Retos de desarrollar las condiciones para la participación

Retos de desarrollar las condiciones para la participación ciudadana en escenarios locales
Juliana E. Raffaghelli
1. Introducciónón
Largamente se ha tratado y se sigue tratando el tema de la pobreza en América Latina,
como fenómeno a resolver para lograr verdaderamente el acceso al desarrollo. Sin embargo,
mas preocupante que la pobreza, englobado en ésta y a la vez productor de la misma, es el
fenómeno de la desigualdad.[1]
América Latina lleva tristemente el rótulo del continente con mayor desigualdad del
mundo. Y ha sido, así mismo, capaz de reproducir y acrecentar esta desigualdad en el
transcurso de los últimos veinte años[2]. En este sentido, desde las ciencias sociales,
políticas y económicas , la pregunta permanente es: ¿Cómo puede América Latina revertir
la pobreza? ¿Cuáles serán los modelos económicos que la orienten a formar parte real del
mundo globalizado? ¿Cuáles serán las estructuras de gobierno que los países
iberoamericanos requieren para sostener los principios del desarrollo humano y económico?
El fantasma de la desigualdad amenaza permanentemente las respuestas para estas
preguntas.
Estos procesos de inequidad crean en las sociedades latinoamericanas profundas
dificultades estructurales , atentando contra el crecimiento económico sustentable, y
obstruyendo el desarrollo social. Se generan así mismo, tensiones sociales que
desestabilizan la gobernabilidad. La población de la región percibe la inequidad y no la
acepta.[3]
En los últimos años, a partir de los informes del Consenso de Washington y especialmente
la Cumbre Social Mundial de Copenhague, se ha comenzado a perfilar un nuevo modelo de
desarrollo, el de desarrollo compartido, basado en la participación de los integrantes de la
sociedad, como modo principal de movilización del capital social y humano. Sobre estos
últimos conceptos, debemos decir que se unen al debate como contraparte del capital
económico, siendo que este no alcanza por sí mismo para explicar la riqueza y calidad de
vida de las naciones. Así, varios autores[4] han hablado de los beneficios de la estimulación
de la educación, como modo de desarrollar el capital humano; y de los efectos positivos de
los valores compartidos, normas sociales y culturales, capacidad de asociacionismo, como
capital social que impulsa la construcción de redes eficaces y un clima de confianza, siendo
entonces los grupos humanos mucho más inteligentes al utilizar sus recursos materiales,
ambientales, económicos, optimizando su rendimiento varias veces.
¿Por qué tomar, frente al cuestionamiento de la desigualdad, el tema de la participación?
A través de las diversas experiencias de gobierno, en los nuevos escenarios que implican
un constante desafío competitivo, se ha ido teorizando y se ha logrado establecer
fuertemente la participación ciudadana como una herramienta única para lograr el éxito en
el desarrollo local, pensado desde una visión global. Así las ciudades más que nunca
forman parte del mundo si existen en ellas gobiernos capaces de dar apertura con
trasparencia y responsabilidad, a los ciudadanos, quienes tienen la verdadera autonomía y
compromiso de indicar hacia dónde desean orientar su desarrollo. Es decir, crear su propio
futuro. Pero ¿qué es participar? ¿cómo se participa? ¿Quiénes participan?. Participación, es
una palabra absolutamente cargada de sentidos, que no todos los gobiernos y sus
comunidades utilizan y aplican de la misma manera. Consideramos que existe una brecha
entre los modelos de participación más organizados y sostenidos de los países
desarrollados, con democracias sólidas constituidas, y los modelos de participación en
muchos casos esporádicos, focalizados en la resolución de necesidades básicas, de baja
institucionalización de muchos países latinoamericanos. No obstante lo cuál no es nuestra
intención desestimar los ricos movimientos de participación dados por ejemplo en Porto
Alegre, Brasil –experiencias de presupuesto participativo- en Villa El Salvador, Perú –
asentamiento urbano planificado por sus pobladores-, en Venezuela –ferias de consumo
familiar -, en Montevideo, Uruguay –descentralización de la gestión municipal-; por el
contrario, tenemos mucho que aprender de estos casos en que los latinoamericanos, entre la
lucha frente a la pobreza, logran la organización. Existe en todas estas experiencias una
impronta singular que se repite: fuertes acervos culturales que permitieron la circulación de
capital social. En otras palabras, la cultura original y/o la diversidad pudo ser respetada para
luego ponerse en marcha a través del diálogo, la participación y la asociación de actores en
pos de un objetivo común.
Hemos considerado que existe un fuerte vínculo entre PARTICIPAR, con toda la polisemia
que esta palabra encierra y que intentaremos esclarecer, como clave para comenzar a sentar
las bases de un verdadero cambio a la problemática de la exclusión (de los países
latinoamericanos del mundo globalizado en general, y de los sectores crecientes de pobres y
empobrecidos en las sociedades latinoamericanas).
Nuestro punto de partida se halla en la visión hoy de la problemática de la inequidad y su
relación con la capacidad de participación, y de cómo se da el aprendizaje de esta capacidad
en los marcos deficitarios de “socialización” que la realidad actual permite. Probablemente
víctima de los avatares de la economía mundial, pero a su vez culpable de la reproducción
inédita de estructuras sociales que han generado la concentración de la riqueza en los
sectores más ricos y la pauperización extrema de los más pobres, en América Latina
subyace hoy la pregunta latente de si esta desigualdad, es la productora de la "apatía " y la
falta de participación organizada y sistemática de la ciudadanía, o es el producto de la
ausencia de oportunidades institucionalizadas de participación. Quizás este sea el más firme
cuestionamiento a las estructuras partidarias con su baja productividad política actual
asociada fuertemente a la incapacidad de gestión de los estados para gerenciar la apertura
de sus estructuras y promover la participación, la trasparencia y la ética pública. Pero
también es el señalamiento de una larga trayectoria histórica donde las competencias
sociales para participar fueron anuladas sistemáticamente, a través de gobiernos
dictatoriales, y democracias endebles, cruzadas desde su base por la corrupción y el
clientelismo.
¿Donde se coloca el peso actual de las amplias dificultades para participar en la toma de
decisiones que hacen a la vida cotidiana, el desarrollo de las ciudades y los grupos humanos
que en ella viven? Es todo un entramado complejo, donde debemos observar primero las
características de gobierno y estructuras partidarias -dentro de las cuáles hallaríamos los
mecanismos de participación más tradicionales, como el votar y ser votado-, para luego
mirar cómo se conducen los ciudadanos, y cuán capaces son de demandar el cambio, de
insertarse para exigir la toma de decisiones, de tomar decisiones sobre las políticas que
afectan sus vidas como su entornos. Por supuesto: en la medida que los gobiernos no sean
capaces de gestionar estos espacios de participación, los ciudadanos no hallarán vías que le
faciliten su acceso. Pero también en la medida de que los ciudadanos no sean capaces de
exigir espacios de participación, de colocar este tema en la agenda, no se logrará dicho
objetivo.
Para ello, debe generarse la necesidad en todos los actores sociales intervinientes de que el
gobierno es un espacio propio, común, que posee reglas de juego que deben ser respetadas
con ética y profesionalismo para generar eficiencia y eficacia en las respuestas.
Una hipótesis auxiliar que sustenta nuestro recorrido es que la desigualdad es reproductora
de gobiernos con una alta endeblez institucional, y de instituciones de socialización –
familia y escuela- en déficit; lo que impacta en la capacidad de generación de mecanismos
para la participación y circulación de capital social. Por lo tanto, la desigualdad es
reproductora de bajas competencias para la participación ciudadana. Sin embargo, nuestra
principal hipótesis de trabajo es que existen oportunidades en las que la sociedad civil
puede concientizarse, organizarse y aprender a participar. Esas oportunidades dependen,
según las visiones de la problemática de:
a)MODELOS DE LA CÚPULA HACIA LA BASE: complejas estructuras de cooperación
internacional técnica y financiera, a través de la puesta en marcha de políticas sociales
diseñadas por el gobierno central y provincial, mayoritariamente, y en una medida mucho
menor, por el gobierno local.
b) MODELOS DE LA BASE HACIA LA CÚPULA: en gran medida dependientes de
liderazgos y oportunidades dadas en un determinado momento, a partir de los cuáles se
pueden generar movimientos ascendentes y de gran potencial para desarrollar y hacer
circular el capital social.
Apuntamos claramente a cuestionar cuáles son los modelos de CAMBIO Y
DESARROLLO en las sociedades latinoamericanas.
Sería interesante preguntarse cómo aparece la pobreza y la desigualdad, en el imaginario
popular (de la población argentina en particular y latinoamericana en general):
representaciones sociales de la necesidad, el deterioro en la calidad de vida, la inoperancia
de los gobiernos para dar respuesta, la corrupción de las estructuras de gobierno y
partidarias. Se han esfumado no obstante, “como por arte de magia”, representaciones
acerca de la responsabilidad, que trae inmediatamente la acción participativa. La
culpabilización del otro (gobierno, políticos, empleados públicos, empresas monopólicas,
ciudadanos violentos o que no respetan las normas mínimas de vida) y la pérdida de visión
de la responsabilidad es frecuente . Lo que nos lleva a la observación de ciudadanos
altamente individualizados, encerrados en el miedo y la necesidad, víctimas más que
protagonistas, que reproducen en los momentos clave las conductas reprochadas (cuando de
estar afuera se pasa a pertenecer al partido o al gobierno), casi como una inercia que
precipita al círculo vicioso.
2. Los modelos participativos en la agenda gubernamental
América Latina ha iniciado a partir de las últimas dos décadas, un recorrido de cambio en la
estructura de Estado, intentando acoplarse a los vertiginosos cambios en la escena mundial,
que nos han llevado a lo que hoy se conoce como “globalización”. La Reforma de Estado,
como tal medida indicada por los organismos financieros que acuden en la ayuda de los
países “en vías de desarrollo”, para lograr el desarrollo económico-político y social
adquirido por un grupo de países en el mundo, se asienta en tres pilares:
a)
La crítica al tamaño elefantiásico del “Estado Benefactor”, con su consecuente
ineficacia e ineficiencia, a la que cabría sumar en los países latinoamericanos la incompleta
instauración de el antiguo modelo mencionado. Así, los procesos de modernización
económica –dinamización de los mercados y protagonismo de las grandes corporaciones
privadas en las economías “transnacionalizadas”, que terminan por dejar “pequeño” al
gobierno nacional- comenzaron a presionar fuertemente sobre los niveles de eficiencia en la
gestión pública, como requisito para la sobrevivencia del gobierno.
b)
La dificultad de seguir conceptualizando la acción gubernamental como resultado de
un todo coherente, informe y monolítico, para pasar a generar esquemas de diferenciación
entre agencias gubernamentales, especialización por sectores, fragmentación de programas
y políticas, buscando un impacto más certero a través de la focalización de acciones de
gobierno
c)
La creciente necesidad de incorporar a diversos agentes no gubernamentales en las
decisiones públicas para hacerlas aceptables y moldeables a la preferencia de los
ciudadanos, traducida en la necesidad de incorporar una nueva fisonomía en las agencias
gubernamentales que permitieran mayores niveles de credibilidad y confianza del público
en lo gubernamental (Gobiernos orientados al ciudadano, en un trabajo por resultados, más
que gobiernos orientados a los procedimientos)
La participación ciudadana se convierte, para la instauración completa de la Reforma de
Estado, en un elemento clave de los nuevos criterios de gobernabilidad. Participación que
va a darse a través de un cambio radical en las estructuras administrativas de gobierno: va
indicarse así la necesidad de “transferir competencias de gobierno” a niveles inferiores al
CENTRAL. Esto implica crear las condiciones para que la interacción de los ciudadanos
con el gobierno sea lo más directa posible, y para ello, la mejor opción es recurrir a las
unidades de gobierno más cercanas al ciudadano: el gobierno local o Municipio. Proceso de
transferencia al que se va a denominar DESCENTRALIZACIÓN, cuyo objetivo principal
es el de promover la participación ciudadana, la involucración de las personas que antes
eran mero objetivo de políticas centralizadas del gobierno, en el control de la ejecución de
esas políticas, en el pedido de rendición de cuentas por parte del gobierno –
“accountability”-.
