Apertura comercial sectores agrícolas sensibles (documento - resumen) 2008

Estados Unidos Mexicanos
Integración del Mercado Norteamericano de Mercancías
Agrícolas Sensibles Resumen de Notas de Política
Diciembre de 2007
Departamento de Desarrollo Sostenible
Región de América Latina y el Caribe
Documento del Banco Mundial
en colaboración con el
Instituto Mexicano para la Competitividad
INTEGRACIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE
AZÚCAR, FRIJOL Y MAÍZ:
Resumen de las Notas de Política del Banco Mundial sobre las
consecuencias para los productores y consumidores mexicanos1
Terminó la cuenta regresiva. A catorce años de la negociación del Tratado de Libre Comercio con
América del Norte (TLCAN), los aranceles y cuotas que aún persistían sobre las exportaciones de
Estados Unidos y Canadá hacia México serán parte de la historia a partir de enero de 2008. En el
caso de tres productos agrícolas sensibles (el maíz, el frijol y el azúcar) este no será un fin
abrupto de las barreras comerciales, sino más bien la etapa final de una eliminación gradual. No
obstante, dada su importancia en la cultura y la dieta mexicanas, así como su aportación a la
economía y el empleo rurales (Cuadro 1), existe una inquietud generalizada acerca del impacto
que podría tener el TLCAN. En este estudio se analizan los posibles efectos de este último paso
para los productores y consumidores mexicanos.
El análisis se concentrará en la competitividad.2 Asimismo, considera varias dimensiones de la
competitividad de los productores mexicanos con respecto a sus contrapartes en Estados Unidos,
la estructura de mercado en México y en Estados Unidos, los impactos para los consumidores del
aumento en la competencia de las importaciones y, más importante aún, las opciones de política
para que el gobierno apoye a los productores en términos de la posibilidad de responder al
incremento en la competencia y de aprovechar plenamente las oportunidades que les presenta el
TLCAN.
En el estudio se analizó el impacto implícito en la reversión parcial de las políticas acordadas para
estos productos al amparo del TLCAN (opción que algunos grupos proponen en México),
encontrando que semejante medida resultaría muy costosa para la economía mexicana. Las notas
también incluyen estimaciones de costos de producción por ubicación específica, agregados para
formar el costo variable o las “curvas de oferta” del país en conjunto, lo que puede ser de apoyo
para el gobierno en términos de identificar los segmentos más riesgosos con respecto a la presión
competitiva surgida del TLCAN o de otras fuentes.
El proceso de elaboración de estas notas se basó en un amplio nivel de consulta, incluyendo
varias discusiones con el gobierno (SHCP y SAGARPA) tanto en torno a cuestiones técnicas
como acerca de las opciones de política. También se entabló un diálogo con grupos de interés
1
Este documento resume los principales resultados y las conclusiones más destacadas que surgen de tres
notas sobre los mercados de maíz, frijol y azúcar. El trabajo fue realizado a petición del gobierno mexicano
por el Banco Mundial en colaboración con un equipo del Instituto Mexicano para la Competitividad.
2
Este estudio no se enfoca en la pobreza, como sí lo hace la mayor parte del trabajo del Banco Mundial en
México y otros países, incluyendo el informe de 2005 Income Generation and Social Protection for the
Poor, que cuenta con una sección especial sobre pobreza rural. El análisis sobre el gasto público en
agricultura en México, en vías de realización, también contempla temas de equidad como criterio principal
para la evaluación de programas de gasto.
1
Indicadores de empleo y valor de la producción
Valor de la producción,
2004(miles de millones de
pesos)
Agricultura
(sector primario)a
Maíz b
Frijol
Caña de
azúcar
Azúcar
421.74
36.40
6.63
15.99
49.26
8.63
1.58
3.79
11.60
570,000
165,120
450,000
Porcentaje del PIB agrícola
Empleo / productores c
5,772,000
1,868,950
Fuentes: INEGI, El Sector Alimentario, edición 2007 y Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) 2007. SAGARPA,
Programa Nacional de la Agroindustria de la Caña de Azúcar, 2007–2012; publicaciones diversas y datos tomados del sitios en
Internet de SAGARPA-SIAP.
Nota: Los datos corresponden principalmente a 2004, aunque incluyen algunos para 2006 de acuerdo con su disponibilidad.
a. Incluye agricultura, ganadería, silvicultura, caza y pesca. El sector primario representa 3.5 por ciento del PIB nacional, mientras que
el sector alimentario agrícola representa 8.1 por ciento.
b. El sector secundario relacionado con el procesamiento y la manufactura de productos de maíz está valuado en 195 miles de
millones de pesos, más de cinco veces el valor de la producción primaria de maíz. También genera 240,000 empleos (85 por ciento
de los cuales corresponden a la producción de tortillas y nixtamal), que representa cerca de 60 por ciento del empleo total en la
industria alimentaria.
c. El empleo en el sector agrícola es un estimado del empleo observado tomado de la ENOE 2007 (que representa cerca de 13.5 por
ciento del empleo nacional). Los datos para maíz, frijol y caña de azúcar corresponden al número de productores, no a la cantidad
observada de trabajadores o de empleados. El número de trabajadores en el caso del azúcar es una estimación de SAGARPA del
empleo directo total en la industria azucarera, incluyendo a los productores, los cortadores de caña, los trabajadores en el campo, en
el transporte y en los ingenios (donde el empleo total asciende a 30,775 trabajadores).
clave en algunas de las principales zonas productoras cuyos puntos de vista están reflejados en las
notas.
