DERECHO ADMINISTRATIVO II TEMA 1: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 1.1.− INTRODUCCIÓN

DERECHO ADMINISTRATIVO II
TEMA 1: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1.1.− INTRODUCCIÓN
Nuestro sistema administrativo actúa según formas rituales, de manera formal, siguiendo normas,
procedimientos obligatorios (diferentes a los del derecho privado de las personas). Las razones de este
comportamiento son:
• Del paso del A.Régimen al nuevo había actividades que se pasaron a la Administración Pública, antes
lo hacía el poder judicial (por ejemplo la imposición de sanciones).
• Debido al crecimiento orgánico sufrido en los dos últimos siglos. Los órganos administrativos se han
multiplicado, además el procedimiento ayuda al establecimiento de la jerarquía.
• Debido a la presión burocrática de los funcionarios. Si hay procedimientos la responsabilidad del
funcionario queda diluida en el cumplimiento del mismo.
La actuación a través de procedimientos formales ha sufrido vaivenes en estos dos últimos siglos. Hasta la
mitad del s.XX, el procedimiento era excesivamente formal, lo que provocaba disfunciones, la principal era la
imposibilidad de tomar medidas de forma ágil. Tras la segunda mitad del s.XX se tendió a desformalizar, hoy
en día ya no es un corsé, sino que parece algo más ágil.
1.2.− DEFINICIÓN Y FUNCIONES DEL PROCEDIMIENTO
La definición clásica se encuentra en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (en la exposición de
motivos), hoy derogada aunque se sigue empleando esta definición:
El procedimiento administrativo es un cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actividad
administrativa para la realización de un fin, es decir, el modo de actuar de la Administración Pública
La ley 30/92 indica que si no existe este procedimiento, el acto administrativo queda anulado.
Las funciones del procedimiento administrativo son dos:
• Función de garantía para los administrados respecto a la actuación de que se trate. El procedimiento
reconoce derechos a los ciudadanos (garantía).
• Función de respuesta a las necesidades sociales de forma flexible, rápida y ágil.
1.3.− REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMIN.. EN NUESTRO DERECHO
Actualmente, nuestra Constitución es la primera que hace mención al procedimiento administrativo (la
importancia de la sujeción de la Administración a un procedimiento). El artículo 105.3 impide a la
Administración actuar sin atenerse a un procedimiento administrativo.
La primera ley sobre procedimientos en España (y en muchos países de nuestro entorno) fue la LEY DE
AZCÁRATE de 1889, esta norma surgió por dos motivos técnicos:
• Caos en la tramitación de expedientes de gestión y reclamaciones tributarias.
• Cuando los administrados recurrían ante los Tribunales la actuación de la Administración, éstos
admitían esos recursos sólo cuando eran del acto final de un procedimiento. Los Tribunales decían
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que los actos intermedios que llevan a la decisión final no se podían recurrir, pues formaban parte de
un procedimiento del que solo el final se podía recurrir.
El fundamento teórico de la Ley de Azcárate es muy simple: existen esos dos problemas, y además el poder
legislativo y el judicial disponían de un proceso formalizado para actuar. Pero hubo un problema, a pesar de
los intentos de unificar el procedimiento y hacerlo general, dejó el desarrollo de la ley en manos de cada
ministerio. Cada ministerio aprobó un Reglamento que establecía múltiples singularidades en la forma de
obrar. La segunda ley en entrar en vigor se propuso atajar ese problema, es la LEY DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO DE 17 DE JULIO 1958.
Esta ley establece un sistema general aplicable a todas las administraciones públicas, además reguló otras
cuestiones relacionadas con el procedimiento, como es el silencio administrativo, revisión de los actos
administrativos... lo que le dio al sistema una generalidad con la que la Ley de Azcárate no contó.
La tercera ley que aparece (actualmente vigente) es la LEY 30/92, aunque ha sufrido una importante reforma a
través de la LEY 4/99 de 13 de enero (los juristas critican que la ley del 92 no fuera tan buena como la del
58).
En cuanto al ámbito de aplicación de la Ley 30/92, su artículo 2º establece que es directamente aplicable a
todas las administraciones territoriales (Administración General del Est, Administración Autonómica y Entes
Locales). Pero esto hay que matizarlo con respecto a las CC.AA. El artículo 149.1 CE establece que el Est
tiene la exclusiva de la regulación administrativa común, pero el artículo establece una salvedad: sin perjuicio
de las especialidades propias de las CC.AA.. Las CC.AA, respetando la Ley 30/92 pueden aprobar normas
que especifiquen cuestiones propias de su organización.
La Ley 30/92 establece algunos trámites, no el procedimiento administrativo completo de principio a fin,
recogidos en los artículos del 68 al 92.
Esta ley tb se aplica a las llamadas Administraciones Institucionales (BOE, Instituto de la Mujer...),
organizaciones de la Administración Pública que se definen por sus funciones y no por su territorio, esas
organizaciones son dependientes de los poderes territoriales, sometes sus funciones a veces al régimen de
derecho público y otras al de derecho privado. Sólo se aplica la Ley 30/92 cuando esas administraciones
realizan funciones públicas.
Se aplica tb de esa ley las disposiciones adicionales, que indican unos supuestos en los que la ley no se va a
aplicar, estos son:
• Revisión de los actos en materia tributaria.
• Impugnación de actos en materia Seguridad Social y desempleo.
• En el ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de la Administración respecto al personal a su
servicio.
Esta ley también se aplica sólo supletoriamente en el procedimiento e gestión tributaria y en el ámbito de
infracciones y sanciones en el orden social.
1.4.− LOS SUJETOS QUE INTERVIENEN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La existencia de un procedimiento administrativo supone que existe alguien que actúa y otro que es receptor,
esto se supone siempre, habiendo así dos sujetos.
Los Procedimientos Administrativos se tramitan y resuelven por la Administración competente en la materia a
la que el procedimiento se refiere, y normalmente la resolución de los procedimientos está en manos de los
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órganos superiores de la Administración, que normalmente están ocupados por personal de confianza política.
La tramitación está, sin embargo, en manos de las unidades administrativas que dependen de dicho órgano
superior. En esas organizaciones administrativas hay personas que se supone son imparciales, así pueden
existir circunstancias en las que el personal no pueda participar en la tramitación del Procedimiento
Administrativo por estar vinculadas económica, personal o profesionalmente (estas causas vienen reflejadas
en los artículos 28 y 29 de la Ley 30/92, abstención y recusación).
Las causas personales, económicas y profesionales entre el funcionario y el ciudadano que determinan que el
funcionario no pueda considerarse como sujeto del procedimiento son las siguientes:
• Parentesco de cosanguineidad dentro del 4º grado o de afinidad dentro del 2º.
• Existencia de amistad íntima o enemistad manifiesta entre el funcionario y el ciudadano.
• Cuando el funcionario tenga una causa litigiosa pendiente con el ciudadano.
• Compartir despacho profesional o tener una relación de servicio en los dos últimos años.
• Tener un interés personal en el asunto o haber participado en el procedimiento como perito o testigo.
Pero, ¿cómo el funcionario se aparte del Procedimiento Administrativo? A través de:
• Abstención: el propio funcionario reconoce que se dan una de estas circunstancias, se lo comunica a su
superior jerárquico y este decide.
• Recusación: el propio interesado puede recusarlo comunicándoselo al superior jerárquico del mismo, siendo
él el que decide.
• Orden de abstención: ni el funcionario ni el interesado, es el superior jerárquico el que ordena al
funcionario que se aparte del procedimiento.
Una figura importante dentro del Procedimiento Administrativo es la del INTERESADO. Puede ser tanto una
persona física como una jurídica (tanto pública como privada, se puede dar el caso de que las dos partes sean
de la Administración). Las clases de interesados son:
♦ Las personas a las que se refiere directamente el procedimiento en su calidad de destinatarios
primarios de la potestad administrativa.
♦ Los que, sin ser los destinatarios originarios del mismo, tienen una situación jurídica que
puede verse afectada por la actuación administrativa. Esto tiene dos supuestos:
• El interesado tiene un derecho.
• Sin existir derecho, si hay un interés legítimo en una actuación administrativa.
Las formas de actuar por parte de los interesados en el Procedimiento Administrativo son:
♦ Por sí mismos.
♦ Por representación: esta no se limita a grupos específicos de personas o profesionales,
cualquier persona puede representar a otra en un Procedimiento Administrativo.
Si son varias las intervenciones en el Procedimiento Administrativo y no existen nombres de representantes, la
Administración se entiende con el primer firmante de la solicitud y si la comunicación fue oral, será la
primera persona que se personó. Los menores de edad tb pueden formar parte de los Procedimiento
Administrativo, en la defensa de sus intereses y derecho siempre que una norma se lo permita.
1.5.− LA ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMIN.
1.5.1.− FASE DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMIN.
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Hay dos formas de iniciarlo, de oficio o a instancias del interesado (incluso puede que se inicie de las dos
formas al mismo tiempo).
1.5.1/a.− Iniciación de oficio
Es la propia Administración la que inicia el Procedimiento Administrativo, normalmente a través de un acto
llamado ACUERDO DE INICIACIÓN. Existen cuatro formas de iniciación por oficio:
♦ Lo decide un órgano competente (esto es lo normal).
♦ El órgano competente recibe una orden de su superior jerárquico.
♦ Petición razonada de otro órgano de la Administración que no sea el competente ni el
superior, el órgano competente decide si o caso de esta petición.
♦ Existe una denuncia previa (denuncia: acto de comunicación de hechos de una persona a la
Administración). Será el órgano competente el que decida o no abrirlas. Las denuncias no
pueden ser anónimas.
El procedimiento será iniciado de oficio cuando pueda producir efectos negativos sobre la esfera jurídica del
interesado. No existe obstáculo para abrir procedimientos de oficio que produzcan beneficios al interesado
(estas cosas son más escasas, por ejemplo la convocatoria de una subvención).
