Modificaciones al régimen de pasantías educativas

Modificaciones al régimen de pasantías educativas
Autor: López, Miguel Esteban
Publicado en: Sup. Act. 13/03/2008, 1
Con fecha 21 de noviembre de 2007, fue aprobado el dictamen conjunto de las comisiones de Educación y
Derecho del Trabajo de la H. Cámara de Diputados que propone la derogación de la ley 25.165 , sustituyéndola
por un nuevo régimen (1). En el curso del debate parlamentario, fueron introducidas numerosas modificaciones a
instancia del Ministerio de Trabajo y de la Red Interuniversitaria de Pasantías Universitarias
Atrás quedó la discusión planteada a principios del año parlamentario 2007, toda vez que en la orden del día
impresa 1313 del año 2006, subsistía un expediente (2) que de conformidad a la discutida ley 13.640 de
caducidad de expedientes debía pasar al archivo, viciando la validez del dictamen.
La diferencia de criterios entre las H. Cámaras de Diputados y Senadores respecto del alcance e interpretación de
la mencionada norma, que inclusive ha llevado el pasado 21 de noviembre de 2007 que la Cámara de Diputados
aprobaran un proyecto del Diputado Balestrini de INTERPRETACION DE LA LEY 13.640, actualmente en revisión
en el H. Senado dan la pauta de esta contradicción, aún no resuelta.
Las Comisiones de Educación y de Legislación del Trabajo obrando conforme a derecho, y luego de estudiar el
tema, con fecha 7 de junio de 2007, despacharon nuevamente la cuestión dando lugar a la impresión de la Orden
del día 2479/2007 excluyendo el expediente 171-S-04.
La modificación entre una y otra propuesta resultaban "a priori" mínima. El artículo 13, que preveía la Orden del
Día 1313, normaba un plazo mínimo de dos meses y un plazo máximo de 9 meses para la vigencia de la pasantía
que no podía ser prorrogada o renovada. La Orden del Día 2479, establecía en el mismo artículo 13 en cambio un
máximo de doce meses. Posteriormente, y ya en el debate parlamentario se admitió la posibilidad de una
renovación limitada del instituto a la que me refiero mas adelante.
Ambos informes, coincidían en su texto, hecha la aclaración relativa a la exclusión del expediente 171-S-04.
Lo cierto es que el nuevo régimen sometido hoy al H. Senado introduce de verificarse su sanción por la Cámara
Revisora modificaciones al plexo normativo que venía rigiendo el instituto de las pasantías que intentaremos
resumir en este trabajo, sin dejar de señalar a priori que la pasantía es un instituto educativo y no un instituto
laboral, de allí que su tratamiento en comisiones tuvo como destino original la comisión de Educación y no la de
Derecho del Trabajo, más allá de su análisis conjunto.
Recordemos que el dec. 340/92 dio normativa al sistema sobre la base del concepto primordial de que la pasantía
representa una salida del educado fuera del aula, extendiendo el sistema educativo hacia una formación que
haga compatible el ámbito educativo con el laboral.
Esto se efectivizaba según ese régimen original mediante la realización por parte de los alumnos y docentes, de
prácticas relacionadas con su educación y formación, de acuerdo a la especialización que reciben, bajo la
organización y control de la institución de enseñanza a la que pertenecen, durante un lapso determinado.
Posteriormente se dictó la Ley 25.165 (4), inclusiva de los estudiantes de educación superior y donde se define la
pasantía como "la extensión orgánica del sistema educativo a través de residencias programadas u otras formas
de prácticas supervisadas relacionadas con su formación y especialización".
Ahora bien, sin perjuicio de los fines que la normativa propone como ratio legis la temática de las pasantías ha
estado signada por dos temas que orbitan en su sistema: Por una parte ¿Es la pasantía un instituto educativo o
una forma de precarización de la relación laboral oculta tras un formato pretendidamente formativo? Por otro
parte: su aplicación a situaciones no expresadas en su normativa, ¿ha permitido una utilización abusiva del tipo
legal, haciendo posible el fraude laboral u el ocultamiento de las reales condiciones de la relación laboral?
El proyecto intenta dar respuesta – según las palabras de la miembro informante de las Comisiones al señalar la
Diputada Osuna quien manifestaba en la sesión de Diputados del pasado 21 de noviembre de 2007 que: "
Estamos hablando de superar una grave distorsión que ha tenido un régimen cuyo propósito inicial fue justamente
perfeccionar los estudios de nivel superior tanto universitarios como técnicos y de adultos mayores de dieciocho
años. Ese régimen se fue distorsionando paralelamente a una desregulación de las relaciones laborales y pérdida
de derechos de los trabajadores en la década anterior.