Estos no son pasos sencillos para gobiernos que vienen de prácticas centralizadas, de la
burocracia y la ausencia de responsabilización sobre los resultados. Tampoco son pasos
sencillos para los gobiernos locales, en un contexto en el cuál se comienza a hablar de
autonomía local y protagonismo de las ciudades, a organizaciones que sólo en casos
excepcionales reúnen las características institucionales para resolver problemáticas
complejas de planificación del desarrollo territorial, la integración cultural y la satisfacción
del ciudadano –ocupadas hasta el momento más que nada de prestar servicios básicos de
administración rutinaria-.
Al plantearse todo el proceso de Reforma de Estado, y en específico de los procesos de
Descentralización y Focalización involucrados en dicha reforma, los organismos de
cooperación técnica y financiera, se van a ocupar así mismo de la importancia del
fortalecimiento de la autonomía local, siendo los municipios las unidades de gobierno que
van a pasar a protagonizar la relación con la ciudadanía. Sin embargo, frente a los
programas de desarrollo municipal y de la autonomía local, estos organismos van a
cuestionarse ¿En qué medida los programas de crédito y asistencia técnica para los
municipios (PDMs) son instrumentos de las políticas de descentralización que responden
preferentemente a los intereses del Gobierno Central, y en qué medida son también
instrumentos útiles para que los municipios incrementen su desarrollo institucional y
autonomía? ¿Cómo pueden los gobiernos centrales, los programas de desarrollo municipal,
las agencias internacionales de financiamiento o asistencia técnica, los institutos de
fomento municipal, las asociaciones de municipalidades, las ONGs, las universidades, los
gremios y las empresas, contribuir a la materialización de los esfuerzos encaminados a la
autonomía local real?(RAMÍREZ, PROAÑO, VALENZUELA, 1996)
Parece haber un fuerte escollo en el logro de los objetivos de la Descentralización; debe
pensarse que esta es una condición necesaria pero no suficiente para implementar los
nuevos modelos de gestión y desarrollo. Al pensar en efectivos procesos de desarrollo
económico y social es necesario pensar también en que la descentralización se halla
íntimamente vinculada a la participación ciudadana organizada, por un lado, tanto como al
nivel de desarrollo institucional del gobierno local. (VER ESQUEMA I)
Fiszbein y Campbell[5] distinguen condiciones internas y externas para el desarrollo local,
acorde a los nuevos modelos de gestión del Estado, y tomando en cuenta el especial papel
que les toca jugar a los municipios:
Como condiciones internas, se deberían listar a) la eficiencia de las estructuras
administrativas y organizativas locales; b) el desarrollo de las habilidades y
profesionalización del personal municipal; c) el uso adecuado del capital. Como
condiciones externas, debemos tener en cuenta a) la fluida interacción entre sector público
y privado, b) sistemas adecuados de reclutamiento de los funcionarios electos y
administrativos, c) marco administrativo y legal que promueva el desarrollo de la
autonomía municipal y d) adecuado nivel de desarrollo económico en la jurisdicción del
gobierno local.
Al tomar en cuenta estos puntos, reconocemos inmediatamente que los adecuados canales
de expresión y formulación de demandas ciudadanas, dependen de una misma moneda que
posee dos caras: la verdadera legitimidad del gobierno local por la activa participación de
todos los sectores de la sociedad civil en los asuntos públicos (grupos comunitarios, ONGs,
organizaciones profesionales y técnicas, universidades y empresas), y la capacidad de uso
racional de los canales abiertos para participar.
Al mostrar la experiencia de trabajo que más adelante planteamos, el objetivo es justamente
presentar un proceso de trabajo ilustrativo de las relaciones entre los distintos y nuevos
actores de la escena de la Reforma de Estado, cuyo objetivo es la construcción de un marco
para la participación en un modelo descentralizado.
La riqueza de interacciones, las fortalezas y debilidades mostradas por cada uno de los
nodos de una red necesaria para la construcción de procesos participativos, va a permitirnos
visualizar de manera práctica cómo se operan las dinámicas de contacto y diálogo, la
conflictividad y los aspectos positivos que pueden ser elaborados en el transcurso de las
acciones; y a partir de allí, será interesante mostrar cómo los procesos participativos
requieren de un trabajo de construcción conjunta y sostenida en el tiempo. Construcción
que no se agota en la presencia de cooperación y experticia de organismos externos, o éxito
en la aplicación de modelos centrales de “gestión descentralizada” (modelo de promoción
de la participación desde la cúpula hacia la base); como tampoco se agota en la presión y el
liderazgo ejercido por la sociedad civil para obtener espacios donde hacer sentir su
presencia (modelos de promoción de la participación de la base hacia la cúpula). Sino que
se trata de crear oportunidades genuinas que puedan ser genuinamente aceptadas,
comprendidas, aprovechadas y enriquecidas por aquellos que deben protagonizar el
desarrollo de sus comunidades.
3. Una experiencia
La experiencia de trabajo de la que se hablará a continuación, se asienta sobre la base de la
implementación de un Programa de Desarrollo Social, como parte de la gestión de Pol´ticas
Sociales de la Secretaría de Desarrollo Social de Nación (República Argentina) en el marco
del trayecto final de gobierno del Dr. Menem y en los inicios de la gestión del gobierno del
Dr. De la Rúa. A través de la observación desde el campo de trabajo en un Distrito
(Florencio Varela), y en la presentación de las dinámicas de interacción entre los distintos
actores intervinientes, y de los procesos de trabajo en el tiempo, la riqueza de esta
experiencia radica en la posibilidad de analizar y detectar aquellos factores que podrían
convertirse en claros indicadores de “herramientas para gestionar con éxito procesos de
planificación participativa local”. Este análisis post facto posee obviamente todas las
dificultades de un trabajo que no contempla los rigores de un modelo experimental, pero sí
nos permite aislar variables y procesos que pueden replicarse para poner a prueba su
genuino éxito.
Plantearemos estos procesos de trabajo como una experiencia de construcción de
competencias y espacios para la participación ciudadana a nivel local en el marco de
implementación de un Programa para la gestión de políticas sociales descentralizadas.
Para la comprensión del escenarios tanto como de los procesos, presentaremos
someramente los actores intervinientes (a los efectos de reconocer sus perfiles y la
potenciación de determinadas conductas según estos perfiles); realizaremos una
comparación entre los mismos, en lo que respecta a su “capacidad de gestión” y el “grado
de participación” mostrado para cada etapa de desarrollo de las acciones; presentaremos
las fases de interacción en el trabajo hacia la participación (corte longitudinal en la
experiencia) y por último intentaremos reflexionar acerca de las herramientas consideradas
eficaces para generar una genuina participación ciudadana (corte transversal en la
experiencia).
Resulta de interés así mismo, realizar un pequeño recorrido por los conceptos vectores del
presente trabajo.
Definiremos operativamente Participación, concepto y acción que cruza toda la
experiencia:
“En un sentido Amplio, la Participación es: toda acción colectiva de individuos orientada a
la satisfacción de determinados objetivos; la consecución de tales objetivos supone la
existencia de una identidad colectiva anclada en la presencia de valores, intereses y
motivaciones compartidas que dan sustento a la existencia de un nosotros”
Así, devienen acciones participativas todas aquellas que convocan a un grupo humano y lo
mantienen reunido, porque existe una motivación común. Sin embargo, deberíamos
precisar de qué tipo de participación estaríamos hablando al tratar, en un sentido más
restringido de la participación ciudadana.
“En un sentido acotado, la Participación Ciudadana es: una actuación colectiva en pos de
lograr la mejora de acceso a bienes y servicios, la integración a procesos en curso en la
sociedad o comunidad, para el mejoramiento de las oportunidades de concreción de un
proyecto de vida, y finalmente, para construir deliberadamente el futuro de una comunidad,
en la cual se inserta el futuro personal: es decir, todas acciones destinadas a fortalecer la
autoestima y generar el protagonismo”
La fórmula parece sencilla: hablamos de participación como la herramienta principal para
que las personas se sientan valoradas a la vez que responsables de su destino, con una
conciencia de inserción grupal, comunitaria, local, regional o nacional, que genera acciones
comunes dirigidas al desarrollo de ese grupo, comunidad, ciudad, región y/o país.
Sin embargo, los países latinoamericanos han mostrado graves problemas en el acceso a
modelos participativos, por cuanto existen vectores culturales y sociales que atentan
justamente contra la capacidad de la ciudadanía de constituirse efectivamente como grupos
organizados para ser una activa contraparte de los gobiernos. Extensas reflexiones –que no
son el objeto del presente trabajo- pueden hallarse en autores como Filmus (1988;2000)
Tedesco (1996) y Puiggrós (1990) en su abordaje de la problemática de la instauración de
mecanismos para promover la democracia como modo de vida y aprendizaje en la Escuela
(Institución principal que debe ser portadora y reproductora de un determinado modelo
social). Así mismo, hallamos interesantes discusiones acerca de la capacidad base de
movilización de una sociedad en relación al Capital Social que ésta es capaz de poner en
juego, como pautas y normas culturales que cruzan los comportamientos de las personas,
durante los procesos de desarrollo de una comunidad determinada (Putnam, 1994;
Kliksberg, 1998).
En referencia a estas deficiencias, existe también un amplio desarrollo alrededor del tema
del fortalecimiento institucional de los gobiernos y la sociedad civil (BID, BM, primeros
informes de abordaje de los procesos de Descentralización en América Latina –1993,1990-)
y la “construcción de competencias para el ejercicio de la ciudadanía” (un interesante
abordaje lo realiza la CINTERFOR-OIT, en el desarrollo de programas de educación no
formal para formar competencias laborales y ciudadanas –1998-).
3.1) Presentación de los actores intervinientes
Un programa de Desarrollo Social en un marco de Cooperación técnico-financiera
internacional.