1.5.1/b.− Iniciación a instancias del interesado
Se denomina SOLICITUD, la doctrina ha criticado este término, pues parece que la Administración pudiera o
no tener en cuenta una solicitud, cuando en realidad la Administración está obligada a iniciar un
Procedimiento Administrativo a partir de esa solicitud. La solicitud se puede realizar a través de modelos
formalizados de las Administraciones Públicas o bien a través de un escrito elaborado por el interesado.
Los requisitos que ha de cumplir la solicitud son los siguientes:
• Recoger el nombre y apellidos del interesado.
• Indicación del lugar al que han de remitirse las notificaciones.
• Hechos, razones y petición concreta.
• Lugar, firma y fecha.
• Órgano administrativo al que se dirige.
Si no falta ningún requisito, la Administración da un plazo de 10 días para que el interesado pueda completar
la solicitud, plazo incluso ampliable 5 días más (cuando no sea un procedimiento de selección o competitivo).
Además, la Administración puede pedir al interesado que amplíe o mejore su solicitud, esta sugerencia puede
o no ser aceptada por el interesado.
En cuanto al lugar donde han de presentarse las solicitudes, la Ley 30/92 determina los cuatro lugares:
• En el Registro del órgano al que se dirige la solicitud (era la práctica normal hasta la llegada de la Ley
30/92).
• En cualquier Registro de la Administración General del Est o de las Administraciones de las CC.AA (la
local no, ésta sólo es apta para presentar solicitudes cuando exista un convenio específico sobre ello).
• En las estafetas de correos.
• En las oficinas consulares y en las representaciones diplomáticas de España en el extranjero.
Al presentar la instancia, todo interesado tiene derecho a obtener un recibo de dicha presentación, u obtener
una copia de la instancia sellada por el Registro que la ha recibido. Los efectos de la iniciación del
procedimiento son independientes de si ésta ha sido de oficio o a instancias del interesado. Los efectos son:
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• Deber de la Administración Pública de tramitar dicho procedimiento, dictar una resolución y
aplicarla.
• Se establece un orden de tramitación y resolución de los asuntos, según se inician se tienen que ir
resolviendo, salvo que el órgano competente de una orden sobre lo contrario. La falta de motivación,
como el incumplimiento del orden cronológico, puede dar lugar a responsabilidades disciplinarias.
• Posibilidad de adoptar, por parte de la Administración, medidas provisionales, que son las que se
toman para asegurar la eficacia de la posterior resolución del procedimiento.
Normalmente las medidas provisionales por parte de la Administración se toman después de la iniciativa del
procedimiento, aunque cabe la posibilidad de adoptarlas previas a la iniciativa del mismo siempre que exista
un caso de urgencia y siempre que la Administración esté habilitada expresamente para ello por ley (el
procedimiento se tiene que abrir en un plazo no mayor de 15 días y debe confirmar las medidas).
1.5.2.− FASE DE INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMIN.
Dentro de esta fase cabrían destacar los siguientes puntos:
• Directrices generales.
• Actos de instrucción de origen externo.
• Actos de instrucción de origen interno.
• Actos de instrucción mixtos.
1.5.2/a.− Directrices generales de la instrucción
Los principios gestores de la instrucción son los siguientes:
♦ Principio de impulsión de oficio de la instrucción del procedimiento: con independencia de la
intervención activa de los interesados, la Administración está obligada a desarrollar el
procedimiento.
♦ Principio de economía y celeridad de la instrucción del procedimiento: tiene cuatro
manifestaciones diferentes:
♦ Principio de simultaneidad: se adoptarán en un solo acto todos aquellos trámites que por su
naturaleza puedan realizarse de una forma simultánea y no sea necesario su cumplimiento
sucesivo.
♦ Principio de acumulación: varios procedimientos se tramitarán de una sola vez, cuando entre
ellos exista una identidad sustancial.
♦ Principio de la no suspensión del procedimiento: sólo el planteamiento de un incidente de
recusación puede paralizar un procedimiento.
♦ Principio de preclusión de trámites: salvo que una norma diga lo contrario, los trámites que
deben realizar los interesado, han de hacerse en un plazo de 10 días desde la notificación. Los
trámites llevados a cabo por los interesados antes que se les notifique que han pasado esos 10
días se consideran con efecto jurídico.
1.5.2/b.− Actos de instrucción de origen externo
Son considerados actos externos aquellas actuaciones llevadas a cabo por personas ajenas a la Administración,
es decir, actos realizados por el interesado u otros sujetos. Los típicos son tres:
• Acto típico del interesado en el procedimiento: la actuación llevada a cabo por el interesado que consiste en
la aportación de datos o valoraciones técnicas y jurídicas sobre las cuestiones que se tratan en el
procedimiento. Pueden ser escritos u orales (mediante la comparecencia ante el instructor del
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procedimiento). Estos actos se caracterizan por la libertad, en cuanto a las veces que se pueden presentar
(las que se quiera) y en cuanto al momento de presentación (en cualquier momento). Estos actos son
potestativos para el interesado (no está obligado a realizarlos).
• El interesado, a lo largo del procedimiento, tiene un conocimiento fragmentario del mismo, se le va a dar la
posibilidad de que una vez terminada la tramitación pueda consultar físicamente todo el expediente. Este
acto en la Ley 30/92 se hace referencia a él en el artículo 84 (...se pondrán de manifiesto al interesado...).
Tras esto cabe la posibilidad de una última alegación y aportación de documentos una vez consultado el
expediente. Este trámite no es potestativo para la Administración, sino obligatorio, salvo cuando se trate de
procedimientos en los que sólo consten documentos o trámites realizados por el interesado.
• La Ley 30/92 recoge como un trámite potestativo para la Administración, salvo que una norma sectorial
disponga otra cosa. Es la posibilidad que se le da a los ciudadanos en general de consultar un determinado
expediente administrativo para que realicen las alegaciones pertinentes. La Administración está obligada a
contestar a cuantas alegaciones se realicen sobre lo publicado. Para que este acto sea efectivo, la
Administración debe publicar en su Boletín Oficial y establecer cuál es el expediente que se somete a la
información pública, plazo de consulta y lugar de exposición.
1.5.2/c.− Actos de instrucción de origen interno
Estos actos son los que provienen de la propia Administración, aunque pueden ser de diverso tipo. La Ley
30/92 sólo regula de estos actos, los INFORMES, es necesario informar por parte del órgano que tramita el
procedimiento para tomar una decisión.
Hay dos tipos de actos de origen interno:
• Preceptivos: los que la Administración está obligada a pedir en la tramitación del procedimiento.
• Facultativos: los que la Administración solicita solo si lo estima oportuno para tomar su decisión
final. La Ley 30/92 dice que son facultativos los actos si la norma no dice nada sobre el carácter del
informe.
Los informes pueden ser o no vinculantes. Cuando no son vinculantes estos informes tan solo ilustran a la
Administración. Si un informe es vinculante, esto obliga a la Administración a resolver de acuerdo a la
opinión expresada en el mismo informe, y pude ser:
• Vinculante en sentido estricto: obligada a atenerse en todos los extremos.
• Vinculantes optativos: vincula a la Administración en cuanto al procedimiento en negativo, pero no
en el positivo.
En cuanto al plazo de emisión de los informes habrá que atenerse a las normas de cada procedimiento, en caso
de que no se diga nada, el plazo de emisión queda fijado en 10 días desde el inicio del mismo.
1.5.2/d.− Actos de instrucción de origen mixto
Estos actos son mixtos puesto que pueden venir desde la Administración y desde el interesado. Son
considerados como tales las PRUEBAS. Su finalidad es comprobar la veracidad de los hechos o documentos
de un Procedimiento Administrativo.
En las pruebas rigen los tres siguientes principios:
• Principio de oficialidad o inquisitivo: la Administración debe realizar la actividad probatoria
necesaria para constatar la veracidad de los hechos. Este principio tan solo impone dos límites a la
Administración:
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• Obligación a practicar todas las pruebas que soliciten los interesados, salvo las que sean
manifiestamente innecesarias o improcedentes (pero ¿quién decide esto?).
• Cuando existan hechos no controvertido en el procedimiento, no pueden ser negadas o ignoradas en la
resolución final.
• Principio de contradicción: supone que el interesado puede participar o estar presente en aquellas
actividades probatorias que considere pertinentes.
• Principio de libertad: libertad en cuanto a dos aspectos:
• Libertad sobre los medios de prueba a utilizar.
• Libertad respecto a la valoración de las pruebas.
1.5.3.− FASE DE TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMIN.
La terminación del procedimiento administrativo puede producirse por las siguientes causas: resolución,
desistimiento y renuncia, caducidad y prescripción e imposibilidad material para continuar el procedimiento o
acuerdo económico.
1.5.3/a.− Resolución del procedimiento administrativo
Es la forma habitual de terminación. Por parte de la Administración se emite una declaración definitiva sobre
las cuestiones planteadas en el procedimiento, es una declaración que se refiere al fondo del asunto ventilado
en el procedimiento.
Las resoluciones no suelen tener una estructura determinadas, pero lo más normal es que tengan las siguientes
partes: un encabezamiento, los antecedentes del hecho, los fundamentos jurídicos y por último la parte
dispositiva (decisión).
Lo que sí exige la Ley 30/92 es que las resoluciones tengan tres casos:
• Recursos que caben contra esa resolución.
• Órgano administrativo o jurídico en el que hay que interpelar esos recursos.
• Plazo abierto para la interpelación de recursos.
La resolución deberá pronunciarse en todas las cuestiones planteadas en el procedimiento, pero solamente
respecto a éstas, es decir, la resolución tiene que ser congruente con el procedimiento. La razón de esto es
porque antes de la Ley 30/92 existía una práctica administrativa consistente en perjudicar a un interesado que
hubiera hecho peticiones incómodas para la Administración.
1.5.3/b.− Desistimiento y renuncia del procedimiento administrativo
Ambos son un acto formal del interesado, por el cual se aparta del procedimiento.
Hay dos formas de apartarse del procedimiento:
• Desistimiento: el interesado declara su voluntad de poner fin a ese procedimiento iniciado.
• Renuncia: dejación del derecho esgrimido en el procedimiento.
Existe absoluta libertad de forma por parte del interesado de comunicar tanto el desistimiento como la
renuncia, tan solo debe dejar constancia de las mismas, dejando de tener el procedimiento efectos sobre él.
