la alteración proyectada.
Remisión por la Comunidad Autónoma, junto con su informe, para
dictamen del órgano consultivo superior de la Comunidad Autónoma o,
en su defecto, del Consejo de Estado.
Simultáneamente al trámite anterior, se dará conocimiento a la
Administración del Estado de las características y datos principales del
expediente (art. 12 RPDT).
b) Promovida por la mayoría de los vecinos en el supuesto de
segregación (parcial).- Trámites (art. 11 RPDT):
Constitución por los vecinos de una comisión promotora
Incorporación por aquélla al expediente toda la documentación vista.
Elevación a los Ayuntamientos.
Sometimiento por éstos a información pública no inferior a 30 días.
Adopción de los acuerdos municipales correspondientes “en el plazo de
2 meses”, transcurrido el plazo anterior, e incorporación de la
certificación de los mismos al expediente. Sin exigirse, por no
expresarlo, el quórum requerido en los anteriores procedimientos.
Elevación del expediente por el Ayuntamiento (o por la Comisión
Promotora si aquél no adoptó acuerdo en el plazo de 2 meses), al
órgano competente de la Comunidad Autónoma, para su informe, “tanto
si el acuerdo municipal fue favorable o no a la alteración proyectada”.
Remisión por la Comunidad Autónoma, junto con su informe, para
dictamen del órgano consultivo superior de la Comunidad Autónoma o,
en su defecto, del Consejo de Estado.
Simultáneamente al trámite anterior, se dará conocimiento a la
Administración del Estado de las características y datos principales del
expediente (art. 12 RPDT).
Por tanto, las dos principales peculiaridades que presenta este
procedimiento son:
La adopción de los acuerdos municipales en el plazo de 2 meses
desde la terminación del plazo de información pública.
La adopción de los acuerdos municipales sin exigirse mayoría
absoluta, por tanto bastará la adopción por mayoría simple.
Debe precisarse que, aún cuando el art. 13 LRBRL requiere en el
procedimiento de alteración de términos municipales, en todo caso, audiencia
de los municipios interesados, ciertamente que ello no será necesario, por
obvio, en los procedimientos iniciados a instancia de los propios
Ayuntamientos o vecinos.
- Resolución:
· Órgano competente:
Tendencias.- Según VILLAR PALASÍ, las orientaciones en el derecho
comparado, en esta materia, coinciden con las tres grandes tendencias en
torno a los principios inspiradores de los distintos Regímenes Locales:
117
Centralista.- Según la cual la competencia decisora para la alternación
de términos municipales corresponde al poder central.
Autonomista.- Que residencia la competencia en las propias
Corporaciones Locales, siendo el Estado mero receptor de la
información facilitada por aquellas, registrando los acuerdos adoptados.
Intermedia.- Tendencia según la cual la iniciativa puede partir de las
propias Corporaciones Locales, siendo la decisión final competencia de
un poder supralocal (Estado o Comunidades Autónomas), que en
determinados supuestos también podrá plantear la iniciativa.
En España han existido ejemplos de las tres tendencias competenciales
apuntadas:
Centralismo.- En la Ley Municipal de 1924.
Autonomismo.- En el Estatuto Municipal de 1924.
Intermedia.- En la Ley de Régimen Local de 1955 y en la vigente
LRBRL.
Legislación española vigente.- La alteración de los términos municipales se
decidirá finalmente por el Consejo de Gobierno de la Comunidad
Autónoma respectiva.
· Forma.- Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma
respectiva. No obstante, dado el carácter supletorio del precepto, debe
entenderse que, adoptará otra forma si así lo determina la legislación
autonómica, pudiendo exigirse, incluso, ley autonómica.
· Naturaleza jurídica.- Como ha señalado el Tribunal Supremo en STS de 10 de
junio de 1999, el Decreto tendrá naturaleza jurídica de “acto administrativo” y
no de “disposición general”.
· Contenido:
Extremos referidos en el art. 15 RPDT:
a) Nombre del nuevo municipio.
b) Núcleo urbano en que haya de fijarse la capitalidad.
c) Nuevos límites de los términos municipales afectados.
d) Aprobación de las estipulaciones jurídicas y económicas,
acordadas para llevar a cabo la alteración.
Además: Recursos procedentes, plazos para su interposición, y órganos
ante los cuáles se podrán interponer.
· Publicación (art. 13 RPDT):
En el BOE
En el de la CCAA respectiva
Y, en su caso, en el de la Provincia respectiva.
· Oficialidad de la alteración.- Se producirá una vez cumplidos los siguientes
requisitos:
Traslado de la resolución definitiva a la Administración del Estado.
Anotación por la Administración del Estado en el Registro de EE.LL.
Publicación en el Boletín Oficial del “Estado”.
118
· Comunicación al registro central de cartografía.- De las modificaciones
registrales consecuencia de la alteración de términos (como también la
inscripción de nuevas Entidades Locales y la cancelación de inscripciones por
supresión), se dará conocimiento por la Dirección General de Administración
Local al registro central de cartografía, una vez practicada la inscripción en el
Registro de Entidades Locales (art. 13 RPDT).
· Silencio administrativo.- A falta de normativa autonómica al respecto, habrá
que estar a las reglas generales establecidas en la LRJ-PAC, y dado que la
normativa que nos encontramos analizando no establece plazo máximo para
resolver este tipo de procedimiento, debe concluirse que el mismo es de tres
meses, conforme dispone el art. 42 LRJ-PAC.
7. Efectos.
La resolución definitiva de una alteración de términos municipales trae consigo una
serie de efectos que serán expuestos a continuación siguiendo el análisis realizado por la
profesora CATALINA ESCUÍN PALOP:
A) Efectos sobre la composición del Ayuntamiento:
Los efectos se producirán hasta la celebración de las siguientes elecciones
municipales, y dependerán de que se haya creado un nuevo municipio, alterado o suprimido;
así:
- Si se ha creado un nuevo municipio:
· Por fusión.- Cesarán los alcaldes y concejales de los municipios fusionados y
el nuevo municipio se regirá y administrará por una Comisión Gestora
integrada por un número de vocales igual al de
concejales que
correspondiesen en atención a la población, designados por la Diputación
Provincial o, en Comunidades Autónomas uniprovinciales, por el órgano
competente de la Comunidad Autónoma, entre los concejales cesados en
atención a los mayores cocientes obtenidos por las distintas listas en las
últimas elecciones celebradas. Parece que la designación deberá realizarse de
forma proporcional a la respectiva población de los municipios fusionados.
· Por segregación parcial.- El nuevo Municipio también se regirá y
administrará por una Comisión Gestora cuyos vocales serán designados por la
Diputación Provincial o, en Comunidades Autónomas uniprovinciales, por el
órgano competente de la Comunidad Autónoma, en atención a los resultados de
las últimas elecciones municipales en la mesa/s correspondientes a los
territorios implicados. En este sentido la regla primera del precepto en análisis
y también el propio Tribunal Supremo en sentencia de 16 de septiembre de
1994. Si bien el precepto no se pronuncia al respecto, parece que la designación
deberá recaer en los componentes de las listas más votadas que figuren detrás
del de los concejales de los municipios originarios, en número igual al de
concejales que correspondería al municipio.
- Modificación de municipios:
119
· Por segregación parcial para su agregación a otro.- El Municipio segregado
permanecerá con el mismo número de Concejales. Si al municipio agregante,
por virtud de una mayor población le correspondiera un mayor número de
concejales, se designarán vocales gestores, conforme a lo ya visto, teniendo en
cuenta los resultados de las últimas elecciones en la/s mesa/s correspondientes
al territorio segregado.
· Por incorporación.- Si al Municipio incorporante correspondieran por virtud
de la nueva población un mayor número legal de concejales, serán designados
vocales gestores de acuerdo con lo analizado, recayendo en favor de los que
obtuvieron mayores cocientes en las elecciones municipales en el municipio
suprimido.
- Supresión de municipios.- Las alteraciones de términos municipales que suponen la
supresión de municipios (incorporación y fusión), implican el cese de los alcaldes y
de los concejales de los ayuntamientos suprimidos.
B) Efectos sobre los bienes, derechos y acciones:
El nuevo municipio o el que amplía su territorio sucede en los bienes, derechos y
obligaciones, a los municipios que se extinguen o reducen territorialmente. La sucesión
siguiendo a CLAVERO ARÉVALO, en “La situación de los funcionarios en los casos de
alteraciones de términos municipales”, Editorial IEAL, puede ser:
- Universal.- Cuando la alteración extinga algún municipio, lo cual sucede en la
incorporación y en la fusión. En tales supuestos, el municipio sucesor asume todos los
bienes, derechos y obligaciones del municipio extinguido, con excepción de los
atributos y derechos que por ser personalísimos son intransmisibles, como el nombre,
el escudo, el poder administrativo, legitimación procesal tanto activa como pasiva, las
disposiciones administrativas, etc, que se extinguen con el propio municipio, no así los
actos administrativos, que el municipio sucesor puede ejecutar cuando tuvieren
demorada su eficacia o sus efectos no se hubieran agotado (ej. contratos
administrativos o relaciones de empleo público). Respecto a las disposiciones
administrativas (ordenanzas y reglamentos), el nuevo municipio en tanto adopta sus
propios reglamentos y ordenanzas puede aprobar y publicar que rijan, para todo el
nuevo término municipal, las del municipio incorporado o las de uno de los
municipios fusionados, en su caso.
- Parcial.- Cuando la alteración consista en la segregación parcial de municipios, ya
sea para crear un nuevo municipio, ya para agregarlo a otro limítrofe. Se requiere una
división de bienes, derechos y obligaciones para su distribución pactada entre el
municipio originario y el sucesor o la comisión promotora. Una posible forma de
reparto sería adjudicar de forma proporcional al municipio sucesor, los inmuebles en
su territorio y los bienes muebles vinculados a la actividad que desarrollaba. Debe
repararse en la dificultad que puede plantear el reparto de determinados bienes, como
por ejemplo los archivos, ya que pueden ser necesarios tanto para el municipio
originario como para el sucesor, o simplemente que no se puedan dividir. El problema
puede ser resuelto adjudicando a uno de los municipios implicados el original
completo o parcial y al otro municipio copia de los archivos también completa o
parcial.
En la asunción de deudas no opera automáticamente la novación del deudor, sino que
frente al acreedor el municipio originario sigue siendo el deudor, salvo que el propio
120
acreedor consienta la novación. El pacto de distribución de deudas debe decidir la
cuantía que el municipio sucesor va a asumir y la forma en que efectuará el pago al
municipio originario (deudor). El municipio sucesor también participará de los
créditos, por lo que una solución puede estar en pactar la compensación de deudas y
créditos, ahora bien, siempre que éstos últimos sean exigibles, líquidos y estén
vencidos.
C) Efectos sobre el empleo público:
Una alteración de términos municipales produciría sobre la situación de los
funcionarios y del personal laboral los siguientes efectos:
- Sobre los funcionarios.- Éstos mantendrán el derecho a permanecer en la función
pública, pero no a continuar en servicio activo, ni a mantenerse en el puesto que
ocupaban. Los efectos pueden ser distintos según que el municipio de pertenencia
hubiera sido suprimido o no:
· Extinción del municipio de pertenencia del funcionario.- Recordemos que la
extinción del municipio se puede producir por las siguientes clases de
alteración de términos municipales, que producirán efectos diversos sobre los
funcionarios:
Fusión de dos o más municipios o incorporación de uno o más
municipios “a otro” municipio.- Se produce una transferencia
automática de los funcionarios al nuevo o ampliado municipio, al
operar la sucesión universal por parte del nuevo municipio. Dichos
funcionarios pueden quedar en las siguientes situaciones:
Funcionarios sin habilitación de carácter estatal (funcionarios
propios de la Corporación):
En servicio activo si existen puestos vacantes del nivel
correspondiente a su grado personal o superior o inferior
en dos niveles como máximo.
En excedencia forzosa en otro caso.
Funcionarios con habilitación de carácter estatal:
En servicio activo si los puestos reservados a éstos no
están cubiertos y son de la misma categoría a la de su
habilitación.
En excedencia forzosa en otro caso.
Incorporación de un municipio “a otros” municipios.- Opera una
sucesión parcial, por lo que parece que se deberá producir una
transferencia de los funcionarios a los municipios incorporantes,
teniendo en cuenta criterios de proporcionalidad, población, etc, y la
propia normativa reguladora del empleo público.
· Subsistencia del municipio (segregación).- Los funcionarios seguirán en
servicio activo en sus municipios de pertenencia, esto es, no se produce
transferencia alguna de funcionarios, si bien el municipio puede ejercer su
potestad de autoorganización. Además, los funcionarios con habilitación de
carácter estatal pueden ver variada su situación por el aumento o disminución
de población consecuencia de la alteración del término municipal.
121
- Sobre el personal laboral
· Extinción del municipio de pertenencia del personal laboral.- El nuevo
municipio o el o los ampliados asumen los contratos suscritos por el municipio
extinguido. Cualquier variación de la relación laboral sólo podrá llevarse a
cabo de acuerdo con las fórmulas previstas en la legislación laboral.
· Subsistencia del municipio (segregación).- El personal laboral se mantiene en
el municipio de pertenencia en la misma situación. De la misma manera,
cualquier variación de la relación laboral sólo podrá llevarse a cabo de acuerdo
con las fórmulas previstas en la legislación laboral.
2.2.8.- Deslinde de términos municipales.
Se debe comenzar por diferenciar conceptualmente entre “delimitación del término
municipal” y “delimitación de los términos municipales”. La STC 214/1989, de 21 de
diciembre estableció al efecto, que la delimitación del término municipal no se identifica con
la delimitación de los términos municipales (deslinde), en la que pueden y de hecho
intervienen los Ayuntamientos interesados. Ello no prejuzga la competencia de la Comunidad
Autónoma para ratificar la delimitación alcanzada o para resolver sobre la misma si no se
logrease acuerdo por los Ayuntamientos afectados.
Deslindados los conceptos anteriores, se debe resaltar que, cada Ayuntamiento, para
fijar nuevos límites o precisar los existentes, nombrará una Comisión integrada:

Cuando los deslindes no afecten a los límites provinciales:
- Alcalde
- Tres Concejales

Cuando los deslindes afecten a los límites provinciales:
- Por cada Ayuntamiento interesado:
· Alcalde
· Tres Concejales
- Por las Diputaciones interesadas: Una representación igual a la de cada
Ayuntamiento (cuatro miembros).
Asistirán al acto para verificar la operación:
- El Secretario de la corporación.
- Y el perito que designe el ayuntamiento.
Respecto a los anteriores (Secretario y perito), debe tenerse en cuenta que, según
entendemos, dada la literalidad del precepto, no forman parte de la Comisión nombrada,
obsérvese la expresión: “…una Comisión compuesta por el Alcalde y tres Concejales, los
cuales, con el Secretario de la Corporación y el Perito…”, cuando si formaran parte de la
Comisión, la expresión sería del siguiente tenor: “…una Comisión compuesta por el Alcalde,
tres Concejales, el Secretario de la Corporación y el Perito…”. Por tanto, debe entenderse que
la Comisión strictu sensu está integrada por personal político exclusivamente.
Finalmente, también asistirán al acto:
- Dos personas que por su avanzada edad y acreditado juicio puedan justificar el sitio
en que estuvieron los mojones.
- Los propietarios de los terrenos que haya de atravesar el deslinde
122
- Y las fuerzas de seguridad.
En el acto de demarcación, deslinde o amojonamiento pueden producirse las siguientes
situaciones:
- Conformidad por los ayuntamientos interesados:
· En cuanto a los límites existentes.- No será necesario levantar Acta alguna ni
fijar nuevos límites, salvo error material o vicio de procedimiento en la anterior
delimitación. Por tanto, no habrá nada que remitir a la Comunidad Autónoma
para su ratificación.
· En un expediente de alteración de términos municipales.- Será necesario
levantar “Acta conjunta”, y colocarán los hitos o mojones, remitiendo copia del
Acta:
A la Comunidad Autónoma correspondiente.
Y al Instituto Geográfico Nacional.
- Divergencia entre los ayuntamientos en cuanto a:
· Sitio por donde debe pasar la línea divisoria.
· O sitio en el que hayan de colocarse los hitos o mojones.
Cada Comisión levantará Acta por separado, por tanto, tantas actas como
ayuntamientos interesados, dándose por terminado el acto, tras lo cual las Alcaldías remitirán
el acta con los antecedentes, a la Comunidad Autónoma “correspondiente”. Ésta enviará el
expediente al Instituto Geográfico Nacional para que designe a los ingenieros que deban
personarse sobre el terreno junto con las respectivas Comisiones, para llevar a cabo el
deslinde, cuya incomparecencia lleva al decaimiento en la impugnación de los límites fijados.
Consecuentemente, en caso de divergencia el precepto prevé una actuación arbitral.
Obsérvese que la pérdida de este derecho a la impugnación, se producirá ya en una
segunda fase del procedimiento, esto es cuando sea el Instituto Geográfico Nacional quien a
través de los ingenieros designados fije el deslinde, pero no cuando la incomparecencia se
produzca inicialmente, donde entendemos que, salvo justificación, obedecerá a la
divergencia entre los ayuntamientos interesados, a partir de lo cual actuará precisamente dicho
Instituto.
La decisión final sobre todas las cuestiones que se susciten sobre deslindes,
corresponderá a la Comunidad Autónoma, previo informe del Instituto Geográfico Nacional y
dictamen del órgano consultivo superior de Consejo de Gobierno de la Comunidad, si
existiera o, en su defecto del Consejo de Estado. La Comunidad Autónoma también
determinará los límites de las llamadas entidades locales menores.
Por lo demás, de los límites fijados se dará conocimiento a la Administración del
Estado, para su inscripción en el registro de entidades locales, recordemos Registro que fue
creado por R.D. 382/86, de 10 de febrero, desarrollado por O.M. de 3 de abril de 1986.
2.2.9.- Nombre y capitalidad de los Municipios.
1.- Nombre de los municipios:
· Denominación.- Podrá ser:
En castellano
123
En cualquier otra lengua española oficial en la respectiva Comunidad
Autónoma
O en ambas.
· Límites:
Nombres no autorizables:
Por ser idénticos a otros existentes
Por producir confusiones en la organización de los servicios públicos
Nombres no autorizados;
Por otros motivos.
· Motivos.- En tanto el RPDT regula lo motivos que pueden justificar un cambio de
capitalidad en el art. 27.1 como veremos a continuación, por su parte guarda silencio
sobre las causas que pueden fundamentar un cambio de nombre en un Municipio.
2. Capitalidad de los municipios:
· Emplazamiento.- En el núcleo urbano.
· Motivos para su alteración:
Desaparición del núcleo urbano donde estuviere establecida.
Mayor facilidad de comunicaciones.
Carácter histórico de la población elegida.
Mayor número de habitantes
O importancia económica o beneficios notorios para los residentes.
3. Procedimiento común para el cambio de nombre o capitalidad de los municipio.Trámites:
El procedimiento es el mismo en los dos tipos de expedientes, según establece el art.
29 RPDT, y se concreta en los siguientes trámites:
· Acuerdo del Ayuntamiento adoptado por el Pleno (art. 50.4 ROF), adoptado por
“mayoría absoluta” (tras la modificación causada en el art. 47 de la LRBRL por Ley
57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local).
· Exposición pública por plazo no inferior a treinta días para la presentación de
reclamaciones.
· Resolución de las reclamaciones.
· Informe de la Diputación Provincial respectiva.
· Informe de la Real Sociedad Geográfica o de la Real Academia de la Historia, según
proceda, o de las instituciones especializadas de la Comunidad Autónoma, si
existieren, y de otros organismos que se consideren oportunos.
· Aprobación por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. En este punto
debe ser destacada la STS de 19 de diciembre de 1990, sobre el alcance de las
competencias de la Comunidad Autónoma respectiva en la materia y el protagonismo
municipal.
· Comunicación al Registro de Entidades Locales en un mes.
· Comunicación por la Dirección General de Administración Local al Registro Central
de Cartografía.
· En los cambios de nombre de municipios o para los de nueva creación, la oficialidad
se producirá tras el cumplimiento sucesivo de los siguientes requisitos:
Inscripción en el Registro de Entidades Locales.
124
Publicación en el “BOE”.
2.2.10.- Registro Estatal de Entidades Locales.
Finalmente, creo conveniente hacer alusión al Registro Estatal de Entidades Locales al
que hemos venido refiriéndonos en los últimos epígrafes. Se trata de un Registro creado por el
art. 14 LRBRL, dependiente de la Administración del Estado (Ministerio de Administraciones
Públicas), en el cual deben inscribirse todas las Entidades Locales, así como los cambios de
denominación, capitalidad u otras circunstancias. El Registro Estatal de Entidades Locales se
encuentra regulado por R.D. 382/1986, de 10 de febrero, complementado por Orden
Ministerial de 3 de abril del mismo año, regulación modificada por R.D. 1499/1990, de 23 de
noviembre, con el ánimo de convertir a citado Registro en un censo completo, exhaustivo y
actualizado de todas las Entidades Locales Españolas. La inscripción es obligatoria, so pena
de producirse la inscripción de oficio, y según determina el art. 3 del R.D. 382/1986, deberá
contener los siguientes datos, según el tipo de Entidad Local:
“Artículo 3. La inscripción registral deberá contener los siguientes datos:
A) Municipios.
a) Denominación.
b) Provincia y Comunidad Autónoma a la que pertenece.
c) Extensión superficial y límites del término municipal.
d) Capitalidad.
e) Número de habitantes.
f) Régimen de funcionamiento común, propio (Reglamento orgánico) o especial (Consejo abierto).
B) Provincias.
a) Denominación.
b) Comunidad Autónoma a la que pertenece.
c) Extensión superficial y límites del territorio provincial.
d) Capitalidad.
e) Número de habitantes.
f) Régimen común especial (artículos 39 y 40 de la Ley 7/1985, de 2 de abril).
g) Denominación de la Corporación a la que corresponde la representación, gobierno y administración de la
provincia.
C) Islas.
a) Denominación.
b) Provincia y/o Comunidad Autónoma a la que pertenece.
c) Extensión superficial.
d) Capitalidad.
e) Número de habitantes.
f) Denominación de la Corporación a la que corresponde su representación, gobierno y administración.
D) Entidades de ámbito territorial inferior al municipio.
a) Denominación genérica (artículo 45.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril) y nombre de la Entidad.
b) Municipio, provincia y Comunidad Autónoma a la que pertenece.
c) Extensión superficial y límites.
d) Capitalidad.
e) Número de habitantes.
f) Régimen de organización y funcionamiento común (Ley de la Comunidad Autónoma) o especial (Consejo
abierto).
E) Mancomunidades de Municipios.
a) Denominación.
b) Número y denominación de los Municipios asociados.
c) Comunidad Autónoma a que pertenece.
d) Capitalidad.
e) Órganos de gobierno y gestión.
f) Obras y/o servicios de su competencia.
F) Comarcas, áreas metropolitanas y otras agrupaciones de Municipios distintas de la provincia.
a) Denominación genérica y específica de cada Entidad.
b) Número y denominación de los Municipios agrupados en ella.
c) Comunidad Autónoma a que pertenezca.
d) Capitalidad.
e) Denominación y estructura organizativa y funcionamiento de sus órganos de representación, gobierno y
administración.
f) Competencia que tenga legalmente atribuida.
Añade el art. 4.1 en relación con las Entidades territoriales de nueva creación, que: “se
hará constar el origen y formación de su territorio (segregación o fusión), con indicación de las Entidades de procedencia.”
125
Y el apartado 2 del art. 2 dispone: “En la inscripción de cada Entidad se hará constar, igualmente, según
proceda, la disposición legal, Resolución del órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma o Acuerdo Corporativo por el que haya
sido creada, con especificación de su fecha, «Boletín Oficial» en que haya sido publicada y fecha de efectividad.”
El R.D. 382/1986, distingue hasta tres procedimientos a seguir, según se trate de la
práctica de la inscripción de nuevas Entidades Locales; de la variación de datos relativos a
inscripciones ya existentes; o de la cancelación de inscripciones. Así:

Procedimiento para la inscripción.- Aparece regulado en los arts. 5 a 8 R.D.
382/1986, como sigue:
“Artículo 5 R.D: Creada una Entidad Local y constituido su órgano de gobierno, por su Presidente, en el plazo de un
mes, se solicitará su inscripción en el Registro de Entidades Locales, a cuyo efecto se remitirá certificación del texto
íntegro del acta de la sesión constitutiva y se comunicarán los datos a que se refiere el artículo 3.º del presente Real
Decreto, según la Entidad Local de que se trate.
Artículo 6 R.D.: En la inscripción registral de cada Entidad Local se anotarán los datos que para cada una de ellas se
han especificado en el artículo 3.º del presente Real Decreto, considerándose como fecha de la inscripción la recepción
de la solicitud debidamente cumplimentada con todos los datos y requisitos exigidos, en el Registro General del
Ministerio de Administración Territorial.
Artículo 7 R.D.: Por el Ministerio de Administración Territorial se determinará la forma de acreditar por la Entidad
Local correspondiente la autenticidad de los datos que hayan de aportarse junto con la solicitud de inscripción, así como
la documentación que, a tal efecto, deba acompañarse a la misma, entre la que deberá incluirse, en todo caso, la
certificación del Instituto Geográfico Nacional acreditativa de los límites y extensión de los Municipios y de las Entidades
del ámbito territorial inferior al Municipio, y la del Instituto Nacional de Estadística, respecto a la población de las
Entidades Locales de nueva creación.
Artículo 8 R.D.: La Dirección General de la Administración Local, en el plazo máximo de treinta días, contados a partir
de la recepción de la solicitud, procederá a dictar resolución inscribiendo a la Entidad Local de que se trate, salvo que
apreciare la falta o insuficiencia de alguno de los datos o requisitos a que se hace referencia en los artículos 3.º y 7.º, en
cuyo caso, y siempre dentro del indicado plazo, lo comunicará a la Entidad Local solicitante de la inscripción para su
subsanación en el plazo de treinta días, contados a partir de la recepción de la comunicación indicada.
Transcurrido el plazo de treinta días otorgado a la Dirección General de Administración Local en el párrafo anterior, sin
que ésta haya dictado resolución en uno u otro sentido, la Entidad Local se considerará inscrita a todos los efectos,
conforme a lo solicitado.”

Procedimiento de modificación de las inscripciones y de las anotaciones
registrales.- El procedimiento a seguir se encuentra regulado en los arts. 9 a 11
R.D. 382/1986:
“Artículo 9 R.D.: 1. En el Registro de Entidades Locales, y por lo que respecta a cada una de ellas, se harán constar las
variaciones que se produzcan en los datos que de acuerdo con el presente Real Decreto se encuentren recogidos en la
correspondiente inscripción.
2. Al objeto antes indicado, las Entidades Locales comunicarán al Registro de Entidades Locales, dentro del plazo de un
mes, cualquier alteración que se produzca en los citados datos, salvo los relativos al número de habitantes, cuya
comunicación se efectuará anualmente, dentro del mes siguiente al día en que se haya aprobado la correspondiente
revisión anual del Padrón Municipal.
3. Los datos de población se modificarán de oficio como consecuencia de la renovación quinquenal de los Padrones
Municipales de habitantes y una vez que por el órgano competente se publiquen oficialmente los datos del Censo de
Población.
Artículo 10 R.D.: En los supuestos de modificación de la inscripción a instancia de la Entidad Local interesada, será de
aplicación el procedimiento previsto en el artículo 8.º para el supuesto de las inscripciones.
Artículo 11 R.D.: Serán objeto de anotación en el Registro, en relación con cada inscripción registral, aquellas
circunstancias que determine el Ministerio de Administración Territorial y que consistan en la iniciación de
procedimientos administrativos o judiciales que pudieran dar lugar, tras su finalización, a modificaciones en los datos
registrados en la correspondiente inscripción.

Procedimiento cancelación de las inscripciones.- El procedimiento está previsto
en el art. 12 R.D. 382/1986, que establece distintas reglas según se trate de la
comunicación de la superesión de Municipios, Provincias, Entidades Locales de
ámbito inferior al municipal, o de otras Entidades Locales:
“Artículo 12 R.D.: Extinguida una Entidad Local deberá comunicarse tal extremo al Registro de Entidades Locales, a fin
de cancelar la inscripción correspondiente.
126
A este efecto, dentro del plazo de un mes, contado a partir de la fecha de la celebración de la sesión en que se haya
ejecutado la disposición legal, resolución del órgano de la Comunidad Autónoma o acuerdo corporativo por el que se
suprima la Entidad de que se trate, se remitirá al Registro de Entidades Locales certificación del texto íntegro del acta de
dicha sesión.
En la solicitud de cancelación se hará constar, según proceda, la disposición legal, resolución del órgano de gobierno de
la Comunidad Autónoma o acuerdo corporativo por el que se suprima la Entidad de que se trate, con especificación de su
fecha, «Boletín Oficial» en que haya sido publicada y fecha de su efectividad.
La comunicación de la supresión se formulará de acuerdo con las siguientes reglas:
A) Municipios.
a) La supresión de un Municipio por incorporación a otro limítrofe se comunicará, a efectos de su cancelación, por el
Alcalde del Ayuntamiento del Municipio al que se incorpore el término del extinguido.
Si la incorporación del Municipio se efectuase a dos o más Municipios limítrofes, la comunicación será efectuada por los
Alcaldes de los Ayuntamientos de los Municipios a los que se haya incorporado el término del extinguido.
A la solicitud de cancelación de inscripción deberá acompañarse necesariamente la solicitud de modificación de la
inscripción o inscripciones que resultaren afectadas y todas ellas se tramitarán y resolverán conjuntamente.
b) La supresión, por fusión, de dos o más Municipios limítrofes, se comunicará, una vez constituido el órgano de
gobierno del nuevo Municipio resultante de la fusión, por su Presidente.
A la solicitud de cancelación de las inscripciones correspondientes deberá acompañarse necesariamente la solicitud de
inscripción del nuevo Municipio resultante de la fusión, y todas ellas se tramitarán y resolverán conjuntamente.
B) Provincia.
La cancelación de una inscripción provincial se realizará a petición del Presidente de la Entidad una vez se hayan
constituido los órganos de gobierno de la nueva provincia.
A la solicitud de cancelación de la inscripción o inscripciones de la provincia o provincias extinguidas deberá
acompañarse necesariamente la solicitud de modificación de la inscripción o inscripciones que resulten afectadas o la
solicitud de inscripción de la nueva provincia, según proceda.
C) Entidades Locales de ámbito inferior al municipal.
La cancelación de las inscripciones relativas a dichas Entidades se comunicará al Registro de Entidades Locales por el
Alcalde del Ayuntamiento del Municipio en cuyo territorio esté constituida.
D) Mancomunidades de Municipios, comarcas, áreas metropolitanas y otras Agrupaciones de Municipios distintas de la
provincia.
La extinción de estas Entidades se comunicará al Registro, a efectos de su cancelación, por los Presidentes de los
órganos de gobierno respectivos.”
Por lo demás, apuntar que numerosas Comunidades Autónomas han creado Registros
de Entidades Locales y han recogido las relaciones con el Registro estatal (ej. Cataluña:
Decreto 140/1988; Galicia: Ley 5/1997; etc).
2.3.- LA POBLACIÓN MUNICIPAL.
B) CONCEPTO DE POBLACIÓN.
Conjunto de personas y familias agrupadas por vecindad.
C) ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN.
1. Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955.- La población integraba dos
colectivos:

Residentes.- Toda persona que residiese habitualmente en el municipio e
inscrita en el Padrón. Estos se consideraban:
o Vecinos: Los españoles mayores de edad.
o O domiciliados: Españoles menores de edad y extranjeros.

Transeúntes.- Españoles que circunstancialmente se hallaban viviendo
voluntariamente en un municipio que no era el de su residencia habitual e
inscritos como tales en el Padrón Municipal.
Consecuentemente se venía a distinguir:


Población de hecho.- Constituida por los residentes presentes y los
transeúntes.
Población de derecho.- De la que formaban parte los residentes presentes o
ausentes.
127
2. Ley 7/1985 de 2 de abril –LRBRL- y R.D. 1690/86, de 11 de julio –RPDT-.Introdujo las siguientes modificaciones:
a. Denominó población a la antes llamada población de derecho.
b. Mantuvo la distinción entre residentes y transeúntes.
c. Los cambios de residencia obligaban a presentar certificado de baja en el
Padrón de origen.
d. Suprimió la figura de los “cabezas de familia”, categoría dentro de los
residentes. La reforma trae causa en los arts. 14 C.E. y 66 C.C. (igualdad
ante la ley).
e. Encomendó a los Ayuntamientos la confección en coordinación con el
Estado y las Comunidades Autónomas, de un Padrón de Españoles
Residentes en el Extranjero –PERE-.
3. Ley 4/96, de 10 de enero y R.D. 2612/96, de 20 de diciembre, de reforma
respectivamente de la LRBRL y RPDT.- Propició las siguientes novedades:
a. Mantenimiento de un único tipo de población, la de derecho.
b. Eliminación de la figura del transeúnte.- Criticado por Julio Castelao
Rodríguez, por entender que éstos, aún desconocidos por la legislación
vigente, existen y seguirán existiendo, cada vez con una mayor necesidad
de participación en la gestión municipal. Sin desconocer dicho argumento,
Juan Pemán Gavín apunta que la figura del transeúnte carecía de
trascendencia jurídica, pues no otorgaba ningún status específico, por lo
que, más correcto parecería articular un régimen jurídico para éstos.
c. Unificación de la figura del vecino y la del domiciliado en una sola
categoría, la de vecino.- Si bien más se trató de unificación terminológica
que de regímenes jurídicos; piénsese en los extranjeros, con las salvedades
previstas en el art. 13 C.E, que carecen de derecho de sufragio, o en los
españoles menores de edad, que no alcanzan la plenitud de derechos y
deberes (así, no tienen derechos políticos, ni pueden ejercer la sustitución
de las acciones locales para la defensa de los bienes y derechos, etc.). Por
tanto, podemos seguir distinguiendo dos tipos de empadronados, y hasta un
tercer tipo más:
- Vecinos en sentido estricto.- Españoles mayores de edad, que son
titulares del máximo grado de derechos y deberes.
- Y vecinos en sentido amplio.- Españoles menores de edad y
extranjeros, que no adquieren la plenitud del estatus de vecino.
- Españoles residentes en el extranjero.- Cuyas notas son:
· No figura en el Padrón Municipal, sino en un Padrón
específico, el PERE.
· No forman parte de la población, ni se les reconoce vecindad
administrativa, pues solo se consideran vecinos a efectos de
sufragio.
d. Tramitación de altas y bajas por los Ayuntamientos.- Cuya finalidad ha
sido la de evitar duplicidades, ausencia de vecindad, etc.
e. Confección del PERE por el Estado.- Motivado por las carencias
económicas y de gestión de algunos Ayuntamientos.
D) LA FIGURA DEL VECINO.
128
1. Concepto.- Personas que residiendo habitualmente en un término municipal
figuran inscritos en el Padrón Municipal.
2. Adquisición de la condición de vecino.- Se deberán acumular dos presupuestos:
a. Residencia habitual.
b. Inscripción en el Padrón Municipal (carácter constitutivo no simplemente
declarativo).- Solo exige “declaración de voluntad del administrado (STS
24/9/86). La residencia habitual no acompañada de inscripción padronal no
atribuye la condición de vecino, sólo habilita al Ayuntamiento al
empadronamiento de oficio. Por otro lado, la inscripción no es discrecional
para el Ayuntamiento.
3. Pérdida de la condición de vecino.- Solo puede producirse por alta en el Padrón
de otro municipio, a instancia del interesado o de oficio, debido en todo caso a
cambio de residencia habitual; en otro caso se estaría burlando la obligación de
empadronamiento en el municipio de residencia habitual, amén de la prohibición
del doble empadronamiento y por ende de la doble vecindad administrativa.
4. Vecindad administrativa.- La condición de vecino atribuye un determinado
estatus jurídico, esto es, unos derechos y unos deberes específicos, que para los
españoles se encuentran relacionados en los arts. 18 LRBRL y 56 RPDT,
constituyendo lo que se ha dado en llamar “El Estatuto del Vecino”, en tanto que
para los extranjeros habrá que estar a la legislación vigente, especialmente en
materia de derechos y libertades de los extranjeros en España. A unos y otros nos
referiremos más adelante.
Debe diferenciarse la vecindad administrativa de otros conceptos afines; así:
· Vecindad administrativa y domicilio civil.- Al domicilio civil se refieren los
arts. 40 y 41 CC, así como los arts. 50,51 y 155 Ley 1/00, de 7 enero, de
Enjuiciamiento Civil –LEC-, de donde se deduce una aparente coincidencia
entre ambos conceptos, pues se apoyan en la idea de residencia habitual. Sin
embargo, esta coincidencia en más aparente que real:
1º.- Frente a la vecindad administrativa siempre “única y excluyente”,
una persona puede tener varios domicilios, que además estén
desvinculados de la residencia habitual y, por tanto, de la vecindad
administrativa (empresarios, profesionales, diplomáticos, etc).
2º.- Pero incluso cuando el domicilio se define como el lugar de
residencia habitual, opera con independencia de la vecindad
administrativa, pudiendo no coincidir con ésta. Así, la vecindad
administrativa se acredita a través del certificado de empadronamiento,
que también sirve como uno de los elementos de prueba del domicilio
civil, pero no el único. La jurisprudencia civil mantiene un criterio
“realista” (la residencia efectiva) para el domicilio civil, frente al
criterio “formalista” (la inscripción en el Padrón) para la vecindad
administrativa.
3º.- Ese realismo del domicilio civil admite la concurrencia de dos
domicilios y también que haya personas sin domicilio, lo cual no es
posible en la vecindad administrativa.
129
4º.- A más, el domicilio civil es referible plenamente a las personas
jurídicas como a las físicas, en tanto que la vecindad administrativa solo
es predicable de las personas físicas.
5º.- Por último, el domicilio se configura de forma flexible, al permitir
un “domicilio electivo”, por su parte la vecindad administrativa
depende de la residencia habitual.
· Vecindad administrativa y vecindad civil.- La principal distinción se sitúa en
la forma de adquisición: la vecindad administrativa a través de la residencia
habitual en un municipio e inscripción en su Padrón; la vecindad civil, en
principio se “hereda”, es decir es atribuida por filiación, con independencia del
lugar de nacimiento y de la residencia, que también pueden tener relevancia:
a.- Por residencia continuada durante 2 años se adquiere la vecindad
civil del lugar, si el interesado manifiesta su voluntad en este sentido.
b.- También por residencia continuada 10 años sin declaración en
contrario.
5. Estatuto del Vecino.
Los derechos y deberes específicos de los vecinos “españoles”, que no de los
vecinos extranjeros, como se concretará más adelante, se establecen en el art. 18
RPDT y art. 56 RPDT, siendo los siguientes:
- Ser elector y elegible en las elecciones municipales, con arreglo a los arts. 176 y
177 de la L.O. 5/85, 19 junio, de Régimen Electoral General, que desarrollan el
art. 13 C.E. Es catalogado por la STS 7/7/81, como un derecho-deber del
ciudadano.
- Participar en la gestión municipal.- Desarrollado por el art. 70 bis LRBRL. La
STS 27/10/87, destaca a las Asociaciones de Vecinos como instrumentos de
participación en la vida local.
- Utilizar los servicios públicos municipales y acceder a los aprovechamientos
comunales.- Los débitos a la Hacienda Pública no justifica su denegación (STS
30/1/96).
- Contribuir mediante prestaciones económicas y personales a la realización de las
competencias municipales.- En este punto el art. 142 C.E. es desarrollado por el
art. 2 R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el Texto
Refundido de la Ley de Haciendas Locales (prestaciones económicas) y por los
arts. 128 y siguientes del mismo texto legal (prestaciones personales y de
transporte).
- Ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración
municipal.
- Pedir la consulta popular sobre asuntos de competencia propia municipal y de
carácter local.- El desarrollo de este derecho se efectúa en el art. 71 LRBRL, que
establece que la consulta popular será convocada por los Alcaldes, previo acuerdo
por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno.
130
- Exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio
público obligatorio.- Obsérvese como el vecino tiene derecho a solicitar la
prestación de cualquier tipo de de servicio público, que el Ayuntamiento accederá
a su prestación de forma potestativa; pero además puede “exigir” que se
establezcan servicios públicos denominados obligatorios, esto es los previstos en
el art. 26.1 LRBRL por razón de la población del municipio, son los llamados
servicios mínimos.
- Ejercer la iniciativa popular en los términos previstos en el art. 70 bis.- Derecho incorporado por
Ley 57/03, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, que ha
venido a regularlo como sigue: podrá ser ejercida por los vecinos con derecho de sufragio activo,
presentando propuestas o proyectos, suscritas por al menos:
· Hasta 5.000 hab., el 20%
· De 5.001 a 20.000 hab., el 15%
· A partir de 20.001 hab., el 10%
Las iniciativas serán sometidas a debate y votación en el Pleno, sin perjuicio del órgano
resolutorio. En todo caso, se exige previo informe de legalidad del Secretario y del Interventor
cuando afecte a derecho y obligaciones económicas para el Ayuntamiento. Por lo demás, la
iniciativa puede incorporar propuesta de consulta popular.
- Los demás establecidos en las leyes y especialmente, los establecidos en el art.
35 LRJ-PAC.
- Se puede añadir el derecho a ejercitar las acciones necesarias para defender los
bienes y derechos de la Entidades Locales (art. 68 LRBRL).
6. Derechos y deberes de los extranjeros.
Por su parte, la inscripción de los extranjeros en el Padrón no constituirá prueba de
su residencia “legal” en España, claro que al igual que para los españoles, los datos
inscritos en el Padrón, sí que constituyen prueba de la residencia en el municipio
(lo cual no quiere decir que esa residencia sea legal) y del domicilio habitual en el
mismo, tal y como prevé el art. 16.1 LRBRL.
Al mismo tiempo, la inscripción de los extranjeros en el Padrón, tampoco les
confiere ningún derecho que no les atribuya la legislación vigente, en especial la
L.O. 8/00, 22 diciembre, de reforma de la L.O. 4/00, de 11 de enero. Si bien, la
condición de vecinos concede a los extranjeros los derechos y deberes propios del
Estatuto del Vecino, a excepción de los derechos “políticos”, en que habrá que
estar a lo dispuesto en el art. 13 C.E.
FERNANDO MARTIÑO MENÉNDEZ clasifica los derechos como sigue:
-
Derechos compartidos.- Estos a su vez se distinguen en:
o Derechos inviolables inherentes a la dignidad (art. 10 CE)
o Derechos fundamentales (art. 13.1 CE), reconocidos por ley o por
Tratados.
-
Derechos exclusivos de los españoles.- Derechos políticos reconocidos en
el art. 23 CE, si bien, atendiendo a criterios de reciprocidad podrá
reconocerse a los extranjeros el derecho de sufragio activo o pasivo en las
elecciones municipales (en este sentido, reforma C.E. 27-8-92, por virtud
de la firma del Tratado de la Unión Europea).
131
7. Representantes de propietarios ausentes.
La figura del representante de los propietarios ausentes se reguló inicialmente en el
Texto Refundido de Régimen Local de 24 de junio de 1955, para cuanto se refería a la
Administración económica local y al régimen de derechos y obligaciones,
imponiéndose a dichos propietarios ausentes, la obligación de comunicar a la Alcaldía
el nombre de las personas que los representan, y faltando esta comunicación, se
señalaba como representantes de los propietarios:
- Los administradores, apoderados o encargados de los propietarios.
- En defecto de aquellos, por no existir o no residir en el término municipal:
· En fincas rústicas.- Según sea el caso:
Los colonos.- Entendiendo por éstos, los labradores que cultivan y labran una
heredad –porción de terreno- por arrendamiento y suele vivir en ella (22ª Edición
del Diccionario de la Academia de la Lengua española).
Los arrendatarios.
Los aparceros.- Quienes tienen aparcería, esto es, contrato mixto que
participa del de sociedad aplicado al arrendamiento de fincas rústicas, y
que se celebra con gran variedad de pactos y costumbres supletorias
entre el propietario y el cultivador de la tierra.
· En fincas urbanas: los inquilinos.
La regulación fue recogida literalmente por el art. 17 TRRL y por el art. 59 RPDT, si
bien desapareció de este último en la redacción dada por el R.D. 2612/1996, de 20 de
diciembre, sin embargo ha permanecido la trascripción en el TRRL.
D) ESPECIAL REFERENCIA AL EMPADRONAMIENTO (arts. 15 a 17
LRBRL, modificados por Ley 4/96 de 10 enero).
1) CONCEPTO Y CARÁCTER DEL PADRÓN MUNICIPAL; DE LOS
CERTIFICADOS; Y DE LOS VOLANTES DE EMPADRONAMIENTO.
- Concepto de Padrón Municipal:
o Tradicional.- “Documento público fehaciente”
o Vigente.- “Registro administrativo” en que constan los vecinos del municipio
(introducido por Ley 4/96, de 10 de enero, que modificó la LRBRL, que sustituyó
la definición anterior).
Por lo demás, debe indicarse que, en la actualidad, el término “Padrón” no
exclusivamente referido a un Registro “municipal”, como lo era tradicionalmente,
ya que hoy existe, como veremos más adelante un “Padrón” de españoles
residentes en el extranjero que, a partir de la modificación operada en la LRBRL
por la Ley 4/96, ha pasado a ser competencia de la Administración General del
Estado. De ahí que deba diferenciarse entre éstos dos tipos de Padrones:
“municipal”, para los españoles residentes en un municipio español, y el de
“españoles residentes en el extranjero”, que se puede calificar como especial.
- Certificaciones y Volantes de empadronamiento:
o Certificaciones.- “Documento público y fehaciente a todos los efectos
administrativos” (concepto que como puede observarse el texto originario de la
LRBRL reservaba para el Padrón municipal, pero que la Ley 4/96, trasladó a
132
éstas). Serán expedidas por el Secretario del Ayuntamiento o funcionario en quien
delegue, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 204 y 205 del Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales,
aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre –ROF- (art. 61 RPDT)
o Volantes de empadronamiento.- “Documentos de carácter puramente
informativo” (art. 61 RPDT). Podrán ser solicitados por los vecinos cada vez que
se inste una modificación de los datos padronales, debiendo ser entregado por el
Ayuntamiento tan pronto como se haya realizado el cambio en su inscripción
padronal. Lo anterior no perjudica que sin instar una modificación de datos
padronales, el vecino pueda solicitar y el Ayuntamiento expedir un volante de
empadronamiento, cuando éste sirva como documento suficiente a los efectos
pretendidos por el vecino.
o Distinción entre certificaciones y volantes.- Unas y otros se diferencian por su
“carácter”:

Certificaciones.- Tienen carácter “fehaciente a todos los efectos
administrativos”).

Volantes.- Tienen carácter meramente “informativo”, por que no son
necesarias las formalidades prevista para las certificaciones (expedición por
el Secretario del Ayuntamiento o funcionario en quien delegue).
2) OBLIGACIÓN DE TODA PERSONA QUE VIVA EN ESPAÑA.
- Inscribirse en el Padrón del municipio en el que se resida habitualmente.
Según el art. 15 LRBRL y en el mismo sentido el art. 54.1 RPDT, toda persona que
viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida
habitualmente. Quien viva en varios municipios ha de inscribirse sólo en el del municipio en
el que habite más tiempo al año. La inscripción deberá efectuarse:
· En el domicilio habitual, cuando no se carezca de domicilio.
· En el ámbito geográfico donde la persona resida, cuando ésta carezca de domicilio, y
una vez se haya puesto el hecho en conocimiento de los servicios sociales competentes. En
este sentido, art. 54.3 RPDT.
Añade el precepto reglamentario en su apartado 2, que tendrán la misma vecindad que
los padres que tengan su guarda o custodia o, en su defecto, de sus representantes legales:
1.- Los menores no emancipados
2.- Los mayores incapacitados
No obstante:
1.- Los padres o, en su caso, representantes legales, podrán autorizar a aquéllos para
residir en otro municipio.
2.- Los mayores de 16 años emancipados podrán vivir independientes con
consentimiento, el cual se presume –art. 323 CC3.- Y, finalmente, los mayores de 14 años pueden contraer matrimonio con
autorización judicial y, con ello, emanciparse (art. 48 CC).
133
- Obligación adicional para los “extranjeros no comunitarios sin residencia
permanente”.
Para las personas extranjeras no comunitarias sin residencia permanente se añade a la
obligación de inscribirse en el Padrón del municipio en el que residan habitualmente, la
obligación de renovar la inscripción cada dos años, transcurridos los cuales sin haber
renovado su inscripción, posibilitará al Ayuntamiento declarar la caducidad de la inscripción,
sin necesidad de previa audiencia. Esta obligación adicional fue introducida en el art. 16
LRBRL, por L.O. 14/03, de 20 de noviembre, habiendo sido desarrollada por Resolución de
fecha 28/04/05.
Por tanto dicha obligación no es exigible para las siguientes personas:
a.- Españoles.
b.- Extranjeros nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea.
c.- Extranjeros nacionales de un Estado no miembro de la Unión Europea, con
autorización de residencia permanente en España.
3) CONTENIDO DE LA INSCRIPCIÓN.

Datos obligatorios.
- Nombre y apellidos.
- Sexo.
- Domicilio habitual.
- Lugar y fecha de nacimiento.
- Número de identificación:
· Españoles.- Número de documento nacional de identidad
· Extranjeros:
Ciudadanos nacionales de estados miembros de la Unión Europea, de otros Estados
parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o de Estados a los que, en
virtud de un convenio internacional se extienda el régimen jurídico previsto para los
ciudadanos de los Estados mencionados:
Número de la tarjeta de residencia en vigor, expedida por las autoridades
españolas
En su defecto, número del documento acreditativo de la identidad o del
pasaporte en vigor expedido por las autoridades del país de procedencia.
Ciudadanos nacionales de Estados no miembros de la Unión Europea, ni que sean
parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, ni de Estados a los que, en
virtud de un convenio internacional se extienda el régimen jurídico previsto para los
ciudadanos nacionales de Estados miembros de la Unión Europea o de otros Estados
parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo:
Número de identificación de extranjero que conste en documento, en vigor,
expedido por las autoridades españolas.
En su defecto, por no ser titulares de éstos, el número del pasaporte en vigor
expedido por las autoridades del país de procedencia.
- Título escolar o académico que se posea.
- Cuantos otros pudieran ser necesarios para elaborar el Censo Electoral,
garantizando los derechos fundamentales.

Datos voluntarios.- Éstos son añadidos por el art. 57.2 RPDT:
- Personas que pueden representar a cada vecino a efectos padronales (debe
recordarse lo dispuesto en el
art. 32 LRJ-PAC).
- Número de teléfono.
Relación exhaustiva, por lo que, como ha señalado JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ,
no cabe incluir en las correspondientes hojas, otros datos para su incorporación.
134
4) CESIÓN DE DATOS (arts. 16.3 y art. 53.2 RPDT)
Los datos del Padrón Municipal pueden ser cedidos en las siguientes condiciones:
1.- Con consentimiento del afectado, sin limitación alguna en cuanto al cesionario, que
podrá ser tanto persona física como jurídica y pública como privada, ni en cuanto a la
finalidad de la cesión.
2.- Sin consentimiento del afectado, cumpliéndose los siguientes requisitos:
- Que el cesionario sea otra “Administración Pública”, por tanto, no pueden ser
cedidos dichos datos a persona física o jurídica privada.
- “Solicitud” por parte de la Administración Pública cesionaria.
- Que la cesión tenga por finalidad SOLO:
· El ejercicio de sus competencias, en los que la residencia o el domicilio sean
relevantes.
· La elaboración de estadísticas oficiales, sometidas al secreto estadístico. En
este caso, la cesión se efectuará en los términos previstos en la Ley 12/1989, de
9 de mayo, de la Función Estadística Pública.
Fuera de los supuestos anteriores, los datos padronales son CONFIDENCIALES
(no secretos, ni reservados, ni privados, etc, expresiones sobra las que suelen
versar las preguntas tipo test), y el acceso a los mismos se rige por la LO 15/99, de
13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal –LOPDCP-, que
vino a derogar la precedente L.O. 5/1992, de 29 de octubre, de Regulación del
Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal ,y por la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJ-PAC-.
La regulación contenida en la LRJ-PAC, se concreta en el art. 37 de la forma
siguiente:
“Artículo 37. Derecho de acceso a Archivos y Registros.
1. Los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de
un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión,
gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes
correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.
2. El acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas estará
reservado a éstas, que, en el supuesto de observar que tales datos figuran incompletos o inexactos,
podrán exigir que sean rectificados o completados, salvo que figuren en expedientes caducados por el
transcurso del tiempo, conforme a los plazos máximos que determinen los diferentes procedimientos,
de los que no pueda derivarse efecto sustantivo alguno.
3. El acceso a los documentos de carácter nominativo que sin incluir otros datos pertenecientes a la
intimidad de las personas figuren en los procedimientos de aplicación del derecho, salvo los de
carácter sancionador o disciplinario, y que, en consideración a su contenido, puedan hacerse valer
para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, podrá ser ejercido, además de por sus titulares, por
terceros que acrediten un interés legítimo y directo.
4. El ejercicio de los derechos que establecen los apartados anteriores podrá ser denegado cuando
prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros más dignos de protección o cuando así
lo disponga una Ley, debiendo, en estos casos, el órgano competente dictar resolución motivada.
5. El derecho de acceso no podrá ser ejercido respecto a los siguientes expedientes:
a) Los que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las
Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho
Administrativo.
b) Los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado.
c) Los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la protección
de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén
realizando.
d) Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial.
e) Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria.
135
6. Se regirán por sus disposiciones específicas:
a) El acceso a los archivos sometidos a la normativa sobre materias clasificadas.
b) El acceso a documentos y expedientes que contengan datos sanitarios personales de los pacientes.
c) Los archivos regulados por la legislación del régimen electoral.
d) Los archivos que sirvan a fines exclusivamente estadísticos dentro del ámbito de la función
estadística pública.
e) El Registro Civil y el Registro Central de Penados y Rebeldes y los registros de carácter público
cuyo uso esté regulado por una Ley.
f) El acceso a los documentos obrantes en los archivos de las Administraciones Públicas por parte de
las personas que ostenten la condición de Diputado de las Cortes Generales, Senador, miembro de
una Asamblea legislativa de Comunidad Autónoma o de una Corporación Local.
g) La consulta de fondos documentales existentes en los Archivos Históricos.
7. El derecho de acceso será ejercido por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia
del funcionamiento de los servicios públicos debiéndose, a tal fin, formular petición individualizada de
los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter
potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias. No obstante,
cuando los solicitantes sean investigadores que acrediten un interés histórico, científico o cultural
relevante, se podrá autorizar el acceso directo de aquéllos a la consulta de los expedientes, siempre que
quede garantizada debidamente la intimidad de las personas.
8. El derecho de acceso conllevará el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen
sea autorizado por la Administración, previo pago, en su caso, de las exacciones que se hallen
legalmente establecidas.
9. Será objeto de periódica publicación la relación de los documentos obrantes en poder de las
Administraciones Públicas sujetos a un régimen de especial publicidad por afectar a la colectividad en
su conjunto y cuantos otros puedan ser objeto de consulta por los particulares.
10. Serán objeto de publicación regular las instrucciones y respuestas a consultas planteadas por los
particulares u otros órganos administrativos que comporten una interpretación del derecho positivo o
de los procedimientos vigentes a efectos de que puedan ser alegadas por los particulares en sus
relaciones con la Administración.”
Por su parte, el desarrollo contenido en la LOPDCP es como sigue:
Artículo 15 LOPDCP. Derecho de acceso: 1. El interesado tendrá derecho a solicitar y obtener gratuitamente
información de sus datos de carácter personal sometidos a tratamiento, el origen de dichos datos, así como las
comunicaciones realizadas o que se prevén hacer de los mismos.
2. La información podrá obtenerse mediante la mera consulta de los datos por medio de su visualización, o la
indicación de los datos que son objeto de tratamiento mediante escrito, copia, telecopia o fotocopia, certificada o no,
en forma legible o inteligible, sin utilizar claves o códigos que requieran el uso de dispositivos mecánicos
específicos.
3. El derecho de acceso a que se refiere este artículo sólo podrá ser ejercitado a intervalos no inferiores a doce
meses, salvo que el interesado acredite un interés legítimo al efecto, en cuyo caso podrán ejercitarlo antes.
Artículo 16 LOPDCP. Derecho de rectificación y cancelación: 1. El responsable del tratamiento tendrá la
obligación de hacer efectivo el derecho de rectificación o cancelación del interesado en el plazo de diez días.
2. Serán rectificados o cancelados, en su caso, los datos de carácter personal cuyo tratamiento no se ajuste a lo
dispuesto en la presente Ley y, en particular, cuando tales datos resulten inexactos o incompletos.
3. La cancelación dará lugar al bloqueo de los datos, conservándose únicamente a disposición de las
Administraciones públicas, Jueces y Tribunales, para la atención de las posibles responsabilidades nacidas del
tratamiento, durante el plazo de prescripción de éstas. Cumplido el citado plazo deberá procederse a la supresión.
4. Si los datos rectificados o cancelados hubieran sido comunicados previamente, el responsable del tratamiento
deberá notificar la rectificación o cancelación efectuada a quien se hayan comunicado, en el caso de que se
mantenga el tratamiento por este último, que deberá también proceder a la cancelación.
5. Los datos de carácter personal deberán ser conservados durante los plazos previstos en las disposiciones
aplicables o, en su caso, en las relaciones contractuales entre la persona o entidad responsable del tratamiento y el
interesado.
Por tanto:
· Derecho de acceso (art. 15 LPDCP): Mediante consulta visualizada o por
escrito, y por intervalos no inferiores a 12 meses, salvo que se acredite interés
legítimo.
· Derecho de rectificación y cancelación (art. 16): Deberá hacerse efectivo por
el responsable del tratamiento, en 10 días.
5) FORMACIÓN, MANTENIMIENTO, REVISIÓN Y CUSTODIA.
136
- GESTIÓN:
o Distintos organismos de la AGE competentes por la materia.- Remitirán
periódicamente a cada Ayuntamiento la información sobre las variaciones
de los datos de sus vecinos que con carácter obligatorio deben figurar en el
Padrón, para mantener comprobados y actualizados los datos. El art. 63
RPDT añade que, en particular esta remisión deberá ser efectuada por:
1. Las Oficinas del Registro Civil, en cuanto a nacimientos,
defunciones y cambios de nombre, de apellidos, de sexo y de
nacionalidad.
2. El Ministerio del Interior en cuanto a expediciones de documentos
nacionales de identidad y de tarjetas de residencia
3. Y por el Ministerio de Educación y Ciencia (hoy Ministerio de
Educación), en cuanto a titulaciones escolares y académicas que
expida o reconozca.
En los dos últimos casos (Ministerio del Interior y Ministerio de
Educación), la remisión será mensual.
Por su parte, el art. 64 RPDT establece que las comunicaciones de datos
podrán ser canalizadas a través del INE, cual es la práxis administrativa,
y que siempre que sea posible, se llevarán a cabo por medios
informáticos o telemáticos, respetando las instrucciones normalizadoras
sobre tratamiento de la información que se dicten al efecto.
o INE:

Breve referencia a su historia (fuente: página web del INE).-
-
-
-
La Comisión de Estadística del Reino.- La creación de este organismo marca el
comienzo de la estadística oficial en España. El 3 de noviembre de 1856, el
general Narváez, presidente del Consejo de Ministros de Isabel II, firma un
Decreto por el que se crea una Comisión, compuesta por personas de reconocida
capacidad, para la formación de la Estadística General del Reino.
La Junta de Estadística .- Unos meses más tarde, el 21 de abril de 1857, la
Comisión pasa a denominarse Junta de Estadística. Su primer trabajo es el Censo
de Población, con fecha de referencia del 21 de mayo del mismo año.
La Estadística entra en la Universidad.- La Ley de Instrucción Pública de 9 de
septiembre de 1857 establece que la Estadística será una disciplina académica.
El Instituto Geográfico y Estadístico.- Un Decreto del 12 de septiembre de 1870,
durante el gobierno provisional del General Serrano, crea el Instituto Geográfico.
Tres años más tarde, 19 de junio de 1873, pasa a denominarse Instituto
Geográfico y Estadístico, asumiendo todas las tareas de recogida de información
numérica para el Estado. En 1877, el Instituto Geográfico y Estadístico aprueba
su Reglamento. Las estadísticas pasan a depender del Ministerio de Fomento en
el año 1890. Un Decreto de 1 de octubre de 1901 establece la formación de las
estadísticas oficiales y la publicación de las mismas. El Instituto Geográfico y
Estadístico se transforma en Dirección General y se crean departamentos en los
Ministerios para completar su labor. En 1924, el Consejo del Servicio
Estadístico, creado en 1921 es reformado, cuatro años antes de que pase a
depender del Ministerio de Trabajo y Previsión. Ya en 1931, la adscripción se
hace al Ministerio de la Presidencia. Durante la Guerra Civil (1936-1939)
comienza a funcionar el Servicio Sindical de Estadística en coordinación con los
Servicios de Estadística del Estado, dentro de la llamada zona nacional.
El Instituto Nacional de Estadística.- La Ley de 31 de diciembre de 1945 crea el
Instituto Nacional de Estadística, que tiene como misión la elaboración y
perfeccionamiento de las estadísticas demográficas, económicas y sociales ya
existentes, la creación de otras nuevas y la coordinación con los servicios
estadísticos de las áreas provinciales y municipales. La Ley fue publicada en el
BOE del 3 de enero de 1946. Además de regular la coordinación entre otros
servicios estadísticos como el Servicio Sindical de Estadística, la Ley crea el
Consejo Superior de Estadística. El Instituto Nacional de Estadística se organiza
en Servicios Centrales, Delegaciones provinciales y Delegaciones en los
Ministerios.
137

Régimen Jurídico vigente.- El Instituto Nacional de Estadística se
rige, en lo fundamental, por la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la
Función Estadística Pública, y por su Estatuto, aprobado por R.D.
508/2001, de 11 de mayo (BOE 19/05/2001), modificado por R.D.
947/2003, de 18 de julio y por R.D. 759/2005, de 24 de junio. No
obstante, conforme al art. 1.4 del R.d. 508/2001, de 11 de mayo, son
también de aplicación:
- La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado –
LOFAGE-.
- La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común LRJ-PAC-.
- El texto refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto
legislativo 2/2000, de 16 de junio –TRLCAP-.
- El texto refundido de la Ley General Presupuestaria,
aprobado por Real Decreto legislativo 1091/1988, de 23 de
septiembre (hoy entendido Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria).
- El Decreto 1022/1964, de 15 de abril, por el que se aprueba
la Ley de Patrimonio del Estado (hoy entendido Ley
33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Públicas).
- Y las demás disposiciones de aplicación de los organismos
autónomos de la Administración General del Estado.

Concepto y naturaleza jurídica.- Organismo autónomo de los
previstos en el Capítulo II del Título III de la LOFAGE, adscrito al
Ministerio de Economía y Hacienda a través de la Secretaría de
Estado de Economía, que “coordina” todos los Padrones
municipales y elabora estadísticas de población, lo que concuerda
con el art. 149.131 CE que otorga al Estado competencia exclusiva
en materia estadística para fines estatales.

Funciones en materia padronal:
-
-
-
-
Coordinar los Padrones de todos los municipios, a cuya
finalidad los Ayuntamientos le remitirán “mensualmente”
(art. 65 RPDT) las variaciones en los datos de sus padrones
municipales, “por medios informáticos o telemáticos”.
Canalizar las comunicaciones de datos que las Oficinas de
Registro Civil, Ministerio del Interior y Ministerio de
Educación, les envíen para ser dirigidas a los respectivos
Ayuntamientos.
Comunicar a los Ayuntamientos “mensualmente”, por
medios informáticos o telemáticos, las discrepancias
detectadas en los datos de sus padrones municipales, con el
fin de que introduzcan las modificaciones pertinentes.
En caso de duplicidad deducida de la confrontación de los
dados padronales de los diversos municipios, comunicar la
138
-
-
-
-
-
-
duplicidad al Ayuntamiento en que figure la inscripción más
reciente, para que lleve a cabo las gestiones oportunas para
comprobarlo y, previa audiencia del interesado, dé de baja
las inscripciones repetidas que el vecino señale como
erróneas o, en su defecto, las más antiguas.
Ejecutar sustitutoriamente y a costa del Ayuntamiento
afectado, las actuaciones y operaciones necesarias para
mantener actualizados los Padrones de los municipios cuyos
Ayuntamientos no las llevara a cabo. La ejecución
sustitutoria requiere previamente:
o Que el Ayuntamiento no lleve a cabo las actuaciones
y operaciones necesarias para mantener actualizado
su Padrón municipal.
o Informe del Consejo de Empadronamiento.
o Requerimiento al Ayuntamiento afectado para que
realice la actuación u operación necesaria,
concretando la inactividad en ha incurrido,
concediéndole al efecto el plazo que fuere necesario,
nunca inferior a un mes, como señala el art. 60
LRBRL.
o Rechazo por el Ayuntamiento afectado o transcurso
del plazo concedido persistiendo el incumplimiento.
Realizar estadísticas oficiales, entre ellas estadísticas de
población a nivel nacional, a partir de los datos patronales.
Remitir trimestralmente a los Institutos estadísticos de las
Comunidades, y en su caso, a otras Administraciones, los
datos relativos a los padrones en los municipios de su
ámbito territorial en los que se produzcan altas o bajas.
Elaborar la propuesta de cifras oficiales de población de los
municipios a partir de las cifras remitidas por los
Ayuntamientos, elevarlas al Gobierno de la Nación a través
de su Presidente, y comunicarlas al Ayuntamiento
interesado.
En consonancia con la función anterior, formar el censo de
población, apoyándose en los datos de los padrones, y
prestando los Ayuntamientos la colaboración que el INE le
solicite, sirviendo para controlar la precisión de los datos
padronales y, en su caso, para introducir en ellos las
rectificaciones pertinentes. En el desarrollo de esta
operación se tomarán las medidas necesarias para mantener
separados los datos censales, sometidos al secreto
estadístico, de los datos padronales de carácter nominal y
con efectos esencialmente administrativos.
Apoyará técnicamente a los Ayuntamientos que lo soliciten
en el diseño y ejecución de las operaciones de
mantenimiento y comprobación del padrón.
Podrá llevar a cabo operaciones de control de la precisión de
los padrones, informando del resultado a los Ayuntamientos,
y comunicándoles, en su caso, las medidas a tomar para
dotar a su padrón de una mayor precisión. También podrá
proponer a los Ayuntamientos la realización de operaciones
139
conjuntas, sea de control, sea de actualización de sus
padrones.

Organización:
-
Órganos superiores (art. 3 R.D. 508/2001):
- Consejo de Dirección:
- Composición (art. 4 R.D. 508/2001):
- Presidente del INE.
- Directores Generales.
- Secretario General
- Y Jefe del Gabinete de la Presidencia
y de Coordinación y Planificación
Estadística.
-
Presidente (art. 5 R.D. 508/2001).- Con rango de
Subsecretario, es nombrado y separado por el
Gobierno mediante Real Decreto a propuesta del
Ministro de Economía. Sus principales funciones en
materia padronal son:
-
-
-
Resolver las discrepancias que, en materia de
empadronamiento,
surjan
entre
los
Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales,
Cabildos y Consejos insulares o entre estos
entes y el INE.
Elevar al Gobierno de la Nación la propuesta
de cifras oficiales de población de los
municipios,
y
comunicarlas
a
los
Ayuntamientos interesados.
Órganos directivos (art. 6.1 R.D. 508/2001).Dependen del Presidente:
Dirección General de Procesos e Infraestructura
Estadística.
Dirección General de Productos Estadísticos.
Otros órganos (art. 6.2 R.D. 508/2001).- También dependen
del Presidente:
- Gabinete de la Presidencia y de Coordinación y
Planificación Estadística.
- Secretaría General.
- Subdirección General de Relaciones Internacionales.
- Oficina del Censo Electoral.
o Oficina del Censo Electoral.- Comunicará a los Ayuntamientos las
variaciones en el Censo Electoral realizadas, para que introduzcan en su
padrón municipal las modificaciones pertinentes, a fin de que en todo
momento exista la necesaria concordancia entre los datos del padrón
municipal y del censo electoral (art. 66 RPDT).
140
o Vecinos.- Deben
comunicar a su Ayuntamiento las variaciones que experimenten sus
circunstancias personales en la medida en que impliquen una modificación de los datos que deben
figurar en el padrón municipal con carácter obligatorio:


Mayores de edad.- Por ello mismos o sus representantes
voluntarios.
Menores de edad o incapacitados.- Por sus padres o tutores
(representantes legales).
o Ayuntamientos.- Les corresponde la “gestión” del Padrón, entendiendo por
gestión, la formación, el mantenimiento, la revisión y la custodia del
Padrón municipal, de acuerdo con lo que establezca la legislación del
Estado. En este sentido el art. 60.1 RPDT, establece que las normas en
cuestión serán aprobadas conjuntamente por el Ministerio de Economía y
Hacienda (hoy Ministerio de Hacienda) y el Ministerio para las
Administraciones Públicas, a propuesta del Consejo de Empadronamiento,
normas de las que son claro ejemplo la Resolución conjunta de la
Presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de
Cooperación Territorial, de fecha 9 de Abril de 1997, por la que se dictan
instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión y revisión del
padrón municipal; o la Resolución conjunta de fecha 28 de Abril de 2005.
Dicha gestión se llevará a cabo con “medios informáticos”, siendo
“apoyados técnica y económicamente”, por las Comunidades Autónomas
uniprovinciales, Diputaciones Provinciales, Calbildos y Consejos Insulares
respectivos (art. 60.2 RPDT), y “asumiendo dicha gestión informatizada”,
cuando los Municipios carezcan de suficiencia económica y de gestión que
les impida mantener los datos del Padrón municipal de forma automatizada.
Las actuaciones concretas a realizar por los Ayuntamientos son:
 Remitir mensualmente al INE, por medios informáticos o
telemáticos las variaciones producidas en los datos de sus padrones,
para que éste pueda coordinar todos los padrones municipales (art.
65 RPDT).
 Remitir información a la Oficina del Censo Electoral para la
actualización mensual del censo electoral.
Las dos comunicaciones anteriores podrán integrarse en el mismo envío
(art. 67 RPDT).


Actualizar los datos del Padrón municipal:
- Con las informaciones recibidas de las demás
Administraciones.
- Con las variaciones comunicadas por los vecinos
- Y con los resultados de los trabajos realizados por los
propios Ayuntamientos (informes de la policía,
comprobación de errores, etc).
Poner en conocimiento de cada vecino afectado los datos que
figuran en su inscripción padronal, para su información y para que
pueda comunicar a dicho Ayuntamiento las rectificaciones o
variaciones que procedan:
- Cada vez que se produzcan actualizaciones.
- Y, en todo caso, sin que se produzcan actualizaciones, al
menos una vez cada cinco años.
141


En cambios de residencia, después de que el interesado solicite por
escrito su alta en el padrón del municipio de destino, éste, en los 10
primeros días del mes siguiente, la remitirá al municipio de
procedencia, donde se dará de baja en el padrón al vecino trasladado
sin más trámite. En el caso de que la persona no estuviera
empadronada con anterioridad o desconociera el municipio de su
anterior inscripción padronal, lo hará constar así (art. 70 RPDT).
En bajas.- Los Ayuntamientos procederán como sigue:
- Baja por duplicidad (art. 71 RPDT):
o Duplicidad de todos los datos.- El Ayuntamiento
dará de baja las inscripciones de su padrón
conservando una sola de ellas.
o Duplicidad de algunos de los datos.- El
Ayuntamiento llevará a cabo las gestiones oportunas
para comprobar la duplicidad y, previa audiencia del
interesado, dará de baja:
- Las inscripciones repetidas que el vecino
señale como erróneas.
- En su defecto, las inscripciones más antiguas.
- Baja de oficio por inscripción indebida (art. 72 RPDT).- El
Ayuntamiento dará de baja a quienes figuren empadronados
incumpliendo el requisito de residencia habitual, previa
instrucción de expediente administrativo con audiencia al
interesado, en el que éste podrá manifestar:
o Su conformidad con la baja.- Comunicando el
municipio o país en el que vive habitualmente y
solicitar, por escrito, el alta en el padrón municipal o
en el Registro de Matrícula de la Oficina o Sección
consular, tramitándose ésta por el Ayuntamiento que
acuerde la baja de oficio.
o Su no conformidad con la baja.- En cuyo caso la
baja sólo podrá llevarse a cabo con el informe
favorable del Consejo de Empadronamiento.
En uno y otro caso, practicada la baja, el Ayuntamiento la
trasladará en los 10 primeros días del mes siguiente, al
Ayuntamiento en que debiera figurar en el futuro, para su
actualización. Las discrepancias que surjan serán resueltas
por el Presidente del INE, previa propuesta del Consejo de
Empadronamiento (art. 74 RPDT).

En altas.- Los Ayuntamiento procederán:
- Alta de oficio.- Respecto de las personas que vivan
habitualmente en su término municipal y no figuren inscritos
en el mismo, previa instrucción de expediente administrativo
con audiencia al interesado, que podrá:
o Acepta expresamente el alta de oficio.- Implicando la
declaración escrita la baja automática en el padrón en
el que estuviera inscrito.
o No aceptar el alta de oficio.- En cuyo caso, el alta de
oficio sólo podrá llevarse a cabo con el informe
favorable del Consejo de Empadronamiento.
142
o En uno y otro caso, practicada el alta, el
Ayuntamiento la trasladará en los 10primeros días
del mes siguiente, al Ayuntamiento en cuyo padrón
hubieran venido figurando indebidamente, para su
actualización Las discrepancias que surjan serán
resueltas por el Presidente del INE, previa propuesta
del Consejo de Empadronamiento (art. 74 RPDT).
- COMPROBACIÓN Y CONTROL.
La actualización permanente de padrón puede resultar insuficiente para adecuar sus
datos a la realidad. De ahí que dichas actuaciones se completen con las normas previstas en
los arts. 75 a 80 RPDT, relativas a la comprobación y control del Padrón.
o Actuaciones de cada Ayuntamiento:

Nomenclatura, rotulación, numeración de los edificios y cartografía de vías
públicas (art. 75 RP).
Deberán mantenerse actualizadas por los Ayuntamientos, con el apoyo
técnico de los órganos sectorialmente competentes de la Administración
General del Estado, cuando les sea solicitado. De las actualizaciones, los
Ayuntamientos deberán informar a todas las Administraciones interesadas.
La rotulación y numeración se efectuará como sigue:
A.- Rotulación del municipio, entidades de población y vías urbanas:
1) Municipio, entidades y núcleos.- Deben estar rotulados en sus
principales accesos. En los núcleos debe indicarse, asimismo, el nombre
de la entidad a la que pertenece.
2) Vía urbana.- cada una debe estar designada por un nombre aprobado
por el Ayuntamiento, no pudiendo haber dos vías urbanas con el mismo
nombre salvo que se distingan por el tipo de vía o por pertenecer a
distintos núcleos. El nombre deberá estar en rótulo visible colocado al
principio y al final de la calle y en una, al menos, de las esquinas de
cada cruce. Se recomienda como principio de la vía el extremo más
próximo al centro o lugar más típico de la entidad. En las plazas, se
colocará en su edificio preeminente y en sus principales accesos.
En las barriadas con calles irregulares, con entrantes o plazoletas deben
colocarse los rótulos necesarios, siendo aconsejable que cada edificio
lleve el rótulo.
B.- Numeración de edificios:
1) Las vías urbanas deben estar numeradas en todas sus entradas
principales e independientes que den acceso a viviendas y/o locales. No
se numerarán entradas accesorias o bajos como tiendas, garajes, etc, que
se entiende que tienen el número de la entrada principal. No obstante,
cuando existan laterales o traseras de edificios ya numerados en otras
143
vías, como tiendas, garajes u otros, cuyo único acceso sea por ahí, se
numerará el edificio, teniendo carácter de accesorio.
2) Los números pares estarán continuados a la derecha y los impares a
la izquierda.
3) Cuando existan duplicados se añadirá una letra al número común.
4) Los edificios en diseminado también deben numerarse. Si estuvieran
a lo largo de caminos, carreteras, etc, es aconsejable que estuvieran
numerados de forma análoga a las calles de un núcleo urbano. Si
estuvieran dispersos deberán tener una numeración correlativa dentro de
la entidad. En general, toda construcción en diseminado debe
identificarse por el nombre de su entidad, por el de la vía en que se
inserta y por el número; o si no fuera posible, por el nombre de la
entidad y el número de la serie única asignado.

