Formulación y toma de decisiones en Relaciones Internacionales

VI ENCUENTRO NACIONAL DE ESTUDIOS ESTRATEGICOS
"Los nuevos escenarios de la seguridad internacional"
3 al 5 de noviembre de 2003
Escuela de Defensa Nacional
EDENA
La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de
Washington.
Entre amenazas comunes y responsabilidades indelegables
Lic. GASTÓN HERNÁN SCHULMEISTER
Filiación institucional: Universidad de Buenos Aires (UBA) - Universidad Torcuato Di
Tella (UTDT) - Fundación Friedrich Naumann (FFN)
[email protected]
Tel. 03489 – 15 459 786
Octubre de 2003
La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington
2
PRESENTACIÓN
A la hora de analizar las relaciones entre Estados Unidos y Latinoamérica, se suele
enfatizar cuán (ir)relevante es considerada nuestra región desde el Norte. Derivado
de ello, este tipo de análisis estilan señalar las razones por las cuales debiera
“prestársenos atención”; sea por el argumento de que habría seguridad
norteamericana potencialmente en riesgo, el “efecto rebote” que la “desatención” de
Estados Unidos por su patio trasero podría ocasionar (siendo una excluyente
preocupación por otras regiones directamente proporcional al nivel de seducción que
Latinoamérica adquiriría para actores terroristas y el crimen organizado en general),
los intereses que recursos estratégicos como el petróleo suponen, etc.. Sin embargo,
no siempre se resalta lo que la propia región debiera hacer valer por sí misma en
materia de seguridad. Un aspecto que el presente ensayo tiene por objeto destacar,
haciendo un llamado a la reflexión sobre responsabilidades indelegables de nuestra
competencia, cuya desatención (al margen del bienestar en juego de la población
frente a las amenazas) “incitaría” indefectiblemente a la “intervención” (cualquiera sea
la modalidad) por parte de terceros en todos aquellos asuntos que estos consideren
les afectan directamente (como en el caso Colombia, al ser concebido hoy día como
un issue de la seguridad nacional norteamericana). Por ello, en parte, las sugerencias
sobre el rumbo que a nuestro entender las políticas particularmente desde el Cono
Sur debieran seguir (siendo propicio que el MERCOSUR a nivel subregional tomara
iniciativas); en aras de fomentar una revisión de los mecanismos de cooperación e
integración existentes, para estar a la vanguardia de los nuevos desafíos (tanto en la
correcta evaluación de la naturaleza de los problemas existentes, como en sus
respuestas1).
En este sentido, pretendemos alentar la clarificación de posiciones desde nuestra
subregión frente a las distintas cuestiones de seguridad que nos competen; en
consonancia con la necesidad de encontrar ejes transversales a nivel sudamericano,
y en su caso hemisférico para abordarlas. Responsabilidades indelegables, pero que
no son excluyentes de su atención en conjunto con “terceros” (a partir del
enfrentamiento de amenazas comunes y su accionar transnacional), sino que deben
hacernos tomar conciencia de las asignaturas pendientes.
Para ello se pretende advertir implícitamente sobre los costos que en términos
“soberanos” la (sub)región podría enfrentar, en caso de ganar espacio visiones sobre
nuestros problemas que sólo securitizan la agenda (generalmente militarizándola, si
bien con distintos grados de prioridades); pero por sobre todo alertar sobre el
irresoluble escenario a que nos conducirían tanto la indiferencia propia por un lado, o
la apelación a mecanismos inadecuados que empeorarían las circunstancias actuales
por otro.
Con estas consideraciones en mente, tomando el período inaugurado por los
atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 (e intentando, a su vez, avizorar
algunas perspectivas a afianzarse en la etapa Post intervención norteamericana en
Irak2), procuramos resaltar que la asignación de distintos grados de importancia por
1
La correcta conceptualización no es una cuestión menor, considerando que en base a ella se toman
los pasos ulteriores en materia de formulación de políticas.
2 En este sentido, así como a la hora de tomar el período Post 11/9 es pertinente hablar de un punto de
inflexión en las relaciones internacionales (en lugar de cambio alguno para el sistema internacional);
para el Post Irak, cuya intervención militar mediante tanta trascendencia y polémica contrajo dentro del
La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington
3
parte de EE.UU. a las diferentes subregiones dentro de la propia “irrelevancia
estratégica” que supondría Latinoamérica en general, nos sirve para advertir la
identificación de distintas realidades3; aunque ello no necesariamente signifique
desde el Norte un reconocimiento de la diversa naturaleza e intensidad que las
problemáticas de seguridad presentan en cada una de estas (más allá de su
conciencia)4, sino más bien, en principio, la expresión de preocupaciones según sus
intereses.