La fase final de implementación del TLCAN afectará cada uno de estos tres mercados de maneras
distintas. En el caso del maíz, el estudio determinó que el impacto será mínimo, ya que los
mercados de México y Estados Unidos están prácticamente integrados, pues el gobierno no ha
ejercido la opción de restringir las importaciones en el curso de los últimos años y, de cualquier
manera, el país es autosuficiente en cuanto a la producción de maíz blanco para consumo
humano. A la luz del alto precio actual del maíz en los mercados globales, la atención se ha
enfocado más que antes en asuntos relacionados con los consumidores —a fin de impedir otra
“crisis de la tortilla”— aunque aún se requiere dar más eficiencia a la producción y la
comercialización.
En el caso del frijol, aún se aplica un arancel de 11.8 por ciento a las importaciones de modo que
cuando se elimine esta tarifa se percibirá algún impacto, aunque limitado debido al bajo nivel
actual del arancel. El impacto se verá atenuado adicionalmente por la naturaleza segmentada del
mercado de frijol, pues los exportadores de Estados Unidos no compiten en un segmento del
mismo, el de frijol claro, que representa cerca de 48 por ciento de la producción mexicana. Al
igual que en el caso del maíz, se aprecia una serie de oportunidades para mejorar la
competitividad e, incluso, para aprovechar las posibilidades que ofrecen los nichos de mercado
relacionados con productos nacionales y de exportación de alto valor. La mayoría de los temas de
política en el caso del maíz y el frijol son similares, por lo que en este Resumen se comentan al
mismo tiempo.
2
El azúcar, por su parte, es probablemente el mercado más difícil en términos de predecir el
impacto de la fase final del TLCAN. A pesar de las disposiciones en el TLCAN que abrían de
forma progresiva el comercio bilateral de endulzantes a partir de 1994 y que, de hecho,
incrementaron esta actividad, los persistentes conflictos comerciales y medidas de retribución
entre México y Estados Unidos de los últimos años distorsionaron la tendencia. No obstante,
estos asuntos se resolvieron en buena medida durante 2007, incluyendo la eliminación de un
controvertido impuesto que México aplicó a las bebidas gaseosas endulzadas con jarabe de maíz
con alto contenido en fructosa (HFCS, por sus siglas en inglés). La apertura del comercio bilateral
de endulzantes entre Estados Unidos y México planteará retos adicionales para la industria
azucarera mexicana debido a sus problemas estructurales.
Aún así, resulta difícil predecir con exactitud el impacto al eliminarse los aranceles ya que (a) la
política azucarera en ambos países es altamente compleja; (b) la disponibilidad de endulzantes
sustitutos crea vínculos con otros mercados; y (c) tanto el maíz como el azúcar pueden utilizarse
como insumo para los biocombustibles. Por estas razones, incluso temas tan directos como el
sentido del comercio neto dependen de la evolución de temas políticos, así como de barreras
arancelarias no relacionadas con el TLCAN, las tendencias comerciales y de consumo y el
impacto de los mercados emergentes de biocombustibles. El sector azucarero también se aprecia
difícil desde el punto de vista de las políticas, ya que muchas de las reformas que prometen los
mejores resultados también están envueltas en controversias políticas y sociales.
Uno de los principales objetivos de las notas de política reside en presentar al gobierno algunas
opciones en este sentido. El análisis excluyó intencionadamente los principales programas de
subsidios agrícolas (como Procampo e Ingreso Objetivo), que son y han sido tema de muchos
otros trabajos analíticos, incluyendo un estudio del Banco Mundial sobre gasto público en
agricultura que está en curso de realización. Más bien, este análisis se centra en las opciones de
política que tienen relevancia especial para estos tres productos, tanto si se trata de políticas
sectoriales como de las que resultan importantes para los productos pero que se les considera
normalmente como “agrícolas.” Los beneficios que representa el hecho de tomar medidas
correctivas en muchos de estos renglones llegarían a los productores y consumidores de otros
productos también, incluso más allá del agro. Sin embargo, la posibilidad de llevar a cabo un
análisis más profundo queda fuera del alcance de este estudio, aunque la intención del análisis es
proponer opciones para cada uno de estos tres mercados.