Una vez que hace una u otra cosa, la Administración declara finalizado el procedimiento, salvo en los dos
supuestos siguientes:
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• Cuando existen tercero interesados en el procedimiento que expresamente insten a su continuación.
• Cuando la Administración considere que existe un interés general en que el procedimiento continúe.
1.5.3/c.− Caducidad del procedimiento administrativo
Consiste en la terminación del procedimiento por inactividad. Hay dos supuestos para la inactividad:
• La inactividad es consecuencia de un procedimiento iniciado por un particular, supone que el
procedimiento caduca debido a esa falta de actividad requerida. A la Administración tan solo se le pide que
notifique al interesado de que si no varía esa inactividad el expediente caducará. Hay dos requisitos:
• Inactividad de la persona que inició el procedimiento.
• La inactividad debe ser una verdadera paralización del proceso. Nos inactividad la falta de realización
de un trámite que deba cumplimentar el interesado.
• De oficio: tan sólo exige:
• Que el procedimiento produzca consecuencias desfavorables para el propio interesado.
• Que la Administración no dicte una resolución en el plazo que tiene.
1.5.3/d.− Diferencia entre prescripción y caducidad
El artículo 92.3 de la Ley 30/92 determina: la caducidad no producirá por sí sola el efecto de la
prescripción.... Que un plazo sea de prescripción significa que dicho plazo puede interrumpirse, mientras que
si es de caducidad, significa lo contrario, que no puede interrumpirse.
Lo típico de la prescripción es que haya un plazo que este se interrumpa y empiece de nuevo el plazo. Hay
veces que cuando se interrumpe el plazo no vuelve a contar desde cero, simplemente se suspende
temporalmente. Sin embargo, un procedimiento de caducidad no produce los efectos de la prescripción que se
hacen valer en el mismo.
1.5.3/e.− Terminación convencional o pactada del procedimiento admin.
Antes de la Ley 30/92 no existía esto, sin embargo era habitual que la Administración y los interesados
llegaran a acuerdos sobre lo discutido en un determinado procedimiento, se daba así una mayor satisfacción a
los intereses públicos y privados y además acortaba la duración del procedimiento.
Antes, lo administrados no podían exigir el cumplimiento de lo convenido, por ello la Ley 30/92 se decidió a
regular esto, aunque de forma genérica, solo reconoce esta forma de terminación cuando las normas
sectoriales así lo permitan. Los supuestos típicos son los siguientes:
• Procedimiento de expropiación forzosa (acuerdo sobre el justiprecio).
• Procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración (cuando hay acuerdo sobre el
importe de la indemnización a pagar por la Administración).
La Ley 30/92 dice que las conveniencias no pueden ser contrarias al ordenamiento jurídico y que todo
convenio debe explicitar las partes que intervienen, el ámbito del convenio y el plazo de ejecución. Otra
limitación genérica es que la Administración no puede firmar convenios sobre materias que no son de su
competencia.
1.6.− EL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO ADMIN.
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1.6.1.− EL CÓMPUTO DE TÉRMINOS Y PLAZOS
En nuestro derecho son igual de importantes las cuestiones sustantivas como las de procedimiento
(importancia absoluta de los plazos). Hay que diferenciar entre TÉRMINO y PLAZO, un plazo se refiere a un
período de tiempo, mientras que un término se refiere a un momento en concreto.
Extraña que la Ley 30/92, en su artículo 47, se refiera a la obligación de los términos y los plazos para
cualquier prescripción obligatoria, la razón de esto es porque prefieren recordarlo, pues en España los
términos y plazos se saltaban y saltan. Los plazos obligan, salvo:
• Que exista una norma que lo prohíba expresamente, la Administración puede conceder, de oficio o a
petición de los interesados, una ampliación de los plazos que no exceda de ½ de los mismos, y
siempre que existan circunstancias que lo aconsejen, además siempre que no se perjudiquen derechos
de terceros.
• Tramitación de urgencia que supone la reducción de los plazos a la mitad, cuando así lo requiera el
interés público.
En cuanto al CÓMPUTO DE LOS PLAZOS, estos pueden ser en días, meses o años, aunque la regla
prescribe que se realiza en días. A menos que una ley o una norma europea no diga otra cosa, los plazos por
días se refieren a días hábiles, y si son naturales hay obligación de comunicárselo al interesado.
Días hábiles son todos menos los domingos y los declarados como festivos (los sábados son hábiles), el
problema es que en la actualidad hay muchos días festivos, por lo que la Ley 30/92 obliga a la Administración
General del Est y a la de las CC.AA a publicar un calendario de días inhábiles a efecto de cómputo de plazos.
En el caso de las Administraciones de las CC.AA tb tienen que establecer cuáles son los días inhábiles en las
Administraciones Locales. Cuando un día sea inhábil en la localidad de residencia del interesado y hábil en la
sede del órgano administrativo o al revés, se considera inhábil en todo caso. El plazo comienza a contarse al
día siguiente de la notificación o publicación del acto de que se trate. Pero ¿qué pasa si el último día del plazo
es un día inhábil? Entonces el plazo queda prorrogado hasta el día siguiente.
En el caso de plazos establecidos en meses o años, se computan de fecha a fecha, con independencia del
número de días de cada mes o año. ¿Y si no hubiese un día equivalente a aquel que termina el computo? El
último día de plazo será el último día de mes correspondiente.
Una preocupación constante ha sido la de limitar el tiempo de duración de los Procedimientos
Administrativos. Hasta la Ley 30/92 el problema del tiempo se había resuelto a través del SILENCIO
ADMINISTRATIVO, pero esta ley ha innovado al establecer la obligación para la Administración de resolver
los procedimientos que tramite.
1.6.2.− LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER DE LA ADMINISTRACIÓN
Esto tiene cuatro particularidades:
• La Administración no está obligada a resolver sobre el fondo de los supuestos de:
− Caducidad.
− Desistimiento.
− Pérdida del objeto.
− Prescripción.
− Renuncia.
• En los supuestos de solicitudes no previstas por el ordenamiento jurídico o manifiestamente infundadas.
• Comunicaciones previas al ejercicio de un derecho por parte de un interesado.
• Cuando los procedimientos terminen por pacto o convenio.
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Los principios generales que rigen esto son:
• La Administración no puede escudarse en el oscuridad, silencio o insuficiencia de normas para
resolver.
• El incumplimiento de lo anterior puede dar lugar a responsabilidades disciplinarias de las personas
encargadas.
El contenido de la obligación de resolver está recogido en la Ley 4/99, esto se refería sólo a la obligación de
dictar una resolución expresa. Desde esa ley, esa obligación de resolver se extiende a la notificación de lo
resuelto. ¿Basta cursar (enviar por correo) la notificación, o es necesario que se haga práctica (que llegue al
destinatario)? La doctrina deducida del artículo 58.4 de la Ley 30/92 ha deducido que la notificación ha de
practicarse, aunque no se exige que tenga éxito, sino que basta con que se haya intentado fehacientemente.
En cuanto al plazo de la obligación de resolución hay tres reglas:
• El plazo será aquel que establezcan las normas concretas de cada procedimiento.
• Ningún procedimiento podrá durar más de 6 meses, salvo que una norma con rango de ley así lo prevea.
• Si las normas no dicen nada, el plazo suplementario será de 3 meses.
En este supuesto del plazo para resolver el cómputo es: en los procedimiento indicado de oficio el cómputo
comienza a contarse desde la fecha del acuerdo de iniciación del procedimiento, en el caso de los
procedimientos iniciados a instancia del interesado, el plazo comienza a computarse desde el momento de
entrada de la solicitud en el Registro del órgano competente para tramitar dicho procedimiento. Si existen
varios registros en un mismo órgano, bastará con que la solicitud llegue a cualquiera.
Se ha añadido una nueva obligación para la Administración: en todos los procedimientos la Administración
tiene que comunicar a los interesados el plazo que tiene para resolver y el sentido del silencio en caso de que
no se produzca resolución.
Existen supuestos en los que el cómputo del plazo se suspende:
• Cuando la Administración haya cedido un plazo para subsanar.
• Necesidad de un informe preceptivo y previo de la UE.
• Cuando haya que dictarse un informe preceptivo y determinante (no más de 3 meses).
• Cuando haya que incorporar pruebas técnicas solicitadas por el interesado.
• Durante el tiempo que duran las negociaciones tendentes a terminar un procedimiento por pacto, y
siempre que estas no tengan éxito.
Se puede ampliar el plazo para resolver cuando el número de solicitudes hagan ver que no se va a poder
terminar, bajo ningún concepto, en el tiempo establecido. Esta medida excepcional tiene que ser motivada, y
la ampliación del plazo no va a poder durar más tiempo que el plazo establecido.
1.6.3.− EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
El silencio administrativo puede suponer la falta de resolución expresa y de su notificación en el plazo por
parte de la Administración. Siempre que surja en silencio administrativo es por incumplimiento del deber de
la Administración. Durante la vigencia de la Ley de 1958 este silencio era negativo o tenía efectos
desestimatorios, la Ley 30/92 ha supuesto una revolución en este aspecto.
En los procedimientos iniciados a instancias de parte la regla general dice que si la Administración no dicta
una resolución expresa y la notifica, el silencio es positivo (efectos estimatorios), las excepciones a esto
(cuando el silencio es negativo) son:
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• En los procedimientos del ejercicio del derecho constitucional de petición (artículo 29 CE) si no se
contesta en el plazo.
• En los procedimientos cuya estimación tuviera como efecto la transmisión de facultades relativas al
dominio o servicio público.
• En los procedimientos de recurso, salvo en la resolución por silencio de un recurso de alzada
interpuesto por una desestimación de silencio (excepción a la excepción).
• Cuando una norma con rango de ley o de normativa comunitaria así lo establezca.
Pero ¿cuál es el alcance del silencio administrativo? Distinguimos entre:
• Silencio positivo: cuando se produce surge un acto presunto que tiene el mismo alcance que un acto
expreso de la Administración. Si va a ver un silencio positivo, la Administración dicta una resolución
expresa que no puede ir en contra del sentido del silencio (nunca podrá ser desestimatoria).
