Revise el documento entregado a la Comisión de Educación

EL NUEVO SISTEMA DE EDUCACION SUPERIOR
Iván Navarro Abarzúa1.
1.- Consideraciones preliminares
Nos enfrentamos a un desafío histórico, que nos invita a participar en la
construcción de un nuevo Sistema de Educación Superior, como parte de los
profundos cambios que simultáneamente están ocurriendo en los niveles de
la educación escolar y preescolar de nuestro país.
En el caso específico de la Educación Superior, el esfuerzo debe desarrollarse
en forma participativa, realista y orientada a contribuir al mejoramiento
sustancial de este nivel educativo, reconociendo los avances que el país ha
ido alcanzando a lo largo de su historia, tal como lo hace el Proyecto de Ley
de Educación Superior del Gobierno de la Presidenta Bachelet, presentado al
Parlamento para su discusión y aprobación, proceso del que forma parte esta
presentación.
El Proyecto de Ley se presenta basado en tres ejes conceptuales, que son la
búsqueda permanente de la calidad, la equidad e inclusión y la pertinencia,
que apuntan a lo que la sociedad espera de la Educación Superior, a la
inclusión en ella de todos los talentos de que la sociedad dispone y necesita
para su desarrollo pleno y la capacidad de orientar el trabajo educativo a
satisfacer las necesidades reales de su desarrollo más pleno. Estos ejes, a su
vez, se explicitan en seis desafíos que tienen que ver con la institucionalidad,
la equidad en el acceso, la diversidad, el aseguramiento de la calidad, el
financiamiento y el fortalecimiento de la educación estatal, para desde allí
llegar a la formulación de los Objetivos y Contenidos del mismo.
Desde el primer objetivo del proyecto queda en claro que se desea construir
un nuevo sistema y se toma el compromiso de sentar base “en el respeto de
1 El Autor es profesor de Filosofía UC, Diplomado en Pedagogía y Doctoren Filosofía. Actualmente
es Director Ejecutivo de la corporación de Promoción Universitaria CPU.
la autonomía, de la diversidad de visiones y proyectos educativos, con actores
públicos y privados….” Y en la necesidad de salvaguardar la fe pública
depositada en la Educación Superior, lo que implica tender al mejoramiento
continuo de la calidad y la transparencia. De la misma manera, se enfatiza en
la necesidad de generar mejores capacidades de coordinación de todas las
instancias que componen el sistema de Educación Superior, mejorando las
propias capacidades del Estado en la formulación de políticas públicas
resguardando la fe pública y el buen uso de los recursos que las sustentan.
El proyecto de ley abunda en conceptos fundamentales, que requieren de un
análisis reposado y profundo, en materias que no son fácilmente
consensuales y que están en la base de los acuerdos que el propio proyecto
de ley promueve. Veremos algunos de dichos conceptos y realidades,
apuntando a complementaciones y modificaciones que se debieran introducir
en la discusión del proyecto de ley.
2.- En relación con los Fundamentos de la nueva ley:
2.1.- Respecto del concepto de CALIDAD, el proyecto de ley la identifica con
lo que “habilita a la educación superior para dar respuesta a lo que el país
demanda de este sector”, como aquello que le permite cumplir con las
expectativas de la sociedad, puesto que si no lo hace vulnera la fe pública
puesta en ella. De la misma manera, se afirma que la calidad “es un elemento
indispensable que habilita a la Educación Superior para dar respuesta a lo que
el país demanda de este sector”.
Sin embargo, estas expresiones se refieren a algunas de sus finalidades
trascendentales, pero no a la integridad y sentido más amplio del concepto
propiamente tal. En el Mensaje, que da fundamento al proyecto de ley no hay
una explicitación adecuada del CONCEPTO DE CALIDAD que realmente de
fundamento a los contenidos del proyecto de ley. En los planteamientos que
se hace para fundamentar el cambio, se acusa al actual concepto de calidad
contenido en la legislación vigente de tener como referencia la consistencia
interna y externa de las instituciones, carreras y programas, de carecer de
estándares explícitos, lo que ciertamente no se condice con la realidad, al
menos la que se inició en 1999con la CENAP (Comisión Nacional
de Acreditación de Pregrado), tampoco con lo establecido en la ley 20 129
de 2006, que generó el actual Sistema Nacional de Aseguramiento de la
Calidad de la Educación. De hecho, la formulación de las cinco Dimensiones
de Evaluación propuestas en el Proyecto de Ley, en su artículo 45, no difieren
sustancialmente de las existentes hoy y es de esperar que, antes de elaborar
los criterios y estándares que mandata la ley al nuevo Consejo para la calidad,
se defina y operacionalice un CONCEPTO DE CALIDAD DE LA EDUCACIÓN
SUPERIOR, que no está contenido en la nueva legislación propuesta.