EL MERCOSUR COMO REFERENCIA
La razón por la cual tomar al MERCOSUR como actor (acorde a la consideración de
nuestra subregión como zona referencial) deriva básicamente de 2 puntos que es
oportuno señalar explícitamente. En primer lugar, tiene que ver con ser más
específicos a la hora de hablar de las relaciones entre nuestra región y los Estados
Unidos5; considerando que hacer referencias a nivel latinoamericano o sudamericano
(con la variedad de realidades involucradas y los grados abismalmente diferentes que
en el relacionamiento los países tienen con la superpotencia) nos conduciría
probablemente a respuestas regionales “vagas” para las problemáticas que nos
preocupan, con una alta probabilidad de que sean irrealizables y/o políticamente
inviables (dada la falta de un marco efectivo para su implementación, y el mencionado
estado diferenciado de las amenazas implicadas, que dan cuenta de la fragmentación
regional6). Tengamos presente cómo esto se traduce en los propios tratos claramente
disímiles desde EE.UU., que suponen por ejemplo México (TLCAN mediante),
Colombia en materia de seguridad (por ser el mayor foco conflictivo irradiante de
violencia), Cuba (con la importancia que ésta presenta para la política doméstica
norteamericana), y el líder regional encarnado por Brasil, por citar algunos casos 7;
sea por los diversos intereses en juego, o las distintas posiciones relativas de poder
existentes8. De allí que el MERCOSUR (si bien aún sigue siendo un marco poco
propio Occidente, será pertinente hacer referencia a la intensificación de los lineamientos producidos
luego de los mega-atentados señalados.
3 Sobre el proceso de regionalización en seguridad de las Américas, remitirse a HIRST, M. (2003).
4 La generalización de los problemas (sub)regionales a estándares pretendidamente similares se hace
evidente por ejemplo en la identificación de las famosas “áreas sin ley” o “áreas sin gobierno” por parte
del Jefe del Comando Sur de EE.UU. General James Hill; utilizando una categoría conceptual bajo la
cual se pretende englobar desde zonas despobladas (característica nada novedosa, propia de la
geografía histórica sudamericana) hasta situaciones como la que se presenta en la Triple Frontera
entre Argentina, Brasil y Paraguay. Frente a ello la necesidad de una definición clara y adecuada de las
mismas; debiendo tenerse presente las particularidades de las distintas realidades implicadas, en aras
de encaminar potenciales abordajes según la naturaleza de cada problema y los marcos institucionales
más convenientes para dar respuestas a ellos.
5 Finalidad que por su parte pretende no tener que terminar remontándonos tampoco a un “mero”
análisis de caso bilateral, nacionalmente hablando.
6 Sobre la política intrarregional en materia de seguridad (a cuya coordinaión MÓNICA HIRST identifica
como “una de las tareas más difíciles y apremiantes que enfrentan los responsables de la formulación
de políticas en América Latina”) ver Seguridad y regionalización en HIRST, M. (2003).
7 Otro caso citable podría ser el de América Central, que habría dejado de ser considerada una mera
área de influencia para pasar a convertirse en un área de seguridad para los norteamericanos; siendo
por ello explicable, en parte, la serie de concesiones que, tratos comerciales preferenciales de por
medio, se habrían impulsado desde EE.UU..
8 El impacto diferenciado es evidente en el repaso que SUSAN KAUFMAN PURCELL hace a la hora
de analizar el énfasis renovado de Washington por la seguridad sobre la región, tras los atentados que
Estados Unidos sufriera el 11 de Septiembre de 2001, argumentando que afectaría más
significativamente a México, Colombia, Venezuela y Cuba. Ver The impact of the new U.S. policies on
Mexico, Colombia, Venezuela, and Cuba en SUSAN KAUFMAN PURCELL (2002). En este sentido,
La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington
4
institucionalizado), con una adecuada identificación de amenazas mediante, podría
servir como plataforma a partir de la cual promover la formulación de respuestas
conjuntas9.
Y en segundo lugar, la apelación al ámbito subregional tiene como objetivo empezar a
transparentar el verdadero grado de relevancia que nuestro “vecindario” tiene para
Norteamérica, dentro de la “marginalidad” que la región pareciera padecer. En este
último sentido, aunque al momento de examinar la política de Estados Unidos hacia
nuestra subregión inevitablemente nos debemos remontar al trato que a
Latinoamérica en modo generalizado se le brinda; procuramos filtrar (en consonancia
con lo antedicho) qué grado de protagonismo resta para un área como la que
concierne específicamente al MERCOSUR. Así se propone un acercamiento a cuál
es el “verdadero” orden de prioridad relativa que la subregión MERCOSUR poseería
ante los “ojos” de Washington. Un condicionante, por su parte, decisivo para toda
evaluación del potencial de su vinculación de agendas.
AMÉRICA LATINA ANTE ESTADOS UNIDOS POST 11/9: LA REVITALIZACIÓN DE
LA AGENDA DE SEGURIDAD
Tal como lo señala SUSAN KAUFMANN (2002), los episodios del 11 de septiembre
de 2001 cambiaron la visión de Washington sobre el mundo y los supuestos bajo los
cuales su política exterior había sido montada durante los años ´90 10. ¿Pero cuáles
serían entonces las consecuencias?. EE.UU. volvería a tratar a nuestra región bajo la
óptica de la seguridad, con una especie de “vuelta a un pasado más propio de Guerra
Fría”, en contraste al deseo latinoamericano de que el énfasis permaneciera sobre el
desarrollo económico11. Sin embargo, la renovada apelación a la óptica de la
seguridad no significa una vuelta a la aplicación de políticas propias de la guerra fría,
tal como se encarga de resaltarlo KAUFMANN12.
Por otro lado, no hay razón por la cual pensar que Latinoamérica pasaría al “olvido”
en la agenda norteamericana, sino todo lo contrario; siendo esperable una relación
multidimensional, que beneficiaría a todo el Hemisferio Occidental13. En este sentido,
MICHAEL SHIFTER llegaría a afirmar que desde el mismo momento en que Bush subió al poder,
quedó muy claro que México era una cosa y América Latina otra. Ver El tiempo es oro en MICHAEL
SHIFTER (2002), pág. 80.