• Silencio negativo: es diferente, cuando a instancias de parte se produce el silencio negativo no surge
un acto presunto, sino que lo que hay es una ficción presunción legal del silencio negativo. El único
derecho que tendrá el interesado cuando surja este silencio será recurrir esa ficción legal. La
resolución expresa posterior al surgimiento del silencio podría ser tanto estimatoria como
desestimatoria (siempre en beneficio del interesado).
En el caso de los procedimientos iniciados de oficio que producen efectos beneficiosos en el esfera jurídica
del interesado (por ejemplo la concesión de una beca), en estos caso el silencio es negativo generalmente. La
Ley 30/92 no establece el alcance de este silencio negativo, tanto la doctrina como la jurisprudencia han
entendido que el alcance es el mismo que para los procedimiento iniciado a instancias de parte.
1.7.− LA LENGUA EN EL PROCEDIMIENTO ADMIN.
El artículo 35 reconoce genéricamente a los ciudadanos el derecho a utilizar las lenguas propias de cada
CC.AA (oficial), el artículo 36 establece el régimen jurídico de esta utilización de la lengua.
La ley distingue que los procedimientos los tramite el Est o una CC.AA o ente local. En el caso de que sean
tramitados por el Est la regla es el uso del castellano, excepto cuando los interesados se dirigen al órgano de la
Administración Central con sede en una CC.AA. Si los interesados son varios y no se ponen de acuerdo, la
regla es el uso del castellano, pero el interesado que así lo quiera puede pedir que los documentos que le
dirijan estén en otra lengua oficial.
En el caso de que el interesado se dirija a una Administración de una CC.AA, la Ley 30/92 se remite a las
normas propias de las CC.AA. Establece que:
• Los documentos que tengan que producir efectos fuera de la misma CC.AA se traduzcan al castellano.
• Tb se traducirán al castellano los documentos dirigidos a los interesados que expresamente lo
soliciten.
TEMA 2: EL ACTO ADMINISTRATIVO
2.1.− CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
Lo que caracteriza la actuación administrativa es su diversidad. Esto ha provocado que Santamaría califique
de maldición histórica la actual situación de vaguedad conceptual en que se encuentra el concepto de acto
administrativo, es imposible responder con certeza a qué actuaciones administrativas caen bajo el concepto de
acto administrativo. La Ley 30/92 regula el régimen jurídico de las Administraciones, pero no define lo que es
un acto administrativo. Partiendo del concepto doctrinal y convencional, no resolvemos todas las dudas,
Zanonini (autor italiano de los años 30) considera que acto administrativo es toda declaración de voluntad,
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deseo, conocimiento o juicio realizada por un suceso de la Administración en el ejercicio de una potestad
administrativa.
Las características de los actos administrativos son:
• Las actos administrativos son actos jurídicos (no actuaciones materiales).
• El acto administrativo ha de ser dictado por un sujeto de la Administración.
• El acto administrativo tiene que ser consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa.
2.2.−CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
Podemos ver las clases de actos administrativos siguiendo diferentes criterios. El primer criterio habla sobre
los efectos sobre la esfera jurídica de los destinatarios, según este criterio podrían ser:
♦ Favorables: por ejemplo una beca, pueden ser retroactivos.
♦ De gravamen: no son retroactivos.
Otro criterio a seguir sería el lugar que ocupan en el procedimiento administrativo, diferenciando entre:
• Resolutorios: son los actos administrativos propiamente dichos, las resoluciones.
• De trámite: los actos administrativos que se producen en un procedimiento administrativo,
normalmente conducirán a la resolución, no tienen vida jurídica propia y se refunden en la resolución
que pone fin al procedimiento.
Normalmente tan solo los actos resolutorios pueden recurrirse, lo que no significa que los de trámite no se
puedan fiscalizar en vía de recurso, pero no de forma independiente.
Un criterio diferente para clasificar los actos administrativos es ver si causan estado en la vía administrativa o
si no lo causan. El artículo 109 de la Ley 30/92 especifica cuáles son los actos administrativos que ponen fin a
la vía administrativa:
• Resolución de los recursos de alzada.
• Resolución de otros procedimientos de impugnación contemplados en la ley.
• Resolución de los órganos que carezcan de superioridad jerárquica.
• Resolución que así lo establezca una norma.
• Contratos o convenios que pongan fin a un procedimiento.
Otra forma de clasificarlos sería:
◊ Originarios: los que ponen fin a un procedimiento que se plantea por primera vez en
relación a una concreta cuestión.
◊ Confirmatorios: se limitan a reproducir actos previos dictados sobre el mismo asunto,
idénticos sujetos y argumentación.
Los actos confirmatorios no van a poder recurrirse ante los Tribunales, esto está para evitar, por ejemplo el
caso del que pide una licencia y se le pasa el plazo para recurrir ante los tribunales y después vuelve a pedir la
misma licencia.
También podríamos clasificar los actos administrativos atendiendo al número de sujetos de los que emanan,
distinguiendo entre:
• Simples: los dictados por un solo órgano.
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• Complejos: los dictados por dos o más órganos que tienen competencias (muy raro).
Por último, podríamos clasificarlos de esta forma:
• Plurimos: se refleja una misma resolución o publicación pero conservan su vida jurídica
independiente (por ejemplo en un solo papel se indican a todos los becados).
• Constitutivos: son los que modifican la situación jurídica de administrado.
• Declarativos: se dedican a acreditar la existencia de una determinada situación jurídica pero sin incidir
en la misma (por ejemplo la emisión de calificaciones).
2.3.− LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
2.3.1.− ELEMENTOS SUBJETIVOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Para que un acto administrativo sea válido, debe ser dictado por la Administración competente (por el órgano
dentro de ella) según el artículo 12 de la Ley 30/92, salvo en los siguientes casos:
◊ Delegación: transferencia del ejercicio de una competencia de un órgano
administrativo a otro de la misma Administración cuando no sean jerárquicamente
dependientes. Lo característico de la delegación es:
◊ Es decidida por el órgano delegante.
◊ A todos los efectos el acto es dictado por el órgano delegante (este órgano tan solo
delega el ejercicio, no la competencia).
◊ La delegación puede ser revocada en cualquier momento por el órgano delegante.
◊ Advocación: transferencia del ejercicio de la competencia para resolver un asunto
determinado desde el órgano que la tiene atribuida hasta otro órgano superior que la
acuerda. La advocación solo se puede dar por asunto determinado.
Para que el acto administrativo sea válido, el titular del órgano o los miembros del mismo han de estar
válidamente nombrados y no incurrir en ninguna causa de abstención. En los supuestos de órganos colegiados
han de observarse las normas de constitucionalidad y funcionamiento de los mismos.
2.3.2.− ELEMENTOS OBJETIVOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El contenido del acto administrativo es la declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio que tiene
efectos jurídicos. Para que esta declaración tenga validez hay 6 requisitos (o elementos objetivos):
• El contenido del acto administrativo ha de ser ajustado al derecho, no contradiciendo lo establecido en el
ordenamiento jurídico.
• El contenido del acto administrativo ha de ser determinado y posible. Tiene que poner en qué consiste y si
es posible.
• El acto administrativo ha de ser adecuado al fin que persigue, esto significa que:
• Las potestades administrativas no pueden utilizarse para perseguir fines distintos a los que la motiven
(desviación del poder).
• No se pueden dictar actos administrativos cuyo contenido concreto haga imposible alcanzar el fin.
• Los actos administrativos han de dictarse en relación a una situación de hecho concreta y solamente si
concurren en los presupuestos de hecho.
• Se requiere que los actos administrativos sean proporcionados, es decir, que exista una adecuación
entre la finalidad perseguida y la medida concreta que se adopta.
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• Vigencia del principio pro libertate, cuando la Administración tenga opciones a elegir entre varias
medidas alternativas, elegirá la menos restrictiva de la libertad individual (recogido este principio en
la Ley 30/92).
2.3.3.− ELEMENTOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
En primer lugar, el acto administrativo debe dictarse siguiendo el procedimiento que esté establecido.
En lo referido a la forma externa de manifestarse la regla general es que los actos administrativos se
produzcan por escrito (artículo 55 de la Ley 30/92), esto está en un sentido amplio, como el artículo
45 de la Ley 30/92 permite la utilización de medios informáticos, se aceptan las grabadas en el
ordenador y transmitidas por redes informáticas, también por escrito son los diagramas y planos y
también se admite la manifestación oral siempre que quede constancia del contenido del acto
administrativo.
Hay una exigencia de MOTIVACIÓN de los actos administrativos, en los supuestos establecidos en el
artículo 54 de la Ley 30/92. La motivación hace referencia a hacer públicas las razones de hecho y de
derecho en las cuales se apoyan las decisiones administrativas. Hay 7 supuestos de motivación:
• Los actos limitativos o de gravamen.
• Los actos que resuelvan recursos, por revisión de oficiales que resuelven el procedimiento previo a la
vía judicial y los de arbitraje.
• Los actos que se separan de un precedente administrativo mantenido anteriormente y aquellos que no
comportan la opinión mantenida por un órgano consultivo.
• En los supuestos que supongan la suspensión de la entrada en vigor de los efectos de un acto y cuando
se adoptan medidas provisionales en un procedimiento administrativo.
• Los actos a través de los cuales se adoptan la decisión de ampliar o reducir los plazos de un
procedimiento.
• Los actos cuando una disposición lo establezca expresamente.
• Los actos que supongan el ejercicio de potestades discrecionales (valoración para tomar una decisión
no predeterminada por disposiciones jurídicas, la Administración cuenta por lo tanto con un amplio
margen de actuación, controladas solo por los Principios Generales del Derecho, lo contrario son las
potestades regladas).
La Ley 30/92, en su artículo 54 dice que la motivación debe ser sucinta, los Tribunales identifican
este término con suficiente para permitir el posterior control judicial de los actos administrativos. La
VALIDEZ es la adecuación del acto administrativo a las exigencias que se estableces en el
ordenamiento jurídico. La EFICIENCIA es la aptitud de los actos administrativos para producir
efectos jurídicos. Un acto puede válido y no eficaz o de manera contraria no válido y eficaz.