2.2.- Respecto de la PERTINENCIA, cualidad que es pilar del proyecto de ley
de Educación Superior, se sostiene que “establece el desafío de mantener un
vínculo estrecho y permanente con las necesidades presentes y futuras del
país y sus regiones”, que deberían ser “atención preferente y permanente de
parte de las instituciones de educación superior”, sin perjuicio de la
autonomía de estas instituciones “que se reconoce y respeta”. Estas
aseveraciones fundantes, no se expresan en las disposiciones del proyecto de
ley, donde se echa de menos un ENFOQUE MAS EXPLICITO Y OPERACIONAL
DE LO REGIONAL, de lo que podríamos denominar LA REGIONALIDAD que
garantice este criterio como determinante para la generación de las políticas
públicas que involucra la nueva legislación y la nueva forma de concebir el
Sistema de Educación Superior en el país.
Entiendo la Regionalidad, específicamente en este caso, como la voluntad de
hacerse cargo del rol fundamental que tienen y tendrán las Universidades
Regionales (22 en este momento) en los procesos de descentralización y
regionalización del país, materia que debería reflejarse nítidamente en la
composición de la nueva institucionalidad de Educación Superior, en los
caminos que se abren para asegurar más calidad educativa, mayor equidad e
inclusión.
No se observa, ni en los fundamentos ni en el texto de la ley una
preocupación expresa por esta importante dimensión de la Regionalidad, que
determina fuertemente la misión- visión y la globalidad del quehacer propio
de
las Instituciones de Educación Superior, especialmente de las
Universidades Regionales.
Ciertamente, entre las tareas que la ley debe determinar a instancias como la
nueva Subsecretaria de Educación, debe estar la de generar planes especiales
y políticas públicas, de mediano y largo plazo, adecuadas a las exigencias del
desarrollo regional y al rol que en ello cabe a las Universidades Regionales del
Estado en particular y al resto de las Instituciones de Educación Superior con
presencia regional. No puede quedar solo en el espíritu o en la interpretación
posterior de la ley una materia de esta trascendencia: En el solo caso de las
Universidades Regionales del Estado, hablamos del 33% de la matrícula de
Educación Superior en general, sus académicos e investigadores producen el
45% de la producción científica del país, de los más de 200 000 estudiantes la
mayor parte deben ser calificados como vulnerables, todo lo cual tipifica una
realidad que no puede sino tener un trato específico de respaldo y
reconocimiento en la nueva legislación.
3.-Respecto de la configuración del Sistema Nacional de Aseguramiento de
la Calidad de la Educación Superior.
En esta parte del documento, de acuerdo a mi experiencia personal, al hecho
de haber participado en la CNAP y, en consecuencia en los orígenes de la
experiencia institucionalizada más importante del país, habiéndome además
mantenido ligado a esta actividad, deseo opinar sobre contenidos del Título
III del proyecto de ley.
3.1.-Primeramente, percibo una ampliación de la base de responsabilidades
institucionales del Sistema de Aseguramiento de la Calidad, con la
participación de la nueva Subsecretaría de Educación Superior, del Consejo
Nacional de Educación, del nuevo Consejo para la Calidad de la Educación
Superior y la nueva Superintendencia de Educación Superior. Ello puede ser
positivo, en la medida en que se definan adecuadamente las funciones de
coordinación, de ejecución directa y de control, sin atentar contra los
principios de autonomía, que debe garantizar el Estado a las Instituciones de
Educación Superior.
En todo caso, estimo altamente positivo que el proyecto de ley ratifique la
responsabilidad que seguirá teniendo el Consejo Nacional de Educación en
materia de LICENCIAMIENTO de nuevas Instituciones de Educación Superior,
manteniendo al respecto las normas establecidas por el DFL 2 del año 2009,
del Ministerio de Educación.
3.2.- En términos generales, quiero reconocer algunos elementos nuevos que
aporta el proyecto de ley y que eran imprescindibles para el mejoramiento
del sistema de aseguramiento de la calidad. En orden simple destaco los
siguientes:
-El énfasis que se pone en orden a que la acreditación debe tener especial
consideración por la autonomía de las Instituciones de Educación Superior,
universitarias y técnico- profesionales.
- Propuesta de un registro centralizado de Pares Evaluadores.
- Propuesta de Capacitación a los Pares Evaluadores.
- Atención simultánea y equivalente del sistema de Aseguramiento de la
calidad, tanto de las Instituciones de Educación Superior, como las de la
Enseñanza técnico- profesional.
-Relevar el acompañamiento de las instituciones acreditadas como una tarea
del sistema.
- Establecer la acreditación externa, cada 5 años, realizada por una agencia
internacional al Consejo para la Calidad de la Educación Superior.
-Reconocer el esfuerzo que ha realizado la CNA por superar las dificultades
que ha debido enfrentar por carecer de un marco regulatorio adecuado a su
propio funcionamiento.
3.3.- Respecto de la Composición del Consejo para la Calidad de la Educación
Superior:
a) Creo que por la trascendencia de las funciones que desarrollarán los
“directores” señalados en el Artículo 29 del Título III del Proyecto de Ley, sus
miembros, previamente seleccionados a propuesta del Consejo de Alta
Dirección Pública, deberían ser propuestos por la o el Presidente de la
República al Senado para su ratificación.
b) En la composición, creo que debería ser más alto el número mínimo de
académicos provenientes de Instituciones localizadas fuera de la Región
Metropolitana.
c) Guardando consistencia con los principios de inclusión, estimo que debe
haber algún tipo de participación estudiantil en el Consejo para la Calidad, en
cuya composición se contemple el principio de “Regionalidad” al que he
aludido con anterioridad.