Temas de política para maíz y frijol
Alto costo de transporte
En el caso del maíz y del frijol, los obstáculos que impiden un transporte eficiente y eficaz en
función de su costo tanto desde las zonas de producción hacia los mercados como entre los
distintos mercados contribuyen a incrementar los precios al consumidor, reducen la
competitividad de los productores mexicanos en los mercados a los que los productores
estadounidenses tienen acceso ferroviario, generan variaciones regionales excesivas en los
precios e impiden que los productores de bajo costo compitan en centros de consumo más
3
distantes (incluyendo a los mercados de Estados Unidos). Las recomendaciones de política que se
presentan en el informe con respecto al transporte (y que se explican con mayor detalle en el sitio
del Instituto Mexicano para la Competitividad, www.imco.org.mx), tratan los siguientes tres
problemas: (a) la falta de competencia y los altos costos de transporte de los camiones; (b) el uso
limitado del sistema ferroviario y los problemas entre las compañías ferrocarrileras privadas; y (c)
la ineficiencia de los puertos y las aduanas en las zonas fronterizas. En el documento se sugieren
algunas opciones para la realización de reformas institucionales y el establecimiento de
programas de inversión pública. Más adelante, en la sección dedicada a las opciones de política
por producto, se comentan los temas relacionados con la industria azucarera.
Las recomendaciones para tratar con la falta de competencia y los altos costos del transporte
terrestre involucran la necesidad de (a) fomentar la competencia en el sector; (b) renovar la flota
de carga; y (c) mejorar la información del mercado. Las recomendaciones más importantes
relacionadas con el segundo problema, el concerniente al transporte ferroviario se centran en (a)
crear “servicios de última milla”, es decir, construir infraestructura ferroviaria de última milla
para conectar las vías principales con puertos, almacenes y otras ubicaciones clave para evitar la
necesidad de utilizar transporte intermedio; (b) encontrar mecanismos recíprocos para evitar
desacuerdos entre compañías ferrocarrileras; y (c) publicar tarifas para los distintos volúmenes y
niveles de carga. En cuanto al tercer tema, la ineficiencia de aduanas y puertos, las sugerencias se
centran alrededor de (a) la reducción de los trámites; (b) mejorar los procedimientos y la
infraestructura de inspección; (c) aumentar la coordinación del trabajo de las distintas autoridades
involucradas; y (d) mejorar las instalaciones intermodales en todo el país.
Cabe advertir que, aunque la reducción en los costos del transporte mejora la competitividad en
general, también pueden llevar a reducciones en los precios en zonas deficitarias en granos, con
los posibles efectos adversos que ello podría generar en estas zonas. La información sobre costos
regionales de producción que se presenta en estas notas podría contribuir a identificar las zonas
que sufren de altos costos y déficit de granos al mismo tiempo, a las que se les podría prestar
atención particular. Es claro que sería necesario cuantificar las pérdidas potenciales para
determinar si su nivel justifica la intervención.
Reducción de las barreras a la importación en países no pertenecientes al
TLCAN
En circunstancias normales, Estados Unidos es la fuente de menor costo de importaciones de
maíz y frijol hacia México, lo que implica que el riesgo de un serio “desvío del comercio” del
TLCAN hacia otras fuentes es bajo.
No obstante, el incierto impacto de la demanda por etanol, la producción de jarabe de maíz alto
en fructosa, la especulación en el mercado, los déficit en las cosechas y otros elementos podrían
llevar a observar picos en el precio del maíz y la tortilla que tienen un efecto particularmente alto
entre la población pobre.
En respuesta a la “crisis de la tortilla” de principios de 2007, el gobierno firmó un acuerdo con
los productores y los comercializadores de maíz para llegar a un precio máximo acordado para la
tortilla, permitiendo más importaciones de países ajenos al TLCAN, como Sudáfrica. Sin
4
embargo, este tipo de medidas ad hoc tomadas como respuesta a la crisis no constituyen una
política viable a largo plazo.
Una opción estratégica para minimizar el problema en el futuro consistiría en reducir las barreras
comerciales que en la actualidad desalientan el desarrollo de la diversificación en términos de las
fuentes de suministro. De hecho, es probable que esta opción sea más relevante en el caso del
maíz, aunque mediante argumentos similares se podría apoyar la aplicación de las mismas
medidas en el caso del frijol. En este contexto, Argentina, por ejemplo, es un país productor de
bajo costo además de ser uno de los principales exportadores de maíz amarillo del mundo. Si
México fuera un mercado atractivo, parte de la producción argentina podría cambiarse a maíz
blanco, pero las importaciones de Argentina están sujetas en la actualidad a un arancel de 194 por
ciento, con lo que pierden toda competitividad. Si se redujera el arancel o se estableciera al menos
una cuota con arancel mínimo, con términos más atractivos que a los que se sujetan las
importaciones de Estados Unidos o Canadá, los importadores podrían también recurrir a esta
fuente. Asimismo, existen otras opciones para reducir las barreras en este mercado de manera más
integral y que podrían resultar incluso más eficaces.