Otras características serían:
⋅ EJECUTIVIDAD: los actos producen efectos jurídicos de manera inmediata
(casi todos los actos administrativos suelen ser ejecutivos).
⋅ EJECUTORIEDAD: posibilidad de ejecutar forzosamente ciertos actos
administrativos.
⋅ EJECUCIÓN FORZOSA: realización material del acto.
2.4.− EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Los actos administrativos tienen una fuerza jurídica singular debido a la posición privilegiada que
tiene la Administración en nuestro ordenamiento jurídico. La Administración va a poder incidir en la
situación jurídica de los individuos son necesidad de acudir a los Tribunales de justicia.
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El artículo 57.1 de la Ley 30/92 dicta que los actos de las Administraciones se presumirán válidos
desde la fecha que se publiquen. Establece una presunción de VALIDEZ (o de legitimidad) de los
actos, un acto es válido mientras no se declare formalmente su invalidez, en ese artículo también se
dice que los actos son eficaces de manera inmediata desde que se dictan. Hay excepciones a esta
inmediatez:
♦ Actos cuyos efectos jurídicos se retrotraen en el tiempo (actos favorables que no perjudiquen
a terceros, siempre que en el momento al que se retrotraen el acto se adecue a la normativa
vigente).
♦ La eficacia de los actos se demora en el tiempo. La Ley 30/92 recoge los tres supuestos de
demora:
♦ Cuando el propio contenido del acto así lo exija.
♦ Cuando es necesario que un acto se apruebe por el superior de la persona u órgano que lo
dicta.
♦ Los actos no producen efectos jurídicos cuando se exige su publicación o notificación.
♦ Suspensión de los efectos jurídicos de los actos.
Retomando este último punto, la NOTIFICACIÓN es la comunicación formal del acto de que se trate,
de lo que se hace depender la eficacia del mismo. El régimen jurídico de las notificaciones normales
es el siguiente:
DESTINATARIOS
OBJETO
CONTENIDO
FORMA
LUGAR
Todos los interesados en el procedimiento (al representante o al primer
firmante de la solicitud).
Se han de notificar tanto las resoluciones como los actos que afectan a los
derechos e intereses de los interesados.
• El texto íntegro del acto.
• Indicación de si la Administración pone fin a la vía administrativa.
• Indicación de los recursos que caben contra el acto, la autoridad a los que se
deben presentar y el plazo para hacerlo.
Cualquier medio que deje constancia de la recepción de la notificación, de
la fecha de la identidad y del contenido del acto.
• En los procedimientos iniciados a instancias de parte, el lugar es el elegido
por el interesado.
• Si la notificación no es posible allí, la Administración puede elegir otro
lugar adecuado para la notificación *.
• La notificación debe cursarse en un plazo de 10 días desde que se dicta el
acto.
*. Este elemento cuenta con una serie de aclaraciones:
⋅ ¿Si el interesado a señalado su domicilio y él no está pero si otra persona?
Cualquier persona que esté en el domicilio, siempre que se identifique, puede
hacerse cargo.
⋅ ¿Y si no hay nadie? Se hace constancia en el expediente y se vuelve a
intentar en los tres días siguientes, pero a horas diferentes.
⋅ ¿Y cuando todo falla? La Administración notificará el acto a través del tablón
de edictos del Ayuntamiento y alguno de los boletines del Estado (artículo
59.4 de la Ley 30/92).
Pueden surgir una serie de situaciones anómalas, como por ejemplo el rechazo de la notificación por
parte del destinatario, en este caso la notificación se da por realizada. Las notificaciones anómalas no
tendrán efecto salvo que la notificación contenga el texto íntegro del acto y su destinatario realice
actuaciones que evidencien que conoce el contenido del mismo.
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Hay supuestos en los que la notificación individual es insuficiente o imposible, para esto se prevé el
mecanismo de la PUBLICACIÓN, que tendrá que realizarse cuando se den los siguientes supuestos:
♦ Los destinatarios del acto sean una pluralidad indeterminada de personas.
♦ Cuando la Administración considere que la notificación a uno solo de los interesados es
insuficiente para garantizar la notificación a todos.
♦ Cuando se trata de actos integrantes en procedimientos selectivos o de concurrencia
competitiva. La convocatoria debe determinar el lugar donde se van a publicar los
subsiguientes actos de trámite del procedimiento.
♦ Cuando se establezca en una norma o lo aconsejen razones de interés público.
En cuanto a la suspensión de los efectos jurídicos de los actos, la Administración no tiene una
potestad genérica para suspender los efectos jurídicos de sus actos. Hay dos supuestos en los que esa
suspensión va a poder ser acordada:
⋅ En los procedimientos de revisión de la legalidad (recursos administrativos y
contencioso administrativos y procedimientos de revisión de oficio) de los
actos. La regla general es que en ninguno de los tres casos haya suspensión.
La suspensión puede cumplirse cuando se cumplen estas tres reglas:
⋅ Que se ponderen los perjuicios que podrían causar de no suspenderlo.
⋅ Que esos perjuicios son de imposible o difícil reparación.
⋅ Fumus boni iuris: apariencia de buen derecho de la pretensión de la persona
que impugna el acto.
⋅ En supuestos conflictos entre Administraciones territoriales.
2.5.− INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Un acto administrativo viciado es aquel que no rene los requisitos que el ordenamiento jurídico exige,
son así una contravención jurídica. Los vicios pueden ser de tres clases diferentes:
• De nulidad de pleno derecho: se regulan en el artículo 60 de la Ley 30/92 y son supuestos
excepcionales y tasados. Los dos principales efectos son:
♦ No es posible convalidarlos por la Administración.
♦ No se convierten en inatacables por el transcurso del tiempo (la Administración puede
revisarlos de oficio cuando quiera).
♦ De anulabilidad: son la regla general y por tanto cualquier contravención del ordenamiento
jurídico siempre que no sean una de las recogidas en el artículo 62 de la Ley 30/92, estos
actos están recogidos en el artículo 63 de la citada ley. Los efectos para que un acto se
anulable son todo lo contrario a los de nulidad de pleno derecho (se pueden convalidar por la
Administración y se convierten en intocables con el paso del tiempo).
♦ Irregularidades no relevantes: están recogidas en el artículo 63.2 y 63.3 de la Ley 30/92, el
acto incurre en una falta menor que no va a dar lugar a su invalidez. Se dan dos supuestos:
◊ No se guarda un requisito formal siempre que no sea indispensable alcanzar el fin del
acto o no de lugar a su no difusión.
◊ Realizar actuaciones administrativas fuera de los plazos establecidos al efecto, salvo
que la actuación deba producirse en el plazo por la naturaleza del mismo.
Los vicios más importantes son los de nulidad de pleno derecho, son supuestos tasados en el
mencionado artículo de la Ley 30/92. estos supuestos tasados son:
♦ Los actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional
(artículos del 14 al 29 CE). Aunque esta ley es la primera en recoger este tipo de actos, desde
1984 el Tribunal Constitucional ya venía dictando sentencias en este sentido.
Este tipo de actos van a poder recurrirse ante los Tribunales Constitucionales
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Administrativos, aunque no pongan fin a la vía administrativa, a través de un proceso especial
de protección de derechos fundamentales.
♦ Los actos dictados por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o el
territorio (los actos jerárquicamente incompetentes no son nulos, solo anulables). Este
supuesto requiere que la incompetencia sea manifiesta, solo si hay apariencia de competencia,
ya este supuesto no serviría.
♦ Los actos que tengan un contenido imposible.
♦ Los actos que constituyan una infracción penal o se dicten a consecuencia de una infracción
penal.
♦ Los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido a las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad
de los órganos colegiados.
♦ Los actos expresos o presuntamente contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición.
♦ Cualquier otro acto que se establezca de manera expresa en una disposición de rango legal.
La Administración cuenta con tres procedimientos para mantener sus actos viciosos:
♦ CONVERSIÓN: elaborar una ficción jurídica a través de la cual se transforma un acto en otro
válido cuando contiene los elementos constitutivos del segundo. No hay muchos ejemplos de
esto. Se ha discutido si la conversión se ha producido automáticamente o es necesario que la
Administración lo acuerde, los Tribunales han dicho que para que haya conversión es
necesario el acuerdo de la Administración.
♦ CONVALIDACIÓN: consiste en subsanar los vicios que pueda tener un acto solo en los
supuestos en los que acto sea anulable y antes de declararse dicha anulación. Este supuesto se
da cuando no existe una autorización que es necesaria, pero el órgano que debería autorizar
asume el acto final como suyo. Este supuesto es típico en la aprobación de planes
urbanísticos.
♦ CONSERVACIÓN: mantener las partes de un acto que no están afectadas por el vicio, las
que se hubieran producido existiendo o no el vicio.
2.6.− EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Según Santamaría la extinción se produce por cuatro causas:
• Por razones objetivas: ha desparecido las causas que constituyeron el
acto. Los actos pueden extinguirse porque se consuman sus efectos,
tienen una duración limitada, desaparece el sujeto al que va
destinado, el acto en sí o el objeto del mismo.
• Por una conducta o decisión de su destinatario: un ejemplo sería si
renuncio a una beca que me han concedido o no hago obras teniendo
licencia para ello.
• Por decisión de un órgano público distinto de la Administración: en
este nos encontramos con dos supuestos:
• Un Tribunal Contencioso Administrativo anula el acto por nulidad de
pleno derecho o anulabilidad.
• Por incompetencia legal, se modifica el régimen jurídico de una
materia y ello puede dejar sin efectos los actos dictados al amparo de
la norma que se deroga.
• Por decisión de la propia Administración que dictó el acto: cuando la
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causa de esta extinción tenga como razón la ilegabilidad del acto la
Administración solo puede extinguirlos a través de un recurso o de la
revisión de oficio.
La Administración española solo puede extinguir sus propios actos por supuesto de
ilegabilidad, no lo puede hacer por razones políticas, económicas... en definitiva por una
razón de oportunidad.
