Retos de desarrollar las condiciones para la participación ciudadana en escenarios locales Juliana E. Raffaghelli 1. Introducciónón Largamente se ha tratado y se sigue tratando el tema de la pobreza en América Latina, como fenómeno a resolver para lograr verdaderamente el acceso al desarrollo. Sin embargo, mas preocupante que la pobreza, englobado en ésta y a la vez productor de la misma, es el fenómeno de la desigualdad.[1] América Latina lleva tristemente el rótulo del continente con mayor desigualdad del mundo. Y ha sido, así mismo, capaz de reproducir y acrecentar esta desigualdad en el transcurso de los últimos veinte años[2]. En este sentido, desde las ciencias sociales, políticas y económicas , la pregunta permanente es: ¿Cómo puede América Latina revertir la pobreza? ¿Cuáles serán los modelos económicos que la orienten a formar parte real del mundo globalizado? ¿Cuáles serán las estructuras de gobierno que los países iberoamericanos requieren para sostener los principios del desarrollo humano y económico? El fantasma de la desigualdad amenaza permanentemente las respuestas para estas preguntas. Estos procesos de inequidad crean en las sociedades latinoamericanas profundas dificultades estructurales , atentando contra el crecimiento económico sustentable, y obstruyendo el desarrollo social. Se generan así mismo, tensiones sociales que desestabilizan la gobernabilidad. La población de la región percibe la inequidad y no la acepta.[3] En los últimos años, a partir de los informes del Consenso de Washington y especialmente la Cumbre Social Mundial de Copenhague, se ha comenzado a perfilar un nuevo modelo de desarrollo, el de desarrollo compartido, basado en la participación de los integrantes de la sociedad, como modo principal de movilización del capital social y humano. Sobre estos últimos conceptos, debemos decir que se unen al debate como contraparte del capital económico, siendo que este no alcanza por sí mismo para explicar la riqueza y calidad de vida de las naciones. Así, varios autores[4] han hablado de los beneficios de la estimulación de la educación, como modo de desarrollar el capital humano; y de los efectos positivos de los valores compartidos, normas sociales y culturales, capacidad de asociacionismo, como capital social que impulsa la construcción de redes eficaces y un clima de confianza, siendo entonces los grupos humanos mucho más inteligentes al utilizar sus recursos materiales, ambientales, económicos, optimizando su rendimiento varias veces. ¿Por qué tomar, frente al cuestionamiento de la desigualdad, el tema de la participación? A través de las diversas experiencias de gobierno, en los nuevos escenarios que implican un constante desafío competitivo, se ha ido teorizando y se ha logrado establecer fuertemente la participación ciudadana como una herramienta única para lograr el éxito en el desarrollo local, pensado desde una visión global. Así las ciudades más que nunca forman parte del mundo si existen en ellas gobiernos capaces de dar apertura con trasparencia y responsabilidad, a los ciudadanos, quienes tienen la verdadera autonomía y compromiso de indicar hacia dónde desean orientar su desarrollo. Es decir, crear su propio futuro. Pero ¿qué es participar? ¿cómo se participa? ¿Quiénes participan?. Participación, es una palabra absolutamente cargada de sentidos, que no todos los gobiernos y sus comunidades utilizan y aplican de la misma manera. Consideramos que existe una brecha entre los modelos de participación más organizados y sostenidos de los países desarrollados, con democracias sólidas constituidas, y los modelos de participación en muchos casos esporádicos, focalizados en la resolución de necesidades básicas, de baja institucionalización de muchos países latinoamericanos. No obstante lo cuál no es nuestra intención desestimar los ricos movimientos de participación dados por ejemplo en Porto Alegre, Brasil –experiencias de presupuesto participativo- en Villa El Salvador, Perú – asentamiento urbano planificado por sus pobladores-, en Venezuela –ferias de consumo familiar -, en Montevideo, Uruguay –descentralización de la gestión municipal-; por el contrario, tenemos mucho que aprender de estos casos en que los latinoamericanos, entre la lucha frente a la pobreza, logran la organización. Existe en todas estas