9 Cabe la aclaración de que los objetivos precedentes están enfocados hacia las responsabilidades
que a nuestra subregión le competen, aunque será imposible plasmar respuestas en la medida que no
se atienda a una “deuda” tan importante como el fortalecimiento institucional. Sin embargo, lo que se
intenta marcar es un camino recomendable a seguir. El detalle pormenorizado del “como” podría ser
objeto de otro análisis que se concentrara en las falencias y puntos débiles del MERCOSUR;
realizando un enfoque sobre el proceso de integración mismo, que no es precisamente lo que se
pretende aquí, más allá de algunos comentarios tangenciales hacia el final. Sobre la agenda política
propia del MERCOSUR y su evolución jurídica-institucional, remitirse a MÓNICA HIRST (1999) y
ROBERTO RUIZ DÍAZ LABRANO (2002).
10 Ver U.S. foreign policy after September 11 en KAUFMAN PURCELL, SUSAN (2002), págs. 4-7.
11 Ver The impact of the new U.S. security doctrine on Latin America en KAUFMAN PURCELL, SUSAN
(2002), pags. 7-8.
12 Ver Democracy as a Security issue en KAUFMAN PURCELL, SUSAN (2002), pags. 16-17.
13 Aunque tal como lo señala RAFAEL FERNÁNDEZ DE CASTRO (2001), el avance del ALCA será
clave para materializar la disposición inicial del Presidente Bush hacia la región; para que éste no pase
a la historia como tantos otros líderes de Estados Unidos que han empezado sus mandatos con
buenas intenciones hacia América Latina, pero a quienes la inercia de los compromisos tradicionales
de la gran potencia les ha hecho dejar un legado de negligencia. Un devenir cuyo curso también
La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington
5
del cambio de la situación global podría intuirse que los Estados Unidos perseguirían
sus metas de seguridad en Latinoamérica sin sacrificar su compromiso con la
democracia y las economías de mercado. Como resultado, Norteamérica
probablemente conseguiría, a diferencia del pasado, la cooperación de gobiernos
democráticos para su lucha contra el terrorismo; considerando sobre todo el deseo
mayoritario de las naciones implicadas por mantener buenas relaciones con
Washington14.
Es importante recordar entonces que, mientras en la posguerra fría se identificó una
política más relajada hacia América Latina por parte de Estados Unidos, en la cual las
preocupaciones de seguridad no primaban en la agenda (imponiéndose en cambio
las cuestiones económicas); post 11/9 habría una vuelta a la atención de la seguridad
en nuestra región, que es de esperarse perdure en la nueva etapa librada tras la
ocupación de Irak por parte de EE.UU. (si bien, también es cierto, el énfasis en la
seguridad tampoco impactará por igual en toda Latinoamérica, de acuerdo a lo
advertido en los acápites anteriores)15.
Los vaivenes políticos domésticos de Estados Unidos podrían ser citados como un
elemento a tener en cuenta a la hora de analizar la orientación que en la política
exterior norteamericana podría presumirse con un demócrata o un republicano
alojado en la Casa Blanca. También existen factores exógenos, como el 11 de
Septiembre, que inciden en la configuración de los escenarios con los cuales hay que
lidiar desde nuestras latitudes. Puntos que hacen a la diversidad de factores que
influirán en el tipo de lente a través de la cual EE.UU. dirige su atención hacia afuera,
con un revitalizado interés por los asuntos de seguridad ante la coyuntura que nos
toca vivir en la actualidad. Sin embargo, es conveniente insistir en que la “vuelta a
una lente de seguridad” no supone que las políticas que se pueden prever sean las
mismas que las emprendidas en épocas de Guerra Fría, dada la diferenciada
naturaleza de las amenazas y “enemigos” que hoy día se enfrentan, y el disímil
contexto; así como tampoco será por igual el trato que se tenga hacia todos los
países de nuestra sub(región) a la hora de su aplicación. Ahora bien, ningún país o
agrupación latinoamericana podría evitar tales vaivenes político-electorales internos
en Norteamérica, ni sucesos como el del 11/9 (variables independientes sobre las
cuales no puede influirse)16; siendo imposible entonces hacer algo por la lente a
través de la cual se nos atienda (al margen también de las especulaciones en torno a
la importancia ascendente del voto hispano que pudieran proyectarse 17), pero sí
mucho por cómo se nos perciba. Al respecto, mientras las políticas presumibles
dependerá del accionar que desde nuestra región se promueva, siendo clave sobre todo el
comportamiento que liderazgos desde Brasil y México se sepan conjugar.
14 Ver The impact of the new U.S. security doctrine on Latin America en KAUFMAN PURCELL, SUSAN
(2002), pags. 7-8.
15 Ver The impact of the new U.S. policies on Mexico, Colombia, Venezuela and Cuba en KAUFMAN
PURCELL, SUSAN (2002), pags. 8-14. Sobre el orden sudamericano post Irak ver JUAN GABRIEL
TOKATLIÁN (2003).
16 Más allá de acciones proactivas que en el caso de la prevención de actos terroristas por ejemplo se
pudieran apoyar, pero que no hacen al foco de atención que estamos haciendo alusión en este punto.
