Modificaciones al régimen de pasantías educativas Autor: López, Miguel Esteban Publicado en: Sup. Act. 13/03/2008, 1 Con fecha 21 de noviembre de 2007, fue aprobado el dictamen conjunto de las comisiones de Educación y Derecho del Trabajo de la H. Cámara de Diputados que propone la derogación de la ley 25.165 , sustituyéndola por un nuevo régimen (1). En el curso del debate parlamentario, fueron introducidas numerosas modificaciones a instancia del Ministerio de Trabajo y de la Red Interuniversitaria de Pasantías Universitarias Atrás quedó la discusión planteada a principios del año parlamentario 2007, toda vez que en la orden del día impresa 1313 del año 2006, subsistía un expediente (2) que de conformidad a la discutida ley 13.640 de caducidad de expedientes debía pasar al archivo, viciando la validez del dictamen. La diferencia de criterios entre las H. Cámaras de Diputados y Senadores respecto del alcance e interpretación de la mencionada norma, que inclusive ha llevado el pasado 21 de noviembre de 2007 que la Cámara de Diputados aprobaran un proyecto del Diputado Balestrini de INTERPRETACION DE LA LEY 13.640, actualmente en revisión en el H. Senado dan la pauta de esta contradicción, aún no resuelta. Las Comisiones de Educación y de Legislación del Trabajo obrando conforme a derecho, y luego de estudiar el tema, con fecha 7 de junio de 2007, despacharon nuevamente la cuestión dando lugar a la impresión de la Orden del día 2479/2007 excluyendo el expediente 171-S-04. La modificación entre una y otra propuesta resultaban "a priori" mínima. El artículo 13, que preveía la Orden del Día 1313, normaba un plazo mínimo de dos meses y un plazo máximo de 9 meses para la vigencia de la pasantía que no podía ser prorrogada o renovada. La Orden del Día 2479, establecía en el mismo artículo 13 en cambio un máximo de doce meses. Posteriormente, y ya en el debate parlamentario se admitió la posibilidad de una renovación limitada del instituto a la que me refiero mas adelante. Ambos informes, coincidían en su texto, hecha la aclaración relativa a la exclusión del expediente 171-S-04. Lo cierto es que el nuevo régimen sometido hoy al H. Senado introduce de verificarse su sanción por la Cámara Revisora modificaciones al plexo normativo que venía rigiendo el instituto de las pasantías que intentaremos resumir en este trabajo, sin dejar de señalar a priori que la pasantía es un instituto educativo y no un instituto laboral, de allí que su tratamiento en comisiones tuvo como destino original la comisión de Educación y no la de Derecho del Trabajo, más allá de su análisis conjunto. Recordemos que el dec. 340/92 dio normativa al sistema sobre la base del concepto primordial de que la pasantía representa una salida del educado fuera del aula, extendiendo el sistema educativo hacia una formación que haga compatible el ámbito educativo con el laboral. Esto se efectivizaba según ese régimen original mediante la realización por parte de los alumnos y docentes, de prácticas relacionadas con su educación y formación, de acuerdo a la especialización que reciben, bajo la organización y control de la institución de enseñanza a la que pertenecen, durante un lapso determinado. Posteriormente se dictó la Ley 25.165 (4), inclusiva de los estudiantes de educación superior y donde se define la pasantía como "la extensión orgánica del sistema educativo a través de residencias programadas u otras formas de prácticas supervisadas relacionadas con su formación y especialización". Ahora bien, sin perjuicio de los fines que la normativa propone como ratio legis la temática de las pasantías ha estado signada por dos temas que orbitan en su sistema: Por una parte ¿Es la pasantía un instituto educativo o una forma de precarización de la relación laboral oculta tras un formato pretendidamente formativo? Por otro parte: su aplicación a situaciones no expresadas en su normativa, ¿ha permitido una utilización abusiva del tipo legal, haciendo posible el fraude laboral u el ocultamiento de las reales condiciones de la relación laboral? El proyecto intenta dar respuesta – según las palabras de la miembro informante de las Comisiones al señalar la Diputada Osuna quien manifestaba en la sesión de Diputados del pasado 21 de noviembre de 2007 que: " Estamos hablando de superar una grave distorsión que ha tenido un régimen cuyo propósito inicial fue justamente perfeccionar los estudios de nivel superior tanto universitarios como técnicos y de adultos mayores de dieciocho años. Ese régimen se fue distorsionando