Revisión de entidades, núcleos y secciones (art. 76 RP).
Los Ayuntamientos deberán efectuarlo, al menos una vez al año, de
acuerdo con las definiciones e instrucciones que establezcan las leyes que
regulen estas materias y las remitirán al INE para su comprobación.
La revisión se realizará de la siguiente manera:
A.- Unidades poblacionales:
a) Clases:
1. Entidad singular: es cualquier área habitable del término, habitada o,
excepcionalmente deshabitada, claramente diferenciada, y conocida por
una denominación específica identificadora sin posibilidad de
confusión:
- Área habitable: aquella en la que exista viviendas habitadas o en
condiciones de serlo (ej. zonas residenciales de temporada).
- Área claramente diferenciada: cuando las edificaciones y viviendas
puedan ser identificadas y su conjunto sea conocido por una
denominación. Por tanto, no sólo Entidades Locales Menores (art. 45
LRBRL), sino también localidades, urbanizaciones, zonas residenciales
u otras que cumplan la definición.
Las entidades singulares se constituyen por núcleo/s de población y/o
diseminado:
a) Núcleo.- Conjunto de al menos diez edificaciones formando calles,
plazas y otras vías urbanas, o, excepcionalmente menos de diez si la
población supera 50.000 habitantes. Se incluirán edificaciones que
aisladas, disten menos de 200 metros de los límites exteriores del
conjunto, excluidos los terrenos ocupados por instalaciones, parques,
jardines, ríos cruzados por puentes, etc. Cada núcleo tendrá una
denominación específica.
b) Diseminado (una sola por entidad singular).- Edificaciones o
viviendas no incluibles como núcleo.
144
2. Entidad colectiva: Unidad intermedia entre la entidad singular y el
municipio. Son agrupaciones de entidades singulares (parroquias,
diputaciones, hermandades, ante iglesias, concejos y otras).
b) Categoría de la entidad.
Es la calificación otorgada, o tradicionalmente reconocida: ciudad, villa,
lugar, aldea, etc y, a falta, la que corresponda a su origen y
características: caserío, poblado, barrio, zona residencial, urbanización
y otras.
c) Revisión y actualización de la relación de unidades poblacionales:
1. Altas:
.- Incorporación de unidades existentes en otros municipios, por
alteración de términos.
.- Creación de unidades por alteraciones en el municipio o por nueva
construcción, urbanización, …
.- Omisiones de unidades.
2. Bajas:
.- Incorporación de unidades existentes a otro municipio debido a
alteración de términos.
.- Desaparición de unidades por alteraciones en el municipio o por
despoblamiento.
.- Inclusión indebida de unidades.
3. Modificaciones:
.- Cambio de nombre de las entidades o núcleos.
d) Procedimiento.- Producida una variación en la relación de unidades
(también si no se han producido), los Ayuntamientos remitirán (o lo
comunicarán, en su caso) a la Delegación Provincial del INE las
actualizaciones, junto con las actualizaciones del padrón. El INE
dispondrá de un mes para realizar comprobaciones, requerir
aclaraciones y remitir la codificación de las unidades que causen alta.
B.- Revisión del Seccionado.
La división del término en distritos y éstos en secciones estadísticas, es
esencial para el INE para realizar las investigaciones estadísticas y para
gestionar el censo electoral. Se debe prestar especial atención a:
a) Sus límites.- La sección es un área de terreno del término y cada
vivienda o habitante ha de pertenecer solo a una. El conjunto de todas
las secciones ha de abarcar todo el término municipal.
b) Su tamaño.- La LOREG asigna tamaños mínimos y máximos a las
secciones electorales, medido en número de electores. Dentro de tales
límites se recomienda que la sección no supere 2.500 habitantes Normas
básicas:
145
· Cada sección debe estar definida por límites identificables: accidentes
naturales del terreno y construcciones permanentes.
· Las pertenecientes a un núcleo urbano estarán formadas por manzanas
completas de edificios, que excepcionalmente pueden subdividirse por
fachadas completas o, si es necesario, por portales si supera el número
máximo de electores.
· La división debe comprender todo el término municipal.
c) Revisión del seccionado.- Normas:
.- Partición de las secciones que sobrepasen los 2.000 electores o de las
que superen los 2.500 habitantes resultando secciones con al menos 500
electores.
.- Fusión de secciones con menos de 500 electores, salvo sección única.
.- Se modificarán los límites por defectos de delimitación o de
variaciones procedentes, por ej. de planes de urbanismo, nuevas vías
urbanas, ...
.- Se numerarán de la siguiente manera:
· Si una sección se divide en dos o más, a una se le dará el
número antiguo y al resto números correlativos a partir del
último de sección del distrito.
· Si se fusionan dos o más secciones, se dará a la nueva el
número de una, desapareciendo el de las restantes, pudiendo
aparecer, por tanto, saltos de numeración.
· No se renumerarán secciones, pudiendo quedar, por tanto,
secciones geográficamente contiguas con numeración no
correlativa.
.- Se podrá cambiar la denominación de las secciones por variaciones en
los distritos y por fusiones y segregaciones de municipios.
.- Las Delegaciones Provinciales del INE asesorarán a los
Ayuntamientos en estos trabajos y resolverá las dificultades.
.- Las modificaciones anteriores deben ser comprobadas por el INE,
para lo cual los Ayuntamientos enviarán una propuesta a la Delegación
Provincial, adjuntando un plano o croquis de cada nueva sección, en
que figuren sus límites, así como el tramo de callejero de sección.
Recibida la propuesta de variación, el INE en un mes hará las
comprobaciones antes de incluir el nuevo seccionado en el fichero del
padrón.
.- El Ayuntamiento revisará el seccionado, al menos, una vez al año,
salvo que alguna sección supere los 2.000 electores o no llegue a los
500, en que se partirá o fusionará inmediatamente.
.- A efectos de censo electoral, las secciones se dividirán en
Subsecciones. Para asignar electores a las mesas, las secciones pueden
ser:
1) Por subsecciones.- Criterio territorial de asignación de los
electores a las mesas.
2) Alfabéticas.- Criterio por apellidos de asignación de los
electores, si es necesario.
C.- Revisión de los callejeros de sección.
Responde a la necesidad de conocer la delimitación y contenido
geográfico de las secciones estadísticas y de disponer de una
146
información sobre las vías, integradas con las unidades, distrito,
sección, entidades, núcleos de población y diseminados.
Una vía vendrá definida por su tipo (calle, plaza, ...) y su denominación,
sin que en un municipio pueda existir más de una vía lógica con igual
tipo y denominación que se corresponde con una sola vía física, aunque,
excepcionalmente dos o más vías físicas pueden tener el mismo tipodenominación (una vía lógica). Ello ocasiona anomalías en la gestión
del INE, por lo que se deberán deshacer estas ambigüedades. Para ello,
el Ayuntamiento deberá asignar códigos de vía distintos a cada vía
física, siendo obligatorio que se identifiquen cada una incluyendo al
final de la denominación y entre paréntesis el nombre de la entidad
singular, núcleo a que pertenece u otro literal identificativo.
En general el territorio se identifica por vías físicas rotuladas y
numeradas, excepcionalmente por unidades poblacionales (entidades,
núcleos/diseminados). Adicionalmente se identificará por la pseudovía,
que es todo aquello que no es ni unidad, ni vía. Finalmente los tramos
de vía serán el resultado de la intersección de las secciones (incluida la
subsección), unidades y vías (o pseudovía), por su pertenencia a una
manzana y a una zona postal. Por tanto, la unidad básica de
referenciación territorial es el tramo.
Los habitantes poseen atributos de dos tipos:
· Personal (nombre, sexo, ...)
· Territorial (municipio de residencia, calle, ...).
El nexo de unión entre la población y el territorio es la residencia del
habitante, el domicilio, a través del tramo en que se localice. Se
dispondrá de los siguientes ficheros:
1. Relación de vías.- Contendrá las vías lógicas (relación biunívoca
entre un código y un tipo-nombre de vía).
2. Relación de pseudovías.
3. Relación de tipo de vías.
4. Relación de tramos.
Un alta de una vía se realizará cuando no exista el conjunto tipodenominación de vía en la relación de vías. Una baja implicará la
eliminación de todos los tramos de vía.
Una modificación (tipo y/o denominación) implica la rectificación de
los datos en todos los tramos de la vía.
Los Ayuntamientos remitirán mensualmente a la Delegación Provincial
del INE el fichero completo de la sección cuando hubiere habido
variaciones en los ficheros durante el mes anterior.

Muestreos y controles de campo (art. 77 RP).
Para alcanzar la concordancia del padrón con la realidad, los
Ayuntamientos deberán realizar sistemáticamente estas operaciones, que
deberán acentuarse en sectores susceptibles de una mayor movilidad de los
habitantes. Periódicamente deberán llevar a cabo operaciones de campo
para comprobar la verdadera situación del empadronamiento y para
actualizar sus datos, con especial incidencia en las zonas donde se hayan
concedido licencias municipales para nuevas urbanizaciones, nuevas
147
construcciones, demoliciones, etc., informando de sus resultados al INE,
que apoyará técnicamente a los Ayuntamientos que lo soliciten en el diseño
y ejecución de las operaciones de mantenimiento y comprobación del
padrón.
o Actuaciones del INE:

Control de la precisión de los padrones (art. 78 RP).- Podrá efectuar
operaciones de control de de dicha precisión de los padrones, informando
del resultado a los Ayuntamientos, y comunicándoles, en su caso, las
medidas a tomar para dotar a su padrón de una mayor precisión. También
podrá proponer a los Ayuntamientos la realización de operaciones
conjuntas, sea de control, sea de actualización de sus padrones.

Formar el censo de población (art. 79 RP).- Apoyándose en los datos de los
padrones, y prestando los Ayuntamientos la colaboración que el INE le
solicite, sirviendo para controlar la precisión de los datos padronales y, en
su caso, para introducir en ellos las rectificaciones pertinentes. En el
desarrollo de esta operación se tomarán las medidas necesarias para
mantener separados los datos censales, sometidos al secreto estadístico, de
los datos padronales de carácter nominal y con efectos esencialmente
administrativos. Los gastos en que incurran los Ayuntamientos por esta
colaboración serán sufragados con cargo a los Presupuestos Generales del
Estado.

Resolución de discrepancias por su Presidente (art. 17.3 LRBRL y 80 RP):
Las discrepancias que se planteen entre Administraciones en la realización
de las operaciones de comprobación y control del padrón, serán resueltas
por el Presidente del INE a propuesta del Consejo de Empadronamiento.
- REVISIÓN.
A diferencia de lo que sucedía con anterioridad a la Ley 4/96, el Padrón Municipal hoy
ya no se forma o renueva cada cinco años, sino que es un Registro permanente que se
actualiza de forma constante. Sin embargo, es necesario constatar periódicamente los datos
obrantes en el mismo, fijando un momento al que referir las cifras de población de cada
municipio. A tal efecto hay que remitirse a los arts. 81 a 83 RP.
o Actuaciones de los Ayuntamientos:

Fecha de referencia- (art. 81 RP).- Los Ayuntamientos aprobarán la
revisión de sus padrones con referencia al uno de enero de cada año,
formalizando las actuaciones llevadas a cabo durante el ejercicio anterior.
Los resultados numéricos de la revisión anual serán remitidos al INE.

Modelos oficiales de impresos (Resolución de fecha 9/4/97).- Los
resultados numéricos de la revisión anual del padrón se reflejarán en los
siguientes modelos oficiales o en soporte magnético ajustado a los formatos
de registro aprobados al efecto:
1. Resumen de altas en cada sección (mod. PRA).
148
En este se consignarán las altas, utilizando una línea para cada sección, las
altas producidas en cada una, con indicación de distribución por sexo y por
causa de alta, distinguiendo entre las altas que son a su vez altas en el
municipio (columnas 3 a 9), y las altas en la sección que no son altas
municipales -cambios de domicilio en el municipio- (columnas 10 a 12).
También se consignarán por sexo, las altas producidas por variaciones por
error en el sexo. El número de éstas debe coincidir con el de bajas por
(columnas 13 a 15). Sumando los datos de cada sección se obtendrá el total
municipal en la última línea de la tabla. De no poder relacionarse en un
impreso todas las secciones se utilizará los que fueran necesarios,
numerándolos correlativamente en el margen superior derecho.
2. Bajas en cada sección (mod. PRB).
En este se reflejan las bajas producidas en cada sección, siguiéndose
criterios análogos a los expuestos para el mod. PRA. Debe coincidir el
número de bajas por cambio de domicilio en el municipio y el número de
altas (suma de las columnas 10, 11 y 12 del mod. PRA y PRB), como
también las bajas por variación por error en el sexo con las altas por ese
concepto (es decir, la columna 13 de un impreso con la 14 del otro).
3. Resumen numérico general municipal (modelo RGM).
Este es resumen de los anteriores impresos y consta de tres cuadros:
Primero: recoge la población a fecha de la última revisión; las altas y bajas
en el período al que se refiere la revisión, que se obtiene por la suma de las
columnas 3, 4, 5, 13 y 14 de los impresos PRA y PRB; las variaciones por
error en el sexo; y las cifras de población a 1 de enero del año entrante,
obtenidas por la diferencia de las cifras anteriores (población a 1 de enero =
a población anterior + Altas – Bajas).
Si el municipio ha sufrido variación por fusión o segregación deberá
figurar como población la del nuevo municipio a fecha de la última
revisión y anotándose a pie de página:
A. El municipio del cual se segrega, en su caso.
B. El municipio/s fusionados, en este caso.
Segundo: causas altas y bajas, que se obtiene trasladando los totales de
columnas correspondientes de ambos impresos
Tercero: recoge las alteraciones x cambios de domicilio entre secciones.
Por lo demás, los tres impresos deben ir acompañados de una certificación
del Secretario, con el Vº Bº del Alcalde, en la que conste que el resultado
numérico de la revisión ha sido sometida a la aprobación del Pleno,
especificando la fecha de la sesión, y todo será remitido a la Delegación
Provincial del INE antes del 1 de marzo. Recibidos dichos resultados, el
INE en un mes dará conformidad a las cifras o formulará reparos. De no
llegarse a acuerdo se acudirá al Consejo de Empadronamiento cuya
resolución tendrá carácter vinculante sin perjuicio de los recursos
jurisdiccionales pertinentes.
o Actuaciones del INE (arts. 82 y 83 RPDT):

Formular reparos (art. 82 RPDT).- Cuando no esté de acuerdo con las cifras
remitidas por los Ayuntamientos, pudiendo éstos:
- Atender los reparos.
149
-

No atender los reparos.- En cuyo caso el INE someterá las
discrepancias al Consejo de Empadronamiento para su informe, que
podrá ser:
o Desfavorable a los reparos formulados por el INE (favorable
a la propuesta de cifras oficiales de población realizada por
el Ayuntamiento).
o Favorable a los reparos formulados por el INE, a partir de
los cual, su Presidente, junto con el informe favorable del
Consejo de Empadronamiento, elevará al Gobierno de la
Nación la propuesta de cifras oficiales de población de los
municipios españoles, para su aprobación mediante Real
Decreto, que será publicado en el "BOE". Serán remitidas,
asimismo, al Registro de Entidades Locales y a los
Ayuntamientos que lo soliciten.
Remitir a las CCAA y a otras Administraciones que lo soliciten los datos
de los padrones sin consentimiento previo del afectado (art. 83 RPDT).Cuando concurran los siguientes requisitos:
- Que los datos sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas
competencias
- Y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el
domicilio sean datos relevantes.
Los Ayuntamientos podrán consultar por vía telemática los datos de sus
padrones que obren en poder del INE. Dichos datos obrantes en el INE
no podrán servir de base para la expedición de certificaciones o volantes
de empadronamiento.
6) CONSEJO DE EMPADRONAMIENTO.
- CONCEPTO:
Órgano colegiado adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda (hoy Ministerio de
Hacienda), de colaboración en materia padronal, entre la Administración General del Estado y
las Entidades Locales. Obsérvese que el Consejo de Empadronamiento es definido como
órgano de “colaboración”, frente a la concepción dada al INE por el art. 17 LRBRL como
órgano de “coordinación”.
- CREACIÓN Y NATURALEZA.
El Consejo de Empadronamiento fue creado por la Ley 4/1996, de 10 de enero, que
dio nueva redacción al art. 17 LRBRL. Tiene carácter nacional y dispone de Secciones
Provinciales para conseguir una mayor agilidad en su funcionamiento (art. 84 RPDT).
- FUNCIONES (art. 17 LRBRL desarrollado por el art. 85 RPDT):
+ Elevar al Presidente INE propuesta vinculante de resolución de discrepancias entre
Administraciones.
+ Proponer instrucciones técnicas para la gestión de los padrones.
+ Informe vinculante sobre propuestas de cifras oficiales de población.
+ Informe preceptivo sobre acción sustitutoria a realizar por el INE caso de no
actualización de los Padrones por los Ayuntamientos.
150
+ Informe vinculante sobre altas y bajas de oficio.
+ Informar cuantas cuestiones le planteen las Administraciones.
- COMPOSICIÓN.
Representantes de la Administración General del Estado y de los Entes Locales,
siendo presidido por el Presidente del INE, de la siguiente manera (arts. 86 y 87 RPDT):
· Presidente: el del INE. Serán sustituido en los casos de vacante, ausencia o
enfermedad, en la integridad de sus funciones, tanto las propias de su condición
de Presidente, como las propias como miembro del Consejo, y conservando su
propia posición de miembro del Consejo a todos los efectos (especialmente
quórum y votación), por el Vocal representante del INE de mayor jerarquía,
antigüedad y edad por este orden.
· Vocales y suplentes:
Dos representantes del INE, designados y separados por su Presidente
Uno de la Oficina del Censo Electoral, designado y separado por el
Director de la OCE.
Dos del Ministerio de Administraciones Públicas, designados y
separados por el Ministro.
Uno del Ministerio de Asuntos Exteriores, designado y separado por el
titular del Departamento.
Siete representantes de las Entidades Locales, después de que por R.D.
3425/00, 15 diciembre añadiera uno más a los seis representantes
previstos en el art. 86.4 RPDT, con el objeto de conseguir la paridad
entre representantes de la AGE y de las Entidades Locales. Éstos serán
designados y separados por la Asociación de Municipios de ámbito
estatal con mayor implantación.
· Secretario: un funcionario del INE nombrado por el Presidente de éste, al que
corresponderá:
a) Organizar los servicios de apoyo técnico y administrativo del Pleno del
Consejo y de su Comisión Permanente.
b) Asistir, con voz y sin voto, a las sesiones del Pleno del Consejo y de la
Comisión Permanente.
c) Levantar acta, preparar los trabajos de uno y otra y convocar sus sesiones
por decisión del Presidente.
d) La gestión de régimen interior del Consejo.
e) La tramitación y, en su caso, ejecución de los acuerdos que se le
encomienden.
f) Y la dirección del registro, archivo, documentación y demás servicios
similares precisos para el desenvolvimiento de las tareas del Consejo.
g) Asistir, con voz y sin voto, a las sesiones del Pleno del Consejo y de la
Comisión Permanente.
- FUNCIONAMIENTO (art. 88 a 92 RPDT):
· Régimen Jurídico.- El Consejo se regirá:
Por el RPDT y sus normas de desarrollo.
En lo no previsto en aquellas, por el Capítulo II del Título II de la LRJ-PAC.
· Funcionamiento y atribuciones de sus órganos:
151
En Pleno
En Comisión Permanente.
Secciones Provinciales.
· Pleno:
Composición.- Se integra por todos los vocales y es presidido por el
Presidente. Se reunirá una vez al semestre en sesión ordinaria, y en
extraordinaria por decisión del Presidente o cuando lo solicite la mitad
más uno de sus miembros.
Atribuciones.- Coinciden con las propias del Cº de Empadronamiento.
· Comisión Permanente:
Composición.- Estará formada por:
 El Presidente o persona que lo sustituya cuyo voto tendrá
carácter dirimente.
 El Vocal del Pleno representante de la OCE.
 Un Vocal del Pleno representante del MAP
 Y tres Vocales del Pleno representantes de las Entidades
Locales.
 Actuando como Secretario el del Consejo, con voz y sin
voto.
Atribuciones:
Informar las discrepancias, salvo que, por su especial trascendencia
sean elevadas al Pleno.
Informar los asuntos a tratar por el Pleno.
Preparar al Pleno la propuesta de instrucciones técnicas en materia de
gestión padronal y sobre intercambios de información entre AAPP.
Las que le delegue Pleno o le asigne el Reglamento de funcionamiento
del Consejo.
También los conflictos de ámbito provincial que no hayan podido ser
resueltos por la Sección salvo que se sometan al Pleno.
· Secciones Provinciales:
Composición.- Se constituirá una en cada Provincia, formada por:
 El Presidente, que lo será el Delegado del INE.
 Dos representantes de la Administración del Estado en la
provincia, uno designado por el Delegado del INE entre los
funcionarios de la Delegación Provincial y otro por el
Subdelegado del Gobierno o, en su caso, por el Delegado del
Gobierno.
 Y tres Entidades Locales de la provincia en calidad de
Vocales, designados, uno por la Diputación Provincia y uno
por cada una de las dos asociaciones de municipios de
mayor implantación en la provincia, y de existir una sola
designará a ambos.
 Actuará como secretario de cada Sección, un funcionario de
la Delegación Provincial del INE nombrado por el Delegado
provincial.
152
Atribuciones.- Conocerán de las discrepancias en materia padronal cuyo
ámbito geográfico esté comprendido en su provincia, así como de las
altas y bajas de oficio realizadas por los Ayuntamientos.
7) PADRÓN DE ESPAÑOLES RESIDENTES EN EL EXTRANJERO.
- CREACIÓN
Y FINALIDAD.
Fue una novedad de la LRBRL, que en su redacción inicial, el art. 17.3 encomendaba
su confección a los Ayuntamientos, en coordinación con las Administraciones del Estado y de
las Comunidades Autónomas. La Ley 4/96, de 10 de enero, también operó una modificación
en este punto, ya que, como señala su Exposición de Motivos, la falta de medios en gran parte
de los Ayuntamientos y Oficinales Consulares, ha imposibilitado la puesta en funcionamiento
de este Padrón y, por ello, se ha considerado más viable atribuir su realización a la
Administración del Estado, en vez de a los Ayuntamientos, como hasta ese año 1996 ocurría.
Así las cosas, su regulación actual se efectúa en el apdo. 5º del art. 17 LRBRL, en los
siguientes términos: La AGE, en colaboración con los Ayuntamientos y las Comunidades
Autónomas confeccionará un Padrón de españoles residentes en el extranjero, al que será de
aplicación las normas que regulan el Padrón municipal.
Aunque tan escueto precepto se vio precisado de su desarrollo reglamentario, que se
produjo con la nueva redacción dada al RPDT por el RD 2612/96, de 20 de diciembre.
- CONCEPTO (art. 93.1 RPDT).
Registro administrativo donde constan quienes gozando de nacionalidad española
viven habitualmente fuera, sea o no ésta su única nacionalidad
- CONFIDENCIALIDAD DE SUS DATOS (art. 93.2 RPDT).
A semejanza de lo dispuesto en el art. 53.2 RPDT para el padrón municipal, este
precepto establece que: Los datos se cederán a otras Administraciones que lo soliciten sin
consentimiento previo del afectado solamente cuando les sean necesarios para el ejercicio de
sus respectivas competencias, y exclusivamente para asuntos en que la residencia en el
extranjero sea dato relevante. También podrán servir para elaborar estadísticas oficiales
sometidas al secreto estadístico, en los términos previstos en la Ley 12/1989, de 9 de mayo,
de la Función Estadística Pública. Fuera de estos supuestos, son confidenciales y el acceso a
los mismos se regirá por lo dispuesto en la Ley de Protección de los Datos de Carácter
Personal y en la LRJ-PAC.
- CONTENIDO (art. 94 RPDT).
Igualmente se asemeja a su homólogo art. 57 RPDT, previsto para datos que deben
contener los Padrones Municipales:
· Obligatorios.- Sólo lo serán los siguientes:
a) Nombre y apellidos.
b) Sexo.
c) Lugar y fecha de nacimiento.
d) Número del documento nacional de identidad, o pasaporte.
e) Certificado o título escolar o académico que posea.
f) Domicilio en el país de residencia.
g) Municipio de inscripción en España a efectos electorales.
153
h) Cuantos otros datos sean necesarios para la elaboración del censo electoral, siempre que se
garanticen los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución.
· Voluntarios:
a) Designación de las personas que pueden representar a cada inscrito ante la Oficina Consular.
b) Número de teléfono del domicilio en el país de residencia.
c) Domicilio y número de teléfono del municipio de referencia en España.
- FORMACIÓN (art. 95 RPDT).
Este padrón se constituirá con los datos existentes en el Registro de Matrícula de cada
Oficina Consular de Carrera o Sección Consular de las Misiones Diplomáticas.
- VECINDAD (art. 17.5 LRBRL y 96 RPDT).
Las personas inscritas en este Padrón se considerarán vecinos del municipio español
que figura en los datos de su inscripción “únicamente” a efectos del ejercicio del derecho de
sufragio, “no constituyendo, en ningún caso, población del municipio”. La determinación del
municipio de inscripción en España a efectos electorales se realizará de acuerdo con los
criterios contenidos en la normativa vigente para la actualización mensual del censo electoral
(añadido por el art. 96 RPDT).
- FICHERO CENTRAL NACIONAL (art. 97 RPDT).
Las Oficinas y Secciones Consulares remitirán al INE, a través del Ministerio de
Asuntos Exteriores (MAEx en sucesivas citas), los datos, a fin de que se elabore y mantenga
un fichero central de españoles residentes en el extranjero.
- ACTUALIZACIÓN PERMANENTE (art. 106 RPDT)
Las Oficinas o Secciones Consulares realizarán las actuaciones y operaciones
necesarias para mantener actualizados los Registro de Matrícula de modo que los datos
concuerden con la realidad (art. 106 RPDT). Para lograr esta finalidad, las oficinas disponen
de las siguientes fuentes:
1.- Declaraciones de los interesados (art. 98-100):
* Regla general (art. 98 RPDT).- Los españoles residentes en el
extranjero o los representantes legales (caso de los menores de edad e
incapacitados) deberán comunicar a la Oficina o Sección Consular las
modificaciones en sus circunstancias personales cuando impliquen
variación de los datos a figurar con carácter obligatorio en el padrón.
* Reglas específicas (arts. 99 y 100 RPDT).- Previstas para cambios de
residencia:
· Art. 99 RPDT: 1. Todo español que traslade su residencia al
extranjero o de una demarcación consular a otra deberá solicitar
el alta en el Registro de Matrícula de la Oficina o Sección
Consular en el país de destino. La Oficina o Sección Consular
remitirá el alta, a través del MAEx, al INE, que la trasladará en
los 10 primeros días del mes siguiente al municipio de
154
procedencia, donde sin más trámite se dará de baja en el padrón
municipal al interesado.
· Art. 100 RPDT: Por su parte, todo español residente en el
extranjero que traslade su residencia a España, deberá solicitar el
alta en el padrón del municipio donde vaya a fijar su residencia.
Y el municipio de destino remitirá, en los 10 primeros días del
mes siguientes, el alta al INE que la trasladará a la Oficina o
Sección Consular, a través del MAEx, la cual procederá a dar de
baja al interesado en el Registro de Matrícula sin más trámite.
2.- Comunicaciones interadministrativas (arts. 101 a 103 RPDT): Las Oficinas
o Secciones Consulares remitirán mensualmente, a través del MAEx al INE, en
soporte informático, la relación de altas, bajas y modificaciones en los datos
del Registro de Matrícula sin perjuicio de la información que deben remitir a la
OCE para la actualización del censo electoral (art. 101 RPDT). En el mismo
sentido, mensualmente, el INE comunicará a las Oficinas o Secciones
Consulares, a través del MAEx y por medios informáticos o telemáticos, las
discrepancias en los datos del fichero central de españoles residentes en el
extranjero, como consecuencia de los procesos de confrontación de los datos de
los distintos Registros de Matrícula y de éstos con los padrones municipales,
para que realicen las rectificaciones pertinentes. Análogamente, la OCE
comunicará, a las Oficinas o Secciones Consulares, a través del MAEx y por
iguales medios, las variaciones en el censo electoral, para que introduzcan en
sus Registros de Matrícula las modificaciones pertinentes, a fin de que
concuerden los datos del fichero central españoles residentes en el extranjero y
el censo electoral (art 102 RPDT). Ambas comunicaciones podrán integrarse,
respectivamente, en el mismo envío (art. 103 RPDT).
3.- Bajas de oficio (art. 104 RPDT): Las Oficinas o Secciones Consulares darán
de baja las inscripciones en el Registro de Matrícula que estén duplicadas,
conservando una sola de ellas. Asimismo, procederán a dar de baja las
inscripciones duplicadas que se deduzcan de la confrontación de datos
efectuada por el INE en el fichero central de españoles residentes en el
extranjero.
4.- Notificación a los interesados (art. 105 RPDT): Siempre que se produzcan
actualizaciones en el Registro de Matrícula no comunicadas directamente por
los interesados, la Oficina o Sección Consular deberá ponerlo en conocimiento
de los afectados para su información y para que puedan comunicar a dicha
Oficina o Sección las rectificaciones o variaciones que procedan.
2.4.- LA ORGANIZACIÓN.
2.4.1.- Introducción.
La organización es considerada por BAENA DE ALCÁZAR, en su obra “La
Organización Administrativa”, Ed. Tecnos. 1984, como elemento básico del sistema político
lo que le lleva a definirla como: “sistema de articulación de que se sirve el poder político para
utilizar las diversas capacidades humanas, empleando un conjunto de recursos humanos,
materiales y técnicos…”.
155
Este es el aspecto estático de la Administración, frente al aspecto dinámico,
representado por la actuación administrativa.
En el Derecho Comparado existen dos sistemas de gobierno local:
- Inglés, que atribuye las funciones a un solo órgano colegiado, presidido por el
Alcalde.
- Francés, que atribuye las funciones de gobierno a dos órganos, modelo que sigue
nuestro sistema.
Especial relevancia presenta en materia organizatoria, la potestad de autoorganización
que el art. 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local –
LRBRL-, atribuye a los Entes Locales Territoriales previstos en el art. 3.1 del propio texto
legal. Esta potestad autoorganizativa se entiende implícita en el concepto de autonomía local
garantizado en los arts. 140 y 141 C.E.
El art. 11 de la LRBRL considera la organización como uno de los elementos del
municipio, manteniéndose en el resto del articulado los dos sistemas de organización
municipal tradicionales, a saber:
-
Normal.- El de Ayuntamiento, si bien, en éstos, a partir de la Ley 57/03 de 16
diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local –LMMGL-, por
la que se modificó la LRBRL, con un doble régimen de organización y
funcionamiento:
- El de los Municipios de “Régimen Común o General”, referido a todos los
municipios que no sean de gran población, a los que son de aplicación el
régimen organizativo previsto en el art. 20 LRBRL, que también es de
aplicación supletoria a los Municipios de Gran Población.
- Y el de los Municipios de “Gran Población”, que como prevé el art. 19.3
LRBRL, se ajustará a los dispuesto en el Titulo X. Su estudio se efectuará
en el punto relativo a los regímenes municipales especiales. Por el
momento, baste decir que son o podrán ser municipios de gran población,
de conformidad con lo dispuesto en el art. 121 de la LRBRL:
a) Los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes.
b) Los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a
los 175.000 habitantes.
c) Los municipios que sean capitales de provincia, capitales
autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas y los municipios
cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten
circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales.
Todos éstos cuando así lo decidan las Asambleas Legislativas
correspondientes a iniciativa de los respectivos ayuntamientos.
-
Excepcional.- El de Concejo Abierto, que será analizado en el epígrafe
correspondiente, pero del que ya se puede adelantar que es el sistema en el que
funcionan o pueden funcionar (art. 29 LRBRL):
a) Los Municipios con menos de 100 habitantes
b) Los Municipios que tradicionalmente cuenten con este singular régimen de
gobierno y administración.
c) Los Municipios en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los
intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable.
2.4.2.- Concepto de órgano.
156
Los órganos, en ocasiones también llamados elementos o unidades orgánicas, o más
recientemente unidades administrativas, desde un punto de vista no jurídico podría definirse
como una pluralidad de puestos de trabajo que dependen de una misma jefatura. Por su parte,
jurídicamente se viene definiendo el órgano como un centro de competencias o de
atribuciones, esto es, potestades para emanar actos jurídicos, y con independencia de la/s
personas físicas que lo cubran en cada momento. Pero este concepto, como nos recuerdan
JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ y FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en “Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley
30/1992, de 26 de noviembre)”, Ed. CIVITAS, a propósito de los comentarios al Título II,
Capítulo I de la LRJ-PAC, choca, primero porque existen ciertos órganos, los internos, que no
está claro que tengan verdaderas competencias, además, otros órganos creados para
relacionarse con el exterior –un laboratorio municipal, por ejemplo- no producen
normalmente actos jurídicos, sino actividad técnica de la Administración, por lo que, los
propios autores citados, proponen diferenciar la unidad orgánica, como concepto genérico que
designa una pluralidad de puestos de trabajo dependientes de una jefatura, y la de órgano, que
designa a las unidades orgánicas aptas para producir actos jurídicos, concluyendo que cuando
nos refiramos a un órgano lo estaremos haciendo también a una unidad orgánica, pero ésta no
coincidirá con el concepto de órgano cuando no produzca actos jurídicos.
No obstante lo apuntado, nuestro derecho positivo no acoge todavía el término unidad
orgánica, y la LRJ-PAC emplea la expresión órgano administrativo y solo en ocasiones
unidad administrativa, en concreto en el art. 5.2 LOFAGE, asimilándolas a aquellos, cuando
dice que las unidades administrativas tendrán consideración de órganos sólo en el supuesto de
que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación
tenga carácter preceptivo.
Asimismo debe diferenciarse el concepto de órgano del de Entidad, en nuestro caso,
Pública, cuestión a la que ya me he referido en el Tema 1, por lo que a él me remito.
2.4.3.- Clasificación de los órganos.
Se puede hacer referencia a los siguientes criterios clasificatorios:
1. Por el número de miembros que componen el órgano:
- Órganos unipersonales, cuya titularidad corresponde a una única persona:
· Alcalde.
· Tenientes de Alcalde.
- Órganos colegiados, colectivos o pluripersonales, integrados por un conjunto
de personas –tres o más personas- (ej. Pleno, Junta de Gobierno Local,
Comisiones Informativas, etc).
2. Por su poder decisorio:
- Órganos activos, que son los que adoptan acuerdos o resoluciones (ej.
Alcalde, Pleno, Junta de Gobierno Local).
- Órganos consultivos, que emiten declaraciones de juicio (ej. Comisiones
Informativas).
- Y Órganos de fiscalización o control, que enjuician la legalidad u oportunidad
de los actos realizados por otros órganos (ej. Intervención; Tribunal de
Cuentas).
3. Por la atribución de potestades para emanar actos jurídicos de la organización frente
a terceros ajenos a la misma.- Categoría relacionada con la anterior, si bien matizar
157
que, en aquélla el poder decisorio puede producir efectos jurídicos no solo con terceros
ajenos a la organización, sino internamente.
- Órganos externos, como ya se ha adelantado, manifiestan y declaran la
voluntad, el conocimiento, el juicio, o el deseo, de la organización frente a
terceros (ej. El Alcalde, el Pleno, etc).
- Órganos internos, que no manifiestan y declaran dicha voluntad,
conocimiento, juicio o deseo, de la organización frente a terceros (ej. un
servicio, una sección, un negociado).
4. Por su potestad de dirección de la actividad de otros órganos dependientes:
- Órganos superiores.
- Órganos directivos.- Cuyos titulares son nombrados, atendiendo a criterios de
competencia profesional y experiencia.
Esta distinción aparecía ya regulada en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17
de julio de 1958 -LPA-, cuyo art. 7 decía: “Los órganos superiores podrán dirigir con
carácter general la actividad de los inferiores mediante instrucciones o circulares”. El
art. 21.1 LRJ-PAC reproduce el art. 7 LPA, incluyendo un matiz, cual es haber
sustituido la expresión “superiores”, por el termino “administrativos”, de la siguiente
manera: “Los órganos administrativos podrán dirigir con carácter general la actividad
de los inferiores mediante instrucciones o circulares”, lo que a su vez parece tener
como consecuencia la de que serían órganos superiores, no solo los expresamente
relacionados normativamente, sino todos aquellos órganos jerárquicamente superiores
a otros en la organización. No obstante, como han apreciado los propios JESÚS
GONZÁLEZ PÉREZ y FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en el art. 14 LJRPAC, al regular la avocación, se vuelve a hablar de “órganos superiores”, sin precisar
su significado, surgiéndoles a citados autores la siguiente pregunta, ¿debe tenerse por
tales, a estos efectos, solo a los que así aparecen calificados en la LOFAGE?
La LOFAGE dispone en su art. 6:
“2. En la organización central son órganos superiores y órganos directivos:
A) Órganos superiores:
a) Los Ministros.
b) Los Secretarios de Estado
B) Órganos directivos:
a) Los Subsecretarios y Secretarios generales.
b) Los Secretarios generales técnicos y Directores generales.
c) Los Subdirectores generales.
3. En la organización territorial de la Administración General del Estado son
órganos directivos tanto los Delegados del Gobierno en las Comunidades
Autónomas, que tendrán rango de Subsecretario, como los Subdelegados del
Gobierno en las provincias, los cuales tendrán nivel de Subdirector general.
4.En la Administración General del Estado en el exterior son órganos
directivos, los embajadores y representantes permanentes ante Organizaciones
Internacionales”
158
En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cantabria, la LRJGACAC no
establece la distinción anterior.
Finalmente, en el ámbito local, la diferenciación entre órganos superiores y
órganos directivos se efectúa en el art. 130 de la LRBRL en relación con el régimen de
organización de los municipios de gran población, que no para los municipios con
régimen de organización común o general. Esa distinción para los municipios de gran
población se efectúa de la siguiente manera:
“Artículo 130. Órganos superiores y directivos.
1. Son órganos superiores y directivos municipales los siguientes:
A) Órganos superiores:
a) El Alcalde.
b) Los miembros de la Junta de Gobierno Local.
B) Órganos directivos:
a) Los coordinadores generales de cada área o concejalía.
b) Los directores generales u órganos similares que culminen la organización
administrativa dentro de cada una de las grandes áreas o concejalías.
c) El titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al concejalsecretario de la misma.
d) El titular de la asesoría jurídica.
e) El Secretario general del Pleno.
f) El interventor general municipal.
g) En su caso, el titular del órgano de gestión tributaria.
2. Tendrán también la consideración de órganos directivos, los titulares de los
máximos órganos de dirección de los organismos autónomos y de las entidades
públicas empresariales locales, de conformidad con lo establecido en el
artículo 85 bis, párrafo b).”
5. Por su carácter electivo:
- Órganos políticos, de gobierno o institucionales, que se caracterizan por su
base electiva.
- Órganos administrativos o burocráticos, que carecen de dicha base electiva y
se distinguen por los principios de igualdad, capacidad, mérito y publicidad
que rigen los procedimientos para cubrir los puestos que los integran.
6. Por el ámbito territorial de su competencia:
- Órganos cuya competencia se extiende a todo el territorio nacional, los cuales
podemos encontrar en los arts. 8 a 12 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a la hora de determinar las
competencias de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa (así,
por ejemplo, el art. 11.1 LJCA contempla en su letra b), la competencia de la
Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, para conocer
en única instancia: “de los recursos contra los actos de los Ministros y
Secretarios de Estado cuando rectifiquen en vía de recurso o en procedimiento
de fiscalización o de tutela los dictados por órganos o entes distintos con
competencia en todo el territorio nacional”).
- Órganos cuya competencia se extiende sólo a una parte del territorio nacional,
categoría en la que entrarían los órganos municipales.
159
7. Por la finalidad encomendada:
- Órganos de línea, que tienen por finalidad inmediata y directa la consecución
de los fines institucionales de la organización (ej. Alcalde, Pleno, etc.)
- Órganos de apoyo o staff, que solo tienen por finalidad la consecución de los
fines institucionales de la organización, de forma mediata o indirecta, ya que su
misión es auxiliar a los órganos de línea, asesorándoles, asistiéndoles, etc. Si
bien dentro de esta categoría siguiendo a los precitados autores, se podría
distinguir a su vez:
· Staff consultivo, cuya actividad consiste elaborar dictámenes,
informes, proyectos, etc (ej. Gabinete de Alcaldía, personal de
confianza o asesoramiento especial), y staff auxiliar, que realiza
actividad especializadas de carácter instrumental (ej. unida de personal,
de caja, de archivo, etc.)
· Staff de la organización, que normalmente asisten a las jefaturas de
línea, y staff del dirigente o personal, cuya asistencia va dirigida
exclusivamente a un único dirigente.
8. Por su obligatoriedad:
- Órganos necesarios, los que obligatoriamente deben existir en todos los
Municipios, cuales serían en los Municipios, en sentido estricto:
· El Alcalde
· Los Tenientes de Alcalde
· Y el Pleno.
Pero además, pueden considerarse también en esta categoría, con las
peculiaridades a que se harán referencia más adelante:
· La Comisión Especial de Cuentas.
· La Junta de Gobierno Local.
· Las Comisiones Informativas o de Estudio, Informe, Consulta y
Seguimiento.
- Órganos complementarios, que pueden existir o no en función de lo que
dispongan las leyes de cada Comunidades Autónomas o el Reglamento
Orgánico Municipal (ej. Concejales Delegados, Consejos sectoriales, órganos
desconcentrados y descentralizados, etc.)
En las líneas siguientes analizaremos el régimen organizatorio de los municipios
siguiendo los criterios clasificatorios reseñados, con especial distinción entre órganos
necesarios y órgano complementarios.
2.4.4.- Organización Municipal.
- Introducción.
El art. 20.1 LRBRL impone un modelo organizativo común y uniforme para todos los
Municipios, que garantiza el principio de igualdad entre éstos. Dicho modelo organizativo
común y uniforme se basa en:
1º.- Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno, que “deben existir” en todos los
Ayuntamientos.
2º.- La Comisión Especial de Cuentas, también existirá en todos los municipios.
160
3º.- La Junta de Gobierno Local, que “existirá”:
· En municipios con más de 5.000 habitantes.
· En municipios con 5.000 habitantes o menos:
Cuando así lo disponga su Reglamento Orgánico
O cuando así lo acuerde el Pleno.
4º.- Los órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos
que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del
Alcalde (en clara referencia a las Comisiones Informativas), si su legislación autonómica no
prevé otra forma organizativa, que “existirán” en las mismas condiciones que la Junta de
Gobierno Local
5º.- La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones “existe”:
· En municipios de gran población
· En municipios en que así lo disponga su Reglamento Orgánico.
· Y en municipios en que así lo acuerde el Pleno por “mayoría absoluta.
6º.- Los Grupos Políticos Municipales (LUIS CHACÓN ORTEGA Y CONCHA
CORTÉS SÁNCHEZ, en la obra “Manual de Procedimiento y Formularios de Organización
Municipal, Potestad Reglamentaria y Régimen Jurídico para Ayuntamientos”, Ed. Bayer
Hnos, S.A.), que si bien no son órganos de gobierno stricto sensu sino órganos de articulación
de la participación de los Concejales en la actividad municipal, a partir de la modificación
operada en el art. 73.3 de la LRBRL por la Ley 11/1999, de 21 de abril –Pacto Local, deviene
obligada su constitución.
A partir de este esquema básico, además de lo dispuesto en el punto 4º anterior, la
legislación autonómica puede establecer una organización complementaria con el carácter
imperativo o dispositivo a la ley defina.
El Ayuntamiento, a través del Reglamento Orgánico Municipal puede aprobar también
una organización propia, pero subordinada tanto a la legislación estatal como a la legislación
autonómica.
Por último, el art. 119 ROF, establece una organización complementaria supletoria, en
defecto de Reglamento Orgánico Municipal. Por Resolución de la Dirección General de
Administración Local de fecha 27/1/87, calificó dicha organización complementaria como de
carácter supletorio de segundo grado. La organización complementaria aludida se concreta en:
1. En todas las Entidades Locales:

Los Concejales y Diputados delegados.

Las comisiones informativas.

La Comisión especial de cuentas.

Los Consejos sectoriales.

Órganos desconcentrados y descentralizados para gestión de servicios.
2. En los Municipios, “además”:

Los representantes personales del Alcalde en los poblados y barriadas.

Las Juntas municipales de distrito.
LUIS CHACÓN ORTEGA Y CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ añaden en la obra
mentada, aún sin aparecer mencionado en el ROF, a la Junta de Portavoces, existente en
muchos Ayuntamientos, de la cual forman parte el Alcalde y los portavoces de los grupos
políticos municipales, cuya finalidad es recabar información por parte de los grupos e
intercambiar opiniones y puntos de vista sobre temas de interés municipal.
161
- Órganos necesarios:

El Alcalde:
A) INTRODUCCIÓN.
En los orígenes del constitucionalismo español, representado por la
Constitución de Cádiz de 1812, conocida como “La Pepa”, el Alcalde gozaba
de un mayor número de atribuciones que las que actualmente le corresponden,
ya que tenía atribuido el gobierno político, pero también otr4as funciones
estatales en materia de orden público, atribuciones en materia militar e incluso
en materia judicial, y todo ello por virtud del doble carácter de órgano
representativo del Estado y de Jefe de la Administración Municipal,
consecuencia de lo cual su elección correspondía al gobierno estatal. El
primero de esos caracteres, órgano representativo del Estado, va perdiéndose a
medida que el Ejército y el Poder Judicial se institucionalizan, no obstante se
mantuvo la elección gubernativa hasta el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo
de fecha 8 de marzo de 1924. No obstante, durante la Segunda República de
1931 y durante el Régimen anterior, el Alcalde volvió a recuperar el doble
carácter de órgano estatal y municipal, carácter que pierde definitivamente con
el dictado de la vigente Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local, en consonancia con los postulados constitucionales de 1978,
que configuran los Municipios como Entidades Locales de la organización
territorial del Estado, dejando de ser, por tanto, simples circunscripciones del
Estado.
B) CONCEPTO.
Órgano de gobierno unipersonal necesario y activo, “que goza de garantía
institucional” (L. ORTEGA ÁLVAREZ, “El Alcalde como elemento de la
organización municipal”, Documentación Administrativa, nº 228, octubrediciembre 1991, pág. 49), e integra y preside los órganos colegiados
municipales: Pleno, Junta de Gobierno Local y cualquier otro, y que dirige la
administración y representa al Ayuntamiento.
La LRBRL consagró en su redacción inicial un sistema presidencialista de
gobierno municipal, acentuado con las reformas llevadas a cabo por Ley 11/99,
de 21 de abril y Ley 57/03, de 16 de diciembre que, con base en el principio de
eficacia, han ampliado la relación de atribuciones que inicialmente tenía
encomendadas el Alcalde. Aunque como se ha adelantado, hubo épocas en que
dichas atribuciones del Alcalde fueron aún mayores. El carácter
presidencialista del sistema de organización municipal ha llevado a afirmar a
GAJA I MOLIST, en “Comentarios a la Ley de Régimen Local”. Ed. Bayer
Hnos. 1985: “El Alcalde, como director del gobierno municipal, es el líder de
la ciudad, el conductor de la colectividad que fija y determina los objetivos a
conseguir en cada fase histórica, social o económica en que se encuentra. El
porvenir de la población depende, en buena parte, de la persona que ostenta la
titularidad de la Alcaldía, y si esta titularidad recae sobre un hombre o una
mujer inteligente, carismáticos, políticamente decididos, con visión de futuro,
la ciudad tiene a su alcance el mejor porvenir”.
Por su parte, el propio L. ORTEGA ÁLVAREZ, en el comentario antedicho,
apunta que el doble desdoblamiento del Alcalde como órgano propio y como
162
miembro-Presidente del resto de los órganos municipales, le dotan de una
posición privilegiada dentro de la organización municipal.
C) ELECCIÓN (art. 40.1 ROF y arts. 196 – 200 L.O. 5/1985, de 19 de junio,
de Régimen Electoral General –LOREG-).
El art. 140 C.E. determina dos posibles sistemas optativos de elección de los
Alcaldes: “por los Concejales o por los vecinos”, habiendo optado la LOREG,
por:
- Elección por los Concejales –primer sistema-, para los Municipios con
“Ayuntamiento”, que serán aquellos que no funcionen en régimen de Concejo
Abierto.

Procedimientos de elección:
· Ordinario.- En la misma sesión constitutiva de la Corporación (esto es, el
20º o, en su caso –cuando se interponga recurso contencioso-electoral), el
40º día posterior al día de celebración de las elecciones), de acuerdo con el
siguiente procedimiento:
1.- En Municipios con más de 250 habitantes:
a. Podrán ser candidatos todos los Concejales “cabeza de lista”, y “solo
éstos en esta primera votación”. Y aunque la lógica debería imponer la
validez de la renuncia del cabeza de lista a ser candidato a la elección
de Alcalde, siendo reemplazado por el segundo de la lista en la sesión
constitutiva, ello podría derivar en una declaración de nulidad. Por
tanto, si algún cabeza de lista renuncia a ser elegido Alcalde antes de la
primera elección, ello no posibilita al segundo de la lista en cuestión
presentarse como candidato a Alcalde en esta primera votación. Es
decir, el cabeza de lista habría de presentarse a esta primera elección
como Alcalde, y solo una vez elegido como tal, su renuncia sin tomar
posesión obligaría a una nueva elección en la que el segundo de la lista
correspondiente ya podría presentarse como candidato a ser Alcalde.
Por otra parte los cabeza de lista candidatos a Alcalde deben
“manifestar su voluntad”, a cuyo efecto, el Presidente de la Mesa de
Edad que ha de presidir la sesión constitutiva de la Corporación, deberá
requerir de dichos candidatos su voluntad positiva a presentarse a la
elección. No obstante, para el supuesto de que alguno de los cabezas de
lista no asistiese a la sesión constitutiva y, consecuentemente el
Presidente de la Mesa de Edad no pudiera requerirle su voluntad
positiva a presentarse a la elección, ésta se presumirá, y sólo se
considerará su voluntad negativa si manifiesta su renuncia a ser
candidato por escrito.
b. Se debe obtener la “mayoría absoluta” de los votos para ser
proclamado Alcalde, en votación única e ininterrumpida y, en principio,
“secreta”, aun cuando esta última cuestión no es pacífica, ya que el
literal del art. 102.3 ROF, determina lo siguiente: “La votación secreta
sólo “podrá” utilizarse para elección o destitución de personas”,
pareciendo que la expresión “podrá”, lleva implícito el uso facultativo y
163
no imperativo de la votación secreta. Es más, alguna SSTSJ, no
reiterada, afirma que la legislación no existe la votación secreta. No
obstante, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el art. 5 LOREG:
“Nadie puede ser obligado o coaccionado bajo ningún pretexto en el
ejercicio de su derecho de sufragio, ni a revelar su voto”, de donde un
sector doctrinal concluye que el sistema de elección no puede ser otro
que la votación secreta. En cualquier caso este sistema de elección no
impide que, voluntariamente, los miembros corporativos muestren su
voto, ya que el art. 5 LOREG prohíbe “ser obligado”.
c. Si ningún candidato obtiene dicha mayoría, será proclamado el
cabeza de lista que obtuvo “mayor número de votos populares” en las
elecciones.
d. En caso de empate en cuanto al número de votos populares obtenido,
se resolverá por sorteo.
2.- En Municipios comprendidos entre 100 y 250 habitantes.- El
procedimiento es el mismo con la siguiente peculiaridad: pueden ser
candidatos todos los Concejales.
· Excepcional.- Caso de prosperar una moción de censura, cuestión a la que
nos referiremos más adelante (art. 197 LOREG).