experiencias una impronta singular que se repite: fuertes acervos culturales que permitieron la circulación de capital social. En otras palabras, la cultura original y/o la diversidad pudo ser respetada para luego ponerse en marcha a través del diálogo, la participación y la asociación de actores en pos de un objetivo común. Hemos considerado que existe un fuerte vínculo entre PARTICIPAR, con toda la polisemia que esta palabra encierra y que intentaremos esclarecer, como clave para comenzar a sentar las bases de un verdadero cambio a la problemática de la exclusión (de los países latinoamericanos del mundo globalizado en general, y de los sectores crecientes de pobres y empobrecidos en las sociedades latinoamericanas). Nuestro punto de partida se halla en la visión hoy de la problemática de la inequidad y su relación con la capacidad de participación, y de cómo se da el aprendizaje de esta capacidad en los marcos deficitarios de “socialización” que la realidad actual permite. Probablemente víctima de los avatares de la economía mundial, pero a su vez culpable de la reproducción inédita de estructuras sociales que han generado la concentración de la riqueza en los sectores más ricos y la pauperización extrema de los más pobres, en América Latina subyace hoy la pregunta latente de si esta desigualdad, es la productora de la "apatía " y la falta de participación organizada y sistemática de la ciudadanía, o es el producto de la ausencia de oportunidades institucionalizadas de participación. Quizás este sea el más firme cuestionamiento a las estructuras partidarias con su baja productividad política actual asociada fuertemente a la incapacidad de gestión de los estados para gerenciar la apertura de sus estructuras y promover la participación, la trasparencia y la ética pública. Pero también es el señalamiento de una larga trayectoria histórica donde las competencias sociales para participar fueron anuladas sistemáticamente, a través de gobiernos dictatoriales, y democracias endebles, cruzadas desde su base por la corrupción y el clientelismo. ¿Donde se coloca el peso actual de las amplias dificultades para participar en la toma de decisiones que hacen a la vida cotidiana, el desarrollo de las ciudades y los grupos humanos que en ella viven? Es todo un entramado complejo, donde debemos observar primero las características de gobierno y estructuras partidarias -dentro de las cuáles hallaríamos los mecanismos de participación más tradicionales, como el votar y ser votado-, para luego mirar cómo se conducen los ciudadanos, y cuán capaces son de demandar el cambio, de insertarse para exigir la toma de decisiones, de tomar decisiones sobre las políticas que afectan sus vidas como su entornos. Por supuesto: en la medida que los gobiernos no sean capaces de gestionar estos espacios de participación, los ciudadanos no hallarán vías que le faciliten su acceso. Pero también en la medida de que los ciudadanos no sean capaces de exigir espacios de participación, de colocar este tema en la agenda, no se logrará dicho objetivo. Para ello, debe generarse la necesidad en todos los actores sociales intervinientes de que el gobierno es un espacio propio, común, que posee reglas de juego que deben ser respetadas con ética y profesionalismo para generar eficiencia y eficacia en las respuestas. Una hipótesis auxiliar que sustenta nuestro recorrido es que la desigualdad es reproductora de gobiernos con una alta endeblez institucional, y de instituciones de socialización – familia y escuela- en déficit; lo que impacta en la capacidad de generación de mecanismos para la participación y circulación de capital social. Por lo tanto, la desigualdad es reproductora de bajas competencias para la participación ciudadana. Sin embargo, nuestra principal hipótesis de trabajo es que existen oportunidades en las que la sociedad civil puede concientizarse, organizarse y aprender a participar. Esas oportunidades dependen, según las visiones de la problemática de: a)MODELOS DE LA CÚPULA HACIA LA BASE: complejas estructuras de cooperación internacional técnica y financiera, a través de la puesta en marcha de políticas sociales diseñadas por el gobierno central y provincial, mayoritariamente, y en una medida mucho menor, por el gobierno local. b) MODELOS DE LA BASE HACIA LA CÚPULA: en gran