paralelamente a una desregulación de las relaciones laborales y pérdida de derechos de los trabajadores en la década anterior. Agrega mas adelante que "…Entre los aspectos distintivos que vamos a considerar esta tarde está por un lado la posibilidad de superar la distorsión que supone la extensión de la jornada y del tiempo total de relación de las pasantías, el carácter inespecífico de las tareas realizadas por los estudiantes, la falta de supervisión y muchas veces también la indiferencia del Estado ante denuncias de los propios pasantes —que en algunos casos se presentaron ante la Justicia, y hay fallos— que han quedado en muchas oportunidades presos de situaciones inescrupulosas y en definitiva de una forma encubierta de fraude laboral…" ¿Han quedado respondidas todas las preguntas con esta media sanción? ¿ Cuáles serían los cambios sustantivos del régimen de verificarse su aprobación por el Senado? Pero avancemos sobre el proyecto original Ya Funes de Rioja (3) adelantaba los grandes lineamientos del proyecto, ahora bien, distintas expresiones vertidas en la discusión en comisión llevaron a definiciones finalmente plasmadas en el dictamen de las comisiones. Y que podemos sintetizar de la siguiente manera (4): a) La definición por parte de la institución educativa de un "plan estratégico de pasantías" que permita dar continuidad en el tiempo al proyecto educativo de que se trate. b) Limitación del tiempo de las pasantías: el nuevo régimen establecería un mínimo de dos y un máximo de doce meses a la vigencia de la relación, quedando vedadas las prórrogas y/o renovaciones. Se contrapone con los cuatro años verificados en algunos casos particulares. Merece un comentario lo señalado por uno de los miembros de las comisiones intervinientes, "el régimen se ha transformado en un sistema de "quedantes" y no de pasantes. Cabe la aclaración relativa a la posibilidad de una renovación parcial c) El nuevo régimen delimita de un modo mas preciso en su artículo la relación jurídica entre el pasante y el empleador, aunque aclarando (ver artículo 20 párrafo segundo) que en caso de duda se considerará que la relación es de carácter laboral d) Establece la fiscalización del Ministerio de Trabajo, imponiendo como sanción para el eventual incumplimiento del régimen, el considerar la pasantía como contrato de trabajo por tiempo indeterminado, rigiendo todas las sanciones que se aplican a las relaciones laborales no registradas. e) Modifica la normativa dando al pasante el amparo de la legislación de Riesgos del Trabajo y de la Ley de Obras Sociales. Ergo incorpora un costo adicional a la relación jurídica. g) Tipifica de una manera más correcta la naturaleza jurídica de la contraprestación que recibe el pasante, vinculándola al convenio vigente para tal actividad pero manteniendo su carácter de asignación estímulo, y otorgándole carácter no remunerativo. Mas allá de las dudas planteadas en la primera parte de este comentarios, la sanción del proyecto tendría como rasgos salientes la prohibición de prorrogar las pasantías mas allá de los doce meses establecidos -sin perjuicio de la prórroga que en definitiva fue agregada- , los costos adicionales a partir de la inclusión del pasante en los regímenes señalados en el punto f) y vincula la contraprestación del estudiante al convenio de actividad vigente. Ahora bien, en el curso de la sesión de Diputados, numerosas modificaciones fueron introducidas, las que intentaremos resumir de esta forma: El artículo 1 del proyecto establece una edad mínima para acceder al instituto educativo que se fija en 18 años, modificando el texto del proyecto original. Se corrige un ligero lunar técnico y se alude ahora a "empresas privadas". El artículo 3 recibe leves correcciones cosméticas que mejoran su texto pero no afectan los objetivos fijados por la "ratio legis" de la norma El artículo 5 recibe un breve agregado "conforme el procedimiento que determine la reglamentación", llenando un reducido vacío jurídico. En el artículo 6 nuevamente se intenta mejorar el texto y se modifica el concepto "carreras" por "estudios". El artículo 7 precisa "quienes" deben ser informados de los planes en curso, determinándose que corresponde informar a "la comunidad educativa" El artículo 8 sustituye el concepto alumno por estudiante y dispone agregar: "El texto de la presente ley y el convenio de referencia serán anexados al acuerdo para la notificación fehaciente del pasante" Idéntico criterio de mejorar el texto normativo admite modificar los arts. 9 y 11 Hasta aquí, como