17 En este sentido, si bien es de esperarse que vuelvan a surgir controvertidos temas latinoamericanos
(sea en materia económica como de seguridad), que harán jugar en el debate nacional norteamericano
a los verdaderos intereses en la región; tal como concluye David R. AYON (2001), lo que estará por
verse es de qué manera el hecho de que ahora existe un significativo y creciente voto latino pueda
afectar tales discusiones, la dinámica política y la toma de decisiones misma, ya que es un factor que
jamás se consideró en casos similares anteriores y podría ser determinante.
La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington
6
desde Washington hacia nuestra región serían totalmente diferentes a las
implementadas durante la Guerra Fría; la gran interrogante pareciera estribar aún en
si nuestra región responderá también con políticas a la altura de las nuevas
circunstancias (divorciadas de toda retórica ideológica), o si terminará apelando a
conductas propias del pasado.
Por lo pronto, tal como MICHAEL SHIFTER (2002) concluye al analizar los posibles
escenarios de la nueva etapa que se iniciara post 11/9 en las relaciones hemisféricas
(atendiendo al rol a jugar por Washington), debemos ser conscientes de que las
medidas que tome Estados Unidos para definir los intereses de América Latina en la
creencia que dichos intereses son idénticos a los suyos, seguramente provocará las
mismas sospechas y resentimientos de siempre. Y ante la más mínima retirada de
Washington, los latinoamericanos indudablemente van a interpretar que la región
jamás dejará de ser irrelevante para los norteamericanos18.
LA AUTONOMÍA RELACIONAL COMO MARCO TEÓRICO
Para abordar la relación entre nuestra (sub)región y Estados Unidos desde el punto
de vista específicamente teórico, el marco que creemos oportuno tener presente es la
autonomía definida de manera relacional (que se construye con otros, antes que
antagónica), tal como lo conciben ROBERTO RUSSELL y JUAN GABRIEL
TOKATLIÁN (2001). Un abordaje de la cuestión de la soberanía en las relaciones
internacionales que sugiere la pertinencia, tanto teórica como empírica, de pasar de
una autonomía concebida de modo antagónico a una autonomía definida de manera
más relacional; dada la necesidad de utilizar conceptualizaciones acordes a los
nuevos tiempos, y debiéndose por ello reconceptualizar la “vieja” autonomía definida
como condición (o sea, como la habilidad de los estados para tomar decisiones sin
seguir los deseos, preferencias, u órdenes de otros estados19).
Pero lo que a los fines del presente trabajo nos interesa resaltar, son algunas
especificaciones que hacen RUSSELL y TOKATLIÁN, derivadas del tránsito de la
consideración de un tipo de autonomía hacia la otra para los estados de
Latinoamérica. Al respecto se señala que el nivel de autonomía de una acción de
política exterior en América Latina no debería evaluarse en función de su mayor o su
menor oposición a las preferencias de Estados Unidos. Y argumentan que, si se
define (y mide) la autonomía como la habilidad de un país para poner en práctica
políticas que sirvan al interés nacional resulta poco significativo que este ejercicio
político coincida o no con los intereses de Washington o de otros países. Así podría
darse el caso de una gran autonomía con un muy elevado nivel de coincidencias con
Estados Unidos. De nuevo, no es el alto o bajo nivel de oposición o confrontación lo
que caracteriza a la autonomía, sino la capacidad propia de establecer y ejecutar
políticas que mejor sirvan al interés nacional20.
18
Ante ambas tentaciones (de adoptar una actitud intimidatoria o de retirada), dada la agenda
impuesta y el ánimo reinante en el Hemisferio, el autor resaltaría la importancia de que Washington se
resistiera. Ver ¿Qué sucede con Washington? en MICHAEL SHIFTER (2002), Pág. 94.
19 Redefiniendo la autonomía en RUSSELL y TOKATLIAN (2001), pag. 86. En este contexto, la
“autonomía relacional” debe entenderse como la capacidad y disposición de los estados para tomar
decisiones por voluntad propia con otros y para controlar conjuntamente procesos que se producen
dentro y más allá de sus fronteras (sin ser en consecuencia “autonomía” y “dependencia” opuestos).
RUSSELL y TOKATLIAN (2001), pag. 88.
20 RUSSELL y TOKATLIAN (2001), pag. 89.
La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington
7
Por ende, no es cuestión de coincidir o no con los intereses de Washington lo que
está en juego en las agendas, sino de servir al interés nacional de los países de
nuestra (sub)región. Eso es a lo que apuntamos, y sobre lo cual procuramos prestar
atención, alertando sobre los peligros de caer en erróneas y desactualizadas
dicotomías.
Agenda de seguridad compartida
En lo que a la “nueva” agenda de seguridad en Sudamérica corresponde
(contrastante con agendas precedentes que se concentraran en las clásicas hipótesis
de conflicto propias de la Defensa), podemos identificar en el narcotráfico, el
terrorismo, y la criminalidad organizada en general, a sus 3 grandes ejes
interrelacionados; quedando la consideración de la “nueva guerrilla” como un issue a
abordar transversalmente21.
Ahora, remitirnos a la Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos22 nos
sería útil para corroborar la (ir)relevancia que reposa en cada país en nuestra
(sub)región para Norteamérica; siendo México, Brasil, Chile y Colombia, los únicos
países que se citan de Latinoamérica a la hora de fijarse posiciones frente a los
conflictos regionales en el Hemisferio Occidental. Sin embargo, para abordar la
agenda de seguridad, nos será útil tomar como fuente lo que los informes del
Departamento de Estado de los Estados Unidos perciben; siendo aquellos una
“ventana” a través de los cuales nos observa “el mundo”, y debiéndose por ello
prestárseles atención por el punto de referencia que para muchos estos representan
(influyendo en la credibilidad internacional respectiva, pudiendo afectar el destino de
muchas inversiones de capital).