El Programa de Atención a Grupos Vulnerables (PAGV), surge como programa para la
disminución a riesgos sociales y para el mejoramiento de la calidad de vida de grupos
denominados "vulnerables" (mujeres jefas de hogar, jóvenes, ancianos y discapacitados y
núcleos indígenas del país). Este programa aparece en el año 1998, dentro de un paquete de
programas que ese mismo año "el año de los municipios", y promediando la gestión del
Presidente Menem -plena reforma neoliberal del gobierno-, la Secretaría de Desarrollo
Social de Nación ( a cargo del Dr. Amadeo) comienza a promover, en conjunto con otras
iniciativas como fondos participativos para organizaciones comunitarias (CENOC),
programas alimentarios focalizados (ASOMA; PRANI;PROHUERTA , etc). Se evidencia
así que para la línea neoliberal el aspecto social funciona sobre la base de tres pilares:
Crecimiento económico-Educación-Focalización, dándose así "externalidades positivas" o
"efecto derrame" del producto del crecimiento y la potencialidad del capital humano que
regeneran un círculo virtuoso de crecimiento económico y desarrollo social. Habiéndose
presentado de manera fundamental en el gobierno de Menem, en los inicios, la
preocupación por privatizar -período 1991-95-, y desarrollar la captación de capitales,
generando estabilidad a través del ajuste de cuentas fiscales, el impacto del desempleo
generado por este modelo, y los acuciantes problemas sociales, generan todo un
movimiento hacia la problemática social en una segunda instancia. Este programa se
instaura en esa fase final.
Cabe destacar que, hacia fines de la gestión del Dr. Menem, el modelo comienza a mostrar
serias deficiencias, y llegados al momento actual, es interesante destacar cómo afectó la
crisis político-económica a este tipo de políticas sociales focalizadas , que subsistieron en
medio del caos político hasta ser abruptamente cercenadas frente a la falta de recursos
económicos y la necesidad de “ajustar el gasto”, por un lado, y por otro lado, frente a la
desconfianza de la nueva gestión por prácticas e ideas que venían del gobierno anterior.
Este último hecho es uno de lo más graves factores que deben afrontar los países
latinoamericanos en la búsqueda de la gobernabilidad y el desarrollo: la desconfianza de
una gestión de gobierno a otro genera la falta de continuidad de proyectos institucionales,
de políticas y reformas efectivas.
Lo objetivos del Programa serían los siguientes (Cuadernillo de Presentación de Programa,
Desarrollo Social de Nación, Junio de 1998):
*Institucionalizar Procesos de Planificación Participativa (PPP), mediante la movilización y
articulación de actores sociales locales en la promoción, preparación y ejecución de Planes
Barriales (PB), Planes Multibarriales (PBM) y de los proyectos en comunidades indígenas.
*Fortalecer la capacidad operativa y gerencial de los organismos participantes de los
gobiernos provinciales y municipales, de la sociedad civil y de las comunidades indígenas
para la gestión de los Planes respectivos.
*Mejorar la capacidad de la Secretaría de Desarrollo Social y organismos de gobierno
nacional, provincial y municipal para focalizar la asignación de recursos de sus programas
sociales a la población más necesitada.
El programa respondía a las directrices descriptas en el Plan Social diseñado por el
gobierno argentino, contando con el financiamiento de la Secretaría de Desarrollo Social de
Nación y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por un monto total de Us$
60.000.000.
El modelo de gestión estaría asentado sobre la base de fortalecer la capacidad de los
diferentes niveles de gobierno y la sociedad civil para la coordinación de acciones, y la
habilidad de la comunidad de participar activamente en la gestión del desarrollo social de
su zona. El grupo objetivo estaría constituido por 90000 personas, tomando en cuenta la
ejecución en áreas/barrios, de un tamaño medio de 1000 familias y 5 miembros promedio
por hogar (un 40% de la población estimada como vulnerable). La ejecución se daría a
través de 2 subcomponentes:
a) Diseño participativo (preparación conjunta de proyectos, a través de un diagnóstico
barrial participativo, contando con una ODA (organización de apoyo, en este caso la ONG
"Instituto AG") como sede y apoyo para los procesos.
b) Planes Barriales y Multibarriales: coordinación y ampliación de servicios, de acuerdo
con lo generado en el diseño participativo, y teniendo en cuenta los proyectos elegibles. Los
planes barriales constituirían la principal modalidad de gestión, conteniendo: a)información
de base necesaria para el seguimiento y la medición de resultados; b) diagnóstico
participativo de necesidades y recursos, necesario para la evaluación ex-ante; c)Proyectos
elegibles según tipologías del componente (Perfiles de proyectos aprobables según
instructivo elaborado por Desarrollo Social de Nación) y conformando una propuesta
articulada a partir de las inquietudes relevadas en el PPP en cada barrio; d)evaluación
completa de las Organizaciones Ejecutoras; e) plan de sustentabilidad de los servicios y f)
designación de la ODA (organización de apoyo)
Las organizaciones de la sociedad civil y/o los municipios serían las organizaciones
ejecutoras (OE) y como tales responsables de la implementación de los proyectos,
administrando los recursos materiales y financieros específicos.
Las organizaciones de Apoyo (ODA) serían organizaciones de la sociedad civil con
capacidad técnica en el diseño y gestión de proyectos sociales que brindarían apoyo para la
preparación de los Planes y Proyectos de los componentes de Viabilización del Acceso y de
Atención a la Población Indígena. “Las ODA supervisarán y darán apoyo técnico a las
organizaciones ejecutoras, asegurando el cumplimiento de la metas a nivel
local.”(Cuadernos del PAGV, 1999)
Como puede observarse a través de la presentación del PAGV, desde el nivel central se
estarían brindando todos los instrumentos para lograr la organización de las demandas
dispersas, creando -paradójicamente- de manera centralizada, las posibilidades para la
descentralización futura. Ha sido destacado por los informes de los organismos
financiadores, el excesivo peso de la “organización de la descentralización según los
procesos de oferta de financiación y ayuda” (IULA-CELCADEL, 1996), con lo cual, pese a
tratarse de un interesantes esfuerzos para lograr la participación, cabe destacar que aquí la
organización social no parte de las bases, sino que es empujada, técnicamente, a través de la
configuración del Programa. La pregunta es si en este esfuerzo de descentralización, que
afecta por sobre todo las prácticas universalistas en acciones destinadas a enfrentar la
pobreza, los resultados serían todo lo positivo que a priori se auguraría -desde esta línea
neoliberal de acción- . Porque pasar de responsabilidades desde el centro a niveles
inferiores, aún cuando ello vaya acompañado de los recursos económicos necesarios, no
aborta la posibilidad de que en los nuevos ámbitos de decisión se reproduzcan prácticas
centralizadas y burocratizadas como las que se buscaban remediar, clientelismo, y
enfrentamientos.
Así mismo, la fuerza motriz de este programa habría sido descrita en varias ocasiones por
los actores locales como “persecución de los recursos”. A partir de éste, se instauran
normas y modelos que al llegar a la base pueden verse “viciados” o ser claramente “faltos
de sentido” desde la visión de los actores locales.
Un Distrito y su Municipio.
El Distrito de Florencio Varela, ubicado en el tercer cordón urbano del Gran Buenos Aires,
y una de las localidades en las cuáles se ejecutaría el programa, sería elegido justamente por
el fuerte empobrecimiento sufrido, siendo uno de los partidos más expuestos a los procesos
de pauperización dados en toda la República Argentina en general, y el Conurbano
Bonaerense en particular, al caracterizarse por una explosión demográfica dada en los
últimos años –últimas oleadas de inmigración al interior del país-, la constitución “joven”
de su población (con un promedio de edad de 25,2 años) , y los bajos recursos para el
empleo y la educación logrados en una inserción a la actividad económica que no logró
integrar los distintos grupos poblacionales y culturas locales de este distrito (el cuál habría
sido considerado “semi-rural” hasta que crecieron fuertemente algunos de sus centros
urbanos, organizados primero como “barrios dormitorio”, con una clase trabajadora que se
desplazaba hacia puestos de trabajo en otros distritos, y hoy mayoritariamente desocupada).
Así, Florencio Varela poseería a casi el 39% de su población total (de 350000 hab) bajo el
límite de la pobreza, cifra superior al promedio del conurbano (35%). No obstante estos
desoladores datos, este distrito poseería como ventaja competitiva señalada tanto por
actores locales –funcionarios, líderes políticos, sector comercial e industrial- como por
consultores externos (Informe PNUD, 1998) y por el Gobierno de la Pcia. De Bs. As. como
un distrito con un fuerte perfil de movilización de las organizaciones de base, y amplias
redes solidarias. Por esta razón, ha sido un distrito elegido en diversas ocasiones para el
inicio o puesta a prueba de programas sociales (PLAN VIDA/PROMIN –plan alimentario
provincial-; programa de CONTROL DE LA MORTALIDAD INFANTIL –programa de
articulación provincial-local) mostrando una energía particular para la demanda, para lograr
mejores condiciones de vida, justamente, siendo los grupos más dinámicos, las mujeres, y
los grupos medio-bajos, otrora pertenecientes a la clase trabajadora, hoy desocupados o
jubilados con un mínimo monto para la subsistencia, más sus hijos, los que luchan y
buscan asegurar espacios mejores para vivir e insertarse (Ilari, 2000)
Se debe señalar también, en este sentido, que los criterios de militancia política tradicional
tienen prevalencia, dada su mayor llegada a los sectores en situación de extrema pobreza , y
en ocasiones llegan a dificultar la articulación con otros criterios de trabajo u organización
–técnico-científico y comercial-industrial, fundamentalmente-.
Estos datos, harto escuetos e incompletos, dan la idea global de lo que el Municipio debe
afrontar en su actividad como ente estatal a cargo de planificar y desarrollar políticas
públicas para el crecimiento económico y la equidad social; especialmente si tenemos en
cuenta de que se trata de una población en crecimiento, demandante de servicios y con una
muy baja capacidad contributiva (actualmente, los datos arrojados por la Secretaría de
Economía y Producción, Subsecretaría de Ingresos Públicos, sostienen que sólo contribuye
un 30% de la población de Florencio Varela, existiendo un 40% que no está en condiciones
de hacerlo y un 30% que no lo hace por razones culturales -la crítica está dada en la no
retribución de servicios por parte del Municipio, frente a tasas muy altas-).
Todo ello apunta a pensar en el desafío de una gestión pública eficaz en un contexto de
vastos problemas económicos y sociales.
En este sentido, y según lo expresado por las distintas fuentes técnicas que el Intendente ha
acercado a la Municipalidad, se ha observado que este organismo de gobierno local está
recorriendo un camino, ciertamente limitado por la gran pobreza a la que debe asistir, hacia
la modernización de su gestión.
Se puede destacar que es una estructura de bajo costo para los vecinos, habiendo 1
empleado municipal cada 111 habitantes aproximadamente (con una dotación de 3010
empleados), contra los 10 emp/ 1000 h. que en promedio poseen otros municipios de la
Pcia. de Bs. As.; el costo anual de manutención por ciudadano contribuyente es menor que
el promedio de otros municipios. Sin embargo el presupuesto total –de Us$ 60000000- sólo
alcanza, mayoritariamente, para la cobertura del personal y del Hospital Municipal (70% de
los recursos), lo que paraliza al gobierno local en otros campos de políticas activas
sustentadas mediante la financiación municipal.