Las medidas que se presentan a continuación son formas en las que el gobierno podría reducir las
barreras a la diversificación de proveedores. Estas medidas se presentan clasificadas en orden
decreciente con respecto a su beneficio potencial:
Eliminar permanentemente las barreras no arancelarias y eliminar los aranceles sobre
bases de nación más favorecida para las importaciones de todos los países.
Eliminar permanentemente las barreras no arancelarias y eliminar los aranceles a la
importación de países específicos (por ejemplo, sólo a las importaciones de Argentina o
de Sudáfrica).
Establecer permanentemente una cuota con arancel mínimo o nulo para las importaciones
de ciertos países.
Contar con un plan de contingencia para aplicar sin demora una de las medidas
precedentes en caso de escaladas de precios en el mercado de Estados Unidos.
Las medidas permanentes generarían una mayor certidumbre, permitiendo la posibilidad de una
mejor planeación por parte de los importadores del sector privado y de los usuarios de maíz.
Asimismo, las opciones más integrales abrirían el camino a mayores oportunidades de
diversificación.
Debilidades del sistema de almacenamiento
Los almacenes tienen dos funciones: (a) apoyar a los productores agrícolas en el manejo de su
producción y sus ventas; y (b) facilitar el acceso al crédito. En la actualidad, los productores
mexicanos están limitados por un sistema de pago en efectivo, mientras que los estadounidenses
tienen acceso a mecanismos de financiamiento que les permiten utilizar inventarios como
colateral, con lo que difieren los pagos y ofrecen condiciones más atractivas a los compradores.
5
Una opción de política clave que se recomienda en este informe consiste en considerar la
posibilidad de una nueva ley que rija la actividad de los almacenes rurales. En 2004, la
SAGARPA propuso una reforma integral del sistema de otorgamiento de permisos y regulación
de almacenes, propuesta que aún no ha sido promulgada como ley. Las opciones propuestas
deben explorarse más a fondo, con el objeto de (a) reducir las barreras de entrada al mercado para
permitir un mayor nivel de competencia; (b) crear un sistema transparente de información pública
sobre precios e inventarios; y (c) permitir la emisión de vales de almacén negociables y
endosables como mecanismo financiero para las mercancías depositadas. Al mismo tiempo, la ley
debería mantener un nivel de supervisión que garantice la integridad de los instrumentos
financieros emitidos por los almacenes, papel que en la actualidad desempeña la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores.
Un posible modelo para la reforma sería el del sistema de “reportos” en el sector azucarero, que
permite a los productores recomprar el vale de su inventario en cierto momento mediante el pago
al comprador de una prima por conservar el vale. También deberían considerarse los mecanismos
relacionados con los mercados de almacenaje que han demostrado ser exitosos en otros países,
como la Cédula de Productos Rurales (CPR) de Brasil, que es un bono emitido por los
productores agrícolas, las asociaciones campesinas y las cooperativas para obtener financiamiento
para la producción.
Tecnología y biotecnología
Uno de los principales elementos que afecta la competitividad de los productores mexicanos es
que la productividad agrícola en México es baja con respecto a la de Estados Unidos. Para
aumentar la productividad se requiere mejorar la tecnología en general e incorporar la
biotecnología en particular. Algunos de los problemas que han impedido la adopción más
generalizada de semillas mejoradas se tratan en la nueva Ley sobre Producción, Certificación y
Comercio de Semillas, aprobada en abril de 2007. Asimismo, otras opciones para fomentar el uso
de variedades de semilla de frijol mejorada en México son las siguientes:
Fomentar las asociaciones entre sector público y privado (como, por ejemplo, con el
INIFAP) a fin de desarrollar tecnologías a la medida de las variedades y las regiones
mexicanas, así como para acceder a nichos de mercado.
Dar total autonomía a las instituciones públicas de investigación agrícola, contando en
sus consejos directivos con miembros que incluyan a organizaciones privadas y de
agricultores. Con ello se lograría aumentar el financiamiento de las organizaciones de
productores para investigación y desarrollo al igual que para distribución de semillas.
Llevar a cabo una sólida campaña de información y capacitación para familiarizar a los
agricultores y los dueños de negocios agrícolas con el fin y el uso de la nueva tecnología.
De igual forma, podría fomentarse la transferencia de tecnología modificando algunas de las
disposiciones por las que se rige el programa Alianza Contigo a fin de:
Aumentar los incentivos para los prestadores privados de servicios técnicos, pues son el
eslabón más débil en la cadena de implementación, pues se les recluta mediante contratos
6
de corto plazo, no tienen derecho a un empleo seguro y tienen pocos incentivos
económicos o morales para tener un buen desempeño.
Cambiar el proceso de selección de proyectos de manera que las decisiones de
financiamiento se basen en consideraciones de calidad y eficiencia en función de costos
en lugar de sobre bases de atención según el orden de llegada y contar con la
documentación más completa.
La tecnología que no trata con organismos genéticamente modificados (OGM) podría resultar
tener un mayor potencial para mejorar la productividad de muchos agricultores mexicanos que los
OGM. No obstante, muchos de los temas de política que en el pasado han creado obstáculos para
el desarrollo de este mercado se han resuelto con la aprobación de la nueva ley sobre semillas.