medida dependientes de liderazgos y oportunidades dadas en un determinado momento, a partir de los cuáles se pueden generar movimientos ascendentes y de gran potencial para desarrollar y hacer circular el capital social. Apuntamos claramente a cuestionar cuáles son los modelos de CAMBIO Y DESARROLLO en las sociedades latinoamericanas. Sería interesante preguntarse cómo aparece la pobreza y la desigualdad, en el imaginario popular (de la población argentina en particular y latinoamericana en general): representaciones sociales de la necesidad, el deterioro en la calidad de vida, la inoperancia de los gobiernos para dar respuesta, la corrupción de las estructuras de gobierno y partidarias. Se han esfumado no obstante, “como por arte de magia”, representaciones acerca de la responsabilidad, que trae inmediatamente la acción participativa. La culpabilización del otro (gobierno, políticos, empleados públicos, empresas monopólicas, ciudadanos violentos o que no respetan las normas mínimas de vida) y la pérdida de visión de la responsabilidad es frecuente . Lo que nos lleva a la observación de ciudadanos altamente individualizados, encerrados en el miedo y la necesidad, víctimas más que protagonistas, que reproducen en los momentos clave las conductas reprochadas (cuando de estar afuera se pasa a pertenecer al partido o al gobierno), casi como una inercia que precipita al círculo vicioso. 2. Los modelos participativos en la agenda gubernamental América Latina ha iniciado a partir de las últimas dos décadas, un recorrido de cambio en la estructura de Estado, intentando acoplarse a los vertiginosos cambios en la escena mundial, que nos han llevado a lo que hoy se conoce como “globalización”. La Reforma de Estado, como tal medida indicada por los organismos financieros que acuden en la ayuda de los países “en vías de desarrollo”, para lograr el desarrollo económico-político y social adquirido por un grupo de países en el mundo, se asienta en tres pilares: a) La crítica al tamaño elefantiásico del “Estado Benefactor”, con su consecuente ineficacia e ineficiencia, a la que cabría sumar en los países latinoamericanos la incompleta instauración de el antiguo modelo mencionado. Así, los procesos de modernización económica –dinamización de los mercados y protagonismo de las grandes corporaciones privadas en las economías “transnacionalizadas”, que terminan por dejar “pequeño” al gobierno nacional- comenzaron a presionar fuertemente sobre los niveles de eficiencia en la gestión pública, como requisito para la sobrevivencia del gobierno. b) La dificultad de seguir conceptualizando la acción gubernamental como resultado de un todo coherente, informe y monolítico, para pasar a generar esquemas de diferenciación entre agencias gubernamentales, especialización por sectores, fragmentación de programas y políticas, buscando un impacto más certero a través de la focalización de acciones de gobierno c) La creciente necesidad de incorporar a diversos agentes no gubernamentales en las decisiones públicas para hacerlas aceptables y moldeables a la preferencia de los ciudadanos, traducida en la necesidad de incorporar una nueva fisonomía en las agencias gubernamentales que permitieran mayores niveles de credibilidad y confianza del público en lo gubernamental (Gobiernos orientados al ciudadano, en un trabajo por resultados, más que gobiernos orientados a los procedimientos) La participación ciudadana se convierte, para la instauración completa de la Reforma de Estado, en un elemento clave de los nuevos criterios de gobernabilidad. Participación que va a darse a través de un cambio radical en las estructuras administrativas de gobierno: va indicarse así la necesidad de “transferir competencias de gobierno” a niveles inferiores al CENTRAL. Esto implica crear las condiciones para que la interacción de los ciudadanos con el gobierno sea lo más directa posible, y para ello, la mejor opción es recurrir a las unidades de gobierno más cercanas al ciudadano: el gobierno local o Municipio. Proceso de transferencia al que se va a denominar DESCENTRALIZACIÓN, cuyo objetivo principal es el de promover la participación ciudadana, la involucración de las personas que antes eran mero objetivo de políticas centralizadas del gobierno, en el control de la ejecución de esas políticas, en el