Frente a la clara voluntad de la gestión actual por modernizar la gestión dada a través de la
intervención de equipos de investigación y asesoramiento en Análisis Organizacional y
RRHH, (se han realizado estudios cuali-cuantitativos de la capacidad y organización del
trabajo, de los sistemas de poder y comunicaciones de la Municipalidad, y se ha
implementado un trabajo para la planificación y seguimiento de acciones planificadas en
distintos sectores de trabajo, reingeniería de procesos y estructuras, así como proyectos con
aplicación de tecnología, contándose con un área de Capacitación, que vinculada a
organismos provinciales, viene realizando una labor innovativa para apoyar la calificación
y formación del personal) se observa también que existen conflictos estructurales que hacen
más vulnerables a la ausencia de planificación y evaluación de las acciones, el dispendio de
recursos, la falta de incentivos al personal o la sobrecarga de tarea: aquéllas, denominadas
áreas de alto riesgo de gestión, (Cuadernos de Diagnóstico Organizacional, Equipo Asesor,
1997) son justamente las más vinculadas a la prestación de Servicios: fundamentalmente,
prestaciones sociales y de salud, servicios públicos y obras públicas. Según este trabajo,
una de las principales fuentes de dificultad es la excesiva demanda que deben afrontar estos
sectores -incrementada por prácticas clientelares y poco racionales para la asignación de
recursos-, lo que genera una gran desorganización, donde lo urgente solapa ampliamente lo
importante. Así mismo, el sistema de reclutamiento de personal de estas áreas, más
politizado -donde los punteros continúan su labor política desde dentro de la estructuraamplía el efecto mencionado. Dentro de este grupo también se hallan áreas en las que
descansa la responsabilidad del poder de policía municipal, en las cuáles pueden
presentarse prácticas corruptas por parte de algunos agentes. Existen así mismo áreas más
profesionalizadas, con cierta organización de trabajo, pero con grandes dificultades para
proveerse insumos, reconocidas como áreas de riesgo medio de gestión; y por último, áreas
con riesgo bajo o nulo, aquellas altamente profesionalizadas, donde también aparecen
políticos de carrera, pero con un reconocimiento claro de las estrategias necesarias de
gestión, como empleados administrativos de carrera con mejores sueldos y una tarea más
organizada por la misma rutina de los procedimientos administrativos, pero así mismo con
una menor plasticidad y renuencia al cambio organizacional que implicaría, por ejemplo,
una descentralización de competencias para generar una mayor participación ciudadana en
el manejo de presupuestos y proyectos.
Es decir que este Municipio esta afrontando un proceso de desarrollo hacia un estado de
gerenciamiento público, por expresa iniciativa de la actual gestión, aunque no siempre
acompañado de la visión de todos los actores-funcionarios. Una etapa posterior, que en
algunas áreas ya comienza a ser encarada, hallándose en estado larvario, es la que tiene que
ver con la mayor transparencia y “accountability” de las acciones gubernamentales, el
vuelco hacia la opinión del ciudadano y la mayor participación en la planificación del
gasto[6].
Aunque, frente a esta última consideración, debe destacarse que justamente, la experiencia
de trabajo con el PAGV, es justamente una acción en la cuál se fomentó, si bien con toda
una conflictiva que más adelante relatamos, la acción participativa local en la planificación
y asignación de beneficios para el desarrollo social. Como hemos dicho, estas acciones se
van a dar en la particular arena social y política de este distrito, con toda una trayectoria de
vuelco hacia la comunidad, de potenciación de las acciones de las Instituciones de base,
pero siempre desde la militancia política tradicional. El componente faltante para una
verdadera organización de la Sociedad Civil estaría dado en la ausencia de una
planificación del desarrollo de las acciones, limitadas éstas a la obtención de insumos frente
a la emergencia, la organización barrial para “pelear” el asfaltado o iluminación de una
calle, o la presencia de un Centro de Salud, y teñido todo este movimiento por la
pertenencia o no al partido mayoritario para lograr la obtención de esos beneficios.
En referencia a la Secretaría de Desarrollo Social Municipal y su actividad, se ha destacado
en una investigación regional sobre políticas sociales (Fernández, Ilari, Cravacuore, Villar,
1998) la organización “ad hoc” de la gran mayoría de los organismos de gobierno local
destinado a la gestión de políticas sociales. Estas áreas municipales muestran una
importante actividad de vinculación con otros programas provinciales y nacionales,
desarrollando una política social muy imbuida de las normas de funcionamiento de las
instancias de gobierno central, a nivel local aparece ampliamente difundida la modalidad de
trabajo en campo a través de la militancia política, lo que define una sociedad de base
movilizada, involucrada, pero también organizada bajo prácticas más asociadas a al
clientelismo que a una racionalidad técnico-administrativa. Un informe de la Secretaría de
Desarrollo Social de la Nación, al analizar las características organizacionales del área de
Desarrollo Social Municipal señaló que este organismo estaba en condiciones de afrontar el
desarrollo de proyectos, si bien veía necesario el fortalecimiento institucionaladministrativo.
Así, las características de la Secretaría dedicada a la gestión de políticas sociales del
gobierno local, permiten pensar como viene a implantarse el PAGV, donde si bien el
esfuerzo está puesto en descentralizar, el modelo de trabajo será moldeado desde criterios
técnico-administrativos y burocráticos del gobierno central. Este, desde su lógica, enfrenta
la necesidad de capacitar a las organizaciones de base tanto como brindar herramientas al
Municipio para que este logre tomar un papel activo en la sustentabilidad de las acciones responsable de lograr que la financiación de los proyectos se complemente progresivamente
con acciones generadas desde los recursos de las Instituciones de base pero a su vez
incluidas éstas en la agenda para la planificación de las políticas sociales-. Pero así mismo
el gobierno central no llega a descifrar e interactuar respetando los aspectos culturales más
propios de esta comunidad.
El nacimiento de una ONG para la organización de Apoyo de Proyectos
Hemos señalado que el PAGV va a ejecutarse a partir de la articulación del gobierno local
en igual nivel que las organizaciones de base, con la coordinación ejercida por una ONG
local con capacidad técnica como para llevar adelante este rol de arbitraje.
El Instituto de Formación y Trabajo AG sería la organización no gubernamental de reciente
creación, elegida como “Organización de Apoyo”, en sus inicios ligada al quehacer
parroquial en el ámbito de Quilmes, y siendo su orientación prioritaria la capacitación en
oficios y microemprendimientos. En sí, el Instituto ligado inicialmente a la acción de la
Iglesia, con una visión humanitaria y participativa de las bases en pos del desarrollo local,
ante el surgimiento del PAGV, cobra un vuelo insospechado: convocado por la misma
Municipalidad, desde donde se recibieron los lineamientos de Nación para ser “elegibles”,
y poder recibir los fondos para Desarrollo Social, es desde Nación que se la va a señalar
como una posible organización con el herramental técnico mínimo para jugar el rol de
monitoreo y control de los proyectos. Y, lo que en sus inicios es un germen, una entidad
delineada desde lo externo, crece vertiginosamente aprovechando el lugar otorgado y
comienza a dinamizar realmente el desarrollo del Programa, en ocasiones contraponiéndose
a su mismo creador (el gobierno local). Lo cuál, como más adelante señalaremos, no puede
ser visto de manera negativa, sino por el contrario, como uno de los genuinos efectos
positivos frente a la acción, podría decirse, en un inicio vertical, de Desarrollo Social de
Nación . A través de los distintos documentos analizados parece delinearse una búsqueda
del gobierno central de “moldear”, como si se tratase de una arcilla fresca, a los
Municipios, las ONGs, y las organizaciones de base, para obtener las condiciones para la
financiación externa que se le exige desde el BID.
Una evaluación realizada por Desarrollo Social de Nación arrojó el siguiente perfil:
La asociación presenta una situación patrimonial y financiera inicial razonablemente
equilibrada y se ajusta a las disposiciones vigentes. Se advierte una corta trayectoria dada
su reciente formación. De este modo los antecedentes de la institución resultan insuficientes
para su postulación como organización de apoyo.
Sin embargo, los antecedentes profesionales de sus integrantes, acreditan formación y
experiencia en cuestiones vinculadas a formulación de proyectos sociales, dinámica de
grupos, capacitación y acompañamiento de organizaciones comunitarias.
En el desarrollo de la tarea en contacto con Nación, el Equipo de AG creció asimismo,
incrementándose la dotación profesional y técnica de apoyo. Así mismo, AG estrechó aún
más los vínculos existentes con la comunidad, a través del gerenciamiento de los veintidós
proyectos asignados por el PAGV. El PAGV destacó, a dos años de trabajo con AG, que su
gestión podría calificarse como eficaz. No obstante lo cuál, al comenzar a evidenciarse cada
vez con mayor fuerza los efectos de la crisis político-económica a nivel nacional, el
principal recorte se operaría en las “organizaciones de apoyo”, quebrándose
contradictoriamente la red institucional articulada por el PAGV, como meta del programa
en sí. Así, a 4 meses de cierre del programa, se desvinculó completamente esta articulación
Organización de Apoyo, Organizaciones barriales, Gobierno Local, Gobierno Central,
pasando Nación a tener una relación “directa” con los ejecutores.
Instituciones de base participantes[7]
Las organizaciones ejecutoras varían entre una infraestructura, historia y presencia barrial
mediana o buena a una reciente creación, casi empujada por el plan barrial.
Si tomáramos en cuenta la presencia barrial, la trayectoria institucional, así como la
estructura administrativo-financiera, podríamos decir que en cada plan barrial habría tres
grupos de instituciones:
Grupo 1
Poseen características de infraestructura edilicia propia, una trayectoria institucional en el
barrio asociada a una historia -usualmente aparecidas por cuestiones políticas- Ya
realizaban sus propios balances, generalmente asociadas a actividades sociales y deportivas.
En lo gerencial, conocen sus limitaciones y operan con un cierto criterio de imagen. La
sustentabilidad augurable para este grupo es buena a muy buena, constituyendo este grupo
un 30% de las organizaciones implicadas en el Programa a nivel de el distrito del que
tratamos. Las organizaciones que normalmente se vinculaban a este perfil eran las
“Sociedades de Fomento”, “Centros de Jubilados” y algunos Clubes Sociales y Deportivos
en menor medida, siendo su principal desventaja la pobre participación de jóvenes y
mujeres (más que en calidad de usuarios de servicios) y criterios de dirección verticalistastradicionales.