Agrega mas adelante que "…Entre los aspectos distintivos que vamos a considerar esta tarde está por un lado la
posibilidad de superar la distorsión que supone la extensión de la jornada y del tiempo total de relación de las
pasantías, el carácter inespecífico de las tareas realizadas por los estudiantes, la falta de supervisión y muchas
veces también la indiferencia del Estado ante denuncias de los propios pasantes —que en algunos casos se
presentaron ante la Justicia, y hay fallos— que han quedado en muchas oportunidades presos de situaciones
inescrupulosas y en definitiva de una forma encubierta de fraude laboral…"
¿Han quedado respondidas todas las preguntas con esta media sanción?
¿ Cuáles serían los cambios sustantivos del régimen de verificarse su aprobación por el Senado?
Pero avancemos sobre el proyecto original
Ya Funes de Rioja (3) adelantaba los grandes lineamientos del proyecto, ahora bien, distintas expresiones
vertidas en la discusión en comisión llevaron a definiciones finalmente plasmadas en el dictamen de las
comisiones.
Y que podemos sintetizar de la siguiente manera (4):
a) La definición por parte de la institución educativa de un "plan estratégico de pasantías" que permita dar
continuidad en el tiempo al proyecto educativo de que se trate.
b) Limitación del tiempo de las pasantías: el nuevo régimen establecería un mínimo de dos y un máximo de doce
meses a la vigencia de la relación, quedando vedadas las prórrogas y/o renovaciones. Se contrapone con los
cuatro años verificados en algunos casos particulares. Merece un comentario lo señalado por uno de los
miembros de las comisiones intervinientes, "el régimen se ha transformado en un sistema de "quedantes" y no de
pasantes. Cabe la aclaración relativa a la posibilidad de una renovación parcial
c) El nuevo régimen delimita de un modo mas preciso en su artículo la relación jurídica entre el pasante y el
empleador, aunque aclarando (ver artículo 20 párrafo segundo) que en caso de duda se considerará que la
relación es de carácter laboral
d) Establece la fiscalización del Ministerio de Trabajo, imponiendo como sanción para el eventual incumplimiento
del régimen, el considerar la pasantía como contrato de trabajo por tiempo indeterminado, rigiendo todas las
sanciones que se aplican a las relaciones laborales no registradas.
e) Modifica la normativa dando al pasante el amparo de la legislación de Riesgos del Trabajo y de la Ley de
Obras Sociales. Ergo incorpora un costo adicional a la relación jurídica.
g) Tipifica de una manera más correcta la naturaleza jurídica de la contraprestación que recibe el pasante,
vinculándola al convenio vigente para tal actividad pero manteniendo su carácter de asignación estímulo, y
otorgándole carácter no remunerativo.
Mas allá de las dudas planteadas en la primera parte de este comentarios, la sanción del proyecto tendría como
rasgos salientes la prohibición de prorrogar las pasantías mas allá de los doce meses establecidos -sin perjuicio
de la prórroga que en definitiva fue agregada- , los costos adicionales a partir de la inclusión del pasante en los
regímenes señalados en el punto f) y vincula la contraprestación del estudiante al convenio de actividad vigente.
Ahora bien, en el curso de la sesión de Diputados, numerosas modificaciones fueron introducidas, las que
intentaremos resumir de esta forma:
El artículo 1 del proyecto establece una edad mínima para acceder al instituto educativo que se fija en 18 años,
modificando el texto del proyecto original.
Se corrige un ligero lunar técnico y se alude ahora a "empresas privadas".
El artículo 3 recibe leves correcciones cosméticas que mejoran su texto pero no afectan los objetivos fijados por la
"ratio legis" de la norma
El artículo 5 recibe un breve agregado "conforme el procedimiento que determine la reglamentación", llenando un
reducido vacío jurídico.
En el artículo 6 nuevamente se intenta mejorar el texto y se modifica el concepto "carreras" por "estudios".
El artículo 7 precisa "quienes" deben ser informados de los planes en curso, determinándose que corresponde
informar a "la comunidad educativa"
El artículo 8 sustituye el concepto alumno por estudiante y dispone agregar: "El texto de la presente ley y el
convenio de referencia serán anexados al acuerdo para la notificación fehaciente del pasante"
Idéntico criterio de mejorar el texto normativo admite modificar los arts. 9 y 11
Hasta aquí, como hemos visto, nos encontramos en presencia de distintas modificaciones que no afectan el texto
original sino que lo mejoran. En el caso del la modificación del art. 12, se acepta la solicitud del Ministerio de
Educación y del Ministerio de Trabajo y se agrega: "Si luego de la pasantía educativa se contrata a la persona por
tiempo indeterminado, no se puede hacer uso del período de prueba del artículo 92 bis de la Ley de Contrato de
Trabajo."