Por empezar, en materia de narcotráfico el MERCOSUR no puede desentenderse;
teniendo en cuenta que en la subregión se encuentran tanto países consumidores de
drogas, como de tránsito (e inclusive productores si extendemos la consideración a
estados asociados), según los informes del Departamento de Estado de los
EE.UU.23. Todo esto con las correspondientes consecuencias multidimensionales (de
carácter social, de seguridad, etc.) que tal nivel de exposición a la amenaza supone,
y la responsabilidad que sopesa sobre ellos. A partir de allí que los miembros del
MERCOSUR deban asumir el compromiso de combatir una problemática como el
narcotráfico. Para ello se deben impulsar políticas que tiendan a la adopción de
medidas en forma conjunta (así como apoyar las de terceros que se consideren
oportunas), sean bilaterales o adoptadas en forma mancomunada, a nivel
(sub)regional y/o hemisférico; sobre todo teniendo presente que la naturaleza de
amenazas transnacionales como el narcotráfico y el terrorismo no reconocen
fronteras.
21
Colombia es un ejemplo regional de cómo se retroalimentan estas amenazas; siendo claramente el
terrorismo, llevado a cabo tanto por la guerrilla como por los grupos paramilitares, financiado por el
narcotráfico y algunas actividades propias de la criminalidad organizada.
22 UNITED STATES OF AMERICA (2002).
23 International Narcotics Control Strategy Report (INCSR 2003). Entre los miembros plenos del
MERCOSUR, Brasil y Argentina, junto a Paraguay, despertarían atención desde Washington por el
significativo rol de países de tránsito de drogas ilícitas que estos juegan, haciendo de mediadores
(entre otros destinos) para el ingreso de narcóticos al suelo norteamericano.
La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington
8
Pero cabe hacer la aclaración de que, si bien tanto Bolivia como Perú (éste último a
partir de su reciente incorporación como miembro asociado al MERCOSUR) podrían
ser citados dentro de la categoría de países productores de drogas, basarnos sobre
todo en los miembros fundadores tiene por objetivo limitarnos a un abordaje
particularizado más propio de las amenazas del Cono Sur (pudiéndose en cambio sí
considerar a Chile) por la contrastante realidad que éste presenta respecto a la zona
andina. En este sentido, vale resaltar que el pensar en “poner a disposición” un
marco como el MERCOSUR para dar eventuales respuestas efectivas a las
amenazas presentes en la región, se considera consonante con el resto sólo en la
medida en que se realice a priori el correspondiente análisis de las distintas
realidades que configuran el mapa sudamericano. A su abordaje armónico desde
nuestra subregión pretendemos convocar en el presente ensayo; pero siendo
absolutamente conscientes de la complejidad que ello implica, sin pretenderse que la
realidad de los países andinos pueda compararse con la del Cono Sur, o del propio
Brasil si lo tomamos unilateralmente por sus dimensiones y la especificidad que
supone el área amazónica. Superar los obstáculos a nivel subregional (en la
identificación apropiada de las problemáticas y las potenciales respuestas) es tan
sólo el primer paso que pretendemos sea tomado como paradigmático en el resto de
la región para beneficio de todos; sin ánimos de simplificar realidades, sino de
buscar, en cambio, potenciales medidas transversales que sean adecuadas.
Por su parte, la imperiosa necesidad de dar respuestas al terrorismo está
fundamentada, por empezar, en los atentados terroristas que sufrió la subregión en
“carne propia” (Embajada de Israel y AMIA24 en Argentina, hacia 1992 y 1994
respectivamente). Por ello, es importante resaltar que la lucha contra el terrorismo (al
igual que contra el narcotráfico) no es parte de una agenda que se deba plantear
como “impuesta” por parte de los EE.UU.; sino que obedece a preocupaciones
propias ante la necesidad de velar por la seguridad de las naciones a las que atañe
el MERCOSUR, habiendo sido en el caso argentino golpeado en 2 ocasiones por
aberrantes actos terroristas.
Sin embargo, al margen de la promoción de respuestas en forma conjunta con
nuestros vecinos; hay que “empezar por casa” (a nivel nacional). Un leitmotiv que
también debiera aplicarse a nivel regional ante la necesidad de formular políticas con
iniciativas locales, antes de que estas sean planteadas desde afuera, omitiéndose la
afección a que estamos expuestos (con lo que sobre todo el caso Colombia supone;
como foco amenazante, irradiante de violencia y desestabilización).
De todas estas consideraciones debemos retener que la agenda de seguridad es
compartida. Atiende a asuntos que deben preocupar a América Latina toda, y de allí
el interés que debiera depositar nuestra subregión en específico en respuestas
propias, ejerciendo plenamente la autonomía relacional25 que le corresponde; si es
que no se quiere permanecer autista ante una realidad que puede volver a estallar en
cualquier momento en forma desmedida, pero que no por ello deja de cobrarse vidas
día a día. En la medida que no sea así, estaríamos en condiciones de anticipar un
frente de “guerras perdidas”, ante las cuales pareciera no querer “dárseles batalla”26.
24
Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA).
RUSSELL-TOKATLIÁN (2001).