Grupo 2
Se trata de grupos humanos con una consistencia medianamente buena, se han formado
recientemente y no poseen infraestructura edilicia, funcionando en las instalaciones Centros
de Salud, Comedores u otras Municipales (SUM), desde el punto de vista organizacional,
oscilan entre una buena cohesión grupal a una endeblez organizacional. Otra característica
destacable sería la fuerte constitución de redes de apoyo social, generando grupos solidarios
que presionan para el logro de beneficios y ayuda para los más vulnerables. La
sustentabilidad augurable para este grupo sería media. Este grupo constituía el 40% de las
organizaciones ejecutoras de proyectos. Los ejemplos en este grupo serían
fundamentalmente las “Ligas de Mujeres”, así como algunas comisiones y asociaciones por
la discapacidad y/o la ancianidad, siendo su principal desventaja la falta de peso en la toma
de decisiones en el manejo de fondos o en proyectos de mejoramiento de la infraestructura
urbana y/o de servicios públicos.
Grupo 3
Se trata de grupos humanos con una consistencia endeble, sin capacitación ni experiencia
en el trabajo barrial y una reciente conformación, cuasi empujada por la aparición del Plan
Barrial; tampoco poseerían infraestructura.
Los ejemplos para este grupo eran comisiones provisorias, asociaciones recientes, grupos
de jóvenes conformados en instituciones. La sustentabilidad augurable para este grupo sería
mala a regular.
A continuación expresaremos de manera sintética un análisis organizacional de los actores
intervinientes en el Programa.
De la conjugación de datos que surgen en el CUADRO COMPARATIVO A (VER
ANEXO II), puede establecerse que, justamente, el potencial para el desarrollo eficaz de las
acciones de programas descentralizados se hallaría en la capacidad de diálogo e
intercambio de “capital humano”: conocimiento académico y experiencia barrial, empatía,
capacidad de reconocer las diferencias culturales, más que en la discriminación o la
imposibilidad de compartir el espacio con aquel que opera diferente.
Es interesante destacar cómo los diferentes perfiles mostrados, van a permitir una mayor o
menor participación durante los procesos de toma de decisiones para el desarrollo del
PAGV a nivel local. Para ello, hemos formulado el CUADRO COMPARATIVO B (VER
ANEXO III), en el cuál pueden evidenciarse las etapas de ejecución del programa y el nivel
de participación mostrado por cada uno de los actores intervinientes. Se debe señalar, que
los inicios y el desarrollo, si bien conflictivos, poseen aspectos de éxito en la ejecución,
pero al sobrevenir la crisis, la lógica que ha promovido todo el desarrollo de acciones se
quiebra, opacando muchos de los logros anteriormente adquiridos.
A continuación desarrollaremos el proceso de trabajo (corte longitudinal del desarrollo del
programa), que nos ayudará a comprender los aspectos de éxito y de conflicto en la
construcción de un marco para la participación.
3.2) Desarrollo del diálogo
Para comprender cómo se dieron los procesos de interacción, dividiremos este desarrollo en
sucesivas etapas[8].
PRIMER FASE: La gestación de proyectos, la llegada del PAGV.
Esta primer fase se abrió con la llegada de Desarrollo Social de Nación con un modelo de
trabajo "por inducción" a la participación: el aporte de instructivos de todo tipo, las
reuniones y los reglamentos, certificaron un “modus operandi” en el cuál por momentos el
modelo participativo real se hacía difícil de llevar a cabo. La presión de tiempo se
presentaba como una problemática real, y aparecía claramente la tensión de "ajustar" los
proyectos generados a las tipologías ofrecidas por Nación. Un estudio de los materiales
generados por los PPP, en comparación con los proyectos ejecutados, muestra que:
-De 47 proyectos aportados por las distintas Instituciones, y 14 proyectos generados por la
Municipalidad, se "ajustó" a un total de 22 proyectos, donde la ODA tuvo un importante
papel para realizar "mixturas" de proyectos generados por los técnicos municipales y las
instituciones, de modo tal que fueran viables para el modelo de Nación.
-Cabe destacar que un 63% de los proyectos fue absorbido por la Municipalidad como
ejecutor, a falta de infraestructura y/o capacidad de gestión de las Instituciones.
Esta fase inicial es tomada por todos los actores como oportunidad, y visualizada
fundamentalmente por el gobierno local como rutina para lograr recursos para la atención
de las necesidades acuciantes de la población. Esto, claramente logra colocar en tela de
juicio la legitimidad de las acciones de descentralización, como modelo fuertemente
inducido de manera vertical, donde posiblemente se descuidan algunos aspectos culturales
y sociales que el grupo sobre el que se focaliza necesita trabajar y descubrir para poner en
marcha una verdadera planificación participativa. Como componentes positivos de esta fase
inicial se debe pensar en que tal vez este sea un modo viable de lograr la participación de
las bases, más en sociedades civiles con pocos recursos para lograr acceder a niveles
supralocales, para ser escuchadas en sus reclamos -cuando la puerta del gobierno local se
cerró por verdadera falta de recursos-. En este sentido, la Municipalidad mostró una
iniciativa positiva al realizar la selección de una ONG con la capacidad técnica para
desarrollar las relaciones y ser sustento fuerte del trabajo a desarrollarse en los barrios.
En el proceso posterior en que la ODA comienza iniciar la interacción con las
organizaciones barriales, y se genera el momento fundante de todos los procesos que darán
lugar al desarrollo de proyectos, la articulación con el gobierno local comienza a fallar. La
disputa por espacios de poder y la obtención de recursos, más la pérdida de vista de esa
riqueza, ese entramado relacional que comienza a tejerse en los inicios, en el cual se gestan
solidaridades, nodos de conflicto y se delinean espacios de poder barrial, son los
indicadores de dicha falla en la articulación. Esto queda casi liberado al azar: las
interacciones entre técnicos municipales, instituciones barriales y ODA, posiblemente por
la ausencia de una planificación estratégica y una visión social de los fenómenos allí
presentes. El no estar tiene un alto costo, y es el descrédito sobre la función pública local,
un espacio de coordinación que queda vacío y es rápidamente ocupado por la ODA. Lo que
si pudo ser considerado un factor positivo, aunque ciertamente azaroso, no planificado
dentro de la intervención del programa, fue el criterio positivo de la ODA para gerenciar
esas relaciones, poniendo un peso muy importante en dos factores:
a) La participación barrial a través de talleres de trabajo, donde la discusión y el desarrollo
de un diagnóstico sobre las necesidades barriales fueron el vector principal de agrupación.
b) El seguimiento de la formulación de proyectos, a cargo de los técnicos municipales,
apoyándolos en la modalidad en que esos proyectos deberían ser presentados para ser
viables.
Si bien la ODA jugó un rol muy activo, aquí, la no planificación de los espacios de trabajo
generó el germen de lo que después se convertiría en conflicto: el no encuentro en los
talleres entre las organizaciones barriales y los técnicos municipales. La pregunta que a
posteriori surgiría es ¿Quién es el autor-dueño de los proyectos? Asociada a la desconfianza
de las instituciones frente a los lugares dados a los profesionales, fundamentalmente en lo
que respecta a asignación de coordinaciones rentadas de proyectos. La reflexión que
permite esta primer fase, tiene que ver con la FUNDAMENTAL IMPORTANCIA de la
presencia de todos los actores en el inicio de una relación, y la claridad en las reglas del
juego: quién ocupa cada espacio, qué funciones se asignan y por qué esos lugares. En la
turbulencia de los inicios, la ANOMIA fue un factor que permitió que las relaciones se
estructurasen “de acuerdo a simpatías y criterios personales”. Este factor debió haber sido
visualizado por el Gobierno Local, más aún dada la presencia de recursos económicofinancieros de por medio, factor que entra a generar presión en la siguiente fase.
SEGUNDA FASE: El reconocimiento de los Proyectos que se pondrán en marcha.
Esta fase se origina sobre los grupos de Instituciones barriales bien consolidados sobre la
idea de llevar a cabo proyectos: han realizado el diagnóstico de necesidades barriales, han
trabajado qué cosas quieren para su espacio cotidiano. Pero se inicia aquí el primer diálogo
con los profesionales (denominados “técnicos”) que entran en escena a reclamar la autoría
intelectual sobre los proyectos. El componente que salpimenta la disputa es la presión de
grupos politizados al interior de la Secretaría de Desarrollo Social, para obtener un espacio
en los proyectos gestados: la problemática circula alrededor de quién llevará la “tajada”
más sabrosa, dado que los recursos económicos que vienen son realmente importantes, en
los términos en que las personas del barrio los ven y en relación con los sueldos
municipales. Se activan aquí rápidamente las redes “clientelares”, y sucede que en muchos
casos la elección de beneficiarios va a superponer el acceso a planes de ayuda. Por otra
parte, otra de las dificultades claramente visualizadas son las que tienen que ver con la
pregunta ¿es la persona colocada en esa función idónea para la misma? El problema se
acentuó gravemente visto que por la escasez de RRHH calificados capaces de generar
proyectos -desde el Municipio, que lógicamente aportó este componente, pero sin una
buena estrategia para el reclutamiento de nuevos técnicos-, muchos de los proyectos
formulados fueron replicados, frente a la perplejidad de los autores. Así, el recurso material
y económico no permitió plantear la planificación y la adjudicación racional de
responsabilidades, con lo cual, cabe nuevamente preguntarse (y haremos que esta pregunta
quede flotando hasta finalizar la experiencia) ¿es la ayuda económica de por sí impulsora
para la organización de la sociedad civil? ¿O se requiere primero la estructuración de la
trama social y la capacitación para enfrentarse a proyectos que justamente buscan plantear
y resolver la propia demanda?
Como muchos, nos quedaremos pensando en si esta cuestión es homóloga de aquella vieja
cuestión del huevo y la gallina: ¿qué fue primero?.
Por que, poniéndolo en las palabras de Fabián Repetto, la intervención de las
organizaciones de la sociedad civil puede conducir en algunos casos a la aparición de un
nuevo tipo de clientelismo (expresado de dos maneras: entre las ONG´s y los pobres, y
entre el Estado y las ONG´s). En este contexto, los esfuerzos por mejorar la intervención
pública en materia social a través de lo que se ha dado en llamar la “gerencia social”, ha
mostrado sus límites una y otra ves en la última década. Esto, en tanto lo sustantivo, no
parece residir en la especificidad de gerenciar lo social, sino en la problemática que es
relativa a cada área de la política social. (Repetto, 2000)
En este sentido, la tercera posición tomada por la ODA, que tuvo lisa y llanamente que ver
con el estilo de liderazgo de quien la conducía, ayudó verdaderamente a ordenar este
proceso de toma de decisión sobre los lugares a ocupar: se aplicó un criterio racional. Quién
formuló los proyectos debía estar allí, habiendo conquistado un espacio. Esta ética de
trabajo y capacidad promovida por la ODA generó inmediatamente externalidades
positivas: la confianza en el discurso se reactivó, y se logró un clima mejor para avanzar
sobre el trabajo a realizar.
TERCER FASE: Gerenciar lo social
No obstante que la posición no es de total alineamiento con la ideología neoliberal a
rajatabla, hemos tomado ideas que hemos creído valiosas, en cuanto a su posibilidad
práctica de aplicación, si bien merecen una reflexión bien clara sobre el contexto en el que
se está actuando.
Esta fase tiene que ver con el desarrollo de los proyectos, con una inercia positiva que
comienza a darse en rasgos generales, asentada fundamentalmente en la consolidación de
equipos de trabajo, y con el logro del ejercicio del diálogo enfrentando y asimilando las
distintas culturas de trabajo de los actores sentado a una misma mesa.