Ahora es necesario enfocar la atención en las políticas relacionadas con los OGM. A pesar de
reconocer que en el caso de los OGM resulta necesario en primer lugar establecer un marco
regulatorio que incluya las salvaguardas adecuadas contra los riesgos ya conocidos, se requiere
dar prioridad especial a la implementación y puesta en operación del proceso regulatorio
correspondiente para la introducción de los OGM. Sería particularmente útil reducir los largos
periodos requeridos para someter las variedades genéticamente modificadas al proceso de los
protocolos de bioseguridad y desarrollar y distribuir las variedades transgénicas adaptadas en el
mercado.
Aprovechar las economías de escala
Una de las principales características de la producción tanto del maíz como del frijol en México
es el alto grado de fragmentación del terreno que se debe, entre otras cosas, a un largo historial de
rigideces en el mercado de tierra. Más de 85 por ciento de los productores de maíz tienen
superficies que no llegan a las cinco hectáreas, mientras que cerca de 57 por ciento tienen
extensiones menores a las dos hectáreas. Debido a que la mayoría de los productores cuentan con
extensiones de terreno reducidas y comercializan su propia producción, resulta difícil para ellos
acceder a créditos y a mejores tecnologías de producción a fin de integrarse a la cadena de
suministro. Un mercado de tierra fluido debería, en principio, alentar la consolidación eficiente
pero, incluso las reformas constitucionales de 1992 sólo han tenido un éxito limitado en el
desarrollo de este mercado.
A pesar del poco análisis al respecto del impacto del creciente tamaño de la tenencia de tierras
sobre el costo de producción en México, un programa piloto de FIRA para productores de trigo
en Sonora concluyó que el aumento de la tenencia de tierras en zonas de riego de 2.4 a 7
hectáreas resultaba en ahorros de costos de 17 por ciento en promedio. Las economías de escala
fueron especialmente altas en la preparación de la tierra y el control de plagas y plantas
invasivas.3
Aparte de la consolidación física de la tenencia de la tierra, un buen punto de partida para ayudar
a los productores a aprovechar las economías de escala consiste en fomentar el establecimiento de
3
FIRA, Proyecto de compactación de tierras para la producción de trigo en el Valle del Yaqui, Tetabiate
empresa social, S.P.R. de R.L, 2005
7
asociaciones de agricultores que puedan tener un mejor acceso al crédito, la información, y a
contratos agrícolas. En este sentido, las asociaciones de productores de frijol son relativamente
nuevas y algo reducidas, y muchas de ellas están más relacionadas con grupos políticos que con
inquietudes acerca de la eficiencia.
Para facilitar la organización y el trabajo de las asociaciones auténticamente orientadas hacia la
prestación de servicios a sus miembros, es necesario revisar la Ley para la Organización de
Cooperativas y de Asociaciones Agrícolas con vistas a reducir los trámites burocráticos y relajar
los requisitos que actualmente dificultan la creación de nuevas asociaciones de productores. El
proyecto para esta ley, presentado ante el Senado en 2002, busca democratizar las organizaciones
agrícolas y un papel más activo en el diseño de políticas agrícolas y las prácticas
correspondientes. También fomenta la integración de cadenas de suministro para impulsar la
inversión y reducir el riesgo para los productores a nivel individual. La propuesta fue rechazada
por la Comisión de Desarrollo Rural del Senado sin haber sido discutida ante el pleno, sin haberse
presentado nuevas propuestas de reforma desde entonces.
Reconversión
En algunas de las zonas más ineficientes en el cultivo de maíz y frijol es probable que la mejor
opción a mediano plazo para muchos agricultores resida en la reconversión. Sin embargo, esta no
es tarea fácil, en especial en el caso de la agricultura de subsistencia, por lo que las
recomendaciones específicas al respecto quedan fuera del alcance de esta nota. Considerando lo
anterior, cabe comentar que, cuando un gobierno diseña programas de reconversión, las notas
recomiendan, como primer paso, comenzar con un análisis de las “densidades económicas” —el
rendimiento por hectárea que se obtiene de los diversos usos posibles—, en lugar de sólo
considerar la viabilidad agroclimática, como ha sucedido en el pasado.
Debido a que la reconversión de cultivos requiere de inversión, asistencia técnica e información
de mercado considerables, un plan exitoso en este sentido deberá basarse en un análisis costobeneficio que incluya un padrón de la tierra arable, su uso actual, las limitaciones ambientales, el
acceso a los mercados y los posibles usos alternativos de la superficie, considerando el tipo de
tierra, la precipitación pluvial, la geografía, la tecnología, la tenencia de la misma, el aspecto
demográfico y los precios. En el futuro, estos factores tendrán que considerarse en todos los
programas gubernamentales de apoyo a la reconversión, incluso aunque sólo sea en forma de
asesoría y servicios de extensión.