Ahora bien al debatirse el nuevo plazo que establece el artículo 12 del proyecto, el Diputado Bullrich sostuvo que
"…deseo insistir con una propuesta que hice en la comisión, que es que se elimine "la imposibilidad de renovar,
por lo menos una vez, la pasantía." Específicamente, di el ejemplo de algunas escuelas técnicas rurales, en
zonas donde hay producción, por ejemplo frutícola, en la cual yo tengo bastante experiencia. Estos técnicos en el
período de verano son contratados pero al año siguiente en el mismo período de verano, según esta redacción,
estarán imposibilitados de ser contratados a pesar de que no hayan terminado la carrera y de que podrían adquirir
mayor experiencia. Son contratos de corto plazo, pero que pasan de doce meses.
Agrega Bullrich en su intervención que "…De la forma en que está redactado el artículo se imposibilita la
recontratación de estos técnicos, debiéndose señalar que en esas zonas no hay otras empresas. El problema es
justamente que en zonas marginales hay pocas empresas, y si se le imposibilita a la misma empresa recontratar
a la misma persona en estos casos estaremos impidiendo que estos jóvenes, que a veces quieren adquirir
experiencia, la puedan adquirir…".
Sin aceptar la propuesta de Bullrich en su totalidad sin embargo la Comisión admitió modificar el texto admitiendo
una prórroga acotada, así el texto quedó redactado de la siguiente forma: "…Voy a proceder a dar lectura al texto
del artículo 13: "La duración y carga horaria de las pasantías educativas se define en el convenio mencionado en
el artículo 6°, en función de las características y complejidad de las actividades a desarrollar por un plazo mínimo
de dos (2) meses y un máximo de 12 meses con una carga horaria semanal de hasta veinte (20) horas. Cumplido
el plazo máximo establecido, una vacante de pasantía educativa puede renovarse a favor del mismo pasante por
hasta seis meses adicionales, debiéndose firmar un nuevo acuerdo individual entre todas las partes, conforme el
artículo 9° de la presente."
De allí que se acepta – si bien parcialmente - la renovación parcial originariamente prohibida
Deja de hablarse en el art. 15 de comedor, vianda etc… y se expresa de manera más técnica "los beneficios
regulares".
El nuevo art. 16 establece un máximo del 5 % para los eventuales gastos administrativos correspondientes a la
implementación de las pasantías.
Se suprime el art. 17 que admitía pasantías sin asignación estímulo en organizaciones civiles sin fines de lucro.
El nuevo artículo 21 crea un registro unificado de los convenios suscriptos por las instituciones y organismos
educativos que participen en el sistema, organizará mecanismos para el apoyo técnico, para la capacitación de
los docentes guías.
El nuevo art. 22 establece como autoridad de aplicación al Ministerio de Trabajo.
Corresponde a esta altura establecer algunas brevísimas conclusiones teniendo a la vista las modificaciones
introducidas.
Retomando el concepto ya vertido, se ha buscado un nuevo régimen donde efectivamente la naturaleza jurídica
de la relación sea educativa y no laboral.
La acotación en el tiempo del contrato a doce meses guarda directa relación con eliminar el llamado "regimen de
quedantes" a que aludían los asesores de las comisiones, pese a la posibilidad de una acotada renovación
parcial.
Se extiende la cobertura de ART Y Obra social lo que implica la evaluación de nuevos costos.
Veremos la suerte del proyecto a partir de su revisión en el H. Senado, teniendo en cuenta que en definitiva el
proyecto que viniera en revisión del Senado ( expte. 171-S-04) si bien ha sido tenido a la vista, no es incluído en
esta propuesta.
Y que en general la Cámara Alta viene mostrándose un tanto reticente al tratamiento de las propuestas de la H.
Cámara de Diputados relacionados con modificaciones al régimen laboral.
(1) O/D 2479/2007 con modificaciones.
(2) Ver Orden del día 1313/06 expte. 6090/06 y otros donde se encontraba en tela de juicio la vigencia del expediente 171-S-04 venido
en revisión.
(3) Ver DT, 1999-2325.
(4) Ver Las pasantías, LA LEY, 28/12/2006, 1.