Juramento y toma de posesión (art. 18 R.D. Legislativo 781/1986, de 18 de
abril, Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
régimen local, y art. 40 ROF).
Art. 18 TRRL: Antes de comenzar el ejercicio de sus funciones, el Alcalde
deberá jurar o prometer el cargo ante el Ayuntamiento Pleno.
Una vez proclamado uno de los candidatos como Alcalde, deberá jurar o
prometer el cargo ante el propio Pleno del Ayuntamiento.
Añaden el art. 40.2 y 3 ROF, lo siguiente: “2. Quien resulte proclamado
Alcalde tomará posesión ante el Pleno de la Corporación, de acuerdo con
la forma general establecida para la toma de posesión de los cargos
públicos.
3. Si no se hallare presente en la sesión de Constitución, será requerido
para tomar posesión en el plazo de cuarenta y ocho horas, igualmente
ante el Pleno corporativo, con la advertencia de que, caso de no hacerlo
sin causa justificada, se estará a lo dispuesto en la legislación electoral
para los casos de vacante en la Alcaldía.”
Por tanto, después de jurar o prometer, el Alcalde proclamado tomará
posesión ante el propio Pleno. Para el supuesto que el candidato electo no
estuviera presente en la sesión, se celebrará nueva sesión plenaria
transcurridas 48 horas después de la anterior, para la cual serán citados
todos los Concejales electos y, el candidato a Alcalde proclamado, además,
requerido para que tome posesión, con advertencia de que, si no lo hace sin
164
causa justificada, se entenderá que renuncia, siguiéndose el procedimiento
previsto en la LOREG para la vacancia en la Alcaldía.
- Elección por los vecinos -segundo sistema-:
· En Municipios que funcionen en régimen de “Concejo Abierto” (Alcalde
Pedáneo).
· En Entidades de ámbito inferior al municipal -Entidades Locales
Menores- (órgano unipersonal ejecutivo, denominado Presidente por la Ley
de Cantabria 6/1994, de fecha 12 de mayo, Reguladora de las Entidades
Locales Menores de Cantabria), creadas, según el art. 45.1 LRBRL, para la
administración descentralizada de núcleos de población separados, bajo su
denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios,
anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella
que establezcan las Leyes.
Al igual que en la elección por los Concejales, en la elección por los
vecinos se prevén dos procedimientos:
· Ordinario.- Elección directa por los vecinos.
· Excepcional.- Caso de prosperar una moción de censura, con las
especialidades detalladas en el art. 197.4 LOREG, a que aludiré más
adelante.
- Sistema especial de designación.- En las Corporaciones regidas por
Comisiones Gestoras, en las que las funciones de Alcalde serán
desempeñadas por el Vocal elegido por mayoría de votos de los miembros
de la Comisión. Será designada una Comisión Gestora que rija la
Corporación en los siguientes supuestos contemplados en los arts. 182 y
183 LOREG:
Art. 182 LOREG (modificado por L.O. 1/2003): 1. En el caso de fallecimiento, incapacidad o
renuncia de un concejal, el escaño se atribuirá al candidato o, en su caso, al suplente de la misma
lista a quien corresponda, atendiendo a su orden de colocación.
2. En el caso de que, de acuerdo con el procedimiento anterior, no quedasen posibles candidatos o
suplentes a nombrar, las vacantes serán cubiertas por cualquier ciudadano mayor de edad que no
esté incurso en causa de inelegibilidad. Estos suplentes serán designados por el partido, coalición,
federación o agrupación de electores cuyos concejales hubiesen de ser sustituidos y se comunicará
a la Junta Electoral correspondiente, a efectos de la expedición de la oportuna credencial. En este
caso, no podrán ser designadas aquellas personas que habiendo sido candidatos o suplentes en
aquella lista, hubieran renunciado al cargo anteriormente.
3. En el caso de que el número de hecho de miembros elegidos en la correspondiente convocatoria
electoral llegase a ser inferior a la mitad del número legal de miembros de la corporación, se
constituirá una comisión gestora integrada por todos los miembros de la corporación que
continúen y los ciudadanos que hubiesen sido designados para cubrir las vacantes, conforme a lo
previsto en el párrafo anterior.
Art. 183 ROF (modificado por L.O. 1/2003): 1. En los supuestos de disolución de corporaciones
locales por acuerdo del Consejo de Ministros, previstos en la legislación básica de régimen local
por gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus
obligaciones constitucionales, deberá procederse a la convocatoria de elecciones parciales para la
constitución de una nueva corporación dentro del plazo de tres meses, salvo que por la fecha en
que ésta debiera constituirse el mandato de la misma hubiese de resultar inferior a un año.
Mientras se constituye la nueva corporación o expira el mandato de la disuelta, la administración
ordinaria de sus asuntos corresponderá a una comisión gestora designada por la diputación
provincial o, en su caso, por el órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente,
cuyo número de miembros no excederá del número legal de miembros de la corporación. Ejercerá
las funciones de Alcalde o Presidente aquel vocal que resulte elegido por mayoría de votos entre
todos los miembros de la comisión.
2. Cuando la disolución se produzca porque los órganos de gobierno de la corporación local
lleven a cabo alguna de las actuaciones previstas en el artículo 61.2 de la
165
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, la
diputación provincial o, en su caso, el órgano competente de la
Comunidad Autónoma asumirá directamente tras la disolución la gestión
ordinaria de la corporación hasta la finalización del correspondiente
mandato, no pudiendo adoptar acuerdos para los que se requiera una
mayoría cualificada.”
D) CESE.
Recordemos que, como determina el art. 40.1 ROF, no solo la elección, sino
también la destitución del Alcalde se rige por lo dispuesto en la legislación
electoral, sin perjuicio de la aplicación de las normas relativas al régimen de
sesiones plenarias del Ayuntamiento.
El cese del Alcalde podrá venir dado por las siguientes causas:
- Vacante por renuncia, fallecimiento o sentencia firme.
La primera de las causas de cese del Alcalde aglutina tres situaciones que son:
1.- La renuncia del Alcalde al cargo.
2.- El fallecimiento del Alcalde.
3.- Sentencia firme.
En cuanto a la renuncia, la misma podrá hacerse efectiva:
-
De forma expresa, por escrito ante el Pleno, tal y como previene el art. 40
ROF, debiendo este órgano tomar acuerdo de conocimiento (aceptación), se
entiende en sesión extraordinaria, que deberá celebrarse dentro de los diez
días siguientes a la presentación del escrito. Ante la duda sobre en qué
momento debe presentarse la renuncia por escrito al cargo de Alcalde, esto
es, antes o después de convocar la sesión para la elección de nuevo Alcalde
y a quién compete convocar la sesión, a respuesta no puede ser otra, tal y
como se desprende del apartado 4 del art. 40 ROF, que el escrito de
renuncia debe presentarse antes de la convocatoria de dicha sesión, pues en
tanto dicho escrito no conste, en teoría, no hay objeto para convocar la
sesión, siendo al propio Alcalde que hasta tanto en cuanto el Pleno no
adopte acuerdo de conocimiento, sigue “en funciones”, a quien corresponde
convocar la sesión (contestación dada por EL CONSULTOR a consulta
formulada en este sentido). En la misma consulta se planteaba si es posible
en la misma sesión adoptar el acuerdo de conocimiento de la renuncia
presentada y a continuación elegir al nuevo Alcalde. Cuestión sobre la que
EL CONSULTOR venía a responder que, aunque el principio de
“economía procesal” así lo aconseje, el art. 40.5 ROF determina que la
sesión extraordinaria para la elección de nuevo Alcalde se celebrará dentro
de los diez días siguientes, por lo que, la elección del nuevo Alcalde deberá
producirse en sesión distinta a aquella en que el Pleno adopte acuerdo de
conocimiento de la renuncia. Ante la eventualidad de que la elección del
nuevo Alcalde se produjera en la misma sesión en que el Pleno adopte
citado acuerdo de conocimiento de la renuncia del Alcalde anterior, EL
CONSULTOR concluye diciendo ante la impugnación de la sesión, no se
puede aventurar cuál sería la decisión del contencioso-administrativo.
166
El escrito de renuncia puede fijar la fecha de efectos de la misma, por lo
que la aparente contradicción que puede plantear que el Pleno deba
simplemente “tomar acuerdo de conocimiento” y que la sesión para la
elección de un nuevo Alcalde deba celebrarse dentro de los diez días
siguientes “a la aceptación de la renuncia”, entiendo que debe resolverse a
favor de la adopción de un simple acuerdo de conocimiento y no a favor de
la necesidad de que el Pleno deba aceptar la renuncia para que esta tenga
eficacia.
Una última cuestión que subyace al producirse la vacante en la Alcaldía es
la siguiente: ¿la renuncia del Alcalde obliga a los Tenientes de Alcalde a
renunciar a sus cargos? La respuesta no puede ser otra que negativa; la
renuncia del Alcalde a su cargo no implica por sí la obligada renuncia de
los Tenientes de Alcalde, que siguen en funciones hasta que el nuevo
Alcalde resuelva al respecto. Por ello precisamente la JEC –Acuerdo de
fecha 7 de junio de 1992- se pronuncia en el sentido de que quien convoca
la sesión y preside la Mesa para la elección del nuevo Alcalde corresponde
al Alcalde interino, accidental, o en funciones, que es el correspondiente
Teniente de Alcalde por orden de prelación.
-
O de forma tácita, situación que se produce por la negativa del candidato a
Alcalde a tomar posesión del cargo o prestar juramento, negativa que podrá
tener lugar en la misma sesión (constitutiva u otra) en la que se presenta
como candidato. No será necesario en este caso convocar una nueva sesión
plenaria a los efectos de tomar acuerdo de conocimiento de la misma.
Sea de forma expresa por escrito o tácitamente, la renuncia supone la vacante
en la Alcaldía, que debe cubrirse en la forma establecida en la legislación
electoral, lo que nos remite directamente al art. 198 LOREG, que se limita a
remitirse, a su vez, a la resolución de la vacancia en la Alcaldía conforme a lo
previsto en el ya comentado más arriba art. 196 del mismo texto legal, al
tiempo que plantea la imposibilidad de presentarse como candidato al cargo de
Alcalde en la sesión en que haya de elegirse nuevo Alcalde, a quien hubiera
renunciado, pudiendo ser candidato de la lista que encabezara el Alcalde
renunciado, el siguiente de la misma, salvo que el mismo renuncie a la
candidatura, en cuyo caso, y aunque citado art. 198 LOREG no se expresa en
ningún sentido, hay que entender que se seguirá el orden de prelación de dicha
lista para presentarse como candidato al cargo de Alcalde. Y claro, si ningún
posible candidato de las distintas listas acepta la candidatura y, por tanto, no se
produce la elección, será proclamado Alcalde quien en ese momento encabece
la lista que hubiera obtenido mayor número de votos populares, que
obviamente podrá no aceptar el cargo (renuncia), en cuyo caso sería
proclamado el siguiente de esa misma lista, y así sucesivamente, pudiendo no
aceptar el cargo de Alcalde ninguno de la lista. La situación planteada se
resolverá según tiene reiterado la Junta Electoral Central, mediante el ejercicio
de las funciones del cargo de Alcalde por quien correspondiente, durante el
período que reste de mandato.
Una cuestión que tampoco resuelve el art. 196 LOREG es la relativa a quien
presidirá la sesión en que deba elegirse nuevo Alcalde en caso de renuncia del
anterior. La JEC ha establecido a este respecto que la Mesa de edad será
presidida por el Teniente de Alcalde que no sea candidato y, en su defecto, por
el Concejal de más edad.
167
Se ha planteado finalmente, si ante la dimisión del Alcalde por ser designado
para otro cargo político incompatible con aquel, pero conservando el cargo de
Concejal, por no ser incompatible, ¿puede ser elegido nuevamente Alcalde al
cesar el Concejal elegido Alcalde que le sustituyó? Así lo tiene declarado
alguna sentencia de Audiencia Territorial, si bien, ello solo será posible cuando
todos los Concejales de la correspondiente lista renuncien a la candidatura. En
este mismo sentido se ha pronunciado también la JEC en diversos acuerdos,
indicando que dicha “renuncia o dimisión no tiene carácter definitivo”.
Las cuestiones expuestas en relación con la vacante en la Alcaldía por renuncia
del Alcalde, son aplicables de la misma manera a la vacante en la Alcaldía por
fallecimiento del Alcalde o por sentencia firme, en cuanto sean compatibles
con estas situaciones.
- Moción de Censura.
Se encuentra regulada en el art. 197 de la LOREG, en redacción dada por la
L.O. 8/1999, de 21 de abril.
1.- CONCEPTOS.
- “Moción”.- Es una proposición que se hace en un órgano colegiado que
delibera sobre la misma.
- “Censura”.- Es un juicio de reprobación por una mala actuación.
- “Moción de censura” (contra el Alcalde).- Es la proposición consistente en el
juicio de reprobación de la actuación política del Alcalde, que realiza al menos
la mayoría absoluta del número legal de Concejales, con la finalidad de negar
la confianza política al Alcalde, produciendo su cese en el cargo y el
nombramiento de un nuevo Alcalde.
En este sentido, la moción de censura a nivel estatal y a nivel autonómico es un
mecanismo de control del legislativo sobre el ejecutivo, y a nivel local, del
Pleno (Concejales) sobre el Alcalde.
2.- NORMATIVA VIGENTE.
La precedente Ley 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales,
sorprendentemente no reguló la figura de la moción de censura contra los
Alcaldes, sino solamente para los Presidentes de Diputaciones Provinciales.
Hubo de ser el TS y el TC quienes cubrieran la laguna existente declarando la
aplicabilidad de la moción de censura a los Alcaldes, fudamentándolo en la
analogía y en el principio “contrarium actus”.
Ya, la vigente Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen
Local y la también vigente L.O. 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral
General, reconocieron expresamente la moción de censura contra los Alcaldes.
No obstante, el paso del tiempo puso en liza varios problemas en relación con
la redacción dada a la regulación de la moción de censura; JOSÉ MANUEL
RODRIGUEZ ÁLVAREZ, en su obra “La reforma del Régimen Local de
1999”. Editorial Bayer Hnos, S.A. Barcelona, 1999; pág. 172, cita tres
principales problemas:
168
1º.- La acreditación de las firmas de los signatarios de la moción de
censura, cuya autenticidad era cuestionada en ocasiones para obstruir la
convocatoria del Pleno en el que habría de debatirse y votarse dicha
moción.
2º.- La negativa del Alcalde a convocar la sesión plenaria en que debía
debatirse y votarse la moción de censura. Alguna STS llegó a condenar
por prevaricador al Alcalde en estos casos.
3º.- Que el propio Alcalde afectado fuera a quien correspondiese
presidir y dirigir la sesión plenaria en que debía debatirse y votarse la
moción de censura, lo cual utilizaba en ocasiones para expulsar algún
miembro corporativo suscriptor de la moción, con cualquier excusa,
evitando así la mayoría absoluta contraria.
Al paso de estos problemas salió la L.O. 8/1999, de 21 de abril –Pacto Local-,
de modificación de la LOREG, que han dado al art. 197 la redacción vigente,
introduciendo las siguientes reformas:
1º.- Incorporación al escrito de moción de las siguientes garantías
formales:
 Legitimación de las firmas.
 Constancia expresa de la aceptación del candidato
alternativo.
 Necesidad de que el escrito de moción se presente ante el
Secretario General para que extienda diligencia acreditativa
de los requisitos formales.
2º.- Fijación ex lege la convocatoria de la sesión plenaria para un día y
hora determinada (10º día hábil siguiente a las 12 horas). Esto es se
establece la convocatoria automática del Pleno
3º.- Presidencia por una Mesa de edad la sesión plenaria que ha de
debatir y votar la moción.
Como destacaban ARNALDO ALCUBILLA y DELGADO-IRIBARREN
ARCÍA CAMPERO, en la obra “Código Electoral” 4ª edición, 2003, la
legislación autonómica de régimen local no puede establecer condiciones
distintas a las contenidas en dicho art. 197 LOREG., entre otras cosas, porque
el art. 22.3 LRBRL se remite a la legislación electoral general.
3.- REQUISITOS DE LA MOCIÓN DE CENSURA.
3.1.- Proposición por al menos la “mayoría absoluta” del número legal de
miembros de la Corporación. Debe recordarse que la redacción originaria
del art. 197 de la LOREG, posibilitaba la suscripción de la moción de
censura por 1/3 de los Concejales, cuestión que fue elevada hasta citada
mayoría absoluta en la reformada operada por la L.O. 8/1991. Por otra
parte, también debe señalarse que la redacción originaria permitía referir la
mayoría exigida al número de hecho cuando no quedasen candidatos o
suplentes a nombra, aspecto que hoy solo puede entenderse a citado
número legal, por virtud de la modificación operada por L.O. 1/2003, de 10
de marzo. Finalmente, indicar que el TS ha exigido –STS 8/11/2001- que
los suscriptores no pueden encontrarse en suspensión de funciones, aunque
sí podrán estar sometidos a un proceso penal.
169
3.2.- Por escrito que incorpore las firmas autenticadas por Notario o por el
Secretario General, de los Concejales que suscriben la moción.- La
autenticación de las firmas, que puede ser realizado tanto por un Notario
como por el propio Secretario General de la Corporación, debe distinguirse
de la diligencia acreditativa de los requisitos exigidos que solo puede ser
extendida por el Secretario General.
3.3.- Inclusión de un candidato, que debe “aceptar” expresamente en el
escrito de proposición de moción la candidatura, y que podrá ser
“cualquier Concejal”, a diferencia de lo que ocurre en el régimen general de
elección de Alcalde, en que sólo pueden ser candidatos lo cabezas de lista.
De ahí que la moción de censura haya sido calificada como “constructiva”
o “compleja”, ya que no se configura como una mera propuesta de
destitución del Alcalde, sino de sustitución.
3.4.- Motivación.- Como bien afirma CORELLA MONEDERO, ni la
LOREG ni el ROF exigen que el escrito de proposición de la moción se
tenga que fundamentar, lo cual sería lógico dando así la posibilidad de
defensa al Alcalde. Alguna STS (por todas, la STS 27/03/1984), exige la
fundamentación de la moción en una causa justa que, sin perjuicio de la
existencia de otras, sería la pérdida de la confianza.
3.5.- Diligencia acreditativa extendida por el Secretario General en el
escrito de proposición de moción de censura, para lo cual el escrito de
proposición de la moción de censura deberá presentarse ante éste por
cualquiera de los firmantes. La diligencia constituye el informe del
Secretario, teniendo carácter preceptivo, cuestión que se deduce de lo
dispuesto en el art. 54.1 b) TRRL que establece la necesariedad del informe
previo del Secretario para la adopción de acuerdos sobre asuntos en
materias para las que se exija mayoría especial, como es el caso que nos
ocupa. Estamos ante un acto administrativo a través del cual se deja
constancia de determinados hechos en un expediente administrativo; debe
incluir los siguientes extremos: persona que la extiende, hecho del que se
deja constancia, lugar, fecha y firma. Y su extensión corresponde al
Secretario General por cuanto es una función de fe pública (acto
administrativo de comprobación, caracterizado por su función
autenticadota), que el art. 92 LRBRL atribuye a la Secretaría. El Secretario
deberá extender la diligencia sin necesidad de petición o autorización del
Alcalde, sino ope legis (por ministerio de la ley). Y, dada la redacción del
párrafo 2 del apartado 2 del art. 197 LOREG: “…No se tomarán en
consideración aquellas mociones que no hubiesen sito tramitadas por no
reunir los requisitos previstos…”, se entiende que la diligencia debe ser
extendida tanto si se cumplen los requisitos como si no se cumplen, en este
último caso, al objeto de no ser tramitadas, debiendo ser notificados los
interesados, sin que quepa interponer recurso administrativo, sino
contencioso-administrativo.
Tratándose de un acto administrativo más, y definiéndose éste en palabras
de ZANOBINI y en parecidos términos GARCÍA DE ENTERRÍA, como
cualquier declaración de voluntad, conocimiento, deseo o juicio, …, las
diligencias son actos administrativos de conocimiento, pues se constata lo
que ya consta en el escrito de moción, y no son actos administrativos de
juicio, pues no expresa una opinión ni se afirma la certeza de nada.
170
En atención a los distintos criterios de distinción de los actos
administrativos, teniendo en cuenta la capacidad decisoria de los actos
administrativos, la diligencia es un acto administrativo de trámite, por
contraposición a los actos administrativos definitivos, es cualificado, como
ha afirmado la jurisprudencia, por lo que si es negativa al cumplimiento de
los requisitos exigidos en la presentación de un escrito de proposición de
moción de censura, o si es omitida la diligencia, puede determinar la
imposibilidad de continuar el procedimiento, producir indefensión o
perjuicios irreparables, tal y como determina el art. 107.2 LRJ-PAC, lo que
posibilitaría su impugnación independiente, tanto en vía administrativo
como en vía contencioso-administrativa.
3.6.- Presentación en el Registro General de la Corporación, también por
cualquiera de los firmantes, aunque parece que quien presente la
proposición debe acreditar la personalidad, por lo que ello excluiría la
posibilidad de su presentación por los demás medios previstos en el art.
38.4 LRJ-PAC (oficinas de correos, registros de cualquier órgano
administrativo que pertenezca a la Administración General del Estado, etc).
4.- SESIÓN PLENARIA.
-
-
-
-
Convocatoria.- No será necesario realizar una convocatoria formal, ya
que el Pleno queda convocado automáticamente para las doce horas del
décimo día hábil siguiente al de registro de la proposición de la moción
de censura.
Carácter de la sesión.- No es ni una sesión ordinaria, ya que no tiene una
periodicidad preestablecida, tal y como previene para éstas el art. 78.1
ORF, ni tampoco una sesión extraordinaria, ya que no concurre la
convocatoria por el Alcalde o Presidente por iniciativa propia o a solicitud
de la cuarta parte, al menos, del número legal de miembros de la
Corporación, como establece para éstas el art. 78.2 ROF. Por tanto, se
podría decir que es una sesión “especial”.
Notificación de la sesión:
- Órgano competente para su remisión.- El Secretario de la
Corporación.
- Plazo.- Un día a contar desde la presentación de la moción de
censura en el Registro.
- Contenido:
 Indicación de la circunstancia de la presentación del escrito
de proposición de la moción de censura.
 Especificación de la fecha y hora de la sesión.
- Destinatarios de la notificación.- Todos los miembros de la
Corporación
Presidencia.- Corresponde a una Mesa de edad:
- Composición.- Dos concejales:
 El de mayor edad entre los presentes en la sesión
 Y el de menor edad entre los presentes en la sesión.
 Exclusiones para integrar la Mesa de edad:
 Alcalde
 Y candidato a la Alcaldía
 Secretario.- El de la Corporación.
- Derechos y prerrogativas:
171
-
 Las atribuidas a la presidencia de las sesiones plenarias.
 No obstante no parece razonable expulsar a un Concejal.
Desarrollo y votación:
- La Mesa.- Se limitará a:
 Dar lectura a la moción de censura.
 Conceder la palabra durante un tiempo breve, si
estuvieren presentes, por este orden:
 Al candidato a la Alcaldía.
 Al Alcalde
 Y a los portavoces de los grupos municipales
 Someter a votación la moción de censura.
- Quórum de asistencia.- Debe repararse que, aunque el precepto no
se refiera a ello, ya que solo señala que para que prospere una
moción de censura se necesita el voto favorable de la mayoría
absoluta de los Concejales, lo cierto es que este es el quórum de
Concejales que deben asistir a la sesión, pues en otro caso la moción
de censura en ningún caso podría prosperar. En este sentido se
pronuncian LUIS CHACÓN ORTEGA y CONCHA CORTÉS
SÁNCHEZ. Por tanto, bajo esta perspectiva no bastaría la asistencia
del quórum de 1/3 del número legal de miembros de la Corporación
nunca inferior a tres a que se refiere el art. 90 del ROF para la
constitución del Pleno. Según otra interpretación posible, bastaría la
asistencia de citado tercio del número legal de miembros de la
Corporación para que pudiera iniciarse la sesión, ya que, durante su
desarrollo pueden incorporarse otros miembros corporativos o no,
pero, en cualquier caso, debe diferenciarse entre quórum de
asistencia para la celebración de asistencia y quórum de votación,
que es el número de votos necesarios para la adopción de un
determinado acuerdo. Y es que interpretado conforme al primer
criterio expuesto, podríamos llegar a concluir que cualquier sesión
cuyo Orden del Día esté configurado por un asunto cuyo acuerdo
exija mayoría absoluta, no podría celebrarse cuando asistieran a la
sesión un número de miembros inferior a dicha mayoría, o, en el
caso de sesiones en cuyo Orden del Día figuren diversos asuntos
alguno de los cuales exija citada mayoría absoluta, el Alcalde o
Presidente de la Corporación puede alterar el orden de los temas, o
retirar un asunto cuando su aprobación exigiera una mayoría
especial y ésta no pudiera obtenerse en el momento previsto
inicialmente en el orden del día, tal y como determina el art. 91.3
del ROF.
- Debate.- En principio no se produce, aunque durante el uso de la
palabra por parte de los intervinientes, se podrán producir las
incidencias previstas en el art. 94 ROF: solicitar turno por
alusiones, cuestiones de orden, etc.
- Sistema de votación.- El art. 46.2 d) LRBRL establece: “La
adopción de acuerdos “se produce” mediante votación
ordinaria, salvo que el propio Pleno acuerde, para un caso
concreto, la votación nominal. El voto puede emitirse en
sentido afirmativo o negativo, pudiendo los miembros de las
Corporaciones abstenerse de votar”. Del precepto transcrito
solo cabe deducir dos sistemas de votación: ordinaria o nominal,
pero si avanzamos hasta el art. 70.1 de la propia LRBRL se
172
-
señala: “Las sesiones del Pleno de las corporaciones locales
son públicas. No obstante, “podrán ser” secretos el debate y
votación de aquellos asuntos que puedan afectar al derecho
fundamental de los ciudadanos a que se refiere el artículo 18.1
de la Constitución, cuando así se acuerde por mayoría
absoluta”. Por tanto, a través de este ya podemos encontrar el
tercero de los sistemas de votación de los asuntos, la votación
secreta. En el mismo sentido se pronuncia el art. 88 del ROF,
donde también el art. 102 concluye clarificando que el “sistema
normal” de votación será la votación ordinaria (apdo. 1); que la
votación nominal requerirá la solicitud de un grupo municipal
aprobada por el Pleno por una mayoría simple en votación
ordinaria (apdo. 2); y que la votación secreta sólo “podrá”
utilizarse para elección o destitución de personas (apdo. 3). Así
las cosas, el sistema de votación a seguirse en una moción de
censura puede ser:
 Ordinaria, salvo adopción de otro acuerdo.
 Nominal, cuando se acuerde por mayoría simple.
 Secreta, cuando se acuerde por mayoría absoluta.
Mayoría.- Para que prospere una moción de censura se necesita
el voto favorable de la mayoría absoluta, que determinará la
destitución del Alcalde censurado y la correlativa proclamación
como Alcalde del candidato incluido en el escrito de moción de
censura. Ambos consecuencias tendrán lugar en un solo acto o
acuerdo, ya que tiene carácter automático –ope legis-, con ello
se evita que el Ayuntamiento quede vacío de poder entre la
sesión en que sea votada y aprobada una moción de censura y la
sesión que eventualmente debiera celebrarse para que el
candidato incluido en el escrito de moción de censura fuera
proclamado, prestara promesa o juramento del cargo y tomara
posesión del mismo. CORELLA MONEDERO se plantea la
posibilidad de que el Alcalde propuesto en el escrito de moción
de censura se negara a jurar o prometer el cargo, requisito
ineludible para tomar posesión e iniciar el ejercicio del mismo, y
como quiera que todas las delegaciones del Alcalde anterior, al
ser personales y haber sido censuradas, habrían quedado sin
efecto al prosperar la moción de censura y, por ende, no habría
Teniente de Alcalde que pudiera hacerse cargo de la dirección
del Ayuntamiento. El propio autor propone dos soluciones: la
primera, entender que la moción de censura queda sin efecto,
deduciendo que los Concejales firmantes no han consumido
turno para poder firmar otra moción de censura; la segunda,
proceder a la elección de Alcalde en la forma ordinaria.
5.- LIMITES A LA FIRMA DE MOCIONES DE CENSURA POR LOS
CONCEJALES.
-
Límite numérico.- Ningún concejal puede firmar durante su mandato más
de una moción de censura. A partir de estos de este postulado, es fácil
concluir que el límite impuesto individualmente a cada Concejal se
generaliza para todo el mandato de la Corporación, ya que debe tenerse en
cuenta que una moción de censura debe ser suscrita al menos por la
173
mayoría absoluta de los Concejales, esto es, la mitad más uno de los
mismos, por lo que, presentada una moción de censura que sea tomada en
consideración, no podrá presentarse otra durante todo el mandato, por más
que existan Concejales que no hubieran firmado aquélla, pues no se podrá
reunir la firma de la mayoría absoluta de los Concejales. Existe una
salvedad, y es que se renovara parte de la Corporación por renuncia de
Concejales que suscribieron la anterior moción de censura.
Por otra parte, la afirmación de que ningún concejal puede firmar durante
su mandato más de una moción de censura, tampoco es totalmente cierta,
por cuanto el art. 197.5 bis de la LOREG dispone que: “…cuando la
cuestión de confianza se vincule a la aprobación o modificación de los
presupuestos anuales … se entenderá otorgada la confianza y aprobado
el proyecto si en el plazo de un mes desde que se votara el rechazo de la
cuestión de confianza no se presenta una moción de censura con
candidato alternativo a Alcalde, o si ésta no prospera. A estos efectos, no
rige la limitación establecida en el apartado 2 del artículo anterior (esto
es, el límite de una moción de censura máximo durante el mandato)”.
Por lo que, teniendo en cuenta el número de cuestiones de confianza que
puede presentar el Alcalde que, tal y como determina el art. 197 bis de la
LOREG en su apartado 6, son un máximo de dos cuestiones de confianza
durante la duración total del mandato, en el mejor de los casos, si el
Alcalde efectivamente planteara dos cuestiones de confianza a lo largo de
su mandato vinculadas a la aprobación o modificación de los presupuestos
anuales, los Concejales de la Corporación podrían llegar a presentar hasta
tres mociones de censura durante su mandato.
A los efectos del límite numérico impuesto, no se tomarán en consideración
aquellas mociones que no hubiesen sido “tramitadas” por no reunir los
requisitos previstos en la letra b) del apartado 1 de este artículo.
Recordemos que esos requisitos previstos en la letra b) del apartado 1 del
art. 197 LOREG, son los siguientes: “El escrito en el que se proponga la
moción de censura deberá incluir la firmas debidamente autenticadas por
Notario o por el Secretario general de la Corporación y deberá
presentarse ante éste por cualquiera de sus firmantes. El Secretario
general comprobará que la moción de censura reúne los requisitos
exigidos en este artículo y extenderá en el mismo acto la correspondiente
diligencia acreditativa”.
En principio la cuestión no ofrece problemas en cuanto a que aquellas
mociones de censura que no reúnan los requisitos señalados, no serán
tramitadas y en consecuencia no computan para los firmantes a los efectos
de poder presentar otra moción de censura durante el mandato. El término
“tramitación” puede ser interpretado en el sentido de que, una vez
formalizada y presentada en el Registro la moción de censura, la misma
reúne dichos requisitos, por lo que, la retirada de la moción, la inasistencia
de los firmantes a la sesión en que deba votarse, la renuncia del candidato
alternativo incluido en el escrito de moción, etc. no determinaría que no se
computase para los firmantes la moción de censura suscrita y, por tanto,
hubieran agotado el límite máximo impuesto por el art. 197.2 LOREG de
una moción de censura durante el mandato.
174
-
Límite temporal.- El art. 197 bis de la LOREG impone en su apartado 8
otro límite a los Concejales, y es que aquellos que votasen a favor de un
asunto al que se hubiese vinculado una cuestión de confianza no podrán
firmar una moción de censura contra el Alcalde que la hubiese planteado
hasta después de 6 meses desde la fecha de votación del mismo.
6.- OTRAS EVENTUALIDADES.
1º.- La dimisión sobrevenida del Alcalde no suspende la tramitación y votación
de la moción de censura.
2º.- El Alcalde censurado, está obligado a impedir cualquier acto que perturbe,
obstaculice o impida el derecho de los miembros corporativos de asistir a la
sesión plenaria en que se vote la moción de censura y a ejercer su derecho al
voto en la misma, ya que debe recordarse en este punto que el Alcalde lo sigue
siendo hasta que, realizada la votación, en su caso se verifique el quórum
necesario para que prospere la moción de censura. Todo ello sin perjuicio de la
constitución de la Mesa de Edad que ha de presidir la sesión en que se vote la
moción de censura y, en su caso, proclame al candidato si aquella prospera.
3º.- En especial, se declara la inaplicación a la moción de censura de las causas
de abstención y recusación que, con carácter general, se regulan en los arts. 28
y 29 de la LRJ-PAC. Recordemos que la abstención se produce cuando un
funcionario o, en este caso, una autoridad, que debe intervenir en un
procedimiento se separa voluntariamente por alguna/s de los motivos legales
previstos en el art. 28 de la LRJ-PAC, que regula esta figura como sigue: “1. Las
autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las
circunstancias señaladas en el número siguiente de este artículo se abstendrán de intervenir en el
procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente. 2. Son motivos
de abstención los siguientes:
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir
la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa
pendiente con algún interesado.
b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo,
con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y
también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el
procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el
asesoramiento, la representación o el mandato.
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el
apartado anterior.
d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto,
o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier
circunstancia o lugar.
3. La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que
concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan
intervenido.
4. Los órganos superiores podrán ordenar a las personas en quienes se dé alguna de las circunstancias
señaladas que se abstengan de toda intervención en el expediente.
5. La no abstención en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad.”
Ya en el ámbito local, el art. 76 de la LRBRL establece:
“Sin perjuicio de las causas
de incompatibilidad establecidas por la Ley, los miembros de las Corporaciones locales deberán
abstenerse de participar en la deliberación, votación, decisión y ejecución de todo asunto cuando
concurra alguna de las causas a que se refiere la legislación de procedimiento administrativo y
contratos de las Administraciones Públicas. La actuación de los miembros en que concurran tales
motivos implicará, cuando haya sido determinante, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.”
En desarrollo del anterior, el art. 183.1 del ROF dispone:
“Los funcionarios en
quienes se dé alguna de las causas señaladas en el artículo anterior deberán abstenerse de actuar, aun
175
cuando no se les recuse, dando cuenta al Presidente de la Corporación, por escrito, para que provea a
la sustitución reglamentaria.
El artículo anterior, esto es, el art. 182 del ROF se refiere a las causas previstas
en la legislación reguladora del procedimiento administrativo común, o sea, las
señaladas en el art. 28.2 de la LRJ-PAC.
Concluye el art. 185 del ROF, que:
“La actuación de los miembros en que concurran los
motivos de abstención a que se refiere el artículo 21 del presente Reglamento implicará, cuando haya
sido determinante, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.”
Por su parte, la recusación supone tachar a un funcionario o, en nuestro caso, a
un miembro corporativo, que tramita o interviene en un expediente
administrativo para que se abstenga de actuar por los motivos de abstención
vistos en el art. 28.2 de la LRJ-PAC. En definitiva es un acto instrumental de
parte en que el interesado solicita la exclusión del procedimiento
administrativo de los funcionarios o autoridades en quienes estime concurre
alguna/s de las citadas causas.
Al respecto, el art. 29 de la LRJ-PAC se pronuncia en los siguientes términos:
“1. En los casos previstos en el artículo anterior podrá promoverse recusación por los interesados en
cualquier momento de la tramitación del procedimiento.
2. La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se funda.
3. En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa
alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido.
4. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los
informes y comprobaciones que considere oportunos.
5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad
de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el
procedimiento.”
En el régimen local, el art. 182 del ROF establece que:
“En cualquier momento
podrán los interesados formular recusación contra el funcionario que tramite el expediente por alguna
de las causas previstas en la legislación reguladora del procedimiento administrativo común.”
La recusación se entiende que deberá plantearse por escrito, y como previene
el art. 183 en su apartado 2: “Cuando la recusación se dirija a cualquier miembro de la
Corporación, decidirá el Presidente, y si se refiere a éste, el Pleno.”
4º.- Finalmente destacar que el apartado 4 del art. 197 de la LOREG recoge una
serie de especialidades para la regulación de la moción de censura en los
municipios en los que se aplique el régimen de concejo abierto, a las cuales nos
referiremos cuando estudiemos el régimen de Concejo Abierto.
- Cuestión de confianza.
Se encuentra regulada en el art. 197 bis de la LOREG, precepto introducido por
la L.O. 8/1999, de 21 de abril:
1.- INTRODUCCIÓN.
La cuestión de confianza en el ámbito local fue introducida en la L.O. 5/1985,
de 19 de junio –LOREG- por la L.O. 8/1999, de 21 de abril, cuya Exposición
de Motivos señala que con dicha figura se trata de dotar a los Ayuntamientos
de un instrumento que permita superar situaciones de rigidez o bloqueo en la
adopción de decisiones sobre las materias concretas a que debe vincularse la
cuestión de confianza, que se entienden son las que tienen una mayor
176
trascendencia en la gobernabilidad municipal. Como ha observado ARNALDO
ALCUBILLA, la reforma de la LOREG incorpora un nuevo instituto propio
del régimen parlamentario, que regula nuestra Constitución Española en el art.
112.
En relación con la finalidad que persigue esta figura –desbloquear situaciones
de rigidez o bloqueo-, señalada en la Exposición de Motivos de la L.O. 8/1999,
de 21 de abril, LUIS CHACÓN ORTEGA y CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ,
en la obra “Manual de Procedimiento y Formularios de Organización
Municipal, Potestad Reglamentaria y Régimen Jurídico para Ayuntamientos”,
Editorial Bayer Hnos. S.A. 2002, muestran su reserva sobre la operatividad de
este instrumento para desbloquear nada, por la sencilla razón de que los
Alcaldes no lo utilizarán por el riesgo que asumen. En el mismo sentido se
pronuncia ELPIDIO DE JULIÁN CAÑADA en “La moción de censura y
cuestión de confianza en la Administración Local”, Revista de Estudios
Locales (CUNAL), nº 30, julio 1999, que se refiere a la falta de viabilidad que
tendrá en la Administración Local esta novedosa institución de la cuestión de
confianza. Y quizás a unos y otro nos les falte razón.
2.- CONCEPTO DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA EN EL ÁMBITO
LOCAL.
La cuestión de confianza es el planteamiento por el Alcalde al Pleno de la
Corporación un asunto anudando a su aprobación la adopción del acuerdo
sobre éste, o a su rechazo y, en su caso, adopción de una moción de censura, el
cese en el cargo.
Como apuntan LUIS CHACÓN ORTEGA y CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ,
en la obra citada más arriba, , a través de esta figura, “en el hablar coloquial el
Alcalde pone sobre las cuerdas al Pleno”, pero por otra parte -como siguen
diciendo citados autores-, “el Alcalde se la juega”, el Alcalde viene a decir “o
caja o faja”, expresión que parece referirse a un militar de alta graduación que
tenía que tomar una decisión a vida o muerte, de manera que si salía victorioso
sería ascendido o investido con el fajín de General y si fracasaba la muerte era
segura. De aquí la frase que dijo al tomar la decisión irrevocable: “O caja (de
muerto) o faja (de General)”.
Por su parte, JOSÉ MANUEL RODRÍGUEZ ÁLVAREZ, en “La reforma del
Régimen Local de 1999”, Editorial Bayer Hnos. S.A. Barcelona, 1999; pág.
165, indica que la cuestión de confianza permite al responsable de un ejecutivo
acreditar los apoyos con que cuenta para su gestión.
2.- ASUNTOS A QUE PUEDE VINCULARSE LA CUESTIÓN DE
CONFIANZA.
A diferencia de la regulación contenida en el art. 112 de la Constitución
Española, prevista para el planteamiento de una cuestión de confianza por el
Presidente del Gobierno de la Nación ante el Congreso de los Diputados, así
como la regulación contenida en el art. art. 22.2 del Estatuto de Autonomía
para Cantabria, prevista para el planteamiento de una cuestión de confianza por
el Presidente del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria,
supuestos en que podrá versar sobre su programa o sobre una declaración de
177
política general, la cuestión de confianza planteada por el Alcalde debe
vincularse a la “aprobación” o también a la “modificación” de cualquier de los
siguientes cuatro asuntos concretos, que son competencia exclusiva del Pleno,
y que han sido entendidos por el legislador estatal como los que tienen una
mayor trascendencia en el ámbito local:
b) Las ordenanzas fiscales.
b) El reglamento orgánico propio de la Corporación.
c) La aprobación que ponga fin a la tramitación de los instrumentos de
planeamiento general de ámbito municipal –PGOUd) Los presupuestos anuales.
Dichos asuntos se constituyen en numerus clausus, no pudiendo por tanto el
Alcalde vincular una cuestión de confianza a cualquier otro asunto.
3.- REQUISITOS PREVIOS.
-
-
-
Que el acuerdo a que el Alcalde vincule la cuestión de confianza haya sido
debatido en el Pleno y que no hubiera obtenido la mayoría necesaria para
su aprobación.
Forma de presentación.- El art. 197 bis LOREG no se refiere al respecto;
no obstante parece que el Alcalde –único que puede presentar la cuestión
de confianza-, habrá de presentarla por escrito motivado.
Hacer figurar expresamente la cuestión de confianza en el Orden del Día
del Pleno. A diferencia de lo que ocurre con los restantes asuntos que hayan
de debatirse y votarse en Pleno, que con carácter general han debido ser
dictaminados por la correspondiente Comisión Informativa, la cuestión de
confianza puede ser planteada directamente ante el Pleno sin ser antes
planteada en una Comisión Informativa, ya que se trata de un asunto de
carácter individual que el Alcalde plantea por su propia iniciativa.
4.- SESIÓN PLENARIA.
-
-
Convocatoria.- A diferencia de lo que ocurre en la moción de censura,
donde recordemos que tras la modificación del art. 197 LOREG por la
L.O. 8/1999, de 21 de abril, la convocatoria de la sesión en que haya de
votarse la misma, está fijada automáticamente ope legis (10º día hábil
siguiente a las 12 horas), la convocatoria de una sesión en el que deba
votarse una cuestión de confianza corresponde al propio Alcalde.
Carácter de la sesión.- Si bien al igual que en la regulación de la moción de
censura regulada en el art. 197 LOREG, el art. 197 bis LOREG no contiene
previsión alguna al respecto, lo cierto es que la sesión en la que deba
votarse una cuestión de confianza parece que debe revestir carácter
extraordinario, incluyendo como único punto del Orden del Día, el debate y
votación de la cuestión de confianza. En este sentido, la sesión obedecería a
las características propias de las sesiones extraordinarias, pues es
convocada por el Alcalde a iniciativa propia. No obstante, puesto que existe
prohibición legal en este sentido, también podría abonarse la idea de que la
cuestión de confianza fuera tratada en una sesión ordinaria, mediante la
inclusión de este asunto en su Orden del Día junto con otros asuntos, o en
sesión extraordinaria, también con varios puntos en su Orden del Día, pero
en uno y otro caso, el punto relativo a la cuestión de confianza debería
178
-
figurar en último lugar, con objeto de propiciar un desarrollo normal de la
sesión sobre los demás temas incluidos en el Orden del Día.
Presidencia.- Corresponde al propio Alcalde o Presidente de la
Corporación.
Desarrollo y votación.- Transcurrirá por los cauces previstos en el ROF
para el desarrollo de las sesiones plenarias, con las siguientes
salvedades:
 Intervenciones.- El art. 197 bis de la LOREG, no se pronuncia
sobre esta cuestión, si bien parece razonable que sea el Alcalde
quien intervenga en primer lugar para defender la cuestión de
confianza, no habiendo ninguna dificultad para que tanto los
portavoces de los Grupos Políticos Municipales como incluso
los demás Concejales, puedan intervenir previa solicitud de la
palabra y su autorización por el propio el Alcalde de la
Corporación. ¿Podría el Alcalde negar la palabra a los
Concejales que la solicitaran? Pues teniendo en cuenta lo
dispuesto en el art. 94.1 c) ROF, que señala que si se promueve
debate –en cualquier punto del Orden del Día-, las
intervenciones serán ordenadas por el Alcalde o Presidente
conforme a una serie de reglas, entre las cuales se encuentra que
los diversos grupos consumirán un primer turno”, parece que, al
menos los portavoces de dichos grupos podrán intervenir, si
bien el resto de Concejales que solicitaran la palabra estarían en
cuanto a su intervención al albur de su autorización por el
Alcalde.
 Sistema de votación.- A diferencia de la regulación dada a la
moción de censura, donde se silencia el sistema de votación que
habrá de seguirse, el art. 197 bis LOREG, establece la votación
“nominal” para la cuestión de confianza, mediante llamamiento
público, y si bien el art. 197 bis LOREG no se pronuncia,
parece que por orden alfabético de apellidos y siempre en
último lugar el Presidente y en la que cada miembro de la
Corporación, al ser llamado, responde en voz alta sí, no o me
abstengo (art. 100 ROF). No obstante, el Reglamento Orgánico
de la Corporación podrá recoger alguna previsión al respecto.
 Aprobación.- Así como para que prospere una moción de
censura se necesita “en todo caso”, el voto favorable de la
mayoría absoluta del número legal de miembros de la
Corporación, la aprobación de una cuestión de confianza por el
Alcalde puede alcanzarse de forma expresa o tácita:
 Expresa (supuesto normal).- Con la mayoría o quórum
requerido para la aprobación del acuerdo a que se vincule la
cuestión de confianza. Así:
 Cuestión de confianza vinculada a las Ordenanzas
Fiscales.- Mayoría simple. Debemos recordar que hasta
el año 2003, la aprobación o modificación de las
Ordenanzas Fiscales exigía mayoría absoluta, no
obstante, la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de
Medidas para la Modernización del Gobierno Local –
LMMGL- modificó la LRBRL, y en este punto, en
concreto el art. 47, cuyo apartado 3 requería dicha
mayoría para su aprobación. Desaparecidas las
179

Ordenanzas Fiscales del listado de materias cuyos
acuerdos habían de adoptarse por mayoría absoluta, de
acuerdo con el apartado 1 del mismo precepto, su
aprobación hoy exige citada mayoría simple.
 Cuestión de confianza vinculada a la aprobación o
modificación del reglamento orgánico propio de la
Corporación.- Mayoría absoluta (art. 47.2 f) LRBRL).
 Cuestión de confianza vinculada a la aprobación o
modificación que ponga fin a la tramitación de los
instrumentos de planeamiento general de ámbito
municipal –PGOU-.- Mayoría absoluta (art. 47.2 ll)
LRBRL).
Tácita (supuesto especial).- Previsto para la cuestión de
confianza vinculada a la aprobación o modificación de los
presupuestos anuales. En este solo caso, si la cuestión de
confianza no obtuviera el número necesario de votos favorables
para la aprobación del acuerdo –mayoría simple, salvo si en los
presupuestos anuales se incluyen operaciones financieras o de
crédito y concesiones de quitas o esperas, cuando su importe
supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios de su
presupuesto, así como las operaciones de crédito previstas en el
artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
Reguladora de las Haciendas Locales (hoy entendido su
correlativo del R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el
que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de las Haciendas
Locales), que se concretan en operaciones excepcionales de
crédito para financiar nuevos o mayores gastos por operaciones
corrientes que expresamente sean declarados necesarios y
urgentes, en cuyo caso el art. 47.2 l) de la LRBRL-, el Alcalde
no cesa automáticamente –como ocurre en tres casos restantes-,
sino que, como nos dice ARNALDO ALCUBILLA, se abre un
“período de espera” de un mes, contado desde que se votara el
rechazo de la cuestión de confianza, en el cual si la mayoría
absoluta del número legal de miembros de la Corporación no
presenta una moción de censura con candidato alternativo a
Alcalde, o si, presentada ésta, no prospera, se entenderá
aprobada “de forma tácita” la cuestión de confianza y,
consecuentemente, el Alcalde no cesará en el cargo. En
definitiva, se trata de un supuesto especial agravado de cese del
Alcalde cuyo modelo se inspira en el Derecho Constitucional
Francés. La razón de ser de este régimen excepcional es que
pretende evitar que se vea afectada la estabilidad del Alcalde
por “mayoría simple”, cuando como hemos podido ver ya, su
elección y destitución en votación debe producirse por “mayoría
absoluta”, que es precisamente la mayoría que se exige para la
aprobación de dos de las otras materias a que el Alcalde puede
vincular una cuestión de confianza (Reglamento Orgánico e
instrumentos de planeamiento general municipal), razón por la
que en éstos supuestos no se establece dicho régimen especial.
Ciertamente, hay que reparar en que hay una materia más a la
que el Alcalde puede vincular una cuestión de confianza, cual es
la aprobación o modificación de las Ordenanzas Fiscales, asunto
180
para el cual hoy se exige su aprobación por mayoría simple y no
por mayoría absoluta como antaño, por lo que aplicando el
razonamiento anterior, el Alcalde que vinculara una cuestión de
confianza a las Ordenanzas Fiscales podría verse destituido en
el cargo si la misma fuera rechazada por “mayoría simple”
cuando, como hemos comentado, su elección y destitución mediante la adopción de una moción de censura- requiere el
voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de
miembros de la Corporación. Pero sobre este aspecto, debemos
tener en cuenta que tal exigencia de mayoría simple para la
aprobación de las Ordenanzas Fiscales, así como para una
eventual cuestión de confianza vinculada a éstas, deviene de la
LMMGL que modificó en este punto el art. 47.3 de la LRBRL,
cuya consecuencia ha sido el descuelgue sobrevenido de esta
materia respecto al razonamiento expuesto.
Como ya anunciáramos en el estudio de la moción de censura,
la presentación de una moción de censura después de que el
Alcalde vinculara una cuestión de confianza a la aprobación o
modificación de los presupuestos anuales y ésta fuera
rechazada, no es tenida en cuenta a los efectos de la limitación
de una moción de censura que como máximo puede firmar
cualquier Concejal durante su mandato, como determina el art.
197.2 LOREG.
Una última eventualidad que se plantea en las cuestiones de
confianza vinculadas a la aprobación o modificación de los
presupuestos anuales, es si el Alcalde puede renunciar a su
cargo durante el mes siguiente al rechazo de la misma. La
respuesta solo puede ser afirmativa, puesto que, por un lado, la
LOREG no prevé nada en contrario, y por otro lado, no es
posible obligar a nadie a mantenerse en un cargo público. La
consecuencia de la renuncia sería:
 Si no se hubiera presentado aún la moción de censura y
ésta se presentara a posteriori, la JEC mantiene que se
dará conocimiento en la sesión plenaria fijada para votar
la moción de censura, no habiendo lugar a dicha
votación.
 Si se hubiera presentado ya la moción de censura, se
entiende que sería de aplicación lo previsto en el art.
197.3 LOREG, esto es, la renuncia no suspenderá la
tramitación y votación de la moción de censura.
Afirmado por tanto la posibilidad de que el Alcalde renuncie al
cargo, y renunciado éste, la pregunta que se suscita es qué
ocurre con el proyecto de Presupuestos anuales si no se presenta
la moción de censura, ¿se entiende aprobado? En principio
ninguna consecuencia distinta a la regulación general debe
suponer la dimisión del Alcalde, por lo que se entendería
adoptado el acuerdo de aprobación o modificación de los
presupuestos anuales, aunque como indica la doctrina, más
correcto sería que el nuevo Alcalde presentara el Presupuesto u
otro para su aprobación.
181
5.- EFECTOS DE LA PRESENTACIÓN DE UNA CUESTIÓN DE
CONFIANZA:
-
-
Rechazo.- Cese automático del Alcalde cuando el Alcalde hubiera
vinculado una cuestión de confianza a la aprobación de las Ordenanzas
Fiscales, el Reglamento Orgánico o los instrumentos de planeamiento
general municipal. No obstante, el Alcalde cesado continuará en
funciones hasta la toma de posesión de quien hubiere de sucederle, que
será elegido por el propio Pleno en sesión que habrá de celebrarse el 10º
día hábil siguiente al rechazo de la cuestión de confianza, a las 12
horas, rigiéndose la elección por las reglas generales previstas en el art.
196 LOREG, con la especialidad de que el cesante queda excluido a los
efectos de la elección, ocupando su lugar el segundo de la
correspondiente lista. Cuando el Alcalde hubiera vinculado la cuestión
de confianza a la aprobación o modificación de los presupuestos
anuales, como hemos visto, se requiere además que prospere una
moción de censura ex post. Y en consonancia con la regulación de la
figura de la moción de censura, el Alcalde cesado no continúa en
funciones ya que automáticamente queda proclamado Alcalde el
candidato alternativo que figurara en la proposición de la moción de
censura, sin que, por tanto, deba celebrarse la sesión plenaria
mencionada para la elección de nuevo Alcalde.
Aprobación.- Se entenderán adoptados los acuerdos sobre los asuntos a
que el Alcalde vincule la cuestión de confianza, y ello sin necesidad de
someter el asunto en cuestión a debate y votación, en el bien entendido
que el procedimiento de aprobación de todos las materias a que puede
el Alcalde vincular una cuestión de confianza, tienen dos fases de
aprobación plenaria: aprobación inicial y aprobación definitiva, o
provisional en el caso del PGOU, por lo que, deberá tenerse en cuenta
lo siguiente:
 Si el asunto hubiera sido sometido previamente a debate y
votación en el pleno para su “aprobación inicial”, sin que
hubiera obtenido el número necesario de votos a favor para su
aprobación, a partir de lo cual el Alcalde vincule la cuestión de
confianza al mismo, la posterior aprobación de la cuestión de
confianza “no” supondrá automáticamente la “aprobación
definitiva” del asunto, sino la “aprobación inicial”, tras lo cual
el asunto habrá de seguir para su aprobación definitiva el
procedimiento establecido (sometimiento al trámite de
información pública, resolución de reclamaciones, etc).
 Si el asunto hubiera sido sometido previamente a debate y
votación en el pleno para su “aprobación inicial”, hubiera
obtenido el número necesario de votos a favor para su
aprobación, y después de su sometimiento al trámite de
información pública en el que se presentaran reclamaciones o
sugerencias, elevado nuevamente al Pleno para su aprobación
definitiva, resultando que no se obtenga el número necesario de
votos a favor para dicha aprobación (supuesto bastante
improbable), a partir de lo cual el Alcalde vincule la cuestión de
confianza al mismo, la posterior aprobación de la cuestión de
182
confianza “sí” supondrá automáticamente la “aprobación
definitiva” del asunto.
6.- LIMITES
CONFIANZA.
-
-
AL
PLANTEAMIENTO
DE
CUESTIONES
DE
Límite numérico.- Cada Alcalde no puede plantear más de una cuestión
de confianza en cada año, contando desde el inicio de su mandato, ni
más de dos durante la duración total del mismo.
Límite temporal.- No se puede plantear una cuestión de confianza en el
último año de mandato de cada Corporación.
De los límites numérico y temporal señalados, se concluye:
1º.- El Alcalde solo podrá plantear durante su mandato un máximo de dos
cuestiones de confianza, por lo que, el inciso inicial del precepto puede
llevar a confusión, ya que en realidad, no supone que el Alcalde pueda
plantear durante su mandato un máximo de cuatro cuestiones de confianza,
sino que las dos cuestiones de confianza que como máximo puede presentar
en el total de su mandato, no podrán ser planteadas en el mismo año, sino
una en cada año, contado desde el inicio de su mandato, lo que obliga a
entender citado plazo de un año no como año natural –del 1 de enero al 31
de diciembre-, sino como año de mandato.
2º.- Siendo dos cuestiones de confianza como máximo las que podría llegar
a plantear el Alcalde en el mejor de los casos, una por año de mandato con
los límites ya expresados, las posibilidades dentro de un mandato son las
siguientes:
- Plantear una cuestión de confianza en el primer año de mandato y otra
en el segundo año de mandato.
- Plantear una cuestión de confianza en el primer año de mandato y otra
en el tercer año de mandato.
- Plantear una cuestión de confianza en el segundo año de mandato y otra
en el segundo año de mandato.
-
LLímite formal.- No se podrá plantear una cuestión de confianza desde
la presentación de una moción de censura hasta su votación.
7.- RESTRICCIONES IMPUESTAS A LOS CONCEJALES.
-
-
Firma de mociones de censura.- Los concejales que votasen a favor de un
asunto al que se hubiese vinculado una cuestión de confianza no podrán
firmar una moción de censura contra el Alcalde que lo hubiese planteado
hasta transcurridos seis meses desde la votación de la misma.
Voto contrario al asunto al que se hubiere vinculado la cuestión de
confianza.- Los concejales no podrán emitir voto contrario al asunto
sometido a votación en los mismos términos que en tal ocasión, también
hasta transcurridos seis meses desde la votación de la misma, so pena de
nulidad de pleno derecho.
Por lo demás, previsiones lógicas si se tiene en cuenta que si dichos
Concejales dan voto de confianza al Alcalde, no es de recibo que en un
183
espacio breve de tiempo, que el legislador estatal ha estimado en seis
meses, nieguen esa confianza al Alcalde, mediante la suscripción de una
moción de censura –que incluso podría tener su sentido- o, lo que es más
incongruente, emitir voto en contra del mismo asunto sometido a votación
en los mismos términos.
- Otras causas de pérdida de la condición de Alcalde.
Debe finalizarse este apartado D) correspondiente a las causas de cese del
Alcalde en su cargo, sumando a las ya vistas (renuncia, fallecimiento,
sentencia, moción de censura, y cuestión de confianza), las siguientes:
· La incapacitación, declarada ésta por decisión judicial firme.
· Por extinción del mandato al expirar el plazo, igual que los Concejales,
sin perjuicio de que continúe en sus funciones, solamente para la
administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores.
· Por incompatibilidad para ser Concejal en los supuestos y condiciones
establecidos en la legislación electoral.
· Por pérdida de la nacionalidad española.
E) ESTATUTO (DERECHOS Y DEBERES).
El Estatuto del Acalde está integrado por los derechos y deberes asociados al
cargo que desempeña. Su régimen jurídico es el mismo que el establecido para
los restantes miembros de la Corporación Local, a que nos referiremos más
adelante. Dicho estatuto se concreta básicamente en los arts. 73 a 78 de la
LRBRL. Por el momento baste aludir a las especialidades que presenta para el
Alcalde y la cita de los demás derechos y deberes que lo configuran:
-
Derechos:
· Tratamiento (art. 19 TRRL; art. 33 ROF, y nuevo art. 124.3 LRBRL):
Art. 19 TRRL: Los Alcaldes de Madrid y Barcelona tendrán tratamiento de Excelencia; los de las
demás capitales de provincia, tratamiento de Ilustrísima; y los de los Municipios restantes,
tratamiento de Señoría. Se respetan, no obstante, los tratamientos que respondan a tradiciones
reconocidas por disposiciones legales.
Art. 124.3 LRBRL (introducido por Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la
Modernización del Gobierno Local): El Alcalde tendrá el tratamiento de Excelencia.
· Honores, prerrogativas y distinciones.
· A la retribución e indemnizaciones fijadas por el Pleno.
· Reserva de su puesto de trabajo.
-
Deberes:
· Jurar o prometer el cargo.
· Formular declaración de intereses y patrimoniales.
· Responsabilidad.
· Incompatibilidades y abstención.
F) ATRIBUCIONES (Arts. 21.1 y 2 LRBRL; 24 TRRL; y 41 ROF).
1.- CONCEPTO DE COMPETENCIA O ATRIBUCIÓN .
184
JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ y FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO,
en “Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”, Ed. Civitas 1999,
definen la competencia como la facultad irrenunciable de emanar actos
jurídicos atribuida por la norma jurídica a un órgano administrativo.
2.- REGULACIÓN INICIAL Y SUCESIVAS AMPLIACIONES.
La LRBRL reguló las atribuciones del Alcalde en el art. 21, que reforzó el
presidencialismo en la gestión municipal. Como principal novedad en
relación a la normativa anterior fue la atribución legal expresa de
competencia para contratar obras y servicios, ya que, hasta entonces la
contratación de obras y servicios por el Alcalde se encontraba vinculada
por los límites impuestos a su facultad de ordenar gastos, que sólo
alcanzaban a los gastos fijos y atenciones ordinarias dentro de los límites
fijados por la Corporación, por lo que las contrataciones y conexiones de
obras y servicios no incluibles dentro de esas autorizaciones competía a la
Comisión Permanente o al Pleno. Sin perjuicio de esta novedad, en carácter
presidencialista del gobierno local vino dado por la atribución de la
competencia “atractiva o residual”.
Las atribuciones enumeradas en el art. 21 LRBRL, se encuentran
complementadas por lo dispuesto en el art. 24 del TRRL y art. 41 del ROF.
Ciñéndonos al art. 21 de la LRBRL, la redacción originaria ha tenido las
dos siguientes principales modificaciones:
-
R.D. Ley 5/1996, de 7 de junio, luego convertido en la Ley 7/1997, de
14 de abril, que incluyó como atribución del Alcalde la aprobación de
los instrumentos de planeamiento de desarrollo del general y de gestión
urbanística no atribuidas al Pleno, así como la de los Proyectos de
Urbanización.
-
Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la LRBRL y otras
medidas para el desarrollo del Gobierno Local –Pacto Local-, que
aumentó las atribuciones de carácter ejecutivo del Alcalde a que me
referiré más adelante. La finalidad señalada en la Exposición de
Motivos de la Ley 11/1999, no era otra que alcanzar una mayor eficacia
en el funcionamiento del Ayuntamiento. Como contrapeso, a través del
mismo texto legal se aumentaron las funciones del Pleno como órgano
de control.
3.- CLASIFICACIÓN:
A) GONZÁLEZ-VARAS IBAÑEZ, S., en su obra “Las competencias del
Alcalde”, realiza una clasificación material de las atribuciones del Alcalde,
dividiéndolas en tres grupos:
- Atribuciones del Alcalde como Presidente de la Entidad Local.
- Atribuciones del Alcalde como Presidente de los órganos colegiados
de la Entidad Local.
- Y, atribuciones del Alcalde jurídico-administrativas, que a su vez
incluye:
185


Relaciones jurídicas internas (organizativas y de personal)
Y relaciones jurídicas externas (con los ciudadanos).
B) LUIS CHACÓN ORTEGA Y CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ, por su
parte, clasifican las competencias del Alcalde por las siguientes materias:
- En materia de organización y gobierno municipal.- Las enumeradas en
el art. 21.1 de la LRBRL, letras a), b), c), d), e), k), l), m), y r); así
como el apartado 2 de citado precepto.
- En materia de Haciendas Locales.- Integradas por la competencia
enumerada en el art. 21.1 letra f) la LRBRL.
- En materia de personal.- Respecto a las competencias señaladas en las
letras g), h), i) del art. 21.1 de la LRBRL.
- En materia de contratación.- Art. 21.1 ñ) y o) de la LRBRL.
- En materia de patrimonio.- Atribución relacionada en la letra p) del art.
21.1 LRBRL.
- En materia de urbanismo, obras y actividades.- Competencias indicadas
en las letras j), y q).
- En materia de potestad sancionadora.- Indicada en la letra n) del art.
21.1.
- Y competencia atractiva o residual.- Letra s) con la que cierra el art.
21.1 LRBRL.
C) Enumeración de atribuciones realizada por el art. 21 de la LRBRL:
-
Dirigir el gobierno y la administración municipal.- Normalmente suelen
confundirse los términos “gobierno” y “administración”, si bien se refieren a
aspectos distintos pero relacionados; el Gobierno está constituido por los órganos
políticos de carácter electivo, en tanto que la Administración se integra por el
personal a su servicio accedido por los principios de mérito, capacidad e igualdad.
El art. 41.2 del ROF reproduce esta atribución, añadiendo que al Alcalde, además,
le corresponde, “en el marco del Reglamento Orgánico, la organización de los
servicios administrativos de la Corporación”. Por su parte, el art. 24 b) del TRRL
y la DA 4ª del propio ROF, en el mismo sentido, pero en atención a las
atribuciones del Pleno en materia de estructura y organización de los servicios
municipales, establece la atribución del Alcalde sobre dicha estructura y
organización sin perjuicio de esas competencias del Pleno (aprobación de la
plantilla de personal y la RPT, creación de órganos desconcentrados, o acordar las
formas de gestión de los servicios municipales). Y el propio ROF en su art. 41.18
atribuye al Alcalde: “la organización de los servicios de recaudación y tesorería,
sin perjuicio de la facultad del Pleno para aprobar las formas de gestión de estos
servicios”.
-
Representar al ayuntamiento.- En el mismo sentido se pronuncia el art. 41.1 del
ROF que, además, precisa que le corresponde al Alcalde “presidir todos los actos
públicos que se celebren en el término municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en
el reglamento de protocolo.” La representación, por tanto, será tanto
“institucional”, relativa a actuaciones no jurídicas (ej. actos públicos u oficiales,
ceremonias, etc), como “legal”, consistente en actuaciones que vinculan
jurídicamente al Ayuntamiento (ej. ejercicio de acciones judiciales y
administrativas).
-
Convocar y presidir las sesiones del Pleno, salvo los supuestos previstos en esta
Ley y en la legislación electoral general, de la Junta de Gobierno Local, y de
cualesquiera otros órganos municipales cuando así se establezca en disposición
legal o reglamentaria, y decidir los empates con voto de calidad, “siempre que no
186
se trate de asuntos cuya aprobación requiera quórum especial conforme a lo
dispuesto en el art. 47 de la LRBRL.
En los mismos términos, el art. 41.4 del ROF, al que habría de sumarse todas las
atribuciones relacionadas con la propia presidencia de las sesiones, como son,
entre otras, las previstas en el art. 94 (ordenar las intervenciones si se promueve
debate) y art. 95 del FOR (mantener el buen orden y corrección en el desarrollo de
las sesiones).
Interpretadas adecuadamente las atribuciones del Alcalde en esta materia, las
mismas se concretan en las siguientes:
-
Pleno:
 “Convocar” las sesiones.
 Y “presidirlas”.
 Salvedades:
 Supuestos previstos en la LRBRL:
1. Sesión constitutiva de la Corporación.
2. Sesión extraordinaria solicitada por ¼ del número legal
de miembros de la Corporación, una vez transcurridos 15
días desde la solicitud, sin que se haya convocado y
celebrado la sesión (art. 46.2 LRBRL).
 Supuestos previstos en la LOREG.- Sesión en que deba votarse
una moción de censura.
 Decidir los empates con voto de calidad.
 No delegables (art. 21.3 LRBRL)
-
Junta de Gobierno Local:
 “Convocar” las sesiones.
 Y “presidirlas”.
 Decidir los empates con voto de calidad.
 No delegables (art. 21.3 LRBRL).
-
Cualesquiera otros órganos municipales (ej. Comisiones Informativas).- Cuando
se establezca en una disposición:
 “Convocar” las sesiones.
 Y “presidirlas”.
 Decidir los empates con voto de calidad.
 Delegables (sensu contrario, art. 21.3 LRBRL).
-
Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales.- Sin perjuicio
de la dirección y responsabilidad inmediatas de los órganos directivos o jefaturas
de Áreas.
El art. 41.6 del ROF indica en relación con todas estas atribuciones, que podrá
“recabar los asesoramientos técnicos necesarios”
-
Dictar bandos.- El análisis de éstos se efectuará en otro lugar, por lo que, por el
momento digamos que los bandos tienen por objeto recordar, aclarar y
excepcionalmente innovar el Ordenamiento Jurídico Local, en el supuesto previsto
en el art. 21.1 m) LRBRL (adopción personal por el Alcalde, y bajo su
responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de
los mismos, de las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al
Pleno. Las principales características que definen a los bandos y que les
distinguen de las Ordenanzas y Reglamentos, son:
· El Bando es competencia del Alcalde; las Ordenanzas y Reglamentos del Pleno.
187
· El Bando no está sometido a procedimiento alguno; las Ordenanzas y
Reglamentos sí.
· El Bando se publica según el uso y costumbre; las Ordenanzas y Reglamentos en
el BOP.
· El Bando no es una norma jurídica en sí, las Ordenanzas y Reglamentos sí.
Concluiré clasificando los bandos en:
· Periódicos.- Son los que recuerdan el cumplimiento de disposiciones, fijan
fechas, etc.
· De policía y buen gobierno.- Dictados con sujeción a las normas o, en su
defecto, para mejor regir y ordenar la vida de la comunidad.
· De necesidad o urgencia.- Dictados para hacer frente a situaciones imprevisibles
de carácter catastrófico. Se configuran dentro de la atribución realizada por el art.
21.1 m), y pueden excepcionar, que no derogar, una ley previa.
-
El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado,
disponer gastos dentro de los límites de su competencia, concertar operaciones de
crédito, con exclusión de las contempladas en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988,
de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (hoy entendido
R.D.Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, Texto Refundido de la Ley de Haciendas
Locales), siempre que aquéllas estén previstas en el Presupuesto y su importe
acumulado dentro de cada ejercicio económico no supere el 10 por 100 de sus
recursos ordinarios, salvo las de tesorería que le corresponderán cuando el importe
acumulado de las operaciones vivas en cada momento no supere el 15 por 100 de
los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, ordenar pagos y rendir
cuentas; todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales.
ÁNGEL BALLESTEROS, en “Las competencias locales y atribuciones de sus
órganos de gobierno”, enumera cuáles son las atribuciones del Alcalde en materia
de gestión económico-financiera:
 Formar los proyectos de presupuestos con la antelación necesaria para que
puedan ser aprobados por el Ayuntamiento (el Pleno) dentro del plazo
señalado (art. 41.15 ROF).
 Desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto
aprobado.
 Disponer gastos de conformidad con las Bases de Ejecución del
Presupuesto.
 Concertar operaciones de crédito, con exclusión de las


contempladas en el artículo 50 y 177 TRLHL, siempre que aquéllas
estén previstas en el Presupuesto y su importe acumulado dentro de
cada ejercicio económico no supere el 10 por 100 de sus recursos
ordinarios.
Concertar operaciones de tesorería le corresponderán cuando el
importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento no
supere el 15 por 100 de los ingresos corrientes liquidados en el
ejercicio anterior, ordenar pagos y rendir cuentas; todo ello de
conformidad con lo dispuesto en el 50 y 199.
Ordenar pagos.- El art. 184 del R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo,
por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales,
establece cuales son las fases del procedimiento de gestión de los gastos,
que se concretan en las siguientes:
a) Autorización de gasto.
b) Disposición o compromiso de gasto.
c) Reconocimiento o liquidación de la obligación.
d) Ordenación de pago.
188
Si bien las entidades locales podrán abarcar en un solo acto administrativo dos
o más fases de ejecución de las señaladas.
El art. 185 del mismo texto legal, reparte las competencias en materia de
gestión de los gastos, como sigue:
- Dentro del importe de los créditos autorizados en los presupuestos, la
“autorización” de gasto y la “disposición o compromiso” del mismo,
corresponde al Presidente o al Pleno de acuerdo con la atribución de
competencias que establezca la normativa vigente, esto es, de acuerdo con lo
dispuesto en los arts. 21 y 22 de la LRBRL, en razón de la cuantía del gasto.
- Por su parte, corresponderá al Presidente de la corporación el
“reconocimiento y liquidación” de las obligaciones derivadas de compromisos
de gastos legalmente adquiridos.
Las anteriores facultades pueden desconcentrarse o delegarse en los términos
previstos en el art. 23 de la LRBRL, debiendo recogerse en cada ejercicio en
las bases de ejecución del presupuesto.
- El art. 186 TRLHL atribuye la “ordenación” de pagos al Presidente de la
Entidad Local, cuya expedición habrá de acomodarse al Plan de disposición de
fondos de la tesorería que se establezca por el presidente que, en todo caso,
deberá recoger la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones
contraidas en ejercicios anteriores, tal y como determina el art. 187 del
TRLHL.
- El art. 41.20 ROF le atribuye también, la aprobación de las facturas que
correspondan al desarrollo normal del presupuesto y que hubieran sido
recibidas por los servicios de intervención.
- Del lado de los ingresos, el Alcalde autoriza los documentos que impliquen
formalización de los mismos en depositaría (art. 41.16 ROF).
- Aprobar la liquidación del Presupuesto, tal y como previene el art. 191 del
TRLHL, previo informe de la Intervención.- A tal efecto debe indicarse que el
cierre y liquidación de dicho presupuesto se efectuará como sigue (art. 191
TRLHL): “1. El presupuesto de cada ejercicio se liquidará en cuanto a la
recaudación de derechos y al pago de obligaciones el 31 de diciembre del año
natural correspondiente, quedando a cargo de la Tesorería local los ingresos
y pagos pendientes, según sus respectivas contracciones. 2. Las obligaciones
reconocidas y liquidadas no satisfechas el último día del ejercicio, los
derechos pendientes de cobro y los fondos líquidos a 31 de diciembre
configurarán el remanente de tesorería de la entidad local. La cuantificación
del remanente de tesorería deberá realizarse teniendo en cuenta los posibles
ingresos afectados y minorando de acuerdo con lo que reglamentariamente se
establezca los derechos pendientes de cobro que se consideren de difícil o
imposible recaudación. 3. Las entidades locales deberán confeccionar la
liquidación de su presupuesto antes del día primero de marzo del ejercicio
siguiente. La aprobación de la liquidación del presupuesto corresponde al
presidente de la entidad local, previo informe de la Intervención.”
- Consecuentemente con la atribución anterior, al Presidente también compete
rendir los estados y cuentas de la Entidad Local, lo cual se efectuará como
prescribe el art. 212 del TRLHL: “1. Los estados y cuentas de la entidad local
serán rendidas por su presidente antes del día 15 de mayo del ejercicio
siguiente al que correspondan. Las de los organismos autónomos y
189
sociedades mercantiles cuyo capital pertenezca íntegramente a aquélla,
rendidas y propuestas inicialmente por los órganos competentes de estos,
serán remitidas a la entidad local en el mismo plazo. 2. La cuenta general
formada por la Intervención será sometida antes del día 1 de junio a informe
de la Comisión Especial de Cuentas de la entidad local, que estará
constituida por miembros de los distintos grupos políticos integrantes de la
corporación. 3. La cuenta general con el informe de la Comisión Especial a
que se refiere el apartado anterior será expuesta al público por plazo de 15
días, durante los cuales y ocho más los interesados podrán presentar
reclamaciones, reparos u observaciones. Examinados éstos por la Comisión
Especial y practicadas por esta cuantas comprobaciones estime necesarias,
emitirá nuevo informe. 4. Acompañada de los informes de la Comisión
Especial y de las reclamaciones y reparos formulados, la cuenta general se
someterá al Pleno de la corporación, para que, en su caso, pueda ser
aprobada antes del día 1 de octubre. 5. Las entidades locales rendirán al
Tribunal de Cuentas la cuenta general debidamente aprobada.”
- Finalmente, el art. 41.19 del ROF le atribuye: “Conservar en su poder una de
las tres llaves del arca de caudales y asistir a los arqueos ordinarios y
extraordinarios”.
-
Aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla
aprobados por el Pleno, aprobar las bases de las pruebas para la selección del
personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo y distribuir las
retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas.
-
Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su nombramiento y
sanciones, incluida la separación del servicio de los funcionarios de la
Corporación y el despido del personal laboral, dando cuenta al Pleno, en estos dos
últimos casos, en la primera sesión que celebre (modificación introducida por Ley
11/1999; anteriormente requería ratificación plenaria por mayoría absoluta). Esta
atribución se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 99.1 y 3 de
esta Ley.
-
Ejercer la jefatura de la Policía Municipal.
De las atribuciones relacionadas en los tres guiones anteriores, cabe concluir las
siguientes competencias a favor del Alcalde en materia de personal:

Aprobar la oferta de empleo público –OEP- de acuerdo con el
Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno.- La plantilla es un
documento enumerativo del conjunto de puestos de la organización, con
especificación de sus características, condiciones de ejercicio y nivel
jerárquico. Se encuentra íntimamente vinculado al Presupuesto, al
aprobarse junto con éste. El art. 90.1 de la LRBRL establece que
corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través del
Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de
trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual. El art. 126
del TRRL también permite realizar modificaciones de plantilla durante la
vigente del Presupuesto, modificando éste. Por su parte, el OEP es el
ofrecimiento que hace una AA.PP. de los puestos vacantes y dotados
presupuestariamente, que no se pueden cubrir con los recursos personales
existentes. Por otro lado, el art. 128 del TRRL nos remite a la regulación
de la legislación básica del Estado, lo que hoy nos reconduce al art. 70 de
la LEBEP define la OEP como “las necesidades de recursos humanos, con
asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación
de personal de nuevo ingreso”. Continúa señalando que comportará la
190
obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las
plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo
máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de
la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse
dentro del plazo improrrogable de tres años. Será aprobado anualmente
por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas –en las
EE.LL. ya hemos visto que por el Alcalde-, deberá ser publicada en el
Diario oficial correspondiente. Ha desaparecido de la regulación la
obligación de su publicación en cada año dentro de los tres primeros
meses. En definitiva, por tanto, su aprobación sucede a la aprobación del
Presupuesto y plantilla y es requisito previo a la convocatoria.

Aprobar las “bases” y efectuar las “convocatorias” (art. 41.13 ROF):
 Para la selección del personal.
 Y para los concursos de provisión de puestos de trabajo.
La Ley 11/1999, de 21 de abril –Pacto Local-, de modificación de la
LRBRL, detrajo al Pleno esta competencia que tenía atribuida
originariamente por la LRBRL en su art. 22.

Hasta la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado
Público, también le correspondía presidir los Tribunales selección. A
partir de la regulación contenida en el art. 60.2 de la LEBEP, de los
órganos de selección no podrán formar parte: el personal de elección o de
designación política, los funcionarios interinos ni el personal eventual.
Por tanto, el Alcalde ya no podrá presidir los Tribunales de selección.

Distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y
periódicas.- Esto es, en tanto en cuanto no entren en vigor las nuevas
retribuciones previstas en los arts. 21 a 30 de la LEBEP, previstas a partir
de la entrada en vigor de las Leyes de Función Pública que se dicten en
desarrollo del Estatuto (DF 4ª LEBEP), los llamados complementos de
productividad y las gratificaciones.

Desempeñar la jefatura “superior” de todo el personal (por tanto,
pudiendo corresponder la jefatura “directa” a otro órgano):
 Acordar el “nombramiento” de funcionarios de carrera, interinos
y eventuales.
 “Contratar” al personal laboral.
 Ejercer la potestad sancionadora:
1. Instruir diligencias previas antes de ordenar la incoación
de expediente disciplinario.
2. Ordenar la incoación de expedientes disciplinarios, salvo
en el caso de los funcionarios con habilitación de carácter
“estatal” (denominación dada por la LEBEP), por las
siguientes faltas:
3. Las cometidas en Corporación distinta
4. O, cuando por la gravedad de los hechos pueda dar lugar
a sanción de:
 Destitución.
 O separación del servicio.
5. Ordenar la suspensión preventiva.
6. Imponer toda clase de sanciones, salvo separación del
servicio de funcionarios con habilitación de carácter
estatal, y dando cuando al Pleno en la primera sesión que
celebre, si la sanción consiste en separación del servicio
191
de los funcionarios de la Corporación o el despido del
personal laboral.
7. Separación del servicio de los funcionarios de la
Corporación y el despido del personal laboral, dando
cuenta al Pleno, en estos dos últimos casos, en la primera
sesión que celebre.
Atribución sancionadora que en redacción originaria de la
LRBRL también correspondía al Pleno, pero que por virtud de
la Ley 11/1999, de 21 de abril, a atribuyó al Alcalde.

-
Ejercer la jefatura de la Policía Municipal.- Obsérvese como a diferencia
del resto del personal, aquí la jefatura ya no es “superior”, sino “directa”
(art. 41.14 ROF), bajo cuya autoridad y dependencia, el mando
“inmediato” corresponderá al Jefe del Cuerpo. Respecto a este colectivo
también le compete su nombramiento, premio y sanción.
 Premiar a todo el personal.
 Conceder licencias, permisos, reducciones temporales de jornada
y efectuar el control del cumplimiento del horario.
 Declarar las situaciones administrativas
 Jubilar a toda clase de personal.
Las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del
planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, así como la de los
instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización.
Las competencias urbanísticas del Alcalde le fueron atribuidas por R.D. Ley
5/1996, de 7 de junio, luego convertido en la Ley 7/1997, de 14 de abril, que
modificó el art. 21 de la LRBRL. En esta materia habrá de estarse en especial,
a:


-
La Ley 2/2001, de 25 de Ordenación Territorial y Régimen
Urbanístico del Suelo de Cantabria –LSC-.
R.D. Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el
texto refundido de la ley de suelo.
El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del
ayuntamiento en las materias de su competencia, incluso cuando las hubiere
delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del
Pleno, en este supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre
para su ratificación.
Por tanto, en esta materia, el Alcalde ejercerá acciones judiciales y administrativas
y defenderá al Ayuntamiento:
 En materias de “su competencia”, aún cuando las hubiera delegado.
 En materias de la “competencia del Pleno, en caso de urgencia”, con el
requisito de dar cuenta al propio Pleno en la primera sesión que celebre
para su ratificación. La “urgencia” –concepto jurídico indeterminado- ha
sido interpretada por STS de 20 de enero de 2002, indicando que el
Alcalde tendrá facultad para ejercer acciones judiciales en materias de la
competencia del Pleno, cuando la brevedad del plazo para ejercitar la
acción haga razonablemente imposible o gravemente dificultoso que la
decisión de acudir a los Tribunales pueda ser adoptada por el órgano al
que la ley reserva tal función –el Pleno-. Se trata de evitar la preclusión de
los plazos.
192
-
La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materias de la
competencia de la Alcaldía.
La “declaración de lesividad” es una figura prevista en el art. 103 de la LRJ-PAC
para la revisión de oficio (por contraposición a los recursos administrativos) de los
actos en vía administrativa. Se regula junto con las siguientes restantes figuras:
· La revisión de disposiciones y actos “nulos” (art. 102 LRJ-PAC).
· Revocación de actos (art. 105.1 LRJ-PAC).
· Y rectificación de errores (art. 105.2 LRJ-PAC).
Si bien la declaración de lesividad está prevista para los actos administrativos (no
incluye disposiciones de carácter general, como sí la declaración de nulidad de
pleno derecho) “anulables” (para los actos y disposiciones nulos se seguiría el
procedimiento revisorio previsto en el art. 102 LJR-PAC), que fueran “favorables
para los interesados” (si fueran desfavorables se seguiría el procedimiento
revocatorio previsto en el art. 105.1 LRJ-PAC). La regulación del procedimiento
de declaración de lesividad de actos anulables es el siguiente: “1. Las
Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los
actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto
en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el
orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. La declaración de lesividad
no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto
administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como
interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 84 de esta
Ley. 3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la iniciación del procedimiento
sin que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo. 4.
Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las
Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano
de cada Administración competente en la materia. 5. Si el acto proviniera de las
entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se
adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano
colegiado superior de la entidad (Artículo redactado según Ley 4/1999, de 13 de
enero)”.
Como puede observarse, el apartado 5 que antecede, establece que cuando el acto
provenga de una Entidad Local, la declaración se adoptará por el Pleno, cuestión
que es reiterada por el art. 22.2 k) de la LRBRL.
Por tanto, habrá que distinguir las siguientes atribuciones en relación con la
declaración de lesividad de los actos anulables:
1.- “Iniciativa o proposición” en materias de la competencia de la Alcaldía:
corresponde al Alcalde.
2.- “Iniciativa o proposición” en materias de la competencia del Pleno:
corresponde al propio Pleno.
3.- “Declaración de lesividad” de todos los actos anulables del Ayuntamiento:
corresponde al Pleno.
4.- “Declaración de anulabilidad” de los actos: corresponde a los órganos de la
jurisdicción contencioso-administrativa, sin que quepa la declaración de
anulabilidad de los actos administrativos favorables a los interesados por los
órganos administrativos.
-
Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de
infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y
adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno.
Es aquí donde el dictado de Bandos por el Alcalde, denominados “de urgencia”,
innovan el Ordenamiento Jurídico, pudiendo suspender, que no derogar, las
193
prescripciones de una ley. Se establece la obligación de dar cuenta “inmediata” al
Pleno, lo que parece sugerir, aunque el precepto no lo indique que, dada la
situación acontecida, el Alcalde habrá de convocar una sesión extraordinaria –
incluso urgente- al efecto. Abona dicha interpretación el hecho de que en otras
atribuciones del Alcalde, el art. 21 determina que la dación de cuenta al Pleno se
producirá en la siguiente sesión que este celebre (por tanto, sea esta ordinaria o
extraordinaria), caso de la separación del servicio de los funcionarios de la
Corporación y el despido del personal laboral (art. 21.1 j) de la LRBRL) o en el
caso del ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del
Ayuntamiento, en caso de urgencia, en las materias de la competencia del Pleno
(art. 21.1 k) de la LRBRL).
-
Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las
ordenanzas municipales, salvo en los casos en que tal facultad esté atribuida a
otros órganos.
El art. 41.5 ROF establece que el Alcalde debe “hacer cumplir las ordenanzas y
reglamentos municipales”. Se puede añadir que, con carácter general, el ejercicio
de la potestad sancionadora corresponde al Alcalde.
En la actualidad, a partir de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para
la Modernización del Gobierno Local, que modificó el LRBRL, añadió el Título
XI rubricado: “Tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades
Locales en determinadas materias”, que abarca los arts. 139 a 141 a/i, y que
tipifica las infracciones y las sanciones “en defecto de normativa sectorial
específica”. El art. 140 LRBRL clasifica las infracciones como sigue: “1. Las
infracciones a las ordenanzas locales a que se refiere el artículo anterior se clasificarán en muy
graves, graves y leves.
Serán muy graves las infracciones que supongan:
a) Una perturbación relevante de la convivencia que afecte de manera grave, inmediata y directa a
la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas, al normal desarrollo de
actividades de toda clase conformes con la normativa aplicable o a la salubridad u ornato públicos,
siempre que se trate de conductas no subsumibles en los tipos previstos en el capítulo IV de la Ley
1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana.
b) El impedimento del uso de un servicio público por otra u otras personas con derecho a su
utilización.
c) El impedimento o la grave y relevante obstrucción al normal funcionamiento de un servicio
público.
d) Los actos de deterioro grave y relevante de equipamientos, infraestructuras, instalaciones o
elementos de un servicio público.
e) El impedimento del uso de un espacio público por otra u otras personas con derecho a su
utilización.
f) Los actos de deterioro grave y relevante de espacios públicos o de cualquiera de sus instalaciones
y elementos, sean muebles o inmuebles, no derivados de alteraciones de la seguridad ciudadana.
2. Las demás infracciones se clasificarán en graves y leves, de acuerdo con los siguientes criterios:
a) La intensidad de la perturbación ocasionada en la tranquilidad o en el pacífico ejercicio de los
derechos de otras personas o actividades.
b) La intensidad de la perturbación causada a la salubridad u ornato públicos.
c) La intensidad de la perturbación ocasionada en el uso de un servicio o de un espacio público por
parte de las personas con derecho a utilizarlos.
d) La intensidad de la perturbación ocasionada en el normal funcionamiento de un servicio público.
e) La intensidad de los daños ocasionados a los equipamientos, infraestructuras, instalaciones o
elementos de un servicio o de un espacio público.”
Y el art. 141 LRBRL establece los límites de las sanciones económicas, salvo
previsión legal distinta:
“Infracciones muy graves: hasta 3.000 euros.
Infracciones graves: hasta 1.500 euros.
Infracciones leves: hasta 750 euros.”
-
Las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe no supere el 10
por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto ni, en cualquier caso, los seis
194
millones de euros incluidas las de carácter plurianual, cuando su duración no sea
superior a cuatro años, siempre que el importe acumulado de todas sus
anualidades no supere ni el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios
del presupuesto del primer ejercicio, ni la cuantía señalada (D.A. 2ª.1 LCSP)
En esta materia de contratación debe tenerse en cuenta el R.D. Legislativo 2/2000,
de 16 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Contratos de
las Administraciones Públicas, si bien la vigente de este se extiende hasta el 30 de
abril de 2008, ya que a partir del 1 de mayo de 2008 entrará completamente en
vigor la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratación del Sector Público
(B.O.E. de 31 de octubre de 2007), tal y como establece la DF duodécima: “La
presente Ley entrará en vigor a los seis meses de su publicación…”. Así como la
también reciente Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de
contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios
postales, publicada en el mismo B.O.E.
La competencia se residencia en el Alcalde cuando concurran tres requisitos
acumulativos:
- Que la cuantía de la contratación o de la concesión no supere el 10% de los
“recursos ordinarios” del presupuesto, referible a los del primer año de vigencia
del contrato, caso de tener carácter plurianual, y entendiendo por recursos
ordinarios los ingresos contemplados en los Capítulos 1 a 5 del presupuesto de
ingresos, que corresponden con las llamadas “operaciones corrientes”, según
establece la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de
1989, por la que se aprobó la estructura de los presupuestos de las Entidades
Locales.
- Que dicho importe no supere los 6.000.000 euros.
- Y que, de tener el contrato carácter plurianual, no exceda de cuatro años.
-
La aprobación de los proyectos de obras y de servicios cuando sea competente
para su contratación o concesión y estén previstos en el presupuesto.
Respecto a la aprobación de los proyectos de obras y servicios deben tenerse en
cuenta dos condiciones también acumulativas a los efectos de que el Alcalde
resulte competente para su aprobación:
1ª.- Que, en atención a los límites cuantitativo y temporal, también sea competente
para la contratación o para la concesión administrativa a que el proyecto se refiere,
pues si el órgano competente para la contratación o la concesión administrativa
fuera el Pleno, éste también lo será para la aprobación del correspondiente
proyecto.
2ª.- Que la obra o el servicio estuviera prevista en el presupuesto, por cuanto si no
lo estuviera, el órgano competente para la aprobación del proyecto será el Pleno,
aunque por razón del límite cuantitativo y temporal, el Alcalde fuera competente
para la contratación o para la concesión administrativa.
-
En materia de bienes y derechos - La adjudicación de concesiones sobre los bienes
de las mismas y la adquisición de bienes inmuebles y derechos sujetos a la
legislación patrimonial cuando su valor no supere el 10 por 100 de los recursos
ordinarios del presupuesto ni el importe de tres millones de euros, así como la
enajenación del patrimonio, cuando su valor no supere el porcentaje ni la cuantía
indicados. ( DA 2ª.1 LCSP)
-
El otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan
expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno Local.
195
Si bien el art. 21.1 letra q) de la LRBRL, generaliza al atribuir al Alcalde el
otorgamiento de “licencias”, el art. 41.9 del ROF, concreta a qué licencias se
refiere:
· Licencias de apertura de establecimientos fabriles, industriales o comerciales y
de cualquiera otra índole.
· Y licencias de obras en general.
Las anteriores, por ser las licencias municipales por excelencia, pero sin perjuicio
de lo cual, debe entenderse que también le corresponderá otorgar cualquier otra
clase de licencia o autorización municipal, con la salvedad indicada en el
precepto. Y, por obvio, aún cuando el precepto no lo diga expresamente, también
la corresponde, en su caso, la denegación de las licencias municipales.
-
Ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamiento
-añadiendo el art. 41.5 del ROF- y “las ordenanzas y reglamentos municipales.
La responsabilidad inmediata de las actuaciones necesarias para la efectiva
publicación, ejecución y cumplimiento de los acuerdos, recae en el órgano
administrativo que tenga atribuida la función, por cuanto sería inviable exigir al
Alcalde el ejercicio de un control directo de la tramitación administrativa de todos
los asuntos municipales.
-
El nombramiento de los Tenientes de Alcalde.
El apartado 2 del art. 21 de la LRBRL, también atribuye al Alcalde el
nombramiento y el cese (art. 41 ROF) de los Tenientes de Alcalde que, según
determina el art. 23.3 LRBRL, son quienes sustituyen, por el orden de su
nombramiento y en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, al Alcalde,
siendo libremente designados y removidos por éste de entre los miembros de
la Junta de Gobierno Local y, donde ésta no exista, de entre los Concejales. A
ellos me referiré más adelante.
Añade el propio art. 41.3 del ROF que al Alcalde también le corresponde
nombrar y cesar a los miembros de la Comisión de Gobierno (hoy entendida
Junta de Gobierno Local) si ésta existiese.
De lo establecido en el art. 41 del ROF se desprenden, además, de las
atribuciones señaladas a lo largo de las líneas anteriores, las siguientes:
-
Exigir a todos los obligados el exacto y diligente cumplimiento de los servicios o
cargas de carácter público, tales como estadísticas, padrones, censos, bagajes,
alojamientos y prestaciones personales y de transportes (art. 41.7 ROF).
-
Dirigir la policía (administrativa) urbana, rural, sanitaria, de subsistencia, de
seguridad y circulación y de costumbres, publicando al efecto bandos, órdenes o
circulares de instrucciones (art. 41.8 ROF).
-
Suscribir escrituras, documentos y pólizas (art. 41.11 ROF)
Se entiende que esta competencia le es atribuida en su condición de representante
“legal” del Ayuntamiento, a que aludíamos más arriba.
-
La convocatoria de las consultas populares municipales, en los términos del
artículo 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
Citado art. 71 de la LRBRL se pronuncia en los siguientes términos: “De
conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando
196
ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo
acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la
Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia
propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los
intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local.”
De la regulación expuesta se deducen los siguientes requisitos para que el Alcalde
pueda convocar una consulta popular:
1º.- Que se trate de un asunto de competencia municipal, de carácter local, y de
especial relevancia para los intereses de los vecinos.
2º.- Que no se trate de un asunto relativo a la Hacienda Local.
3º.- Que lo acuerde el Pleno por mayoría absoluta.
4º.- Que sea autorizado por el Gobierno de la Nación.
5º.- Que la convocatoria se efectúe conforme a la legislación estatal y autonómica
(en este caso si tiene la competencia a través del Estatuto de Autonomía de la
Comunidad Autónoma)
La figura de la “consulta popular” vista, debe diferenciarse de la llamada
“iniciativa popular” que regula el art. 70 bis de la LRBRL introducida por Ley
57/2003, de 16 de diciembre –LMMGL-, y que, tal como determina el apartado 2
de dicho precepto en su último párrafo, puede llevar incorporada una propuesta de
consulta popular local. Así, la regulación que el art. 70 bis LRBRL da a la
iniciativa popular, es la siguiente: “1. Los ayuntamientos deberán establecer y regular en
normas de carácter orgánico procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de
los vecinos en los asuntos de la vida pública local, tanto en el ámbito del municipio en su conjunto
como en el de los distritos, en el supuesto de que existan en el municipio dichas divisiones
territoriales. 2. Los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales
podrán ejercer la iniciativa popular, presentando propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos
de reglamentos en materias de la competencia municipal. Dichas iniciativas deberán ir suscritas al
menos por el siguiente porcentaje de vecinos del municipio:
a) Hasta 5.000 habitantes, el 20 por 100.
b) De 5.001 a 20.000 habitantes, el 15 por 100.
c) A partir de 20.001 habitantes, el 10 por 100.
Tales iniciativas deberán ser sometidas a debate y votación en el Pleno, sin perjuicio de que sean
resueltas por el órgano competente por razón de la materia. En todo caso, se requerirá el previo
informe de legalidad del secretario del ayuntamiento, así como el informe del interventor cuando la
iniciativa afecte a derechos y obligaciones de contenido económico del ayuntamiento. En los
municipios a que se refiere el artículo 121 de esta Ley, el informe de legalidad será emitido por el
secretario general del Pleno y cuando la iniciativa afecte a derechos y obligaciones de contenido
económico, el informe será emitido por el Interventor general municipal.
Lo dispuesto en este apartado se entiende sin perjuicio de la legislación autonómica en esta
materia.
Tales iniciativas pueden llevar incorporada una propuesta de consulta popular local, que será
tramitada en tal caso por el procedimiento y con los requisitos previstos en el artículo 71.
3. Asimismo, las entidades locales y, especialmente, los municipios, deberán impulsar la utilización
interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación y
la comunicación con los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de
trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas.
Las Diputaciones provinciales, Cabildos y Consejos insulares colaborarán con los municipios que,
por su insuficiente capacidad económica y de gestión, no puedan desarrollar en grado suficiente el
deber establecido en este apartado.”
Por tanto, una y otra institución son formas de participación de los vecinos en los
asuntos de la vida pública local, si bien la diferencia sustancial entre dichas
figuras estriba en que la “consulta popular” se llevará a cabo a iniciativa de la
propia Corporación Municipal (Alcalde, a quien corresponde convocarla, o Pleno,
a quien corresponde previamente a su convocatoria, adoptar acuerdo favorable por
mayoría absoluta), en tanto que la “iniciativa popular” corresponde a los vecinos
con derecho de sufragio activo en las elecciones municipales (al menos en el %
que establece el precepto), proponiendo acuerdos o actuaciones o proyectos de
competencia municipal y siendo resueltas por el órgano competente por la
materia. Por ello, cuando la iniciativa popular lleve incorporada una propuesta de
197
consulta popular local, se plantean dos cuestiones, por un lado la resolución de la
iniciativa popular por parte del órgano competente por razón de la materia y, por
otro lado, la aceptación de la celebración de la consulta popular incorporada a
aquélla, primero por el Pleno, por mayoría absoluta, y, segundo, por el Alcalde
mediante su convocatoria.
Cierto es que, aunque la convocatoria de una consulta popular compete al Alcalde,
quien tiene la llave para que ésta tenga lugar, es el Pleno, que previamente tiene
que adoptar acuerdo favorable por mayoría absoluta, junto con la posterior
autorización por parte del Gobierno de la Nación. Pero no es menos cierto que,
como de todos es sabido, si finalmente el Alcalde no convocase la consulta
popular, en principio ésta no podría realizarse, por más que el Pleno hubiera
adoptado acuerdo favorable al respecto y el Gobierno de la Nación autorizado su
celebración, sin perjuicio de las acciones que los miembros corporativos pudieran
ejercitar para obligar al Alcalde a convocar la consulta popular. Cuestión que ya
se suscitara en relación con la solicitud formulada por los Concejales para que el
Alcalde convocara sesión extraordinaria o para votar una moción de censura
planteada, y que el Alcalde no convocaba. Ello dio lugar a modificar los preceptos
correspondientes fijando las respectivas sesiones ope legis de forma automática
para el 10º día hábil siguiente a las 12 horas de la mañana, sin que a partir de
entonces el Alcalde tenga que convocar dichas sesiones.
-
Las demás que expresamente le atribuyan las “leyes” y aquellas que la legislación
del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al municipio y no atribuyan
a otros órganos municipales.
Se trata de la denominada competencia residual o atractiva que, incorporada en la
redacción originaria del art. 21 de la LRBRL, reiterada por el art. 41.27 ROF, y
desconocida con anterioridad, ha producido una gran ampliación de atribuciones a
favor del Alcalde, que ha llevado a calificar al gobierno local de
“presidencialista”. La expresión “leyes” utilizada por el precepto debe entenderse
en sentido formal, sin excluir otras disposiciones de rango distinto, ya que si se
observa, a continuación la propia norma alude a la “legislación”…, que sí incluiría
esas otras disposiciones de distinto rango.
Además, cabe citar como otras competencias atribuidas al Alcalde por la propia
LRBRL u otras disposiciones, las siguientes:
· Autorizar matrimonios (art. 49 y ss CC en redacción dada por Ley 35/1994, de
23 de septiembre).
· Nombrar al Gerente (miembros de la Corporación), a propuesta del Consejo de
Administración, que debe presidir éste, cuando la Corporación acuerde la gestión
directa de un servicio mediante organización especializada (art. 101 TRRL; arts.
73.2 y 74.1 RSCL).
· Apercibimiento de lanzamiento en expediente sobre desahucio administrativo
(art. 34 RB).
· Orden de lanzamiento en desahucio administrativo (art. 130.3 RB).
· Resolver las discrepancias sobre reparos de Intervención con el fondo o con la
forma de los actos, documentos o expedientes que examinen (TRLHL).
· Convocar consultas populares (art. 71 LRBRL; art. 41.25 ROF).
· Expedientes de ruina inminente (LSC).
198
· Requerimiento de legalización de obras realizadas sin licencia (LSC).
· Suspensión de los actos de edificación sin licencia (LSC).
· Suspensión de los efectos de una licencia que constituye manifiestamente una
infracción urbanística grave (LSC).
· Aprobación de Convenios de Colaboración, que si bien la LRBRL no establece a
qué órgano local compete, y por virtud de la cláusula residual expresada
corresponderían al Alcalde, según la opinión dominante, habrá que estar al objeto
o materia sobre la que verse el Convenio, dentro de las competencias del Alcalde
o del Pleno, aunque muchos de esos Convenios se refieren a materias de
importancia que la ley reserva al Pleno, como por ejemplo, los aludidos
Convenios urbanísticos que los arts. 261.2 y 262.5 de la LSC atribuyen
expresamente su aprobación al Pleno.
Todas las decisiones del Alcalde sobre las atribuciones enumeradas adoptan la
forma de Resoluciones o Decretos, cuya naturaleza es la de actos administrativos,
de trámite (Decretos) o definitivos (Resoluciones) y singulares o plurales (su
destinatario es una persona o un grupo o colectivo determinado de personas,
respectivamente). Las Resoluciones y los Decretos del Alcalde deberán motivarse
en los supuestos previstos en el art. 54 de la LRJ-PAC, y en el caso de las
Resoluciones como actos definitivos, ponen fin a la vía administrativa (art. 52
LRBRL) por lo que, contra las mismas cabe interponer potestativamente recurso
administrativo de reposición, en el plazo de un mes desde el día siguiente a la
notificación o publicación de la misma o, alternativamente, recurso judicial
contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses contados también desde el
día siguiente al de la notificación o publicación de la Resolución.
Las Resoluciones y los Decretos han de distinguirse de los Bandos de Alcaldía,
pues éstos tienen carácter de disposición general cuyos destinatarios son una
pluralidad de personas indeterminadas y no son delegables.
De dichas Resoluciones, como previene el art. 42 del ROF, el Alcalde deberá dar
cuenta al Pleno a efectos de conocimiento por éste de la actuación municipal,
posibilitando así el ejercicio de la función legal de control y fiscalización del
gobierno que tiene atribuida el Pleno (art. 22.2 a) LRBRL).
Debiendo formalizarse las Resoluciones dictadas por un órgano unipersonal con
las mismas garantías que los acuerdos de los órganos colegiados, el Secretario de
la Corporación, como fedatario público, deberá firmarlas junto al Alcalde a fin de
ofrecer autenticidad al acto administrativo.
Con todas las Resoluciones que se dicten por el Alcalde deberá formarse el Libro
de Resoluciones, ordenadas por su fecha, y confeccionado según las reglas
establecidas en el art. 199 ROF para la formación del Libro de Actas del Pleno. El
Libro de Resoluciones se encontrará bajo la responsabilidad del Secretario de la
Corporación (art. 2 d) del R.D. 1174/1987, de 18 de Septiembre, de Régimen
Jurídico de los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de
Carácter Nacional –hoy, Estatal-). Por lo demás, el Libro de Resoluciones, de la
misma manera que los Libros de Actas de las sesiones de los distintos órganos
colegiados locales, tiene naturaleza de instrumentos público solemne,
correspondiendo al Secretario de la Corporación certificar las Resoluciones
que contiene.
G) DELEGACIÓN (arts. 21.3 LRBRL y 43 a 45 ROF).
1.- INTRODUCCIÓN.
199
El art. 12 de la LJR-PAC, en referencia a la competencia, señala que ésta
“… es irrenunciable y se ejercerá precisamente por el órgano
administrativo que la tenga atribuida como propia, salvo en los casos de
delegación o avocación cuando se efectúen en los términos previstos en
esta u otras leyes”. El precepto se refiere a dos principios distintos: el
principio de irrenunciabilidad y el del ejercicio directo de la competencia
por su titular, siendo excepciones a éstos, la delegación, la avocación, y
aunque silenciado por la LRJ-PAC, también la sustitución (distinto de la
suplencia). Centrándonos en la delegación de competencias, su finalidad es
descongestionar la acumulación de atribuciones para alcanzar una mayor
eficacia en la actuación administrativa.
Aún tratándose técnicamente de conceptos distintos, se suelen utilizar de
forma indistinta los términos transferencia de “capacidad” y de
“competencias”:
- Transferencia de capacidad.- Es el trasvase de funciones entre personas
(intersubjetiva), dando lugar a las siguientes figuras jurídicas:
· Descentralización.
· Delegación intersubjetiva:
Delegación de competencias del Estado a favor de las CC.AA.
Delegación de competencias del Estado, CC.AA. o CC.LL. a favor
de las CC.LL. (arts. 27 y 37 LRBRL).
Delegación del ejercicio de competencias de una Administración
territorial a favor de una entidad de Derecho Público vinculada o
dependiente de aquélla.
· Avocación intersubjetiva.
· Sustitución intersubjetiva.
- Transferencia de competencias.- Es el trasvase de funciones entre órganos
(interorgánica), contemplando nuestro ordenamiento jurídico, los siguientes
instrumentos jurídicos.
· Desconcentración.
· Delegación interorgánica.
· Avocación interorgánica.
· Sustitución interorgánica.
2.- CONCEPTO DE DELEGACIÓN INTERORGÁNICA.
Transferencia del “ejercicio” de una competencia de un órgano que la tiene
atribuida (delegante) a otro distinto que inicialmente carece de esta potestad
(delegado).
GONZÁLEZ NAVARRO, por su parte, define la delegación como:
“Transferencia revocable del ejercicio de determinadas competencias
administrativas que, mediante acto administrativo dictado por motivos de
oportunidad, se realiza a favor de los órganos inferiores por aquél órgano
que, habiéndolas recibido directamente de la norma jurídica (no por
delegación), está autorizado a ello por la misma o por otra distinta”.
La definición anterior entiendo que adolece de un defecto cual es que
afirma que la delegación se realiza a favor de órganos inferiores, cuando lo
200
cierto es que el art. 13 de la LRJ-PAC admite la delegación de
competencias entre órganos entre los que no exista una relación jerárquica.
Como afirma MURILLO DE LA CUEVA, en “Administraciones Públicas
y Ciudadanos”, 1993, pág. 236: “la delegación deja de configurarse como
una traslación en sentido descendente del ejercicio de las competencias”.
En consecuencia, cabe afirmar que caben delegaciones de tipo horizontal o
transversal; en este sentido COSCULLUELA MONTANER.
3.- CARACTERÍSTICAS.
-
-
-
Es una “potestad pública” (derivada directamente del ordenamiento y
no de una relación jurídica).
Faculta al órgano delegante para delegar una o varias competencias
propias “abstractas” (ej. concesión de licencias, por tanto, desvinculada
de un expediente administrativo concreto).
La delegación interorgánica de competencias produce una transferencia
del “ejercicio” de la misma, sin pérdida de la titularidad por el órgano
delegante, razón por la cual:
 Puede revocarla en cualquier momento.
 La resoluciones dictadas por el órgano delegado se considerarán
dictadas por el órgano delegante.
La transferencia del ejercicio se efectúa a través de un “acto
administrativo” (la titularidad directamente por la norma jurídica).
La finalidad es facilitar el cumplimiento de los fines encomendados al
órgano delegante.
La delegación es temporal por naturaleza, en otro caso, como afirma
FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, solo puede aceptarse que “la
distribución de competencias está mal hecha”. A pesar de lo cual,
nuestro art. 118 ROF establece la regla contraria: “La delegación de
atribuciones se entenderá que es por término indefinido, salvo que la
resolución o acuerdo de la delegación disponga otra cosa, o la
temporalidad de la misma se derive de la propia naturaleza de la
delegación.
4.- FIGURAS AFINES.
-
Descentralización.- Supone la transferencia de funciones de un Ente
Público dotado de personalidad jurídica, a favor de otro Ente Público,
también dotado de personalidad jurídica distinta de la de aquél. Por
tanto no se trata ya de transferir el ejercicio de la competencia, sino de
la titularidad de la misma. Estamos con FRANCISCO GONZÁLEZ
NAVARRO que, al referirse a la delegación de competencias del
Estado a favor de las CC.AA. (delegación intersubjetiva), distingue
entre:

“Asunción” “estatutaria” de competencias (art. 148.2 C.E.).“Las CC.AA. podrán asumir (ampliar sucesivamente) sus
competencias dentro del marco establecido en el art. 149”, esto
es, respecto a aquellas que no sean “exclusivas” del Estado,
respecto de las cuales el Estado pierde su titularidad, siendo solo
recuperables con consentimiento previa de la propia CC.AA.
201

“Transferencia” o delegación de competencias por “ley
orgánica” (no aprobatoria o modificativa del Estatuto de
Autonomía de la CC.AA.) –Art. 150.2 C.E.- “El Estado podrá
transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante
ley orgánica, facultades correspondientes a materia de
titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en
cada caso la correspondiente transferencia de medios
financieros, así como las formas de control que se reserve el
Estado”. Respecto a éstas, el Estado conserva la facultad
revocatoria mediante otra ley orgánica, por lo que, cabe afirmar
que el Estado no transfiere la titularidad de la competencia
-
Desconcentración (art. 12.2 LRJ-PAC).- Es la transferencia de la
titularidad y del ejercicio de competencias atribuidas a un órgano
administrativo a favor de otro órgano administrativo dependiente.
Difiere del término “delegación”, en que la desconcentración supone no
solo la transferencia del ejercicio de la competencia (como en la
delegación), sino también la pérdida de la titularidad de la competencia
a favor del órgano administrativo inferior.
-
Avocación (art. 14 LRJ-PAC).- Es definida por FRANCISCO
GONZÁLEZ PÉREZ, como la transferencia del “ejercicio de la
competencia decisoria en un asunto concreto”, hecha mediante un acto
de la Administración de contenido no normativo, a favor de un órgano
superior o aquél que la tiene atribuida o delegada con carácter general
por razón de la materia, la jerarquía o el territorio”. La “revocación”
de la delegación, con la que algún sector doctrinal identificó a la
avocación diciendo que ésta es: “lo contrario de la delegación”, en
palabras de J.A. GARCÍA TREVIJANO, en “Tratado de Derecho
Administrativo, II”, Madrid, 1967, pág. 409: “delegación de signo
inverso”, presenta una sola similitud con la avocación, cual es:
 Se transfiere únicamente el ejercicio de la competencia, no de la
titularidad.
Por el contrario avocación y revocación de la delegación presentan las
siguientes diferencias:
 La
avocación
opera
entre
órganos
dependientes
jerárquicamente; la delegación y posterior revocación de una
competencia no necesariamente ha de tener lugar entre órganos
dependientes.
 La avocación se refiere a la “competencia decisoria” solamente;
la delegación incluirá todas las facultades que sean delegadas.
 La avocación decisoria no es genérica, sino para “un asunto
concreto y determinado identificable”; la delegación se produce
respecto a una o varias competencias en “abstracto”.
La avocación de diferenciarse, a su vez, de las siguientes figuras
jurídicas:

Fiscalización en vía de recurso.- Presupone una previa decisión
por el órgano inferior al que posteriormente fiscaliza el acto
202

administrativo; la avocación, por el contrario, se produce antes
de que el órgano inferior resuelva.
Decisión de un conflicto de competencias.- La decisión del
órgano superior sólo resuelve la duda de quién debe decidir; en
la avocación el órgano superior decide.
-
Encomienda de gestión (art. 15 LJR-PAC).- Siguiendo a FRANSICO
GONZÁLEZ NAVARRO, se puede definir este instrumento jurídico
como: “una forma de ejercer las propias competencias, sin necesidad
de transferir ni la titularidad ni el ejercicio de las mismas, en aquellos
casos en que el órgano o entidad de que se trate no dispone de los
medios adecuados para ello”. Sus características esenciales son:
 Se constituye una relación jurídico-pública entre el órgano o
Administración encomendante y el órgano o Administración
encomendero o encomendada.
 Para hacer una actividad: material –ej. realizar una obra-,
técnica –ej. elaborar un plan urbanístico-, o de servicios –ej.
práctica de notificaciones-, de la competencia del órgano o
Administración encomendante, que éste no puede hacer.
 Se identifica con la delegación en cuanto que no se transfiere la
titularidad de la competencia, pero tampoco su ejercicio, como
ha quedado expuesto, es una forma de ejercer las competencias
propias.
 El instrumento de formalización de la encomienda debe
publicarse para su eficacia.
-
Delegación de firma (art. 16 LRJ-PAC).- Al igual que en la delegación
no se transfiere el ejercicio de la competencia, si bien ésta, a pesar de su
denominación, no es una delegación en sentido técnico, ya que solo se
delega la materialidad de la firma, por tanto, la resolución habrá sido
adoptada a todos los efectos, de forma “verbal” por el titular de la
competencia. En este sentido debemos recordar lo dispuesto en el art.
55 de la LRJ-PAC que posibilita que los órganos administrativos
ejerzan su competencia de forma verbal.
-
Sustitución.- J. L. DE LA VALLINA, define esta figura regulada en el
art. 4 de la precedente LPA de 1958, hoy silenciada por la vigente LRJPAC, como: “la transferencia temporal del ejercicio de la totalidad o
de parte de las competencias de un órgano administrativo que,
mediante acto administrativo motivado por circunstancias
excepcionales previstas en la ley, se realiza a favor de otro órgano
administrativo ya existente o creado expresamente con esa finalidad”.
Esta figura jurídica, a su vez, debe diferenciarse de:
 Sustitución en sentido amplio.- Comprensivo de la propia
“suplencia”, de la “delegación” o de las “deliberaciones de
urgencia”, sentido utilizado por ARNALDO DEL VALLÉS, en
Teoría giurídica Della organizzazione dello Statu, I”, Cedam,
Padua, 1931, págs. 227-237.
 Suplencia (sustitución transitoria).- Figura en la que el órgano
actuante es el mismo, sólo cambia la persona física que ocupa
dicho órgano; en la sustitución cambia el órgano titular de la
competencia por otro distinto.
203

Subrogación.- Aparece en ocasiones en materia urbanística para
designar el traspaso del ejercicio de competencias de los Entes
Locales a favor de órganos urbanísticos de la Administración
Autonómica.
-
Suplencia.- También llamada suplencia “del titular” para su distinción
de la “suplencia orgánica” (J. A. GARCÍA-TREVIJANO), seguimos a
GONZÁLEZ NAVARRO para su definición: “desempeño temporal de
las funciones del titular de un órgano administrativo por otra persona
física distinta determinada o no previamente por una norma jurídica
para aquellos casos en que aquel titular no exista o se halle
materialmente imposibilitado de actuar, y que tiene lugar por virtud e
un acto administrativo automáticamente, por la mera producción del
supuesto de hecho contemplado en la norma”.
No se produce una transferencia interorgánica de competencia, ni
siquiera de su ejercicio, sino un cambio temporal del titular, por
ausencia, enfermedad o cualquier otro motivo, en evitación del
funcionamiento del órgano.
-
Encomienda, misión, comisión o “representación.- Conceptos referidos
por FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, alude a ellos diciendo
que consiste en la “designación de una persona física para que
sustituya al titular de un órgano en un acto o ceremonia pública, o más
genéricamente, en el desempeño de tareas –en modo alguno de
competencias, inherentes al cargo del titular representado o cometido
de actuaciones no jurídicas”.
5.- CLASES DE DELEGACIONES (art. 13 LRJ-PAC).
5.1.- Por el direccionamiento de la delegación:
- Descendentes.- Es la delegación efectuada de un órgano superior a
favor de otro jerárquicamente dependiente.
- Horizontales.- Es la delegación realizada de un órgano de una
Administración a favor de otro órgano de la misma Administración sin
que entre los mismos exista relación jerárquica.
- Transversales.- Es la delegación efectuada por un órgano de una
Administración a favor de una entidad de derecho público vinculada o
dependiente de aquella Administración.
5.2.- Por el objeto:
-
Delegación de la función de informe.
Delegación para resolver.
5.3.- Por el carácter unipersonal o colegiado de los órganos delegantes y
delegados:
-
Delegaciones entre órganos unipersonales (ej. delegaciones del Alcalde
a favor de cada miembro de la Junta de Gobierno Local, de cada
teniente de Alcalde, o de cualquier Concejal –art. 43.3, y 4 ROF-).
204
-
-
-
Delegaciones de un órgano unipersonal a favor de un órgano colegiado
(ej. delegaciones efectuadas por el Alcalde a favor de la Junta de
Gobierno Local –art. 43.2 ROF-).
Delegaciones de un órgano colegiado a favor de un órgano unipersonal
(ej. delegaciones efectuadas por el Pleno a favor del Alcalde –art. 22.4
LRBRL-). Afirma FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en
“Tratado de Derecho Municipal I”, 2ª Edición, Editorial Civitas, pág.
314, que a través de esta clase de delegación “Se está falseando todo el
sistema”, al actuar los órganos colegiados mediante esta técnica como
órganos unipersonales, ya que la colegialidad es una forma de control.
Concluye citado autor diciendo que: “Esto es un retroceso grave en lo
que constituye una de las bases del sistema democrático, y por ello es
de lamentar que la LJR-PAC haya introducido en nuestro
ordenamiento un precepto como el art. 13.7, el cual debe ser derogado
cuanto antes.”
Delegaciones entre órganos colegiados (ej. delegaciones realizadas por
el Pleno a favor de la Junta de Gobierno Local –art. 22.4 LRBRL-).
Como establece el art. 13.7 LRJ-PAC, en los dos últimos supuestos,
cuando el ejercicio ordinario de la competencia por el órgano colegiado
requiera quórum especial, la delegación deberá realizarse observando
dicho quórum, lo que en el ámbito local no es posible por cuanto son
atribuciones del Pleno, conforme establece el art. 22.2 p) LRBRL: “…
otras … por exigir su aprobación una mayoría especial”, estableciendo
el apartado 4 del mismo precepto, que no es delegable, entre otras, la
atribución enunciada en la letra p) del art. 22.2 LRBRL.
5.4.- Por las materias delegadas (en el ámbito local):
-
-
Genéricas.- Referidas a una o varias áreas o materias determinadas. No
deben identificarse, como recuerda FRANCISCO GONZÁLEZ
NAVARRO, con una delegación total, o prácticamente, ya que, si bien
no está expresamente prohibido por nuestro ordenamiento, parece
inaceptable.
Especiales.- Referidas a asuntos o cometidos específicos. Éstas, a su
vez, pueden ser (art. 43.5 ROF):
 Relativas a un proyecto o asunto determinado:
 Facultades delegables.- “Podrán” ser todas las que
correspondan al Alcalde, incluida la de emitir actos que
afecten a terceros.
 Eficacia temporal.- Por el plazo de gestión o ejecución
del proyecto o asunto.
 Relativas a un determinado servicio:
 Facultades delegables.- Comprenderá la dirección
interna y la gestión del servicio, pero no dictar actos
administrativos que afecten a terceros.
 Eficacia temporal.- No se establece, por lo que será en
tanto en cuanto no sea revocada la delegación.
 Relativas a un distrito o barrio:
 Facultades delegables.- “Podrán” incluir todas las que
correspondan al Alcalde
205


Eficacia temporal.- Tampoco se establece, por lo que
será en tanto en cuanto no sea revocada la delegación.
Eficacia territorial.- Las facultades sólo serán extensibles
al ámbito territorial de la delegación.
Quizás dentro de esta última modalidad de delegación especial
cabría enmarcar la prevista en los arts. 20 TRRL y 122 ROF,
aunque para el propio GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ
NAVARRO, es una modalidad de delegación que no resulta
fácil de calificar. El art. 20 TRRL establece: “1. En cada uno de
los poblados y barriadas separados del casco urbano y que no
constituyan Entidad local, el Alcalde podrá nombrar un
representante personal entre los vecinos residentes en el mismo.
2. También podrá nombrar el Alcalde dichos representantes en
aquellas ciudades en que el desenvolvimiento de los servicios
así lo aconseje. El representante habrá de estar avecindado en
el propio núcleo en el que ejerza sus funciones. 3. Lo dispuesto
en los dos números anteriores solo será de aplicación en los
términos que disponga el Reglamento orgánico propio de la
Corporación”, añadiendo el art. 122 ROF en sus apartados 3 y
4, lo siguiente: “3. La duración del cargo estará sujeta a la del
mandato del Alcalde que lo nombró, quien podrá removerlo
cuando lo juzgue oportuno. 4. Los representantes tendrán
carácter de autoridad en el cumplimiento de sus cometidos
municipales, en cuanto representantes del Alcalde que les
nombró”.
6.- REQUISITOS.
1º.- La Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, exigía
“normal legal” que autorizara la delegación (ej. art. 21.3 LRBRL en
relación con el Alcalde, o el art. 22.4 LRBRL en relación con el Pleno). No
obstante, en la actual redacción del art. 13 LRJ-PAC no aparece tal
previsión, por lo que cabe afirmar que existe una habilitación general de
esta potestad pública a cualquier órgano administrativo, en cuanto no esté
prohibida la delegación.
2º.- Realizarse exclusivamente por los órganos que tengan atribuida la
competencia como propia (ej. el Alcalde las establecidas en el art. 21.1
LRBRL que sean delegables de conformidad con lo dispuesto en el
apartado 3 del mismo texto legal).
3º.- Los órganos delegados sólo pueden ser los determinados por la norma
(ej. en el ámbito local, en su caso, la JGL o sus miembros y en defecto de
aquélla, los Tenientes de Alcalde, o, en otro caso, cualquier Concejal).
7.- LIMITACIONES O PROHIBICIONES (art. 13.5 LRJ-PAC).
Siguiendo a FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, cabe aludir a dos
tipos de prohibiciones:
-
Generales:
 Por faltar algún requisito de la competencia:
206



-
Existencia de la competencia.- Son indelegables las
competencias futuras.
 Concreción de la delegación.- No son delegables la
totalidad de las competencias propias de un órgano.
 Titularidad de la competencia.- No se pueden delegar
por un órgano las competencias propias de otro órgano.
Por incapacidad del órgano delegado.- No es posible la
delegación de competencias operativas o de línea a favor de
órganos de apoyo o staff.
Por establecerse legalmente:
 Se prohíbe la subdelegación, o lo que es lo mismo, la
delegación de las competencias que se ejerzan por
delegación, y ello salvo autorización expresa por una
norma con cargo de ley.
 Se prohíbe la delegación de la competencia para resolver
un asunto concreto a partir de que en el procedimiento se
haya emitido dictamen o informe preceptivo (no así –es
posible la delegación- antes de la emisión de dicho
dictamen o informe preceptivo).
Especiales (en las Corporaciones Locales):
 El Alcalde.- Las enunciadas en el art. 21.3 LRBRL.
 El Plano.- Las relacionadas en el art. 22.4 LRBRL.
8.- ÓRGANOS DELEGADOS (En el ámbito local):
Siguiendo a TOMÁS COBO OLVERA, en la obra “Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas”, EL CONSULTOR, 2002, 2ª edición, pág.
124, señala como órganos en los que el Alcalde puede delegar sus
competencias, los siguientes (art. 43.2, 3 y 4 ROF):
- Junta de Gobierno Local “como órgano colegiado”.
- “Miembros” de la Junta de Gobierno Local.
- Tenientes de Alcalde.- Donde no exista Junta de Gobierno Local.
- Cualquier Concejal.- Solo delegaciones especiales.
9.- RELACIÓN DE ATRIBUCIONES
DELEGABLE POR EL ALCALDE.
DELEGABLES
Y
NO
De lo dispuesto en el art. 21.3 de la LRBRL se puede concluir que el
Alcalde SI puede delegar las siguientes atribuciones:
-
En cualquier Concejal (sólo delegaciones especiales); en la Junta de
Gobierno Local, (como órgano colegiado) o en sus miembros
(individualmente considerados), y donde aquélla no exista, en los
Tenientes de Alcalde:
· Representar al ayuntamiento y, en su virtud, presidir actos públicos (art.
41.1 ROF) o suscribir escrituras, documentos y pólizas (art. 41.11 ROF). Y
ello sin perjuicio de la indelegabilidad prevista en el art. 13.2 a) LJR-PAC a
que nos referiremos más adelante.
· Convocar y presidir las sesiones de cualesquiera órganos municipales,
salvo las del Pleno y las de la Junta de Gobierno Local. No podrá delegar
decidir los empates con voto de calidad.
207
· Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales.
· El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto
aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia, ordenar
pagos y rendir cuentas. En relación con el desarrollo de la gestión
económica, también puede delegar la aprobación de las facturas (art. 41.20
ROF) y la autorización de los documentos que formalicen los ingresos (art.
41.16 ROF). No podrá delegar la concertación de operaciones de crédito.
· Conservar en su poder una de las tres llaves del arca de caudales y asistir
a los arqueos ordinarios y extraordinarios (art. 41.19 ROF).
· Aprobar la oferta de empleo público, aprobar las bases de las pruebas para
la selección del personal y para los concursos de provisión de puestos de
trabajo y distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y
periódicas.
· Acordar el nombramiento del personal y sanciones, salvo la separación
del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral. No podrá
delegar el nombramiento y separación del personal eventual.
· La jefatura “inmediata” de todo el personal, comprensiva de la gestión
ordinaria. No la jefatura “superior”.
· Ejercer la jefatura de la Policía Municipal.
· Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de
las ordenanzas municipales.
La delegación de esta atribución generó en su momento un conflicto
normativo con el art. 127.2 de la LRJ-PAC, que prohibía tal posibilidad,
originando una serie de litigios, en especial por delegaciones de los
Alcaldes en materia sancionadora por infracción de la normativa sobre
tráfico. Finalmente la STS zanjó la controversia sentando la siguiente
doctrina legal: “El art. 127.2 de la Ley 30/1992, no deroga lo dispuesto en
el art. 21 de la LRBRL sobre las facultades de delegación de los
Alcaldes…y por tanto pueden hacer uso de la delegación…”. Más tarde, la
Ley 4/1999, de 13 de abril, que modificó la LRJ-PAC, suprimió dicha
prohibición de delegación de la potestad sancionadora, deviniendo, por
tanto, delegable dicha atribución.
· Las contrataciones y concesiones de su competencia.
· La aprobación de los proyectos de obras y de servicios de su competencia.
· La adquisición de bienes y derechos de su competencia.
· El otorgamiento de las licencias de su competencia.
· Ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del
Ayuntamiento.
· Exigir a todos los obligados el exacto y diligente cumplimiento de los
servicios o cargas de carácter público, tales como estadísticas, padrones,
censos, bagajes, alojamientos y prestaciones personales y de transportes
(art. 41.7 ROF).
· Dirigir la policía (administrativa) urbana, rural, sanitaria, de subsistencia,
de seguridad y circulación y de costumbres, publicando al efecto bandos,
órdenes o circulares de instrucciones (art. 41.8 ROF).
· Las demás que expresamente le atribuyan las leyes (salvo que las mismas
sean declaradas indelegables), como por ejemplo: aprobar la liquidación
del Presupuesto (art. 191 del TRLHL).
208
· Aquellas que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas
asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales, también
salvo que las mismas sean declaradas indelegables.
-
Es delegable “sólo” en la Junta de Gobierno Local (como órgano
colegiado):
· Las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del
planeamiento general de su competencia, así como la de los instrumentos
de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización.
Consecuentemente con lo anterior, sin embargo el Alcalde NO puede
delegar las siguientes atribuciones:
- Convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno Local
(por tanto es delegable la convocatoria y presidencia de cualesquiera otros
órganos municipales –ej. Comisiones Informativas-).
- Decidir los empates con voto de calidad.
- La concertación de operaciones de crédito.
- La jefatura superior de todo el personal. Sí será delegable la jefatura
inmediata, comprensiva de la gestión ordinaria.
- La separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal
laboral.
- Dirigir el gobierno y la administración municipal, y dentro de ésta la
estructura y organización de los servicios municipales (art. 24 b) TRRL y
DA 4ª ROF), incluidos los servicios de recaudación y tesorería (art. 41.18
ROF).
- Dictar bandos.
- El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del
ayuntamiento en las materias de su competencia, incluso cuando las
hubiere delegado en otro órgano (referido a la materia de su competencia y
no al ejercicio de la acción), y, en caso de urgencia, en materias de la
competencia del Pleno.
- La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materias
de la competencia de la Alcaldía.
- Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o
de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas
necesarias y adecuadas.
- El nombramiento de los Tenientes de Alcalde, de los miembros de la Junta
de Gobierno Local y de los Concejales Delegados.
- La convocatoria de las consultas populares municipales (art. 43.1 ROF).
- Además, el art. 13.2 LRJ-PAC establece como indelegables, con carácter
general, las siguientes competencias que podrían afectar al Alcalde:
 Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado,
Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales
(relaciones del Alcalde cuando menos improbables), Presidencias
de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
 La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan
dictado los actos objeto de recurso.
 Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.
10.- PROCEDIMIENTO DE DELEGACIÓN, MODIFICACIÓN Y
REVOCACIÓN (art. 44 ROF)
209
-
-
Instrumento: Decreto del Alcalde, que contendrá:
 Ámbito de los asuntos delegados (material, territorial, temporal)
 Facultades que se deleguen.
 Condiciones específicas de ejercicio de las mismas, si son
concretadas o se apartan del régimen general previsto en el ROF.
Naturaleza.- Acto administrativo.
Eficacia:
 En principio parece requerir “aceptación por el órgano delegado”,
obsérvese la dicción del art. 114.1 ROF: “La delegación de
atribuciones requerirá, para ser eficaz, su aceptación por parte del
delegado. La delegación se entenderá aceptada tácitamente si en el
término de tres días hábiles contados desde la notificación del
acuerdo el miembro u órgano destinatario de la delegación no hace
manifestación expresa ante el órgano delegante de que no acepta la
delegación”. Para FRANSICO GONZÁLEZ NAVARRO,
establecer esta exigencia en las delegaciones interorgánicas (como
los arts. 27 y 37 LRBRL lo contemplan -justificado por el principio
de autonomía local- para la delegación de competencias del Estado
o de las CCAA en los Municipios o en las Provincias), es introducir
un factor de ingobernabilidad. Y desde luego –afirma citado autor-,
en situaciones de jerarquía parece de todo punto inaceptable. En
cualquier caso, a partir de este requisito, la delegación tendrá
efectos:
 Desde la fecha que disponga el Decreto.
 En su defecto, desde el día siguiente a la fecha de aquél.
Lo anterior, dispuesto por el art. 44.2 ROF, parece cuestionable para
parte de la doctrina –entre éstos ORTEGA ÁLVAREZ-, por cuanto el
art. 13.3 LRJ-PAC establece como requisito formal para que la
delegación surta efectos, su publicación en el Boletín Oficial
correspondiente, y debe repararse en que la LRJ-PAC tiene carácter
básico, además rango de ley, frente al ROF, que tiene carácter
reglamentario, y que aquélla es posterior -1992- al ROF -1986-. Ello
obliga a poner en entredicho la vigencia de los preceptos del ROF.
-
Requisitos:

Publicación: en el Boletín Oficial de la provincia y en el municipal,
si existiere.
La infracción de la norma de publicidad del acto de delegación
puede considerarse un requisito ad solemnitaten, que origina la
invalidez de aquélla; sin embargo, la falta de consignación en el
acto adoptado por delegación de la mención de que ha sido
dictado por delegación, tal y como dispone el art. 1.34 LRJPAC,
no parece que pueda afectar a la validez del mismo (PARADA
VÁZQUEZ). En este sentido, la STS de 11/05/01 ha señalado
que el acto no carece de los requisitos formales necesarios para
alcanzar su fin y no produce indefensión con dicho defecto,
como requiere el art. 63.2 LRJ-PAC para su declaración de
nulidad relativo o anulabilidad.
210

-
Dación de cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre.
Modificación.- El órgano delegante solo delega el “ejercicio” de la
competencia, no su “titularidad”, que sigue conservando; por ello, las
delegaciones conferidas podrán ser modificadas y revocadas “en cualquier
momento”, siguiendo el mismo procedimiento. Igualmente, el órgano
delegante podrá en cualquier momento “avocar” para sí la competencia
(concepto distinto de la revocación al cual ya nos hemos referido), al objeto
de “resolver un asunto concreto”.
11.- EFECTOS DE LA DELEGACIÓN.
-
-
-
-
La eficacia de la delegación supone que en lo sucesivo, en tanto en
cuanto la delegación no sea revocada o avocada, la competencia será
“ejercida” por el órgano delegado.
Los actos que se dicten por delegación deberán contener mención
expresa a tal circunstancia.
Los actos dictados por el órgano delegado se considerarán dictados por
el órgano delegante, lo que tiene relevancia a efectos de los recursos
que procedan contra los mismos, de manera que el acto dictado por un
Concejal Delegado, en principio será susceptible de impugnación en vía
administrativa a través del recurso potestativo de reposición ante el
Alcalde, como órgano delegante, y no a través de recurso. En el ámbito
local, el art. 115 ROF determina que “si no se dispone otra cosa, el
órgano delegante conservará las siguientes otras facultades en
relación con la competencia delegada:
La de recibir información detallada de la gestión de la competencia
delegada y de los actos o disposiciones emanados en virtud de la
delegación.
La de ser informado previamente a la adopción de decisiones de
trascendencia.
12.- EXTINCIÓN DE LA DELEGACIÓN.
-

Por cumplimiento del plazo de la condición.
Por voluntad del órgano delegante (revocación).- En el ámbito local, el
art. 114.2 y 3 ROF establecen que: “2. Las delegaciones del Pleno en el
Alcalde o Presidente o en la Comisión de Gobierno y las del Alcalde o
Presidente en esta última, como órgano colegiado, no quedarán
revocadas por el mero hecho de producirse un cambio en la titularidad
de la Alcaldía o Presidencia o en la composición concreta de la
Comisión de Gobierno. 3. La revocación o modificación de las
delegaciones habrá de adoptarse con las mismas formalidades que las
exigidas para su otorgamiento.”
Es más, en caso de revocación, el art. 116 ROF determina que: “el órgano
que ostente la competencia originaria, podrá revisar las resoluciones
tomadas por el órgano o autoridad delegada en los mismos casos y
condiciones establecidas para la revisión de oficio de los actos
administrativos”.
LOS TENIENTES DE ALCALDE.
211
1.- ORIGEN.
La figura de los Tenientes de Alcalde tiene su nacimiento en el Arreglo Provincial de
1835, bajo la denominación de auxiliares del Alcalde, manteniéndose bajo la vigencia de la
Ley Municipal de 20 de agosto de 1870, que establecía su designación por el Pleno de la
Corporación. El Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 8 de marzo de 1924 les dio el nombre
y configuración actual de Tenientes de Alcalde, siendo integrados en la Comisión Permanente
que citado Estatuto creó.
El Texto Refundido de la Ley de Régimen Local, aprobado por Decreto de 24 de junio
de 1955 estableció su designación por el Alcalde, vinculándolos a éste y desvinculándolos del
Pleno, si bien mantuvieron su condición de miembros de la Comisión Permanente,
antecedente inmediato a la Comisión de Gobierno, hoy Junta de Gobierno Local.
Hoy se configura por el art. 20.1 a) LRBRL como un órgano unipersonal de existencia
necesaria en todos los Ayuntamientos.
2.- DESIGNACIÓN O NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN O CESE (arts. 21.2 y
23.3 LRBRL; art. 22 TRRL; y art. 46 ROF).
-
Órgano competente:
Corresponde al Alcalde, que lo efectuará libremente, entre:
1º.- Los miembros de la Junta de Gobierno Local y,
2º.- Donde ésta no exista, entre los Concejales.
-
Número (art. 22 TRRL y art. 46.2 ROF).
No podrá superar el número de miembros de la Junta de Gobierno Local, donde
ésta exista, que a su vez, no puede ser superior a 1/3 del número legal de miembros
de la Corporación. Donde no exista Junta de Gobierno Local el número de
Tenientes de Alcalde no podrá exceder de dicho tercio. En el cómputo no se
tendrán en cuenta los decimales que resulten de dividir por tres el número total de
concejales.
-
Requisitos (art. 46.1 ROF):
- Resolución
- Dación de cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre
- Notificación personal a los designados
- Y publicación en el Boletín Oficial de la provincia
-
Efectividad (art. 46.1 ROF):
- Desde la fecha que se disponga en la Resolución
- Si no se dispusiera, desde el día siguiente de la firma de la resolución por el
Alcalde, si en ella no se dispusiera otra cosa.
3.- ATRIBUCIONES (art. 23.3 LRBRL y arts. 43 y 47 ROF).
-
Propias:
-
Sustituir al Alcalde, por el orden de su nombramiento, en los casos de
ausencia, enfermedad, impedimento, vacante, o abstención legal. En
212
sentido estricto se trata de suplir al Alcalde, esto es ocupar accidentalmente
la Alcaldía, pudiendo distinguirse tres tipos de suplencias (art. 47 ROF):
 Por vacante (Alcalde accidental).- Con plenitud de efectos.
 Por ausencia, enfermedad o impedimento.- Sin plenitud de efectos.
Puede presentar dos alternativas:
 Por ausencia igual o inferior a 24 horas, enfermedad o
impedimento, sin otorgar delegación.- El Teniente de
Alcalde no podrá asumir las funciones del Alcalde.
 Por ausencia superior a 24 horas sin delegación expresa o
sin haberla podido otorgar.- El Teniente de Alcalde asume
las funciones del Alcalde, excepto la facultad de revocar las
delegaciones que aquél hubiera conferido.
 Por abstención legal.- El Teniente de Alcalde sustituirá temporal y
puntualmente al Alcalde.
La elección del Teniente de Alcalde que haya de sustituir (suplir) al
Alcalde no es de libre elección para éste, sino que se efectuará por “el
orden de su nombramiento”. Por tanto, el Alcalde teniendo plena libertad o
poderes para designar a los Tenientes de Alcalde entre los Concejales, una
vez nombrados o designados, tendrá que atenerse al orden que él mismo
estableció para ser suplido en sus funciones.
-
Ser miembro de la Junta de Gobierno Local.
Delegadas.- En defecto de Junta de Gobierno Local.
4.- PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE TENIENTE DE ALCALDE (art. 46. 3 ROF):
-
Por cese o remoción.
Por renuncia expresa por escrito.
Por pérdida de la condición de miembro de la Junta de Gobierno Local.