La tecnología también ha cumplido una función importante en la reconversión, incluyendo
instancias como el uso de semillas mejoradas, cultivos más resistentes e invernaderos, que han
presentado una serie de resultados muy exitosos para productores y trabajadores. Es necesario que
los futuros programas de investigación patrocinados por el gobierno orientados a reconvertir
tierras incluyan un componente tecnológico.
8
Mejorías en la inteligencia de mercado
La integración del mercado norteamericano crea nuevas oportunidades para los productores, en
especial en lo correspondiente a la venta de productos únicos y de alto valor para la población
hispana de Estados Unidos. México ha recurrido poco a su ventaja comparativa en nichos de
mercado como el del maíz azul, el rojo, el huitlacoche (hongo del maíz), los alimentos especiales
como tortillas secas y tostadas y los productos de frijol empacados y procesados. En este
contexto, cabe apuntar que, algunas empresas agroindustriales mexicanas están planeando abrir
plantas de enlatado de frijol en Estados Unidos.4
Sin embargo, para aprovechar estas oportunidades de mercado los productores necesitan contar
con más información acerca de las preferencias y los hábitos de los consumidores, al igual que
saber cómo satisfacer las demandas de los mismos, ubicar un producto en el mercado global,
administrar recursos, minimizar costos, maximizar utilidades y utilizar nuevas tecnologías de la
información para apoyar una toma de decisiones eficiente. Al buscar documentar y encontrar
cifras sobre nichos de mercado para frijol procesado el grupo que trabajó en estas notas encontró
que ni la Secretaría de Agricultura ni el FIRA cuentan con esta información, ya sea para México o
para Estados Unidos, ni tampoco ofrecen información sistematizada sobre nichos de mercado
para el maíz.
La información de mercado mostraba algunas características de bien público pero, en los
mercados con desarrollo adecuado las empresas de eslabones más lejanos en la cadena de
suministro tienen la capacidad de ofrecer a los productores niveles considerables de información
y capacitación. No obstante, resulta importante mejorar el sistema de inteligencia de los mercados
públicos a fin de ofrecer este tipo de información y habilidades a los pequeños productores
agrícolas y agronegocios que en la actualidad no tienen un nivel adecuado de integración en las
cadenas de suministro. Un buen modelo de este tipo de sistemas es Fundación Chile, que trabaja
con el sector público y el privado en Chile para desarrollar y ampliar los mercados extranjeros
para los productores a pequeña escala.
Planeación para el cambio climático
El diseño de políticas a largo plazo en todos los mercados agrícolas tendrá que enfrentar un gran
nivel de incertidumbre, destacando todo lo relacionado con el espectro del cambio climático. Es
posible que México sufra especialmente con la reducción en la disponibilidad de agua, con las
series consecuencias que ello tendría para su producción agrícola en general5. Sin embargo, las
implicaciones de lo anterior para la competitividad en el mercado del TLCAN no son claras, ya
que también se espera que se vean afectadas algunas de las zonas más productivas de Estados
Unidos sin olvidar que el impacto sobre los mercados globales apenas está comenzando a ser
4
Esto obedece a dos motivos: la baja calidad del frijol mexicano y los menores costos de transporte para
atender a la población hispana en Estados Unidos. Ambas restricciones se comentan en otras
recomendaciones de este informe.
5
El impacto en los países de América Latina y el Caribe se analizará a profundidad en el próximo estudio
general del Banco Mundial sobre la región.
9
analizado. Dada la enorme incertidumbre que involucran todas estas predicciones, el camino más
prudente para el gobierno sería probablemente el de establecer desde un inicio un proceso de
consulta con las partes interesadas para vigilar y analizar la evidencia sobre los efectos del
cambio climático a fin de ubicarse a la vanguardia de los acontecimientos más recientes y
comenzar a alcanzar consensos sobre las medidas de política y las inversiones necesarias para el
caso.
Política hidráulica
Aunque las zonas de riesgo tienen rendimientos mucho más altos al igual que costos financieros
de producción más bajos, dado el alto valor económico del agua en México, los verdaderos costos
de producción son mucho mayores que los costos financieros. Se requiere con urgencia fomentar
el uso eficiente del agua para contribuir a evitar problemas de escasez en el futuro, en especial
ante la creciente urbanización y el impacto del cambio climático.
La política de asignación y precios del agua es un renglón cuya revisión es crucial, ya que (a) en
la actualidad no capta los costos ambientales, económicos o sociales del recurso, ni tampoco
equilibra la demanda agrícola con la de otros sectores y (b) resulta clave tanto para la
sostenibilidad de la producción como para la competitividad de los productores. Es necesario
asignar el precio del agua de manera adecuada, a fin de fomentar la producción de cultivos que
tengan el máximo valor agregado para la sociedad en general lo que, en algunos casos, podría
significar impulsar a los productores a cambiar de cultivos de bajo valor como el maíz o el frijol
hacia cultivos de mayor valor. Así, la asignación adecuada del precio del agua podría apoyar el
esfuerzo de reconversión.