26 Ahora, en la tarea de combatir todas las amenazas propias de las nuevas agendas de seguridad, un
requisito fundamental será la construcción de un estado fuerte y ágil (institucionalmente hablando),
25
La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington
9
PERSPECTIVAS DE LA RELACIÓN
¿Pero qué actitud debiera entonces emprender nuestra región de caras a las
amenazas actuales?. ¿Un rol activo en materia de seguridad, como el que supondría
comprometerse en el marco de una especie de alianza hemisférica? 27. ¿O acaso un
rol pasivo, que delegue la seguridad a manos de EE.UU., sería una opción alternativa
al “estilo japonés”, bajo la contención de un “paraguas” provisto por un tercero?. La
opción por la “pasividad” quizás pueda sonar un tanto “polémica” por la delegación de
responsabilidades y competencia que ésta supone, en un área tan sensible como la
seguridad; sobre todo teniendo presente el “fantasma intervencionista
norteamericano”, fundamentado en las conductas que en el pasado Estados Unidos
hiciera valer (con operaciones en nuestra región, propias de la Guerra Fría, en su
entonces lucha contra el comunismo). Pero, pensando con un serio espíritu de
autocrítica, ¿acaso el delegar la seguridad (en el sentido más amplio de la palabra) a
manos de terceros (en principio por desatención), no es justamente lo que ha venido
haciendo Latinoamérica consciente o no de ello?. ¿Cómo interpretar entonces su falta
de compromiso?28. En este sentido, la apelación que al TIAR hiciera Brasil hacia
septiembre de 2001 por ejemplo, estaría limitada al simbolismo al que nos ha
acostumbrado nuestra región; dado que no implicaría más que una condena pública
al terrorismo, sin compromiso ulterior alguno, perdiéndose la oportunidad de dar una
pauta clara a Estados Unidos de que finalmente podía contar con un verdadero
“amigo” 29.
Por ende, en lo que debiera concentrarse nuestra (sub)región, es nada más ni nada
menos que en el compromiso efectivo. Para ello, por un lado, se deberá avanzar
sobre la materialización de la cooperación ya acordada previamente (aumentando la
dimensión de los pasos ya dados30), y poniendo a disposición en futuras
negociaciones a los distintos organismos del estado y los propios hombres que nutren
las filas de las fuerzas de seguridad, policiales (y eventualmente de las Fuerzas
Armadas); para no terminar en la crónica retórica “bien intencionada”. En este
sentido, el “poner sobre la mesa de negociación” la voluntad política por someter a los
respectivos cuadros armados a un acuerdo, sería una clara señal del compromiso
que se estaría asumiendo; sea (a debatir) para la creación de una fuerza de
seguridad regional como proponen algunos31, o bien para la coordinación de acciones
capaz de instrumentar las políticas que se diseñen para dar respuestas a los nuevos desafíos a que el
siglo XXI nos expone. Ver DREYFUS, PABLO (2001).
27 FABIÁN CALLE y KHATCHIK DERGHOUKASSIAN (2001) por ejemplo plantean que los países del
Cono Sur debieran demostrar de forma concreta su voluntad de ser contrapartes responsables de una
estrategia semejante a la esperada desde Washington.
28 Tomemos como referencia, en materia de Defensa, a los intentos fallidos por redefinir el Tratado
Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) de 1947 en los últimos años. Tal como concluye
TOKATLIÁN (2002), todas las naciones del hemisferio han sido conscientes de la necesidad de
reformar el TIAR frente a las nuevas realidades. No obstante, la falta de una concepción común sobre
la seguridad tornaría difícil lograr consensos en la materia. Ver Los intentos de redefinición en
TOKATLIÁN (2002). Por su parte, sobre la falta de concertación política en Sudamérica, remitirse a
TOKATLIÁN (2001).
29 Sobre la falta de definición en cómo se otorgarían los apoyos concretamente en la lucha
contraterrorista por parte de Latinoamérica post 11/9, ver también Las repercusiones del 11 de
septiembre en el sistema interamericano, en KLAUS BODEMER (2003), págs. 40-41.
30 Sobre los instrumentos comunitarios que ya existen en materia de seguridad, ver La seguridad en el
espacio sudamericano en ALLAN WAGNER TIZÓN (2000).
31 JULIO A. CIRINO. La Nación, 11 de Marzo de 2003, en La amenaza de las áreas sin ley.
La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 10
en conjunto de un modo transfronterizo32. Y por otro lado, también habrá que lograr la
correspondiente ratificación de los acuerdos (tanto de los firmados, como a firmar sea a nivel (sub)regional, hemisférico, y/o global-); de modo de poder formalizar
compromisos que muchas veces sólo inicialmente se asumen33.
Por último, vale preguntarse si esta etapa Post Saddam es un período predestinado a
la marginalidad latinoamericana o una ventana de oportunidad. Al respecto cabe
reconocer que América Latina tiene actualmente un grado de importancia claramente
inferior a regiones como el Medio Oriente o Asia para la política exterior
norteamericana34. Sin embargo, ello no quiere decir que debamos considerar a
nuestra región como definitivamente “irrelevante” a los ojos de Washington; estando
presentes en ella amenazas como por ejemplo el “narcoterrorismo”, que Estados
Unidos concibe atentando contra su propia seguridad. De allí una de las razones por
la cual advertir la atención que a su “patio trasero” habrá de dedicar la superpotencia
mundial35. Éste es un nuevo momento para no dejar pasar, tal como América Latina lo
ha hecho en el pasado36. Por ende, en la presente etapa Post Irak se debe cambiar
de actitud desde el compromiso y la propuesta; no sólo con un sentido meramente
“oportunista” (a la búsqueda de algún eventual “trato preferencial”,
comercial/económicamente hablando) sino por convicción, al tratarse de asuntos que
nos afectan profundamente y de un modo directo.