EL PLENO.
A) CONCEPTO y COMPOSICIÓN.
-
Concepto de Ayuntamiento Pleno.- Órgano de gobierno y administración del
municipio.
-
Composición.- Alcalde y todos los Concejales.
B) ATRIBUCIONES.
Sirvan el concepto y clases de competencias o atribuciones dadas con ocasión del
análisis de las correspondientes al Alcalde.
Siguiendo la relación de atribuciones establecidas en el art. 22 de la LRBRL,
procederé a continuación al estudio de cada una de ellas, con inclusión de las incorporaciones
que realizan, a su vez, los arts. 23 del TRRL y 50 del ROF:
213
-
El control y la fiscalización de los órganos de gobierno cuyos acuerdos habrán de
adoptarse por mayoría simple o absoluta en función del medio a través del cual se
ejerza.
Fiscalizar supone criticar y examinar las acciones llevadas a cabo por otro.
Recordemos que uno de los objetivos planteados en la Exposición de Motivos de
la Ley 11/1999, de 21 de abril –Pacto Local-, fue el de atribuir mayores
atribuciones de carácter ejecutivo al Alcalde, en ocasiones desposeyendo de ellas
al Pleno, reforma que tuvo como contrapartida para éste, un mayor poder de
control y fiscalización sobre los órganos de gobierno.
Tampoco debemos olvidar que el art. 20.1 c) de la LRBRL atribuye la función de
“seguimiento de la gestión” del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los
Concejales que ostenten delegaciones, a las conocidas como Comisiones
Informativas, sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al
Pleno. Por tanto siendo atribuciones asimilables, no obstante, el “control y la
fiscalización” compete al Pleno, en tanto que el “seguimiento de la gestión”, a las
Comisiones Informativas.
El art. 104 ROF determina los medios a través de los cuales el Pleno ejercerá el
control y fiscalización de la actuación de los demás órganos de Gobierno, a saber:
· Requerimiento de presencia e información de miembros corporativos que
ostenten delegación.
· Debate sobre la actuación de la Comisión de Gobierno (hoy entendida Junta de
Gobierno Local).
· Moción de censura al Alcalde o Presidente, sobre la cual ya nos hemos referido
ampliamente, y al que en la actualidad podríamos ya incorporar otro medio
tradicionalmente entendido como instrumento de control y fiscalización, aún
cuando su iniciativa corresponde no al Pleno sino al propio órgano controlado y
fiscalizado –el Alcalde-; me estoy refiriendo a la “Cuestión de Confianza”,
incorporada al ámbito local a través de la L.O. 5/1985, de 19 de junio, de Régimen
Electoral General –LOREG-, mediante la modificación operada por la L.O.
8/1999, de 21 de abril, también dentro del marco de medidas conocidas como
Pacto Local.
· Igualmente podría añadirse el planteamiento de ruegos, preguntas y mociones por
los Grupos y los Concejales en los plenos ordinarios.
No constituyendo dichos medios numerus clausus, el reglamento orgánico
municipal podrá establecer, otros mecanismos de control.
-
Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales;
alteración del término municipal; creación o supresión de municipios y de las
entidades a que se refiere el artículo 45; creación de órganos desconcentrados;
alteración de la capitalidad del municipio y el cambio de nombre de éste o de
aquellas entidades y la adopción o modificación de su bandera, enseña o escudo.
Dentro de esta atribución podemos observar que se comprenden las siguientes
afectantes al Municipio, todas para las cuales el art. 47.2 de la LRBRL exige el
voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la
Corporación para la adopción de acuerdos sobre las mismas:
214
1. “Participación” en organizaciones asociativas supramunicipales.- Lo que incluye
conforme establece el art. 47.2 g) LRBRL:
1.1.- Creación, modificación o disolución de mancomunidades u otras
organizaciones asociativas.
1.2.- Adhesión a dichas organizaciones.
1.3.- Aprobación y modificación de los Estatutos de las organizaciones.
2. Creación y supresión de municipios.
3. Creación de Entidades de ámbito territorial inferior al municipal (Entidades
Locales Menores).
4. Creación de órganos desconcentrados
5. Aprobación de la delimitación del término municipal. Ésta, sin relacionarse de
forma expresa en el art. 22.2 LRBRL se incluye como atribución del Pleno de
acuerdo con la letra p) de citado precepto de la LRBRL, por exigir también su
aprobación una mayoría especial, cual es mayoría absoluta como determina el art.
47.2 c) LRBRL.
6. Alteración del término municipal
7. Creación o supresión de municipios
8. Alteración de la capitalidad del municipio
9. Aprobación y cambio del nombre
10. Aprobación y cambio de símbolos:
6.1.- Escudo “de armas”.- El escudo tiene origen en el medievo. El Diccionario
de la Lengua Española, en su 22ª edición, define éste como: “Campo,
superficie o espacio de distintas formas en que se representan los blasones
(cada figura, señal o pieza de las que se ponen en el escudo.) de un Estado,
población, familia, corporación, etc. A través de él se presentan hechos
históricos, acontecimientos o características, en este caso, de cada municipio.
Por lo demás, el uso del escudo es “privativo”, por lo que su utilización por
particulares está sujeta a autorización municipal.
6.2.- Bandera.- El mismo Diccionario de la Lengua Española (22ª edición) la
define en la primera de sus acepciones como “tela de forma comúnmente
rectangular, que se asegura por uno de sus lados a un asta o a una driza
(cuerda o cabo) y se emplea como enseña o señal de una nación, una ciudad o
una institución”. En cuanto al uso de ésta habrá que estar a lo dispuesto en la
Ley 39/1981, de 28 de octubre, que regula el uso de la bandera nacional y el de
otras banderas o enseñas.
6.3.- Enseña.- Es definida por el mismo como “insigna o estandarte”.
6.4.- Emblema.- Es el: “Jeroglífico, símbolo o empresa en que se representa
alguna figura, al pie de la cual se escribe algún verso o lema que declara el
concepto o moralidad que encierra” o “Cosa que es en representación
simbólica de otra”. Al contrario que el escudo, éste no obedece a normas
tradicionales en cuanto a su dibujo, confección y colorido.
Los requisitos para la elaboración de éstos debe seguir la heráldica (código de
reglas que permiten representar y describir los escudos de armas) y para su
adopción, de acuerdo con lo previsto por el art. 187 ROF para el escudo, si bien
extensible a los demás símbolos apuntados, son los siguientes:
- Incoar el expediente expresando las razones que la justifiquen.
- Incorporar el dibujo-proyecto del blasón.
- Aunque el ROF no lo establezca, en opinión de LUIS CHACÓN ORTEGA y
CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ, con la
cual estamos de acuerdo, es aconsejable someter el expediente a información
pública a efectos de que los interesados
215
puedan formular las sugerencias o alegaciones que estimen oportunas.
- Informe de la Real Academia de la Historia, que será preceptivo y no
vinculante.
- Acuerdo plenario por mayoría absoluta (atribución indelegable).
- Y aprobación por el órgano de gobierno competente de la Comunidad
Autónoma. En enste mismo sentido se pronuncia
el art. 186 ROF al establece que: “La concesión a las entidades locales de
tratamientos, honores o prerrogativas especiales, así
como el otorgamiento a las mismas de títulos, escudos, banderas, blasones,
lemas y dignidades, se efectuará por el órgano de
Gobierno competente de la Comunidad Autónoma, previa la instrucción de
expediente”.
La normativa autonómica sobre régimen local puede establecer otras normas.
-
La aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la
tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos
en la legislación urbanística.
En materia urbanística, el Pleno tiene atribuidas principalmente las siguientes
atribuciones:
1. Aprobación “inicial” del planeamiento general: PGOU –Art. 68 LSC-, Normas
Complementarias y Subsidiarias y Proyectos de delimitación del suelo urbano, por
mayoría absoluta.
2. Aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes:
2.1.- Plan General de Ordenación Urbana (PGOU).- Aprobación “provisional”
–Art. 69 LSC-, por mayoría absoluta.
Recordemos de nuevo que un PGOU pasa por tres aprobaciones: “inicial y
provisional”, que corresponden al Pleno del Ayuntamiento (arts. 68 y 69 LSC),
con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de
la Corporación –art. 47.2 ll) LRBRL-; y “definitiva”, que compete a la
Comisión Regional de Urbanismo del Gobierno de la CC.AA. (art. 71 LSC).
2.2.- Planes Parciales (tanto de iniciativa pública como de iniciativa privada),
aprobados por mayoría simple:
-
Municipios de más de 2.500 habitantes.
 Aprobación “provisional” –arts. 74 b) 75.3 LSC Y aprobación “definitiva” –art. 73.3 LSC-.
-
Municipios con 2.500 o menos habitantes:
 Aprobación “provisional” –art. 74 b) LSC-.
La aprobación “definitiva” en estos municipios corresponde a la
Comisión Regional de Urbanismo del Gobierno de la CC.AA. –art.
73.3 LSC-.
Además, recordemos que la aprobación “inicial” de estos Planes, en todos los
municipios, de conformidad con lo dispuesto en los art. 74 a) y 75.3 LSC
216
(Planes Parciales de iniciativa pública
respectivamente), corresponde al Alcalde.
y
de
iniciativa
privada,
2.3.- Planes Especiales formulados por los Ayuntamientos, aprobados por
mayoría simple:
Los órganos competentes para su aprobación se adecuan a lo visto para los
Planes Parciales (art. 76.2 LSC).
3. Aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los demás instrumentos
de ordenación previstos en la legislación urbanística:
3.1.- Estudios de Detalle:
Como ya apuntáramos en el estudio de las atribuciones del Alcalde, el art. 78.3
y 4 de la LSC se limita a señalar que la aprobación inicial corresponde a los
Ayuntamientos, tras lo cual se someterán a trámite de información pública, a
cuya vista del resultado, el “órgano municipal competente”, conforme a la
legislación de Régimen Local, los aprobará definitivamente. Por tanto, no
establece cual deba ser el órgano competente para su aprobación, si bien
teniendo en cuenta la cláusula residual o atractiva establecida en la letra s) del
art. 21 de la LRBRL, la competencia para la aprobación “inicial”, se residencia
en el Alcalde, en tanto que la aprobación “definitiva” corresponde al Pleno, por
mayoría simple, por virtud del precepto en análisis.
3.2.- Ordenanzas Urbanísticas.
Como tendremos ocasión de ver en el apartado siguiente, la aprobación de
Ordenanzas y Reglamentos corresponde al Pleno (art. 22.2 d) LRBRL), por
mayoría absoluta cuando se integren en el PGOU.
-
La aprobación del Reglamento Orgánico y de las Ordenanzas.
El art. 50.1.3 ROF concreta más, añadiendo que al Pleno corresponde la
aprobación, no sólo del Reglamento Orgánico y las Ordenanzas, sino también las
demás disposiciones de carácter general que sean competencia municipal.
Ya anunciábamos con ocasión del estudio de los Bandos como competencia del
Alcalde para su aprobación, que éstos, junto con las Ordenanzas y Reglamentos
configuran la potestad reglamentaria que el art. 4 de la LRBRL atribuye en todo
caso a las Entidades Locales territoriales.
No obstante, se debe volver a incidir en la distinción entre Ordenanzas,
Reglamentos, y los Bandos de Alcaldía:
· Ordenanzas.- Se identifican con las normas locales de carácter “ad extra”, que
regulan las relaciones entre la Entidad Local y los ciudadanos (Ordenanzas de
policía y buen gobierno; Ordenanzas fiscales; etc). De ahí que por su contenido, se
predique de ellas que son “jurídicas”.
· Reglamentos.- Tienen carácter “ad intra”, regulando el régimen de organización y
funcionamiento de sus órganos y servicios. Para éstos se dice que son
217
“administrativos”. La LRBRL solo se refiere al Reglamento Orgánico, si bien
puede hacerse referencia a otros, como puede ser el Reglamento de Honores y
Distinciones, los Reglamentos de funcionamiento de los servicios, etc.
Por lo demás, indicar que la diferencia terminológica entre Ordenanza y
Reglamento, es de orden histórico, y aún cuando sigue manteniéndose, ello no
tiene consecuencia alguna en cuanto al régimen jurídico de aplicación (mismo
procedimiento de elaboración, ejecutividad, control jurídico).
· Bandos de Alcaldía.- Cuyo objeto es recordar, aclarar y excepcionalmente
innovar el Ordenamiento Jurídico Local. Al respecto de la naturaleza de éstos,
características y diferencias respecto a Ordenanzas y Reglamentos, ya se ha hecho
mención en el análisis del art. 21.1 e) LRBRL, al cual me remito.
En cualquier caso, el valor normativo de los tres instrumentos jurídicos es el
mismo, se encuentran subordinados: primero, a la Constitución; segundo, a las
leyes, tanto estatales como autonómicas; tercero, según ENRIQUE SÁNCHEZ
GOYANES, en “La potestad normativa del municipio español”, publicaciones
Abella, 2000, a los denominados “reglamentos superiores” estatales o
autonómicos, sobre los que la jurisprudencia ha vertido el principio de jerarquía
frente al principio de competencia.
En el ámbito local suele aludirse a distintos criterios de distinción: por el órgano
que los aprueba, por la materia que regulan, por su procedimiento de elaboración y
aprobación. Siguiendo este último criterio podemos clasificar las Ordenanzas y
Reglamentos en:
· Ordenanzas y Reglamentos Generales u Ordinarios.- De policía y buen gobierno;
organizativos, etc. Su procedimiento de
aprobación se encuentra establecido en los arts. 49, 70.2 y 65.2 (por remisión del
art. 70.2) LRBRL: “Artículo 49: La aprobación de las ordenanzas locales se
ajustará al siguiente procedimiento:
a) Aprobación inicial por el Pleno.
b) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de
treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.
c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del
plazo y aprobación definitiva por el Pleno.
En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia,
se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional.
(Este párrafo final ha sido incorporado por la Ley 11/1999)”.
Su aprobación habrá de efectuarse mediante acuerdo adoptado por mayoría
simple.
Artículo 70.2 (modificado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre): “… Las ordenanzas, incluidos el
articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a éstos
cuya aprobación definitiva sea competencia de los entes locales, se publicarán en el "Boletín Oficial"
de la provincia y no entrarán en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya
transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 salvo los presupuestos y las ordenanzas fiscales que se
publican y entran en vigor en los términos establecidos en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
Reguladora de las Haciendas Locales (hoy entendido TRLHL)…”
Artículo 65.2: “… 15 días…”
218
· Y Ordenanzas y Reglamentos Especiales o Específicos:
Fiscales.- Encontrándose su procedimiento de aprobación en el art. 17 del R.D.
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, Texto Refundido de la Ley de Haciendas
Locales, cuyo apartado 1, establece: “Los acuerdos provisionales adoptados por las
corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de
los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las
aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, se expondrán en el tablón de
anuncios de la Entidad durante treinta días, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán
examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas.
En este mismo sería necesario intercalar lo dispuesto en el art. 18 TRLHL, que
determina quienes son Interesados a los efectos de reclamar contra acuerdos
provisionales:
“a) Los que tuvieran un interés directo o resulten afectados por tales acuerdos.
b) Los colegios oficiales, cámaras oficiales, asociaciones y demás entidades legalmente constituidas para
velar por los intereses profesionales, económicos o vecinales, cuando actúen en defensa de los que les
son propios.
Siguen regulando los apartados 2 a 5 del art. 17 TRLHL el procedimiento de
aprobación: “2. Las entidades locales publicarán, en todo caso, los anuncios de exposición en el
boletín oficial de la provincia, o, en su caso, en el de la comunidad autónoma uniprovincial. Las
diputaciones provinciales, los órganos de gobierno de las entidades supramunicipales y los
ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes deberán publicarlos, además, en un diario de
los de mayor difusión de la provincia, o de la comunidad autónoma uniprovincial. 3. Finalizado el
período de exposición pública, las corporaciones locales adoptarán los acuerdos definitivos que
procedan, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redacción definitiva
de la ordenanza, su derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En el caso
de que no se hubieran presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo,
hasta entonces provisional, sin necesidad de acuerdo plenario. 4. En todo caso, los acuerdos definitivos a
que se refiere el apartado anterior, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal
categoría, y el texto íntegro de las ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el
boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, sin que entren en
vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación. 5. Las diputaciones provinciales, consejos,
cabildos insulares y, en todo caso, las demás entidades locales cuando su población sea superior a
20.000 habitantes, editarán el texto íntegro de las ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos dentro
del primer cuatrimestre del ejercicio económico correspondiente. En todo caso, las entidades locales
habrán de expedir copias de las ordenanzas fiscales publicadas a quienes las demanden.”
La aprobación de dichas Ordenanzas Fiscales, a partir de la Ley 57/2003, de 16
de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local –
LMMGL-, que modificó la LRBRL, se llevará a cabo por mayoría simple. Con
anterioridad a la LMMGL, el art. 47.3 LRBRL exigía mayoría absoluta para su
aprobación.
Los preceptos transcritos habrán de completarse con lo dispuesto en el art. 19
TRLHL: “1. Las ordenanzas fiscales de las entidades locales a que se refiere el artículo 17.3 de esta
ley regirán durante el plazo, determinado o indefinido, previsto en ellas, sin que quepa contra ellas otro
recurso que el contenciosoadministrativo que se podrá interponer, a partir de su publicación en el boletín
oficial de la provincia, o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, en la forma y plazos que
establecen las normas reguladoras de dicha jurisdicción. 2. Si por resolución judicial firme resultaren
anulados o modificados los acuerdos locales o el texto de las ordenanzas fiscales, la entidad local vendrá
obligada a adecuar a los términos de la sentencia todas las actuaciones que lleve a cabo con
posterioridad a la fecha en que aquélla le sea notificada. Salvo que expresamente lo prohibiera la
sentencia, se mantendrán los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la ordenanza que
posteriormente resulte anulada o modificada.”
De las normas reguladoras de la aprobación de los Reglamentos y Ordenanzas
Generales y de las Ordenanzas Fiscales, cabe deducir una sustancial similitud,
si bien podemos observar las siguientes diferencias:
219
1ª.- Para las Reglamentos y Ordenanzas Generales, el art. 49 LRBRL no
establece a través de qué medio/s debe efectuarse el trámite de información
pública y audiencia a los interesados tras la aprobación “inicial”; por su parte,
el art. 17 TRLHL, para las Ordenanzas Fiscales, dispone que habrán de
publicar los acuerdos “provisionales” (para las Reglamentos y Ordenanzas
Generales se habla de acuerdo “inicial”):
- En el Tablón de Anuncios de la Entidad
- Y las Entidades Locales con población superior a 10.000 habitantes (no las
restantes Entidades Locales), además, en un diario de los de mayor difusión
de la provincia, o de la comunidad autónoma uniprovincial.
Una vez aprobadas definitivamente una clase de Reglamentos y Ordenanzas y
las otras, los arts. 70.2 LRBRL y 17 TRLHL, respectivamente, sí determinan
los medios en que deben publicarse.
2ª.- La LRBRL no regula quiénes hayan de considerarse interesados a efectos
de reclamar contra la aprobación inicial, como sí que regula este aspecto para
las Ordenanzas Fiscales, el art. 18 TRLHL.
3ª.- El art. 70 LRBRL en remisión al art. 65.2 del propio texto legal, establece
una “vacatio legis” para la entrada en vigor de los Reglamentos y Ordenanzas
Generales, de 15 días desde su publicación (plazo durante el cual se podrán
subsanar errores); sin embargo, el art. 17 TRLHL se limita a indicar que las
Ordenanzas Fiscales no entrarán en vigor “hasta que se ha llevado a cabo dicha
publicación”, de donde fácilmente se pueden interpretar que no existe la
vacatio legis antedicha y que, la entrada en vigor se producirá el mismo día de
su publicación si el testo de la Ordenanza Fiscal no establece otra cosa.
4º.- Finalmente, para las Ordenanzas Fiscales, el art. 17 TRLH contempla la
obligación que tienen las Entidades Locales cuya población sea superior a
20.000 habitantes (no las restantes), de editar el texto íntegro de las ordenanzas
fiscales reguladoras de sus tributos dentro del primer cuatrimestre del ejercicio
económico correspondiente, aspecto al que no se refiere la LRBRL en relación
con los Reglamentos y Ordenanzas Generales.
En definitiva, los arts. 17-19 TRLHL establecen un mayor detalle de
regulación en el procedimiento de aprobación de las Ordenanzas Fiscales.
Urbanísticas.- En éstas, a su vez, podemos diferenciar:
Ordenanzas propiamente urbanísticas o de construcción.- Son las que,
al margen de las Ordenanzas contenidas en los Planes de ordenación,
regulan aspectos externos de carácter ornamental de las construcciones
y, en particular, las fachadas, carteles, patios y espacios visibles, así
como las condiciones higiénico-sanitarias y las actividades susceptibles
de autorización en inmuebles y viales (art. 62 LSC). Su procedimiento
de aprobación es el visto en el art. 49 LRBRL para los Reglamentos y
Ordenanzas Generales, requiriendo, por tanto, mayoría simple.
Y Ordenanzas o normas urbanísticas contenidas en los Planes de
ordenación.- Cuyo procedimiento de aprobación transcurrirá por los
mismos cauces que el Plan de ordenación en el que se incluyan, por
220
formar parte del propio Plan, exigiéndose consecuentemente para su
aprobación mayoría absoluta.
Reglamento Orgánico Municipal –ROM-.- Se caracteriza por la mayoría
absoluta del número legal de miembros de la Corporación que exige su
aprobación o modificación (art. 47.2 f) LRBRL). Inicialmente, la LRBRL
concedía prevalencia del ROM sobre las leyes autonómicas. ENRIQUE
SÁNCHEZ GOYANES apunta en “La potestad normativa del municipio
español”, Ed. Abellá, 2000, que “el Reglamento Orgánico de las Corporaciones
Locales estaba destinado a ser la más genuina expresión de la autonomía que se
predicaba de aquellas en la constitución, en el ejercicio de la potestad
reglamentaria que explícitamente se les reconocía”, y lo hace en término
pasado, por cuanto, el planteamiento inicial expresado en el art. 5 LRBRL
pronto quedó anulado y sin efecto por la STC 214/1989, al fundamentar el
Tribunal que el legislador ordinario no podía fijar el orden de las fuentes del
derecho, ya que éste es el establecido por el bloque de la constitucionalidad.
Consecuentemente con dicho pronunciamiento, declaró que los ROM se
encuentran subordinados tanto a las leyes estatales como las autonómicas.
En cualquier caso, debe indicarse que a través del ROM, la respectiva Entidad
Local puede regular, sin contradecir aquellas leyes, cuestiones relativas al
régimen de funcionamiento de los órganos básicos; establecer y regular sus
órganos complementarios; concretar los derechos y deberes de los miembros
corporativos y de los grupos políticos municipales; o, en fin, establecer los
cauces de participación ciudadana.
Bandos.- Dictados directamente por el Alcalde sin sometimiento a
procedimiento formal alguno.
-
La determinación de los recursos propios de carácter tributario; la aprobación y
modificación de los presupuestos, y la disposición de gastos en materia de su
competencia y la aprobación de las cuentas; todo ello de acuerdo con lo dispuesto
en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
En materia de gestión económica al Pleno le corresponde:
1. La determinación de los recursos propios tributarios, por mayoría simple.- La
creación de tributos es una potestad “originaria y exclusiva” del Estado (art. 133.1
C.E.). Las CC.AA. y, por lo que aquí interesa, las Entidades Locales, tienen
potestad tributaria “derivada”, por lo que los recursos tributarios locales se
determinarán en el marco de la legislación estatal y autonómica, en especial,
TRLHL. Así, éste determina algunos de esos recursos propios tributarios locales,
como son los siguientes impuestos de carácter obligatorio: IBI, IAE, e IVTM. El
Pleno determinará, en su caso, los impuestos de carácter potestativo: IIVTNU e
ICIO, así como las tasas y las contribuciones especiales que decida imponer. La
regulación de todos ellos habrá de efectuarse en las correspondientes Ordenanzas
Fiscales.
2. Aprobación y modificación de los presupuestos, por mayoría simple.- De
acuerdo con el procedimiento establecido en los arts. 168 y 169 TRLHL: “Artículo
168. Procedimiento de elaboración y aprobación inicial. 1. El presupuesto de la entidad local será formado
por su presidente y a él habrá de unirse la siguiente documentación:
221
a) Memoria explicativa de su contenido y de las principales modificaciones que presente en relación con el
vigente.
b) Liquidación del presupuesto del ejercicio anterior y avance de la del corriente, referida, al menos, a seis
meses del ejercicio corriente.
c) Anexo de personal de la entidad local.
d) Anexo de las inversiones a realizar en el ejercicio.
e) Un informe económico-financiero, en el que se expongan las bases utilizadas para la evaluación de los
ingresos y de las operaciones de crédito previstas, la suficiencia de los créditos para atender el cumplimiento
de las obligaciones exigibles y los gastos de funcionamiento de los servicios y, en consecuencia, la efectiva
nivelación del presupuesto.
2. El presupuesto de cada uno de los organismos autónomos integrantes del general, propuesto inicialmente
por el órgano competente de aquellos, será remitido a la entidad local de la que dependan antes del 15 de
septiembre de cada año, acompañado de la documentación detallada en el apartado anterior. 3. Las
sociedades mercantiles, incluso de aquéllas en cuyo capital sea mayoritaria la participación de la entidad
local, remitirán a ésta, antes del día 15 de septiembre de cada año, sus previsiones de gastos e ingresos, así
como los programas anuales de actuación, inversiones y financiación para el ejercicio siguiente. 4. Sobre la
base de los presupuestos y estados de previsión a que se refieren los apartados 1 y 2 anteriores, el presidente
de la entidad formará el presupuesto general y lo remitirá, informado por la Intervención y con los anexos y
documentación complementaria detallados en el apartado 1 del artículo 166 y en el presente artículo, al
Pleno de la corporación antes del día 15 de octubre para su aprobación, enmienda o devolución. 5. El
acuerdo de aprobación, que será único, habrá de detallar los presupuestos que integran el presupuesto
general, no pudiendo aprobarse ninguno de ellos separadamente.
Artículo 169. Publicidad, aprobación definitiva y entrada en vigor. 1. Aprobado inicialmente el presupuesto
general, se expondrá al público,
previo anuncio en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad cutónoma uniprovincial,
por 15 días, durante los cuales los interesados podrán examinarlos y presentar reclamaciones ante el Pleno.
El presupuesto se considerará definitivamente aprobado si durante el citado plazo no se hubiesen presentado
reclamaciones; en caso contrario, el Pleno dispondrá de un plazo de un mes para resolverlas.
De la misma manera que para las Ordenanzas Fiscales, aquí se debe introducir el
art. 170 TRLHL que considera interesados (legitimación activa) y causas (lo que
difiere de las Ordenanzas Fiscales para las cuales no se regulan causas específicas
y exclusivas de impugnación), a los efectos de presentar reclamación
administrativa contra la aprobación inicial del presupuesto general:
- Legitimación activa (apartado 1 del art. 170 TRLHL):
“a) Los habitantes en el territorio de la respectiva entidad local.
b) Los que resulten directamente afectados, aunque no habiten en el territorio de la entidad local.
c) Los colegios oficiales, cámaras oficiales, sindicatos, asociaciones y demás entidades legalmente
constituidas para velar por intereses profesionales o económicos y vecinales, cuando actúen en defensa de los
que les son propios”.
- Causas (apartado 2 del art. 170 TRLHL):
“a) Por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los trámites establecidos en esta ley.
b) Por omitir el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles a la entidad local, en virtud
de precepto legal o de cualquier otro título legítimo.
c) Por ser de manifiesta insuficiencia los ingresos con relación a los gastos presupuestados o bien de estos
respecto a las necesidades para las que esté previsto”.
Siguiendo con la exposición del art. 169 TRLHL, la aprobación del presupuesto
general continúa por los siguientes trámites: “2. La aprobación definitiva del presupuesto
general por el Pleno de la corporación habrá de realizarse antes del día 31 de diciembre del año anterior al
del ejercicio en que deba aplicarse. 3. El presupuesto general, definitivamente aprobado, será insertado en el
boletín oficial de la corporación, si lo tuviera, y, resumido por capítulos de cada uno de los presupuestos que
lo integran, en el de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial. 4. Del presupuesto
general definitivamente aprobado se remitirá copia a la Administración del Estado y a la correspondiente
comunidad autónoma. La remisión se realizará simultáneamente al envío al boletín oficial a que se refiere el
apartado anterior. 5. El presupuesto entrará en vigor, en el ejercicio correspondiente, una vez publicado en la
forma prevista en el apartado 3 de este artículo. 6. Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado
en vigor el presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del anterior, con sus
créditos iniciales, sin perjuicio de las modificaciones que se realicen conforme a lo dispuesto en los artículos
177, 178 y 179 de esta ley y hasta la entrada en vigor del nuevo presupuesto. La prórroga no afectará a los
créditos para servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con
crédito u otros ingresos específicos o afectados. 7. La copia del presupuesto y de sus modificaciones deberá
222
hallarse a disposición del público, a efectos informativos, desde su aprobación definitiva hasta la finalización
del ejercicio”.
Y, finalmente, el procedimiento descrito debe completarse con la regulación de los
recursos interponibles contra la aprobación definitiva del presupuesto, que se
encuentra regulado en el art. 171 TRLHL: “Recurso contencioso-administrativo. 1. Contra la
aprobación definitiva del presupuesto podrá interponerse directamente recurso contencioso-administrativo,
en la forma y plazos que establecen las normas de dicha jurisdicción. 2. El Tribunal de Cuentas deberá
informar previamente a la resolución del recurso cuando la impugnación afecte o se refiera a la nivelación
presupuestaria. 3. La interposición de recursos no suspenderá por sí sola la aplicación del presupuesto
definitivamente aprobado por la corporación”.
3. Disposición de gastos en materia de su competencia, por mayoría simple.- Ya
que el Alcalde también tiene atribuida la disposición de gastos en materia de su
propia competencia, lugar en que tuvimos ocasión de ver las fases por las que
atraviesa la realización de un gasto: autorización (A), disposición o compromiso
(D), reconocimiento o liquidación (O), ordenación y pago (P).
4. Aprobación de las cuentas, por mayoría simple.- El art. 212 del TRLHL
establece en su apartado 4 “Acompañada de los informes de la Comisión Especial
y de las reclamaciones y reparos formulados, la cuenta general se someterá al
Pleno de la corporación, para que, en su caso, pueda ser aprobada antes del día 1
de octubre”. A razón de lo cual debemos señalar que previamente a la aprobación
el Alcalde o Presidente habrá rendido dichas cuentas (art. 212.1 TRLHL), y tras la
aprobación de la Cuenta General por el Pleno, ésta será rendida por el Alcalde o
Presidente, al Tribunal de Cuentas (apartado 5 del art. 212 TRLHL).
-
La aprobación de las formas de gestión de los servicios y de los expedientes de
municipalización.
El art. 85.1 de la LRBRL define lo que son servicios públicos locales: “los que
prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias”, esto es, en el
ámbito de lo establecido en los arts. 25 y siguientes LRBRL.
Esos servicios públicos de la competencia local podrán gestionarse mediante
alguna de las siguientes formas previstas en el apartado 2 del art. 85 LRBRL:
A) Gestión directa:
a) Gestión por la propia entidad local.
b) Organismo autónomo local.
c) Entidad pública empresarial local.
d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social pertenezca íntegramente a la
entidad local o a un ente público de la misma. No será apta esta forma de
prestación para servicios públicos que impliquen ejercicio de autoridad.
B) Gestión indirecta, mediante las distintas formas previstas para el contrato de
gestión de servicios públicos en el art. 156 del TRLCAP:
- Concesión, por la que el empresario gestionará el servicio a su propio
riesgo y ventura.
- Gestión interesada, en cuya virtud la Administración y el empresario
participarán en los resultados de la explotación del servicio en la
proporción que se establezca en el contrato
223
-
-
Concierto con persona natural o jurídica que venga realizando
prestaciones análogas a las que constituyen el servicio público de que
se trate.
Sociedad de economía mixta en la que la Administración participe, por
sí o por medio de una entidad pública, en concurrencia con personas
naturales o jurídicas.
A través de éstas formas de gestión, tampoco podrán prestarse servicios públicos
que impliquen ejercicio de autoridad (art. 85.3 LRBRL).
Tanto la aprobación de la forma concreta de gestionar el servicio correspondiente
como la municipalización de actividades en régimen de monopolio, habrá de
adoptarse por mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación
(art. 47.2 k) LRBRL.
Finalmente, no debemos olvidar que, una vez determinadas las formas de gestionar
los servicios, “Dirigirlos, inspeccionarlos e impulsarlos” como también las obras
municipales, corresponde al Alcalde (art. 21.1 d) LRBRL).
-
La aceptación de la delegación –del “ejercicio” (no la titularidad)- de competencias
hecha por otras Administraciones Públicas.
Esta atribución plenaria, que puede hacerse extensible no solo a la aceptación de
delegaciones, sino también de “encomiendas de gestión”, reguladas en el art. 15
LRJ-PAC, nos lleva al estudio del art. 27 LRBRL:
Administraciones delegantes:
· La Administración del Estado
· Las Comunidades Autónomas
· Y otras Entidades Locales
Requisitos:
· Que se trate de materias que afecten a los intereses propios del Municipio
delegado.
· Que con la delegación se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una
mayor participación ciudadana.
· Adopción del acuerdo de aceptación por mayoría simple (art. 47 LRBRL).
Contenido de la disposición o acuerdo de delegación:
· Alcance, contenido, condiciones y duración
· Dirección y control que se reserve la Administración delegante, pudiendo emanar
instrucciones técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento,
información sobre la gestión municipal, así como enviar comisionados y formular
los requerimientos pertinentes para la subsanación de las deficiencias observadas.
En caso de incumplimiento de las directrices, denegación de las informaciones
solicitadas o inobservancia de los requerimientos formulados, la Administración
delegante podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia
delegada en sustitución del Municipio. Los actos de éste podrán ser recurridos ante
los órganos competentes de la Administración delegante.
· Medios personales, materiales y económicos que la Administración delegante
transfiera.
224
Efectividad de la delegación:
· Si la Administración delegante es la Comunidad Autónoma respectiva u otra
Entidad Local del ámbito territorial:
- Aceptación por el Municipio delegado (por el Pleno mediante acuerdo
adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de
miembros de la Corporación, salvo que se imponga por ley –art. 47.2 h)
LRBRL-).
· Si la Administración delegante es el Estado:
- Previa consulta e informe de la CCAA respectiva, salvo que la ley imponga
la delegación
- Y aceptación por el Municipio delegado (por el Pleno mediante acuerdo
adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de
miembros de la Corporación, salvo que se imponga por ley –art. 47.2 h)
LRBRL-).
-
El planteamiento de conflictos de competencias a otras Entidades Locales y demás
Administraciones Públicas.
Los posibles conflictos de competencias planteables por las Entidades Locales a
otras Administración Públicas, mediante acuerdo adoptado por mayoría simple,
serían los siguientes:
· Entre distintas Entidades Locales:
A este respecto, el art. 50.2 LRBRL (y en el mismo sentido se pronuncia el art.
222.2 ROF), establece: “Los conflictos de competencias planteados entre diferentes entidades locales
serán resueltos por la Administración de la Comunidad Autónoma o por la Administración del Estado, previa
audiencia de las Comunidades Autónomas afectadas, según se trate de entidades pertenecientes a la misma o
a distinta Comunidad, y sin perjuicio de la ulterior posibilidad de impugnar la resolución dictada ante la
Jurisdicción contencioso-administrativa”.
Por su parte, el art. 50.3 LRBRL previene que:
“Las cuestiones que se susciten entre
municipios pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas sobre deslinde de sus términos municipales se
resolverán por la Administración del Estado, previo informe del Instituto Geográfico Nacional, audiencia de
los municipios afectados y de las respectivas Comunidades Autónomas y dictamen del Consejo de Estado.
(Apartado adicionado por Ley 11/1999, de 21 de abril).”
De los preceptos anteriores cabe deducir dos tipos de conflictos:
Específicos.- Relativos al deslinde de términos municipales, afectantes a la misma
o a distintas CC.AA, y cuyo procedimiento para su resolución se concreta en los
siguientes trámites:
Planteamiento del conflicto por el Pleno del respectivo Municipio, con el voto
favorable de la mayoría simple de los Concejales.
Informe del Instituto Geográfico Nacional
Audiencia de los municipios afectados y de la/s CCAA respectivas.
Dictamen del Consejo de Estado
Resolución por la Administración de la CC.AA. o de la Administración del
Estado, según se trata de entidades pertenecientes a la misma o a distinta
CC.AA.
Generales.- Los restantes conflictos, cuyo procedimiento de resolución es
sustancialmente igual que el previsto para las cuestiones que se susciten entre
municipios, a saber:
225
Planteamiento del conflicto por el Pleno del respectivo Municipio, con el voto
favorable de la mayoría simple de los Concejales.
Audiencia de la/s CCAA respectivas.
Resolución por la Administración de la CC.AA. o de la Administración del
Estado, según se trata de entidades pertenecientes a la misma o a distinta
CC.AA.
El “Manual del Concejal”, 5ª edición - 2003, Ed. EL CONSULTOR, en su pág.
778 se establece que en ausencia de procedimiento específico, podrá aplicarse por
analogía, el previsto en la D.A. 14 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Administración General
del Estado –LOFAGE-, para el conflicto de atribuciones entre órganos de un
mismo Ministerio (intraministeriales). Estando de acuerdo con esta postura, habría
que matizar que con las consiguientes adaptaciones en cuanto a los órganos
competentes para la resolución y trámites preceptivos previstos para los conflictos
de atribuciones entre Entidades Locales. Citada D.A. 14 LOFAGE distingue dos
tipos de conflictos posibles: los positivos o negativos, regulando sus
procedimientos de resolución como sigue: “Disposición adicional decimocuarta. Conflictos de
atribuciones intraministeriales. 1. Los conflictos positivos o negativos de atribuciones entre órganos de un
mismo Ministerio serán resueltos por el superior jerárquico común en el plazo de diez días, sin que quepa
recurso alguno. 2. En los conflictos positivos, el órgano que se considere competente requerirá de inhibición
al que conozca del asunto, quien suspenderá el procedimiento por un plazo de diez días. Si dentro de dicho
plazo acepta el requerimiento, remitirá el expediente al órgano requirente. En caso de considerarse
competente, remitirá acto seguido las actuaciones al superior jerárquico común. 3. En los conflictos
negativos, el órgano que se estime incompetente remitirá directamente las actuaciones al órgano que
considere competente, quien decidirá en el plazo de diez días y, en su caso, de considerarse, asimismo,
incompetente, remitirá acto seguido el expediente con su informe al superior jerárquico común. 4. Los
interesados en el procedimiento plantearán estos conflictos de acuerdo a lo establecido en el artículo 20 de la
Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”.
· Entre Entidades Locales y la Administración del Estado o la Administración de
las Comunidades Autónomas.
A diferencia de lo que ocurre con los conflictos de competencias entre Entidades
Locales, entre éstas y el Estado o las CC.AA. habrán de ser directamente los
Tribunales de Justicia del orden contencioso-administrativo los que resuelvan
sobre la nulidad o anulabilidad del acto administrativo dictado por la
Administración demandada por incompetencia, previo planteamiento del conflicto,
mediante acuerdo adoptado por el Pleno de la respectiva Entidad Local, por
mayoría simple. Así, el art. 63.2 LRBRL dispone: “Están igualmente legitimadas
en todo caso las Entidades locales territoriales para la impugnación de las
disposiciones y actos de la Administraciones del Estado y de las Comunidades
Autónomas que lesionen su autonomía, tal como esta resulta garantizada por la
Constitución y esta Ley”.
No debemos pasar por alto que, en todos los litigios entre Administraciones
Públicas vistos (entre EE.LL o entre éstas y el Estado o las CC.AA.), no cabe
interponer recurso en vía administrativa, sino directamente recurso contenciosoadministrativo, tal y como preceptúa el art. 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa –LJCA-, si bien, previamente la
Entidad Local interesada podrá “requerir” a la otra Administración, para que
derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la
actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. Continúan los
apartados 2-4 del mismo precepto, regulando cual haya de ser el procedimiento a
seguir en estos casos: “2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente
226
mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o
inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la
publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera
conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad. 3. El requerimiento se
entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo
contestara. 3. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de
régimen local.”. Con este último apartado 3, la LJCA nos remite a los arts. 63 a 68
de la LRBRL, algunos de los cuales ya han sido estudiados, en cualquier caso
remitiéndome a los mismos por exceder este tema de la materia tratada.
Debo finalizar este análisis, con una referencia a otros conflictos, en este caso de
atribuciones, planteables, ya “no entre Entes Públicos o Administraciones”, sino
“entre órganos y Entidades de una misma Corporación Local”, cuestión a la que se
refiere el art. 50.1 LRBRL y art. 222.1 ROF en el mismo sentido, en los siguientes
términos: “Los conflictos de atribuciones que surjan entre órganos y Entidades dependientes de una misma
Corporación local se resolverán:
a) Por el Pleno, cuando se trate de conflictos que afecten a órganos colegiados (ej. Junta de Gobierno Local
y una Comisión Informativa), miembros de éstos o Entidades locales de las previstas en el artículo 45 –
Entidades de ámbito territorial inferior al municipal-.
b) Por el Alcalde o Presidente de la Corporación, en el resto de los supuestos”.
-
La aprobación de la plantilla de personal y de la relación de puestos de trabajo, la
fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los
funcionarios y el número y régimen del personal eventual.
Las atribuciones del Pleno en materia de personal, que habrán de adoptarse por
mayoría simple, se reducen en la actualidad a las siguientes, tras la última
modificación operada en la LRBRL por la Ley 11/1999, de 21 de abril, que
desposeyó de algunas de ellas al Pleno a favor del Alcalde:
1º.- Aprobar la “plantilla” de personal.- Si bien ya se tuvo ocasión de definir lo que
es la plantilla de personal, incidamos de nuevo en decir que es un documento
enumerativo del conjunto de puestos de la organización, con especificación de sus
características, condiciones de ejercicio y nivel jerárquico. Se encuentra
íntimamente vinculado al Presupuesto, al aprobarse junto con éste. El art. 90.1 de
la LRBRL establece que corresponde a cada Corporación local aprobar
anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los
puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual. El art.
126 del TRRL también permite realizar modificaciones de plantilla durante la
vigente del Presupuesto, modificando éste.
2º.- Aprobar la relación de puestos de trabajo (u otros instrumentos organizativos
similares).- Es definida por el art. 74 LEBEP como un instrumento de ordenación o
estructuración de la organización, de carácter público, y que deberá comprender, al
menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los
cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las
retribuciones complementarias..
En relación con los dos documentos anteriormente citados, pensemos de nuevo que
la aprobación de la oferta de empleo público –OEP- es atribución del Alcalde, una
vez el Pleno hubiera aprobado el Presupuesto y la plantilla anexa al mismo, y que
igualmente compete al Alcalde la aprobación de las bases y efectuar las
convocatorias para la selección de personal y para los concursos de provisión de
227
puestos, así como ejercer la jefatura superior de todo el personal y la de la Policía
Local, con las consecuentes atribuciones que ello implica.
3º.- Fijar la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas en su
devengo.- En tanto en cuanto no se dicten las leyes de función pública que
desarrollen el Estatuto Básico del Empleado Público aprobado mediante Ley
7/2007, de 13 de abril –LEBEP- (D.F. 4ª), los conceptos retributivos de los
funcionarios de carrera, siguen estando conformados por los siguientes:
retribuciones básicas y complementarias (art. 22.1 LEBEP):
1.- Retribuciones básicas.- Son las que retribuyen al funcionario según la
adscripción de su cuerpo o escala a un determinado Subgrupo o Grupo de
clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, y por
su antigüedad en el mismo (art. 22.2 LEBEP). Se fijan en la LPGE, estando
integradas “única y exclusivamente” por:
a) Sueldo.- Será el asignado a cada Subgrupo o Grupo de clasificación
profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo.
b) Trienios.- Consistentes en una cantidad, que será igual para cada
Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que
éste no tenga Subgrupo, por cada tres años de servicio (art. 23 b)
LEBEP).
En el bien entendido que dentro de las retribuciones básicas estarán
comprendidas los componentes de sueldo y trienios de las pagas
extraordinarias como señala el art. 22.2 LEBEP, que son dos al año, cada una
por el importe de una mensualidad de retribuciones básicas y de la totalidad de
las retribuciones complementarias, salvo aquellas a las que se refieren los
apartados c) y d) del art. 24 LEBEP, que son:
c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña
su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos. Hoy referido al
complemento de productividad.
d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de
trabajo. Componente conocido en la actualidad como gratificaciones por
servicios extraordinarios.
Debe ser observado como no se incorpora como concepto retributivo básico,
las pagas extraordinarias, como sí lo hacía el art. 23.2 c) de la Ley 30/1984, de
2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública –LMRFP-, si
bien ello obedece a que en éste, las mismas consistían cada una de ellas en un
importe mínimo de una mensualidad del sueldo y trienios, y la evolución
posterior que han sufrido las mimas, con la incorporación de componentes
como el complemento de destino o un % del complemento específico, han
hecho, obviamente, que por definición estos componentes no puedan incluirse
como retribuciones básicas y, consecuentemente, el art. 23 LEBEP no las
incluya como tal, sin perjuicio, como ya se ha adelantado, de que los
componentes de suelo y trienios de dichas pagas extraordinarias estén
comprendidos dentro de las retribuciones básicas, tal y como determina el art.
22.2 LEBEP en su inciso final.
2.- Retribuciones complementarias.- Son las que retribuyen las características
de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeño, rendimiento o
resultados alcanzados por el funcionario (art. 22.3 LEBEP). El art. 23 LMRFP
228
no ofrece una definición de conjunto de retribuciones complementarias, sino
que relaciona y define cada uno de éstos, que son los siguientes:
- Complemento de destino.- Retribuye el nivel del puesto que se desempeñe
(art. 23.3 a) LMRFP). A estos efectos debe indicarse que los puestos de trabajo
se clasifican en 30 niveles los cuales se agrupan en intervalos correspondientes
a cada Grupo o Escala (hoy entendido Grupos y Subgrupos -D.T. 3ª LEBEP-),
de la forma siguiente:
Grupo A (Subgrupo A1):
Intervalo mínimo: 20
Grupo B (Subgrupo A2):
Intervalo mínimo: 16
Grupo C (Subgrupo C1):
Intervalo mínimo: 11
Grupo D (Subgrupo C2):
Intervalo mínimo: 9
Grupo E
Intervalo mínimo: 7
(Agrupaciones Profesionales –D.A. 7ª LEBEP):
Intervalo máximo: 30
Intervalo máximo: 26
Intervalo máximo: 22
Intervalo máximo: 18
Intervalo máximo: 14
- Complemento específico.- Está destinado a retribuir las condiciones
particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad
técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o
penosidad. En ningún caso podrá asignarse más de un complemento específico
a cada puesto de trabajo (art. 23.3 b) LMRFP).
- Complemento de productividad.- Se destina a retribuir el especial
rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el
funcionario desempeñe su trabajo (art. 23.3 c) LMRFP).
- Gratificaciones.- Por servicios extraordinarios fuera de la jornada normal, que
en ningún caso podrán ser fijas en su cuantía y periódicas en su devengo (art.
23.3 d) LMRFP).
- Indemnizaciones.- Por razón del servicio (art. 23.4 LMRFP).
Por su parte el art. 24 LEBEP se refiere a las retribuciones complementarias en
los siguientes términos: “La cuantía y estructura de las retribuciones
complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes
“leyes de cada Administración Pública”, atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:
a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.
b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el
desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.
c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento
o resultados obtenidos.
d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo.”
El precepto transcrito no da nombre a los distintos conceptos retributivos
complementarios, sino que difiere a las “leyes” de cada Administración
Pública, por tanto, estatales o autonómicas, el establecimiento tanto de la
cuantía como de la estructura de esas retribuciones, atendiendo a los factores
descritos, pero sin perjuicio de que las propias leyes apuntadas puedan
establecer otros factores, dada la expresión utilizada (“entre otros”). De
cualquier manera:
1º.- Por último el factor señalado en el apartado a) del art. 24 LMRFP, si bien
con otro literal, parece referirse al complemento de destino.
2º.- Los factores señalados en el apartado b) del art. 24 LEBEP, son los que
hoy por hoy retribuyen el complemento específico.
229
3º.- Los factores indicados en el apartado c), son lo que en la actualidad
retribuyen el complemento de productividad, con la excepción de la inclusión
del “rendimiento o resultados” obtenidos, que se incluye ex novo, y para cuya
determinación habrá que estar a la “evaluación del desempeño” referida en el
art. 20 LEBEP.
4º.- El factor servicios extraordinarios coincide con el concepto actual de las
gratificaciones.
En definitiva, las retribuciones complementarias actuales que tienen carácter
fijo y periódico en su devengo se conocen como: complemento de destino y
complemento específico.
4º.- Aprobar la “cuantía global” de las cantidades destinadas a gratificaciones y
para el complemento de productividad (conceptos retributivos no fijos ni
periódicos en su devengo), cuya “asignación individualizada” compete al Alcalde.
Por lo demás, señalar que en materia retributiva de los empleados públicos locales,
habrá que estar a lo dispuesto en el R.D. 861/1986.
5º.- Fijar el número y el régimen del personal eventual.- Este personal es el
conocido como de confianza o asesoramiento especial. El art. 12 LEBEP define
este personal como: “el que, en virtud de nombramiento y con carácter no
permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o
asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los créditos presupuestarios
consignados para este fin.”
Una vez “fijados” dichos aspectos, el “libre” nombramiento de este personal, así
como su jefatura compete al Alcalde. Por o demás, señalar que no debe
confundirse este tipo de personal con los funcionarios interinos ni tampoco con el
personal laboral con contrato de trabajo eventual.
6º.- Autorizar o denegar compatibilidades al personal al servicio de la Entidad
Local.- De acuerdo con lo previsto en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de
Incompatibilidades del personal al servicio del sector público, al cual se remite el
art. 145 TRRL.
El art. 50.9 ROF determina que: “La autorización o denegación de compatibilidad
del personal al servicio de la entidad local para un segundo puesto o actividad en
el sector público, así como la resolución motivada reconociendo la compatibilidad
o declarando la incompatibilidad del citado personal para el ejercicio de
actividades de la entidad local, a que se refieren los artículos 9 y 14 de la Ley 531984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las
Administraciones Públicas”.
Así, el art. 9 de citada ley atribuye la competencia para autorizar o denegar la
compatibilidad para un segundo puesto o actividad en el sector público, al Pleno
de la Corporación Local a que figure adscrito el puesto principal, previo informe.
Añadiéndose que la autorización requiere además el previo informe favorable del
órgano competente de la Comunidad Autónoma o Pleno de la Corporación Local,
conforme a la adscripción del segundo puesto.
Por su parte, el art. 14 de la Ley 53/1984, dispone que la resolución motivada para
reconocer la compatibilidad o declarar la incompatibilidad en el ejercicio de
230
“actividades profesionales laborales, mercantiles o industriales fuera de las
Administraciones Públicas”, corresponde, en el ámbito local, al Pleno de la
Corporación, que habrá de adoptarse en el plazo de dos meses.
En el mismo sentido (competencia del Pleno) se pronuncian los arts. 7 de citada
ley, para el ejercicio de actividades públicas o el art. 8 para la pertenencia a dos
Consejos de Administración u órganos de gobierno de Entidades o Empresas
públicas o privadas.
Atribución que, por lo demás, no solo se extiende al personal entendido en sentido
estricto, sino también a los cargos electivos (Alcalde y Concejales).
7º.- “Sancionar” las faltas graves y muy graves en que incurran los funcionarios
con habilitación de carácter nacional, cuando no impliquen destitución del cargo o
separación del servicio, en cuyos casos corresponde a la Administración del
Estado (Ministerio de Administraciones Públicas) –Art. 99.3 LRBRLAtribución dada por el art. 151 b) TRRL. Obsérvese que hablamos de competencia
para “sancionar”, ya que a este punto se llegará después de haber incoado y
tramitado el oportuno expediente disciplinario, incoación que, de conformidad con
el art. 150 TRRL corresponde:
“a) Al Presidente de la Corporación, en todo caso, o el miembro de esta que, por delegación de aquél, ostente
la jefatura directa del personal.
b) A la Dirección General de la Función Pública, cuando se trate de funcionarios con habilitación de carácter
nacional (hoy estatal), por faltas cometidas en Corporación distinta de aquélla en la que se encuentren
prestando servicios, o cuando, por la gravedad de los hechos denunciados, pudiera dar lugar a sanción de
destitución o separación del servicio”.
-
El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la corporación
en materias de competencia plenaria, mediante acuerdo adoptado por mayoría
simple.
Debe partirse de la idea de que las Entidades Locales no sólo tienen legitimación,
sino obligación de ejercer todo tipo de acciones en defensa de sus bienes y
derechos. En este sentido se pronuncia el art. 68.1 LRBRL coincidente con el art.
220 ROF, al señalar: “Las Entidades locales tienen la obligación de ejercer las
acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos”.
El precepto distingue entre “ejercer acciones” (judiciales y administrativas) y la
“defensa” a la Corporación; en la primera de las actuaciones, el Ayuntamiento a
través del Alcalde se sitúa en el ejercicio de la acción como legitimado activo, esto
es, se posiciones en situación de demandante (dicho en términos judiciales), por su
parte, la defensa del Ayuntamiento alude a legitimación pasiva o situación de
demandado de la Corporación, por tanto, siendo los ciudadanos los que ejercitan la
acción contra el propio Ayuntamiento.
Con anterioridad a la Ley 11/1999, de 21 de abril, al Alcalde solo correspondía
ejercer acciones “en caso de urgencia”, y sin ningún requisito de dación de cuenta
al Pleno para su ratificación; a partir de esta ley que reformó la LRBRL, el reparto
de atribuciones en esta materia se produjo de la manera siguiente: el Pleno ejercerá
acciones en materias de su competencia y el Alcalde en materias de la suya, e
incluso, en materias competencia del Pleno, si bien solo en caso de “urgencia” y
dando cuenta al Pleno (por ser quien ostenta la atribución originariamente) en la
primera sesión que éste celebre, para su ratificación, en su caso, por éste, lo que
231
constituye otra novedad introducida en la LRBRL por la Ley 11/1999, de 21 de
abril. Como ya hemos aludido, la “urgencia” es un concepto jurídico
indeterminado que la jurisprudencia ha tratado de concretar señalando que no
estamos ante un concepto discrecional sino reglado, por tanto, la Administración
(el Alcalde en nuestro caso), no puede elegir entre varios soluciones jurídicamente
indiferentes, sino que sólo se admite una única soluciones, sin perjuicio del
margen de apreciación que se reconoce a la Administración. En definitiva, o hay
urgencia o no la hay, pero no caben términos medios. En este sentido, la
jurisprudencia ha limitado el ámbito de dicha facultad a los casos en que la
brevedad del plazo para ejercitar la acción haga razonablemente imposible o
gravemente dificultoso que la decisión de acudir a los Tribunales pueda ser
adoptada por el órgano al que la ley reserva la expresión de la voluntad de la
Entidad Local (ej. el T.S. consideró que hay urgencia cuando las sesiones
ordinarias del Pleno son trimestrales y el plazo para interponer el recurso
contencioso-administrativo es de dos meses,, aunque lo cierto es que se podría
discrepar de esta consideración).
Teniendo el Pleno y el Alcalde atribuciones en la materia, caso que el ejercicio de
la acción corresponda al Pleno y sea ejercida por el Alcalde, sin concurrir urgencia,
determinaría la nulidad de pleno derecho del acto administrativo, al haberse
dictado por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia (art.
62 LRJ-PAC. Por el contrario, si el Pleno ejerce la acción cuando ésta corresponde
al Alcalde, la situación es dudosa en cuanto éste estuviera presente en la sesión y
votara a favor (debe entenderse que el acuerdo adoptado sería válido), pero si el
Alcalde estuviere ausente o votara en contra, el acto administrativo incurriría
igualmente en nulidad absoluta o radical.
En cualquier caso, como determina el art. 54.3 TRRL (precepto básico), al acuerdo
favorable al ejercicio de la correspondiente acción debe preceder el
correspondiente dictamen (entendido informe) del Secretario de la Corporación, o,
en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado. Un
dictamen o un informe en general es un acto administrativo de carácter interno, de
juicio, que emite una persona distinta a quien ha de adoptar el acuerdo y cuya
finalidad es ilustrar a éste. Citado dictamen siendo preceptivo no es vinculante, y
como todo informe, deberá contener la enumeración clara y sucinta de los hechos,
la alegación razonada de la doctrina, y los fundamentos jurídicos o de derecho.
Respecto al dictamen que tratamos dos cuestiones se han planteado
fundamentalmente: la primera si el dictamen puede ser emitido por un Secretario
que no sea letrado, cuestión a la que no se puede responder de otra manera que en
sentido favorable, y es que el art. 92.3 de la LRBRL establece como funciones
públicas las de asesoramiento legal preceptivo, en cuya virtud el R.D. 1174/1987,
de 18 de septiembre, que regula el régimen jurídico de los funcionarios de
Administración Local con habilitación de carácter nacional (hoy entendido estatal),
comprende entre éstas, la de emitir informes previos cuando un precepto legal lo
establezca, cual es este el caso.
La segunda cuestión que plantea el dictamen es cuáles deban ser las consecuencias
de la omisión de este dictamen, pudiendo concluirse que, siendo presupuesto
procesal, la norma no prevé ningún efecto desfavorable, esto es, estamos ante lo
que el T.C. en otras ocasiones ha llamado “lex imperfecta”, ya que establece el
deber de su emisión, pero no sanciona su incumplimiento. Tampoco el art. 45.2 d)
232
de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa (LJCA) prevé dicha omisión como causa de inadmisibilidad del
recurso, sino que del apartado 3 del precepto se deduce que se trata un defecto
subsanable a requerimiento del Juzgado o Sala.
Si la acción fuera judicial, la representación y defensa corresponderán a los
letrados que sirvan en los servicios jurídicos de los mismos (no siendo necesaria la
colegiación de éstos) -o el Secretario de la Corporación-, salvo que designen
abogado colegiado que les represente y defienda (art. 221.2 ROF).
Debemos recordar que el propio art. 68.2 – 4 LRBRL establece la posibilidad que
tienen los vecinos de requerir a la Entidad Local el ejercicio de la correspondiente
acción y, en su caso, ejercitarla directamente en nombre e interés de la Entidad
Local. Dicho precepto se pronuncia como sigue: “2. Cualquier vecino que se
hallare en pleno goce de sus derechos civiles y políticos podrá requerir su
ejercicio a la entidad interesada. Este requerimiento, del que se dará
conocimiento a quienes pudiesen resultar afectados por las correspondientes
acciones, suspenderá el plazo para el ejercicio de las mismas por un término de
treinta días hábiles. 3. Si en el plazo de esos treinta días la entidad no acordara el
ejercicio de las acciones solicitadas, los vecinos podrán ejercitar dicha acción en
nombre e interés de la entidad local. 4. De prosperar la acción, el actor tendrá
derecho a ser reembolsado por la Entidad de las costas procesales y a la
indemnización de cuantos daños y perjuicios se le hubieran seguido”.
-
La declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento, mediante acuerdo
adoptado por mayoría simple.
La regulación de la declaración de lesividad de los actos administrativos se efectúa
en el art. 103 de la LRJ-PAC, en nueva redacción dada por la Ley 4/1999, de 14 de
enero, cuya Exposición de Motivos señala que para los actos anulables se elimina
la potestad revisora de la Administración, obligándose a la misma a acudir a los
Tribunales si quieren revisar los mismos, mediante su impugnación previa
declaración de lesividad. También se ha eliminado la posibilidad de que los
ciudadanos utilicen esta vía como medio de impugnación, ya que había
desnaturalizado el régimen de recursos administrativos, así como también se ha
suprimido la intervención del Consejo de Estado.
Dicho art. 103 LRJ-PAC se pronuncia en los siguientes términos:
“1. Las
Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los
interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su
ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. La declaración de lesividad
no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la
previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el
artículo 84 de esta Ley. 3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la iniciación del procedimiento sin que se
hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo. 4. Si el acto proviniera de la
Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará
por el órgano de cada Administración competente en la materia. 5. Si el acto proviniera de las entidades que
integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o,
en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad. (Artículo redactado según Ley 4/1999, de
13 de enero)”.
Por tanto, la Administración no podrá declarar la anulabilidad de los actos
administrativos que sean favorables a los interesados, sino que deberán declararlos
lesivos para el interés público y posteriormente impugnarlos en vía judicial, cuyos
órganos serán quienes, en su caso, declaren dicha anulabilidad.
233
En el ámbito competencial, no solo el art. 22.2. k) LRBRL, sino como podemos
apreciar, el propio art. 103.5 LRJ-PAC atribuyen la competencia para “declarar la
lesividad de los actos administrativos” (insisto no para declarar su anulabilidad), al
Pleno de la Corporación, por mayoría simple (art. 47 LRBRL), ostentando
competencia el Alcalde para proponer al Pleno dicha declaración respecto a las
materias que sean de su competencia.
Debemos concluir advirtiendo al lector que no deberá confundir la revisión de
oficio de los actos administrativos anulables que sean favorables para los
interesados, con las restantes figuras de revisión de oficio que regula el Título VII,
Capítulo I (arts. 102 a 106 a/i) LRJ-PAC, a saber:
- Revisión de disposiciones y actos nulos (LRJ-PAC)
- Revocación de actos (art. 105.1 LRJ-PAC).
- Rectificación de errores (art. 105.2 LRJ-PAC).
Ni por supuesto mucho menos, con los recursos administrativos, regulados en el
propio Título VII, Capítulo II (arts. 107 a 119 a/i) LRJ-PAC: alzada, potestativo de
reposición, y extraordinario de revisión.
-
La alteración de la calificación jurídica de los bienes de “dominio público”, por
mayoría absoluta.
En primer lugar habría que citar las clases de bienes de las Entidades Locales, que
son (art. 79.2 LRBRL y art. 2 R.D. 1732/1986, de 13 de junio, Reglamento de
Bienes de las Entidades Locales –RB-):
· Bienes de dominio público.- Éstos serán (art. 79.3 LRBRL):
De uso público (arts. 74.1 TRRL y 3.1 RB).- Caminos, plazas, calles, paseos,
parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras publicas de
aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía competan
a la Entidad Local.
De servicio público (arts. 74.2 TRRL y 4 RB).- Los destinados directamente al
cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las EELL, tales como
casas consistoriales, palacios provinciales y, en general, edificios que sean de
las mismas, mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos,
montes catalogados, escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas y
campos de deporte, y, en general, cualesquiera otros bienes directamente
destinados a la prestación de servicios públicos o administrativos.
Comunales (art. 2.3 y 4 RB).- Son aquellos que solo pueden pertenecer a los
municipios y Entidades Locales Menores, cuyo aprovechamiento corresponde
al común de los vecinos
Hay que destacar que las características que definen a todos estos bienes son:
inalienabilidad, inembargabilidad, imprescriptibilidad y no sujeción a tributo
alguno (arts 80.1 LRBRL y 5 RB).
· Y bienes patrimoniales o de propios (arts. 76 TRRL y 6 RB).- Los que siendo
propiedad de la Entidad Local no estén destinados a uso público ni afectados a
algún servicio público y puedan constituir fuentes de ingresos para el erario de la
entidad.
234
A continuación conviene diferenciar los conceptos “afectación” y “desafectación”
asociados a los bienes; el primero de ellos, la “afectación” se trata de un acto
administrativo expreso, tácito o presunto por el cual un bien patrimonial es
destinado a un uso o servicio público, adquiriendo en su consecuencia la condición
jurídica de bien de dominio público. Con ello se está alterando la calificación
jurídica de los bienes patrimoniales, atribución a la cual no se refiere literalmente
el precepto. Por su parte, la “desafectación” se trata igualmente de un acto
administrativo por el cual un bien de dominio público es liberado de su destino al
uso o servicio público, adquiriendo la condición jurídica de bien patrimonial.
No obstante, por un lado, el art. 50.13 ROF se refiere a dicha alteración de
calificación jurídica en relación con “los bienes del municipio”, sin especificar, y
por otro lado, conforme establecen los arts. 81.1 LRBRL y 8 RB, tanto la
afectación como la desafectación requieren expediente en el que se acredite su
oportunidad y legalidad, transcurriendo por los siguientes trámites: “2. El
expediente deberá ser resuelto, previa información publica durante un mes, por la
Corporación Local respectiva, mediante acuerdo adoptado con el voto favorable de
la mayoría absoluta del número legal de miembros de la misma. 3. En cualquier
caso, la incorporación al patrimonio de la Entidad Local de los bienes
desafectados, incluso cuando procedan de deslinde de dominio público, no se
entenderá efectuada hasta la recepción formal por el órgano competente de la
Corporación de los bienes que se trate, y en tanto la misma no tenga lugar seguirán
teniendo aquellos el carácter de dominio público.
No obstante lo anterior, la alteración se produce automáticamente en los siguientes
supuestos (art. 81.2 LRBRL y art. 8.4 RB):
“A) Aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana y de los proyectos de obras y servicios.
B) Adscripción de bienes patrimoniales por mas de veinticinco años a un uso o servicio público o comunal.
C) La entidad adquiera por usurpación, con arreglo al derecho civil, el dominio de una cosa que viniere
estando destinada a un uso o servicio público o comunal”.
No obstante todo lo anterior, los bienes comunales podrán ser desprovistos de tal
carácter, siendo calificados bien como bienes de dominio público afectados a un
uso o a un servicio público, o patrimoniales, siguiéndose el siguiente
procedimiento previsto en los arts.78 TRRL y 100 RB: “1. Si los bienes comunales, por su
naturaleza o por otras causas, no han sido objeto de disfrute de esta índole durante mas de diez años, aunque
en alguno de ellos se haya producido acto aislado de aprovechamiento, podrán ser desprovistos del carácter
de comunales en virtud de acuerdo de la Corporación respectiva. Este acuerdo requerirá información
pública, voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y posterior
aprobación por la comunidad autónoma. 2. Tales bienes, en el supuesto de resultar calificados como
patrimoniales, deberán ser arrendados a quienes se comprometan a su aprovechamiento agrícola,
otorgándose preferencia a los vecinos del municipio”.
El estudio de cuestiones como la adquisición y enajenación, y en especial la
protección y la utilización de los bienes de las Entidades Locales, es objeto de
estudio en otro tema.
-
La concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía acumulada, dentro de
cada ejercicio económico, exceda del 10 por 100 de los recursos ordinarios del
Presupuesto -salvo las de tesorería, que le corresponderán cuando el importe
acumulado de las operaciones vivas en cada momento supere el 15 por 100 de los
ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior- todo ello de conformidad
con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
235
Al Pleno, como también al Alcalde corresponde concertar operaciones de crédito,
por ello conviene puntualizar:
· El Pleno será el órgano competente para la concertación de dichas operaciones de
crédito, por mayoría absoluta (art. 47.2 l) LRBRL):
- Operaciones de crédito que no sean de tesorería, cuando su cuantía
acumulada en cada ejercicio económica exceda del 10% de los recursos
ordinarios del Presupuesto.
- Operaciones de tesorería o financieras, cuando el importe acumulado de las
operaciones vivas supere el 15% de los ingresos corrientes liquidados en el
ejercicio anterior.
- Y, en todo caso (operaciones de crédito y operaciones de tesorería), cuando
no estén previstas en el Presupuesto.
· El Alcalde, por su parte, será el órgano competente para concertación, en los
casos restantes:
- Operaciones de crédito que no sean de tesorería, cuando cumplan los
siguientes requisitos:
 Estar previstos en el Presupuesto.
 Y que su importe acumulado dentro del ejercicio no exceda del 10%
de los recursos ordinarios del Presupuesto.
- Operaciones de tesorería, cuando cumplan los siguientes requisitos:
 Estar previstas en el Presupuesto.
 Y que el importe acumulado de las operaciones vivas no superen el
15% de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior.
-
Las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe supere el 10 por
100 de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en cualquier caso, los seis
millones de euros, así como los contratos y concesiones plurianuales cuando su
duración sea superior a cuatro años y los plurianuales de menor duración cuando el
importe acumulado de todas sus anualidades supere el porcentaje indicado,
referido a los recursos ordinarios del presupuesto del primer ejercicio y, en todo
caso, cuando sea superior a la cuantía señalada en esta letra.
Al igual que se dijo con la concertación de operaciones de crédito, en materia de
contratación también tienen atribuciones el Pleno como el Alcalde, por también
deben puntualizarse las atribuciones de uno y otro:
Serán atribuciones del Pleno las siguientes:
1.- Disponer gastos para la contratación, a partir de los límites a que se extiende la
competencia del Alcalde.
2.- Aprobar los pliegos de “cláusulas administrativas” generales y particulares y
los de “prescripciones técnicas”, también generales y particulares, de contratos de
su competencia, todos por mayoría simple:
2.1.- Pliegos de cláusulas administrativas.- Incluyen los pactos y condiciones
definidoras de los derechos y obligaciones que asumirán las partes del contrato,
los cuales se ajustarán al contenido de aquellos, siendo sus cláusulas parte
integrante de los respectivos contratos. Estos pliegos pueden ser:
2.1.1.- Generales.- Incluirán las cláusulas válidas para un conjunto
homogéneo de contratos. Por tener naturaleza reglamentaria y vocación
236
de permanencia, su aprobación corresponde en todo caso al Pleno de la
Corporación, siendo preceptivo el dictamen del Consejo de Estado u
órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva,
si lo hubiera.
2.1.2.- Particulares.- Contiene las cláusulas administrativas específicas
de un determinado contrato. En principio no podrán ser contrarias a las
contenidas en los pliegos generales, y si así se propusieran, que la Junta
Consultiva de Contratación Administrativa deberá informarlas con
carácter previo. La aprobación de dichos pliegos corresponderá al
órgano de contratación competente, en todo caso previa o
conjuntamente a la autorización del gasto y siempre antes de la
perfección y, en su caso, licitación del contrato,
2.2.- Pliegos de prescripciones técnicas.- Contendrán las prescripciones
técnicas que hayan de regir la ejecución de las prestaciones, de conformidad
con los requisitos que para cada contrato establece la LCSP. La LCSP
establece la siguiente prohibición en relación con las especificaciones técnicas:
“Salvo que esté justificado por el objeto del contrato, no podrán incluirse en el pliego especificaciones
técnicas que mencionen productos de una fabricación o procedencia determinada o procedimientos
especiales que tengan por efecto favorecer o eliminar determinadas empresas o determinados productos.
Especialmente no se indicarán marcas, patentes o tipos, ni se aludirá a un origen o producción
determinado. Sin embargo, cuando no exista posibilidad de definir el objeto del contrato a través de
especificaciones suficientemente precisas e inteligibles, se admitirá tal indicación si se acompañan las
palabras "o equivalente". También pueden ser:
2.2.2.- Generales.- Que incluirán las prescripciones aplicables a un
conjunto de contratos de naturaleza homogénea. En el ámbito local, al
igual que los pliegos de cláusulas administrativas generales, los de
prescripciones técnicas generales, compete aprobarlos al Pleno de la
Corporación.
2.2.3.- Particulares.- Que contendrán las prescripciones técnicas que
deban aplicarse en la ejecución de una determina prestación.
Corresponde la aprobación de éstos al órgano de contratación, con
anterioridad a la autorización del gasto.
3.- “Aprobar” los expedientes de contratación, si el gasto es de su competencia.
4.- Acordar, si procede, la constitución de una Junta de Compras.
5.- Adjudicación, por mayoría simple, de los siguientes contratos y concesiones:
· Aquellos cuya cuantía supere el 10% de los “recursos ordinarios” del
presupuesto.
· Aquellos cuya cuantía supere los 6.000.000 euros.
· Los que tengan una duración superior a cuatro años.
· Los que teniendo una duración igual o inferior a cuatro años, superen el
porcentaje indicado “o” la cuantía señalada.
· La adjudicación de los contratos se efectuará por mayoría simple.
· Las concesión de bienes o servicios se acordarán por:
Mayoría absoluta.- Cuando la concesión sea por más de cinco años y su cuantía
exceda del 20 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto.
Mayoría simple.- En los restantes casos.
6.- Ejercer las prerrogativas: Interpretar, modificar y resolver los contratos de su
competencia.
237
-
La aprobación (por mayoría simple) de los proyectos de obras y servicios cuando
sea competente para su contratación o concesión, y cuando aún no estén previstos
en los presupuestos:
También tanto el Pleno como el Alcalde tienen competencia para aprobar
proyectos de obras y servicios. Por tanto:
· El Pleno es competente en dos situaciones:
Cuando sea el órgano de contratación o concesión competente.
O, cuando si ser el órgano de contratación o concesión competente, el proyecto
de obra o servicio no esté previsto en el Presupuesto.
· El Alcalde, por su parte, será el órgano competente si se cumplen los siguientes
dos requisitos:
Que sea el órgano de contratación o concesión competente.
Y que el proyecto de obra o servicio estuviera previsto en el Presupuesto.
-
La adquisición de bienes y derechos cuando no sea competente el Alcalde.
Pero, además, del art. 23.1 TRRL y del art. 50 ROF se concluyen las siguientes
atribuciones del Pleno sobre la materia, las cuales serían incluibles en el art. 22.2
apartados p) y/o q) LRBRL:
· La regulación del aprovechamiento de los bienes comunales en los términos
previstos en la legislación aplicable (art. 23.1 b) TRRL, art. 50.16 ROF, y art. 102
RB), mediante acuerdo adoptado por mayoría simple.
· Cesión por cualquier título del aprovechamiento de los bienes comunales (art.
23.1 b) TRRL, art. 50.16 ROF, y art. 102
RB), mediante acuerdo adoptado por mayoría absoluta
· Cesión gratuita a otras Administraciones o instituciones públicas y a instituciones
privadas de interés público sin ánimo de
lucro (art. 23.1 a) TRRL y art. 50.14 ROF) , por mayoría absoluta (art. 47.2 ñ)
LRBRL).
· Cesiones de terrenos a favor de vecinos jornaleros, por mayoría absoluta (art.
116.2 RB).
· Transacción (pacto, convenio o negocio) sobre los bienes de las Entidades
Locales (art. 23.1 a) TRRL; art. 50.14 ROF),
mediante acuerdo adoptado por mayoría simple.
· Cualquier otro acto de disposición de los bienes (art. 23.1 a) TRRL y art. 50.14
ROF).
· Aprobación, rectificación y comprobación del Inventario de Bienes (art. 34 RB),
por mayoría simple.- Apuntar aquí que:
1º.- De acuerdo con el art. 17 RB, las Corporaciones Locales están
obligadas a formar inventario de todos sus bienes y derechos, cualquiera
que sea su naturaleza o forma de adquisición;
2º.- De conformidad con el art. 32 RB, los inventarios:
238

Serán autorizados por el Secretario de la Corporación con el Vº Bº
del Presidente.
 Una copia del mismo y de sus rectificaciones se remitirá a la
Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma.
3º.- La “formación” del inventario compete al Presidente (art. 21.1s)
LRBRL).
4º.- Su “aprobación” corresponde al Pleno (art. 34 RB).
5º.- La “rectificación”, también compete al Pleno, y se verificará
anualmente (art. 33.1 RB).
6º.- Y, finalmente, la “comprobación”, igualmente por el Pleno, se
efectuará siempre que se renueve la Corporación, aspecto éste que debe
diferenciarse de la rectificación anual aludida (art. 33.2 RB).
Por lo demás, en todo lo relativo a los bienes de las Entidades Locales habrá que
estar a lo dispuesto en el mencionado R.D. 1732/1986, de 11 de junio, Reglamento
de Bienes de las Entidades Locales.
-
Aquellas otras que deban corresponder al Pleno por exigir su aprobación una
mayoría especial (mayoría absoluta en la actualidad).- Entre éstas:
· Aprobación de la delimitación del término municipal (art. 47.2 c) LRBRL).
· Concesiones de quitas o esperas que sean competencia del Pleno (cuando su
importe supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios de su presupuesto (art. 47.2
l) LRBRL).
· Transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones públicas (art.
47.2 h) LRBRL).
-
Las demás que expresamente le confieran las leyes.
La expresión “leyes” debe ser entendida en sentido amplio, esto es, como
comprensiva, no solo de leyes en sentido estricto, sino de otras disposiciones
administrativas de carácter general de distinto rango.
Entre las competencias atribuidas por otras normas, cabe referirse a las siguientes:
· Conflictos en defensa de la autonomía local.
Un conflicto entre Entidades Locales y el Estado o las Comunidades Autónomas,
puede estar, no en un “acto administrativo”. sino en una “ley” que la Entidad Local
respectiva considere que lesiona su “autonomía”, en cuyo caso, el art. 63 LRBRL
en su apartado 3 dispone que: “Asimismo, las Entidades locales territoriales
estarán legitimadas para promover, en los términos del artículo 119 de esta Ley,
la impugnación ante el Tribunal Constitucional de Leyes del Estado o de las
Comunidades Autónomas cuando se estime que son estas las que lesionan la
autonomía constitucionalmente garantizada”.
El art. 119 LRBRL a que se refiere este precepto, señala a la Comisión Nacional
de Administración Local como órgano competente para solicitar de los órganos
constitucionalmente legitimados para ello la impugnación ante el Tribunal
Constitucional de las Leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas que
estime lesivas para la autonomía local garantizada constitucionalmente. Esta
misma solicitud podrá realizarla la representación de las Entidades locales en la
239
Comisión. Citado precepto deben entenderse implícitamente derogado por el
vigente art. 65 ter incluido en la L.O. 2/79, de 3 de octubre, del Tribunal
Constitución por L.O. 7/1999, de 21 de abril –también formando parte del llamado
“Pacto Local”-, que señala en su apartado 1, como Entidades legitimadas para
plantear ante el Tribunal Constitucional conflictos en defensa de la autonomía
local, mediante acuerdo adoptado por mayoría absoluta, las siguientes:
“a) El municipio o provincia que sea destinatario único de la ley.
b) Un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes
en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y
representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial
correspondiente.
c) Un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el
ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen
como mínimo la mitad de la población oficial.”
· Conflictos de jurisdicción entre las Entidades Locales y los Tribunales de
Justicia.
Ni la LRBRL ni el ROF se refieren a este tipo de “conflictos de jurisdicción”, por
lo que habrá de estarse a lo dispuesto en la L.O. 2/1987, de 18 de mayo, de
Conflictos Jurisdiccionales –LOCJ-, que prevé la posibilidad de su planteamiento
por una Administración, indicando en su art. 3 los trámites que habrán de ser
seguidos, entre ellos, el planteamiento (material) del conflicto por los AlcaldesPresidentes, pues podrán realizarlo, previo acuerdo del Pleno (planteamiento
formal), adoptado por mayoría absoluta, e informe del Secretario. Por tanto,
siguiendo el orden temporal de los trámites, el procedimiento sería el siguiente:
· Incoación de expediente por Decreto del Alcalde-Presidente.
· Emisión de informe por el Secretario de la Corporación, en un plazo no superior a
10 días.
· Dictamen de la Comisión Informativa correspondiente
· Sometimiento a la aprobación del Pleno (planteamiento formal).
· Escrito del Alcalde planteando el conflicto (planteamiento material).
· En materia de haciendas locales, las más relevantes, además de las ya expuestas,
son:
1. Establecimiento y fijación, modificación o supresión de precios públicos o
de tarifas de naturaleza no tributaria aplicables a los servicios (art. 47.1
TRLHL), por mayoría simple.
2. Ampliación de las anualidades o el porcentaje de imputación a cada ejercicio
futuro, de los gastos plurianuales (art. 174.5 TRLHL; art. 84.1 RD 500/90), por
mayoría simple.
3. Aprobación de crédito extraordinario o suplemento de crédito, (art. 177.2
TRLHL; art. 37.3 R.D. 500/90), por mayoría simple.
4. Aprobación de transferencias de crédito (art. 179.2 y 4 TRLHL; art. 42.1
R.D. 500/90), por mayoría simple.
240
5.- A propuesta del Presidente, crear una unidad de ordenación de pagos o en
Entidades Locales de más de 500.000 habitantes, una unidad central de
tesorería (art. 186.2 y 3 TRLHL), por mayoría simple.
6. Reducción de gastos del nuevo Presupuesto por liquidación del Presupuesto
anterior con Remanente de Tesorería negativo y revocación de esta reducción
(art. 193.1 TRLHL; art. 105 RD 500/90), por mayoría simple.
7. Resolver reparos de Intervención por mayoría simple, en los siguientes casos
(art. 217.2 TRLHL):
a) Se base en insuficiencia o inadecuación de crédito.
b) Se refieren a obligaciones o gastos cuya aprobación sea de la
competencia del Pleno.
8. Acordar por mayoría simple, a propuesta del presidente y previo informe del
órgano interventor, que la intervención previa se limite a comprobar los
siguientes extremos (art. 219.2 TRLHL):
a) La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el
adecuado a la naturaleza de gasto u obligación que se proponga
contraer. En los casos en que se trate de contraer compromisos de
gastos de carácter plurianual se comprobará, además, si se cumple lo
preceptuado en el art. 174 TRLHL.
b) Que las obligaciones o gasto se generan por órgano competente.
c) Aquellos otros extremos que, por su trascendencia en el proceso de
gestión, se determinen por el Pleno a propuesta del presidente.
9. Sustituir, mediante acuerdo adoptado por mayoría simple, la fiscalización
previa de derechos por la inherente a la toma de razón en contabilidad y por
actuaciones comprobatorias posteriores mediante la utilización de técnicas de
muestreo o auditoría (art. 219.4 TRLHL).
10.- Reconocimiento extrajudicial de créditos, siempre que no exista dotación
presupuestaria (art. 23 TRRL; art. 50.12 ROF), por mayoría simple.
11. Otras previstas en el TRLHL.
· Conceder medallas, emblemas, condecoraciones u otros distintivos honoríficos y
conferir títulos de hijos predilectos o
adoptivos o de miembros honorarios de la Corporación, mediante acuerdo
adoptado por mayoría simple.
· Elección de Juez de Paz, por mayoría absoluta (art. 101.2 L.O. 6/85, del Poder
Judicial).
· Elección (art. 50.1 ROF; art. 196 LOREG) y destitución del Alcalde -moción de
censura- (art. 22.3 LRBRL; art. 50.1 ROF;
art. 197 LOREG), por mayoría absoluta.
· Votación de una cuestión de confianza (art.22.3 LRBRL; art. 197 bis LOREG),
cuyo acuerdo requiere mayoría simple o
absoluta, según el asunto a que se vincule.
241
· Toma de razón de la renuncia al cargo por el Alcalde o los Concejales.
· Determinación de los cargos corporativos de dedicación exclusiva o parcial y
cuantía y régimen de retribuciones.
· Periodicidad y fechas de las sesiones ordinarias y demás acuerdos para el
funcionamiento.
· Otras.
C) DELEGACIÓN (art. 22.4 LRBRL; art. 23.2 TRRL; y art. 51 ROF).
1.- INTRODUCCIÓN.
Sirviendo lo anotado ya en el estudio de las delegaciones de atribuciones por parte del
Alcalde, en lo referente a la parte introductoria, concepto de delegación,
características, figuras afines, clasificación de las delegaciones, requisitos, y
limitaciones o prohibiciones, y efectos y extinción, me limitaré en este apartado a
indicar cuales pueden ser los órganos delegados de las atribuciones del Pleno, cuáles
son las atribuciones delegables y no delegables por este, el procedimiento, los efectos,
y la extinción de las delegaciones.
2.- ÓRGANOS DELEGADOS.
-
Alcalde
Junta de Gobierno Local.
3.- RELACIÓN DE ATRIBUCIONES DELEGABLES Y NO DELEGABLES POR
EL PLENO.
De las competencias atribuidas al Pleno a través del art. 22 LRBRL, éste SI puede
delegar las siguientes:
-
-
-
El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la corporación
en materias de competencia plenaria.- Véase como el Alcalde también tiene esta
atribución, el cual, de acuerdo con el art. 21.3 LRBRL no puede delegar.
La declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento.
La concertación de las operaciones de crédito y las financieras que no excedan del
10% de los recursos ordinarios del presupuesto; en otro caso, la atribución se
vuelve indelegable, como se observa más abajo. Por otra parte, debemos
diferenciar cuando la atribución corresponde la Pleno (en el caso de la
concertación de operaciones de crédito, cuando su “cuantía acumulada en el
ejercicio económico” exceda del 10 % de los recursos ordinarios, o, en el caso de
las de tesorería, cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada
momento supere el 15 % de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio
anterior), de la cuestión aquí tratada, que es cuando el Pleno puede o no delegar la
atribución, cuyo porcentaje apuntado (10%) se refiere a la operación concreta
pretendida.
Las contrataciones de toda clase.
Concesión de bienes o servicios que no excedan de cinco años o su cuantía no
exceda del 20 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto. No será
delegable cuando concurran los dos requisitos señalados.
242
-
-
La aprobación de los proyectos de obras y servicios.
La adquisición de bienes y derechos.
Enajenaciones patrimoniales cuya cuantía no exceda del 20% de los recursos
ordinarios del presupuesto.- No estableciéndose en el art. 22.4 LRBRL límite
como el citado en cuanto a la posible delegación de la atribución, el mismo se
desprende de lo dispuesto en el art. 47.2 m) LRBRL, que exige la adopción de los
acuerdos por mayoría absoluta, si se trata de la enajenación de bienes cuya cuantía
exceda del 20% de los recursos ordinarios del presupuesto.
Las demás que expresamente le confieran las leyes.
También podrá delegar el Pleno, las siguientes atribuciones realizadas por otras
disposiciones:
-
La aprobación de tarifas de naturaleza “no tributaria” de servicios (la
determinación de los recursos propios tributarios es una atribución indelegable).
La regulación del aprovechamiento de los bienes comunales (art. 23.1 b) y 2
TRRL; art. 50.16 ROF).
Transacción sobre los bienes (art. 23.1 b) y 2 TRRL; art. 50.16 ROF).
Aprobación de los pliegos generales en materia de contratación (art. 50.22 ROF).
Conceder medallas, emblemas, condecoraciones u otros distintivos honoríficos y
conferir títulos de hijos predilectos o adoptivos o de miembros honorarios de la
Corporación (art. 50.24 ROF).
Consecuentemente, el Pleno NO puede delegar las siguientes atribuciones:
-
-
-
-
-
El control y la fiscalización de los órganos de gobierno.
Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales;
alteración del término municipal; creación y supresión de municipios y creación,
“modificación” (art. 47.2 b) LRBRL) y supresión de entidades de ámbito territorial
inferior al municipal (Entidades Locales Menores); creación de órganos
desconcentrados; alteración de la capitalidad del municipio y el cambio de nombre
de éste o de aquellas entidades y la adopción o modificación de su bandera, enseña
o escudo.
La aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la
tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos
en la legislación urbanística.
La aprobación del Reglamento Orgánico y de las Ordenanzas.
La determinación de los recursos propios de carácter tributario; la aprobación y
modificación de los presupuestos, y la disposición de gastos en materia de su
competencia y la aprobación de las cuentas; todo ello de acuerdo con lo dispuesto
en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
La aprobación de las formas de gestión de los servicios y de los expedientes de
municipalización.
La aceptación de la delegación del ejercicio de competencias hecha por otras
Administraciones Públicas.
El planteamiento de conflictos de competencias a otras Entidades Locales y demás
Administraciones Públicas.
La aprobación de la plantilla de personal y de la relación de puestos de trabajo, la
fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los
funcionarios y el número y régimen del personal eventual.
La alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público: de uso y
de servicio público, y comunales.
243
-
La votación sobre la moción de censura al Alcalde
La votación de la cuestión de confianza planteada por el Alcalde.
Las que deban aprobarse por una mayoría especial.- Entre éstas, no relacionadas
con anterioridad:
- Aprobación de la delimitación del término municipal (art. 47.2 c) LRBRL).
- Creación, modificación o disolución de mancomunidades u otras
organizaciones asociativas, así como la adhesión a las mismas y la
aprobación y modificación de sus estatutos (art. 47.2 g) LRBRL).
- Transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones Públicas
(art. 47.2 h) LRBRL).
- La aceptación de encomiendas de gestión (además de delegaciones ya
citadas) realizadas por otras AA.PP. (art. 47.2 h) LRBRL).
- Cesión por cualquier título del aprovechamiento de los bienes comunales
(art. 47.2 i LRBRL).
- Concesión de bienes o servicios por más de cinco años, siempre que su
cuantía exceda del 20 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto
(art. 47.2 j) LRBRL).
- Aprobaciones de operaciones financieras o de crédito “cuando su importe
supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios de su presupuesto” (art. 47.2
l) LRBRL).- Repárese en que esta atribución del Pleno, que de acuerdo con
el art. 22.4 LRBRL sería delegable al encontrarse dentro del propio
precepto en el apartado 2, letra m). No obstante, cuando la operación
financiera o de crédito exceda del 10% de los recursos ordinarios del
presupuesto anotado, al requerir su aprobación mayoría absoluta, se vuelve
indelegable por virtud del art. 22.4, en esta letra p) LRBRL que ahora
analizamos.
- Concesiones de quitas o esperas “cuando su importe supere el 10 por 100
de los recursos ordinarios de su presupuesto” (art. 47.2 l) LRBRL).
- Enajenación de bienes, cuando su cuantía exceda del 20 por 100 de los
recursos ordinarios de su presupuesto (art. 47.2 m) LRBRL).
- Cesión gratuita de bienes a otras Administraciones o instituciones públicas
(art. 47.2 ñ) LRBRL)
- Las restantes determinadas por la Ley (art. 47.2 o) LRBRL).- Entre éstas:
 Fijación de una cuota para la utilización de los bienes comunales
(art. 99 RB).
 Cesión de terrenos a favor de vecinos jornaleros (art. 116.2 R.B)
 Elección de Juez de Paz (art. 101.2 L.O. 6/85, del Poder Judicial).
 Elección del Alcalde (art. 50.1 ROF; art. 196 LOREG).
 Planteamiento de conflicto en defensa de la autonomía local ante el
Tribunal Constitucional (art. 75 ter. 2 L.O. 2/1979, del Tribunal
Constitucional).
 Planteamiento de conflictos de jurisdicción (art. 10.3 L.O. 2/82, de
Conflictos Jurisdiccionales).
-
Aprobación y rectificación del Inventario de bienes (art. 34 RB).
Autorización o denegación de compatibilidades al personal (art. 50.9 ROF).
Toma de razón de la renuncia al cargo por el Alcalde o los Concejales.
Determinación de los cargos corporativos de dedicación exclusiva o parcial y
cuantía y régimen de retribuciones.
Periodicidad y fechas de las sesiones ordinarias y demás acuerdos para el
funcionamiento.
-
244
4.- PROCEDIMIENTO DE DELEGACIÓN, MODIFICACIÓN Y REVOCACIÓN.
-
Instrumento:
- En materia de gestión financiera:
 Acuerdo plenario, que contendrá los mismos extremos que para la
delegación de otro tipo de materias.
 A través de las “bases de ejecución del presupuesto”.
- En las restantes materias:
 Acuerdo plenario, con el siguiente contenido
 Ámbito de los asuntos delegados.
 Facultades concretas que se delegan.
 Condiciones específicas de ejercicio de las mismas, si son
concretadas o se apartan del régimen general previsto en el
ROF.
-
Naturaleza.- Acto administrativo.
-
Eficacia:
- En principio parece requerir “aceptación por el órgano delegado” (art.
114.1 ROF ya citado).
- La delegación tendrá efectos desde el día siguiente a la adopción del
acuerdo (en las delegaciones del Alcalde, desde la fecha que disponga el
Decreto o, en su defecto, desde el día siguiente a la fecha de éste –art. 44.2
ROF-).
-
Requisitos.- Publicación: en el Boletín Oficial de la provincia y en el municipal, si
existiere, con igual consecuencia de invalidez de la delegación por infracción de
este requisito.
-
Modificación o revocación.- Igual procedimiento.
D) ELECCIÓN DE CONCEJALES (art. 140 CE y arts. 179 a 184 LOREG).
1.- DERECHO DE SUFRAGIO E INCOMPATIBILIDADES.
El derecho de sufragio que desglosa en: derecho de sufragio activo y pasivo:
-
Derecho de sufragio activo – electores- (arts. 2 a 5 y 176 LOREG).- Gozan de él
en las elecciones municipales:
- Los españoles mayores de edad que no carezcan de derecho de sufragio.
- Los residentes extranjeros en España, en las siguientes condiciones:
 Sean mayores de edad (art. 2.1 LOREG).
 No carecen de derecho de sufragio (art. 2.1 LOREG).
 Se encuentren inscritos en el censo electoral vigente (art. 2.2
LOREG).
 Sus respectivos países permitan el voto a los españoles en dichas
elecciones, en los términos de un tratado reciprocidad- (art. 176
LOREG).
- Y todas las personas residentes en España que, sin haber adquirido la
nacionalidad española, cumplan las siguientes condiciones:
 Sean mayores de edad (art. 2.1 LOREG).
245