El Banco Mundial y el gobierno mexicano han reunido un considerable cuerpo de análisis acerca
de las opciones de reforma en el sector hidráulico. Lo que se requiere en este punto es un plan de
acción. La discusión a profundidad de este tema rebasa este estudio pero, en términos generales,
existe un número de opciones que permiten asignar valor económico al agua. Una de ellas
consiste en que el sector público cobre el precio apropiado para el agua que se obtiene mediante
inversiones públicas (presas y grandes proyectos de irrigación). Sin embargo, otras opciones —
como asignar derechos comerciables de agua (sin costo para el receptor)— también imponen un
precio al agua y fomentan su conservación y uso eficiente, mientras que no imponen costos
alguno para los usuarios iniciales del agua. De cualquier forma, un primer paso positivo
consistiría en eliminar los subsidios implícitos que en la actualidad se otorgan al uso de
electricidad para bombeo (la llamada Tarifa 9) que fomentan el uso excesivo del agua.
Temas de política en el sector azucarero
Dada la naturaleza de la industria y su importancia histórica en la economía, el gobierno ha
continuado desempeñando un papel más intenso en este sector que en la mayoría de los demás
mercados de mercancías. Aunque la mayor parte de las decisiones relacionadas con la
producción, el comercio y la inversión son tomadas por el sector privado, el gobierno tiene la
capacidad de influenciar los resultados mediante (a) la modificación de las leyes y regulaciones
vigentes; (b) condicionando la venta de los ingenios que aún se encuentran bajo administración
10
gubernamental; (c) el condicionamiento de los términos de la deuda que mantiene el gobierno; y
(d) más importante aún, utilizando su poder de convocatoria para recibir opiniones expertas y
formar consensos entre los grupos interesados. Un elemento común de muchas de las
recomendaciones es la necesidad de que los grupos interesados en las diferentes etapas del ciclo
de producción colaboren de mejor manera para llegar a soluciones transparentes que mejoren la
calidad de toda la cadena de valor y aumenten la confiabilidad, la capacidad de predecir y las
ganancias, más que tan sólo competir acerca del reparto de las utilidades.
Apoyar la reestructuración de la industria
Aunque las inversiones que se requieren para reestructurar los ingenios y reducir el exceso de
personal deberían provenir del sector privado, el gobierno podría fomentarlo mediante su poder
de convocatoria, y contribuir a mitigar la carga de los ajustes para las comunidades locales y los
pequeños productores por medio de las inversiones adecuadas y de programas de redes de
seguridad social.
Menor gasto en energía
El gobierno podría fomentar el uso del bagazo para generar electricidad mediante la eliminación
de las barreras que en la actualidad limitan la posibilidad de que los ingenios ventan electricidad a
la Comisión Federal de Electricidad (CFE) u otras industrias. Asimismo, si se reconsidera la
fórmula de la CFE para asignar precio a la electricidad que compra de los ingenios se podría
apoyar el desarrollo de este mercado alternativo de energía.
Transporte
La industria azucarera podría también beneficiarse de los tipos de mejoras generales al sistema de
transporte que se comentaron arriba con relación a los mercados de maíz y frijol. No obstante,
esta industria también sufre de problemas como costos elevados y congestión generados por la
falta de coordinación en la transportación de la caña hacia los ingenios. El gobierno podría
trabajar con la industria para mejorar los caminos y coordinar el transporte para eliminar los
vehículos en exceso, mejorar la eficiencia y reducir tanto los retrasos en las entregas como la
acumulación de estas entregas en los ingenios.
Tecnología y variedades mejoradas
El gobierno y la industria podrían trabajar en conjunto para mejorar los servicios de investigación
y extensión relacionados con el desarrollo y la difusión de variedades mejoradas de caña de
azúcar dirigidas a regiones y condiciones de cultivo específicas. Con ello podrían aumentar los
rendimientos tanto en el campo como en los ingenios.
Tamaño de lotes y fragmentación
El gobierno podría impulsar a los agricultores y los ingenios a trabajar en equipo de forma que
aproveche las economías de escala, ya sea mediante la consolidación de las tenencias de tierras de
los productores de caña de azúcar en lotes más grandes y eficientes o creando mecanismos por
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medio de los cuales los productores con lotes pequeños tengan la capacidad de coordinar mejor
sus actividades para aumentar la mecanización y la eficiencia.
Asignación de precios de la caña
El gobierno podría trabajar con la industria para explorar las tecnologías y los procedimientos
administrativos que vinculen directamente la calidad de la caña que se entrega a los ingenios con
el ingreso que recibe cada productor.
Reparto de utilidades
Al trabajar con la industria, el gobierno podría explorar medios alternativos y transparentes para
repartir las utilidades con base en el verdadero valor del azúcar, diseñando reglas de reparto que
recompensen a los participantes de la industria por las mejorías en el campo y la eficiencia en los
ingenios.