pedido de rendición de cuentas por parte del gobierno – “accountability”-. Estos no son pasos sencillos para gobiernos que vienen de prácticas centralizadas, de la burocracia y la ausencia de responsabilización sobre los resultados. Tampoco son pasos sencillos para los gobiernos locales, en un contexto en el cuál se comienza a hablar de autonomía local y protagonismo de las ciudades, a organizaciones que sólo en casos excepcionales reúnen las características institucionales para resolver problemáticas complejas de planificación del desarrollo territorial, la integración cultural y la satisfacción del ciudadano –ocupadas hasta el momento más que nada de prestar servicios básicos de administración rutinaria-. Al plantearse todo el proceso de Reforma de Estado, y en específico de los procesos de Descentralización y Focalización involucrados en dicha reforma, los organismos de cooperación técnica y financiera, se van a ocupar así mismo de la importancia del fortalecimiento de la autonomía local, siendo los municipios las unidades de gobierno que van a pasar a protagonizar la relación con la ciudadanía. Sin embargo, frente a los programas de desarrollo municipal y de la autonomía local, estos organismos van a cuestionarse ¿En qué medida los programas de crédito y asistencia técnica para los municipios (PDMs) son instrumentos de las políticas de descentralización que responden preferentemente a los intereses del Gobierno Central, y en qué medida son también instrumentos útiles para que los municipios incrementen su desarrollo institucional y autonomía? ¿Cómo pueden los gobiernos centrales, los programas de desarrollo municipal, las agencias internacionales de financiamiento o asistencia técnica, los institutos de fomento municipal, las asociaciones de municipalidades, las ONGs, las universidades, los gremios y las empresas, contribuir a la materialización de los esfuerzos encaminados a la autonomía local real?(RAMÍREZ, PROAÑO, VALENZUELA, 1996) Parece haber un fuerte escollo en el logro de los objetivos de la Descentralización; debe pensarse que esta es una condición necesaria pero no suficiente para implementar los nuevos modelos de gestión y desarrollo. Al pensar en efectivos procesos de desarrollo económico y social es necesario pensar también en que la descentralización se halla íntimamente vinculada a la participación ciudadana organizada, por un lado, tanto como al nivel de desarrollo institucional del gobierno local. (VER ESQUEMA I) Fiszbein y Campbell[5] distinguen condiciones internas y externas para el desarrollo local, acorde a los nuevos modelos de gestión del Estado, y tomando en cuenta el especial papel que les toca jugar a los municipios: Como condiciones internas, se deberían listar a) la eficiencia de las estructuras administrativas y organizativas locales; b) el desarrollo de las habilidades y profesionalización del personal municipal; c) el uso adecuado del capital. Como condiciones externas, debemos tener en cuenta a) la fluida interacción entre sector público y privado, b) sistemas adecuados de reclutamiento de los funcionarios electos y administrativos, c) marco administrativo y legal que promueva el desarrollo de la autonomía municipal y d) adecuado nivel de desarrollo económico en la jurisdicción del gobierno local. Al tomar en cuenta estos puntos, reconocemos inmediatamente que los adecuados canales de expresión y formulación de demandas ciudadanas, dependen de una misma moneda que posee dos caras: la verdadera legitimidad del gobierno local por la activa participación de todos los sectores de la sociedad civil en los asuntos públicos (grupos comunitarios, ONGs, organizaciones profesionales y técnicas, universidades y empresas), y la capacidad de uso racional de los canales abiertos para participar. Al mostrar la experiencia de trabajo que más adelante planteamos, el objetivo es justamente presentar un proceso de trabajo ilustrativo de las relaciones entre los distintos y nuevos actores de la escena de la Reforma de Estado, cuyo objetivo es la construcción de un marco para la participación en un modelo descentralizado. La riqueza de interacciones, las fortalezas y debilidades mostradas por cada uno de los nodos de una red necesaria para la construcción de procesos participativos, va a permitirnos visualizar de manera práctica