Existen tres supuestos atípicos de extinción de actos administrativos:
♦ Revocación de carácter sancionador: se producen cuando una ley tipifica como sanción
administrativa la revocación de un título administrativo que habilita para el desarrollo de una
actividad en el marco de la cual se ha producido la infracción administrativa (por ejemplo un
bar tiene licencia de apertura pero no de sanidad, esto provoca la retirada de la licencia de
apertura).
♦ Revocaciones por incumplimiento: ciertos actos incorporan determinadas condiciones
específicas para el ejercicio de la actividad a la que habilita, el incumplimiento de esas
condiciones puede dar lugar a la revocación.
♦ Reservas de revocación: en las que la Administración, siempre amparada por una ley, se
reserva la potestad de revocar el acto.
TEMA 3: LOS MEDIOS EXTRAORDINARIOS DE ACTUACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN
3.1.− LA COACCIÓN ADMINISTRATIVA
Esto también se refiere al hecho de que la Administración no tenga que recurrir al auxilio
judicial para ejecutar sus actos (tiene una posición privilegiada). A esto se le suma la
PROTECCIÓN POSESORIA, cualquier alteración de la posesoria de hecho obtenida por un
sujeto a costa de otro y en contra de su voluntad, que no sea el recurso a un juez, es sin mas
condenable en el plano civil a través de la figura de los INTERDICTOS.
Los interdictos son procedimiento civiles sumarios ante los jueces de lo civil e implican
reponer o mantener la posesión perturbada a su estado anterior sin examinar el derecho que el
poseedor o su oponente pueden ostentar. Este sistema de interdictos tampoco se aplica a la
Administración, ésta no necesita acudir a los interdictos para defender su posición, ni
tampoco con carácter general se van a admitir interdictos contra la actuación perturbadora de
la Administración.
La coacción administrativa también es llamada ACCIÓN DIRECTA. La coacción se va a
aplicar en dos supuestos (ambos son un ejercicio lícito de la coacción):
• Ejecución forzosa de los actos administrativos.
• Incidir directamente en una situación de hecho para modificar son la
existencia de un acto administrativo previo (coacción directa).
3.2.− LA EJECUCIÓN FORZOSA
La ejecución forzosa consiste en llevar a su aplicación práctica la declaración que el acto
contiene a pesar de la resistencia activa o pasiva de la persona obligada a su cumplimiento.
No todos los actos son susceptibles de ejecución forzosa:
♦ Los actos que obligan a la propia Administración que dictó el acto.
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♦ Los actos cuyos efectos jurídicos se consuman con su contenido puramente declarativo (solo
se ejecutan aquellos actos que imponen obligaciones).
♦ Los actos que imponen obligaciones personalísimas de hacer, lo que suele ocurrir es que esa
obligación se transforma en una obligación sustitutoria de daños y perjuicios a la
Administración, y esta si que se puede ejecutar forzosamente.
♦ Los actos cuando el destinatario sea una Administración distinta a la que dictó el acto, pero
sobre la que no tenga autoridad directa (artículo 95 de la Ley 30/92, España es delos pocos
países cuya Administración puede llevar a cabo la ejecución forzosa).
Para que haya ejecución forzosa, es necesario que el acto tenga un contenido concreto y
determinado, que no precise una interpretación posterior, a esto se le llama la necesidad de un
TÍTULO EJECUTIVO para proceder a la ejecución forzosa (por ejemplo artículo 119 de la
Ley General Tributaria ). En el artículo 93.1 de la Ley 30/92 se hace una referencia somera a
la necesidad de un Título Ejecutivo. Para la ejecución forzosa, la obligación que contiene el
acto tiene que estar al descubierto, que el obligado conozca el acto y haya tenido un período
de tiempo suficiente para cumplirlo.
La ejecución forzosa está en línea directa de continuación con el acto (esto no supone una
obligación nueva), la ejecución forzosa no puede ir más allá del contenido del acto, aunque
esto en la práctica no sucede. Esta definición se ha empleado para diferenciar entre ejecución
forzosa y sanción de incumplimiento (ésta si que impone una nueva obligación).
La ejecución forzosa será posible si está pendiente la validez del acto. La doctrina ha
distinguido en el PROCEDIMIENTO DECLARATIVO (el que tiende a la producción de un
acto) y PROCEDIMIENTO EJECUTIVO (el que tiende a la producción de una ejecución
forzosa).
También se incluye la necesidad de APERCIBIMIENTO, aviso al particular que si no cumple
se la va a ejecutar forzosamente, y NOTIFICACIÓN del inicio del proceso de ejecución
forzosa. El procedimiento ejecutivo se puede iniciar tanto de oficio (lo habitual) como a
instancias de parte.
Los medios de ejecución forzosa son 4:
• Apremio sobre el patrimonio.
• Ejecución subsidiaria.
• Multa coercitiva.
• Compulsión sobre las personas.
La Administración no puede elegir el medio para ejecutar, pues está sometida al principio de
proporcionalidad y al de menor restricción posible. Además existe una tercera restricción,
pues no todos los actos se pueden ejecuta forzosamente de la misma forma, las
OBLIGACIONES PECUNIARIAS van a admitir el apremio sobre el patrimonio y la multa
coercitiva, mientras que las OBLIGACIONES PERSONALES DE NO HACER van a admitir
la compulsión sobre las personas y la multa coercitiva (la obligación personal de hacer no es
susceptible de ejecución forzosa).
3.2.1.− EL APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO
Es el medio de ejecución forzosa más habitual, se aplica al cobro de cantidades líquidas a
cuyo pago obliga el acto administrativo (Regla General de Recaudación, aprobada por el Real
Decreto 1684/90 de 20 de diciembre).
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Cuando la Administración pretende hacer un apremio sobre el patrimonio:
♦ Certificado de descubierto: es el título ejecutivo en los supuestos de apremio sobre el
patrimonio:
♦ Providencia del apremio: que produce dos efectos:
◊ Surge el llamado recargo de apremio (20% de la deuda original).
◊ Surgen los intereses de demora.
♦ Embargo de los bienes: la Administración no puede embargar lo que quiera, existe un sistema
de prelación de embargos de bienes). Hay bienes inembargables como el salario mínimo
interprofesional, los bienes necesarios para ejercer una profesión, ni ropa, ni muebles. Si la
Administración tiene que entrar en un domicilio, necesidad de una autorización judicial. Lo
embargado que no sea dinero líquido, se subasta, y lo que sobre después de cubrir la deuda se
devuelve al propietario.
3.2.2.− LA EJECUCIÓN SUBSIDIARIA
Acontece en una obligación de hacer no personal. La Administración realiza por si o por un
tercero el contenido del acto a costa del obligado. La opinión del obligado no influye en la
realización por parte de la Administración o de un tercero (un ejemplo típico de ejecución
subsidiaria es una demolición forzosa).
Además, no tiene que esperar al final de la acción para liquidar los gastos de la misma. Si el
obligado no paga los gastos, la Administración entonces acudirá al apremio sobre el
patrimonio.
3.2.3.− LA MULTA COERCITIVA
Es el intento de vencer la resistencia del obligado mediante la imposición de multas sucesivas
(artículo 99 de la Ley 30/92). Plantea muchos problemas porque está entre la ejecución
forzosa y las sanciones:
• No es un medio de ejecución forzosa, porque no supone la
realización material del contenido de un acto administrativo.
• No es una sanción porque carece de la finalidad preventiva que
acompaña a las sanciones (además de la finalidad represiva).
Un ejemplo de esto es el artículo 11 de la Ley de Aguas y el artículo 107 de la de Costas.
También los Tribunales pueden imponer multar coercitivas a la propia Administración.
3.2.4.− LA COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS
Es el empleo de la fuerza física hacia las personas, eliminando su libertad, aunque ésta debe
realizarse con respecto a los derechos constitucionales. Es necesaria una habilitación
normativa para que la Administración pueda utilizarla. La compulsión sobre las personas solo
cabe en obligaciones personales de no hacer, u obligaciones de soportar (por ejemplo no pasar
a un lugar que no debes o un desahucio).
3.3.− LA COACCIÓN DIRECTA
Es supuesto específico de coacción administrativa lanzada inmediatamente sobre una
situación de hecho contraria al orden sin que exista un acto administrativo previo.
La coacción directa no significa que pueda utilizarse la fuerza sin ningún motivo, esta
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coacción tiene que estar siempre encaminada bien a reestablecer el orden o bien a defender la
situación de personas o bienes. Requiere una decisión previa, una ORDEN EXPRESA DE
UTILIZACIÓN DE LA FUERZA, tomado normalmente de forma verbal y encomendada
habitualmente a autoridades ejecutivas.
Supuestos hay mucos en la Ley Orgánica de Protección de Seguridad Civil de 21 de febrero
de 1992. La inexistencia de un acto administrativo no significa que la coacción directa no
vaya a ser controlada por los Tribunales Constitucionales Administrativo. Los extremos para
controlar por parte de los Tribunales si la coacción directa es o no legítima son los siguientes:
♦ La adecuación de la medida a los límites legales explícitos en relación con ella.
♦ Valorando la competencia de quien ha dictado la orden y quien la ha llevado a cabo.
♦ El fin que persigue la coacción directa sólo van a ser lícitos aquellas medidas que persiguen el
restablecimiento del orden o proteger la situación de personas y bienes.
♦ Valorar la proporcionalidad de la medida frente al fin concreto que se persigue.
La coacción directa además supone una declaración provisional, pues una vez que desaparece
el riesgo que ocasiona, la Administración tiene que volver a su forma habitual de actuar (el
procedimiento administrativo establecido por las normas). La coacción directa carece de una
regulación general ( a diferencia de la ejecución forzosa) y por tanto su regulación hay que
buscarla en concretas normas sectoriales. Otto Mayer determinó los supuestos en los que
puede existir coacción directa:
• La autodefensa administrativa.
• El impedimento de hechos delictivos.
• Medidas en estado de necesidad.