La iniciativa se inicia con el desafío para AG de hacerse cargo de coordinar a todos los
actores intervinientes en la ejecución de proyectos. Describiremos el recorrido y sus
conflictos:
a)
El diálogo entre Instituciones y Municipalidad. Acostumbrados estos actores a un
modelo de gestión centralizado, clientelista, para atender necesidades sociales, un año fue
necesario para sentar a todos ellos a una misma mesa de trabajo, compartir expectativas,
necesidades e ideas. Las reuniones de Plan Barrial, instancias para el vuelco de las
opiniones, para la discusión y para la reflexión, en un inicio eran fuertemente evadidas,
sentidas como “pérdida de tiempo”. Su utilidad fue visualizándose sólo posteriormente (ver
“Herramientas”)
b)
Lograr que los sectores más pauperizados reconozcan el nuevo escenario “global”
desde lo político-económico-social. Se detectaba el desconocimiento del mismo por falta de
acceso a medios de información de calidad, y por las características del entorno local y
comunitario -mencionados en (a)- Efectos indeseados eran:
-Reproducción de la pobreza. Por falta de criterio de agrupación institucional y de búsqueda
de recursos, llegando siempre al pedido al sector estatal mediante clientelismo político.
-Ausencia de una actitud emprendedora y de autovaloración de los recursos personales que
se tenían, con baja capacidad de trabajo de equipo como de resolución de problemas de
manera creativa-productiva.
Para resolver este problema, todas las instituciones participaron en procesos de
fortalecimiento, capacitándose, discutiendo cada problema y resolviéndolo
participativamente, a lo largo de un año y medio, en la ODA y en las instalaciones elegidas
para ejecutar planes. Los técnicos Municipales SIEMPRE se movilizaron hacia esos
lugares.
c)
La interacción entre profesionales, políticos y vecinos, no siempre apacible, debiendo
darse respuesta para lograr una buena síntesis. La militancia política fue vista como
esencial para conseguir y manejar recursos, pero los medios aplicados por ésta fueron
puestos en tela de juicio, y así se moderaron algunas acciones; a su vez, la lógica política
chocaba con los criterios de procedimiento de los profesionales, y entonces éstos,
comenzaron a ver que en un contexto de necesidad extrema, ciertos procedimientos pueden
ser más laxos, si bien obligados éticamente a reflexionar porqué las cosas se hacen de tal
modo y si es debido sostener esa vía;. La dinámica barrial tiene su complejidad: dónde
meterse y donde no meterse , vecinos que capitalizan toda la ayuda social, grupos de
extrema vulnerabilidad vs. Vecinos que han afianzado pequeñas conquistas, etc. Fueron
necesarios meses para visualizar la necesidad de coparticipación con el otro, de que el
hecho de brindar información o ayuda, o abrir la puerta de la Institución a otros, suma
beneficios más de lo que los resta.
d) Reconocer características propias de los grupos a asistir y promover, a los que cuesta
en menor o mayor medida sensibilizar y agrupar pues poseen hábitos y creencias
fuertemente arraigados. Este problema sólo pudo resolverse con el trabajo diario con los
beneficiarios y sus familias, del cuál únicamente eran capaces los vecinos. El aporte del
trabajo comunitario de ellos fue valiosísimo: ellos fueron quienes se acercaron a los
beneficiarios en sus casas, y poco a poco los llevaron a salir del aislamiento, dentro de sus
posibilidades, acompañándolos a participar en las actividades recreativas y comunitarias, y
en las actividades de capacitación.
Todo este proceso significó un verdadero “empowerment” de los grupos locales, por un
lado, a la vez que abrió un campo de aprendizaje sobre la eficacia de la cooperación y la
comprensión de la diversidad como valor, cuestión que no está verdaderamente instalada en
los cuerpos técnico-profesionales de la función pública local, ni en los punteros políticos.
Por que “empower”, la versión en inglés sin traducción al castellano, que más o menos
significa “repartir el poder, o dar poder”, significa crear un ambiente en el cual las personas
que conforman grupos se convierten en equipos de trabajo, en los cuáles cada integrante
siente que tiene un nivel de influencia real en la calidad de lo que se hace y en la eficiencia
y eficacia”. Concepto tomado del mundo empresario, no deja de tener sentido en su
traspolación a las redes de apoyo social, y más aún en la construcción de un sentir
democrático: el mensaje es esto es también mío, y lo que yo hago hace que sea aún mejor.
Una sensación positiva, generadora de pertenencia y compromiso. ¿No son acaso elementos
necesarios para la gobernabilidad?
CUARTA FASE: De la Sustentabilidad a la Crisis y Ajuste
Esta fase se relaciona con toda la problemática de cierre de proyectos, establecida en un
contexto de crisis político-económica y ajuste para la república Argentina, que impactó
gravemente en los sectores más empobrecidos. La secuencia de hechos que va a darse en
los últimos meses de ejecución de proyectos, potencian una sensación de “abandono” de las
reglas de funcionamiento de la red de actores intervienientes. Comienzan a potenciarse
actitudes de “quite” de colaboración, y aquello que fue conflicto contenido en los vínculos
comienza a exponerse. En este sentido, lo observado claramente fue:
a)
El cambio de todos los equipos administrativo-técnicos en Nación al darse el cambio
de gestión (Menem-De la Rúa) y posteriormente con el fracaso de la gestión de la
Secretaria aliancista de Desarrollo Social (Fernández Meijide), con quien se dio la completa
renovación de los equipos de trabajo.
b) El cuestionamiento y recorte de las actividades de la Organización de Apoyo,
desconociéndose reglas previas de funcionamiento del programa.
c)
Una línea divisoria entre los proyectos ejecutados por la Municipalidad y los
proyectos ejecutados por Organizaciones Barriales.
d)
La polarización de la relación Nación-Municipio, por encima de la relación NaciónOrganizaciones Barriales. Esto se relaciona íntimamente con la mayor aceptación de la
lógica de trabajo más “burocratizada” , por parte de Nación hacia el Municipio, en
desmedro del contacto directo con las organizaciones barriales.
No obstante estas nuevas dinámicas, aquellas interacciones que se habían generado a través
de dos años de trabajo conjunto, obtuvieron continuidad sobre la base de solidaridades y
circulación de “capital social”. Esto fue claro al presentarse los proyectos de
sustentabilidad, donde varias propuestas de continuidad estaban asociadas a proyectos
creados desde el acompañamiento de técnicos municipales y de la organización de apoyo,
siendo la materia prima las ideas mostradas por las organizaciones barriales
participantes[9].
Sin embargo, hay que destacar que para las bases, los virajes violentos en las políticas
sociales –como el mostrado en esta experiencia- generan rápidamente la “desconfianza” , la
rediscusión de roles y reglas al punto de la anomia, la movilización desorganizada o la
apatía. Efectos que claramente no son el terreno del desarrollo social.
3.3) Herramientas efectivas en la construcción de un marco para la participación efectiva
A partir del intercambio y sistematización de información durante el desarrollo de los
proyectos, la Organización de Apoyo en conjunto con los técnicos municipales y la
evaluación de todos los participantes, comenzaron a visualizar la importancia algunos
modelos de trabajo, que realmente podían ser considerados “herramientas” para mejorar los
intercambios, y verdaderamente construir un espacio de participación. Lógicamente, el
conflicto dado a partir de las interacciones deficitarias, el escatimar información, el recelo y
la desconfianza, o el desdén frente a las competencias del otro, no permitían el óptimo
desarrollo de las acciones. Estos aspectos fueron señalados por todos los actores
intervinientes como básicos para llevar adelante procesos participativos donde la
heterogeneidad de los actores es la regla más que la excepción.
Cabe destacar que en el presente trabajo no se hace alusión a herramientas legales para
facilitar estos procesos participativos, los cuáles no obstante, deben ser estudiados y
considerados, dado que tienden a obstaculizar o facilitar la puesta en marcha de los mismos.
Sin embargo, también es pertinente apuntar que los marcos legales para promover la
participación ciudadana, tienden a ser posteriores a experiencias exitosas de prácticas
participativas, y entonces producen un anclaje de las mismas, promoviendo nuevas
prácticas; en los casos en que se aporta primero la normativa legal, no siempre se produce
el efecto deseado en la práctica: dado que son las conductas y representaciones de los
actores sociales las que generan la circulación de “buenas prácticas”.
En el CUADRO COMPARATIVO C (VER ANEXO III) puede observarse la línea de base
de la que se parte –situación conflictiva inicial que dificultaba una genuina participación-,
las herramientas aplicadas, y los resultados obtenidos –resolución total o parcial de los
conflictos presentados en la línea de base-.
Hablamos así de un “ejercicio del diálogo”, de “un proceso educativo interactivo”, de
“poder compartido”, de “generar confianza”, como aspectos de capital que no sólo hacen al
ejercicio de una verdadera ciudadanía, sino que apuntan al verdadero aprovechamiento de
los recursos económicos que una comunidad dispone en un momento dado para lograr el
desarrollo y autonomía local.
Una propuesta de trabajo
Partiendo de las herramientas analizadas, y tomando en cuenta nuestras hipótesis iniciales,
en las cuáles tomamos fuertemente la idea de formar las competencias sociales para la
participación ciudadana como proceso interactivo dado en el tiempo, y en un espacio de
construcción articulada que requiere de lógicas organizacionales diversas, respetadas en su
esencia pero flexibles así mismo, es que a continuación presentaremos líneas de trabajo
para generar la genuina participación, la circulación de capital humano y social, y en
definitiva, el desarrollo económico y social perseguido a través de las políticas de
Descentralización.
Hemos señalado que el abordaje de los nuevos modelos de gestión nos empujan a trabajar
en presencia de diversos niveles y lógicas. Realizaremos señalamientos sobre cada uno de
dichos niveles, teniendo en cuenta la experiencia presentada.
Desde los Organismos de Cooperación técnico-financiera internacional.
Será extremadamente importante destacar el estudio exhaustivo y profundo de los aspectos
culturales, casi “étnico-antropológicos” de aquellas comunidades que serán objeto de la
ayuda. Como lo hemos mostrado a través de nuestra experiencia, no siempre la ayuda
económica y la asistencia técnica implican cambio inmediato, ni mucho menos resultados
positivos en el sentido en que el organismo de cooperación lo entiende. La excesiva rigidez
de los procesos de asistencia, de las pautas para arribar al financiamiento, pueden ser
obstáculos en el camino a comprender cómo define una determinada comunidad su futuro y
su percepción de desarrollo. Más trabajo en campo y una mayor preparación del terreno
para la instauración de procesos participativos es necesaria a la hora de aprobar,
posteriormente, una asistencia. En este sentido, tener presente la visión del Capital Social
del que una determinada comunidad es portadora, parece un aspecto de fundamental interés
para el reconocimiento de cuánto más podrán multiplicarse los beneficios de la
cooperación, nunca descartando que la participación debe ser comprendida como un
proceso que fluye desde la cúpula hacia la base y viceversa, generando efectos innovadores
en cada momento de dicho proceso.