cómo se operan las dinámicas de contacto y diálogo, la conflictividad y los aspectos positivos que pueden ser elaborados en el transcurso de las acciones; y a partir de allí, será interesante mostrar cómo los procesos participativos requieren de un trabajo de construcción conjunta y sostenida en el tiempo. Construcción que no se agota en la presencia de cooperación y experticia de organismos externos, o éxito en la aplicación de modelos centrales de “gestión descentralizada” (modelo de promoción de la participación desde la cúpula hacia la base); como tampoco se agota en la presión y el liderazgo ejercido por la sociedad civil para obtener espacios donde hacer sentir su presencia (modelos de promoción de la participación de la base hacia la cúpula). Sino que se trata de crear oportunidades genuinas que puedan ser genuinamente aceptadas, comprendidas, aprovechadas y enriquecidas por aquellos que deben protagonizar el desarrollo de sus comunidades. 3. Una experiencia La experiencia de trabajo de la que se hablará a continuación, se asienta sobre la base de la implementación de un Programa de Desarrollo Social, como parte de la gestión de Pol´ticas Sociales de la Secretaría de Desarrollo Social de Nación (República Argentina) en el marco del trayecto final de gobierno del Dr. Menem y en los inicios de la gestión del gobierno del Dr. De la Rúa. A través de la observación desde el campo de trabajo en un Distrito (Florencio Varela), y en la presentación de las dinámicas de interacción entre los distintos actores intervinientes, y de los procesos de trabajo en el tiempo, la riqueza de esta experiencia radica en la posibilidad de analizar y detectar aquellos factores que podrían convertirse en claros indicadores de “herramientas para gestionar con éxito procesos de planificación participativa local”. Este análisis post facto posee obviamente todas las dificultades de un trabajo que no contempla los rigores de un modelo experimental, pero sí nos permite aislar variables y procesos que pueden replicarse para poner a prueba su genuino éxito. Plantearemos estos procesos de trabajo como una experiencia de construcción de competencias y espacios para la participación ciudadana a nivel local en el marco de implementación de un Programa para la gestión de políticas sociales descentralizadas. Para la comprensión del escenarios tanto como de los procesos, presentaremos someramente los actores intervinientes (a los efectos de reconocer sus perfiles y la potenciación de determinadas conductas según estos perfiles); realizaremos una comparación entre los mismos, en lo que respecta a su “capacidad de gestión” y el “grado de participación” mostrado para cada etapa de desarrollo de las acciones; presentaremos las fases de interacción en el trabajo hacia la participación (corte longitudinal en la experiencia) y por último intentaremos reflexionar acerca de las herramientas consideradas eficaces para generar una genuina participación ciudadana (corte transversal en la experiencia). Resulta de interés así mismo, realizar un pequeño recorrido por los conceptos vectores del presente trabajo. Definiremos operativamente Participación, concepto y acción que cruza toda la experiencia: “En un sentido Amplio, la Participación es: toda acción colectiva de individuos orientada a la satisfacción de determinados objetivos; la consecución de tales objetivos supone la existencia de una identidad colectiva anclada en la presencia de valores, intereses y motivaciones compartidas que dan sustento a la existencia de un nosotros” Así, devienen acciones participativas todas aquellas que convocan a un grupo humano y lo mantienen reunido, porque existe una motivación común. Sin embargo, deberíamos precisar de qué tipo de participación estaríamos hablando al tratar, en un sentido más restringido de la participación ciudadana. “En un sentido acotado, la Participación Ciudadana es: una actuación colectiva en pos de lograr la mejora de acceso a bienes y servicios, la integración a procesos en curso en la sociedad o comunidad, para el mejoramiento de las oportunidades de concreción de un proyecto de vida, y finalmente, para construir deliberadamente el futuro de una comunidad, en la cual se inserta el futuro personal: es decir, todas acciones destinadas a fortalecer la autoestima y generar el