Integración vertical
El sector azucarero mexicano sería más competitivo si estuviera organizado de acuerdo con el
modelo prevaleciente en otros países del mundo. Para lograr esto, se requeriría (a) modificar la
ley mexicana para dar a los ingenios mayor libertad para poseer tierra y cultivar su propia caña de
azúcar y (b) crear mecanismos mediante los cuales los productores y los ingenios puedan formar
asociaciones que mejoren su eficiencia y vinculen sus incentivos a fin de alcanzar metas
comunes.
Propiedad del gobierno
Al esforzarse por concluir la privatización de los ingenios administrados por el sector público, el
gobierno podría reconsiderar algunas de las prácticas que no llevaron a soluciones de largo plazo
en el pasado, como la que consiste en vender los ingenios sobre bases de apalancamiento alto o en
grupos. Del mismo modo, al decidir si un ingenio debe cerrarse o privatizarse, un parámetro clave
deberá ser la posibilidad de que el ingenio tenga lo necesario en el plano financiero para cumplir
con las normas ambientales y otras obligaciones.
Costos y beneficios de las opciones de política
En un plano ideal, las opciones de reforma en términos de políticas serían obvias, rápidas, fáciles,
de bajo costo, alto impacto y enfrentarían poca resistencia política. En un plano más realista, es
necesario reconocer que la mayoría de estas opciones —si acaso existieron alguna vez— han sido
ya puestas en práctica. Al tomar decisiones informadas en el futuro, el gobierno necesitará
ponderar los sacrificios implícitos entre estos diversos criterios. El estudio intentó identificar y
destacar algunos de los puntos cruciales en los que las decisiones de política adecuadas pueden
mejorar la competitividad de los productores de estos tres bienes y mejorar el bienestar agregado.
El cuadro a continuación resume la percepción de los autores sobre la clasificación de estas
opciones con respecto a los criterios mencionados arriba, con excepción de la factibilidad
política, juicio que los diseñadores de políticas están en mejor posición de hacer. No obstante,
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dicho esto, parecería que algunas de las opciones no encontrarían gran oposición política y, al
mismo tiempo, prometen beneficios significativos a cambio de requisitos técnicos y costos
fiscales modestos. A pesar de que algunas medidas más controvertidas (acerca de OGM, por
ejemplo) prometen generar mayores beneficios en el largo plazo, también podrían ser renglones
que el gobierno podría determinar para tomar medidas inmediatas. Una lista de estos objetivos “al
alcance” incluiría los siguientes:
Revisar disposiciones y regulaciones en el sector de transporte
Aprobar una ley para almacenes
Invertir en investigación para mejorar la tecnología de producción
Mejorar el entorno para la transferencia de tecnología mediante la modificación de las
reglas de Alianza Contigo
Promulgar la Ley para la Organización de Cooperativas y de Asociaciones Agrícolas
Mejorar el sistema de inteligencia de mercados
En el sector azucarero, convocar un panel de grupos de interés para considerar opciones
de reforma en el sector
Matriz de opciones de política
Horizonte temporal
Opciones de política
Implementación Impacto
Impacto
probable
Dificultad/riesgo
técnico
Costo
fiscal
Transversales
Transporte
Regulaciones
Inversiones
C
L
M/L
L
A
A
M
M
B
A
Almacenes
C
M
M
M/B
B
Tecnología, general
M
M
A
M
B
C
M
A
M/A
B
C/M
M/L
M
B
B
Reconversión
M/L
L
M
M/A
M
Inteligencia de
mercado
M
M
M
B
M
Barreras comerciales
bajas
C
C/M
M/B
B
B
Reestructuración de la
industria azucarera
M/L
M/L
A
M
M/B
Reducción de costos de
energía
C/M
M/L
M
M
B
Transporte
C
C/M
M
M
B
Tecnología
M/L
L
A
M
M
Biotecnología
Economías de escala
a
Industria azucarera
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Horizonte temporal
Opciones de política
Implementación Impacto
Impacto
probable
Dificultad/riesgo
técnico
Costo
fiscal
Fragmentación
M
M
A
M
B
Asignación de precios
de la caña
C
M
A
M
B
Reparto de utilidades
C
M
A
M
B
Integración vertical
M
M/L
A
M
B
Diseño de privatización
C
M
M
B
B
Periodo de implementación: Corto (menos de 2 años), generalmente asociado con cambios en leyes o
regulaciones; Moderado (2 a 5 años), requiere de algunos cambios institucionales; Largo (más de 5
años).
Periodo de impacto: Corto (menos de 2 años); Moderado (2 a 5 años); Largo (más de 5 años).
Impacto: Alto, medio o bajo (con relación a otras opciones de política propuestas en estas notas y no a otras
opciones de reforma más generales).
Dificultades o riesgos técnicos que implica llevar a cabo las opciones sugeridas: Altos, moderados, bajos.
Costo fiscal para el gobierno: Alto (grandes programas de inversión pública), moderado (se requiere cierto
gasto de programas públicos), bajo (poco o ningún gasto público).
a. Economías de escala por medio del fomento de las cooperativas.
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