Se encuentren inscritos en el censo electoral vigente (art. 2.2
LOREG).
No carezcan del derecho de sufragio (art. 3 LOREG).
Tengan la condición de ciudadanos de la Unión Europea (art. 176
LOREG).
Reúnan los requisitos para ser elector y hayan manifestado su
voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en España (art.
176 LOREG).
Carecen de derecho de sufragio (art. 6.1 LOREG):
“a) Los condenados por sentencia judicial firme a la pena principal o accesoria de privación del derecho de
sufragio durante el tiempo de su cumplimiento.
b) Los declarados incapaces en virtud de sentencia judicial firme, siempre que la misma declare
expresamente la incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio.
c) Los internados en un hospital psiquiátrico con autorización judicial, durante el período que dure su
internamiento siempre que en la autorización el Juez declare expresamente la incapacidad para el ejercicio
del derecho de sufragio.
-
Derecho de sufragio pasivo –elegibles- (arts. 6 y 7 y 177 LOREG).- Gozan de este
derecho en las elecciones municipales:
- Españoles mayores de edad no incursos en causa de inelegibilidad.
- Y todas las personas residentes en España que, sin haber adquirido la
nacionalidad española:
 Sean mayores de edad (art. 6 LOREG)
 Tengan la condición de ciudadanos de la Unión Europea
 O bien, sean nacionales de países que otorguen a los ciudadanos
españoles el derecho de sufragio pasivo en sus elecciones
municipales en los términos de un tratado.
Y siempre y cuando unos y otros cumplan las siguientes condiciones:
 Reúnan los requisitos para ser elegibles.
 No hayan sido desposeídos del derecho de sufragio pasivo en su
Estado de origen.
Son causas de inelegibilidad las siguientes (art. 6 LOREG):
“a) Los miembros de la Familia Real Española incluidos en el Registro Civil que regula el Real Decreto
2917/1981, de 27 de noviembre, así como sus cónyuges.
b) Los Presidentes del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo, del Consejo de Estado, del Tribunal
de Cuentas y del Consejo a que hace referencia el artículo 131.2 de la Constitución.
c) Los Magistrados del Tribunal Constitucional, los Vocales del Consejo General del Poder Judicial, los
Consejeros Permanentes del Consejo de Estado y los Consejeros del Tribunal de Cuentas.
d) El Defensor del Pueblo y sus Adjuntos.
e) El Fiscal General del Estado.
f) Los Subsecretarios, Secretarios generales, Directores generales de los Departamentos Ministeriales y los
equiparados a ellos; en particular los Directores de los Departamentos del Gabinete de la Presidencia del
Gobierno y los Directores de los Gabinetes de los Ministros y de los Secretarios de Estado.
g) Los Jefes de Misión acreditados, con carácter de residentes, ante un Estado extranjero u organismo
internacional.
h) Los Magistrados, Jueces y Fiscales que se hallen en situación de activo.
i) Los militares profesionales y de complemento y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y
Policía, en activo.
j) Los Presidentes, Vocales y Secretarios de las Juntas Electorales.
k) Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, los Gobernadores y Subgobernadores
Civiles y las autoridades similares con distinta competencia territorial.
l) El Director general de RTVE y los Directores de las Sociedades de este Ente Público.
m) Los Presidentes, Directores y cargos asimilados de las entidades estatales autónomas con competencia en
todo el territorio nacional, así como los Delegados del Gobierno en las mismas.
246
n) Los Presidentes y Directores generales de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social con competencia
en todo el territorio nacional.
ñ) El Director de la Oficina del Censo Electoral.
o) El Gobernador y Subgobernador del Banco de España y los Presidentes y Directores del Instituto de
Crédito Oficial y de las demás entidades oficiales de crédito.
p) El Presidente, los Consejeros y el Secretario general del Consejo General de Seguridad Nuclear.
2. Asimismo son inelegibles: (modificado por Ley orgánica 1/2003)
a) Los condenados por sentencia firme, a pena privativa de libertad, en el período que dure la pena.
b) Los condenados por sentencia, aunque no sea firme, por delitos de rebelión, de terrorismo, o contra las
Instituciones del Estado cuando la misma haya establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio del
derecho de sufragio pasivo en los términos previstos en la legislación penal.
3. Durante su mandato no serán elegibles por las circunscripciones electorales comprendidas en todo o en
parte en el ámbito territorial de su jurisdicción:
a) Quien ejerza la función de mayor nivel de cada Ministerio en las distintas demarcaciones territoriales de
ámbito inferior al estatal.
b) Los Presidentes, Directores y cargos asimilados de Entidades Autónomas de competencia territorial
limitada, así como los Delegados del Gobierno en las mismas.
c) Los Delegados territoriales de RTVE y los Directores de las Entidades de Radiotelevisión dependientes de
las Comunidades Autónomas.
d) Los Presidentes y Directores de los órganos periféricos de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social.
e) Los Secretarios generales de las Delegaciones del Gobierno y de los Gobiernos Civiles.
f) Los Delegados provinciales de la oficina del Censo Electoral”.
Además, del art. 177.2 LOREG se desprende la siguiente causa de inelegibilidad
específicas en las elecciones municipales: Ser deudor directo o subsidiario de la
correspondiente Corporación Local “cuando se hubiera expedido mandamiento de
apremio por resolución judicial”.
Por tanto, la inscripción en el censo o padrón del Municipio en que presente la
candidatura no es condición necesaria para ser candidato.
-
Causas de incompatibilidad con la condición de Concejal (art. 178 LOREG).- En
tanto que alguien incurre en causa de inelegibilidad con anterioridad a la
celebración del proceso electoral, las causas de incompatibilidad sobrevienen una
vez que alguien es Concejal electo. Entre dichas causas de incompatibilidad se
encuentran las propias causas de inelegibilidad (que pueden devenir una vez
elegido el Concejal), y también son incompatibles:
“a) Los Abogados y Procuradores que dirijan o representen a partes en procedimientos judiciales o
administrativos contra la Corporación, con excepción de las acciones a que se refiere el artículo 63.1.b) de la
Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local.
b) Los Directores de Servicios, funcionarios o restante personal en activo del respectivo Ayuntamiento y de
las entidades y establecimientos dependientes de él.
c) Los Directores generales o asimilado de las Cajas de Ahorro Provinciales y Locales que actúen en el
término municipal.
d) Los contratistas o subcontratistas de contratos, cuya financiación total o parcial corra a cargo de la
Corporación Municipal o de establecimientos de ella dependientes”.
Es el Pleno quien habrá de declarar la causa y el afectado optar en el plazo de
10 días entre la renuncia a la condición de Concejal o a la situación que originó
la incompatibilidad. Transcurrido dicho plazo sin optar, se entenderá que
renuncia al puesto de Concejal, declarando el Pleno la vacante a efectos de su
sustitución por la Administración Electoral.
2.- SISTEMA Y PROCESO ELECTORAL.
-
Circunscripción electoral (art. 179 LOREG).- Es el ámbito territorial que sirve de
referencia para la asignación del número de escaños que corresponden (a cada
municipio) y para la elección de sus representantes por los ciudadanos. Es distinto
para cada ámbito de elecciones:
247
-
-
-
-
Diputados y Senadores del Congreso y Senado (art. 161 LOREG).- La
Provincia (salvo en las Provincias insulares, en que serán las islas señaladas
en el art. 161.2 LORE), Ceuta y Melilla.
Diputados de las Asambleas o Parlamentos Autonómicos.- La Comunidad
Autónoma (en Cantabria, art. 10.2 L.O. 8/1981, por el que se aprobó el
Estatuto de Autonomía para Cantabria).
Consejeros Insalubres de los Cabildos Insulares Canarios (art. 201
LOREG).- La Isla.
Diputados de las Diputaciones Provinciales (arts. 204 a 209 LOREG).- No
existe circunscripción electoral, puesto que los Diputados Provinciales no
son elegidos directamente por los ciudadanos mediante sufragio universal,
sino sólo de forma indirecta, a través de la elección de Concejales en las
elecciones municipales. La LOREG se refiere al término “partido judicial”
para referirse al ámbito que las Juntas Electorales Provinciales deben tener
en cuenta a los efectos de repartir proporcionalmente y atendiendo al
número de residentes los puestos correspondientes.
Diputados del Parlamento Europeo (art. 214 LOREG).- El territorio
nacional.
Concejales de los Municipios (art. 179 LOREG).- El “término municipal”.
Número de Concejales a elegir en los “Ayuntamientos” (art. 179 LOREG).- La
escala detallada en el apartado 1 del art. 179 LOREG, al cual me remito, es de
aplicación a los municipios cuyo régimen de gobierno y administración sea el de
“Ayuntamiento”, no así para aquellos municipios que funcionen en régimen de
“Concejo Abierto”, pues como nos recuerda el art. 179 LOREG en su apartado 2,
en éstos municipios los electores eligen directamente al Alcalde por sistema
mayoritario.
De citada escala, establecida en función de tramos de población, pueden realizarse
una serie de observaciones:
1º.- El mínimo de Concejales a elegir es de 5 en todos los términos municipales
cuya población esté comprendida entre 1 y 250 residentes (hoy entendidos
vecinos).
2º.- Para cada tramo de población se incrementan dos Concejales sobre el tramo
anterior: 5,7,9,11,13; hasta el tramo comprendido entre 10.001 y 20.000 residentes
y siguientes, en que se incrementan, no dos Concejales sobre el número de
Concejales anterior (13) sino cuatro: 17, 21, 25.
3º.- La escala se cierra con todos aquellos términos municipales que tengan un
número de residentes igual o superior a 100.001, a partir de los cuales se
incrementará sobre 25 Concejales, “un Concejal más por cada 100.00 residentes
“o fracción”, añadiéndose uno más si el resultado es un número par”. Ello
significa que en todos los términos municipales que tengan entre 100.001 y
300.000 residentes se elegirán 27 Concejales, y así sucesivamente, y ello porque:
· En los términos municipales que tengan entre 100.001 y 200.000
residentes (con independencia que el número exacto de residentes sea
por ejemplo 100.001; 125.000 o, precisamente 200.000) corresponde
elegir 26 Concejales, pero como el resultado obtenido es un número
par, se añade un Concejal más, habiendo, por tanto, 27 Concejales.
· Y en los términos municipales que tengan entre 200.001 y 300.000
residentes, esto es, 200.000 residentes más sobre la última cifra de
residentes de la escala, que es de 100.001, corresponden un Concejal
más por cada 100.000 residentes sobre los 25 Concejales (último
número de Concejales que describe la escala), por tanto, corresponde
248
elegir 27 Concejales, y siendo el resultado obtenido un número impar,
no se añade ningún Concejal más.
-
Convocatoria (arts. 42.3; 181; y 185 LOREG).- Se efectuará por Real Decreto
acordado en Consejo de Ministerios a propuesta de los Ministerios del Interior y de
Administración Territorial (hoy Administraciones Públicas), que será expedido el
55º día anterior al cuarto domingo de mayo de cada cuatro años (mandato de los
corporativos), salvo en las circunscripciones que no se presenten candidaturas,
donde en el plazo de seis meses se celebrarán “elecciones parciales” en esa/s
circunscripción/es. Si tampoco se presentara candidatura alguna, en cuyo caso se
constituye una comisión gestora integrada por todos los miembros de la
Corporación que continúen y los ciudadanos mayores de edad no incursos en
inelegibilidad, que hubiesen sido designados por el partido, coalición, federación o
agrupación de electores cuyos concejales hubiesen de ser sustituidos (salvo
personas que habiendo sido candidatos o suplentes en aquella lista, hubieran
renunciado al cargo), siendo comunicado a la Junta Electoral correspondiente, a
efectos de la expedición de las credenciales.
-
Representantes (art. 186 LOREG).- Debe tenerse como premisa, que pueden
presentar candidatos o listas de candidatos a las distintas elecciones: Partidos y
federaciones; coaliciones; y agrupaciones de electores. Pues bien:
- Cada partido, federación y coalición que pretenda concurrir a las
elecciones, designará antes del 9º día posterior a la convocatoria, por
escrito que exprese la aceptación por el designado, a quienes actuarán en
nombre de aquéllos:
 Un representante general ante la Junta Electoral Provincial –JEP-.
 Un representante general ante la Junta Electoral Central –JEC-.
- Los representantes generales designan, por escrito, ante la JEP, antes del
11º día posterior a la convocatoria, entre los candidatos incluidos en las
candidaturas, a los representantes de éstas en cada Municipio, que deberán
aceptar la designación ante la Junta Electoral de Zona –JEZ- antes de la
presentación de la candidatura. Reciben en su domicilio las notificaciones,
escritos y emplazamientos dirigidos por la Administración Electoral a los
candidatos, y reciben apoderamiento general para actuar en procedimientos
judiciales en materia electoral.
- Los promotores de las agrupaciones designan a los representantes de sus
candidaturas al presentarse las mismas ante las JEZ.
Los representantes están habilitados para realizar válidamente todos los actos,
salvo en la medida en que en el escrito en que se otorgue se limiten o se exija
habilitación especial.
La representación no precisará su acreditación mediante poder notarial o
legitimación notarial de la firma, sino que bastará la designación en papel común,
que contenga el nombre y apellidos de los designados, el domicilio, DNI, teléfono
y que reúne las condiciones para ser representante y acepta la designación con su
firma.
La designación de representantes, según tiene reiteradamente acordado la JEC, se
podrá realizar fuera de los plazos fijados en el precepto descrito, si bien no se
retrotraerán las actuaciones del proceso electoral, sino que los efectos de la
representación serán pro futuro; según STC 76/1987, de 25 de mayo, los plazos no
pueden interpretarse como preclusivos.
249
-
Presentación y proclamación de candidatos en “municipios de más de 250
habitantes” (arts. 187 y 187 bis LOREG).- Como ya se adelantó, pueden presentar
candidatos o “una” lista por circunscripción y para la misma elección, los
representantes y promotores (en agrupaciones) de:
· Legitimación para presentar “una” lista de candidatos por circunscripción y
para la misma elección:
a) Partidos y federaciones “de éstos” (no pactos federativos ni federaciones de
agrupaciones de electores –JEC-)
b) Coaliciones que lo comuniquen a la Junta competente (en las elecciones
municipales JEZ) en los 10 días siguientes a la convocatoria de las elecciones.
c) Agrupaciones de electores que no continúen o sucedan a un partido declarado
judicialmente ilegal y disuelto, o suspendido, y cuyo ámbito temporal comprende
el mandato de los cargos (JEC).
· Plazo.- Entre el 15º y el 20º día posterior a la convocatoria.
· Forma y documentos:
Candidatura por escrito
Aceptación de la candidatura
Documentos acreditativos de las condiciones de elegibilidad de los candidatos.
Declaración formal de los candidatos en la que conste:
a) Su nacionalidad y su domicilio en España.
b) Que no están privados del derecho de sufragio pasivo en el Estado de
origen.
c) En su caso, último domicilio en el Estado miembro de origen.
Certificado de la autoridad administrativa del Estado miembro de origen, que
acredite que no se halla privado del sufragio pasivo en dicho Estado, cuando la
JEZ lo determine.
Las agrupaciones de electores, además: documentos notariales o administrativos
(expedidos por el Secretario de la Corporación), autenticadores del número de
firmas de los inscritos en el Censo Electoral del municipio, exigido para participar
en las elecciones, que serán las siguientes:
a) En municipios de menos de 5.000 habitantes no menos del 1%, siempre que
el número de firmantes sea más del doble que el de Concejales a elegir.
b) En los comprendidos entre 5.001 y 10.000 habitantes al menos 100 firmas.
c) En los comprendidos entre 10.001 y 50.000 habitantes al menos 500 firmas.
d) En los comprendidos entre 50.001 y 150.000 habitantes al menos 1.500
firmas.
e) En los comprendidos entre 150.001 y 300.000 habitantes al menos 3.000
firmas.
f) En los comprendidos entre 300.001 y 1.000.000 de habitantes al menos
5.000 firmas.
g) En los demás casos al menos 8.000 firmas.
La no presentación del número de firmas suficientes es subsanable hasta la
terminación del plazo establecido para presentar candidaturas (JEC).
· Contenido:
Denominación, siglas y símbolo:
Que no induzcan a confusión con los de otros partidos.
250
Y que no reproduzcan la bandera o el escudo de España, ni denominaciones o
símbolos de la Corona.
En las agrupaciones de electores no es imprescindible que figure la palabra
“Agrupación” (JEC).
Nombre y apellidos de los candidatos:
Tantos como cargos a elegir.
Pudiendo incluir hasta 10 suplentes (antes de la L.O. 1/03, debían incluirse tres
suplentes).
Expresando su orden de colocación.
Puede hacerse constar la condición de independiente de los candidatos o en caso de
coaliciones o federaciones, la denominación del partido al que cada uno
pertenezca.
· Actuaciones de la JEZ
Extensión de diligencia haciendo constar la fecha y hora de presentación de la
candidatura y expiden recibo de la misma. El Secretario otorgará un número
correlativo por orden de presentación, el cual será respetado en todas las
publicaciones.
Publicación de las candidaturas en el B.O. de la Provincia, el 22º día posterior a
la convocatoria.
El 24º día posterior, comunicación a los representantes de las candidaturas las
irregularidades apreciadas en ellas, para la subsanación en 48 horas.
Proclamación de candidatos el 27º día posterior a la convocatoria.
Publicación de las candidaturas proclamadas, también en el B.O. de la
Provincia, el 28º día posterior a la convocatoria, siguiendo el siguiente orden:
Alfabético de JEZ
Alfabético de Municipios, dentro de las anteriores.
Y de presentación y proclamación, dentro de cada Municipio.
-
Otros aspectos del proceso electoral.
Son los siguientes, si bien por exceder del objeto del tema, me remito a los
preceptos correspondientes de la LOREG para su consulta:
· Recurso contra la proclamación de candidaturas y candidatos (art. 49
LOREG).
· Disposiciones generales sobre la campaña electoral (arts. 50 a 52
LOREG).
· Propaganda y actos de campaña electoral (arts. 53 a 58 LOREG).
· Utilización de medios de comunicación de titularidad pública para la
campaña electoral (arts. 59 a 67 LOREG). En
las elecciones locales, ver art. 188 LOREG.
· Derecho de rectificación (art. 68 LOREG).
· Encuestas electorales (art. 69 LOREG).
· Papeletas y sobres electorales (arts. 70 y 71 LOREG). En las elecciones
locales, ver art. 189 LOREG.
· Voto por correspondencia (arts. 72 a 75 LOREG). En las elecciones
locales, ver art. 190 LOREG.
· Apoderados e interventores (arts. 76 a 79 LOREG).
· Constitución de las Mesas Electorales (arts. 80 a 83 LOREG).
· Votación (arts. 84 a 94 LOREG).
· Escrutinio en las Mesas electorales (arts. 95 a 102 LOREG).
· Escrutinio general (arts. 103 a 109 LOREG). En las elecciones locales,
ver art. 191 LOREG.
251
· Contencioso-electoral (arts. 110 a 117 LOREG).
· Reglas generales de procedimiento en materia electoral (arts. 118 a
120 LOREG).
-
Atribución de puestos (art. 180 LOREG).
La atribución de puestos, establece el art. 180 LOREG, se realiza siguiendo el
procedimiento del art. 163.1 LOREG (Ley D´ Hondt), con la única salvedad de
que no son tenidas en cuenta las candidaturas que no obtengan, por lo menos, el
5% de los votos válidos emitidos en la circunscripción (entendiendo por tales los
votos a favor y en blanco, no los nulos; es lo que la STC 185/99, de 11 de octubre
denomina “barrera electoral”).
En el sistema D´ Hondt el total de votos de cada candidatura se divide por 1, 2, 3,
… hasta un número igual al de Concejales a cubrir, y los puestos se atribuyen a la
candidatura que obtenga los cocientes mayores, adjudicándose a los candidatos por
orden de colocación en su lista. Cuando coincidan dos cocientes se atribuirá a la
candidatura con mayor número de votos y en caso de igualdad, el primer
desempate se resolverá por sorteo y los restantes, alternativamente. Ej. práctico:
Candidatura A = 20000 votos (3 puestos de Concejal)
Candidatura B = 10000 votos (2 puestos)
Candidatura C = 3000 votos (o puestos)
Candidatura D = 1000 votos (no es tenida en cuenta)
División
A
B
C
D
-
1
2
3
4
20000
10000
5000
2500
10000
5000
2500
1250
3000
1500
750
375
1000 -> No se tiene en cuenta (34.000 votos x 5% = 1700)
Peculiaridades del procedimiento electoral en municipios con población
comprendida entre 100 y 250 habitantes:
· Cada partido, coalición, federación o agrupación podrá presentar una lista,
con un máximo de cinco nombres.
· Cada elector podrá dar su voto a un máximo de cuatro candidatos.
· Se recontará el número de votos obtenidos por cada candidato, ordenándose
en una columna de mayor a menor.
· Serán proclamados electos los cinco candidatos con mayor número de votos.
· Los empates se resolverán por sorteo.
· En caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia, la vacante será atribuida al
candidato siguiente con más votos.
E) CONSTITUCIÓN DE LA CORPORACIÓN MUNICIPAL.
1.- ACTOS PREPARATORIOS.
Finalizado el mandato de los Concejales salientes, éstos seguirán en funciones hasta la
toma de posesión de los nuevos corporativos, pudiendo realizar solamente actos de
administración ordinaria. Dentro de éstos se comprende el último acto a realizar por la
Corporación saliente, antes del día de celebración de la sesión constitutiva, al que se
refiere el art. 36.1 ROF, cual es:
252
a.- La aprobación del acta de la última sesión celebrada, que habrá de
efectuarse en sesión que se celebrará a este solo efecto (único punto en el
Orden del Día), el tercer día anterior al señalado para la celebración de la
sesión constitutiva de la nueva Corporación, o lo que es lo mismo el 17º día
posterior a la fecha de celebración de las elecciones, y ello aunque sea día
festivo.
Además, otros actos preparatorios a la propia constitución de la nueva Corporación,
los cuales se celebrarán el día de celebración de la sesión constitutiva, son los
siguientes:
b.- La realización de un arqueo para comprobar la conformidad de los libros de
contabilidad y los fondos y conocer las cuentas en que están depositados y sus
saldos. En este sentido el art. 36.2 ROF se pronuncia como sigue: “Los
secretarios e interventores tomaran las medidas precisas para que el día de la
constitución de las nuevas Corporaciones Locales se efectúe un arqueo y estén
preparados y actualizados los justificantes de las existencias en metálico o
valores propios de la Corporación, depositados en la caja municipal o
entidades bancarias, así como la documentación relativa al inventario del
patrimonio de la Corporación y de sus organismos autónomos”. A este arqueo
asistirán el Alcalde cesante, el Alcalde electo, el Tesorero y el Interventor
Municipal.
c.- Asimismo deberá comprobarse del inventario cada vez que se renueve la
Corporación. En este sentido, art. 86 TRRL y arts. 33 y 34 ROF.
Puestos de manifiesto el Acta del Arqueo y el Inventario a la nueva Corporación el día
de la sesión constitutiva, su comprobación no debe hacerse necesariamente en dicha
sesión.
2.- DÍA DE CONSTITUCIÓN.
El precepto determina dos posibles fechas para la constitución de la Corporación
Municipal, que podríamos denominar: ordinaria y excepcional:
-
Ordinaria.- 20º día posterior a la celebración de las elecciones.
Excepcional.- 40º día posterior a la celebración de las elecciones, cuando se
hubiese presentado un recurso contencioso-electoral contra la proclamación de
Concejales electos por la JEZ (recurso exclusivo en cuanto a la imposibilidad de
interponer otros recursos o reclamaciones y en cuanto a la materia objeto del
recurso). La regulación de este recurso se efectúa en los arts. 109 a 117 LOREG, a
los cuales me remito.
Debe observarse como, a diferencia de lo que ocurre con la constitución del
Congreso y del Senado, o del Parlamento Autonómico, el precepto no establece un
margen de libertad para la fijación del día en que deba celebrarse la sesión
constitutiva de la Corporación; recordemos que el art. 68.6 C.E. establece que “el
Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la
celebración de las elecciones”. En este mismo sentido se pronuncia nuestro Estatuto
de Autonomía, aprobado mediante L.O. 8/1981, de 30 de diciembre, en su art. 10.3.
253
En definitiva, como ya adelantáramos, teniendo en cuenta que el día de celebración de
las elecciones locales también se encuentra fijado por ley para el cuarto domingo de
mayo de cada cuatro años, en coincidencia con el día de celebración de las elecciones
autonómicas (art. 10.3 EEAA) y a diferencia de las elecciones estatales, donde el
propio art. 68.6 C.E. en su primer inciso, también deja margen de maniobra para su
celebración: “Las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la
terminación del mandato”, ese día de constitución de la Corporación coincidirá en
sábado.
La normativa anterior, constituida por el R.D. 1169/1983, de 4 de mayo, no exigía
convocatoria formal para la celebración de la sesión constitutiva. Posteriormente el
ROF no previó nada al respecto, lo que planteó dudas, las cuales fueron resueltas por
una Circular de la Secretaría de Estado para las Administraciones Territoriales, de
fecha 22 de junio de 1987, que estableció la necesidad de convocar formalmente dicha
sesión constitutiva, siendo competente para ello el Alcalde-Presidente saliente (en
funciones), lo cual no deja de ser sorprendente por cuanto ni preside ni puede que
forme parte de la Corporación; en defecto de éste, los Concejales electos por sí o a
través de los cabeceras de lista fijarán la hora; y, en caso de imposibilidad de los
anteriores, será fijada por el Secretario previa consulta a los cabeceras de lista. La hora
de celebración puede ser cualquiera; en este sentido, BELDA PÉREZ-PEDRERO,
alude en su obra “Los representantes locales en España”, a que en las elecciones
municipales de 1995, un Ayuntamiento de Extremadura que celebraba un evento
festivo esa jornada y, para no interrumpirlo, fijó el pleno a las 00:00 horas. Por su
parte, el lugar será la Casa Consistorial, que es el lugar de celebración de toda sesión
plenaria, salvo caso de fuerza mayor, en que se podrá habilitar otro edificio (art. 49
TRRL, que tiene carácter básico).
3.- CARÁCTER DE LA SESIÓN.
Ni ordinaria, por supuesto, ya que no obedece a las características propias de éstas
(periodicidad preestablecida), ni extraordinaria, pues tampoco presenta las notas que
definen estas sesiones (convocatoria por el Alcalde a iniciativa propia o de ¼ de los
Concejales, más al contrario, el día de celebración de la sesión se encuentra fijado ex
lege). Por tanto, podríamos concluir que la sesión constitutiva tiene carácter especial.
En todo caso, como ocurre con las restantes clases de sesiones plenarias, será pública.
4.- PROCEDIMIENTO.
1º.- Con carácter previo a la sesión constitutiva, se deben hacer efectuado las
siguientes actuaciones:
- La JEZ habrá “proclamado” a los Concejales electos. Por tanto, dicha
proclamación no la efectúa el Pleno de la Corporación ni ningún otro órgano (a
diferencia de la elección y proclamación del Alcalde, que se efectúa por aquél).
- La propia JEZ expedirá a favor de los Concejales electos, las llamadas
“credenciales” de proclamación, que son títulos de carácter personal extendidos a
nombre de personas determinadas que acreditan la condición de electo.
- Los Concejales deberán presentar ante el Secretario de la Corporación dichas
credenciales para que éste las contraste con el Acta de proclamación remitido por
la JEZ y con la acreditación de la personalidad por parte del Concejal.
2º.- Ya en la sesión constitutiva, se constituye una Mesa de Edad, integrada por:
- Concejal electo presente de mayor edad, que presidirá la misma por preeminencia
de edad y por los precedentes (R.D. 1169/1983).
254
-
Concejal electo presente de menor edad. No existe inconveniente en que éste como
el de mayor edad sean candidatos a la Alcaldía.
- El Secretario de la Corporación que actúa como Secretario de la misma.
3º.- El Secretario da lectura a la certificación remitida por la JEZ y seguidamente la
Mesa comprueba las credenciales expedidas o las declaraciones de personalidad, sin
valorar la condiciones de aptitud de los electos.
4º.- Los Concejales habrán de prestar juramento o promesa, de acuerdo con la fórmula
contenida en el Decreto 707/1979, de 5 de abril, que establece la siguiente: “Artículo
primero.- En el acto de toma de posesión de cargos o funciones públicas en la
Administración, quien haya de dar posesión formulará al designado la siguiente
pregunta: juráis o prometéis por vuestra conciencia y honor cumplir fielmente las
obligaciones del cargo... Con lealtad al Rey, guardar y hacer guardar la Constitución
como norma fundamental del Estado?
Esta pregunta será contestada por quien haya de tomar posesión con una simple
afirmativa.
La formula anterior podrá ser sustituida por el juramento o promesa prestado
personalmente por quien va a tomar posesión, de cumplir fielmente las obligaciones
del cargo con lealtad al Rey de guardar y hacer guardar la Constitución como norma
fundamental del Estado.”
5º.- A continuación los Concejales tomará posesión del cargo.
6º.- Y declara constituida la Corporación:
- En esta sesión, si concurren “y juran o prometen” la mayoría absoluta de los
Concejales (mitad más uno del número legal que correspondan a la Corporación).
- En sesión que se celebre dos días después, en otro caso, cualquiera que fuese el
número de Concejales presentes.
- Si por cualquier circunstancia no pudiera constituirse la Corporación, se constituirá
una Comisión Gestora según lo previsto en el art. 182 LOREG, por remisión del
art. 37.4 ROF.
7º.- Elección del Alcalde, de acuerdo con el procedimiento previsto en el art. 196
LOREG por remisión del art. 40 ROF.
8º.- Concluida la sesión, las credenciales serán diligenciadas haciendo constar el
juramento o promesa prestado por cada Concejal y la toma de posesión, quedando
fotocopia en el expediente y devolviendo el original al Concejal.
9º.- Por lo demás, en esta sesión constitutiva no podrán adoptarse otros acuerdos ni
llevarse a cabo otras actuaciones, sin perjuicio de las intervenciones que puedan
efectuarse por los miembros corporativos, en especial Alcalde saliente y Alcalde
proclamado. De la sesión se levantará acta, de acuerdo con lo determinado por el art.
50TRRL y art. 109.1 ROF.
5.- MANDATO.
Cuatro años “desde el día de su elección”, entendido éste como el día de celebración
de las elecciones. Este precepto debe ser complementado con lo establecido en el art.
42.3 LOREG en su último inciso, que apuntilla que: “los mandatos, de cuatro años,
terminan en todo caso el día anterior al de la celebración de las siguientes
elecciones”. Por tanto, el mandato de los miembros corporativos no se cuenta desde el
día de constitución de la Corporación, ni a partir de otras posibles fechas. Sin perjuicio
de lo anterior, los miembros corporativos salientes o cesantes continúan en funciones
hasta la toma de posesión de los nuevos Concejales electos, y ello en evitación de
vacíos de poder. No obstante, los miembros de las Corporaciones “en funciones” sólo
pueden adoptar acuerdos “para la administración ordinaria” de la Corporación, no
existiendo precepto que establezca qué ha de entenderse por tal, aunque
255
razonablemente será todo aquello que pueda aprobarse por mayoría simple y, por
tanto, no exija su adopción por mayoría absoluta, lo cual tienen vetado. Pero, el
Consultor de los Ayuntamientos, en respuesta a una consulta planteada, respondía a
este respecto que: “No significa esto que los demás asuntos que no requieren para su
decisión una mayoría cualificada queden incluidos, sin más, dentro de la
“administración ordinaria”, como puede suceder respecto de algunos atribuidos no
sólo al Ayuntamiento pleno, sino igualmente a la Comisión de Gobierno (hoy Junta de
Gobierno Local) o al Alcalde. Pero ante la indeterminación relativa del concepto
legal, no cabe dar una respuesta genérica, sino que habrá que estar, en cada caso, a
las circunstancias y relevancia propia de cada asunto, para deducir la conclusión
procedente…”. La consulta se formulaba en torno a expedientes de adjudicación de
importantes contratos de obras. El Consultor concluía que si las obras estaban
incluidas en el Presupuesto, con consignaciones y Proyectos aprobados, se trata de
ejecutar el presupuesto, entrando dentro de administración ordinaria. Por el contrario,
si las obras no estaban previstas en el Presupuesto de Inversiones la conclusión a que
llegaba la consultora era negativa.
6.- SESIONES COMPLEMENTARIAS A LA CONSTITUTIVA.
La nueva Corporación, para desarrollar su actividad, deberá celebrar las sesiones
extraordinarias necesarias (al menos dos: una para la creación y composición de las
Comisiones Informativas, y otra para conocer el nombramiento de los Presidentes de
éstas), convocadas dentro de los 30 días siguientes a la sesión constitutiva (fuera de
ese plazo constituiría una irregularidad no invalidante, ya que se trata de adoptar
decisiones en orden al funcionamiento de la Corporación, amén que dichos acuerdos
podrá modificarse en cualquier momento), en las cuales se adoptarán los acuerdos
precisos en relación con las siguientes materias (art. 38 ROF):
“- Periodicidad de sesiones del Pleno.
- Creación y composición de las comisiones informativas permanentes.
- Nombramiento de representantes de la Corporación en toda clase de órganos colegiados en que deba estar
representada.
- Conocimiento de las resoluciones del Alcalde en materia de nombramientos de Tenientes de Alcalde, miembros
de la Comisión de Gobierno, si debe existir, y Presidentes de las comisiones informativas, así como de las
delegaciones que la alcaldía estime oportuno conferir.”
F) PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE CONCEJAL.
1.- ANTECEDENTES Y REGULACIÓN ACTUAL.
-
-
-
Ley Municipal de 1877.- Establecía genéricamente que los Concejales cesarían
cuando dejasen de tener las condiciones marcadas por la ley.
Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924.- Reguló más concretamente las causas
sobrevenidas de cese como Concejal, diferenciándolas de las causas de
incapacidad o incompatibilidad que impedían el acceso al cargo.
Ley Municipal de 10 de julio de 1935.- Reprodujo las causas establecidas en el
Estatuto de 1924 e introdujo como causa de cese la ausencia injustificada a las
sesiones.
Ley de Régimen Local de 24 de marzo de 1955.- Estableció como causas de
pérdida del cargo de Concejal (art. 81):
“1. El cambio de vecindad o nacionalidad.
2. La falta de asistencia sin causa justificada, a seis sesiones consecutivas o
diez no consecutivas en un año.
256
-
-
3. El nombramiento por la Corporación de empleado con sueldo a favor de un
pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad,
salvo cuando el nombramiento se hiciera en virtud de oposición, y
4. Pérdida de la condición representativa.”
Ley 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales.- Contempló algunas de las
anteriores causas, así como una nueva: el cese del Concejal en el partido que le
presentó. Ésta fue declarada inconstitucional por STC de 4 de febrero de 1983, al
atender que la designación como Concejal obedecía a la voluntad popular.
R.D. 2568/86, de 28 de noviembre, Reglamento de Organización, Funcionamiento
y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.- Cuyo art. 9 establece las causas de
pérdida de la condición de Concejal, vigentes en la actualidad, algunas de las
cuales son reproducidas por la L.O. 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral
General.
2.- CAUSAS DE PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE CONCEJAL.
Se puede hacer referencia a una causa normal de pérdida de la condición de Concejal y
a causas anormales:
A) CAUSA NORMAL.- Por extinción del mandato, al expirar su plazo de cuatro
años, sin perjuicio de que continúe en sus funciones solamente para la
administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores. El art. 194
LOREG añade que en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que
legalmente se requiera una mayoría cualificada. Debe tenerse presente que en los
casos de acceso al cargo para cubrir vacantes así como en los casos de elecciones
parciales, el cómputo de los cuatro años se realiza desde la fecha de la elección de
la convocatoria general.
B) CAUSAS ANORMALES.- Las siguientes:
-
Decisión judicial firme, que anule la elección o proclamación.- El recurso
contencioso electoral aparece regulado en los arts. 109 a 120 LOREG.
-
Por fallecimiento.- Obviamente la extinción de la persona supone la de todas sus
circunstancias. El Pleno habrá de tomar conocimiento de la muerte.
-
Por incapacitación, declarada ésta por decisión judicial firme.- El art. 100 CC
establece como causas de incapacitación las enfermedades o deficiencias
persistentes de carácter físico o psíquico que impidan a la persona gobernarse por
sí misma.
-
Y por renuncia.- La normativa precedente no admitía ésta, en base a la
obligatoriedad del cargo. A partir de la Ley de Elecciones Locales de 17 de julio
de 1978, y también en la actualidad, no es posible ni legal ni moralmente obligar a
alguien a desempeñar el cargo. Por tanto, admitida la renuncia al cargo, ello no
supone la baja en el partido, como tampoco la separación o expulsión de un partido
político puede comportar la pérdida del cargo. La renuncia deberá hacerse por
escrito (no es admitida de forma verbal) ante el Pleno de la Corporación, firmado
por el interesado, y ratificada previamente ante el Alcalde y el Secretario para su
inclusión en el Orden del Día de la sesión plenaria correspondiente, en la que el
corporativo sólo podrá aceptarla (no se está ante un acto disponible para la
Corporación), salvo observancia de defecto formal, instando de la Junta Electoral
257
la designación de nuevo candidato para cubrir la vacante. La renuncia sólo será
efectiva una vez el Pleno tome conocimiento de la misma, por lo que, el interesado
podrá desistir con anterioridad, dejando sin efecto la renuncia, cuestión ésta que
hasta la STC 214/1998, originó sentencias contradictorias, a partir de la cual fue
admitida indubitadamente el carácter revocable de la renuncia de los Concejales
hasta su toma de conocimiento por el Pleno.
En los tres supuestos anteriores el art. 182 LOREG determina:”1.
En el caso de
fallecimiento, incapacidad o renuncia de un concejal, el escaño se atribuirá al candidato o, en su caso, al
suplente de la misma lista a quien corresponda, atendiendo a su orden de colocación.
2. En el caso de que, de acuerdo con el procedimiento anterior, no quedasen posibles candidatos o suplentes a
nombrar, las vacantes serán cubiertas por cualquier ciudadano mayor de edad que no esté incurso en causa
de inelegibilidad. Estos suplentes serán designados por el partido, coalición, federación o agrupación de
electores cuyos concejales hubiesen de ser sustituidos y se comunicará a la Junta Electoral correspondiente, a
efectos de la expedición de la oportuna credencial. En este caso, no podrán ser designadas aquellas personas
que habiendo sido candidatos o suplentes en aquella lista, hubieran renunciado al cargo anteriormente.
3. En el caso de que el número de hecho de miembros elegidos en la correspondiente convocatoria electoral
llegase a ser inferior a la mitad del número legal de miembros de la corporación, se constituirá una comisión
gestora integrada por todos los miembros de la corporación que continúen y los ciudadanos que hubiesen
sido designados para cubrir las vacantes, conforme a lo previsto en el párrafo anterior.”
-
Por incompatibilidad, en los supuestos y condiciones establecidos en la legislación
electoral.- Entre otros, en los supuestos previstos en el art. 178 LOREG. Las
prohibiciones e incompatibilidades deben ser interpretadas de forma restrictiva, sin
ser extendidas más allá de sus propios términos. En dichos supuestos el interesado
deberá optar entre renunciar a la condición de Concejal o abandonar la situación
que dé origen a la causa de incompatibilidad.
-
Por pérdida de la nacionalidad española.- Las causas de dicha pérdida de la
nacionalidad se encuentran previstas en los arts. 23 a 26 CC:
“Artículo 23
Son requisitos comunes para la validez de la adquisición de la nacionalidad española por opción, carta de naturaleza o
residencia:
a) Que el mayor de catorce años y capaz para prestar una declaración por sí jure o prometa fidelidad al Rey y obediencia a
la Constitución y a las leyes
b) Que la misma persona declare que renuncia a su anterior nacionalidad. Quedan a salvo de este requisito los naturales de
países mencionados en el apartado 1 del artículo 24
c) Que la adquisición se inscriba en el Registro Civil español.
[Este artículo está redactado conforme a la Ley 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de
nacionalidad (BOE núm. 242, de 9-10-2002, pp. 35538-35540)]”
Artículo 24
1. Pierden la nacionalidad española los emancipados que, residiendo habitualmente en el extranjero, adquieran
voluntariamente otra nacionalidad o utilicen exclusivamente la nacionalidad extranjera que tuvieran atribuida antes de la
emancipación. La pérdida se producirá una vez que transcurran tres años, a contar, respectivamente, desde la adquisición
de la nacionalidad extranjera o desde la emancipación. No obstante, los interesados podrán evitar la pérdida si dentro del
plazo indicado declaran su voluntad de conservar la nacionalidad española al encargado del Registro Civil.
La adquisición de la nacionalidad de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal no es
bastante para producir, conforme a este apartado, la pérdida de la nacionalidad española de origen.
2. En todo caso, pierden la nacionalidad española los españoles emancipados que renuncien expresamente a ella, si tienen
otra nacionalidad y residen habitualmente en el extranjero.
3. Los que habiendo nacido y residiendo en el extranjero ostenten la nacionalidad española por ser hijos de padre o madre
españoles, también nacidos en el extranjero, cuando las leyes del país don de residan les atribuyan la nacionalidad del
mismo, perderán, en todo caso, la nacionalidad española si no declaran su voluntad de conservarla ante el encargado del
Registro Civil en el plazo de tres años, a contar desde su mayoría de edad o emancipación.
4. No se pierde la nacionalidad española, en virtud de lo dispuesto en este precepto, si España se hallare en guerra.
[Este artículo está redactado conforme a la Ley 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de
nacionalidad (BOE núm. 242, de 9-10-2002, pp. 35538-35540)]”
“Artículo 25
1. Los españoles que no lo sean de origen perderán la nacionalidad:
a) Cuando durante un período de tres años utilicen exclusivamente la nacionalidad a la que hubieran declarado
renunciar al adquirir la nacionalidad española.
b) Cuando entren voluntariamente al servicio de las armas o ejerzan cargo político en un Estado extranjero contra la
prohibición expresa del Gobierno
2. La sentencia firme que declare que el interesado ha incurrido en falsedad, ocultación o fraude en la adquisición de la
nacionalidad española produce la nulidad de tal adquisición, si bien no se derivarán de ella efectos perjudiciales para
258
terceros de buena fe. La acción de nulidad deberá ejercitarse por el Ministerio Fiscal de oficio o en virtud de denuncia,
dentro del plazo de quince años.
[Este artículo está redactado conforme a la Ley 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de
nacionalidad (BOE núm. 242, de 9-10-2002, pp. 35538-35540)]”
“Artículo 26
1. Quien haya perdido la nacionalidad española podrá recuperarla cumpliendo los siguientes requisitos:
a) Ser residente legal en España. Este requisito no será de aplicación a los emigrantes ni a los hijos de emigrantes. En los
demás casos podrá ser dispensado por el Ministro de Justicia cuando con curran circunstancias excepcionales.
b) Declarar ante el encargado del Registro Civil su voluntad de recuperar la nacionalidad española.
c) Inscribir la recuperación en el Registro Civil.
2. No podrán recuperar o adquirir, en su caso, la nacionalidad española sin previa habilitación con cedida
discrecionalmente por el Gobierno, los que se encuentren incursos en cualquiera de los supuestos previstos en el artículo
anterior.
[Este artículo está redactado conforme a la Ley 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de
nacionalidad (BOE núm. 242, de 9-10-2002, pp. 35538-35540)]”.
Debe apuntarse que, en la actualidad, en las elecciones locales, el derecho de
sufragio pasivo es reconocido a los residentes aún sin ostentar la nacionalidad
española (art. 177 LOREG). Y, aunque hasta ahora no se ha dado el caso, se podrá
producir la pérdida de la nacionalidad con recuperación o adquisición de otra
nacionalidad que igualmente permita al interesado ejercer el derecho de sufragio
pasivo en las elecciones locales. Se debe entender que en dicho supuesto la pérdida
de la nacionalidad no supondrá el cese como Concejal.
-
Por disolución anticipada de las Corporaciones Locales.- El art. 61 LRBRL
establece: “1. El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de
la Comunidad Autónoma correspondiente o a solicitud de éste y, en todo caso, previo acuerdo favorable del
Senado, podrá proceder, mediante Real Decreto, a la disolución de los órganos de las corporaciones locales
en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus
obligaciones constitucionales.
2. Se considerarán, en todo caso, decisiones gravemente dañosas para los intereses generales en los términos
previstos en el apartado anterior, los acuerdos o actuaciones de los órganos de las corporaciones locales que
den cobertura o apoyo, expreso o tácito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o a quienes participen en
su ejecución, lo enaltezcan o justifiquen, y los que menosprecien o humillen a las víctimas o a sus familiares.
3. Acordada la disolución, será de aplicación la legislación electoral general, cuando proceda, en relación a
la convocatoria de elecciones parciales y, en todo caso, la normativa reguladora de la provisional
administración ordinaria de la corporación”.
El art. 183 LOREG establece el procedimiento a seguir en el supuesto anterior:
“1.
En los supuestos de disolución de corporaciones locales por acuerdo del Consejo de Ministros, previstos en la
legislación básica de régimen local por gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga
incumplimiento de sus obligaciones constitucionales, deberá procederse a la convocatoria de elecciones
parciales para la constitución de una nueva corporación dentro del plazo de tres meses, salvo que por la
fecha en que ésta debiera constituirse el mandato de la misma hubiese de resultar inferior a un año.
Mientras se constituye la nueva corporación o expira el mandato de la disuelta, la administración ordinaria
de sus asuntos corresponderá a una comisión gestora designada por la diputación provincial o, en su caso,
por el órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente, cuyo número de miembros no
excederá del número legal de miembros de la corporación. Ejercerá las funciones de Alcalde o Presidente
aquel vocal que resulte elegido por mayoría de votos entre todos los miembros de la comisión.
2. Cuando la disolución se produzca porque los órganos de gobierno de la corporación local lleven a cabo
alguna de las actuaciones previstas en el artículo 61.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases del Régimen Local, la diputación provincial o, en su caso, el órgano competente de la Comunidad
Autónoma asumirá directamente tras la disolución la gestión ordinaria de la corporación hasta la finalización
del correspondiente mandato, no pudiendo adoptar acuerdos para los que se requiera una mayoría
cualificada.”
-
Pena accesoria de privación del cargo que, aún no citada expresamente en la
LOREG ni en el ROF, si se establece la inelegibilidad de los condenados por
sentencia firme a pena privativa de libertad en el período que dure la pena.
G) ESTATUTO DE LOS MIEMBROS CORPORATIVOS.
1.- Derecho a los honores, prerrogativas y distinciones del cargo (Art. 73.2 LRBRL)
259
Bajo la denominación de “derechos honoríficos” los Concejales gozarán de los
honores, prerrogativas y distinciones propios del cargo. La legislación estatal (arts.
19 TRRL y 33 ROF), sólo se refiere a los tratamientos y distinciones del Alcalde.
Por otra parte habrá que estar a la respectiva legislación autonómica, y en su
defecto, o complementariamente las propias Entidades Locales aprueban sus
propios Reglamentos de Protocolo y de Distinciones del Ayuntamiento respectivo,
en los que tienen creadas sus escudos, banderas, medallas, bandas, bastones de
mando, etc.
Deben diferenciarse, por un lado, los símbolos referentes a la Entidad Locales:
escudo, bandera, enseña, etc, y por otro lado, los símbolos atribuidos y utilizados
por los miembros corporativos, como son las medallas, las insignias, los bastones
de mando, las distinciones, etc.
2.- Derecho-deber de integrarse en Grupos Políticos Municipales (Art. 73.3 LRBRL)
Dejando el estudio de los Grupos Políticos o Grupos Municipales para el epígrafe
correspondiente, en este apartado me limitaré a destacar que la integración de los
Concejales en aquéllos, a tenor de lo establecido en el nuevo apartado 3 del art. 73
LRBRL, introducido por Ley 11/1999, de 21 de abril, se configura como un
derecho, pero también, a tenor de dicho precepto, como un “deber”, por lo que, o
bien se integran en el correspondiente a la organización política del Concejal, o
bien se integran en el denominado grupo mixto, no pudiendo quedar ningún
Concejal sin integrarse en un grupo.
3.- Retribuciones e indemnizaciones (Art. 75.1 - 6 LRBRL)
A) REGÍMENES DE DEDICACIÓN DE LOS MIEMBROS CORPORATIVOS
Cabe distinguir los siguientes regímenes de dedicación de los miembros corporativos:
-
Exclusiva.
-
Parcial.- Por realizar funciones de presidencia, vicepresidencia u ostentar
delegaciones, o desarrollar responsabilidades que así lo requieran.
-
Sin dedicación exclusiva o parcial (mera asistencia a órganos colegiados).
B) DERECHOS ECONÓMICOS DE LOS MIEMBROS CORPORATIVOS.
Los “derechos económicos” que podrán percibir los miembros corporativos son:
“retribuciones”; “asistencias”; e “indemnizaciones”:
a. En régimen de dedicación exclusiva:
- Percibirán “retribuciones” por el ejercicio del cargo, en cuyo caso serán dados de
alta en el Régimen General de la Seguridad Social, a cuyo efecto deberá estarse a
las instrucciones contenidas en la Orden de 12 de marzo de 1986.
- No podrán percibir otras “retribuciones” con cargo a los presupuestos de las
AA.PP.
- No podrán percibir “asistencias” por su concurrencia a órganos colegiados, salvo
(art. 13.6 ROF):
260
-
-
-
Sesiones de órganos rectores de OO.AA. o de empresas con capital o
control municipal.
- Tribunales de pruebas para la selección de personal.
Podrán percibir las siguientes “indemnizaciones” por los gastos efectivos (dietas)
ocasionados en el ejercicio del cargo (viajes, alojamiento, comidas, etc.
No podrán desarrollar otras actividades. Por tanto, se deroga implícitamente la
“dedicación preferente” con posibilidad de desempeñar otras “ocupaciones
marginales privadas”, que establece el art. 13.3 ROF.
Las distintas situaciones personales de los miembros corporativos tendrán los
siguientes efectos:
- Funcionarios:
 Pasarán a la situación administrativa de servicios especiales (art.
74.1 LRBRL).
 Las Corporaciones Locales de las que sea miembro abonarán las
cotizaciones correspondientes.
 Les será computado el tiempo en tal situación a todos los efectos.
 Tendrán derecho a reserva de plaza y destino.
 Percibirán las retribuciones del puesto que desempeñen, sin
perjuicio de los trienios reconocidos como funcionarios.
- Personal laboral:
 Cuando presten servicios en una Administración Pública, también
pasarán a la situación de servicios especiales, con los efectos
antedichos (art. 74.2 LRBRL).
 Cuando presten servicios en el sector privado y el cargo público les
imposibilite la asistencia al trabajo, pasarán a la situación de
excedencia forzosa, con los siguientes efectos (art. 46.1 TRET):
 Conservarán el puesto.
 Les será computable el tiempo a efectos de antigüedad
- Pensionistas:
 Quedará en suspenso la percepción de la pensión de jubilación o
retiro, sin afectar a su actualización, siendo rehabilitada una vez
acabada la situación de incompatibilidad (art. 52.1 Ley 44/1983, de
28 de diciembre).
b. En régimen de dedicación parcial:
- Posibilita percibir “retribuciones” por tal dedicación, en cuyo caso también serán
dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social, para lo cual se
seguirán las instrucciones contenidas en citada Orden de 12 de marzo de 1986.
Recordemos que la regulación inicial contenida en los arts. 75 LRBRL y 13 ROF,
limitaba la percepción de retribuciones a los cargos con dedicación exclusiva, en
tanto que los cargos con dedicación parcial podían percibir indemnizaciones, pero
no “retribuciones”, pese a lo cual era habitual e irregular, que los Ayuntamientos
asignaran una cantidad fija a tanto alzado a sus corporativos (“sueldos menores”
carentes de cobertura legal).
- Aunque no podrán percibir “asistencias” a órganos colegiados, con las salvedades
vistas para los cargos con dedicación exclusiva.
- Podrán percibir “indemnizaciones” en los términos vistos para los cargos de
dedicación exclusiva.
- Permite compatibilizar el cargo con otras actividades públicas y privadas.
- Será compatible la percepción de una pensión de jubilación, si bien minorándose
ésta en proporción (R.D. Ley 16/2001, de 27 de diciembre, que introdujo un nuevo
párrafo en el art. 165.1 del TRLGSS).
261
c. Miembros sin dedicación exclusiva o parcial:
- No podrán percibir “retribuciones”.
- Podrán percibir “indemnizaciones” por comisiones de servicios (gastos efectivos
en el ejercicio del cargo) –que también podrán percibir los cargos con dedicación
exclusiva o parcial -. Todo ello en los términos establecidos en el R.D. 462/2002,
de 24 de mayo, sobre Indemnizaciones por razón de servicio, la Orden de 31 de
julio de 1985, y la Orden de 8 de noviembre de 1994, sobre justificación y
anticipos de las indemnizaciones por razón de servicio. Debe diferenciarse:
- Dieta por manutención.- Consistente en una cantidad fija, que por tanto no
precisa de justificación con las correspondientes facturas.
- Gastos de viaje, aparcamiento, garaje, etc.- Que sí deberán ser justificados,
liquidándose conforme al precio por kilómetro acordado por el
Ayuntamiento y, en su defecto, el fijado por Resolución de 22 de enero de
2001 (28 ptas./km. en automóvil y 11,5 ptas./km. en motocicleta).
- También podrán percibir dietas de “asistencias” a las sesiones de los órganos
colegiados, sin necesidad de acreditar la efectividad del gasto o perjuicio, pues se
trata de cuantía fija establecido por acuerdo plenario. En alguna ocasión se ha
planteado la legitimación de complementar dicha dieta por asistencia con el abono
de los gastos de locomoción para asistir a las sesiones, y pese a que no es ilegal,
debe entenderse que los mismos están cubiertos con las propias dietas por
asistencia.
- No son dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social.
- Podrán desarrollar otras actividades públicas y privadas.
- Podrán percibir pensión de jubilación.
La STS de 20/12/1999 analizó la percepción por los Concejales de dietas por su
asistencia al Alcalde, llegando a las siguientes conclusiones:
1ª.- Las CC.LL tienen cierta discrecionalidad o margen de libertad para remunerar a
sus miembros, pero no es absoluta.
2ª.- Por ello, establecer una remuneración fija por asistencia al Alcalde no podrá
equipararse a “indemnizaciones” por gastos en el desempeño del cargo, pues éstas no
pueden tener carácter de asignación monetaria invariable, al exigirse que los gastos
sean efectivos y justificarse previamente.
3ª.- Por tanto, dicha remuneración por asistencia al Alcalde solo puede equipararse a la
asistencia a órganos colegiados, lo cual está prohibido por la norma.
C) COMPETENCIAS.
Corresponde al “Pleno” la determinación de los siguientes aspectos de los distintos
regímenes de dedicación:
- Cargos que deben llevar aparejada una de las dos dedicaciones indicadas.
- Retribuciones inherentes, atendiendo al grado de responsabilidad y
dedicación (art. 13.4 ROF).
- Dedicación “mínima” en el caso de la dedicación parcial, concretando el
horario al objeto que si ejerce otra actividad, no se solape con la
correspondiente jornada.
Los acuerdos que adopte el Pleno deben reflejarse en el Presupuesto y publicarse en el
Boletín Oficial de la Provincia o de la CCAA uniprovincial y en el Tablón de
Anuncios de la Corporación.
262
Corresponde, por su parte, al “Alcalde”:
- Miembros corporativos que han de desempeñar sus cargos bajo los
distintos regímenes (exclusiva o parcial), pudiendo recaer, como nos
recuerda RODRÍGUEZ ÁLVAREZ en su obra “El nuevo régimen
retributivo de los Cargos Electivos Locales”, en cualquier miembros de la
Corporación, aún miembros de la oposición, y ello por los amplios
términos utilizados por el art. 75 LRBRL.
- Dedicación “efectiva” igual o superior a la mínima fijada por el Pleno, en
el caso de la dedicación parcial.
Por tanto, se establece una dualidad de atribuciones: Pleno (fijación abstracta de los
cargos con las distintas dedicaciones), Alcalde (concreción de los miembros
corporativos que habrán de desempeñar las distintas dedicaciones).
4.- Derecho de información.
A) INTRODUCCIÓN.
La información se caracteriza por ser un derecho-deber del Concejal. Su marco
regulador se contiene en el art. 23 CE que consagra el derecho fundamental de
participación en los asuntos públicos y acceso a las funciones y cargos públicos y los
derechos que conlleva el cargo electo, uno de los cuales es el derecho de información.
El legislador ordinario ha regulado este derecho en el art. 77 LRBRL, que tiene
carácter básico, habiendo sido desarrollado en los arts. 14 a 16 del ROF.
Recíprocamente, la Corporación y a su cabeza el Alcalde, tienen la obligación de
adoptar las medidas necesarias para hacer efectivo este derecho. Por lo demás, se trata
de un derecho independiente del que pueda tener cualquier ciudadano, no pudiendo
tener limitaciones superiores a las que se puedan imponer a éstos.
B) NIVELES DEL DERECHO.
Siguiendo la obra “Manual del Concejal”, 5ª Edición, pág. 183, de EL CONSULTOR
se puede hablar de tres niveles del derecho a obtener información por parte del
Concejal:
- Un primer derecho, general, limitado por la reserva de datos personales que afecten a
la intimidad. Deberá ser solicitada por el Concejal y su denegación habrá de ser
motivada.
- Un derecho más amplio, en el ejercicio de las funciones del Concejal, que no podrá
ser denegado, salvo que la denegación se base en ser una información ajena a la razón
en que se pretende amparar el solicitante o, en no existir dicha información.
- Y un tercer nivel del derecho, de acceso directo sin necesidad de su solicitud y
autorización por parte del Alcalde:
· Responsable de un área (Concejales Delegados).- Respecto a la información
propia de sus responsabilidades.
· Cualquier miembro corporativo:
Información y documentación a tratar en órganos colegiados de los que
formen parte.- Según Resolución de 27/01/87, el acceso debe ser
posible desde que dicha información y documentación obre en la
Secretaría del órgano colegiado correspondiente, no extendiéndose a
fases anteriores de tramitación. Debiendo repararse en que, por ejemplo
el art. 84 ROF (y en el mismo sentido el art. 46.2 b) LRBRL), establece
que: “Toda la documentación de los asuntos incluidos en el orden del
263
día que debe servir de base al debate y, en su caso, votación deberá
estar a disposición de los miembros de la Corporación desde el mismo
día de la convocatoria en la Secretaría de la misma”. Añadiéndose a
continuación, que: “Cualquier miembro de la Corporación podrá, en
consecuencia, examinarla e incluso obtener copias de documentos
concretos que la integre, pero los originales no podrán salir del lugar
en que se encuentren puestos de manifiesto”. Y si bien para otros
órganos colegiados el ROF no señala idéntica regla, lo cierto es que por
ejemplo el art. 138 ROF, para las Comisiones Informativas prevé que:
“..serán de aplicación las disposiciones sobre funcionamiento del
Pleno”, por lo que para los restantes órganos colegiados podría
aplicarse analógicamente igual regla. En definitiva, información y
documentación accesible desde el mismo día de la convocatoria que, en
el caso de las sesiones ordinarias y extraordinarias no urgentes del
Pleno y de las Comisiones Informativas habrá de efectuarse, al menos,
con dos días hábiles de antelación (arts 80.4 y 138.3 ROF,
respectivamente), y en la Junta de Gobierno Local, al menos, con 24
horas de antelación (art. 113.1 a) ROF).
Acuerdos y resoluciones adoptados por cualquier órgano municipal.
Información accesible para cualquier ciudadano (expediente en período
de información pública).
C) CARACTERÍSTICAS.
BOTAS CLAVERA, en “Acceso de los Concejales a la documentación municipal”, se
refiere a las siguientes:
1.- Derecho fundamental.- Integrado dentro del derecho de participación reconocido
en el art. 23 C.E.
2.- Protección Especial:
- En vía Contencioso-Administrativa.- Por el proceso de Protección de los
Derechos Fundamentales de la Persona (Ley 62/1978, de 26 de diciembre), más
rápido que el proceso contencioso ordinario.
- En vía Penal.- El impedimento del ejercicio de tal derecho puede incurrir en
delito de prevaricación previsto en el art. 404 C.P., según el cual: “A la
autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, dictare una
resolución arbitraria en un asunto administrativo se le castigará con la pena
de inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de siete a
diez años”, y art. 542 C.P.: “Incurrirá en la pena de inhabilitación especial
para empleo o cargo público por tiempo de uno a cuatro años la autoridad o el
funcionario público que, a sabiendas, impida a una persona el ejercicio de
otros derechos cívicos reconocidos por la Constitución y las Leyes”.
3.- Individualidad.- No requiriéndose su solicitud por el grupo político.
4.- Inmediatez.- El acceso a la información es directo, no sustituible por la
información verbal ni por la lectura del documento en una sesión plenaria. No
obstante, el derecho de acceso, no se extiende sin más al de expedición de fotocopias
de los documentos.
5.- Ilimitación temporal.- El derecho de acceso se extiende a expedientes en
tramitación, como también a expedientes archivados e incluso a actuaciones futuras.
6.- Ilimitación en cuanto al objeto.- El derecho no se limita a documentos concretos y
predeterminados.
264
7.- Innecesariedad de motivación de su autorización.- Sí para justificar la negación de
la solicitud.
8.- Presunción de legitimación de la necesidad de la documentación.
9.- Igualdad en el acceso.- Sin discriminación entre los Concejales que formen parte
del equipo de gobierno y los que estén en la oposición, ni entre los Concejales que
ostenten delegaciones y los que no.
10.- Excepcionalidad de sus límites.- Precisamente por encontrarnos ante un derecho
fundamental especialmente protegido.
D) LUGAR DE CONSULTA.
- En el archivo, si se trata de expedientes conclusos.
- En la dependencia en que se encuentren (Secretaría del órgano colegiado en cuestión,
cuando se trate de asuntos que vayan a ser sometidos a una sesión), por estar en
tramitación.
- En otro lugar, si el miembro corporativo es autorizado, pudiendo ser obligado a
firmar un recibo en que se comprometa a su devolución en 48 horas o antes si así lo
exige la fase de tramitación del expediente. Además, en ningún caso, podrán los
expedientes, libros o documentación (original), salir de la Casa Consistorial o
dependencias u oficinas de la Entidad.
E) OBTENCIÓN DE FOTOCOPIAS O COPIAS DE DOCUMENTOS.
El derecho aquí traído, cual es de obtener información, se traduce en un derecho de
acceso a esa información y documentación in situ, pero no comprende la obtención de
la información a través de fotocopias o copias de documentos, que sí que podrán ser
obtenidas por el Concejal, pero de forma racional y en ocasiones más limitada, en el
marco del art. 84 ROF, que se refiere a “documentos concretos” y garantizándose el
deber de secreto o sigilo por parte de los miembros corporativos.
5.- Derecho al honor.
Este es un derecho fundamental derivado de la dignidad humana que se encuentra
establecido en el art. 18.1 C.E.: “Se garantiza el derecho al honor, a la intimidad
personal y familiar y a la propia imagen”. Este derecho de la personalidad es
protegido por el art. 7.7 de la L.O. 1/1982, de 5 de mayo, que lo desarrolla, frente a
toda intromisión ilegítima en el ámbito de protección delimitado por el art. 2 de la ley,
“la divulgación de expresiones o hechos concernientes a una persona, cuando la
difame o la haga desmerecer de la consideración ajena”.
Este derecho fundamental se confronta habitualmente con la libertad de expresión o de
información recogido en el art. 20.1 C.E., si bien, el apartado 4 del precepto limita ésta
en razón de los demás derechos reconocidos en el Título I C.E., en los preceptos de las
Leyes que los desarrolla y, especialmente, en el derecho al honor, a la intimidad y a la
propia imagen.
De esta manera, el T.C. ha venido distinguiendo entre:
a.- Libertad de expresión.- Que comprende pensamientos, ideas y opiniones,
incluyendo apreciaciones y juicios de valor, que, por su naturaleza, no son susceptibles
de ser probados.
b.- Derecho a comunicar información.- Que es la difusión de hechos noticiables,
susceptibles de prueba.
265
No cabe duda que, las personas que tienen proyección pública, ya sea ésta social,
económica o, como aquí nos ocupa, política, tienen un derecho al honor disminuido,
sin perjuicio de lo cual, cuando un Concejal sienta lesionado su derecho al honor,
podrá actuar por vía penal, a través de los delitos de injurias y calumnias.
6.- Derecho a defensa en juicio.
Los miembros corporativos tendrán derecho a la defensa penal cuando se trate de
actuaciones llevadas a cabo en el ejercicio del cargo, nunca:
1º.- Por su actividad privada.
2º.- Por su actuación en el ejercicio del cargo, pero con abuso, exceso, desviación
de poder o en convergencia con intereses particulares.
3º.- Si la Sentencia fuera condenatoria, por existencia de responsabilidad criminal,
en que, debe entenderse que el Concejal debería reintegrar los gastos derivados del
proceso judicial.
4º.- Si, aún siendo no condenatoria la Sentencia, ello se deba no a inexistencia de
responsabilidad criminal sino por causas subjetivas de exención o de extinción de
la responsabilidad criminal, supuesto en el que el Concejal también debería abonar
los gastos de representación y defensa.
La base de este derecho se encuentra en la frecuente utilización de la acusación penal
contra el opositor político con objeto de desacreditarle. Si los miembros de las
Corporaciones Locales hubieran de afrontar los gastos de representación y defensa en
juicio, bastarían unas cuantas querellas para que el cargo público abandonara el mismo
por no poder asumir dichos gastos. El marco jurídico en que podemos situar estos
gastos, estaría comprendido dentro del art. 75.4 LRBRL, como indemnizaciones por
los gastos ocasionados en el ejercicio del cargo.
7.- Jurar o prometer el cargo y tomar posesión (art. 108.8 LOREG)
A) PROMESA O JURAMENTO COMO REQUISITO PARA ADQUIRIR LA
PLENA CONDICIÓN DEL CARGO.
A este respecto ya hemos aludido con ocasión de los requisitos exigidos para adquirir
plenamente la condición, primero de Concejal, y después, de Alcalde, siendo uno de
ellos prestar promesa o juramento, seguido de la toma de posesión.
B) ORDEN DE LLAMAMIENTO.
El orden en que deban ser llamados los Concejales para prestar juramento no tiene
trascendencia de fondo, por lo que será un aspecto protocolario, pudiendo ser criterio
objetivo, el orden en que figuren en el Acta de Proclamación remitido por la JEZ,
pero, en cualquier caso, deberá ser la Mesa de Edad que preside el acto, la que
resuelva esta cuestión.
C) FORMULA DE JURAMENTO O PROMESA.
No se impone ninguna concreta, por lo que deberá admitirse cualquier forma que no
suponga un fraude de ley ni desnaturalice o vacíe su contenido. Así la STC 74/1991,
de 8 de abril, declaró legal añadir la expresión “por imperativo legal”, y más
recientemente se ha admitido la expresión “sin renunciar al derecho de
autodeterminación de nuestro pueblo”.
266
Menos importante, si cabe, parece que tendrían aspectos como la postura que adopte el
edil, o que cruce los dedos, o acuda al acto, por ejemplo, en bañador, si bien, en
alguno de estos casos, el Presidente de la Mesa de Edad, debiendo guardar el orden
debido en la sesión podría llegar a expulsar al miembro corporativo que tomara a befa
la ceremonia.
En definitiva, debe admitirse cualquier fórmula de juramento o promesa, pudiendo
tenerse como referencia la establecida en el R.D. 707/1979, de 5 de abril, si bien lo
fundamental será “acatar la Constitución”, como señala el art. 108.3 LOREG.
8.- Deber de asistencia a las sesiones (Art. 72.1 TRRL).
Estamos ante un deber-derecho que es fundamento de otros derechos. GAJA MOLIST
cita los siguientes: ser convocado, conocer el Orden del Día, acceder a los expedientes,
etc. Como deber, el art. 12 ROF concreta más: “1. Los miembros de las
Corporaciones Locales tienen el derecho y el deber de asistir, con voz y voto, a las
sesiones del Pleno y a las de aquellos otros órganos colegiados de que formen parte,
salvo justa causa que se lo impida, que deberán comunicar con la antelación
necesaria al Presidente de la Corporación”.
La normativa anterior llegaba a penalizar el incumplimiento con la pérdida del cargo,
y ello en base a la obligatoriedad del mismo; hoy esto no es posible, si bien sí que el
Alcalde puede sancionar las faltas de asistencia injustificadas, tal y como prevén los
arts. 78.4 LRBRL y 18 ROF. Ni que decir tiene que, consecuentemente con la
ausencia a la sesión justificada o no dará lugar a la pérdida de las correspondientes
indemnizaciones por tal concepto.
Por lo demás, el precepto nada establece respecto a cuáles sean las causas que
justifican las ausencias a las sesiones, ni tampoco el medio ni la forma de justificarlas,
si bien debe adoptarse un criterio extensivo, admitiendo en principio cualquier
justificación que comunique el ausente.
9.- Deber de comunicar las ausencias (Art. 72.2 TRRL).
Relacionado con el deber de asistencia a las sesiones se encuentra el correlativo deber
de comunicar las ausencias a dichas sesiones que, en la normativa anterior, los
Concejales necesitaban licencia del Alcalde para ausentarse de la localidad más de 8
días, además de prohibirse el disfrute simultáneo de la misma a más de ¼ de los
corporativos. En las ausencias igual o inferior a días, bastaba comunicación al Alcalde.
En la normativa vigente, la licencia ha sido sustituida por la puesta en conocimiento
del Presidente del órgano colegiado para las ausencias del término superiores a 8 días.
El art. 12.2 ROF establece que dicha puesta en conocimiento habrá de efectuarse por
escrito, suscrito por el propio Concejal o por el portavoz del Grupo Político Municipal,
concretando la duración previsible de la ausencia. La doctrina también sostiene la
validez de la puesta en conocimiento del Presidente, de forma “verbal” antes de
iniciarse una sesión plenaria, recogiéndose dicha circunstancias por el Secretario, en el
Acta de la sesión.
10.- No deber de residencia.
No requiriéndose vecindad administrativa para la elección como Concejal, tampoco se
exige el deber de residencia en el Municipio del que se es miembro electo. No obstante
lo cual, el art. 72.2 TRRL da por supuesta la residencia en el Municipio de cuyo
Ayuntamiento es miembro corporativo, el menos en cuanto a los Concejales se refiere,
267
al establecer el precitado deber de poner en conocimiento del Presidente respectivo,
las ausencias fuera del término municipal que excedan de ocho días.
11.- Declaración sobre causas de posible incompatibilidad y sobre cualquier actividad
que les proporcione o pueda proporcionar ingresos económicos; así como declaración
de sus bienes patrimoniales (art. 75.7 LRBRL)
El precepto se refiere a dos tipos de declaraciones que se aúnan en la denominada
“declaración de intereses”, a saber:
1. Declaración sobre causas de posible incompatibilidad y sobre cualquier
actividad que les proporcione o pueda proporcionar ingresos económicos. Este
tiene carácter público.
2. Y declaración de sus bienes patrimoniales, del que el art. 75.7 LRBRL no
predica su carácter público.
El art. 32 ROF a este respecto, establece, sin distinción de registros, que: “Para el
acceso a los datos contenidos en el Registro de intereses será preciso acreditar la
condición legal de interesado legítimo directo, con arreglo a la legislación
autonómica o estatal aplicable.”. Por lo que, cabe concluir que el acceso habrá de
realizarse en los términos previstos en el art. 37.3 LRJ-PAC y, en desarrollo de éste,
en la Ley 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de carácter Personal.
Ambas declaraciones se efectuarán como sigue:
a.- En los modelos aprobados por los Plenos. No obstante, el art. 31 ROF ofrece la
posibilidad de instrumentar la declaración de intereses en cualquier clase de
documento que haga fe de la fecha y la identidad del declarante y de su contenido, en
el que, en todo caso, habrán de constar los siguientes extremos:
a. Identificación de los bienes muebles e inmuebles integrantes del patrimonio
personal, con designación, en su caso, de su inscripción registral, y fecha de
adquisición de cada uno.
b. Relación de actividades y ocupaciones profesionales, mercantiles o
industriales, trabajos por cuenta ajena y otras fuentes de ingresos privados, con
especificación de su ámbito y carácter y de los empleos o cargos que se
ostenten en entidades privadas, así como el nombre o razón social de las
mismas.
c. Otros intereses o actividades privadas que, aun no siendo susceptibles de
proporcionar ingresos, afecten o estén en relación con el ámbito de
competencias de la Corporación.
Y añade el propio art. 31 ROF para el caso de que la declaración se formule en
formato normalizado aprobado por el Pleno, que será firmada por el interesado
y por el secretario general en su calidad de fedatario público municipal.
b.- Antes de la toma de posesión, con ocasión del cese y cuando se modifiquen las
circunstancias de hecho. Las variaciones, como desarrolla el art. 30 ROF, deberán ser
comunicadas en el plazo de un mes contado desde el día en que se hayan producido.
c.- Se inscribirán en:
268
- Sendos “Registros de Intereses constituidos en cada Corporación local”, con carácter
general. En la práctica, se trata de un Registro de Intereses constituido en la Secretaría,
correspondiente al Secretario su custodia y dirección (art. 30 ROF).
- Un “Registro Especial de Intereses creado en la Diputación Provincial o CCAA
uniprovincial”, en caso de que los miembros corporativos, por su cargo, consideren
amenazada su seguridad personal o la de sus bienes o negocios, la de sus familiares,
socios, empleados o personas con quienes tuvieran relación económica o profesional,
y opten por realizar las declaraciones de intereses ante el Secretario de aquellas
instituciones. En este caso, los miembros corporativos aportarán al secretario de su
corporación certificación simple y sucinta acreditativa de haber cumplimentado sus
declaraciones, y que éstas están inscritas en citado Registro Especial (añadido por
L.O. 1/2003).
Dado que la formulación de declaración de intereses es una obligación impuesta a
todos los miembros corporativo electos, se ha planteado si la Mesa de Edad que
preside la sesión constitutiva de la Corporación, puede negar la participación de
aquellos Concejales electos que no hubieran formulado declaración de intereses, en la
elección del Alcalde. La jurisprudencia entiende que no es posible tal negativa,
señalando como único requisito para adquirir plenamente la condición del cargo, el
deber de prestar juramento o promesa, por lo que la omisión inicial o sobrevenida de la
obligación de declaración de intereses no es causa que impida adquirir plenamente el
cargo o que implique su pérdida, por lo que mucho menos impedirá al Concejal
participar en la elección del Alcalde. Tal incumplimiento podrá dar lugar a
responsabilidades, tal y como asevera la STC 155/1995, de 24 de octubre, entre ellas,
la imposición de multas.
12.- Responsabilidad (art. 78 LRBRL).
A) INTRODUCCIÓN.
Se puede principiar señalando que los Concejales son responsables civil,
administrativa y penalmente, cual es la división clásica de la responsabilidad. Junto a
éstas puede aludirse también de forma específica, a la responsabilidad contable y a la
responsabilidad política. Por lo que respecta a la responsabilidad civil y la penal se
sustanciará ante los Tribunales civiles y penales respectivamente, en tanto que la
responsabilidad administrativa se resuelve por la propia Administración. Debe
anotarse como frente a los Diputados y Senadores de las Cortes Generales y como
frente a los Diputados de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas,
que gozan de fuero especial ante los Tribunales de Justicia, los Concejales no,
siguiéndose por tanto el procedimiento ordinario. Por lo demás, la responsabilidad
puede ser de tipo individual o derivarse de los acuerdos de órganos colegiados.
B) RESPONSABILIDAD CIVIL.
Los titulares de los órganos administrativos deben responder frente a la propia Entidad
Local y frente a quien se ocasionó el daño. Por tanto cabe referirse a dos supuestos de
responsabilidad:
- La exigible por la propia Corporación, ya por daños a la misma, ya para compensar
indemnizaciones a terceros (acción de regreso).
- La exigible por daños a terceros.
Y es que el art. 54 LRBRL dispone:
“Las Entidades locales responderán directamente de los daños y
perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los
269
servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la
legislación general sobre responsabilidad administrativa”.
Por su parte, el art. 60 TRRL establece: “Las autoridades y funcionarios de cualquier orden que, por
dolo o culpa o negligencia, adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones legales,
estarán obligados a indemnizar a la Corporación Local los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos,
con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder”.
Finalmente, el art. 225 ROF señala: 1. Las entidades locales podrán instruir expediente, con audiencia
del interesado, para declarar la responsabilidad civil de sus autoridades, miembros, funcionarios y dependientes
que, por dolo, culpa o negligencia graves, hubieren causado daños y perjuicios a la Administración o a terceros, si
éstos hubieran sido indemnizados por aquella.
2. El declarado responsable por la Administración podrá interponer el correspondiente recurso contenciosoadministrativo”.
Son requisitos para la exigencia de esta responsabilidad:
1º.- Sentencia condenatoria firma de los Tribunales al miembros corporativo o a la
propia Corporación.
2º.- Expediente con audiencia al interesado.
3º.- Informe del Secretario, Asesoría Jurídica o Letrado.
Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial habrá de estarse a lo establecido en
el art. 145 LRJ-PAC, modificado por la Ley 4/1999, a partir de la cual, el particular no
podrá dirigir su acción frente a las personas físicas responsables, por lo que,
deberemos entender modificado implícitamente el art. 78 LRBRL. En este sentido se
pronuncia LLISET, ROMERO HERNÁNDEZ y LÓPEZ PELLICER, en la obra
“Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento
administrativo común”, 2ª edición, EL CONSULTOR, 2000. Este hecho supone la
casi absoluta irresponsabilidad de los funcionarios y, por supuesto, de los políticos,
ante la inoperatividad de la llamada acción de regreso.
C) RESPONSABILIDAD PENAL.
Los Concejales pueden incurrir en cualquier delito previsto en el C.P. de los que
podríamos llamar comunes, en cuanto que pueden ser cometidos por cualquier
ciudadano. Pero, además, pueden incurrir también en delitos específicos previstos en
el C.P. para los funcionarios, entendido este concepto más amplio que en Derecho
Administrativo, como comprensivo de los miembros de las Corporaciones Locales.
Estos delitos se regulan en el Título XIX bajo la rúbrica “Delitos contra la
Administración Pública” en los arts. 404 a 445 C.P. Deben destacarse igualmente los
delitos comprendidos en el Título XVI “Delitos contra la ordenación del territorio y la
protección del patrimonio histórico y del medio ambiente”, en los arts. 319 a 340 C.P.
D) RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.
El apartado 4 del art. 78 LRBRL refiere específicamente la responsabilidad por falta
no justificada de asistencia a la sesiones, al tiempo que señala otra más genérica, cual
es el incumplimiento reiterado de sus obligaciones.
En uno y otro caso, el Alcalde podrá sancionar al Concejal de acuerdo con el régimen
previsto en el Título XI de la LRBRL para la infracción a las Ordenanzas y
Reglamentos, en tanto en cuanto la Comunidad Autónoma no haya legislado esta
cuestión, y ello por cuanto el art. 73 3 TRRL se remite al art. 59 del propio texto, que
hoy debe ser entendido a citado Título XI LRBRL. Tampoco se dice nada respecto a
los trámites que deben seguirse para la imposición de las sanciones, si bien es
comprensible que se instruya expediente con audiencia al miembro corporativo, previa
270
a la adopción de la resolución, en su caso, sancionadora, la cual será susceptible de
recurso potestativo de reposición o, alternativamente, o sucesivamente, recurso
contencioso-administrativo.
No obstante esta clase de responsabilidad suele ser inoperante, a menos que se
deduzcan indicios de ilícitos penales, en cuyo caso habrá se pasarse el expediente a los
Tribunales de Justicia, paralizando la actuación administrativa hasta que el órgano
judicial se pronuncie, sirviendo entonces los hechos probados para la imposición de la
correspondiente sanción administrativa, sin perjuicio del principio non bis in idem.
E) RESPONSABILIDAD CONTABLE.
Deriva de los actos de gestión económica. Su regulación se encuentra contenida en la
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), dentro del Título
VII, arts. 176 a 182, así como en la L.O. 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas (LOTC), dentro del Título IV.
La regulación contenida en la LGP es como sigue:
“Artículo 176. Principio general: Las autoridades y demás personal al servicio de las entidades contempladas en
el artículo 2 de esta Ley que por dolo o culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las
disposiciones de esta Ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la
respectiva entidad los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la
responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder.
Artículo 177. Hechos que pueden generar responsabilidad patrimonial: 1. Constituyen infracciones a los efectos
del artículo anterior:
a) Haber incurrido en alcance o malversación en la administración de los fondos públicos.
b) Administrar los recursos y demás derechos de la Hacienda Pública estatal sin sujetarse a las disposiciones que
regulan su liquidación, recaudación o ingreso en el Tesoro.
c) Comprometer gastos, liquidar obligaciones y ordenar pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con
infracción de lo dispuesto en esta Ley o en la de Presupuestos que sea aplicable.
d) Dar lugar a pagos reintegrables, de conformidad con lo establecido en el artículo 77 de esta Ley.
e) No justificar la inversión de los fondos a los que se refieren los artículos 78 y 79 de esta Ley y la Ley General de
Subvenciones.
f) Cualquier otro acto o resolución con infracción de esta Ley, cuando concurran los supuestos establecidos en el
artículo 176 de esta Ley.
2. Las infracciones tipificadas en el número anterior darán lugar, en su caso, a la obligación de indemnizar
establecida en el artículo anterior.
Artículo 178. Tipos de responsabilidad: 1. Cuando el acto o la resolución se dictase mediando dolo, la
responsabilidad alcanzará a todos los daños y perjuicios que conocidamente deriven de la resolución adoptada
con infracción de esta Ley.
2. En el caso de culpa grave, las autoridades y demás personal de los entes del sector público estatal sólo
responderán de los daños y perjuicios que sean consecuencia necesaria del acto o resolución ilegal.
A estos efectos, la Administración tendrá que proceder previamente contra los particulares para el reintegro de las
cantidades indebidamente percibidas.
3. La responsabilidad de quienes hayan participado en la resolución o en el acto será mancomunada, excepto en
los casos de dolo, que será solidaria.
Artículo 179. Responsabilidad de los interventores y ordenadores de los pagos: En las condiciones fijadas en los
artículos anteriores, están sujetos a la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la
respectiva entidad, además de los que adopten la resolución o realicen el acto determinante de aquélla, los
interventores en el ejercicio de la función interventora, respecto a los extremos a los que se extiende la misma, y
los ordenadores de pago que no hayan salvado su actuación en el respectivo expediente, mediante observación
escrita acerca de la improcedencia o ilegalidad del acto o resolución.
Artículo 180. Órgano competente y Procedimiento: 1. En el supuesto del párrafo a) del apartado 1 del artículo
177 de esta Ley, la responsabilidad será exigida por el Tribunal de Cuentas mediante el oportuno procedimiento
de reintegro por alcance de conformidad con lo establecido en su legislación específica.
2. En los supuestos que describen los párrafos b) a f) del apartado 1 del artículo 177 de esta Ley, y sin perjuicio de
dar conocimiento de los hechos al Tribunal de Cuentas a los efectos prevenidos en el artículo 41, apartado 1, de la
Ley Orgánica 2/1982, la responsabilidad será exigida en expediente administrativo instruido al interesado.
271
El acuerdo de incoación, el nombramiento de instructor y la resolución del expediente corresponderán al Gobierno
cuando se trate de personas que, de conformidad con el ordenamiento vigente, tengan la condición de autoridad, y
en los demás casos al Ministro de Hacienda.
Las competencias atribuidas al Ministro de Hacienda, corresponderán al de Trabajo y Asuntos Sociales, en las
responsabilidades relativas a las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social.
La resolución que, previo informe del servicio jurídico del Estado, o, en su caso, de la Seguridad Social, ponga fin
al expediente tramitado con audiencia de los interesados, se pronunciará sobre los daños y perjuicios causados a
los bienes y derechos de la Hacienda Pública estatal o, en su caso, de la entidad, imponiendo a los responsables la
obligación de indemnizar en la cuantía y en el plazo que se determine.
Dicha resolución será recurrible ante la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en el plazo de dos meses
contados desde el día siguiente al de su notificación.
Artículo 181. Régimen jurídico del importe de los perjuicios irrogados: 1. Los perjuicios declarados en los
expedientes de responsabilidad, tendrán la consideración de derechos de la Hacienda Pública estatal o del ente
respectivo.
Dichos derechos gozarán del régimen a que se refiere el artículo 10, apartado 1, de esta Ley y se procederá a su
cobro, en su caso, por la vía de apremio.
2. La Hacienda Pública estatal o, en su caso, la entidad correspondiente tienen derecho al interés previsto en el
artículo 17 de esta Ley, sobre el importe de los alcances, malversaciones, daños y perjuicios a sus bienes y
derechos, desde el día que se irroguen los perjuicios. Cuando por insolvencia del deudor directo se derive la
acción a los responsables subsidiarios, el interés se calculará a contar del día en que se les requiera el pago.
Artículo 182. Diligencias previas: Tan pronto como se tenga noticia de que se ha producido un hecho constitutivo
de las infracciones a que se refiere el artículo 177.1 o hayan transcurrido los plazos señalados en los
correspondientes artículos de esta Ley sin haber sido justificadas las órdenes de pago o los fondos a que el mismo
se refiere, los jefes de los presuntos responsables y los ordenadores de pagos, respectivamente, instruirán las
diligencias previas y adoptarán, con igual carácter, las medidas necesarias para asegurar los derechos de la
Hacienda Pública estatal o los de la respectiva entidad, dando inmediato conocimiento al Tribunal de Cuentas o al
Ministro de Hacienda, en cada caso, para que procedan según sus competencias y conforme a los procedimientos
establecidos.”
De la regulación aludida cabe deducir no solo una responsabilidad contable por
actuación directa, sino también por la de otros (ej. Concejal sin delegación en
ordenación de gastos que ordena la realización de un suministro, del cual el Alcalde y
el Interventor llegan a enterarse cuando el proveedor presenta su factura, pero que lo
asumen), si bien ésta, al no calificarse de alcance o malversación escapará al
enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, siendo la Corporación la que instruya el
expediente. Y lo cierto es que es improbable que esto suceda, máxime si se tiene en
cuenta que el Alcalde goza del respaldo mayoritario del plenario, por lo que la
responsabilidad se reducirá a la disciplinaria y, como el Alcalde no está sujeto a otra
responsabilidad de este tipo que la de su destitución a través de la moción de censura
(que en realidad se trata de responsabilidad política), la responsabilidad contable
quedará reducida en la práctica a la del Interventor que no formuló reparos.
F) RESPONSABILIDAD POLÍTICA.
Como manifiesta PILAR BENSUSAN en la obra “El Concejal en el Ordenamiento
jurídico español” (Comares 1999), la responsabilidad política es la más inmediata
exigible por el partido, el electorado, y el corporativo, respectivamente mediante el
rechazo a ser incluido como candidato, la no elección o, en el caso del Alcalde, la
adopción de una moción de censura.
13.- Deber de abstención (Arts. 76 LRBRL y 21 ROF).
A) CONCEPTO.
Abstenerse es la obligación de inhibirse en la tramitación y resolución de los asuntos
en que deba intervenir una persona, por la concurrencia de alguna circunstancia que
comprometa su imparcialidad. En parecidos términos es definida esta figura por
MURILLO DE LA CUEVA en “Administraciones Públicas y Ciudadanos”, 1993. A
272
través de este instrumento jurídico se responde al principio clásico de “ne quis in sua
causa iudicet vel ius sibi (que nadie juzgue en causa propia o declare derecho para sí).
B) CAUSAS DE ABSTENCIÓN (Art. 28.2 LRJ-PAC).
Siguiendo a JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ, en “Procedimiento Administrativo Local”,
1993, Ed. EL CONSULTOR, págs. 244 y ss., podemos resumir las causas de
abstención en las siguientes:
1.- Interés personal (art. 28.2 a) LRJ-PAC).- Se producirá este motivo cuando el
Concejal sea titular de intereses legítimos que puedan ser afectados, directa o
indirectamente, por la decisión, entendiendo por interés directo la derivación
inmediata, directa y segura de un provecho, beneficio o utilidad personal de
contenido económico para el propio Concejal o persona a él vinculada.
El interés personal puede tenerse en “el asunto de que se trate” o “en otro en cuya
resolución pudiera influir la de aquél” (otro asunto semejante); en este último caso,
se requiere que entre el objeto de dicho procedimiento y el del que se plantea la
abstención concurra una relación tal que aquél pueda influir en en la resolución de
éste.
2.- Ser administrador de sociedad o entidad interesada (art. 28.2 a) LRJ-PAC).Dentro del mismo apartado a) también se incluye este motivo. No se requiere que
la sociedad o entidad haya comparecido como interesada, sino que el motivo de
abstención se producirá en cuanto que la sociedad o entidad reúna las condiciones
que le permitan comparecer en el procedimiento.
3.- Tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado (art. 28.2 a) LRJPAC).- Motivo con el que cierra el apartado a) en análisis. Estaríamos aquí ante
una expresión más amplia de la de “tener pleito pendiente” a la que se refiere el
art. 219.7 LOPJ, pues el “litigio” o conflicto puede producirse al margen de un
proceso judicial.
4.- Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad
dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de
entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes
legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir
despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la
representación o el mandato (art. 28.2 b) LRJ-PAC).- La relación de parentesco
habrá de efectuarse de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 915 a 920 CC.
5.- Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior (art. 28.2 c) LRJ-PAC).- No concurrirá tal
motivo cuando exista simple amistad, sino que se requiere que ésta sea “íntima”,
lo cual será difícil de determinar. Respecto a la enemistad, ésta deberá ser
“manifiesta” que no es lo contrario de “íntima”, por lo que deberá interpretarse
como enemistad manifiesta aquella que sea considerada como grave.
6.- Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de
que se trate (art. 28.2 d) LRJ-PAC).- Este motivo de abstención sólo podrá
producirse si el Concejal tiene compatibilidad para ejercer una función distinta a la
del cargo público que ocupa.
273
7.- Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada
directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar (art. 28.2 e)
LRJ-PAC).- Tal relación de servicio comprende no sólo aquella que sea laboral,
sino también la que se origine por el arrendamiento de servicios (arts. 1583 a 1578
CC) y la derivada de un contrato de mandato (arts. 1709 a 1739 CC).
C) AMPLITUD DE LA ABSTENCIÓN EN ÓRGANOS COLEGIADOS.
Hablando de órganos colegiados, el deber de abstención del Concejal, incluye tanto en
la fase deliberatoria como en la propia votación del asunto, como también
posteriormente en la ejecución del acuerdo. Consecuentemente, la retirada del salón de
sesiones debe hacerse, voluntariamente o por invitación del Alcalde, antes de iniciarse
por el Secretario la lectura del dictamen y, en cualquier caso, antes de iniciarse la
deliberación del asunto. En este sentido, el art. 96 ROF establece: “En los supuestos en que,
de conformidad con lo establecido en el artículo 76 de la Ley 7-1985, algún miembro de la Corporación deba
abstenerse de participar en la deliberación y votación, deberá abandonar el salón mientras se discuta y vote el
asunto, salvo cuando se trate de debatir su actuación como corporativo, en que tendrá derecho a permanecer y
defenderse”.
Si el Concejal que deba abstenerse no abandonara el salón será obligado a ello, en otro
caso, su intervención determinará la invalidez de los actos, “cuando ésta haya sido
determinante”, ya que si no lo fuera, el acuerdo será válido y eficaz como si no se
hubiera producido irregularidad alguna. En este sentido el TS se ha pronunciado a
favor del principio de conservación de los actos administrativos contenido en el art. 66
LRJ-PAC. Por otro lado, el precepto no determina el grado de invalidez, por tanto,
dichos actos podrían ser declarados nulos o anulables.

LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL.
A) ANTECEDENTES.
La actual Junta de Gobierno Local tuvo su origen en la anterior Ley de Régimen Local
de 1955 y anterior ROF, bajo la denominación de Comisión Permanente, que debía
existir en todos los Municipios con más de 2.000 habitantes. Ésta estaba integrada por
el Alcalde y los Tenientes de Alcalde, éstos en número no superior al de la mitad de
los Concejales, cuyo nombramiento y cese correspondía al Alcalde, de forma
discrecional; además formaba parte de la Comisión Permanente, el Secretario, con voz
pero sin voto
Posteriormente el R.D. 3046/1977, dispuso para los Municipios con 5.000 o menos
habitantes, que las atribuciones de la Comisión Permanente fueran ejercidas por el
Pleno, lo cual tuvo como consecuencia la disolución de dicho órgano en la mayor
parte de los Ayuntamientos con población comprendida entre 2.001 y 5.000
habitantes.
No obstante la Ley de Elecciones Locales de 17 de julio de 1978 volvió al sistema
tradicional, si bien con una composición diferenciadas, formando parte de citado
órgano, el Alcalde, que ostentaba la presidencia, y un “exactamente” 1/3 del número
de Concejales, añadiendo uno más si el número resultante fuese par; la atribución de
puestos se efectuaba proporcionalmente, y la designación concreta correspondía a cada
grupo entre ellos y con independencia del orden en que figuraron en su lista.
La condición de miembro de la Comisión Permanente atribuía la del cargo de Teniente
de Alcalde.
274
Por otro lado, la Comisión Permanente tenía atribuciones propias delimitadas en los
derogados arts. 122 LRL y 123 ROF.
El dictado de la Ley 7/1985, de 2 de abril –LRBRL- vino a sustituir a la Comisión
Permanente por la denominada Comisión de Gobierno, si bien los cambios no fueron
meramente de denominación sino de preceptividad de su existencia, de forma de
designación de sus miembros, y de atribuciones. Así, por lo pronto, la Comisión de
Gobierno pasa a ser de existencia necesaria en los Municipios con más de 5.000
habitantes, frente a los más 2.000 habitantes que se exigía por la LRL para la
existencia de la anterior Comisión Permanente. Por otra parte, el número de miembros
no coincide con el de las antiguas Comisiones Permanentes, recordemos 1/3 añadiendo
un Concejal más si la cifra resultante era par, posibilidad ésta que no se ofreció a la
Comisión de Gobierno. Además, la composición de la Comisión Permanente se regía
por el principio de “proporcionalidad”, en tanto que en la Comisión de Gobierno no se
obliga a un reparto de puestos proporcional, por lo que habitualmente se integra por
Concejales afines al Alcalde. Desde el punto de vista de la representatividad y del
conocimiento por los administrados de la gestión municipal, para EL CONSULTOR
DE LOS AYUNTAMIENTOS Y DE LOS JUZGADOS, en “El nuevo Régimen
Local”, Tomo I, 4ª edición 2001, pág. 323, supuso un retroceso, aún cuando signifique
una mayor eficacia y indudables analogías con la composición del Gobierno de la
Nación o de las Comunidades Autónomas. Finalmente, en materia de atribuciones, la
Comisión Permanente las tenía perfectamente delimitadas, en tanto la Comisión de
Gobierno no era más allá de un órgano de asistencia al Alcalde, cuyas eventuales
atribuciones vendrían dadas por delegación o por atribución de las leyes.
B) LA ACTUAL JUNTA DE GOBIERNO LOCAL.
-
Introducción.
El tránsito de la Comisión de Gobierno hacia la Junta de Gobierno Local se
produjo con la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Modernización del Gobierno
Local, que no pasó de ser un cambio de denominación, a diferencia de lo ocurrido
en la sustitución de la Comisión Permanente por la Comisión de Gobierno. El
cambio de denominación quizá obedezca a homogeneizar, en su denominación, los
órganos locales con sus homólogos en el Estado y en las Comunidades
Autónomas.
-
Obligatoriedad de su existencia (art. 20.1 b) LRBRL):
- En todos los municipios con población superior a 5.000 habitantes (órgano
necesario)
- Además, podrá existir en los municipios con menos población, cuando
(órgano potestativo):
 Lo disponga su Reglamento Orgánico
 O lo acuerde el Pleno de su ayuntamiento.
-
Composición:
- Alcalde, que la preside.
- “No superior” a 1/3 del número legal de los Concejales. No teniendo en
cuenta los decimales que resulten.
-
Nombramiento y separación o cese:
- Órgano competente.- El Alcalde libremente, dando cuenta al Pleno.
- Procedimiento (art. 46 ROF por remisión del art. 52 ROF):
275




-
Resolución
Dación de cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre
Notificación personal a los designados
Y publicación en el Boletín Oficial de la provincia.
Atribuciones:
- Asistir permanentemente al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones.
Atribución propia e indelegable (art. 53 ROF). Añade este precepto que, a
tal fin: “la Comisión de Gobierno (hoy Junta de Gobierno Local) será
informada de todas las decisiones del Alcalde. Esta información tendrá
carácter previo a la adopción de la decisión siempre que la importancia del
asunto así lo requiera. Por lo demás, indicar que la asistencia no implica
irrogación de las atribuciones del Alcalde.
- Ejercer las atribuciones que le deleguen (Alcalde o Pleno). Atribuciones
eventuales.
- Ejercer las atribuciones que le asignen las leyes (futuras). Atribuciones
eventuales.
La anterior distinción de atribuciones lleva al art. 113 ROF a diferenciar entre
“reuniones” deliberantes (de asistencia al Alcalde), en las cuales no se podrá adoptar
acuerdo alguno, y “sesiones”, (de carácter decisorio), en las que se adoptan acuerdos.
- Órganos complementarios:

LAS COMISIONES INFORMATIVAS.
A) CONCEPTO.
Órganos complementarios de la organización necesaria y común de todos los
Ayuntamientos que tienen por función el estudio, informe o consulta de los asuntos
que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión
del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los concejales que ostenten delegaciones,
sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno.
B) NATURALEZA.
Doble:
- Órganos consultivos.- Estudio, informe o consulta de los asuntos.
- Órganos de control y fiscalización.- Seguimiento de la gestión de los órganos de
gobierno.
Debe tenerse presente que las Comisiones Informativas no son órganos de gobierno,
ya que no tienen ni pueden tener en los municipios de régimen común, facultades
decisorias.
C) CARACTERÍSTICAS.
1.- Son órganos complementarios.
2.- Tienen derecho a participar todos los grupos.
276
3.- Tienen como función propia el estudio, informe o consulta de los asuntos que
deban ser sometidos a la decisión del Pleno.
4.- Carecen de atribuciones resolutorias.
5.- Sus dictámenes son preceptivos y previos a las decisiones del Pleno y de cualquier
otro órgano con atribuciones delegadas por aquél (JGL), y son potestativos y previos a
las decisiones de la JGL sobre asuntos no delegados, y del Alcalde.
D) CLASES.
- Permanentes.- Son las que se constituyen con carácter general para dictaminar los
asuntos que deban someterse a la decisión del Pleno, así como seguir la gestión de los
órganos de gobierno. Su extinción coincidirá con el de la Corporación o por acuerdo
del Pleno.
- Especiales.- Las constituidas para un asunto concreto, extinguiéndose
automáticamente una vez dictaminado el asunto mismo, salvo que el acuerdo plenario
que las creo dispusiera otra cosa.
E) CÓNSTITUCIÓN.
Mediante acuerdo plenario a propuesta del Alcalde. El número y denominación de las
Comisiones Informativas Permanentes será decidido en el mismo acuerdo del Pleno,
procurándose su correspondencia con las grandes áreas en que se estructuren los
servicios.
F) COMPOSICIÓN.
-
Alcalde, como Presidente nato, pudiendo delegar la presidencia efectiva “en
cualquier miembros corporativo”, a propuesta de la Comisión tras elección en su
seno. Por tanto, la decisión última de la delegación de la presidencia efectiva
corresponderá al Alcalde, que si no delega, no obstante consumirá uno de los
puestos.
-
Y miembros de la Corporación (exclusivamente). Todos los grupos tienen derecho
a participar con la presencia de Concejales rigiéndose por el principio de
“proporcionalidad”, que permitirá a cada grupo contar con un Concejal como
mínimo, salvo renuncia (incluidos los grupos integrados por un solo Concejal, en
cuyo caso, este formará parte de todas las Comisiones). El principio de
proporcionalidad no implica reproducción exacta del Pleno, sino sólo en cuanto
sea posible. Por tanto, si dicho principio no fuese posible, podrá actuarse como
sigue:
- Repartiendo los puestos respetando las mayorías que existan en el Pleno.
- O asignando un número de miembros igual para cada grupo y aplicando
como sistema de votación para sus dictámenes, el voto ponderado.
Nada dice el ROF en cuanto al número de componentes que deban integrar cada
Comisión, por lo que habrá que estar a lo que disponga el correspondiente acuerdo
del Pleno.
-
Secretario.- El ROF tampoco determina quien deba ejercer las funciones de
Secretario en las Comisiones Informativas; según un determinado sector doctrinal,
debe ejercerse por el Secretario de la Corporación, no obstante, la opinión
277
mayoritaria es que existe libertad para designar a cualquier funcionario de la
Corporación, lo cual no significa que el Secretario de la Corporación no pueda
serlo. Esta afirmación se basa, primero, en que el ROF no exige que sea el
Secretario de la Corporación quien ejerza dichas funciones y, segundo, en que el
art. 13.2 del RJFHN señala que al Secretario de la Corporación corresponden las
funciones de fe pública y el asesoramiento legal preceptivo, si bien en Juntas,
Órganos o Entidades dependientes distintas del Alcalde, Pleno o Comisión de
Gobierno decisoria (hoy Junta de Gobierno Local), podrán ser encomendadas a
funcionarios propios carentes de habilitación, a propuesta del titular de la
Secretaría y que actuarán como delegados de éste.
G) ADSCRIPCIÓN CONCRETA.
Se realizará por escrito del portavoz de cada grupo, dirigido al Alcalde, del que se dará
cuenta al Pleno (no señala en la primera sesión que celebre). Podrá designarse un
suplente por cada titular.
H) FUNCIONES.
Después de la modificación realizada en la LRBRL por la Ley 11/99, de 21 de abril –
Pacto Local-, a las Comisiones Informativas le fueron atribuidas competencias de
control y fiscalización a través del “seguimiento de la gestión”, mediante ruegos y
preguntas, propuestas, etc., atribución que viene a sumarse a las atribuciones propias
no resolutorias de estudio, informe o consulta. En consecuencia, hoy las funciones de
las Comisiones Informativas coinciden con la doble naturaleza que de ellas se predica,
a saber:
1.- Función consultiva.- El estudio, informe o consulta de los asuntos. Esta función
puede tener carácter:
- Obligatoria.- Respecto de los asuntos que deban ser sometidos a la decisión del
Pleno, o a otros órganos que tengan atribuciones delegadas por aquél.
- Voluntaria.- Respecto de los asuntos que correspondan resolver al Alcalde o a la
Junta de Gobierno Local si éstos órganos deciden previamente someterlos a la
Comisión Informativa correspondiente.
La función consultiva de las Comisiones Informativas se plasmará en dictámenes que
tienen carácter “preceptivo” y “no vinculante”.
El carácter preceptivo se deduce de lo dispuesto en el art. 82.2 ROF: “En el orden del
día sólo pueden incluirse los asuntos que hayan sido previamente dictaminados,
informados o sometidos a consulta de la Comisión Informativa que corresponda”. de
manera que todos los asuntos que sean competencia de Pleno deberán estar
dictaminados con carácter previo a que se convoque la sesión plenaria en que se vayan
a incluir en el correspondiente Orden del Día. La práctica habitual de solapar unas y
otras sesiones no es correcta.
No obstante lo anterior, se establece la excepción de los asuntos que sean declarados
urgentes, respecto a los cuales se pueden plantear dos situaciones:
1. Asuntos no dictaminados pero incluidos en el Orden del Día de la sesión plenaria
(art. 82.3 y 97.2 ROF).- El Pleno deberá ratificar la inclusión, a partir de lo cual se
278
podrá adoptar acuerdo sobre el mismo. En otro caso (no ratificación de su inclusión en
el Orden del Día), no podría adoptarse acuerdo, y si se adoptara sería nulo.
2. Asuntos no dictaminados y no incluidos en el Orden del Día.- Podrá ser sometidos a
sesiones ordinarias (solamente) siendo declarados de urgencia por mayoría absoluta, lo
cual permitirá adoptar acuerdo sobre el mismo.
Adoptado acuerdo por el Pleno sobre un asunto sin dictamen preceptivo, deberá darse
cuenta a la respectiva Comisión en la primera sesión que celebre (art. 126.2 ROF).
Finalizar señalando que los dictámenes y propuestas de acuerdo a adoptar por el Pleno
deberán ser firmados por el Secretario de la Comisión y por su Presidente que,
además, normalmente será quien lo defienda ante el Pleno.
2.- Función de control y fiscalización.- Seguimiento de la gestión de de los órganos de
gobierno, sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno, lo
que viene a significar que, en el ejercicio de dicha función carecen de facultades
resolutorias, y que ejercerán la función en el marco de las directrices que establezca el
Pleno en el acuerdo que las cree. Ejercerán esta función mediante la formulación en su
seno de ruegos, preguntas, mociones, etc.

LA COMISIÓN ESPECIAL DE CUENTAS.
A) CONCEPTO.
Órgano complementario de existencia obligatoria en todos los municipios, que tienen
por función el examen, estudio e informe de todas las cuentas, presupuestarias y
extrapresupuestarias, que deba aprobar el Pleno de la Corporación.
B) NATURALEZA.
Órgano consultivo, en cuanto examina, estudia, e informa todas las cuentas de la
Entidad Local. Debe observarse que, a diferencia de las Comisiones Informativas, la
norma no atribuye naturaleza de órgano de control y fiscalización a la Comisión
Especial de Cuentas, control que en cuanto a su vertiente interna, los arts. 213 a 222
TRLHL atribuyen a la Intervención y en último término al Pleno, y en su vertiente
externa, el art. 223 TRLHL atribuye al Tribunal de Cuentas.
Por lo demás, de la misma manera que las Comisiones Informativas, la Comisión
Especial de Cuentas no es un órganos de gobierno, ya que no tienen ni pueden tener en
los municipios de régimen común, facultades decisorias.
C) CARACTERÍSTICAS.
Presenta las mismas que las citadas para las Comisiones Informativas, a salvo de:
1.- Aún siendo un órgano complementario, es de existencia obligatoria en todos los
municipios.
2.- Sus funciones de examen, estudio e informe, se limitan a “las cuentas,
presupuestarias y extrapresupuestarias” que deba aprobar el Pleno, y, en principio, a
salvo de lo que se dirá más adelante no examinan, estudian en informan otros asuntos
que deban ser sometidos a la decisión del Pleno.
D) CLASES.
279
No existe clasificación posible para este órgano, puesto que existe una Comisión
Especial en cada municipio, la cual, por su singularidad, puede conceptuarse como
Comisión Informativa Especial, aunque como veremos, podrá constituirse y funcionar
como Comisión Informativa Permanente.
E) CONSTITUCIÓN, COMPOSICIÓN y FUNCIONAMIENTO.
Es de aplicación de dicho para las Comisiones Informativas.
F) FUNCIÓN CONSULTIVA.
-
Examen, estudio e informe de la Cuenta General.- Caben destacar los siguientes
aspectos:
-
Rendición (final o definitiva) de los estados y cuentas:
 De la Entidad Local:
 Corresponde al Presidente de la Entidad Local.
 Antes del 15 de mayo del ejercicio siguiente al que
correspondan.
 De los organismos autónomos y sociedades mercantiles con capital
íntegro de la Entidad Local:
 Corresponde a los órganos competentes de éstos (rinden
aquellas “proponiendo inicialmente” las mismas).
 Antes del 15 de mayo del ejercicio siguiente al que
correspondan (remisión a la Entidad Local).
-
Formación de la Cuenta General:
 Corresponde a la Intervención.
 Previo a su sometimiento a informe de la Comisión Especial de
Cuentas (antes del 1 de junio).
-
Informe.- Por la Comisión Especial de Cuentas, a quien se someterá antes
del 1 de junio.
-
Exposición pública:


Medio.- No se establece, debiendo entender B.O. correspondiente y
Tablón de Anuncios de la Entidad Local.
Plazo:
 Exposición.- 15 días
 Reclamaciones, reparos u observaciones.- 23 días (15 –
exposición- más 8 –siguientes).
-
Nuevo informe:
 Por la Comisión Especial de Cuentas.
 Una vez examinadas las reclamaciones, reparos u observaciones, en
su caso presentadas. Si no se hubieren presentado, se entiende que
no habrá lugar a nuevo informe.
-
Aprobación, en su caso:
 Por el Pleno de la Corporación.
280

-
Antes del 1 de octubre.
Rendición de la Cuenta General debidamente aprobada:
 Por el Presidente de la Entidad Local.
 Al Tribunal de Cuentas.
 Antes del 15 de octubre de cada año.
-
Estudio, informe o consulta de los demás asuntos relativos a la Economía y
Hacienda de la Entidad.- El Reglamento Orgánico de la Corporación puede tener
previsto, o un acuerdo plenario establecerlo, que la Comisión Especial de Cuentas
actúe como Comisión Informativa Permanente, en cuyo caso examinará, estudiará
e informará todos los asuntos económicos de la Entidad Local que vayan a ser
sometidos a la decisión del Pleno, en las mismas condiciones que las ya vistas para
las restantes Comisiones Informativas.

LOS CONCEJALES-DELEGADOS.
A) INTRODUCCIÓN.
Los Concejales no son órganos municipales, sino miembros del Pleno. No obstante, si
el Concejal adquiere la condición de Teniente de Alcalde o de Concejal-Delegado se
constituirá en un órgano municipal unipersonal.
B) CONCEPTO.
Concejales que ostentan alguna/s delegación de atribuciones del Alcalde.
C) ADQUISICIÓN DE LA CONDICIÓN DE CONCEJAL-DELEGADO.
Por exclusiva decisión del Alcalde si decide delegar en un Concejal atribuciones que
corresponden a aquél como propias, siguiéndose las formalidades y eficacia vistos en
el art. 44 ROF.
D) PÉRDIDA DE TAL CONDICIÓN.
-
En toda clase de delegaciones (genéricas o especiales):
- Por renuncia expresa por escrito ante la Alcaldía.
- Por revocación de la delegación adoptada por el Alcalde con iguales
formalidades que para su otorgamiento.
-
En delegaciones genéricas exclusivamente.- Además:
-
Por pérdida de la condición de miembro de la Junta de Gobierno Local o, donde
ésta no exista, de la de Teniente de Alcalde.
E) ATRIBUCIONES.
-
Las que se especifiquen en el Decreto de delegación.
En su defecto, todas las referidas a la materia o sector de actividad delegado
(delegación genérica) que tiene asignadas originariamente el Alcalde, salvo las
indelegables.
281

LOS REPRESENTANTES PERSONALES DEL ALCALDE.
A) ORIGEN.
Inicialmente denominados Alcaldes de Barrio, su configuración permitía al Alcalde
delegar en aquéllos facultades. En su regulación actual, adoptan la denominación de
representantes personales y se omite la posibilidad de delegación de facultades por
parte de los Alcaldes en ellos.
B) CONCEPTO.
Órganos sin poderes de decisión que representan al Alcalde en los poblados y
barriadas separados del casco urbano o en ciudades, ejerciendo funciones
informativas, protocolarias, etc.
C) NOMBRAMIENTO.
-
Requisitos para ocupar el cargo.- Ser vecino del poblado, barriada o núcleo de
población en que ejerza sus funciones.
-
Órgano competente para el nombramiento.- Alcalde.
-
Ámbito:
- Poblado o barriada separado del caso urbano y que no sea Entidad Local.
- O ciudades en el que el desenvolvimiento de los servicios lo aconseje.
-
Duración del cargo:
- Podrá ser removido por el Alcalde cuando lo juzgue oportuno.
- En todo caso, la duración está sujeta a la del mandato del Alcalde.
-
Tratamiento.- Autoridad.

LAS JUNTAS MUNICIPALES DE DISTRITO.
A) CONCEPTO.
Órganos territoriales de gestión desconcentrada.
B) CREACIÓN:
-
Composición, organización, ámbito territorial y funciones administrativas.- Se
establecerá en su reglamento regulador.
Órgano competente.- Pleno.
C) FINES:
-
Mejorar la gestión de los asuntos de la competencia municipal.
Facilitar la participación ciudadana.

LOS CONSEJOS SECTORIALES.
A) INTRODUCCIÓN.
282
Los Consejos Sectoriales presentan notables similitudes con los órganos territoriales
de gestión desconcentrada, por lo que podrá serles de aplicación lo dicho para éstos;
no obstante se diferencian de aquellos:
1º.- Los Consejos Sectoriales ejercen sus funciones en actividades concretas (cultura,
deportiva, medioambiental, etc.).
2º.- En los Consejos Sectoriales el territorio no es el elemento definitorio.
B) CONCEPTO.
Órganos de participación sectorial de los ciudadanos y sus asociaciones.
C) CREACIÓN:
-
Composición, organización y ámbito de actuación.- Se establecerá en el acuerdo
plenario de creación, si bien en cuanto a la organización, la presidencia
corresponderá:
- Cuando el ámbito territorial del Consejo Sectorial coincida con el de una
Junta Municipal de Distrito.- Un miembro de la Junta, nombrado y
separado libremente por el Alcalde.
- Cuando el ámbito territorial del Consejo Sectorial no coincida con el de
una Junta Municipal de Distrito.- Un miembro de la Corporación, también
nombrado y separado libremente por el Alcalde.
-
Órgano competente.- Pleno.
D) FINES.
Canalizar la participación de los ciudadanos y de sus asociaciones en los asuntos
municipales.
D) FUNCIONES.
Exclusivamente:
- Informe.
- En su caso, propuesta.

ORGANOS DESCONCENTRADOS Y DESCENTRALIZADOS PARA LA
GESTIÓN DE SERVICIOS.
Respecto a otros órganos desconcentrados y descentralizados para la gestión de
servicios, me remito a lo ya expuesto para los restantes órganos de esta naturaleza,
significando únicamente que su establecimiento puede resultar de gran interés en
núcleos separados de población que no constituyan Entidad Local inframunicipal,
como también en grandes urbanizaciones.