protagonismo” La fórmula parece sencilla: hablamos de participación como la herramienta principal para que las personas se sientan valoradas a la vez que responsables de su destino, con una conciencia de inserción grupal, comunitaria, local, regional o nacional, que genera acciones comunes dirigidas al desarrollo de ese grupo, comunidad, ciudad, región y/o país. Sin embargo, los países latinoamericanos han mostrado graves problemas en el acceso a modelos participativos, por cuanto existen vectores culturales y sociales que atentan justamente contra la capacidad de la ciudadanía de constituirse efectivamente como grupos organizados para ser una activa contraparte de los gobiernos. Extensas reflexiones –que no son el objeto del presente trabajo- pueden hallarse en autores como Filmus (1988;2000) Tedesco (1996) y Puiggrós (1990) en su abordaje de la problemática de la instauración de mecanismos para promover la democracia como modo de vida y aprendizaje en la Escuela (Institución principal que debe ser portadora y reproductora de un determinado modelo social). Así mismo, hallamos interesantes discusiones acerca de la capacidad base de movilización de una sociedad en relación al Capital Social que ésta es capaz de poner en juego, como pautas y normas culturales que cruzan los comportamientos de las personas, durante los procesos de desarrollo de una comunidad determinada (Putnam, 1994; Kliksberg, 1998). En referencia a estas deficiencias, existe también un amplio desarrollo alrededor del tema del fortalecimiento institucional de los gobiernos y la sociedad civil (BID, BM, primeros informes de abordaje de los procesos de Descentralización en América Latina –1993,1990-) y la “construcción de competencias para el ejercicio de la ciudadanía” (un interesante abordaje lo realiza la CINTERFOR-OIT, en el desarrollo de programas de educación no formal para formar competencias laborales y ciudadanas –1998-). 3.1) Presentación de los actores intervinientes Un programa de Desarrollo Social en un marco de Cooperación técnico-financiera internacional. El Programa de Atención a Grupos Vulnerables (PAGV), surge como programa para la disminución a riesgos sociales y para el mejoramiento de la calidad de vida de grupos denominados "vulnerables" (mujeres jefas de hogar, jóvenes, ancianos y discapacitados y núcleos indígenas del país). Este programa aparece en el año 1998, dentro de un paquete de programas que ese mismo año "el año de los municipios", y promediando la gestión del Presidente Menem -plena reforma neoliberal del gobierno-, la Secretaría de Desarrollo Social de Nación ( a cargo del Dr. Amadeo) comienza a promover, en conjunto con otras iniciativas como fondos participativos para organizaciones comunitarias (CENOC), programas alimentarios focalizados (ASOMA; PRANI;PROHUERTA , etc). Se evidencia así que para la línea neoliberal el aspecto social funciona sobre la base de tres pilares: Crecimiento económico-Educación-Focalización, dándose así "externalidades positivas" o "efecto derrame" del producto del crecimiento y la potencialidad del capital humano que regeneran un círculo virtuoso de crecimiento económico y desarrollo social. Habiéndose presentado de manera fundamental en el gobierno de Menem, en los inicios, la preocupación por privatizar -período 1991-95-, y desarrollar la captación de capitales, generando estabilidad a través del ajuste de cuentas fiscales, el impacto del desempleo generado por este modelo, y los acuciantes problemas sociales, generan todo un movimiento hacia la problemática social en una segunda instancia. Este programa se instaura en esa fase final. Cabe destacar que, hacia fines de la gestión del Dr. Menem, el modelo comienza a mostrar serias deficiencias, y llegados al momento actual, es interesante destacar cómo afectó la crisis político-económica a este tipo de políticas sociales focalizadas , que subsistieron en medio del caos político hasta ser abruptamente cercenadas frente a la falta de recursos económicos y la necesidad de “ajustar el gasto”, por un lado, y por otro lado, frente a la desconfianza de la nueva gestión por prácticas e ideas que venían del gobierno anterior. Este último hecho es uno de lo más graves factores que deben afrontar los países latinoamericanos en la búsqueda de la gobernabilidad y el desarrollo: la