Por su parte, el hecho de que el potencial de la vinculación de agendas sea bajo, sin
embargo no significa que no haya oportunidades para avanzar sobre otros campos
ajenos a la Seguridad; dado que éstas surgirán en la medida que sepamos ser tanto
aliados como socios37. En este sentido, el irresuelto (¿eterno?) issue colombiano
puede abrir oportunidades muy importantes para nuestra subregión en el modo en
que se nos perciba; sobre todo si tenemos en cuenta el escenario que se presenta
32
El negociar el accionar de cuadros armados diversos para actuar en la (sub)región, no implicaría
necesariamente participación de tropas norteamericanas, siendo esa posibilidad una opción a analizar
y/o negociar.
33 En materia de Convenciones y Protocolos relacionados al terrorismo, Argentina por ejemplo es parte,
al igual que Uruguay, en 8 de los 12 existentes; mientras Brasil lo es en 9, y Paraguay tan sólo en 6.
Un dato a tener presente, sobre todo para resaltar que quien mayor “déficit” de compromiso
internacional en materia de lucha contraterrorista tiene, no es precisamente el actor “ajeno” (Uruguay)
a la famosa triple frontera presente en el MERCOSUR; sino precisamente uno (por no decir el
principal) de los que mayor atención despiertan en la zona (Paraguay). UNITED STATES OF
AMERICA (2003).
34 En este sentido MÓNICA HIRST destaca la irrelevancia estratégica de nuestra región a partir del
escenario configurado por los atentados del 11/9 y la guerra en Irak, que reemplaza la agenda del
desarrollo por la denominada “ayuda humanitaria”. Plan Fénix. El nuevo escenario internacional. La
Gaceta de Económicas, 25 de Mayo de 2003.
35 El recibimiento que Bush daría a 5 Presidentes latinoamericanos en el mes siguiente a la caída de la
estatua de Saddam Hussein (9 de abril de 2003), y consecuentemente su régimen, sería citado por el
gobierno norteamericano como indicios de que se estaría abriendo una etapa que revitalizaría
nuevamente el compromiso de Estados Unidos hacia nuestra región (aunque, por otro lado, se temería
que ello sólo fuese una mera estrategia por parte de Bush ante las próximas elecciones; procurando
atraer al voto de la comunidad hispana, cuando muchos aún critican la desatención en que se habría
sumergido a la región). Bush analiza un plan para Latinoamérica. Clarín, 5 de Mayo de 2003.
36 La reacción que se habría tenido ante los atentados del 11/9 sería el ejemplo más reciente de una
oportunidad desaprovechada, ante las actitudes ambivalentes que tomara América Latina hacia
Estados Unidos. Ver El tiempo es oro en MICHAEL SHIFTER (2002).
37 FELIPE DE LA BALZE (2001).
La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 11
tras el pedido explícito que el gobierno de Álvaro Uribe hiciera por la ayuda extranjera
en su país38.
ALGUNAS REFLEXIONES FINALES
La primacía del imperio de la ley constituye una condición necesaria para el
funcionamiento armonioso de toda nación, y es un requisito para ejercer en la práctica
la soberanía que la comunidad internacional reconoce por un lado, y a su vez reclama
por otro para combatir las amenazas a nuestra seguridad; tal como se reclama para
los aludidos “espacios sin poder” o “áreas sin ley” que tanto preocupan a la Casa
Blanca39. Zonas que se presentan del modo más ejemplar en la experiencia
colombiana a nivel regional, pero que en nuestra subregión también son identificadas
desde Washington; siendo dentro del área de influencia del MERCOSUR citadas
tanto en la famosa triple frontera (probablemente la fuente de amenazas más
importante del Cono Sur americano40), como en el corredor de Tabatinga-Leticia (en
la frontera de Brasil con Colombia)41.
Pero fortalecimiento institucional no significa más burocracia, ni más edificios
necesariamente, ni mayor distribución y proliferación de cargos políticamente.
Fortalecimiento institucional significa transparencia, asignación de recursos vía
presupuestos acordes con las problemáticas que se deben atender, capacitación y
tecnologías para el personal de las distintas agencias del estado, organismos idóneos
a la altura de las circunstancias que problemáticas como el narcotráfico y el
terrorismo les demandan, interlocutores domésticos válidos (capaces) a cargo de las
diferentes agencias que realmente transmitan confianza 42 tanto a nivel interno como
externo. Aspectos que por un lado afectan a la integración regional misma, y al
destino de toda cooperación; y por otro, en caso de seguir siendo postergados,
seguirán atentando contra la seguridad en todas sus dimensiones (dado que también
repercuten económicamente en la zona, si tenemos en cuenta lo imprescindible que a
su vez se torna crear las condiciones propicias para la atracción de capitales en aras
de lograr el desarrollo).
Cabe preguntarse por ejemplo con qué ojos miran los dirigentes de distintas agencias
de países como EE.UU., que invierten miles de millones de dólares en combatir
fenómenos como el terrorismo y el narcotráfico, a sus pares Latinoamericanos.