hemos visto, nos encontramos en presencia de distintas modificaciones que no afectan el texto original sino que lo mejoran. En el caso del la modificación del art. 12, se acepta la solicitud del Ministerio de Educación y del Ministerio de Trabajo y se agrega: "Si luego de la pasantía educativa se contrata a la persona por tiempo indeterminado, no se puede hacer uso del período de prueba del artículo 92 bis de la Ley de Contrato de Trabajo." Ahora bien al debatirse el nuevo plazo que establece el artículo 12 del proyecto, el Diputado Bullrich sostuvo que "…deseo insistir con una propuesta que hice en la comisión, que es que se elimine "la imposibilidad de renovar, por lo menos una vez, la pasantía." Específicamente, di el ejemplo de algunas escuelas técnicas rurales, en zonas donde hay producción, por ejemplo frutícola, en la cual yo tengo bastante experiencia. Estos técnicos en el período de verano son contratados pero al año siguiente en el mismo período de verano, según esta redacción, estarán imposibilitados de ser contratados a pesar de que no hayan terminado la carrera y de que podrían adquirir mayor experiencia. Son contratos de corto plazo, pero que pasan de doce meses. Agrega Bullrich en su intervención que "…De la forma en que está redactado el artículo se imposibilita la recontratación de estos técnicos, debiéndose señalar que en esas zonas no hay otras empresas. El problema es justamente que en zonas marginales hay pocas empresas, y si se le imposibilita a la misma empresa recontratar a la misma persona en estos casos estaremos impidiendo que estos jóvenes, que a veces quieren adquirir experiencia, la puedan adquirir…". Sin aceptar la propuesta de Bullrich en su totalidad sin embargo la Comisión admitió modificar el texto admitiendo una prórroga acotada, así el texto quedó redactado de la siguiente forma: "…Voy a proceder a dar lectura al texto del artículo 13: "La duración y carga horaria de las pasantías educativas se define en el convenio mencionado en el artículo 6°, en función de las características y complejidad de las actividades a desarrollar por un plazo mínimo de dos (2) meses y un máximo de 12 meses con una carga horaria semanal de hasta veinte (20) horas. Cumplido el plazo máximo establecido, una vacante de pasantía educativa puede renovarse a favor del mismo pasante por hasta seis meses adicionales, debiéndose firmar un nuevo acuerdo individual entre todas las partes, conforme el artículo 9° de la presente." De allí que se acepta – si bien parcialmente - la renovación parcial originariamente prohibida Deja de hablarse en el art. 15 de comedor, vianda etc… y se expresa de manera más técnica "los beneficios regulares". El nuevo art. 16 establece un máximo del 5 % para los eventuales gastos administrativos correspondientes a la implementación de las pasantías. Se suprime el art. 17 que admitía pasantías sin asignación estímulo en organizaciones civiles sin fines de lucro. El nuevo artículo 21 crea un registro unificado de los convenios suscriptos por las instituciones y organismos educativos que participen en el sistema, organizará mecanismos para el apoyo técnico, para la capacitación de los docentes guías. El nuevo art. 22 establece como autoridad de aplicación al Ministerio de Trabajo. Corresponde a esta altura establecer algunas brevísimas conclusiones teniendo a la vista las modificaciones introducidas. Retomando el concepto ya vertido, se ha buscado un nuevo régimen donde efectivamente la naturaleza jurídica de la relación sea educativa y no laboral. La acotación en el tiempo del contrato a doce meses guarda directa relación con eliminar el llamado "regimen de quedantes" a que aludían los asesores de las comisiones, pese a la posibilidad de una acotada renovación parcial. Se extiende la cobertura de ART Y Obra social lo que implica la evaluación de nuevos costos. Veremos la suerte del proyecto a partir de su revisión en el H. Senado, teniendo en cuenta que en definitiva el proyecto que viniera en revisión del Senado ( expte. 171-S-04) si bien ha sido tenido a la vista, no es incluído en esta propuesta. Y que en general la Cámara Alta viene mostrándose un tanto reticente al tratamiento de las propuestas de la H. Cámara de Diputados relacionados con modificaciones al régimen laboral. (1) O/D 2479/2007 con modificaciones. (2) Ver Orden del día 1313/06 expte. 6090/06 y otros donde se encontraba en tela de juicio la vigencia del expediente 171-S-04 venido en revisión. (3) Ver DT, 1999-2325. (4) Ver Las pasantías, LA LEY, 28/12/2006, 1.