COMISIÓN ESPECIAL DE SUGERENCIAS Y RECLAMACIONES.
A) INTRODUCCIÓN.
283
La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones es un órgano introducido en la
organización municipal a través de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas
para la Modernización del Gobierno Local –LMMGL-, quedando configurado como
órgano preceptivo (obligatorio) en los Municipios denominados de Gran Población,
regulados en el Título X de la LRBRL, y como órgano potestativo en los restantes
municipios, denominados de Régimen Común, como veremos a continuación.
B) CONCEPTO.
Órgano municipal para la defensa de los derechos de los vecinos ante la
Administración municipal.
Como puede observarse, se trata de una figura municipal análoga al Defensor del
Pueblo estatal o autonómicos, si bien, la Comisión Especial de Sugerencias y
Reclamaciones tiene carácter colegiado.
C) CREACIÓN.
-
Municipios de Gran Población (señalados en el Título X LRBRL).- Órgano
obligatorio.
Municipios de Régimen Común (restantes municipios).- Órgano
potestativo, cuya existencia dependerá:
 De que así lo disponga el Reglamento Orgánico de la respectiva
Corporación Municipal.
 O de que así lo acuerde el Pleno, por mayoría absoluta
Su configuración es sustancialmente similar a la de la Junta de Gobierno Local y a la
de las Comisiones Informativas, con las dos siguientes diferencias:
-
-
Tanto la Junta de Gobierno Local como las Comisiones Informativas son de
existencia obligatoria en Municipios con más de 5.000 habitantes, en tanto la
Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones es de existencia obligatoria en
los Municipios de Gran Población.
En los Municipios donde la Junta de Gobierno Local y las Comisiones
Informativas no son de existencia obligatoria, dichos órganos existirán si así lo
establece el Reglamento Orgánico de la Corporación o si así lo acuerde el Pleno, al
igual que la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, si bien, para este
órgano, se añade que el acuerdo habrá de adoptarse por mayoría absoluta.
D) FORMACIÓN.
Por representantes de todos los grupos que integren el Pleno, de forma proporcional al
número de miembros en el mismo. Por tanto, la composición de este órgano se asimila
al de las Comisiones Informativas.
E) FUNCIONAMIENTO.
Se regulará en normas de carácter orgánico municipal.
F) FUNCIONES.
284
-
Podrá supervisar la actividad de la Administración municipal, estando obligados
todos los órganos de Gobierno y de la Administración, a colaborar.
Y deberá dar cuenta al Pleno, mediante un informe anual.
También podrá realizar informes extraordinarios.
3.- REFERENCIA A LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN.
3.1.- AMBITO DE APLICACIÓN.
Para la elaboración de este epígrafe se ha seguido esencialmente el manual de Ezcurra.
El régimen de organización de los Municipios de gran población, implantado por la
Ley 57/2003, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local –LMMGL-, se
contempla en el Título X de la LRBRL (artículos 121 a 138, ambos inclusive).
Sabemos, igualmente, que dicha Ley fue pensada en un principio para cubrir las
necesidades de los siete u ocho Municipios españoles que superaban los trescientos o
cuatrocientos mil habitantes. No obstante, tanto en el proyecto de Ley enviado por el
Gobierno a las Cortes como en su posterior tramitación parlamentaria, fue rebajándose la
cifra de población, hasta casi llegar a la cómoda fórmula de «café para todos». En efecto,
según lo previsto en el art. 121.1 de dicho cuerpo legal, las normas previstas en el referido
Título serán de aplicación:
a) A los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes. En este caso se
encuentran Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza, Málaga, Murcia, Las Palmas de
Gran Canaria, Palma de Mallorca, Bilbao, Córdoba, Alicante, Granada, Vigo, Gijón y
Hospitalet de Llobregat. No obstante, la Ley será de aplicación en Madrid y Barcelona hasta
tanto no se aprueba el Estatuto de Capitalidad de Madrid y la Carta Municipal de Barcelona.
b) A los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000
habitantes. Se encuentran en este grupo A Coruña, Granada, Vitoria, Santa Cruz de Tenerife,
Oviedo, Santander, Pamplona, San Sebastián y Almería.
c) A los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de
las instituciones autonómicas. Además de las capitales de provincia, puede aplicarse la Ley,
por ejemplo, en Santiago de Compostela y Mérida, por capitalidad autonómica.
d) Asimismo, a los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que
presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales.
En los supuestos previstos en los párrafos c) y d) se exigirá que así lo decidan las
Asambleas Legislativas correspondientes a iniciativa de los respectivos ayuntamientos.
Igualmente, las normas referidas a la organización y funcionamiento de los órganos
necesarios y las de gestión económico-financiera de los municipios de gran población, salvo
lo dispuesto para los distritos, la defensa de los derechos de los vecinos y el órgano para la
resolución de las reclamaciones económico-administrativas, contenidas respectivamente en
los artículos 128, 132 y 137 de la LRBRL, serán de aplicación:
a) A los Cabildos Insulares Canarios de islas cuya población sea superior a 175.000
habitantes.
285
b) A los restantes Cabildos Insulares de islas cuya población sea superior a 75.000
habitantes, siempre que así lo decida mediante Ley el Parlamento Canario a iniciativa de los
Plenos de los respectivos Cabildos.
3.2.VIGENCIA
DEL
RÉGIMEN
DE
ORGANIZACIÓN
FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN.
Y
El inicio de la vigencia de la nueva organización coincidirá con el inicio del mandato
de la nueva Corporación, la cual dispondrá de un plazo máximo de seis meses, desde su
constitución, para adaptar su anterior organización a la nueva prevista en el Título X de la
LRBRL, y se prolongará indefinidamente aún cuando la cifra oficial de población del
municipio se reduzca posteriormente por debajo del número de habitantes exigido.
En tanto se aprueban tales normas, continuarán en vigor las normas que regulen estas
materias en el momento de entrada en vigor de la Ley 57/2003.
Igual previsión será de aplicación a los Plenos de los Cabildos que queden incluidos en
su ámbito de aplicación.
No obstante lo anterior, para que la Ley sea de inmediata aplicación (sin tener que
esperar hasta 2007, año en el que se iniciará el mandato de las nuevas Corporaciones
Locales), su disposición transitoria primera prevé que el citado plazo de seis meses se
empiece a contar desde su entrada en vigor, esto es, el 1 de enero de 2004. De esta forma, los
Plenos de los Ayuntamientos y de los Cabildos Insulares a los que les sea de aplicación
inmediata este nuevo modelo organizativo, deberán aprobar las normas orgánicas necesarias
para la adaptación de su organización a las normas del nuevo Título X antes del 1 de julio de
2004.
3.3.- CARACTERISTICAS DE ESTE REGIMEN.
Como características más importantes de este régimen específico podemos destacar las
siguientes:
1. Traslación del funcionamiento del modelo nacional o autonómico a la vida
municipal.
La Ley 57/2003 incorpora al ámbito de las ciudades de gran población el
funcionamiento del modelo nacional o autonómico, equiparando al Pleno con el poder
legislativo, al Alcalde con
el Presidente del Gobierno o de la Comunidad, y a la Junta de Gobierno Local con el Consejo
de Ministros o Consejo Autonómico.
2. Adelgazamiento del abanico de atribuciones del Alcalde.
El Alcalde de las grandes poblaciones se configura como el principal órgano de
dirección de la política, del gobierno y de la administración municipal, ostentando, junto a
funciones simbólicas tales como la de máxima representación del municipio, aquellas
atribuciones ejecutivas necesarias para el desarrollo de tales funciones. El acusado
protagonismo del Alcalde en la vida pública municipal no escapa en la actualidad a la visión
de cualquier observador. Simplemente basta comprobar las feroces campañas de los diferentes
partidos políticos en las elecciones municipales de las grandes ciudades españolas (Madrid,
Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza, Málaga, etc.) para corroborar la enorme trascendencia
286
política del cargo de primer mandatario municipal, cuyo rango popular es superior incluso (en
los casos de Madrid y Barcelona) al de Ministro del Gobierno estatal o al de Presidente de
muchas Comunidades Autónomas.
Por tanto, el Alcalde así configurado pierde muchas de las atribuciones gestoras o
ejecutivas que le corresponderían en régimen común, atribuciones que pasa a ostentar la Junta
de Gobierno Local.
3. Existencia de una Junta de Gobierno Local con amplias atribuciones
ejecutivas.
Puede decirse que la verdadera protagonista de este nuevo modelo organizativo es la
Junta de Gobierno Local. En efecto, el Título X de la LRBRL viene a perfilar una Junta de
Gobierno Local fuerte, dotada de amplias funciones de naturaleza ejecutiva y que se
constituye como un órgano colegiado esencial de colaboración en la dirección política del
Ayuntamiento.
Pero las diferencias entre la configuración de la Junta de Gobierno Local de los
municipios de gran población y la del régimen común se manifiestan no sólo en sus amplias
atribuciones5, sino también en su composición, otra de las principales novedades de la
reforma. En efecto, el Alcalde podrá convocar a cualquier ciudadano de a pie para que asuma,
con plena responsabilidad política, labores ejecutivas, lo que supone una enorme ventaja que
permite avanzar en el proceso de modernización de la Administración municipal. Dichas
personas serán miembros de la Junta de Gobierno Local -formarán parte del ejecutivo local-,
si bien, la mayoría de los miembros de ésta han de ser cargos electos locales6.
Recuérdese que en los Municipios de régimen común la Junta de Gobierno se
configura simple y vagamente como «órgano de asistencia al Alcalde», sin más atribuciones
específicas, únicamente las que el Alcalde u otro órgano municipal les delegue. Pero aquí, no;
aquí, en los municipios de gran población, la Junta de Gobierno es el verdadero órgano
ejecutivo del Ayuntamiento con atribuciones específicamente tasadas en la Ley.
Las dudas sobre la constitucionalidad de esta medida no se han hecho esperar, dado
que en artículo 140 de la Constitución se establece que el gobierno y administración de los
municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y
Concejales. Por esta prevención, quizás, la Ley exige que, para la válida constitución de la
Junta de Gobierno Local, el número de miembros presentes que ostenten la condición de
Concejal sea superior al número de aquellos miembros presentes que no ostenten dicha
condición.
La Secretaría de la Junta la ejerce un Concejal.
4. Configuración del Gobierno municipal como verdadero órgano ejecutivo de los
asuntos públicos locales.
Como en todos los Municipios con Ayuntamiento, el Gobierno municipal de los
grandes municipios está integrado por el Alcalde y la Junta del Gobierno Local.
Por consiguiente, y como ya hemos dicho, comparando esta estructura con la del poder
ejecutivo estatal, el Alcalde se asemeja al Presidente del Gobierno o a un Presidente
autonómico, y los miembros de la Junta de Gobierno Local a los Ministros o a los Consejeros
de una Comunidad Autónoma.
287
5. Configuración del Pleno como órgano de representación política.
Al Pleno, como órgano de representación política, le corresponde fundamentalmente el
control y fiscalización de las actuaciones del Gobierno municipal, además del ejercicio de la
potestad normativa. Su presidencia será ejercida por el Alcalde o Concejal en quien delegue.
El asesoramiento legal al Pleno y a sus Comisiones corresponderá a un funcionario de
Administración Local con habilitación de carácter nacional, que actuará como Secretario. De
conformidad con lo dispuesto en la disposición transitoria quinta de la Ley 57/2003, el
funcionario de Administración local con habilitación de carácter nacional que a la entrada en
vigor de la Ley estuviera desempeñando el puesto Secretario del Ayuntamiento, pasará a
desempeñar el puesto de Secretario General del Pleno.
Otra de las diferencias con el órgano plenario de los Ayuntamientos de régimen
común es que el Pleno de los Municipios altamente poblados únicamente puede delegar
algunas de sus atribuciones en las Comisiones, y no en el Alcalde o en la Junta de Gobierno
Local como sucede en los Ayuntamientos de régimen común.
Siguiendo con el símil estatal o autonómico, el Pleno se configura en estos municipios
como las Cortes españolas o las Asambleas de las CC.AA.; es, por tanto, una especie de
«miniparlamento», en el que priman las funciones legislativas y de control del Gobierno
municipal, dicho esto con las salvedad de que el Pleno únicamente puede dictar normas
reglamentarias, no leyes.
6. Existencia de órganos directivos
En estos Ayuntamientos se crea la figura de los órganos directivos municipales,
órganos intermedios entre el nivel político y la administración municipal, cuyos titulares han
de ser funcionarios con titulación superior.
7. Fomento de la participación de los ciudadanos en los asuntos municipales.
Para fomentar la participación de los ciudadanos en los asuntos municipales y acercar
la Administración municipal a los mismos, se establece la división territorial de estos
municipios en Distritos, y asimismo se crean los Consejos Sociales de la Ciudad, como
órganos de participación en las políticas de desarrollo local, la planificación estratégica y los
grandes proyectos urbanos.
8. Existencia de un órgano específico para la resolución de las reclamaciones
económico-administrativas.
En cada Municipio se creará un órgano para la resolución de las reclamaciones
económico-administrativas de competencia municipal. Su actuación estará basada en los
principios de celeridad, gratuidad e independencia, fortaleciéndose así la garantía de los
derechos de los ciudadanos.
9. Existencia de un Observatorio Urbano en el Ministerio de Administraciones
Públicas.
288
Por último, la Ley contempla también la puesta en marcha de un Observatorio Urbano
en el Ministerio de Administraciones Públicas para reunir y difundir indicadores sobre la
calidad de vida y de los servicios en los municipios sujetos al régimen de altamente poblados.
3.4.- ORGANIZACIÓN EN LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN.
3.4.1.- ORGANIZACIÓN NECESARIA:
1. EL PLENO:
a) Composición.- El Pleno, formado por el Alcalde y los Concejales, es el órgano de
máxima representación política de los ciudadanos en el gobierno municipal. Excepto en los
supuestos previstos en la LRBRL y en la legislación electoral, el Pleno será convocado y
presidido por el Alcalde, al que corresponde decidir los empates con voto de calidad.
El Alcalde podrá delegar exclusivamente la convocatoria y la presidencia del Pleno,
cuando lo estime oportuno, en uno de los Concejales.
En todo caso, el Pleno contará con un Secretario General y dispondrá de Comisiones,
que estarán formadas por los miembros que designen los grupos políticos en proporción al
número de Concejales que tengan en el Pleno.
b) Atribuciones.- A tenor de lo dispuesto en el art. 123 de la LRBRL, al Pleno del
Ayuntamiento le corresponden las siguientes atribuciones:
- El control y la fiscalización de los órganos de gobierno (indelegable).
- La votación de la moción de censura al Alcalde y de la cuestión de confianza
planteada por éste, que será pública y se realizará mediante llamamiento nominal en todo caso
y se regirá en todos sus aspectos por lo dispuesto en la legislación electoral general
(indelegable).
- La aprobación y modificación de los reglamentos de naturaleza orgánica
(indelegable).
Tendrán en todo caso naturaleza orgánica:
· La regulación del Pleno.
· La regulación del Consejo Social de la Ciudad.
· La regulación de la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones.
· La regulación de los órganos complementarios y de los procedimientos de
participación ciudadana.
· La división del municipio en distritos, y la determinación y regulación de los órganos
de los distritos y de las competencias de sus órganos representativos y participativos,
sin perjuicio de las atribuciones del Alcalde para determinar la organización y las
competencias de su administración ejecutiva.
· La determinación de los niveles esenciales de la organización municipal, entendiendo
por tales las grandes áreas de gobierno, los coordinadores generales, dependientes
directamente de los miembros de la Junta de Gobierno Local, con funciones de
coordinación de las distintas Direcciones Generales u órganos similares integradas en
la misma área de gobierno, y de la gestión de los servicios comunes de éstas u otras
funciones análogas y las Direcciones Generales u órganos similares que culminen la
organización administrativa, sin perjuicio de las atribuciones del Alcalde para
determinar el número de cada uno de tales órganos y establecer niveles
complementarios inferiores.
· La regulación del órgano para la resolución de las reclamaciones económicoadministrativas.
289
- La aprobación y modificación de las ordenanzas y reglamentos municipales
(delegable en las Comisiones).
- Los acuerdos relativos a la delimitación y alteración del término municipal; la
creación o supresión de las Entidades de ámbito territorial inferior al municipio; la alteración
de la capitalidad del municipio y el cambio de denominación de éste o de aquellas Entidades,
y la adopción o modificación de su bandera, enseña o escudo (indelegable).
- Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales
(indelegable).
- La determinación de los recursos propios de carácter tributario (indelegable).
- La aprobación de los presupuestos, de la plantilla de personal, así como la
autorización de gastos en las materias de su competencia. Asimismo, aprobará la cuenta
general del ejercicio correspondiente (indelegable).
- La aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la
tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la
legislación urbanística (indelegable).
- La transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones públicas, así
como la aceptación de las delegaciones o encomiendas de gestión realizadas por otras
Administraciones, salvo que por ley se impongan obligatoriamente (indelegable).
- La determinación de las formas de gestión de los servicios, así como el acuerdo de
creación de organismos autónomos, de entidades públicas empresariales y de sociedades
mercantiles para la gestión de los servicios de competencia municipal, y la aprobación de los
expedientes de municipalización (delegable en las Comisiones).
- Las Facultades de revisión de oficio de sus propios actos y disposiciones de carácter
general (indelegable).
- El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa jurídica del Pleno en
las materias de su competencia (delegable en las Comisiones).
- Establecer el régimen retributivo de los miembros del Pleno, de su secretario general,
del Alcalde, de los miembros de la Junta de Gobierno Local y de los órganos directivos
municipales (indelegable).
- El planteamiento de conflictos de competencia a otras entidades locales y otras
Administraciones públicas (delegable en las Comisiones).
- Acordar la solicitud a la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma para que,
en su caso, decida que el Municipio pueda ser incluido en el ámbito de aplicación de los
municipios de gran población (indelegable).
- Las demás que expresamente le confieran las leyes.
Por lo general, los acuerdos del Pleno se adoptan por mayoría simple, si bien se
requerirá el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros del Pleno
para la adopción de los acuerdos referidos en los párrafos c), e), f), j) y o) y para los que
corresponda adoptar al Pleno en la tramitación de los instrumentos de planeamiento general
previstos en la legislación urbanística.
2. EL ALCALDE.
El Alcalde, que ostenta la máxima representación del municipio y tiene el tratamiento
de Excelencia, se le atribuyen en el art. 124 de la LRBRL las siguientes funciones:
a) Representar al Ayuntamiento .
b) Dirigir la política, el gobierno y la administración municipal, sin perjuicio de la
acción colegiada de colaboración en la dirección política que, mediante el ejercicio de las
funciones ejecutivas y administrativas que le son atribuidas por esta Ley, realice la Junta de
Gobierno Local (indelegable).
290
c) Establecer directrices generales de la acción de gobierno municipal y asegurar su
continuidad (sólo son delegables en la Junta de Gobierno Local).
d) Convocar y presidir las sesiones del Pleno y las de la Junta de Gobierno Local y
decidir los empates con voto de calidad (indelegables las atribuciones de convocar y presidir
la Junta de Gobierno Local y decidir los empates con voto de calidad..
e) Nombrar y cesar a los Tenientes de Alcalde y a los Presidentes de los Distritos
(indelegable).
f) Ordenar la publicación, ejecución y cumplimiento de los acuerdos de los órganos
ejecutivos del Ayuntamiento .
g) Dictar bandos, decretos e instrucciones (sólo indelegable la atribución de dictar
bandos).
h) Adoptar las medidas necesarias y adecuadas en casos de extraordinaria y urgente
necesidad, dando cuenta inmediata al Pleno (indelegable).
i) Ejercer la superior dirección del personal al servicio de la Administración municipal
.
j) La Jefatura de la Policía Municipal (indelegable).
k) Establecer la organización y estructura de la Administración municipal ejecutiva,
sin perjuicio de la aprobación y modificación de los reglamentos de naturaleza orgánica, que
corresponden al Pleno (sólo son delegables en la Junta de Gobierno Local).
l) El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas en materia de su
competencia y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno, en este supuesto
dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su ratificación .
m) Las facultades de revisión de oficio de sus propios actos .
n) La autorización y disposición de gastos en las materias de su competencia .
ñ) Las demás que le atribuyan expresamente las leyes y aquéllas que la legislación del
Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al municipio y no se atribuyan a otros
órganos municipales.
3. LOS TENIENTES DE ALCALDE.
Los Tenientes de Alcalde, que tendrán el tratamiento de Ilustrísima y sustituyen al
Alcalde, por el orden de su nombramiento, en los casos de vacante, ausencia o enfermedad,
son nombrados y separados por aquél de entre los Concejales que forman parte de la Junta de
Gobierno Local.
4. LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL:
a) Naturaleza.- Como ya se dijo, la Junta de Gobierno Local de los municipios sujetos
a este régimen organizativo es el verdadero órgano ejecutivo de la Corporación; es un órgano
fuerte que, bajo la presidencia del Alcalde, colabora de forma colegiada en la función de
dirección política que a éste corresponde y ejerce las funciones ejecutivas y administrativas
que más adelante señalamos.
b) Composición y organización.- La Junta de Gobierno Local, cuya presidencia
corresponde al Alcalde, está formada por un número de miembros no superior al tercio del
número legal de componentes del Pleno, incluido el Alcalde. El Alcalde podrá nombrar como
miembros de la Junta de Gobierno Local a personas que no ostenten la condición de
Concejales, siempre que su número no supere un tercio de sus miembros, excluido el Alcalde.
En todo caso, para la válida constitución de la Junta de Gobierno Local se requiere que
el número de miembros de la Junta de Gobierno Local que ostentan la condición de
Concejales presentes sea superior al número de aquellos miembros presentes que no ostentan
dicha condición.
291
Los miembros de la Junta de Gobierno Local podrán asistir a las sesiones del Pleno e
intervenir en los debates, sin perjuicio de las facultades que corresponden a su Presidente.
La Junta de Gobierno Local responde políticamente ante el Pleno de su gestión de
forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembros por
su gestión.
La Secretaría de la Junta de Gobierno Local de estos Municipios no la ejerce un
funcionario de la Administración Local con habilitación de carácter nacional, como ha
sucedido siempre, sino que corresponde a uno de sus miembros que reúna la condición de
Concejal, designado por el Alcalde, quien redactará las actas de las sesiones y certificará
sobre sus acuerdos. Asimismo, existirá un órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y a
su Concejal-secretario.
En cuanto a las deliberaciones de la Junta de Gobierno Local, serán secretas, aun
cuando a sus sesiones puedan asistir Concejales no pertenecientes a la misma y los titulares de
los órganos directivos, en ambos supuestos cuando sean convocados expresamente por el
Alcalde.
c) Atribuciones.- De conformidad con lo dispuesto en el art. 127 de la LRBRL,
corresponde a la Junta de Gobierno Local:
- La aprobación de los proyectos de ordenanzas y de los reglamentos, incluidos los
orgánicos, con excepción de las normas reguladoras del Pleno y sus Comisiones.
- La aprobación del proyecto de presupuesto.
- La aprobación de los proyectos de instrumentos de ordenación urbanística cuya
aprobación definitiva o provisional corresponda al Pleno.
- Las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del
planeamiento general no atribuidas expresamente al Pleno, así como de los instrumentos de
gestión urbanística y de los proyectos de urbanización.
- La concesión de cualquier tipo de licencia, salvo que la legislación sectorial la
atribuya expresamente a otro órgano.
- Las contrataciones y concesiones, incluidas las de carácter plurianual, la ampliación
del número de anualidades y la modificación de los porcentajes de gastos plurianuales, así
como la gestión, adquisición y enajenación del patrimonio, la concertación de operaciones de
crédito, todo ello de acuerdo con el presupuesto y sus bases de ejecución.
- El desarrollo de la gestión económica, autorizar y disponer gastos en materia de su
competencia, disponer gastos previamente autorizados por el Pleno, y la gestión del personal.
- Aprobar la relación de puestos de trabajo, las retribuciones del personal de acuerdo
con el presupuesto aprobado por el Pleno, la oferta de empleo público, las bases de las
convocatorias de selección y provisión de puestos de trabajo, el número y régimen del
personal eventual, la separación del servicio de los funcionarios del Ayuntamiento, sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 99 de la LRBRL para el personal con habilitación de
carácter nacional, el despido del personal laboral, el régimen disciplinario y las demás
decisiones en materia de personal que no estén expresamente atribuidas a otro órgano. La
composición de los tribunales de oposiciones será predominantemente técnica, debiendo
poseer todos sus miembros un nivel de titulación igual o superior al exigido para el ingreso en
las plazas convocadas. Su presidente podrá ser nombrado entre los miembros de la
Corporación o entre el personal al servicio de las Administraciones Públicas.
- El nombramiento y el cese de los titulares de los órganos directivos de la
Administración municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición adicional octava de
la LRBRL para los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter
nacional.
- El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas en materia de su
competencia.
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k) Las facultades de revisión de oficio de sus propios actos.
l) Ejercer la potestad sancionadora salvo que por ley esté atribuida a otro órgano.
m) Las demás que le correspondan, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.
La Junta de Gobierno Local podrá delegar en los Tenientes de Alcalde, en los demás
miembros de la Junta de Gobierno Local, en su caso, en los demás Concejales, en los
coordinadores generales, directores generales u órganos similares, las funciones enumeradas
en los párrafos e), f), g), h) anteriores, con excepción de la aprobación de la relación de
puestos de trabajo, de las retribuciones del personal, de la oferta de empleo público, de la
determinación del número y del régimen del personal eventual y de la separación del servicio
de los funcionarios, y l) del apartado anterior.
3.4.2.- ORGANOS COMPLEMENTARIOS:
1. LOS CONCEJALES DELEGADOS.
Al igual que en todos los Ayuntamientos, los Concejales Delegados ostentan por
delegación alguna de las atribuciones del Alcalde.
2. LOS REPRESENTANTES DEL ALCALDE EN POBLADOS Y BARRIADAS.
Según vimos, en el art. 24 de la LRBRL se dispone establece que para facilitar la
participación ciudadana en la gestión de los asuntos locales y mejorar ésta, los Municipios
podrán establecer órganos territoriales de gestión desconcentrada, con la organización,
funciones y competencias que cada Ayuntamiento les confiera, atendiendo a las
características del asentamiento de la población en el término municipal, sin perjuicio de la
unidad de gobierno y gestión del Municipio.
Y entre tales órganos se encuentran los Representantes del Alcalde en poblados y
barriadas, típicos en grandes municipios y conocidos como «Alcaldes de barrio». En la ciudad
de Zaragoza, por ejemplo, se eligen en los barrios de Alfocea, Cartuja baja, Casetas,
Garrapinillos, Juslibol, Miralbueno, Montañana, Monzalbarba, Movera, Pañaflor Gállego, San
Gregorio, San Juan, Torrecilla, Venta Olivar, Villamayor, etc. En Valencia, en los de La
Punta, La Torre, Castellar-Oliveral, el Palmar, Perellonet, Pinedo, Benifaraig, Poble-Nou,
Carpesa, Benimámet, Beniferri, El Saler, Casas de Bárcena, etc. Recordemos que, según
indica el TRRL, el Representante del Alcalde en poblados y barriadas tiene carácter de
autoridad en el cumplimiento de sus cometidos.
3. LAS COMISIONES DEL PLENO.
Así como en los Municipios de régimen común tienen cabida las Comisiones
Informativas, como órganos encargados del estudio, informe o consulta de los asuntos que
han de ser sometidos a la decisión del Pleno, y del seguimiento de la gestión del Alcalde, de la
Comisión de Gobierno y de los Concejales Delegados, las Comisiones que ahora se regulan
en el nuevo Título X de la LRBRL no cambian en cuanto a su composición, puesto que, al
igual que las reguladas para los municipios de régimen común, estarán formadas por
representantes de los grupos políticos de la Corporación, en proporción a su importancia
numérica, y tienen, igualmente, las mismas funciones que aquéllas. Pero, además, a diferencia
de aquéllas, las que ahora contemplamos sí tienen funciones decisorias, ya que se les permite
asumir, por delegación, atribuciones conferidas al Pleno, por cuya razón el tradicional
calificativo de «Informativas» puede no ser el adecuado. Deberán conocerse como
«Comisiones del Pleno» o simplemente, sin más, como «Comisiones».
293
En concreto, y de conformidad con lo que establece el art. 122.4 de la LRBRL,
corresponden a las Comisiones del Pleno las siguientes funciones:
a) El estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la
decisión del Pleno.
b) El seguimiento de la gestión del Alcalde y de su equipo de gobierno, sin perjuicio
del superior control y fiscalización que, con carácter general, le corresponde al Pleno.
c) Aquéllas que el Pleno les delegue, de acuerdo con lo dispuesto en la citada Ley.
4. LA COMISIÓN ESPECIAL DE CUENTAS.
Como vimos en epígrafes precedentes, la Comisión Especial de Cuentas es un órgano
necesario en todos los Municipios.
5. LA COMISIÓN ESPECIAL DE SUGERENCIAS Y RECLAMACIONES.
Para la defensa de los derechos de los vecinos ante la Administración Municipal, la
Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones es un órgano necesario en los municipios
de gran población y en aquellos otros en que el Pleno así lo acuerde, con el voto favorable de
la mayoría absoluta del número legal de sus miembros, o así lo disponga su Reglamento
Orgánico.
Según dispone el art. 132 de la LRBRL, el Pleno de los Municipios sujetos al régimen
de gran población creará una Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, cuyo
funcionamiento se regulará en normas de carácter orgánico, y estará formada por
representantes de todos los grupos que integren el Pleno, de forma proporcional al número de
miembros que tengan en el mismo.
La citada Comisión podrá supervisar la actividad de la Administración municipal, y
deberá dar cuenta al Pleno, mediante un informe anual, de las quejas presentadas y de las
deficiencias observadas en el funcionamiento de los servicios municipales, con especificación
de las sugerencias o recomendaciones no admitidas por la Administración Municipal. No
obstante, también podrá realizar informes extraordinarios cuando la gravedad o la urgencia de
los hechos lo aconsejen.
Para el desarrollo de sus funciones, todos los órganos de Gobierno y de la
Administración Municipal están obligados a colaborar con la referida Comisión.
6. LAS JUNTAS MUNICIPALES DE DISTRITO.
Sabido es que las grandes poblaciones –Madrid (Madrid, por ejemplo, está dividida en
21 Distritos), Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza, Málaga, etc.- suelen estar divididas en
Distritos y éstos en Barrios. Al frente de cada uno de los Distritos se encuentra un Concejal
Delegado.
Pues bien, a partir de ahora la división del término municipal en Distritos es necesaria
en los municipios acogidos al régimen que contemplamos. Por tanto, donde todavía no
existan, deberán crearse Distritos como divisiones territoriales propias, dotadas de órganos de
gestión desconcentrada, para impulsar y desarrollar la participación ciudadana en la gestión de
los asuntos municipales y su mejora, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del
municipio.
294
Su creación y regulación corresponde al Pleno de la Corporación, debiéndose fijar el
porcentaje mínimo de los recursos presupuestarios que deberán gestionarse por los distritos,
en su conjunto.
Cada uno de los Distritos tiene una Junta presidida por un Concejal, nombrado por el
Alcalde, a quien lógicamente también compete su destitución.
7. EL CONSEJO SOCIAL DE LA CIUDAD.
Podemos definir el Consejo Social de la Ciudad como el órgano colegiado de
participación de la sociedad, a través de sus diversos sectores, en el gobierno y la
administración municipal.
De conformidad con lo dispuesto en el art. 131 de la LRBRL, este órgano consultivo,
que debe existir en los municipios sujetos al régimen de gran población, estará integrado por
representantes de las organizaciones económicas, sociales, profesionales y de vecinos más
representativas.
Además de las funciones que determine el Pleno mediante normas orgánicas,
corresponderá a este Consejo la emisión de informes, estudios y propuestas en materia de
desarrollo económico local, planificación estratégica de la ciudad y grandes proyectos
urbanos.
8. ORGANO PARA LA RESOLUCIÓN DE LAS RECLAMACIONES
ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS.
En todos los Municipios de gran población debe existir igualmente un órgano
especializado, de manera preferente, en el conocimiento y resolución de reclamaciones sobre
actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho
público de competencia municipal, así como en el dictamen sobre los proyectos de
Ordenanzas fiscales y la elaboración de estudios y propuestas en dicha materia.
Estará integrado por un número impar de miembros, con un mínimo de tres,
designados por el Pleno por mayoría absoluta de entre personas de reconocida competencia
técnica.
Su composición, competencias, organización y funcionamiento -que se basará en
criterios de independencia técnica, celeridad y gratuidad-, así como el procedimiento de las
reclamaciones, serán determinados por el Pleno del Ayuntamiento, de acuerdo con lo
establecido en la Ley General Tributaria y en la normativa estatal reguladora de las
reclamaciones económico-administrativas, sin perjuicio de las adaptaciones necesarias en
consideración al ámbito de actuación y funcionamiento del órgano.
9. ORGANOS DIRECTIVOS.
Como órganos directivos en los Municipios de gran población caben citarse los
siguientes:
a) El titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y a su Concejalsecretario.
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Como ya indicamos, en el régimen que nos ocupa existe necesariamente un órgano de
apoyo a la Junta de Gobierno Local y al Concejal-secretario de la misma, cuyo titular será
nombrado entre funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, al
que corresponden las siguientes funciones:
- La asistencia al Concejal-secretario de la Junta de Gobierno Local.
- La remisión de las convocatorias a los miembros de la Junta de Gobierno Local.
- El archivo y custodia de las convocatorias, órdenes del día y actas de las reuniones.
- Velar por la correcta y fiel comunicación de sus acuerdos.
b) El titular de la Asesoría Jurídica.
Sin perjuicio de las funciones reservadas al Secretario del Pleno por el párrafo e) del
apartado 5 del artículo 122 de la LRBRL, la Asesoría Jurídica es otro un órgano
administrativo necesario en los Municipios de gran población que se configura como
responsable de la asistencia jurídica al Alcalde, a la Junta de Gobierno Local y a los órganos
directivos, comprensiva del asesoramiento jurídico y de la representación y defensa en juicio
del Ayuntamiento, salvo que designen Abogado colegiado que les represente y defienda en
juicio.
El titular de la Asesoría Jurídica será nombrado y separado por la Junta de Gobierno
Local, de entre licenciados en Derecho que ostentar la condición de funcionario de
Administración Local con habilitación de carácter nacional, o bien funcionario de carrera del
Estado, de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales. Hasta ahora, el asesor
jurídico de todos los Ayuntamientos era el Secretario (funcionario de Administración Local
con habilitación de carácter nacional), con independencia de que la Corporación pudiera
contratar, para asuntos concretos, asesores jurídicos externos. Pero ahora, en los Municipios
de gran población, la titularidad de la asesoría jurídica puede recaer en funcionarios que no
necesariamente tienen que ser habilitados estatales de la Administración Local.
c) El Secretario General del Pleno.
Al Secretario General del Pleno, que lo será también de las Comisiones del Pleno, le
corresponden las siguientes funciones:
- La redacción y custodia de las actas, así como la supervisión y autorización de las
mismas, con el visto bueno del Presidente del Pleno.
- La expedición, con el visto bueno del Presidente del Pleno, de las certificaciones de
los actos y acuerdos que se adopten.
- La asistencia al Presidente del Pleno para asegurar la convocatoria de las sesiones, el
orden en los debates y la correcta celebración de las votaciones, así como la colaboración
en el normal desarrollo de los trabajos del Pleno y de las comisiones.
- La comunicación, publicación y ejecución de los acuerdos plenarios.
- El asesoramiento legal al Pleno y a las comisiones, que será preceptivo en los
siguientes supuestos:
1. Cuando así lo ordene el Presidente o cuando lo solicite un tercio de sus miembros
con antelación suficiente a la celebración de la sesión en que el asunto hubiere de
tratarse.
2. Siempre que se trate de asuntos sobre materias para las que se exija una mayoría
especial.
3. Cuando una ley así lo exija en las materias de la competencia plenaria.
4. Cuando, en el ejercicio de la función de control y fiscalización de los órganos de
gobierno, lo solicite el Presidente o la cuarta parte, al menos, de los Concejales.
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Dichas funciones quedan reservadas a funcionarios de Administración local con
habilitación de carácter nacional, con las subescalas que correspondan, de acuerdo con lo
dispuesto en su normativa reglamentaria.
Su nombramiento corresponderá al Alcalde, teniendo la misma equiparación que los
órganos directivos previstos en el artículo 130 de la LRBRL, sin perjuicio de lo que
determinen a este respecto las normas orgánicas que regulen el Pleno.
d) El Interventor general municipal.
La función pública de control y fiscalización interna de la gestión económicofinanciera y presupuestaria, en su triple acepción de función interventora, función de control
financiero y función de control de eficacia, corresponde al Intervención general municipal.
Su titular, que será nombrado de entre funcionarios de Administración local con
habilitación de carácter nacional, ejercerá sus funciones con plena autonomía respecto de los
órganos y entidades municipales y cargos directivos cuya gestión fiscalice, teniendo completo
acceso a la contabilidad y a cuantos documentos sean necesarios para el ejercicio de sus
funciones.
e) El titular del órgano u órganos de gestión económico-financiera y
presupuestaria.
Las funciones de presupuestación, contabilidad, tesorería y recaudación serán
ejercidas por el órgano u órganos que se determinen en el Reglamento Orgánico Municipal.
El titular o titulares de dicho órgano u órganos deberá ser un funcionario de
Administración local con habilitación de carácter nacional, salvo el del órgano que desarrolle
las funciones de presupuestación.
f) El titular del órgano de gestión tributaria.
Con el fin de conseguir una gestión integral del sistema tributario municipal, regido
por los principios de eficiencia, suficiencia, agilidad y unidad en la gestión, se habilita al
Pleno de los Ayuntamientos de los municipios de gran población para crear un órgano de
gestión tributaria, responsable de ejercer como propias las competencias que a la
Administración Tributaria local le atribuye la legislación tributaria.
Vemos, por tanto, que es un órgano potestativo, al que, cuando menos, le
corresponderán, en su caso, las siguientes funciones:
a) La gestión, liquidación, inspección, recaudación y revisión de los actos tributarios
municipales.
b) La recaudación en período ejecutivo de los demás ingresos de derecho público del
ayuntamiento.
c) La tramitación y resolución de los expedientes sancionadores tributarios relativos a
los tributos cuya competencia gestora tenga atribuida.
d) El análisis y diseño de la política global de ingresos públicos en lo relativo al
sistema tributario municipal.
e) La propuesta, elaboración e interpretación de las normas tributarias propias del
ayuntamiento.
f) El seguimiento y la ordenación de la ejecución del presupuesto de ingresos en lo
relativo a ingresos tributarios.
297
En el caso de que el Pleno decida crear un órgano de gestión tributaria, la función de
recaudación y su titular quedarán adscritos a este órgano, quedando sin efecto lo dispuesto
para el órgano de gestión económico-financiera y presupuestaria del subepígrafe anterior en lo
que respecta a la función de recaudación.
g) Otros órganos directivos.
Otros órganos directivos de menor importancia son:
- Los coordinadores generales de cada Area o Concejalía. Dependen directamente de
la Junta de Gobierno Local, ejerciendo, entre otras, funciones de coordinación de las distintas
Direcciones Generales u órganos similares integradas en la misma área de gobierno, y de la
gestión de los servicios comunes de éstas u otras funciones análogas. Asimismo pueden
ejercer cuantas funciones les deleguen el Alcalde o la Junta de Gobierno Local.
Los Directores Generales u órganos similares que culminen la organización
administrativa.
Los titulares de los máximos órganos de dirección de los organismos autónomos y
de las entidades públicas empresariales locales.
El nombramiento de los coordinadores generales y de los directores generales deberá
efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las
entidades locales o funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional,
a los que se exija para su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o
equivalente, salvo que el Pleno, al determinar los niveles esenciales de la organización
municipal, permita que, en atención a las características específicas del puesto directivo, su
titular no reúna dicha condición de funcionario. En este caso los nombramientos habrán de
efectuarse motivadamente y de acuerdo con criterios de competencia profesional y
experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada.
TEMA 5:
LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS DE LAS ENTIDADES
LOCALES: RÉGIMEN JURÍDICO. LA POTESTAD NORMATIVA:
ORDENANZAS Y REGLAMENTOS. LOS BANDOS DE LA
ALCALDÍA. EL REGLAMENTO ORGÁNICO MUNICIPAL.
1. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS DE LAS ENTIDADES LOCALES:
RÉGIMEN JURÍDICO.
1.1.- Concepto.
Medios jurídicos exorbitantes de que la ley dota a la Administración Pública -en
nuestro caso a las Entidades Locales- para cumplir sus fines.
1.2.- Principales características: potestad administrativa versus derecho
subjetivo.
Podríamos afirmar que, frente al anterior concepto jurídico dado, el contraste de la
potestad administrativa y de derecho subjetivo, nos lleva al concepto técnico del término, que
se obtiene de la propia teoría general del Derecho. Uno y otro concepto son especies
298
diferenciadas del género común que se refiere a los poderes jurídicos o facultades del querer y
del obrar atribuidas a los sujetos por el ordenamiento.
Son EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, en
“Curso de Derecho Administrativo”, Ed. Civitas, dos de los autores que diferencias ambas
figuras jurídicas, diciendo que mientras el derecho subjetivo se caracteriza por tener su origen
en una relación jurídica concreta, recaer sobre un objetivo específico y determinado, consistir
en una pretensión concreta y corresponder con un deber atribuible a un sujeto pasivo, que es,
en este sentido, un sujeto obligado, ninguna de estas notas convienen a la potestad
administrativa, caracterizada por:
1.- La potestad no se genera en relación jurídica alguna, ni en pactos, negocios
jurídicos o actos o hechos singulares, sino que procede directamente del ordenamiento, esto
es, es siempre una derivación del status legal, por lo cual resulta inexcusable una norma
previa que, además de configurarla, la asigne a un ente concreto. De esta manera, las
potestades pueden ser atribuidas a toda clase de sujetos y en cualquier ámbito del derecho; así
en el marco del derecho civil, por tanto ejercitables por los ciudadanos (ej. patria potestad,
potestad para ocupar bienes abandonados, acción ante los Tribunales, etc.); dicho lo cual, la
caracterización de las potestades “administrativas” se encuentra en los sujetos a los que son
atribuidas las mismas, que no son ni más ni menos que las Administraciones Públicas.
2.- La potestad administrativa tampoco recae sobre un objeto específico y
determinado, sino que tiene carácter genérico y se refiere a un ámbito de actuación definido
en grandes líneas o direcciones genéricas. No consiste en una pretensión particular, sino en la
posibilidad abstracta de producir efectos jurídicos, de donde eventualmente pueden surgir,
como una simple consecuencia de su ejercicio, relaciones jurídicas particulares.
3.- A la potestad no corresponde ningún deber, positivo o negativo, sino una simple
sujeción o sometimiento de otros sujetos a soportar sobre su esfera jurídica los eventuales
efectos derivados del ejercicio de la misma; esa sujeción puede ser para esos sujetos ventajosa
(si del ejercicio de la potestad deriva un beneficio para ellos, cual sería, pro ejemplo, el caso
de un beneficiario de una expropiación forzosa, o del vecino beneficiado en su tranquilidad
por el ejercicio de la potestad de policía sobre el establecimiento situado en los bajos del
domicilio de aquél, con emisiones musicales por encima de los niveles permitidos),
desventajosa (si de la potestad surge para ellos un gravamen, como podrían ser los
perjudicados derivados de las actuaciones administrativas indicadas anteriormente; sería la
sujeción strictu sensu o por excelencia), o indiferente (si no llega a afectar a su esfera jurídica,
como podría tratarse en determinados casos, del ejercicio de la potestad de autoorganización),
pero en ningún caso implicará un deber o una obligación, los cuales podrán surgir
eventualmente de la relación jurídica que el ejercicio de la potestad es capaz de crear, pero no
del simple sometimiento a la potestad misma. No hay, por ello, frente a la potestad un sujeto
obligado, sino (en frase de GIANNINI) una “situación pasiva de inercia”, que implica un
sometimiento a los efectos que la potestad puede crear en su ejercicio, la inexcusabilidad de
soportar que tales efectos se produzcan y que eventualmente afecten a la esfera jurídica del
sometido.
4.- Y, en fin, otras características de la potestad administrativa son: inalienabilidad,
intransmisibilidad, irrenunciabilidad, imprescriptibilidad, inagotabilidad, sólo modificables o
extinguibles por ley.
1.3.- Clasificación de las potestades administrativas.
299
Las potestades administrativas pueden ser clasificadas anteviendo a criterios diversos,
algunos de los cuales serían los siguientes.
1.- Por su contenido.- Reglamentaria o de planificación; autoorganizativa; tributaria;
sancionadora, etc (véase art. 4 LRBRL para las EE.LL.)
2.- Por la posibilidad o no de crear, modificar o extinguir situaciones, relaciones o
normas jurídicas (incidencia en el ordenamiento).- Innovativas y conservativas; las primeras
crean, modifican o extinguen situaciones, relaciones o normas jurídicas (potestad
reglamentaria, tributaria, expropiatoria, etc.), en tanto que las potestades conservativas se
limitan a conservar, tutelar o llevar a cabo situaciones preexistentes (potestad de deslinde,
potestad de recuperación de oficio de los bienes, etc.) entrando dentro de la esfera de la
llamada autotutela administrativa, que significa que la Administración Pública tiene potestad
para tutelar sus propias situaciones jurídicas sin necesidad de recabar la tutela judicial.
3.- Por la sujeción a las mismas de todos los ciudadanos o sólo de quienes se
encuentran en una determinada situación de subordinación (grado de disponibilidad para
incidir en los administrados).- De supremacía general y de supremacía especial; en las
primeras, todos los ciudadanos están sujetos a dichas potestades, en las potestades de
supremacía especial sólo algunos ciudadanos se sujetas a las mismas, en razón de una
subordinación especial de éstos respecto a la respectiva Administración derivada de una
relación jurídica especial (potestad disciplinaria sobre los empleados públicos; potestades de
interpretación de los contratos, modificación de los mismos, etc. frente al contratista; posición
de un reo frente a la Administración; etc.)
4.- Según que la potestad sea ejercitable dentro de la esfera del titular de la misma o
respecto a terceros.- Internas y externas; las potestades internas recaen sobre el propio titular
de la misma (potestad de autoorganización que, en ocasiones también constituye potestad
reglamentaria, a través del Reglamento Orgánico Municipal o a través de Reglamentos de
Funcionamiento, etc.); las potestades externas afectan a terceros (potestad reglamentaria a
través de Ordenanzas, tanto generales –ej. Ordenanza de Convivencia Ciudadana- como
especiales –ej. una Ordenanza Fiscal-, en definitiva, ésta se corresponde con la llamada
potestad tributaria; potestad sancionadora; potestad expropiatoria; etc.)
5.- Según que la norma prevea o no los requisitos y supuestos que determinan la
actuación administrativa (forma de atribución).- Regladas y discrecionales. Esta es la
distinción de mayor relieve jurídico; así, serán potestades regladas aquellas en que el acto
administrativo viene predeterminado por la norma, en definitiva, la actuación administrativa
se reduce a la constatación del supuesto de hecho definido por la ley (no hay juicio subjetivo
(ej. el otorgamiento o denegación de una licencia o la jubilación de un empleado público); por
el contrario, serán potestades discrecionales, aquellas en las que la Administración goza de
cierta libertad a la hora de adoptar la correspondiente decisión, definiéndose por la ley
únicamente algunas condiciones del ejercicio de la potestad y remitiéndose en lo demás, a la
estimación subjetiva parcial de la Administración Pública (ej. conceder o denegar una
subvención; determinar la cuantía de una gratificación extraordinaria, etc.). Ahora bien, como
sostiene mayoritariamente la doctrina y también la jurisprudencia, no hay potestades
absolutamente regladas ni absolutamente discrecionales, y en este sentido se entiende que, en
todo caso son elementos reglados en toda actuación administrativa: la potestad; su extensión;
la competencia; y el fin. También pueden ser reglados: tiempo y forma de ejercicio y fondo
parcialmente reglado.
300
6.- Por la forma de atribución.- Expresas/implícitas; Específicas/generales;
regladas/discrecionales.
1.4.- Potestades administrativas de las Entidades Locales.
A diferencia de la precedente Ley de Régimen Local de 1955, que no dedicaba
artículo alguno a relacionar las potestades correspondientes a las Entidades Locales, si bien se
entendían implícitas en la atribución de competencias, la vigente LRBRL sí efectúa una
descripción de potestades en su art. 4, como también lo hace el art. 4.1 ROF, cuya atribución
se efectúa, no con carácter general para todas las Entidades Locales, sino inicialmente, en
todo caso, a las Entidades Locales de carácter territorial referidas en el art. 3.1. LRBRL, esto
es, Municipios, Provincias e Islas, lo cual es debido a una cuestión de base, y es que dichas
entidades, precisamente por su carácter territorial, tienen una personal y capacidad jurídica
genérica. En las demás Entidades Locales, las que el art. 3.2 LRBRL denomina “otras
Entidades Locales” (Comarcas, Áreas Metropolitanas, Mancomunidades de Municipios y
Entidades de ámbito territorial inferior al municipal), por razón de su sometimiento a la
“escala de territorialidad” que determine la respectiva CC.AA., será a ésta a la que
corresponda precisar cuales de las potestades administrativas relacionadas en el art. 4 LRBRL
corresponden a cada una de dichas Entidades Locales.
En definitiva, que precitado art. 4 LRBRL se expresa en los términos siguientes:
“1. En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias,
corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas:
a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización.
b) Las potestades tributaria y financiera.
c) La potestad de programación o planificación.
d) Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes.
e) La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.
f) Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora.
g) La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.
h) Las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de
la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las Comunidades Autónomas;
así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes.
2. Lo dispuesto en el número precedente podrá ser de aplicación a las entidades territoriales de ámbito inferior
al municipal y, asimismo, a las comarcas, áreas metropolitanas y demás entidades locales, debiendo las Leyes de
las Comunidades Autónomas concretar cuáles de aquellas potestades serán de aplicación, excepto en el supuesto
de las mancomunidades, que se rigen por lo dispuesto en el apartado siguiente.
3. Corresponden a las mancomunidades de municipios, para la prestación de los servicios o la ejecución de las
obras de su competencia, las potestades señaladas en el apartado 1 de este artículo que determinen sus
Estatutos. En defecto de previsión estatutaria, les corresponderán todas las potestades enumeradas en dicho
apartado, siempre que sean precisas para el cumplimiento de su finalidad, y de acuerdo con la legislación
aplicable a cada una de dichas potestades, en ambos casos”.
2. LA POTESTAD NORMATIVA: ORDENANZAS Y REGLAMENTOS.
I) ORIGEN Y EVOLUCIÓN.
El origen de las Ordenanzas y Reglamentos locales tiene carácter consuetudinario,
formándose y reformándose por los propios vecinos para, una vez aprobadas, ser transcritas.
Posteriormente, dichas fuentes jurídicas pasar a ser centralizadas, siendo elaboradas por los
Corregidores, como representantes del Monarca, que las elevaban al Consejo de Castilla para
su aprobación, integrándose en los Fueros, que eran concedidos como un privilegio real.
Mas tarde las Ordenanzas fueron tomando entidad propia, si bien persistiendo el
intervencionismo estatal, y en el siglo XIX, a partir de las Cortes de Cádiz se incorpora al
propio texto de la Constitución de Cádiz de 1812, art. 321.8, como competencia de los
Ayuntamientos, “estar a cargo de formar Ordenanzas municipales del pueblo y presentarlas a
301
las Cortes para su aprobación por medio de la Diputación provincial que las acompañará con
su informe”.
Posteriormente, la Ley de 23 de febrero de 1828, que permitió al Alcalde, por vez
primera, crear Derecho, lo que provocará confusiones respecto al posible contenido del Bando
y de las Ordenanzas. Si bien durante los períodos menos liberales se acrecentan las potestades
del Alcalde, más cercano al gobierno, incluso nombrado por él, en tanto que en los períodos
más liberales, el Ayuntamiento, de composición popular, es quien tiene un mayor
protagonismo normativo, lo cierto es que nos encontramos en una época en que predominan
las facultades de aprobación del derecho local por la Administración periférica, al tiempo que
se carece de unos Tribunales administrativos independientes, no pudiendo hablarse en sentido
propio de autonomía en la potestad reglamentaria municipal.
La Constitución de 1869 y la Ley Orgánica del Poder Judicial comienzan un tímido
giro en este planteamiento centralizador, con el establecimiento de un control judicial
indirecto de las Ordenanzas, y decimos tímido giro porque así lo demuestran sucesivas leyes
posteriores, de las que destacaré la Ley de Santamaría de Paredes que nos muestra un sistema
que está a caballo entre la concesión de verdaderas potestades a los Tribunales en el ejercicio
de ese control y la negativa a toda intervención judicial sobre el derecho local.
Llegados al siglo XX, la Ley Maura de 1907 restringe los controles de la
Administración del Estado y acepta los recursos judiciales, siendo no obstante el Estatuto
Municipal de Calvo Sotelo de 8 de marzo de 1924, el que establece las ideas autonómicas
latentes durante los años anteriores; éste atribuyó a las Entidades Locales –EE.LL- la
elaboración y aprobación de Ordenanzas sujetas al control de legalidad por los Tribunales.
Además hizo separación de las tradicionales Ordenanzas de policía y buen gobierno, de las
Ordenanzas fiscales, concepto que, como tendremos ocasión de desarrollar más adelante,
apareció por primera con un Proyecto de Ley sobre exacciones municipales de 7 de
noviembre de 1910 que no vio la luz, siendo el Reglamento de 29 de junio de 1911, el que les
dio validez.
Esas ideas autonomistas municipales se ven plasmadas “constitucionalmente” por
primera vez, durante la Segunda República, en el art. 9 de la Constitución de 9 de diciembre
de 1931, de efectúa la siguiente declaración: “Todos los municipios de la República serán
autónomos en las materias de su competencia…”, y aunque la Ley Municipal de 10 de junio
de 1935 no siguió con la misma intensidad esta declaración de autonomía municipal, ya que
estableció un cierto control por el Consejo de Ministros a través del llamado recurso de
extralimitación (Base XX de la Ley), transcurrimos por un período de mayor grado de libertad
en los Municipios.
Durante el régimen franquista, sin embargo, el giro es hacia la eliminación de
cualquier vestigio de autonomía de las Entidades Locales, y así solo las Ordenanzas de policía
y buen gobierno, prácticamente vacías de contenido, son las que presentan un menor control
gubernamental, en tanto que las Ordenanzas fiscales, de construcción, de actividad, sanitarias,
etc., que son las que verdaderamente conforman el derecho local, pasan a estar sujetas a
rígidos controles por el Estado.
Finalmente la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 daría la vuelta
definitiva a la situación anterior, volviendo a proclamar la autonomía local, y el desarrollo
legislativo, como una de las consecuencias de aquella, la potestad reglamentaria municipal
(art. 4 de la Ley 7/85, de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local –LRBRL-).
302
J) RÉGIMEN JURÍDICO BÁSICO.
La C.E. garantiza la autonomía municipal en el art. 137, junto a las Provincias y a las
CC.AA., y más específicamente, el art. 140 C.E. Por sí, este solo hecho supone el
reconocimiento a dichas Entidades Públicas, de las potestades administrativas establecidas
por el ordenamiento jurídico en orden al cumplimiento de sus fines.
En desarrollo del texto constitución, el legislador ordinario ha venido a relacionar en el
art. 4.1 LRBRL, todo el catálogo de potestades administrativas que se atribuyen a municipios,
provincias e islas, en su calidad de Administraciones Públicas de carácter territorial. Entre
dichas potestades se sitúa las potestades reglamentaria y de autoorganización. Por su parte,
para las demás Entidades Locales, habrá que estar a lo dispuesto por la respectiva legislación
autonómica, como viene a corroborar el apartado 4.2 LRBRL.
Finalmente, resultan de interés, los arts. 21.1 e) y 22.2 d) LRBRL y en su desarrollo el
art. 55 TRRL, y los arts. 41.3 y 5 y 50.2 ROF, todos los cuales efectúan un reparto
competencias en materia de potestad reglamentaria, entendida ésta en sentido amplio. Y en
cuanto al procedimiento para la elaboración y aprobación de las Ordenanzas y Reglamentos
Generales, habrá de estarse a los siguientes artículos de la LRBRL: 47 (mayoría que exige la
aprobación, modificación o derogación de Ordenanzas y Reglamentos); 49 (procedimiento
general de aprobación); y 65.2 por remisión del 70.2 (en cuanto a la entrada en vigor de las
Ordenanzas y Reglamentos).
Por lo que respecta a las llamadas Ordenanzas y Reglamentos específicos, deberá
estarse a lo dispuesto en la respectiva normativa sectorial.
K) DENOMINACIÓN DE LA POTESTAD.
Son diversas las denominaciones de esta potestad normativa de las Entidades Locales
en función de los distintos tipos de Ordenanza, que regulan materias diversas; así, las
Ordenanzas fiscales, que son fruto del ejercicio por las Entidades Locales de la potestad
tributaria atribuida por el art. 4 de la LRBRL; Reglamentos orgánicos, cuando las Entidades
Locales ejercen la potestad de autoorganización atribuida por el mismo precepto; o, en fin,
restantes Ordenanzas y Reglamentos, cuando ejercen la potestad reglamentaria.
Junto a esta terminología legal, se encuentran las denominaciones doctrinales y
jurisprudenciales, como son potestad de ordenanza (E. SERRANO GUIRADO, en “Nueva
Enciclopedia Jurídica”, Seix, Barcelona, 1951); poder reglamentario (L. MARQUÉS
CARBO, en “El Derecho local español. Ley de Régimen Local (texto refundido de 1955)”,
Aguilar, Barcelona 1985); potestad normativa (V. DE LA VALLINA VELARDE, en
“Consideraciones sobre la potestad normativa de los Entes Locales”, REVL, y L. PAREJO
ALFONSO, en “La potestad normativa…”); potestad estatutaria e incluso facultad
legislativa.
Para un determinado sector doctrinal el término más correcto sería el de “potestad
normativa”, pues engloba las diferentes manifestaciones de esta potestad, es decir incluyendo
en ella la Ordenanza, Reglamento y Bando.
Para ANTONIO EMBRID IRUJO, en “Tratado de Derecho Municipal I”, Editorial
Civitas 2003, la expresión que fundamentalmente debe ser utilizada es la de “potestad
reglamentaria”, como suele hacerlo la normativa autonómica bien reciente, citando para ello,
303
el art. 324.1 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de junio, de la Administración Local de Navarra, o
el art. 139 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón.
L) CONCEPTO DE ORDENANZAS Y REGLAMENTOS.
Normas generales y obligatorias establecidas por las EELL, dentro de sus
competencias y en relación con los intereses públicos encomendados.
FORST-HOFF las define como “preceptos jurídicos establecidos por la Corporaciones
de Derecho Público en el marco de la autonomía que les es conferida por la Ley”.
Por su parte, GARCÍA DE ENTERRÍA define el Reglamento como la norma general
y obligatoria que aprueba el Gobierno y la Administración (en nuestro caso, el Ayuntamiento
Pleno), y con valor subordinado a la Constitución Española, a las leyes y a las normas con
fuerza de ley.
M) CARACTERÍSTICAS.
-
-
Son disposiciones normativas.
Proceden del poder ejecutivo.
En ejercicio de una competencia propia.
Pueden revestir formas diversas; en el ámbito local: Reglamento; Ordenanza; y
residualmente Bando, de naturaleza no normativa, salvo Bandos de necesidad o
urgencia.
Generalmente complementan a la ley, sin que pueda derogarla, contradecirla,
suplirla o excluirla
N) NATURALEZA JURÍDICA.
Tanto las Ordenanzas como los Reglamentos tienen igual naturaleza jurídica, nos
encontramos con normas de carácter reglamentario, que son fuentes jurídicas “secundarias”,
por contraposición a las fuentes jurídicas “primarias”, como son las leyes, que precisamente
autorizan la eficacia de aquéllas, estando, por ende, supeditadas a ellas.
O) LÍMITES.
- La reserva de ley.- Determinadas materias sólo podrán ser reguladas por Ley, de
manera que las Ordenanzas y Reglamentos locales sólo podrán complementar o adaptar lo
establecido previamente por ley. El ejemplo más significativo lo hemos tenido en materia de
infracciones y sanciones a las propias Ordenanzas y Reglamentos locales, donde por virtud
del principio de legalidad sólo una ley ha podido establecer dichas infracciones y sanciones,
por tanto, sin margen de maniobra a las propias normas infringidas (las Ordenanzas y los
Reglamentos). Sobre esta cuestión nos pronunciaremos más ampliamente en el epígrafe
correspondiente.
- Jerarquía normativa.- Como se adelantó se trata de fuentes jurídicas secundarias, por
lo que deben respetarse las leyes o disposiciones de rango superior. Cuestión distinta es si una
Ordenanza o Reglamento en desarrollo la Ley puede incorporar disposiciones o reglas.
Efectivamente podrá hacerlo para aclarar, desarrollar y concretar los preceptos legales, o para
dictar normas de procedimiento y regular la organización, pero no podrá sobrepasar el modo
como la ley ha delimitado los derechos subjetivos y los deberes de los particulares, así como
los requisitos para ser titulares de aquellos derechos (STS 22/07/1992).
304
- La esfera de sus competencias.- Si bien el art. 25 LRBRL atribuye una amplia
capacidad de actuación a los Municipios en diversas materias, como ha señalado, entre otras,
la STS de 12/06/1993, aquéllas se perfilan por la legislación estatal y autonómica, debiendo
estarse igualmente a las competencias que corresponden al Estado, a las Comunidades
Autónomas y a los demás Entes Públicos
- La obligatoriedad de su cumplimiento se limita al término municipal en el que el
Ayuntamiento ejerce su jurisdicción (las competencias).
- Seguir el procedimiento establecido al efecto para su elaboración y aprobación.- Esto
es, el establecido en el art. 49 LRBRL si de Ordenanzas y Reglamentos Generales hablamos;
al art. 17 TRLHL si se trata de Ordenanzas Fiscales (sustancialmente igual al regulado en el
art. 49 LRBRL); o, en fin, al regulado específicamente según la materia que ocupe la
Ordenanza o Reglamento.
P) DISTINCIÓN ENTRE REGLAMENTOS Y ORDENANZAS.
No hay un principio general sobre cuándo debe utilizarse la palabra Ordenanza y
cuándo Reglamento. Incluso ante una misma realidad son utilizados de forma indistinta, y
hasta en ocasiones, se acude a una vaga terminología como es “normativa local” (art. 41 de la
Ley de Carreteras del Estado de 1988), o “disposición” o “norma” de carácter general (como
lo hace el art. 10.3 del R.D. 1398/1993, de 4 de agosto, Reglamento del procedimiento para el
ejercicio de la potestad sancionadora). Y la jurisprudencia llega a hablar de “instrucción de
servicios del Ayuntamiento de Madrid” (STS de 11/11/1991). En definitiva diversidad
terminológica que aquí reduciré a la distinción entre Reglamentos, Ordenanzas y Bandos, en
base a una idea que siempre ha existido para su delimitación, cual es la vocación de la norma.
Así:
- Reglamentos: son normas “ad intro” (internos) o también llamadas normas
“administrativas” o de “organización”, que regulan el régimen organizativo y de
funcionamiento de sus órganos, principalmente el Reglamento orgánico. En palabras de la
STS de 30/05/1969, los Reglamentos ordenan la actividad de las Administraciones Públicas.
- Ordenanzas: son normas “ad extra” (externas) o normas “jurídicas” o de “relación”,
que tienen vocación de producir efectos de cara a terceros, creando derechos y obligaciones, o
lo que es lo mismo, regulan las materias que relacionan a las EELL con los ciudadanos o,
según precitada STS, ordenan la actividad de los administrados.
El anterior criterio de distinción se desprende incluso de lo dispuesto en el art. 84.1 a)
LRBRL, al establecer: “Las Corporaciones locales podrán intervenir la actividad de los
ciudadanos a través de los siguientes medios: a) Ordenanzas y Bandos”, amén de ser la
forma de delimitación seguida por la más cercana normativa de régimen local aprobada por
las CC.AA. (ejemplos, arts. 324.1 y 139.1 de las precitadas leyes autonómicas,
respectivamente).
I) DISTINCIÓN ENTRE REGLAMENTOS Y ORDENANZAS CON LOS
BANDOS.
Si complejo resulta delimitar claramente los Reglamentos de las Ordenanzas, más
confusa si cabe es la distinción de unos y otras con los Bandos de Alcaldía que, en ocasiones,
históricamente se han utilizado para dictar disposiciones de carácter general, invadiendo con
305
ello el ámbito de las Ordenanzas y Reglamentos. Incluso el precitado art. 84.1 a) LRBRL
anima a esa confusión a colocar en el mismo plazo a las Ordenanzas y los Bandos.
No obstante, con toda firmeza debe saberse la imposibilidad que a través de los
Bandos el Alcalde dicte disposiciones de carácter general, creando Derecho con ello, ya que
ésta en una competencia que el otorgamiento reserva al Pleno, a través de las Ordenanzas y
Reglamentos, para los que el art. 49 LRBRL prevé un procedimiento formal, que no se
establece para los Bandos. De manera que el objeto de los Bandos no puede ser otro que
recordar o aclarar obligaciones periódicas establecidas en las normas jurídicas o aplicar las
propias Ordenanzas y Reglamentos locales y, solo excepcionalmente innovar el
Ordenamiento Jurídico Local mediante disposiciones de carácter general, denominadas
Ordenanzas y Reglamentos de necesidad, con la carga de dar cuenta inmediata al Pleno.
J) LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS COMO FIGURA AFÍN.
Deben hacerse las siguientes distinciones entre las Ordenanzas y Reglamentos y los
actos administrativos:
· Reglamento.- Forma parte del ordenamiento jurídico / Acto administrativo.- Es algo
ordenado en aplicación de una disposición general que forma parte, a su vez, del
ordenamiento (STSS 19/01/87; 29/09/1989 y 12/05/1999)
· Reglamento.- Por tanto, es fuente del Derecho / Acto administrativo.- No es una
fuente del Derecho
· Reglamento.- Innova el ordenamiento jurídico / Acto administrativo.- Aplica el
ordenamiento jurídico.
· Reglamento.- En principio tiene vigencia indefinida o, como dicen, las SSTS
precitadas, es susceptible de una pluralidad indefinida de aplicaciones / Acto administrativo.Se agotan o consumen con su con su ejecución o cumplimiento.
· Reglamento.- Es aprobado por los órganos que expresamente la tienen atribuida /
Acto.- Es dictado por todo órgano.
· Reglamento.- Su ilegalidad implica siempre nulidad / Acto administrativo.- Su
ilegalidad es sancionada por lo general con anulabilidad.
· Reglamento.- En principio es libremente revocable / Acto administrativo.- Es
revocable dentro de ciertos límites.
· Reglamento.- Se impugna directamente en vía contenciosa / Acto administrativo.Cabe recurso en vía administrativa.
K) CLASES.
Son diversos los criterios de clasificación de las Ordenanzas y Reglamentos, entre
ellos:
- Por la Entidad Pública que los aprueba.- Más allá del ámbito local, las normas
pueden ser estatales, autonómicos, locales, institucionales.
- Por la forma que adoptan.- Debe advertirse con carácter previo que, el Estado y las
CC.AA. sólo podrán aprobar Reglamentos, no así Ordenanzas, término reservado para las
Entidades Locales, que también podrán aprobar Reglamentos:
· Reglamentos del Estado (estatal):
Real Decreto.- Aprobado por el Consejo de Ministros
Orden.- Aprobada por los Ministros
306
Instrucciones, Circulares y Resoluciones.- Dictadas por órganos inferiores a los
Ministros.
· Reglamentos de las Comunidades Autónomas (autonómicos).- Suelen adoptar la
misma denominación y ser aprobados por órganos análogos. No obstante habrá que estar a la
respectiva normativa autonómica.
· Reglamentos, Ordenanzas y Bandos de las Entidades Locales: Municipio, Provincia,
Isla, otras Entidades Locales, cuya aprobación corresponde a los respectivos Plenos
(Reglamentos y Ordenanzas) y al Alcalde en los Municipios (Bandos).
· Reglamentos Institucionales.- No existe normativa concreta.
- Por su contenido:
· Jurídicos, externos o de relación.- Establecen normas de Derecho objetivo que
regulan las relaciones entre la Administración y los ciudadanos. En el ámbito local los hemos
identificado con las Ordenanzas.
· Administrativos, internos o de organización.- Establecen normas que regulan la
organización, los servicios, el personal al servicio de la Administración, el régimen de las
concesiones, etc. En el ámbito local los hemos identificado con los Reglamentos.
- Por su relación con la ley:
· Ejecutivos, de aplicación o colaboración (secundum legem): Son los que desarrollan
los contenidos de una ley.
· Independientes (praeter legem o extra legem): No desarrollan una ley, sino que
regulan materias no incluidas en reserva de ley.
· Autónomos: Regulan materias reservadas al Reglamento u Ordenanza.
· De necesidad o urgencia (contra legem): Son dictados excepcionalmente, pudiendo
suspender la vigencia de una ley.
- Por el órgano local del que proceden (véase por la Entidad Pública que los aprueba,
su denominación y órgano en el ámbito estatal y autonómico):
· Ordenanzas y Reglamentos procedentes del Pleno.
· Bandos: dictados por el Alcalde o Presidente de la Corporación.
- Por la materia que regulan.- Existirán tantos tipos como materias a regular, si bien en
el ámbito local se distinguen generalmente:
· Ordenanzas de policía y buen gobierno.
· Reglamentos organizativos (Reglamento Orgánico, de servicios, etc.).
· Bandos de necesidad o urgencia.
- Por su procedimiento de elaboración y aprobación:
· Ordenanzas y Reglamentos generales u ordinarios: de policía y buen gobierno y
organizativos.
· Ordenanzas y Reglamentos específicos o especiales: fiscales, urbanísticas, de
construcción, y bandos de necesidad o urgencia.
L) POSICIÓN DE LAS ORDENANZAS Y LOS REGLAMENTOS EN EL
ORDENAMIENTO JURÍDICO.
- Consideración previa:
En la exposición de este epígrafe se ha seguido en su mayor parte, el análisis realizado
por ANTONIO EMBID IRUJO en la obra “Tratado de Derecho Municipal I”, segunda
edición, Editorial Civitas, 2003. El estudio se refiere a las relaciones entre normas
307
interordinamentales, frente a las relaciones de carácter intraordinamental que en el ámbito
local no caben al carecer las Entidades Locales de potestad legislativa, por lo que ese tipo de
relaciones sólo pueden producirse dentro del ordenamiento estatal y dentro del ordenamiento
autonómico.
- Antecedentes:
Ya desde la Real Cédula de Fernando VII, de 30 de julio de 1814, se ordenó la
anulación de todos los decretos y disposiciones de las Cortes que se opusieran a las
Ordenanzas municipales de los pueblos, declarándose por tanto a éstas superiores
jerárquicamente a las leyes promulgadas por las Cortes de Cádiz.
Quizá por el influjo histórico, lo cierto es que la redacción originaria del art. 5 de la
LRBRL, estableció la relación de las Ordenanzas y Reglamentos locales con otras fuentes del
derecho, tanto estatales como autonómicas, dando preeminencia a la normativa autónoma
local sobre la normativa autonómica. Salió al paso la STC 214/1989, de 21 de diciembre, para
anular el precepto, entendiendo que debe prevalecer la normativa autonómica sobre dichas
Ordenanzas y Reglamentos. Consecuentemente, el art. 5 LRBRL quedó vacío de contenido,
siendo posteriormente llenado por la Ley 11/1999, de 21 de abril –Pacto Local-, si bien con
un nuevo contenido que nada tiene que ver con la cuestión ahora planteada, y que no es otra
que el encaje de las Ordenanzas y Reglamentos en nuestro ordenamiento jurídico y las
relaciones con otras fuentes del derecho estatal y autonómico.
- Relación ordenanza o reglamento local – ley estatal o autonómica.- principio de
jerarquía.
Por principio, la potestad reglamentaria municipal tiene un límite preciso, cual es el
marco establecido por las leyes, ya sean éstas estatales o autonómicos. La razón es que
coexisten tres ordenamientos jurídicos, como son el estatal, el autonómico y el local, siendo
que el ordenamiento estatal supraordena de alguna manera al ordenamiento autonómico, en
base a la idea de soberanía que se opone al principio de autonomía, en tanto que aquél y el
propio ordenamiento autonómico supraordenan al ordenamiento local, teniendo el mismo
fundamento indicado con anterioridad.
Pero lo dicho no significa que las Ordenanzas y Reglamentos locales precisen siempre
y en todo caso para su aprobación, de una ley del Estado o de la CC.AA., pues entonces solo
podríamos hablar de normas de carácter ejecutivo, lo cual sería contradictorio con el principio
de autonomía local. Baste un ejemplo para comprender lo que estamos apuntando; las
Universidades, para las que el art. 27.10 C.E. predica la autonomía universitaria, pueden
aprobar sus Estatutos, sin que los mismos tengan la consideración de normas ejecutivas, como
ha destacado la STC 55/1989, de 23 de febrero. Pues en esa misma línea, habrá ámbitos en los
que las Entidades Locales puedan aprobar Ordenanzas y Reglamentos independientes y no
ejecutivos, como es en materia organizativa o en otras en que no se declare la reserva de ley.
De manera que podemos hablar de las siguientes relaciones Ordenanza y Reglamento – Ley:
1.- Relación de “ejecución” de la Ley por el Reglamento u Ordenanza Municipal, con
un ámbito de autonomía municipal reducido.- Respecto de materias en las que se encuentra
establecido el principio de reserva de ley por afectar a derechos de los ciudadanos. En
definitiva estaríamos ante Ordenanzas y Reglamentos Locales que habrían de limitarse a
concretar y detallar. Refiero en este punto una STS de fecha 24/06/1994, que anuló una
Ordenanza Municipal que regulaba las distancias entre bares, basando el fallo en la falta de
308
capacidad de los Ayuntamientos para regular esta materia contraviniendo el derecho a la
libertad empresarial reconocida constitucionalmente en el art. 38 C.E.
2.- Relación de “desarrollo” de la Ley por el Reglamento u Ordenanza Municipal, con
un ámbito de autonomía municipal mayor.- Es la relación que más podemos encontrar en
nuestro ordenamiento, aquélla en la que la Ordenanza o Reglamento municipal regula
competencias municipales previamente concretadas en la Ley. Así todas las que desarrollan el
art. 25 LRBRL, por ejemplo, en el ámbito tributario local, la regulación de los impuestos
obligatorios (IBI, IAE; IVTN) dentro del margen de libertad establecido por la ley.
3.- Relación de “complemento” de la Ley por el Reglamento u Ordenanza Municipal,
con un ámbito de autonomía municipal superior.- En este tipo de relación, la Ley llama a la
norma local para su complemento, pero sin estrictos condicionamientos, sino con un mayor
grado de libertad. Tal sería el caso de la regulación de los impuestos locales potestativos
(ICIO e IIVTNU), también del régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas, etc.
4.- Relación de “independencia” del Reglamento u Ordenanza respecto de la Ley, con
el máximo ámbito de autonomía municipal.- Se trataría de la regulación de materias no
vinculadas a la Ley, en el marco de la genérica habilitación a favor de los Municipios, que
hace el art. 25.1 LRBRL, para satisfacer las necesidad y aspiraciones de la comunidad
vecinal.
- Relación ordenanza o reglamento local – reglamento estatal o autonómico.
En EL tipo de relaciones ahora tratado, ya no estamos ante un principio de jerarquía
normativa, sino en principio en un plano de igualdad, por lo que el Reglamento Estatal o el
Autonómico sólo sería límite a las Ordenanzas y Reglamentos Municipales en cuanto fueran
traslación o desarrollo de una previa ley, pues en otro caso cabría calificar los Reglamentos
estatales y autonómicos como “exceso” de legalidad (no ilegal) sin posibilidad de limitar a las
Ordenanzas o Reglamentos Municipales (ANTONIO EMBID IRUJO, en el Tratado más
arriba referenciado).
- Relación ordenanza o reglamento local – costumbre.
A nadie escapa hoy, que la costumbre tiene un escaso protagonismo en nuestro
ordenamiento jurídico, y ello aunque alguna doctrina como A. NIETO, señale que es palmaria
la modernidad del tema de la costumbre, que no se resigna a permanecer en el modesto papel
de arqueología jurídica que el positivismo le había asignado, y mantiene su protagonismo.
Ni una cosa ni la otra, la costumbre tiene una cierta relación con la normativa
reglamentaria, y en cuanto hablemos de las Ordenanzas y Reglamentos Locales, su mayor
manifestación se produce respecto al aprovechamiento de los bienes comunales; así, véase el
art. 75 TRRL:
“Artículo 75 TRRL: 1. El aprovechamiento y disfrute de bienes comunales se
efectuará preferentemente en régimen de explotación colectiva o comunal. 2. Cuando este
aprovechamiento y disfrute general simultáneo de bienes comunales fuere impracticable,
regirá la costumbre u Ordenanza local, al respecto y, en su defecto, se efectuarán
adjudicaciones de lotes o suertes a los vecinos, en proporción directa al número de
familiares a su cargo e inversa a su situación económica. 3. Si esta forma de
aprovechamiento y disfrute fuere imposible, el órgano competente de la Comunidad
Autónoma podrá autorizar su adjudicación en pública subasta, mediante precio, dando
309
preferencia en igualdad de condiciones a los postores que sean vecinos. 4. Los
Ayuntamientos y Juntas vecinales que, de acuerdo con normas consuetudinarias u
Ordenanzas locales tradicionalmente observadas, viniesen ordenando el disfrute y
aprovechamiento de bienes comunales, mediante concesiones periódicas de suertes o cortas
de madera a los vecinos, podrán exigir a éstos, como condición previa para participar en
los aprovechamientos forestales indicados, determinadas condiciones de vinculación y
arraigo o de permanencia, según costumbre local, siempre que tales condiciones y la
cuantía máxima de las suertes o lotes sean fijadas en ordenanzas especiales, aprobadas por
el órgano competente de la Comunidad Autónoma, previo dictamen del órgano consultivo
superior del Consejo de Gobierno de aquélla, si existiere, o, en otro caso, del Consejo de
Estado.”
M)
PROCEDIMIENTO
DE
MODIFICACIÓN O DEROGACIÓN.
ELABORACIÓN
Y
APROBACIÓN,
1.- ORDENANZAS GENERALES (arts. 49 y 70.2 LRBRL que se remite al art.
65.2; y art. 196.2 ROF):
- Introduccíón.
El procedimiento de aprobación, como también para la modificación o para la
derogación de las Ordenanzas y Reglamentos generales, se encuentra regulado en el art. 49
LRBRL, teniendo carácter especial y preferente respeto al procedimiento regulador de las
normas generales del procedimiento administrativo aplicables sobre la elaboración de las
disposiciones de carácter general, máxime cuando la propia Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común -LRJ-PAC-, teniendo carácter básico, no hacer referencia expresa
alguna a la aprobación de las Ordenanzas municipales, por lo que las referencias que hace a
las disposiciones de carácter general serán de aplicación analógica, en lo que sea posible.. No
obstante, regulándose dicho procedimiento en el art. 49 de la LRBRL a éste habrá que estar.
- Fases:
1ª.- Preparación: La orden emanará del Pleno o del Alcalde o Presidente, que adoptará
al efecto el correspondiente acuerdo o Decreto de iniciación, inimpugnable por tratarse de un
acto de mero trámite. Su elaboración corresponde al Jefe de Servicio, Sección o Negociado,
siendo posteriormente sometido a dictamen de la Comisión Informativa Permanente
respectiva.
2ª.- Aprobación inicial: Elaborado el texto, será aprobado inicialmente (o como resalta
la Redacción de EL CONSULTOR en “Nuevo Régimen Local” Tomo I, 4ª edición, 2001,
“con mejor técnica jurídica aprobación provisional), por el Pleno por mayoría simple, y sin
posibilidad de delegación. A este respecto, debe indicarse que, con independencia de la
materia que regule la Ordenanza o el Reglamento, el art. 22.4 de la LRBRL veta la delegación
(letra c), respecto a las posibles Ordenanzas urbanísticas; letra d), para el Reglamento
Orgánico y las Ordenanzas Generales; letra e)). Por otra parte, al igual que el acuerdo o
Decreto de iniciación del procedimiento, el acuerdo de aprobación inicial no es susceptible de
impugnación, por tratarse de un acto administrativo de trámite no cualificado.
3ª.- Información pública y audiencia a los interesados: tras la aprobación inicial, el
expediente será sometido a información pública y audiencia de los interesados. Ambos
trámites puede darse simultáneamente en el tiempo. Es más, la STS de 10/03/1992 declaró
que información pública y audiencia constituyen un trámite único, esto es simultaneable, sin
310
perjuicio de lo cual, la audiencia a los interesados obliga no sólo a la publicación del anuncio
de exposición propio del trámite de información pública sino, como se ha anotado más arriba,
a la notificación individualizada cuando existan afectados o interesados determinados y
conocidos por la Administración, como pueden ser entidades representativas de intereses
generales. Por su parte, el trámite de información pública, dado el silencio que guarda en este
asunto el art. 49 de la LRBRL, se efectuará mediante “anuncio” de exposición (no el texto
íntegro) en el Boletín Oficial de la Provincia, por aplicación supletoria de la norma general
prevista en el art. 86 LRJ-PAC, y tiene por finalidad, como ha destacado la STS de 1/4/1993,
garantizar el derecho de participación de todos los ciudadanos en la elaboración de las
disposiciones de carácter general, consecuencia de lo cual el trámite no se reduce a la
posibilidad de formular “reclamaciones”, sino que se extiende a la presentación también de
“sugerencias”, desde un conocimiento no sólo del anuncio de exposición, sino de todo el
expediente administrativo, que deberá ponerse a disposición de quien desee conocerlo, tanto a
partir del trámite de información pública como de la audiencia individualizada a los
interesados.
En uno y otro caso, ciudadanos y/o interesados podrán presentar sus reclamaciones y
sugerencias durante 30 días como mínimo (la precedente Ley de Régimen Local de 24 de
junio de 2955, establecía 15 días), entendidos hábiles, de acuerdo con lo previsto en el art. 48
LRJ-PAC.
Dichos trámites no son sustituibles por la formulación de recursos una vez aprobada la
norma definitivamente, por tanto, la ausencia de esta fase, supone la nulidad de la Ordenanza
o Reglamento (SSTS de 10/03/1992; 14/6/1994 y 12/5/1999). Además, muchas leyes
sectoriales exigen informe preceptivo, y a veces vinculante, a órganos del Estado o de la
CCAA (ej. R.D. Legislativo 1/2001, de 20 julio, por el que se aprobó el Texto Refundido de
la Ley de Aguas).
Por lo demás, recordaré que si bien este precepto en el proyecto de ley incluía la
siguiente frase final: “de acuerdo con el artículo 105, letra a) de la Constitución”, fue
suprimido de la redacción definitiva, en base a la improcedencia de tales citas, efectuada por
el T.C.
3ª.- Resolución de reclamaciones y sugerencias y aprobación definitiva: Se efectuará
también por el Pleno, por mayoría simple, y no siendo delegable, aceptando e incluyendo las
reclamaciones y sugerencias, o rechazándolas y adoptando el consecuente acuerdo de
aprobación del texto definitivo de la Ordenanza o Reglamento. En alguna ocasión se ha
planteado si presentadas reclamaciones o sugerencias y aceptadas alguna/s de éstas por el
Pleno de la Corporación, por tanto modificando el texto aprobado inicialmente, debe
establecerse un nuevo trámite de información pública y audiencia a los interesados. La
respuesta dada por la jurisprudencia es negativa, pues la norma no lo exige, salvo en el ámbito
urbanístico, cuando suponen cambios sustanciales (STS 12/06/1993).
Caso de que no se hubieran presentado reclamaciones o sugerencias, se entenderá
definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional. Es por ello que una práctica
saludable es hacer constar dicha circunstancia en el acuerdo de aprobación inicial.
4ª.- Publicación y entrada en vigor: Aprobada definitivamente, se procederá a la
publicación íntegra de la Ordenanza o Reglamento aprobado, o al texto íntegro que se aprueba
como modificación, en el Boletín Oficial de la Provincia o en el de la Comunidad Autónoma
Uniprovincial, no pudiendo “sustituirse” -entiendo que sí acumularse- por la publicación en el
Boletín Oficial de la CCAA pluriprovincial, ni aún cuando lo determinara la propia normativa
311
de la CCAA (véase STC 239/1999, de 16 de diciembre). Este trámite que hoy es admitido sin
ninguna dificultad, por su base constitucional (art. 9.3 C.E. principio de publicidad normativa)
y consecuentemente legal (art. 70.2 LRBRL en su redacción dada por la Ley 39/1994, de 30
de diciembre), no ha sido la práctica de este derecho durante el pasado régimen, salvo que el
Alcalde decretase su publicación tal y como se encontraba habilitado por el art. 7.2 del
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de julio de 1955. Bastaba haber
anunciado en dicho Boletín que la Ordenanza o Reglamento había sido aprobado
definitivamente.
La entrada en vigor requiere:
- La publicación del texto integro de la Ordenanza o Reglamento.
- Y el transcurso de 15 días, vacatio legis mínima prevista para posibles
requerimientos de infracción al Ordenamiento Jurídico por parte de la
Administración del Estado o de la CCAA. El dies a quo del cómputo de citado
plazo no se encuentra determinado, admitiendo interpretaciones diversas en
perjuicio del principio de seguridad jurídica, no obstante siendo la opinión
dominante, que por otra parte acoge alguna normativa autonómica, es contar el
plazo de 15 días a partir del día siguiente al de la publicación del texto íntegro en
el Boletín Oficial de la Provincia. En cualquier caso, ningún problema planteará
que la propia Entidad Local fije un plazo superior para su entrada en vigor, pero en
ningún caso antes de citados 15 días. Por lo demás, y como cualquier acuerdo que
adopte una Corporación Local, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 56.1 LRBRL,
el mismo habrá de ser remitido tanto a la Administración del Estado como a la de
la CCAA, en este caso, al objeto de poder llevar a cabo, en su caso, el
requerimiento previsto en el art. 65 de la propia LRBRL, si por alguna de aquellas
Administraciones se entiende que la Ordenanza o Reglamento incurre en
infracción al ordenamiento.
- Recursos:
Las reclamaciones desestimadas, así cualquiera que esté legitimado, aún cuando no
hubiera presentado reclamación en el trámite de información pública. podrá recurrir ante la
jurisdicción Contencioso-Administrativa.
2.- ORDENANZAS ESPECÍFICAS:
2.1.- ORDENANZAS FISCALES.
- Origen:
Según nos recuerda ANTONIO EMBID IRUJO, en “Tratado de Derecho Municipal
I”, Editorial Civitas 2003, y ya se adelantó, el concepto de Ordenanza fiscal, apareció por
primera vez a través de un Proyecto de Ley sobre exacciones municipales de 7 de noviembre
de 1910 presentado a las Cortes por José Canalejas y que, por fin, no sería discutido, por lo
que sólo llegarían a alcanzar validez positiva este tipo de Ordenanzas, con el Reglamento de
29 de junio de 1911, dado para la ejecución de la Ley de 12 del mismo mes y año, que
suprime el impuesto de consumos, sal y alcoholes, sustituyéndolo por otros nuevos. A estos
nuevos impuestos se referían los artículos 119 y 120 del Reglamento que ordenaban, además,
que cada uno de ellos fuera objeto de una Ordenanza de la que se dispuso su contenido y la
necesaria publicación tras la aprobación del Ministerio de Hacienda. El proyecto González
Besada de 16 de julio de 1918, intentará generalizar el sistema de Ordenanzas fiscales a cada
312
exacción municipal, cuestión que sólo se conseguirá con el Estatuto Municipal de Calvo
Sotelo de 8 de marzo de 1924.
- La potestad tributaria local y su extensión:
Como ya conocemos, el art. 4 de la LRBRL atribuye una serie de potestades a la
Entidades Locales de carácter territorial, entre ellas, la potestad reglamentaria genérica. Pero
al mismo tiempo, y con sustantividad específica, también reconoce a aquéllas, “potestad
tributaria”. Esta potestad tienen carácter derivado, lo que se deduce ya del propio art. 133.1 y
2 de la C.E. que establecen que la potestad “originaria” para “establecer” los tributos
corresponden exclusivamente al Estado, mediante “ley”, pudiendo las CC.AA. y las CC.LL.
establecer y exigir tributos de acuerdo con las Constitución y las Leyes. Por tanto, los tributos
locales previamente habrán de haber sido establecidos por ley, al menos en cuanto a los
aspectos del tributo que sean reserva de ley (hecho imponible, tipos de impuestos, etc.), para
que las Entidades Locales puedan imponerlos.
- Concepto:
Normas generales y obligatorias, aprobadas por los Plenos de los Ayuntamientos, a
través de las cuales, éstos ejercen la potestad tributaria, mediante el establecimiento de
tributos (impuestos, tasas y contribuciones especiales).
- Clasificación:
Podemos aludir a diversas clases de Ordenanzas Fiscales por su objeto:
· Ordenanzas Fiscales reglamentadoras del tributo correspondiente.
· Ordenanzas Fiscales para la gestión de cualquier tributo.
· Ordenanzas Fiscales generales para regular tributos concretos (ej. contribuciones
especiales).
- Exigencia de acuerdo de imposición:
Bajo la anterior LRL de 1955, incluso seguida por el vigente R.D. Legislativo 781/86,
de 18 de abril, todo tributo precisaba simultáneamente de acuerdo de imposición y de la
correlativa Ordenanza. Con la LHL de 1988 y el vigente TRLHL de 2004, esto ya no es así en
todo caso, sino que no será necesario acuerdo de imposición en los impuestos obligatorios
(IBI, IAE e IVTM), cuando se pretendan exaccionar de acuerdo con lo previsto por la Ley.
Por tanto, será exigible acuerdo de imposición:
· Para los impuestos obligatorios que pretendan exigirse haciendo uso del margen de
discrecionalidad que permite la ley.
· En todo caso, para los impuestos potestativos (IIVTNU e ICIO).
· Y, además, para exigir tasas y contribuciones especiales.
- Fases:
Su procedimiento de elaboración y aprobación, modificación o derogación, es análogo
al de las Ordenanzas y Reglamentos Generales, regulado en el art. 49 LRBRL, por lo que
valgan las consideraciones allí efectuadas. Es más, el propio ANTONIO EMBID IRUJO, en
“Tratado de Derecho Municipal”, Tomo I, segunda edición, Civitas 2003, señala si no cabria
plantearse dos procedimientos de elaboración y aprobación de las Ordenanzas Fiscales, según
la clasificación por el objeto efectuada en el apartado anterior, por un lado, las Ordenanzas
Fiscales vinculadas a un tributo, cuyo procedimiento estaría contenido en el art. 17 del R.D.
313
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales –
TRLHL-, y por otro lado, las Ordenanzas Fiscales “generales”, para las que no aparecen
normas específicas de tramitación, por lo que –continúa citado autor- podría pensarse en la
aplicación del procedimiento general del art. 49 LRBRL, que también es aplicable para las
Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección.
No obstante, a continuación detallaré el procedimiento establecido en citado TRLHL,
que establece algún matiz diferenciador respecto a los trámites contenidos en el art. 49
LRBRL visto más arriba, a saber:
1ª.- Preparación: No se aprecia diferencia alguna respecto a lo anotado para las
Ordenanzas y Reglamentos Generales.
2ª.- Aprobación inicial: Elaborado el texto, será aprobado “provisionalmente”, este es
el término que utiliza el art. 17 TRLHL, en lugar de la expresión “inicial” que usa el art. 49
LRBRL, al menos en esta fase del procedimiento. Sin duda que la mayor peculiaridad que se
presentaba en esta fase, cual era la exigencia de su aprobación por quórum especial de
mayoría absoluta, no es tal a partir de la Ley 57/03, de 16 de diciembre, de Medidas para la
Modernización del Gobierno Local –LMMGL-, que eliminó esta materia entre las que el art.
47.2 determinaba que habían de aprobarse por mayoría absoluta, pasando, por tanto, a
requerirse mayoría simple para su aprobación, de acuerdo con la regla general prevista en el
apartado 1º del propio precepto. El quórum cualificado exigido tenía una exigencia previa
complementaria, hoy inexigible aunque sigue siendo práctica común, cual era que habían de
emitir informe tanto el Secretario como el Interventor, de acuerdo con lo previsto en el art.
54.1 b) TRRL.
3ª.- Información pública: tras la aprobación provisional, el trámite de información
pública exige no solo publicar el anuncio de exposición en el Boletín Oficial de la Provincia o
CCAA uniprovincial, sino complementariamente, y a diferencia de lo establecido por el
procedimiento de aprobación de Ordenanzas y Reglamentos Generales, exponer en el tablón
de anuncios:
1.- El acuerdo provisional.
2.- La ordenanza fiscal (texto completo).
El plazo durante el cual los “interesados” podrán presentar reclamaciones contra los
acuerdos provisionales (no utiliza el término “y sugerencias”), será el mismo que para las
Ordenanzas y Reglamentos Generales (30 días como mínimo), siendo éstos (interesados)
solamente los referidos en el art. 18 TRLHL, a saber:
a) Los que tuvieran un interés directo o resulten afectados por tales acuerdos.
b) Los colegios oficiales, cámaras oficiales, asociaciones y demás entidades
legalmente constituidas para velar por los intereses profesionales, económicos o vecinales,
cuando actúen en defensa de los que les son propios.
Respecto a éstos últimos colectivos, debe tenerse en cuenta que la condición de
interesado no la ostentan en cualquier caso y respecto a cualquier Ordenanza Fiscal, sino solo
cuando actúen en defensa de los intereses que le son propios respecto a las Ordenanzas
Fiscales que les afectaran a dichos intereses.
Por tanto, no tendrá la condición de interesado, a los efectos de presentar
reclamaciones, cualquier ciudadano, como sucede en las Ordenanzas y Reglamentos
Generales, sino únicamente los antedichos.
314
Además, y también difiriendo del procedimiento de aprobación de Ordenanzas y
Reglamentos Generales, las diputaciones provinciales, los órganos de gobierno de las
entidades supramunicipales y, por lo que nos afecta, los ayuntamientos de población superior
a 10.000 habitantes, deberán publicarlos, además, en un diario de los de mayor difusión de la
provincia o CCAA uniprovincial.
Por lo demás, el art. 17 TRLHL tampoco habla de trámite de audiencia como sí lo
hace el art. 49 LRBRL.
3ª.- Resolución de reclamaciones y aprobación definitiva: No presenta peculiaridad
alguna respecto al procedimiento de aprobación de las Ordenanzas y Reglamentos Generales,
salvo la incorporación expresa por el art. 17 TRLHL, que el art. 49 LRBRL contiene
implícitamente, de la expresión de que “no se necesitará nuevo acuerdo plenario” para el caso
de que no hubieran presentado reclamaciones en el período de exposición pública. Por lo
demás, volver a recordar que, en este caso, si se presentaran reclamaciones, su resolución y
aprobación definitiva del texto de la Ordenanza Fiscal, a partir de la entrada en vigor de la
LMMGL (1/1/04), requiere “mayoría simple”, frente a la mayoría absoluta exigida con
anterioridad a dicha fecha.
4ª.- Publicación y entrada en vigor: Aprobada definitivamente, el art. 17.4 TRLHL,
con mejor redacción que el art. 49 LRBRL, reitera que se procederá a la publicación del texto
íntegro de la Ordenanza, junto con los acuerdos correspondientes, en el Boletín Oficial de la
Provincia o en el de la Comunidad Autónoma Uniprovincial, no presentando, por tanto,
trámite distinto al previsto para las Ordenanzas y Reglamentos Generales.
En cuanto a su entrada en vigor, únicamente se requiere la publicación del texto
integro de la Ordenanza o Reglamento, no así, como para las Ordenanzas y Reglamentos
Generales, el transcurso de 15 días desde su publicación en el BOP. De manera que, las
Ordenanzas Fiscales podrán entrar en vigor a partir del día siguiente al de su publicación,
salvo que en la propia Ordenanzas se establezca otra fecha, extendiendo su vigencia por plazo
determinado o, como es más habitual, por plazo indefinido, tal y como expresa el art. 19
TRLHL.
Sí que se requiere por el art. 17 del TRLHL, en su apartado 5 que, entre otras
Entidades Locales, las que tengan una población superior a 20.000 habitantes, deberán editar
el texto íntegro de estas Ordenanzas Fiscales (que no las Generales), dentro del primer
cuatrimestre del ejercicio económico, expidiendo copias a quienes las demanden.
- Recursos:
Contra las Ordenanzas Fiscales definitivamente aprobadas y publicadas conforme a lo
visto en el apartado anterior, “sólo” cabe interponer recurso contencioso-administrativo, de
acuerdo con el procedimiento establecido en la Ley 29/1998, de 1 de julio, de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa. Si se interpusiera recurso y recayera resolución judicial firme
que anule o modifique acuerdos o el texto de las Ordenanzas Fiscales, la Entidad Local debe
adecuar a la misma sus actuaciones “posteriores” a la notificación de la sentencia y, salvo que
ésta diga otra cosa, los actos firmes o consentidos se mantendrán.
2.2.- ORDENANZAS URBANÍSTICAS.
315
Del art. 62 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen
Urbanístico del Suelo de Cantabria –LSC-, cabe deducir dos tipos de Ordenanzas
urbanísticas:
- Ordenanzas urbanísticas “de construcción”.- Reguladoras de aspectos externos de
carácter ornamental de las construcciones y, en particular, las fachadas, carteles, patios y
espacios visibles, así como las condiciones higiénico-sanitarias y las actividades susceptibles
de autorización en inmuebles y viales. Cuyo procedimiento de elaboración y aprobación no
difiere del establecido para las Ordenanzas y Reglamentos Generales, esto es, el contenido en
el analizado art. 49 LRBRL.
- Ordenanzas o normas contenidas en los Planes.- Que serán aprobadas juntos con
dichos Planes, por tanto, siguiéndose el procedimiento previsto para la aprobación de éstos
que, resumidamente sería el siguiente:
· Aprobación inicial.- Por el Pleno, con qúorum especial según el instrumento que se
trate.
· Información pública.- Oscila entre 15 días y un mes, según el instrumento de
planeamiento.
· Aprobación provisional.- También por el Pleno, con las modificaciones que
procedan.
· Aprobación definitiva generalmente por la CCAA.
2.3.- REGLAMENTO ORGÁNICO MUNICIPAL.
Me remito a su estudio en el epígrafe 4.
2.4.- ORDENANZAS DE APROVECHAMIENTOS COMUNALES.
Me remito a su estudio en el epígrafe 5.
3. LOS BANDOS DE LA ALCALDÍA.
A) INTRODUCCIÓN.
Tal y como se establece en el art. 84 LRBRL, las CC.LL. pueden intervenir la
actividad de los ciudadanos, entre otros medios, a través de las mentadas Ordenanzas, y a
través de los Bandos, cuyo dictado (de éstos últimos) corresponde al Alcalde, tal y como
establece el art. 21.1 e) LRBRL. Ahora bien, la habilitación es genérica, por lo que precisa de
una ley que atribuya facultades específicas.
B) CONCEPTO.
LUIS CHACÓN ORTEGA y CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ, señalan que el Bando
es una manifestación de la potestad reglamentaria de la Administración, conferida al Alcalde.
Y le definen como una disposición administrativa de carácter general dictada por el Alcalde
en el ámbito de sus competencias y en el marco de la Ley.
C) NATURALEZA.
316
Para precitados autores, con el concepto dado, es obvio que la naturaleza de los
Bandos es normativa. En el mismo sentido, para ENRIQUE SERRA GUIRADO, en
“Bandos”, Enciclopedia jurídica Seix, Tomo I, es una manifestación del poder de Ordenanza.
En el lado contrario, el profesor ANTONIO EMBID IRUJO en “Tratado de Derecho
Municipal”, Tomo I, Civitas 1998, niega absolutamente la posibilidad de los Alcaldes de
dictar Bandos que contengan disposiciones de carácter general, aunque haya preceptos que
parezcan habilitar para ello. Y atribuye al Pleno del Ayuntamiento la posibilidad de creación
jurídica de derechos y obligaciones, a través de las Ordenanzas y Reglamentos.
La normativa autonómica sobre régimen local también parece caminar en esta línea,
caso de la Ley 8/1987, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, que atribuye solamente a
las Ordenanzas la posibilidad de tipificar infracciones y establecer sanciones de conformidad
con lo determinado por las leyes sectoriales, reservando esta facultad a los Bandos
únicamente cuando son dictados por razones de urgencia, pero no a los Bandos ordinarios.
La jurisprudencia, por su parte, es variable y así la STS de 9/05/91 que establece que
en el Derecho Administrativo español es sabido que los Alcaldes son titulares de “potestades
reglamentarias” que ejercen mediante Bandos, a continuación señala que ello es así sin
perjuicio de que no todos los Bandos sean auténticos reglamentos, pues en ocasiones bajo esta
denominación pueden encontrarse llamamientos al vecindario para que cumplan sus
obligaciones o incluso actos concretos. Mientras, una STS dictada al día siguiente (10/95/91)
invertía los términos al disponer que los Bandos que si en ocasiones constituyen
manifestación de la potestad reglamentaria de la Administración, la mayoría de las veces se
limitan a publicar o recordar disposiciones e las Leyes y Reglamentos generales y de las
Ordenanzas.
Otras sentencias son más categóricas, y entre éstas reiteradamente la doctrina alude la
STS de 28 de diciembre de 1977, ya lejana, pero de hondo calado en nuestro ordenamiento, al
rechazar la posibilidad de canalizar a través de éstos auténticas normas jurídicas externamente
eficaces, atribuirles carácter temporal y simplemente recordatorio del cumplimiento de la
normativa o la fijación de fechas y lugares de actuación, y solo excepcionalmente innovador
del Ordenamiento Jurídico Local. Por tanto, negando, salvo en el caso de la excepción
apuntada, el carácter normativo de los Bandos.
D) ÁMBITO DE APLICACIÓN.
La extensión territorial de aplicación no solo de los Bandos, sino lógicamente también
de las Ordenanzas y Reglamentos, es el término municipal respectivo. Por su parte, la
extensión material es la esfera de las competencias, primero, de las Entidades Locales, y
segundo, del órgano respectivo (atribuciones), en este caso el Alcalde. ANTONIO FANLO
LORAS en la obra anteriormente citada, indica que si un ámbito material concreto no es
competencia de un ente público, la posibilidad abstracta de producir efectos jurídicos y de
imponer conductas a los particulares propia de toda potestad queda privada del objeto de
actuación.
De manera que, habrá que estar a las competencias que el art. 25.2 LRBRL atribuye a
los Municipios, que habrá de ejercer en los términos que establezca la legislación del Estado y
de las CC.AA., obligados a asegurar la participación de los Municipios en esas materias. Y
dentro de éstas, deberán tenerse en cuenta las atribuciones que, fundamentalmente el art. 21
de la LRBRL, realiza a favor del Alcalde.
317
E) DISTINCIÓN ENTRE BANDOS Y REGLAMENTOS Y ORDENANZAS.
- El Bando es atribución del Alcalde; las Ordenanzas y Reglamentos del Pleno.
- El Bando no está sometido a procedimiento de aprobación; las Ordenanzas y
Reglamentos sí.
- El Bando se publica según el uso y costumbre; las Ordenanzas y Reglamentos en el
BOP.
- Y, la característica más controvertida, para un sector doctrinal y jurisprudencial, el
Bando no es una norma jurídica en sí, las Ordenanzas y Reglamentos sí.
F) CLASIFICACIÓN.
Parte de la doctrina clasifica los Bandos en:
-
PERIÓDICOS: recuerdan el cumplimiento de disposiciones, fijan fechas, etc.
-
DE POLICÍA Y BUEN GOBIERNO: dictados con sujeción a las normas o, en su
defecto, para mejor regir y ordenar la vida de la comunidad.
-
DE NECESIDAD O URGENCIA: son dictados para hacer frente a situaciones
imprevisibles de carácter catastrófico. Se configuran dentro de la atribución
realizada al Alcalde por el art. 21.1 m) y, excepcionan, que no derogan una ley
previa.
LUIS CHACÓN ORTEGA y CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ clasifican los Bandos
atendiendo a su naturaleza jurídica, de la siguiente manera:
1.- ORDINARIOS O BANDOS EN SENTIDO ESTRICTO.- Que serán aquellos que
constituyen disposiciones de carácter general estableciendo obligaciones y derechos para el
conjunto de los habitantes del término municipal, dictados por el Alcalde en el ámbito de sus
competencias. Entre éstos, los autores mencionados, señalan los siguientes:
-
-
-
Bandos para regular el cierre o restricción de vías urbanas al tráfico de vehículos o
incluso de peatones, en determinadas circunstancias de obras, festejos, vehículos
con cargas indivisibles, etc.
Los relativos a la policía sanitaria, como pueden ser los que obliguen a la
vacunación de animales.
Los de policía rural y subsistencia.
Los que prohiben el consumo de drogas en lugares, vías, establecimientos o
transportes públicos y la tenencia ilícita de drogas.
El dictado para la creación, modificación o supresión de un fichero automatizado.
Los que promuevan y desarrollen la protección y defensa de los consumidores y
usuarios: información y educación; inspección de productos y servicios; apoyo y
fomento de Asociaciones; ejercer la potestad sancionadora, etc.
Los dictados en interpretación y aclaración de las Ordenanzas Fiscales (art. 106.2
LRBRL), ya que, a contrario de cómo sostiene MORELL OCAÑA en “El
Régimen Local Español”, Editorial Civitas, 1998, que los califica de
interpretativos y aclaratorios, para los autores que realizan esta relación de Bandos,
no estaríamos ante una interpretación auténtica”, aún reconociendo que no se
innovaría, pero se trataría de proporcionar a las normas “el sentido preciso,
suficiente para la eliminación de la posible ambigüedad”, rebasando, por tanto, el
mero recordatorio de normas. Como aval de lo considerado, refieren la Ley Foral
318
-
6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, que en su art. 327
establece que: “1. Las Entidades Locales podrán dictar disposiciones
interpretativas y aclaraciones de los Reglamentos y Ordenanzas que aprueben con
los mismos requisitos de publicidad que la disposición de la que trae causa. 2. El
ejercicio de dicha facultad corresponde al Presidente de la Corporación, si no se
dispone otra cosa en la Ordenanza o Reglamento”.
Y, en fin, en general todos aquellos de carácter modificativo o innovador.
2.- BANDOS DEBILITADOS.- Son aquellos a los que se refiere la paradigmática y
reseñada más arriba STS de 28 de diciembre de 1977, citada por la doctrina que apoya el
carácter no normativo de los Bandos. LUIS CHACÓN ORTEGA y CONCHA CORTÉS
SÁNCHEZ, ponen como ejemplo de esta clase de Bandos, el dictado por el entonces Alcalde
de Barcelona con motivo de la celebración de los Juegos Olímpicos, en el que pedía a los
ciudadanos civismo, aunar esfuerzos y actuar con pedagogía explicando la ciudad, y les
solicitaba una serie de actuaciones concretas tales como colaborar con los servicios
municipales de limpieza, seguridad, sanidad, tráfico y protección civil; la utilización
prioritaria del transporte pública, el mantenimiento limpio del entorno; etc. Sí, se trata de un
Bando, pero de carácter moral, indiferente desde el punto de vista jurídico, pues aconseja
conductas pero no las impone.
3.- BANDOS EXTRAORDINARIOS O DE URGENCIA.- Son Bandos temporales
(carentes de carácter de permanencia), que nacen como consecuencia de grave necesidad o
extrema urgencia, en el marco de la atribución realizada por el art. 21.1 m) de la LRBRL:
“adoptar personalmente, bajo su responsabilidad en caso de catástrofe o infortunio públicos
o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata
al Pleno”. Estas actuaciones, que en circunstancias normales constituirían ilícitos
administrativos o penales, quedando salvados por ejercerse una competencia extraordinaria
que implica la derogación “temporal” (yo diría suspensión) de normas y preceptos de rango
jerárquico superior, afectando derechos subjetivos. Esta facultad del Alcalde no es exclusiva
de éste, pues tiene su homóloga en la situación del estado de sitio, en que “la Autoridad
militar procederá a publicar y difundir los oportunos bandos que contendrán las medidas y
prevenciones necesarias…” (art. 34 de la Ley Orgánica de los Estados de Alarma, Excepción
y Sitio).
G)
PROCEDIMIENTO
DEROGACIÓN.
DE
APROBACIÓN,
MODIFICACIÓN
O
Así como para las Ordenanzas y los Reglamentos locales, se prevé un procedimiento
determinado para su aprobación, modificación o derogación, los Bandos no están
procedimentados, sino que los mismos son dictados directamente por el Alcalde, si bien
algunos trámites deberán ser respetados, los siguientes:
1.- Expresión por escrito.
2.- No vulnerar las leyes o disposiciones normativas de rango superior, en este caso,
referido a los Bandos ordinarios, que a los urgentes.
3.- Publicación para la producción de efectos jurídicos.
4.- Posibilitar su recurribilidad -entiendo que cuando se les atribuya carácter
normativo- tanto en vía administrativa (recurso potestativo de reposición), como en vía
contencioso-administrativa.
319
4. EL REGLAMENTO ORGÁNICO MUNICIPAL.
A) INTRODUCCIÓN.
El art. 4 LRBRL atribuye a Municipios, Provincias e Islas, la potestad de
autoorganización, cuya más genuina expresión es el Reglamento Orgánico propio de la
Corporación –ROM-. La LRBRL menciona éste a lo largo de su articulado:
· Art. 20.1 b): sobre la existencia de Junta de Gobierno Local en Municipios con
población de derecho inferior a 5.000 habitantes.
· Art. 20.1 c): en relación con la existencia de Comisiones Informativas en los
municipios de menos de 5.000 habitantes.
· Art. 22 d): sobre la aprobación del ROM por el Pleno.
· Art. 47.2 f): sobre la exigencia de mayoría absoluta para su aprobación.
La propia LRBRL en su planteamiento inicial otorga preeminencia al ROM,
situándole en un plano de jerarquía normativa superior a las leyes autonómicas. Y en este
sentido ENRIQUE SÁNCHEZ GOYANES, en “La potestad normativa del municipio
español”, Publicaciones Abella, 2000, nos recuerda que “el Reglamento Orgánico de las
Corporaciones Locales estaba destinado a ser la más genuina expresión de la autonomía que
se predicaba de aquellas en la Constitución, en el ejercicio de la potestad reglamentaria que
explícitamente se les reconocía”. Pero aquel planteamiento quedó truncado, como sabemos, a
partir de la STC 214/89, que anuló diversos preceptos de la LRBRL, entre ellos, el art. 5, que
determinaba el orden de las fuentes del ordenamiento, argumentando que el legislador
ordinario no puede fijar ese orden de fuentes porque éste es el establecido en el bloque de
constitucionalidad. En definitiva, el TC declaró la prevalencia de las leyes estatal y
autonómica sobre el ROM.
B) CONCEPTO Y JERARQUÍA.
Norma autónoma de cada Corporación Local, en el que se regula su organización y
funcionamiento.
C) CONTENIDO MÍNIMO.
El ROM podrá concretar y adaptar los preceptos legales a las peculiaridades
organizativas y de funcionamiento propias del Ente Local, pero sin contradecir ni exceder el
marco legal. Sin ánimo exhaustivo pueden citarse materias susceptibles de regulación a través
del ROM, las siguientes:
· Enumeración, composición, atribuciones y régimen de funcionamiento de los
órganos básicos o fundamentales, a saber:
 Junta de Gobierno Local: creación en municipios con población inferior a
5.001 habitantes; fijación de la periodicidad de las sesiones; asistencia de
concejales y personal corporativo ajenos; etc.
 Pleno: periodicidad de sus sesiones, mejora del plazo mínimo legal de dos días
entre la convocatoria y la celebración de las sesiones ordinarias y
extraordinarias; establecimiento del tiempo de las intervenciones durante el
debate, regulación de los ruegos y preguntas, etc.
320
· Establecimiento y regulación de los órganos complementarios:
 Comisiones Informativas Permanentes.
 Constitución de la Comisión Especial de Cuentas como comisión Informativa
Permanente en asuntos Económicos y de Hacienda.
 Composición, régimen de sesiones y reglas de funcionamiento de las
Comisiones Informativas.
 Creación y regulación de los órganos complementarios de participación
sectorial y, en su caso, territorial.
· Enumeración y delimitación de las grandes áreas en que se dividen los servicios
administrativos y su organización.
· Estatuto (derechos y deberes) de los miembros corporativos y de los grupos políticos
municipales en que se integran:
 Reglas de formación y funcionamiento de los grupos políticos municipales.
 Procedimiento para la asignación de recursos económicos a los grupos y
justificación de su aplicación ante el Pleno; uso de los medios e instalaciones
municipales.
 Derechos económicos de los miembros corporativos.
 Derecho de información.
 Régimen de sanciones por inasistencia injustificada a las sesiones y por
incumplimiento de los deberes inherentes al cargo.
 Creación y reglas de funcionamiento de la Junta de Portavoces.
 Registro Municipal de Intereses.
· El Estatuto del Vecino y dentro de éste el derecho de información y participación
ciudadana.
· Los medios de control y fiscalización de los órganos de gobierno.
· Procedimiento de reforma
Ahora bien, como ha expuesto el TS en su Sentencia de 11/05/1998, debe tenerse
presente que reiterar en normas de rango inferior lo que ya se establece en normas de rango
superior es superflua e inconveniente, en la medida en que se presta a un margen de
inseguridad y error, y siempre queda sometida a la necesidad de atender a eventuales
modificaciones de las normas superiores así incorporadas al ordenamiento de rango inferior.
D)
PROCEDIMIENTO
DEROGACIÓN.
DE
APROBACIÓN,
MODIFICACIÓN
O
321
El procedimiento de aprobación del Reglamento Orgánico es el mismo que el
establecido para las Ordenanzas y Reglamentos Generales, contenido en el art. 49 LRBRL,
con la única especialidad de que la aprobación, tanto provisional como definitiva habrá de
efectuarse por el Pleno Corporativo, por “mayoría absoluta”, tal y como se establece en el art.
47.2 LRBRL. No obstante, la STS de 24/02/1999, dispone que del carácter normativo del
Reglamento de funcionamiento interno se desprende su asimilación en el régimen de
aprobación, modificación y derogación del mismo a las disposiciones de esta índole, sin más
excepciones que las que puedan derivarse de su carácter de norma interna de carácter
organizativo. En este sentido podrán discutirse la necesidad de otorgar un plazo previo de
“audiencia a los interesados”, que no son otros que los que participan en la aprobación
(Concejales), pero no puede discutirse la necesaria regla de publicidad consagrada en el art.
70.2 LRBRL, así como su entrada en vigor una vez transcurran los plazos fijados en el art.
65.2 LRBRL.
5. ORDENANZAS DE APROVECHAMIENTOS COMUNALES.
La regulación de éstas se encuentra contenida en el art. 75 TRRL que establece lo
siguiente:
“1. El aprovechamiento y disfrute de bienes comunales se efectuará
preferentemente en régimen de explotación colectiva o comunal.
2. Cuando este aprovechamiento y disfrute general simultáneo de bienes comunales
fuere impracticable, regirá la costumbre u Ordenanza local, al respecto y, en su
defecto, se efectuarán adjudicaciones de lotes o suertes a los vecinos, en proporción
directa al número de familiares a su cargo e inversa a su situación económica.
3. Si esta forma de aprovechamiento y disfrute fuere imposible, el órgano
competente de la Comunidad Autónoma podrá autorizar su adjudicación en pública
subasta, mediante precio, dando preferencia en igualdad de condiciones a los
postores que sean vecinos.
4. Los Ayuntamientos y Juntas vecinales que, de acuerdo con normas
consuetudinarias u Ordenanzas locales tradicionalmente observadas, viniesen
ordenando el disfrute y aprovechamiento de bienes comunales, mediante
concesiones periódicas de suertes o cortas de madera a los vecinos, podrán exigir a
éstos, como condición previa para participar en los aprovechamientos forestales
indicados, determinadas condiciones de vinculación y arraigo o de permanencia,
según costumbre local, siempre que tales condiciones y la cuantía máxima de las
suertes o lotes sean fijadas en ordenanzas especiales, aprobadas por el órgano
competente de la Comunidad Autónoma, previo dictamen del órgano consultivo
superior del Consejo de Gobierno de aquélla, si existiere, o, en otro caso, del
Consejo de Estado”.
A las mismas también se refiere el art. 95 RBEL: “Cada forma de aprovechamiento
se ajustara, en su detalle, a las ordenanzas locales o normas consuetudinarias
tradicionalmente observadas, o a las que, cuando fuere procedente, apruebe el órgano
competente de la comunidad autónoma, en cada caso, oído el consejo de estado o el órgano
consultivo superior del consejo de gobierno de aquella, si existiera”.
322
6. INFRACCIONES Y SANCIONES.
A) INTRODUCCIÓN.
La potestad sancionadora, que igualmente reconoce a las Entidades Locales
territoriales el art. 4.1 f) LRBRL ha estado regulada con carácter general por la LRJ-PAC, que
consagraba en sus arts. 127.1 y 2 y 129.1 un estricto principio de legalidad, consistente en que
sólo la Ley puede tipificar infracciones. Y este ha sido el criterio seguido por los Tribunales
hasta bien recientemente. Pues bien, con ello, a los Ayuntamientos se les presentaba una gran
dificultad para sancionar, dada la imposibilidad de que las Ordenanzas tipificaran infracciones
que no haya sido antes establecidas en una norma legal.
Y aunque esta ha sido la línea marcada también por la doctrina mayoritaria:
EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA, TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, o I.
SANZ RUBIALES; también ha habido voces en contra de la estricta legalidad de la potestad
sancionadora, entre estos A. NIETO; J.M BAÑO LEÓN; PAREJO ALFONSO; o
NAVARRO DEL CACHO.
También la normativa ha intentando llevar a cabo una interpretación favorable a la
tipificación por parte de las Ordenanzas de infracciones administrativas; así el R.D.
1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento para el ejercicio de la potestad
sancionadora (arts. 1.2; 2.2 y D.A. única. dos). Intento de flexibilización que tuvo la
inmediata reacción de EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA en su OBRA “La problemática
puesta en aplicación de la LRJ-PAC: el caso del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que
aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.
Nulidad radical del Reglamento y desintegración general del nuevo sistema legal”, REDA nº
80, 1993.
Y, finalmente, la jurisprudencia ha sido variada, pero en el lado de la anulación de
diversas Ordenanzas por vulnerar el principio de reserva de ley, se encuentran múltiples
sentencias del Tribunal Supremo, todas ellas basadas en la STC 253/1994, que deslegitimaba
al Reglamento de Espectáculos Públicos como capacitado para tipificar infracciones, entre
éstas la SSTS de 25/5/93; 6/11/95; 13/11/95; o, por afectarnos más directamente, la STSJ de
Cantabria de 4/4/1994. Aunque más recientemente comenzó a darse un giro a la cuestión,
primero a partir de ciertas previsiones legales y seguidamente por la propia jurisprudencia;
entre las primeras, la Ley 10/1999, de 21 de abril, de modificación de la L.O. 1/1992, de 21 de
febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, o la Ley 5/1997, de 24 de marzo, que
modificó el texto articulado del R.D. Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, sobre tráfico,
circulación de vehículos a motor y seguridad vial. Por último, citar la Ley 11/1999, de 21 de
abril, modificadora de la LRBRL, que a través de su D.A. única, derogó el art. 59 del TRRL,
y estableció en cuanto a la cuantía de las sanciones, en concordancia con la STC 385/1993, de
23 de diciembre, una regulación residual para el caso que el legislador ordinario, estatal o
autonómico, no establezcan cuantías distintas. Y la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de
Medidas para la Modernización del Gobierno Local –LMMGL- que también reformó la
LRBRL, y en materia de infracciones y sanciones, introdujo un nuevo título, el XI, que ha
venido a regular la potestad sancionadora en el ámbito local.
B) RÉGIMEN GENERAL DE INFRACCIONES Y SANCIONES.
Las multas por infracción de las Ordenanzas reguladas en el art. 59 TRRL, no podían
exceder, salvo previsión legal distinta, de 25.000 pesetas en Municipios de más de 500.000
323
habitantes; de 15.000 pesetas en los de 50.001 a 500.000; de 10.000 pesetas en los de 20.001 a
50.000; de 5.000 pesetas en los de 5.001 a 20.000 y de 500 pesetas en los demás Municipios.
Esas cuantías, procedentes de 1979, fueron actualizadas por citada Disposición
Adicional Única de la Ley 11/99, de 21 de abril –Pacto Local-, modificadora de la LRBRL,
pero que, en este punto también afectó al art. 59 TRRL, estableciendo las siguientes cuantías:
No podrán exceder de 300.000 pesetas en municipios de más de 250.000 habitantes.
De 150.000 pesetas en los de 50.001 a 250.000 habitantes.
De 75.000 pesetas. en los de 20.001 a 50.000 habitantes.
De 50.000 pesetas. en los de 5.001 a 20.000 habitantes.
Y de 25.000 pesetas. en los demás Municipios.
Por fin, la LMMGL, a través del nuevo Título XI, dedicado a Tipificar las
infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias (arts. 139 a 141
a/i), aplicable en defecto de normativa sectorial específica (art. 139), viene a clasificar las
infracciones a las ordenanzas locales en (art. 140): muy graves, graves y leves.
Serán muy graves las infracciones que supongan:
a) Una perturbación relevante de la convivencia que afecte de manera grave, inmediata
y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas, al normal
desarrollo de actividades de toda clase conformes con la normativa aplicable o a la salubridad
u ornato públicos, siempre que se trate de conductas no subsumibles en los tipos previstos en
el capítulo IV de la Ley 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana.
b) El impedimento del uso de un servicio público por otra u otras personas con
derecho a su utilización.
c) El impedimento o la grave y relevante obstrucción al normal funcionamiento de un
servicio público.
d) Los actos de deterioro grave y relevante de equipamientos, infraestructuras,
instalaciones o elementos de un servicio público.
e) El impedimento del uso de un espacio público por otra u otras personas con derecho
a su utilización.
f) Los actos de deterioro grave y relevante de espacios públicos o de cualquiera de sus
instalaciones y elementos, sean muebles o inmuebles, no derivados de alteraciones de la
seguridad ciudadana.
Las demás infracciones se clasificarán en graves y leves, de acuerdo con los siguientes
criterios:
a) La intensidad de la perturbación ocasionada en la tranquilidad o en el pacífico
ejercicio de los derechos de otras personas o actividades.
b) La intensidad de la perturbación causada a la salubridad u ornato públicos.
c) La intensidad de la perturbación ocasionada en el uso de un servicio o de un espacio
público por parte de las personas con derecho a utilizarlos.
d) La intensidad de la perturbación ocasionada en el normal funcionamiento de un
servicio público.
e) La intensidad de los daños ocasionados a los equipamientos, infraestructuras,
instalaciones o elementos de un servicio o de un espacio público.
Finalmente, el art. 141 establece los límites de las sanciones económicas a imponer
por dichas infracciones a las ordenanzas locales, debiendo hacerse constar que ya no se
relacionan con el número de habitantes del Municipio, como lo hacía el art. 59 TRRL, sino,
324
precisamente en base a la gravedad de la infracción cometida; así, salvo previsión legal
distinta, las multas deberán respetar las siguientes cuantías:
Infracciones muy graves: hasta 3.000 euros.
Infracciones graves: hasta 1.500 euros.
Infracciones leves: hasta 750 euros.
El procedimiento a seguir no se encuentra regulado en este Título, por lo que
deberemos remitirnos al procedimiento sancionador general, salvo otro específicamente
previsto, regulado en el R.D. 1398/93, de 4 de agosto, y teniendo en cuenta, en todo caso, los
principios contenidos en el Título IX LPC (arts. 127 a 138 a/i).
Por lo demás, será competente para sancionar, el Alcalde, tal y como lo preceptúa el
art. 21 LRBRL.
C) RÉGIMEN DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE
TRIBUTOS LOCALES.
Art. 11 TRLHL: Infracciones y sanciones tributarias.- En materia de tributos
locales, se aplicará el régimen de infracciones y sanciones regulado en la Ley
General Tributaria y en las disposiciones que la complementen y desarrollen, con
las especificaciones que resulten de esta ley y las que, en su caso, se establezcan en
las Ordenanzas fiscales al amparo de la ley.
Sin mayores comentarios, me remito al Título IV de la Ley 58/2003, de 17 de
diciembre, General Tributaria (arts. 178 a 212 a/i).
325