38
Un pedido inédito de intervención para nuestra región, frente al cual no podemos permanecer
indiferentes; abriéndose una ventana al mundo para demostrar de qué forma el compromiso asoma al
reclamo de nuestro vecino regional. Un caso en el cual Washington estará prestando atención sobre
qué respuestas se dan por parte de los países de nuestra (sub)región; no debiéndosenos olvidar el rol
que nos compete, y la oportunidad que se tiene, para construir una relación madura con Norteamérica.
Uribe pide a la ONU que presione a las FARC. La Nación, 24 de Mayo de 2003.
39 En tal sentido, fortalecimiento institucional no es otra cosa que lo que compete a la denominada
“soberanía doméstica” por STEPHEN KRASNER; refiriéndose a la organización formal de la autoridad
política al interior del estado, y a la capacidad de las autoridades públicas de ejercer el control efectivo
hacia el interior de las fronteras de su propio gobierno. Un “tipo” de soberanía que está ligada al control
y la autoridad efectiva del estado dentro de su unidad territorial, y que determinará a su vez el punto de
partida en la capacidad de las autoridades públicas para intentar regular el flujo de las nuevas
amenazas a través de las fronteras (control que remite ya a la “soberanía de interdependencia”).
“Sovereignty and Its Discontents”, Chapter 1, en KRASNER, STEPHEN D. (1999).
40 MARIANO CÉSAR BARTOLOMÉ (2002).
41 La amenaza de las áreas sin ley. Por ANDRÉS OPPENHEIMER. La Nación, 11 de Marzo de 2003.
42 Entendida en contraposición a la corrupción que suele teñir la conducta de los dirigentes de la más
diversa índole y jerarquía, tendiendo a enquistarse en las instituciones.
La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 12
¿Acaso estamos en condiciones de concebir que se cuenta con interlocutores válidos
en el Sur?. Y la otra pregunta sería con qué ojos se miran los propios
latinoamericanos. Interrogante que nos debiera hacer reflexionar sobre los obstáculos
de la cooperación interestatal misma, frente a los cuales también nos encontramos y
será necesario superar; no sólo para avanzar en las agendas de negociación a
afrontar con Norteamérica (sean económico-comerciales, o de seguridad), sino con
nuestros propios vecinos si se pretende profundizar la integración del MERCOSUR43.
Para terminar, un punto fundamental que es oportuno resaltar una y otra vez. La
preocupación que EE.UU. tenga sobre amenazas en nuestra (sub)región, no es la
razón principal por la cual haya que atenderlas. El motivo primordial por el cual hay
que prestar atención a ellas reposa en que están en la agenda de seguridad de la
cual nosotros debemos ocuparnos, a partir del lugar de “espectadores de primera fila”
que tenemos ante las amenazas en nuestra área de incumbencia. En este sentido, la
necesidad de combatir amenazas como el terrorismo, el narcotráfico y el crimen
organizado en general, no es (ni debe ser interpretada como) “impuesta” desde
afuera por sobre nuestros intereses nacionales. Se trata de amenazas que por su
carácter transnacional y poder de propagación (así como de desestabilización)
preocupan a EE.UU.; pero ante todo nos ponen en jaque a todos día a día, debiendo
ser nosotros los primeros en preocuparnos por ellas en estas latitudes. Por ello, la
agenda de seguridad no debe ser percibida como autoimpuesta. Aborda amenazas
que son comunes, y es algo indelegable, sobre lo cual no cabe el desentendimiento;
sobre todo si no se quiere que otros actores externos se ocupen de temas que, por
indiferencia o falta de voluntad política, se encontraran relegados.
Ahora, el rumbo del “qué se debe hacer” desde nuestra (sub)región debiera estar
claro a esta altura; abogándose por la racionalidad y la coherencia como pilares sobre
los cuales con pragmatismo y responsabilidad (hacia nosotros y el mundo) se
procurase velar por los intereses nacionales/(sub)regionales. Sin embargo el “cómo”
corresponde al devenir de la complejidad que supone la elaboración de posturas y
emprendimientos en forma conjunta (plasmables en una eventual política exterior y de
seguridad común incluso) por los desafíos institucionales implicados; mientras a la
“factibilidad” de ello lo determinará el correr de los acontecimientos de aquí en
adelante.
Consideraciones como éstas, pues, deben advertirnos cómo muchas veces no vasta
con cambiar políticas para definir un buen destino. Lo que es necesario cambiar son
las formas, la conducta, y los principios sobre los cuales se montarán aquellas44.
Todas estas son algunas cuestiones pendientes sobre las cuales habrá que seguir
reflexionando y actuando en consecuencia en el futuro inmediato. Por lo pronto, el
MERCOSUR debiera dar señales claras de que no sólo pretende ser socio en su
relación con los EE.UU. (meramente con asuntos económico-comerciales de por
medio), sino un verdadero aliado y amigo; en aras de potenciar el propio interés
subregional y nacional de los respectivos miembros, a partir de la afirmación y
defensa de valores y principios occidentales, desprendidos de la libertad como
43
PARADISO Y SMITH identifican justamente en las desconfianzas la fuente de tensión mayor, junto a
las controversias que se generan en torno a intereses divergentes, de la mayoría de los movimientos
de integración. PARADISO Y SMITH (2000), págs. 77-78.
44 Sobre la importancia del plano de las ideas a la hora de analizar el cuestionamiento de las
tradiciones intelectuales a la cooperación hemisférica, ver JAVIER CORRALES & RICHARD
FEINBERG (1999).
La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 13
condición para el bienestar. El devenir de la relación, dependerá de la dinámica
política que sepamos tejer.
La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 14
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