3.3.1.− LA AUTODEFENSA ADMINISTRATIVA
La Administración puede rechazar con medidas coactivas las perturbaciones que se dirigen
contra su órgano o el funcionamiento regular de los servicios públicos, aunque tales
perturbaciones no supongan un peligro público (por ejemplo, en la Ley de Orgánica de
Protección y Seguridad Ciudadana, en su artículo 21.3 un párrafo se declaró inconstitucional).
Dentro de la autodefensa administrativa destaca la llamada AUTODEFENSA POSESORIA,
que supone que cuando la Administración ve perturbado su derecho de posesión no necesita
poner un interdicto, sino que por sus propios medios coactivos puede rechazar la perturbación
o tomar la posesión (interdicto propio).
3.3.2.− IMPEDIMENTO DE HECHOS DELICTIVOS O DE INFRACCIÓN DEL
ORDEN PÚBLICO
La Administración actúa en defensa del orden general. En nuestro país esta misión siempre la
tiene encomendada la Policía (aunque cuando esta actúa no siempre lo hace por coacción
directa, a veces hay ejecución forzosa debido a que el Juez así se lo ha indicado), esa
coacción directa de la Policía solo se justifica cuando existe un riesgo para orden general.
Dentro del impedimento de hechos delictivos destaca el empleo de las armas por parte de la
Policía con el derecho a todos reconocido a la vida y a la integridad moral (artículo 15 CE).
En el artículo 2 del Convenio Europeo para la Protección de Derecho Fundamentales y
Libertades Públicas de 1950 (ratificado por España en 1979) habla de la utilización de armas
que lleve a la muerte, y no se considera en contra del derecho a la vida en tres supuestos
(siempre que sea absolutamente necesario):
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• Para impedir una agresión ilegítima a otra persona.
• Para detener a una persona conforme al derecho.
• Para evitar la evasión de un preso o persona detenida legalmente.
• Para reprimir, de acuerdo con una ley, una revuelta o insurrección.
3.3.3.− MEDIDAS EN ESTADOS DE NECESIDAD
Las medidas de necesidad se refieren a catástrofes, desórdenes... aquí aparecen dos supuestos
diferentes:
ESTADO DE NECESIDAD
NO DECLARADOS
FORMALMENTE
DECLARADOS FORMALMENTE
Por el Gobierno
ESTADO
ALARMA
Por Mayoría Absol. Parl.
ESTADO
EXCEPCIÓN
Solo afectan a unos
pocos
ESTADO DE SITIO
En las medidas en estados de necesidad, las autoridades administrativas pueden adoptar
medidas de intervención, bien sobre las personas, bien sobre las cosas. Según el artículo 120
de la Ley de Expropiación Forzosa, esta es la base de ese apoderamiento de la
Administración.
3.4.− LAS COACCIONES ILEGÍTIMAS (VÍAS DE HECHO)
Toda coacción administrativa que vaya más allá de los límites de la ejecución forzosa o de la
coacción directa es ilegítima y la Administración constituirá una vía de hecho, es decir, un
abuso de la prepotencia de hecho por parte de la Administración y al margen del derecho. El
efecto fundamental es que la situación privilegiada de la Administración la pierde y se
convierte en la de un sujeto jurídico privado.
Los supuestos de vías de hecho están resumidos en tan solo dos:
♦ La inexistencia o irregularidad sustancial del acto de cobertura de la actuación administrativa
(por ejemplo el artículo 135 de la Ley de Expropiación Forzosa).
♦ Una irregularidad o exceso en la propia actividad de ejecución.
Los medios que otorga el ordenamiento jurídico para reaccionar contra las vías de hecho son
los siguientes:
• Interponer contra la Administración todas las acciones civiles que los
afectados consideren oportunas.
• Posibilidad de recurrir a la Ley de la Jurisdicción en su artículo 30,
para poder recurrir directamente ante los Tribunales Contencioso
Administrativos ante este tipo de situaciones. El artículo 136 permite
a los jueces adoptar medidas cautelares para asegurar la efectividad
de la tutela judicial.
• Los interesados en retener y recobrar, según el artículo 101 de la Ley
30/92, los interesados no podrán poner interdictos sobre los actos
administrativos, pero si incurren en vías de hecho si se admitirán la
posibilidad de establecer por los particulares interdictos de retención
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o de recobro.
Los interdictos protegen una situación de hecho, los jueces no van a entrar a valorar a quien
corresponde el derecho de posesión. El juez tendrá que realizar una previa valoración jurídica
sucinta porque los interdictos sólo se admiten cuando la Administración actúa por vía de
hecho. El interdicto es una acción civil, el deber de reclamación previa desparece en estos
casos.
Aunque la vía de hecho tiene su origen y protección más acabada en la materia posesoria, esto
no significa que no pueda apreciarse en otras situaciones. En nuestro ordenamiento jurídico
hay un mecanismo para protegernos de las vías de hecho cuando estas vulneren derechos
fundamentales o libertades públicas, esto es el RECURSO DE AMPARO. El artículo 43.1 de
la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional admite el recurso de amparo contra la
vulneración de los derechos fundamentales o libertades públicas producidas por actos
jurídicos o vías de hecho.
TEMA 4: LOS CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
4.1.− LA FORMALIDAD HCA. Y EL SENTIDO ACTUAL
La Administración se pone de acuerdo con un sujeto particular. En otros países europeos el
que haya un contrato administrativo no ha significado que haya una regulación específica de
éstos, en España si la hay, de hecho hay incluso una rama del derecho centrada en los
contratos públicos.
El hecho de que la Administración actúe por contratos hoy se admite sin problema, pero
históricamente esto no ha sido así, el Estado o la Corona eran poderes absolutos, lo que no
casaba bien con la idea de un contrato, que se caracterizaba por la igualdad en la posición de
las partes y en la obligación de cumplir los pactos. Para superar esto se creó una ficción
jurídica y cuando la Corona o el Estado contrataban con un particular, no lo hacía como poder
soberano, sino como el fisco.
Los primeros contratos públicos son los vinculados a la logística militar, recaudación
tributaria y correos. En el s.XIX en España ya funcionaban con normalidad los contratos
básicos (de ejecución de obras públicas, gestión de servicios públicos y suministro).
La importancia que antes no tenía viene provocada por tres causas:
◊ Crecimiento orgánico de la Administración: necesidades de abastecimiento físico
(necesidad de bienes muebles).
◊ Necesidades administrativas para realizar actuaciones excepcionales que en principio
no van a justificar la dotación de plazas de funcionarios para llevar a cabo dichas
trabajos.
◊ Los gestores de la Administración ven que muchas veces es más rentable la
prestación de ciertos servicios cuando se contratan desde fuera.
En cuanto a las normas que rigen esta materia, está la LEY DE CONTRATOS DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (Ley 13/95 de 18 de mayo), se ha informado y
complementado lo que se ha producido, que a día de hoy se haya tenido que aprobar el texto
refundido dela LEY DE CONSTITUCIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS,
aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2000 de 16 de junio. Este texto refundido es una
norma estatal aprobada en virtud de la competencia exclusiva del Estado para legislar en
materia básica de contratos. Pero no todo el texto refundido tiene carácter de legislación
básica, hay artículos con carácter no básico y que las CC.AA pueden legislar en esa materia.
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También hay que tener en cuenta el DERECHO COMUNITARIO, ya que desde los años 70,
la UE ha dictado muchas normas en esta materia.
Hay una discusión sobre si esta actuación pública puede definirse como contrato. Los
contratos son generados en el ámbito privado y desde aquí se ha traspasado al derecho
público, habiéndose modificado. Los civilistas dicen que en los contratos públicos la
Administración tiene unas facultades que rompen la tradicional igualdad de las partes que se
dan en los contratos privados, lo que hay es más una imposición.
Después de mucho tiempo, actualmente la doctrina administrativista ha procurado superar los
argumentos de los civilistas y ha encontrado tres razones para poder afirmar que los contratos
administrativos son verdaderos contratos:
♦ No tiene sentido discutir en abstracto sobre si existe o no una posición privilegiada de la
Administración, hay que centrarse en ver si verdaderamente en cada contrato hay equilibrio
entre las contraprestaciones del sujeto y las de la Administración.
♦ La posición privilegiada de la Administración en materia de contratos no es algo que tenga
que ver específicamente con dicha institución y con el contenido del contrato, sino que se
deriva de la posición privilegiada de la Administración en general en nuestro ordenamiento
jurídico.
♦ No sólo en los contratos públicos hay una parte con posición privilegiada, en algunos
contratos privados también se le dan privilegios a una de las partes.
4.2.− CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y CONTRATOS PRIVADOS DE LA
ADMINISTRACIÓN
Un contrato es un acuerdo de voluntades entre dos o más personas, creador de derechos y
obligaciones, mientras que un contrato administrativo es el contrato en el que una de las
partes es la Administración, por lo que están sometidos en su régimen jurídico al derecho
administrativo (a diferencia de los contratos privados).
La distinción de un contrato administrativo y uno privado es de origen doctrinal, hoy el texto
refundido ha plasmado esa diferencia, existiendo en nuestro derecho administrativo contratos
administrativos y privados. Según el texto refundido los contratos administrativos son los
siguientes:
• Ejecución
de obras.
• Gestión de
servicios
públicos.
• Suministro.
• Consultoría y asistencia.
• Servicios
Dentro de estos cinco, se excluyen los contratos bancarios, de seguros, inversiones y los que
tengan por objeto la creación artística, literaria y de espectáculos. Son contratos
administrativos los que se vinculen al tráfico específico de la Administración que contrata y
aquellos que satisfacen directa e inmediatamente una finalidad pública de competencia de la
Administración (son contratos privados, pero que al afectar a una organización pública se
transforman en contratos administrativos). También son contratos administrativos los que una
ley así los califique.
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El resto de contratos que celebre la Administración serán contratos privados de la
Administración, específicamente tienen un carácter privado los de compraventa,
arrendamiento, donación... sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades
incorporales. La importancia de la diferencia entre contratos administrativos y privados de la
Administración, está en que las normas aplicables a uno y otros contratos son totalmente
diferentes:
C. ADMINISTRATIVOS
C. PRIVADOS DE LA ADMÓN.
C.Administrativos.
♦ El texto refundido.
1. Preparación/adjudicación !
♦ Las normas de desarrollo del texto.