Desde el Gobierno Central
Teniendo en cuenta el excelente manejo de información en territorio, se debe apuntar a
poseer una claridad extrema acerca de la propia capacidad de gerenciar programas, como
parte de una visión integral a largo plazo, dentro de una planificación estratégica. Por
supuesto el criterio de organización de las estructuras gubernamentales, bajo lógicas de
racionalidad y eficiencia, es un tema aún pendiente; el estado central debe ser el encargado
de promover la aplicación correcta de las políticas de descentralización, observando la
capacidad institucional de aquellos que reciben mayores responsabilidades y competencias,
aportando las herramientas para un crecimiento de las organizaciones de la comunidad y los
gobierno locales que participan. Para ello, las estructuras gubernamentales deben estar
dotadas de una flexibilidad y capacidad técnica, así como de una constancia asegurada a
través de la planificación estratégica, que genere confianza, presencia y a la vez innovación
en los actores de la base.
Desde los Gobiernos Locales
Los gobiernos locales deben realizar un recorrido de desarrollo que hoy sólo puede ser
promovido desde la ayuda externa, pero así mismo desde la voluntad interna política de
visualizar el futuro y establecer proyectos que permanezcan en el tiempo. Así, el
fortalecimiento de su estructura, a través de un ejercicio ético y profesional de la función
pública, debe ser una de las prioridades. No obstante, para entender la relevancia de la
actuación del gobierno local en los procesos participativos, se debe trabajar
exhaustivamente en la formación de todos los niveles de la organización, a través de:
-La sensibilización sobre la importancia de los procesos de descentralización en la nueva
escena de un mundo global.
-La relevancia de generar una planificación estratégica local, a través del ordenamiento de
aspectos organizacionales, y la imposición de metas reales a alcanzar.
-La necesidad de contar con la participación y control ciudadano de la gestión
-La necesidad de pensarse con un perfil único que aporte ventajas competitivas como
ciudad.
Por último, pero no menos importante, queda el tema de un entrenamiento continuo en la
relación, articulación y diálogo con actores del nivel local –centros educativos, empresas,
comercios, organizaciones comunitarias-, tanto como con otros gobiernos locales, niveles
de gobierno regional y central y organismos internacionales. Será en este sentido, la célula
de acción con mayor dinamismo, y se debe crear para ello, el marco institucional, legal,
económico y humano para que ese dinamismo pueda plasmarse realmente en acciones de
apertura de espacios para la participación.
Desde las organizaciones de la Sociedad Civil
Tanto como los gobiernos locales requieren un primer apoyo externo para lograr reconocer,
especialmente en ámbitos de gran pobreza, los recursos sociales y culturales con los que
cuentan para hacer frente de manera innovadora a su propia realidad. Para ello, al generarse
espacios para la participación, no es dable esperar una respuesta organizada inmediata: sino
más bien, instaurar un espacio en el cuál los actores van a afianzarse, van a aprender pero
también a reconocer el bagaje propio . En este sentido, las propuestas de trabajar desde la
educación formal y no formal en las temáticas de ciudadanía resulta fundamental. La
educación de individuos autónomos, responsables, concientes de sus derechos ciudadanos,
puede generar un potencial de innovación y cambio, una arena propicia para el intercambio
con el gobierno local, acercándose a los objetivos de planificación estratégica que aquel
pudiera formular, en pos de un perfil único como ciudad, aprovechando las ventajas
comparativas de una región o distrito.
Si bien ha sido largamente discutida la importancia de capacitar en el fortalecimiento de la
Sociedad Civil, tal vez las herramientas aplicadas, siempre más delineadas por un aporte de
información o saber técnico, han descuidado la importancia de generar espacios de práctica
de la participación, tal cuál se ha evidenciado a través de las “herramientas” presentadas.
4. Reflexiones finales
Uno de los temas sobre los que cabe reflexionar es el impacto real de las nuevas policies
del ámbito social, cuyos ingredientes principales son -tal cuál lo hemos visto en el caso
práctico del PAGV-, tras la privatización y la exclusión social generada por el nuevo
modelo económico, y la retirada violenta del Estado Central, la descentralización a niveles
inferiores de gobierno, la focalización sobre grupos-meta (target) y la activación de la
participación social. Y cabe reflexionar más aún en el ámbito de America Latina. Como lo
hemos mostrado, importantes sumas de dinero asignadas a través de programas
descentralizados, en una impecable estructura organismo internacional de cooperacióngobierno central en rol de monitoreo-gobierno local como ejecutor-ONGs de coordinaciónparticipación de organizaciones de base, puede resultar sólo una estructura formal cuyo
contenido no reactiva verdaderamente la nueva cuestión social, y no es vector de cambio
eficaz para paliar la pobreza y el crecimiento. Nuevamente traeremos a Repetto (op.cit),
quien nos plantea que “Aún cuando muchos nuevos programas (en particular asociados a
salud, educación y combate de la pobreza) tienen este diseño pro-societal, lo real es que su
impacto en los contenidos y dinámicas de dichas policies ha sido más bien escaso, limitado
a la fase de implementación de acciones, en tanto el entramado institucional derivado de las
reformas estructurales no ha dejado lugar para que las demandas e interese de los sectores
más necesitados se cristalicen, a través de una participación efectiva, en la toma de
decisiones respecto de aquellos aspectos que los afectan de una u otra manera”.
Este trabajo toma una posición al respecto, que se fundamenta por un lado en la visión del
contexto macro-social, político y económico, y por el otro en la experiencia real y cotidiana
del trabajo en los grupos-objetivo de aquellas políticas sociales. La experiencia,
enriquecedora de por sí para los actores intervinientes, ha quedado más bien delineada por
el azar y los procesos de toma de decisión de los actores en el momento mismo en que la
escena transcurría. Esto pudo haber sido exitoso tanto como un fracaso; nuestra intención
ha sido mostrar los factores de fortaleza en el desarrollo de las interacciones entre gobierno
local y sociedad civil, para la construcción de un tejido social fuerte, que participe
realmente y se involucre en la planificación gubernamental. Lo que puede observarse
claramente, es que no toda la sociedad civil, por definición, tiene la capacidad de gestar
movimientos organizados y sustentables; no todo gobierno local es capaz de recibir
políticas descentralizadas y hacerse cargo exitosamente; y no toda plan de acción del estado
central, así como no todo plan de asistencia técnico-financiera, son capaces de responder a
las necesidades concretas de desarrollo en el camino a la autonomía de una comunidad
dada.
Una clara dimensión a la que en este trabajo se apunta , es la que se ha denominado
“Capital Social”: es decir, factores culturales, de redes sociales, de confianza y compromiso
de los actores intervinientes, que si no existen, deben ser impulsados para la eficacia de las
acciones participativas. Al pensar un modelo que integre variables como las anteiormente
señaladas en los modelos de desarrollo, se está apuntando a una visión superadora de la
visión típicamente economicista en los procesos de Reforma de Estado en los países
latinoamericanos (Kliksberg, 2000) Posiblemente, sin pensar en herramientas para la
creación y circulación de capital social, desde una mirada compleja de la realidad, es
inviable trabajar sobre el desarrollo y la autonomía, ya no sólo local sino de un país en
general, aún cuando existan importantes montos de ayuda económica.
En última instancia, y tal vez sólo desde una visión “micro”, que pretende alcanzar el nivel
“macro”, nuestra principal hipótesis es que se trata de "procesos educativos", en donde se
adquieren competencias para la interacción humana, donde la comunicación, el liderazgo y
el trabajo de equipo juegan un importante rol. Primero, la capacidad de comprender, la
orientación estratégica, la construcción de un sentido: hacia dónde vamos, hacia donde va
la sociedad en general, y por qué lo hacemos así. Este es un factor que debe estar antes de
cargar con importantes montos de ayuda económica, que en manos de aquellos que no
poseen esta visión global -factor que, como hipótesis muy personal de quien realiza el
trabajo, es la generadora de una ética ciudadana y del funcionario público-, no son más que
ayuda desperdiciada. Ayuda que pagamos muy caro, también, todos los ciudadanos de un
país latinoamericano empobrecido, “ajustado”·, y endeudado.
En este lugar, la educación del nivel formal debe jugar un importante rol, para configurar
las competencias necesarias para esa toma de posición consciente y crítica de la ciudadanía.
Pero también el gobierno central debe tener un rol activo para, mediante un efecto
“cascada”, brindar primero las herramientas necesarias a los gobiernos locales y dar
recursos en la medida del desarrollo y “madurez en la gestión” de cada Municipio. Y de la
misma manera, el gobierno local sobre la sociedad civil activa.
El paso clave: la transformación de la burocracia social del Estado, para que se genere una
mayor igualdad, en lo que atañe a la distribución del poder socioeconómico, político y
simbólico. Sólo así se logrará sinceramente la oportunidad para moldear nuevas fronteras
entre Estado y ciudadanía, donde pueda darse la inclusión más que la exclusión, la justicia
más que la corrupción, y la solidaridad más que la resolución de problemas individuales o
focales.
Tal vez en ese punto Latinoamérica vea surgir cierto sentido para el modelo económico y
social neoliberal que ha recibido sin otra oportunidad que tomar por bueno lo que se le
estaba dando.
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6. Breve Reseña Biográfica
Licenciada Psicología, Facultad de Psicología de la Universidad de Buenos Aires,
graduada como alumna destacada, donde se ha desempeñado así mismo como docente en la
cátedra de Psicología Educacional y en Psicología del Aprendizaje.
Realizando su tesis de magíster en el tema “Participación, Oportunidad y Formación :
Desarrollo Humano para un Desarrollo Local”, en el marco de la Maestría en Ciencias
Sociales del Trabajo del Centro de Estudios Avanzados (CEA) de la Universidad de
Buenos Aires, ha generado trabajos de investigación acerca de los modelos de participación
en los jóvenes, y en el marco de proyectos locales bajo cooperación internacional (BID)
Es asesor en Evaluación y Desarrollo de RRHH para la Dirección de Personal de la
Municipalidad de Florencio Varela; así mismo, participa en el diseño y elaboración de
proyectos de desarrollo social y humano, en contacto con diversos organismos de base y
ONGs de la zona.
Las comunicaciones al autor pueden dirigirse a:
[email protected]
ANEXOS
§
Anexo I: ESQUEMA.
Modelo de trabajo para la construcción de la gobernabilidad a través de la Participación
Ciudadana
§
Anexo II: CUADRO COMPARATIVO A
Análisis Organizacional Comparativo. Fortalezas y Debilidades Institucionales de la Red de
Actores Intervinientes en el PAGV
§
Anexo III: CUADRO COMPARATIVO B
Niveles de Participación mostrado por Actores en cada fase de desarrollo del PAGV
§
Anexo IV: CUADRO COMPARATIVO C
“Herramientas Eficaces” para la Participación
Anexo I: ESQUEMA.