3.4.-Respecto de la acreditación Institucional y de Carreras.En relación con la forma en que está establecida la acreditación en el
Proyecto
de Ley, deseo señalar lo siguiente:
a) La acreditación que efectivamente llega a la sala de clases, que tiene
incidencia directa en el mejoramiento de la calidad de los procesos de
enseñanza aprendizaje y en los procesos de interacción profesorestudiante, es la acreditación de carreras y programas. La institucional,
desde la perspectiva directa del estudiante, es más bien referencial.
Pero el beneficio de la acreditación de carreras y programas es
tangible, evaluable e incluso controlable por el estudiante. Por este
solo mérito, la acreditación de carreras no debería ser subsumida en la
acreditación institucional, como lo establece el proyecto de ley, sino
manteniendo su actual relevancia en los procesos acreditativos.
b) En la nueva propuesta, la acreditación de carreas y programas queda
asociada a la institucional, como un componente variable y sujeta a
mecanismo de electividad al azar o a conveniencia de la Institución. Se
podrá dar el caso incluso de carreras que nunca se acreditarán, según
los criterios que aplique la propia institución al efecto.
c) Puede ser que la motivación para proponer tal medida sea la
“cantidad” de carreras y programas a acreditar que, al ser obligatoria,
sobrepasaría la capacidad de las instancias que se prevén en el
proyecto de ley para llevar a cabo el proceso de acreditación. Sin
embargo podría paliarse esa limitación que es real con procedimientos
alternativos: por ejemplo, la de acreditar obligatoriamente no la
totalidad de las carreras, pero sí los planes básicos- comunes que
muchas carreras tienen, independientemente de la especialización de
cada una de ellas. Es el caso, por ejemplo, de las ingenierías, de las
pedagogías y de otras, que tienen planes básicos comunes de
formación, los que se completan con los planes de especialidad. Dicha
acreditación, sin embargo, debería ser con componente externo (Pares
Evaluadores externos a la Institución).
d) No hay en el proyecto de ley un pronunciamiento explícito sobre las
Agencias de Acreditación contempladas en la ley 20 129. Tampoco ha
habido una evaluación técnica de rol que han jugado en los 10 años de
funcionamiento que han tenido. Esto genera una situación ambigua
sobre instancias de acreditación que han funcionado y que deberían
mejorar su funcionamiento si se acogen a las condiciones de la nueva
institucionalidad que propone el proyecto de ley.
3.5.-El Proyecto de Ley señala que se establecen las siguientes 5 Dimensiones
(Art.45, Titulo III), como base para la formulación posterior de criterios y
estándares para la acreditación en los subsistemas universitario y técnico
profesional: Gestión y recursos institucionales; aseguramiento interno de la
calidad; docencia y resultados del proceso de formación; generación de
conocimientos, creación e innovación, y vinculación con el medio. A pesar
que la letra del proyecto agrega la expresión “a lo menos” las señaladas
Dimensiones, todo hace suponer que ellas, al ser establecidas en la ley,
permanecerán como las únicas, a menos que haya una nueva ley que permita
agregar algunas otras o quitar alguna de las cinco señaladas, de acuerdo a la
dinamicidad que debe tener el proceso de mejoramiento de la calidad. Como
consecuencia, estimo que debería establecerse en la ley solo la disposición
de formular las dimensiones, criterios y estándares que el desarrollo del país
requiera, de acuerdo al ordenamiento y las medidas de control que esta
misma ley estime pertinente.
3.6.El proceso de acreditación y el sistema de aseguramiento de la calidad de
la Educación Superior, han sido formulados y ejecutados sin considerar
variables de diversidad territorial, de grado y tipo de complejidad de las
Instituciones, características de los estudiantes y de los cuerpos académicos,
todos diversos y directamente incidentes en las condiciones de la calidad. El
tema de la “territorialidad” de las Instituciones de Educación Superior no ha
sido, ni es en este proyecto, un tema determinante, precisamente para la
determinación de las visiones y misiones institucionales de las propias
Instituciones Regionales, tampoco en el ejercicio del Sistema de
Aseguramiento de la Calidad en Educación Superior. Es la oportunidad que en
este proyecto de ley, esta perspectiva sea incorporada.
3.7.- Otra realidad que no es tomada en cuenta, en su real dimensión, es lo
que genéricamente se conoce hoy como EDUCACIÓN CONTINUA, que
generalmente se caracteriza como educación vespertina, pero que expresa un
fenómeno social emergente que no logra ser considerado en la planificación
de políticas públicas. La cito en relación al Sistema de Aseguramiento de la
Calidad de la Educación Superior, como un tema emergente que está
teniendo repercusiones directas en la acreditación, tanto institucional como
de carreras.