♦ Normas del Derecho Administrativo.
2. Efectos/extinción !
♦ Normas del Derecho Privado.
Normas
del Derecho
Privado
4.3.− LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS TÍPICOS
Son cinco tipos (los dos últimos se regulan de forma conjunta):
♦ Contrato de obras: está recogido en los artículos 120 al 153, se considera como este tipo de
contrato a aquellos contratos que tengan alguno de los tres siguientes objetivos:
◊ Construcción o creación de bienes inmuebles (contrato de obra de primer
establecimiento).
◊ Realización de trabajos que modifiquen la forma del terreno o del subsuelo.
◊ Preparación, reforma, conservación o demolición de los supuestos anteriores.
Una clase específica de contrato de obras es el CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRAS
PÚBLICAS, la Administración no paga dinero como contraprestación, sino que cede los
derechos de explotación.
♦ Gestión de servicios públicos: recogidos en los artículos del 154 al 170, no define lo que hay
que entender como servicio público, pero para que pueda darse gestión de los mismos son
necesarios dos requisitos:
◊ Que el servicio de que se trate tenga un contenido económico.
◊ Que ese servicio público de que se trate no implique un ejercicio de autoridad
inherente al poder público (Policía, Ejército...).
Hay 4 modalidades de servicio público:
• Concesión: el contratista gestiona el servicio a su riesgo y ventura.
• Gestión interesada: beneficios y pérdidas se reparten entre la
Administración y el contratista.
• Concierto: la Administración aprovecha las prestaciones que realiza
una persona física o jurídica en relación con el servicio que presta.
• Sociedad de economía mixta: la Administración participa en
concurrencia con el concesionario.
♦ Contrato de suministro: recogido en los artículos del 171 al 195, tiene por objeto la compra,
arrendamiento o adquisición de productos o bienes muebles, exceptuando los bienes
incorporales (patentes, propiedad intelectual...) y los valores negociables (acciones).
♦ Contrato de consultoría y asistencia: se especifican en los artículos del 196 al 219, son
aquellos en los que predomina el elemento intelectual (en contraposición a aquellos servicios
en los que predomina el elemento manual).
♦ Contrato de servicios.
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4.3.− CONTENIDO DE LOS CONTRATOS ADMIN.
4.3.1.− CONTENIDOS CONVENCIONALES DEL CONTRATO
Cada contrato concreto tiene un objeto específico, por ello tendrá que regularse también por
unas cláusulas específicas, sobre esta parte del contrato (las cláusulas) es sobre lo que va a
recaer el consentimiento de las partes para celebrar el contrato, el resto va a ser de
DERECHO NECESARIO (viene impuesto taxativamente por normas que no se pueden
variar).
Estas cláusulas específicas son las CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS PARTICULARES y
las PRESCRIPCIONES TÉCNICAS PARTICULARES, establecidas de forma unilateral por
la Administración. El contenido tiene que ser aceptado por el particular, salvo en casos
excepcionales.
4.3.2.− CONTENIDO IMPERATIVO DEL CONTRATO
La principal obligación del contratista será la ejecución de la prestación (el objeto del
contrato), además no se va a poder suspender salvo que estemos en supuestos de contrato que
admita pagos parciales y la Administración se demore más de 4 meses en pagar. Si esto
ocurre, la Administración podrá resolver el contrato, o bien imponer penalizaciones
pecuniarias.
La obligación fundamental de la Administración es el pago del precio que se haya convenido.
Se ha de producir en los 2 meses siguientes a la expedición de los documentos que acrediten
que efectivamente la prestación se ha llevado a cabo. En el caso de que la Administración se
demore en el pago del precio, esto provocará dos efectos:
◊ Obligación por parte de la Administración de pagar intereses de demora (el pago se
incrementa en un 1´5%).
◊ Posibilidad del contratista de resolver el contrato (demora superior a 8 meses) y a
pedir el resarcimiento de daños y perjuicios.
Hay una posibilidad de revisar o modificar la cuantía del precio cuando se produzcan ciertos
cambios, alteración de factores económicos que inciden en el precio, éste no tiene carácter
absoluto, en principio no se puede alterar más del 20% del precio y tampoco se puede revisar
en el primer año de la adjudicación del contrato. Desde el momento en el que se adjudica el
contrato, el contratista ha de prestar garantías patrimoniales para asegurar la seriedad de su
propuesta.
4.3.3.− TÉCNICAS DE ASEGURAMIENTO DE LOS INTERESES PÚBLICOS
La Administración tiene una serie de potestades y acciones unilaterales para decidir qué es lo
que le interesa en cada momento al interés público, para ello cuenta con las siguientes
potestades:
♦ Poder de dirección: la prestación del contratista la realiza bajo su propia responsabilidad, se
entiende que la Administración tiene poder para supervisar y dirigir la supervisión de esa
prestación y se concreta en el dictado de unas normas que el contratista tiene que acatar. No
está previsto en el texto refundido de forma genérica, pero sí expresamente en los contratos de
obra, de gestión de recursos, de suministro y consultoría.
♦ Poder de interpretación unilateral: recogido en el artículo 59 del texto refundido, la
Administración tiene la potestad de fijar el contenido de las cláusulas particulares de cada
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contrato y de interpretar unilateralmente los supuestos aplicables. No es una facultad absoluta,
ya que el contratista puede acudir a la jurisdicción contenciosa cuando no esté de acuerdo con
la interpretación de la Administración, además en el procedimiento de fijación del contenido
de las normas, es obligatorio dar audiencia al interesado y si hay contradicción, pedir un
informe al Consejo de Estado, o al órgano consultivo de las Comunidades Autónomas que
correspondan.
♦ Poder de modificación del ius variandi: la Administración puede modificar la prestación que
ha de realizar el contratista cuando sea necesario o cuando surjan necesidades sobrevenidas
tras la realización del contrato. Esto supone una obligación para el contratista (artículo 101).
Tampoco es un poder absoluto, el texto refundido lo limita, es obligatorio dar audiencia al
contratista, también se exige un informe del Consejo de Estado en el supuesto, además la
modificación no podrá superar una determinada cuantía, incluyendo la obligación de
compensar al contratista.
♦ Poder correctivo: proviene del derecho privado, consiste en la inclusión de una serie de
cláusulas penales de pago en caso de incumplimiento de contrato. La Administración también
puede exigir dinero al contratista cuando éste se demore en el cumplimiento de los plazos de
ejecución.
Por vía jurisprudencial, y sobre todo a través del derecho administrativo francés, en España
hay dos teorías que pretenden asegurar el esquema económico que el contratista tuvo presente
a la hora de firmar el contrato:
• Fonctum Principis: parte de que en la relación contractual se
establecen derechos y obligaciones de las partes. La prestación que
tiene que realizar el contratista puede sufrir también un cambio, pero
no a consecuencia de una decisión de la Administración contratante,
sino que vendría por decisión de una Administración diferente de la
que contrata o bien que sea una decisión fuera de la relación
contractual. Se plantea si el contratista tiene derecho a una
compensación por estos cambios realizados.
• Teoría de los riesgos imprevisibles: las bases económicas del
contrato pueden ser modificadas por una tercera causa, que cambien
por razones políticas nacionales o internacionales, cambio de
circunstancias. En este caso la Administración contempla dos
opciones:
⋅ Dejar al contratista a su riesgo y ventura.
⋅ Acudir en ayuda del contratista, en este caso es de donde parte esta teoría.
En España se ha intentado encontrar una base en el artículo 163 del texto refundido para
ampliarlo a cualquier tipo de contrato. Se tienen que cumplir una serie de requisitos para
poder compensar esa pérdida económica, de todas formas los Tribunales deberán examinar
cada caso.
4.4.− EXTINCIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO
La extinción del contrato administrativo se puede producir por tres causas:
4.4.1.− CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO
Esto se recoge en el artículo 110 y es la forma más normal de extinción del contrato. El
contrato se entiende cumplido cuando el contratista haya realizado la totalidad de lo recogido
en el contrato a satisfacción de la Administración.
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Esto último significa que la Administración tiene que hacer constar formalmente la
conformidad con la prestación realizada por el contratista, pero aquí surge un problema, ya
que no hay regulación sobre el caso contrario, es decir, si la Administración no está satisfecha
con la prestación o si no lo hace.
4.4.2.− DECLARACIÓN DE NULIDAD EN EL CONTRATO
Hay una parte del texto refundido que habla sobre de la nulidad de contratos (artículos del 61
al 66). Las causas de invalidez son similares a las que provocan la invalidez de los actos
administrativos, pero incorporan dos causas más, estas son o bien la falta de capacidad para
contratar o cuando la Administración no haya hecho una consignación presupuestaria para
pagar el precio del contrato o cuando la consignación sea insuficiente.
4.4.3.− RESOLUCIÓN DEL CONTRATO
En derecho civil, cuando los particulares incumplen sus obligaciones, el contrato puede
romperse, en el derecho administrativo hay múltiples causas de resolución, su punto en
común es que todas ellas suponen que los efectos del contrato se extinguen antes de su
finalización normal.
La resolución ha de declararla la Administración, pero el procedimiento se puede iniciar de
oficio o a instancias de parte. El artículo 111 recoge tres niveles de causas de resolución:
⋅ Causas de resolución de todos los contratos administrativos para todo tipo de
contrato administrativo.
⋅ Cada tipo de contrato administrativo típico tiene además unas causas propias.
⋅ El propio contrato administrativo específico puede incorporar unas terceras
causas de resolución.
Este artículo (el 111) introduce seis causas genéricas de resolución:
♦ Pérdida de la capacidad o personalidad del contratista. Se basa en que cuando la
Administración contrata se basa en una serie de requisitos y estos pueden cambiar.
♦ Mutuo acuerdo.
♦ Extinción por decisión unilateral de la Administración (con indemnización al contratista por
ello).
♦ Extinción por voluntad del contratista, en dos supuestos:
♦ Modificación del contrato que implique una alteración del
precio del 20%.
♦ La Administración suspende la ejecución del contrato por
plazos.
• Incumplimiento por parte del contratista.
• Incumplimiento por parte de la Administración.
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