Modelo de trabajo para la construcción de la gobernabilidad a través de la Participación
Ciudadana
TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO
TRANSFORMACIÓN DE LA CIUDADANÍA
Profesionalismo
y Ética
en la Función Pública
Aprender a autovalorar la condición como ciudadano
Construcción de competencias para la participación
Puede mostrar resultados
Concientización
de que no sólo puede sino
que debe abrirse
al ciudadano
CONSTRUCCIÓN DE LA GOBERNABILIDAD
Anexo II: CUADRO COMPARATIVO A
Análisis Organizacional Comparativo. Fortalezas y Debilidades Institucionales de la Red de
Actores Intervinientes en el PAGV [10]
Dimensiones que expresan la
“Capacidad de Gestión”
ACTORES INTERVINIENTES
Gobierno Central Secretaría de Desarrollo Social
Gobierno Local Secretaría de Desarrollo Social
ONG Instituto AG Organización de Apoyo
Instituciones de Base
Dinamismo
Bajo
Bajo
Alto
Medio
Capacidad Técnica
Alta
Media
Media
Baja o Nula
Aplicación de Tecnología de Información
Alta
Media
Media
Baja o Nula
Fluidez en los Procesos Comunicacionales
Baja
Baja
Alta
Alta en Instituciones del grupo 1 Media en Instituciones de los grupos 2 y 3, puesto que
aún siendo pocos actores para los procesos de decisión, el juego de espacios de poder es
muy fuerte e interfiere la capacidad de interacción comunicativa.
Planificación Estratégica
Media. Inducida desde los organismos que financian los proyectos, y sostenidapor personal
técnico
Baja. Inducida por el propio desarrollo del Programa, pero con graves interferencias dadas
desde la lógica organizacional
Media. Con un buena captación de la estrategia de Nación, y la posibilidad de la
interacción fluida al interior del equipo de la ONG
Baja. Fuertemente influidos por la necesidad inminente y la baja capacidad para visualizar
acciones y resultados futuros -como componente culturalCapacidad de adaptación al cambio
Baja o Nula Organización del Trabajo excesivamente estructurada para no salirse de los
lineamientos del organismo de financianción
Baja Organización del trabajo con procedimientos administrativos y requisitos
estructurados al estilo burocrático
Alta Estructura pequeña y con RRHH calificados, permite asumir virajes analizando
costos-beneficios
Media-Alta Nuevamente, de acuerdo al grupo de Instituciones de que se trate: las
estructuras pequeñas permiten una buena adaptación, pero el conflicto grupal-barrial lo
entorpece
Capacidad innovativa
Asociada al capital humano, pero coartada por los procedimientos
Asociada al capital humano, pero coartada por procedimientos y condiciones de trabajo
Asociada al capital humano y al dinamismo. La más alta en general
Dependiente del acompañamiento técnico, pero asociada a componente cultural.
Anexo III: CUADRO COMPARATIVO B
Niveles de Participación* mostrado por Actores en cada fase de desarrollo del PAGV[11]
Actores Fase I – (Mar/98-Sep/98)
“Presentación del Programa”
Fase II – (Oct/98-Jul/99)
“Inicio del Diálogo”
Fase III (Jul/99-Dic/00)
“Puesta en marcha de Proyectos”
Fase IV (Ene/01-Mar/01)
“Propuestas de Sustentabilidad”
Fase V (Abril/01...)
“Crisis Político-Económica y Ajuste”
Decisiones tomadas/Procesos llevados a cabo por cada fase
Presencia de condiciones para ejecutar el programa – Condiciones políticas y sociales para
ejecutar el programa
Procesos de Planificación participativa (PPP)- Diagnósticos comunitarios, articulación de
grupos e instituciones para el desarrollo de proyectos – Presentación y aprobación de
proyectos
Desarrollo de proyectos propuestos – Interacción en red para la construcción de la
sustentabilidad
Demostración de Resultados – Presentación de Propuestas para la sustentabilidad
Recorte de proyectos “sin resultados” (alta arbitrariedad sentida por los ejecutores)
Recorte de la organización de apoyo.
Gobierno Central – Secretaría de Desarrollo Social
Alta
Alta
Media
Media
Alta
Gobierno Local
Secretaría de Desarrollo Social
Alta
Nula
Baja
Baja
Baja
Organización de Apoyo (ONG)
Nula
Alta
Alta
Alta
Nula
Organizaciones Ejecutoras (Organizaciones Barriales)
Nula
Alta
Alta
Media
Nula
* La participación se define como: presencia e influencia en la toma de decisiones.
Anexo IV: CUADRO COMPARATIVO C
“Herramientas Eficaces” para la Participación
Línea de Base
Herramientas aplicadas
Resultados
“Prejuicio” sobre la capacidad de trabajo del otro, y sobre las intenciones de uso de
espacios de poder.
Incomprensión de las diferencias en las lógicas de acercamiento al campo de trabajo.
Ausencia de intercambio “atomización” de prácticas y saberes –profesional frente a barrial
ó políticoFocalización sobre el “cómo” y “quien” lleva a cabo las acciones
EJERCICIO DEL DIÁLOGO/PROCESO EDUCATIVO INTERACTIVO
Creación de espacios constantes en el tiempo, de reunión en los ámbitos de práctica –los
barrios-. Coordinación de estos espacios con el objetivo de generar el mejoramiento de la
interacción comunicativa.
Incremento de la red de contactos, con influencias recíprocas positivas entre los distintos
proyectos.
Mediana comprensión de la lógica de trabajo y respeto de los espacios e incumbencias: “A
cada uno su lugar, en una construcción donde todos son imprescindibles”
Focalización Sobre el “qué” de las acciones.
Ausencia de visión cooperativa de la realidad.
Creencia acerca del poder bajo un ejercicio vertical. Quien tiene el poder debe usarlo de
manera excluyente: la información no circula, las decisiones las toman unos pocos.
Conducta pasiva de aceptación de las decisiones – Queja inconducente EMPOWERMENT o “PODER COMPARTIDO”
Ejercicio continuo sobre la importancia del proceso de construcción del poder
a)Brindar información clara y transparente para todos
b)Toma de decisiones con la opinión de todos
c)Creación de una identidad positiva acerca de tomar decisiones y resolver problemas, así
como del ejercicio de la consulta
d)Estructurar la demanda y generar la propuesta de soluciones
Uno de los componentes de mayor dificultad en su instauración.
Se generó un incremento en la circulación de información, así como en la estructuración de
nuevas propuestas frente a la crítica de acciones en el desarrollo de proyectos.
“Concientización” acerca de las posibilidades en la suma de capacidades más que en la
restricción de opiniones.
Desconfianza hacia la utilización del poder o beneficios por parte del otro.
Bloqueos en la toma de decisiones, extrema conflictividad intra e Inter grupos de proyectos
GENERAR CONFIANZA
Reglas transparentes para todos los actores
Mostrar procesos y resultados de acciones.
Planificar para poder anticipar los comportamientos
Conductas constantes de respeto de los espacios de trabajo.
Disminución considerable de la actitud “suspicaz”
Aplicación sólo al ámbito grupal de trabajo, imposibilidad de generalizar la confianza
-------------------------------------------------------------------------------[1] CEPAL (1997) “La Brecha de la Equidad”
[2] “Diez Falacias sobre los problemas sociales de América Latina”. Kliksberg,B. Revista
Reforma y Democracia Nº 19, Febrero 2001.
[3] Según el “LatinBarómetro”, en promedio casi un 70% de las poblaciones
latinoamericanas indican al ser encuestadas que la riqueza es “injustamente distribuida o
muy injustamente distribuida”. (Citado por Kliksberg, en “Inequidad y Crecimiento.
Nuevos Hallazgos de investigación”.En: De igual a Igual. El Desafío del Estado ante los
nuevos problemas sociales. Coeditado por el Fondo de Cultura Económica y la Secretaría
de Desarrollo Social de la Nación.)
[4] Entre los trabajos más importantes sobre Capital Social hallamos las investigaciones de
Robert Putnam(1994) sobre el porqué de las diferencias de desarrollo entre Italia del Norte
e Italia del Sur. Sobre el tema del capital humano, ya en la década del ´60, la ausencia de
una explicación según las variables tradicionales para el desarrollo de las naciones, señala
la necesidad de ocuparse de otros factores, entre los que se consideró especialmente la
educación de los individuos, o también “formación de recursos humanos”(Sara Finkel,
1977)
[5] En base a estudios realizados en varios países de América Latina en los años 90.
(Colombia: Estudio Sobre la Capacidad de los Gobiernos Locales. Más allá de la Asistencia
Técnica –Banco Mundial, Departamento III, División de Operaciones I, América Latina y
el Caribe, Informe Nº 14085, 19 de Julio de 1995)
[6] Al momento de ser elaborado el presente trabajo, el Intendente decreta la necesidad de
“descentralizar la gestión” y generar mecanismos para que la organizaciones de base
participen activamente en la recaudación, y en la toma de decisiones sobre servicios y obras
públicas. Así mismo exhorta a todas las áreas municipales a publicar sus resultados de
gestión en una recientemente creada página web, así como trabaja con los vecinos para que
ellos empleen Internet como método de consulta e interacción con las áreas municipales.
Quedan sin embargo brechas importantes para llevar a cabo este proyecto: la
sensibilización y comprensión por parte de las áreas municipales, renuentes al cambio; y la
brecha informática que impide a la mayor parte de la población a la utilización real de
herramientas de e-government. Así mismo, cabe preguntarse qué hechos coyunturales
definen la urgencia para una “descentralización”. Aquí puede reflexionarse acerca del
impacto de la crisis, que agota enteramente los sistemas tradicionales de captación del voto,
siendo entonces un recurso ahora claramente visualizado, la motivación que produce en las
organizaciones barriales lograr una cuota de participación real al poder controlar y decidir
el uso de recursos que antaño la Municipalidad manejaba de manera más centralizada.
[7] Este diagnóstico fue elaborado en base a una muestra de entrevistas realizadas con la
ONG, analizando material de trabajo de los proyectos en marcha, y en la observación de
dinámicas de trabajo de las reuniones de plan barrial
[8] Para cada una de estas etapas, el material de datos que se procesó fue el producido por :
a) los "Informes Trimestrales de Desarrollo de Proyecto", b)elaboración de información
surgida en cada reunión de los distintos proyectos agrupados por barrios -reuniones de Plan
Barrial de frecuencia semanal- c)Elaboración de información surgida en cada reunión de
los distintos proyectos para la evaluación desde Nación -Reuniones de Comité de
Seguimiento, de frecuencia Trimestral-
[9] Es interesante destacar que al momento de presentación de las propuestas de
sustentabilidad, de 18 propuestas, casi la mitad contaba con distintos tipos de apoyos
municipales “informales”, es decir, que dependían de las personas que habían trabajado
conjuntamente, técnicos y empleados administrativos que prestarían sus servicios
ampliando sus tareas para dar continuidad a la relación generada a través de proyectos
ejecutados
[10] Mismas fuentes de información; más entrevistas al “Equipo de Asesoría en Análisis
Organizacional y RRHH” de la Municipalidad de Florencio Varela, y entrevista a
“Subsecretaría de Desarrollo Social de la Municipalidad”
[11] Ídem Cuadro anterior.