desconfianza de una gestión de gobierno a otro genera la falta de continuidad de proyectos institucionales, de políticas y reformas efectivas. Lo objetivos del Programa serían los siguientes (Cuadernillo de Presentación de Programa, Desarrollo Social de Nación, Junio de 1998): *Institucionalizar Procesos de Planificación Participativa (PPP), mediante la movilización y articulación de actores sociales locales en la promoción, preparación y ejecución de Planes Barriales (PB), Planes Multibarriales (PBM) y de los proyectos en comunidades indígenas. *Fortalecer la capacidad operativa y gerencial de los organismos participantes de los gobiernos provinciales y municipales, de la sociedad civil y de las comunidades indígenas para la gestión de los Planes respectivos. *Mejorar la capacidad de la Secretaría de Desarrollo Social y organismos de gobierno nacional, provincial y municipal para focalizar la asignación de recursos de sus programas sociales a la población más necesitada. El programa respondía a las directrices descriptas en el Plan Social diseñado por el gobierno argentino, contando con el financiamiento de la Secretaría de Desarrollo Social de Nación y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por un monto total de Us$ 60.000.000. El modelo de gestión estaría asentado sobre la base de fortalecer la capacidad de los diferentes niveles de gobierno y la sociedad civil para la coordinación de acciones, y la habilidad de la comunidad de participar activamente en la gestión del desarrollo social de su zona. El grupo objetivo estaría constituido por 90000 personas, tomando en cuenta la ejecución en áreas/barrios, de un tamaño medio de 1000 familias y 5 miembros promedio por hogar (un 40% de la población estimada como vulnerable). La ejecución se daría a través de 2 subcomponentes: a) Diseño participativo (preparación conjunta de proyectos, a través de un diagnóstico barrial participativo, contando con una ODA (organización de apoyo, en este caso la ONG "Instituto AG") como sede y apoyo para los procesos. b) Planes Barriales y Multibarriales: coordinación y ampliación de servicios, de acuerdo con lo generado en el diseño participativo, y teniendo en cuenta los proyectos elegibles. Los planes barriales constituirían la principal modalidad de gestión, conteniendo: a)información de base necesaria para el seguimiento y la medición de resultados; b) diagnóstico participativo de necesidades y recursos, necesario para la evaluación ex-ante; c)Proyectos elegibles según tipologías del componente (Perfiles de proyectos aprobables según instructivo elaborado por Desarrollo Social de Nación) y conformando una propuesta articulada a partir de las inquietudes relevadas en el PPP en cada barrio; d)evaluación completa de las Organizaciones Ejecutoras; e) plan de sustentabilidad de los servicios y f) designación de la ODA (organización de apoyo) Las organizaciones de la sociedad civil y/o los municipios serían las organizaciones ejecutoras (OE) y como tales responsables de la implementación de los proyectos, administrando los recursos materiales y financieros específicos. Las organizaciones de Apoyo (ODA) serían organizaciones de la sociedad civil con capacidad técnica en el diseño y gestión de proyectos sociales que brindarían apoyo para la preparación de los Planes y Proyectos de los componentes de Viabilización del Acceso y de Atención a la Población Indígena. “Las ODA supervisarán y darán apoyo técnico a las organizaciones ejecutoras, asegurando el cumplimiento de la metas a nivel local.”(Cuadernos del PAGV, 1999) Como puede observarse a través de la presentación del PAGV, desde el nivel central se estarían brindando todos los instrumentos para lograr la organización de las demandas dispersas, creando -paradójicamente- de manera centralizada, las posibilidades para la descentralización futura. Ha sido destacado por los informes de los organismos financiadores, el excesivo peso de la “organización de la descentralización según los procesos de oferta de financiación y ayuda” (IULA-CELCADEL, 1996), con lo cual, pese a tratarse de un interesantes esfuerzos para lograr la participación, cabe destacar que aquí la organización social no parte de las bases, sino que es empujada, técnicamente, a través de la configuración del Programa. La pregunta es si en este esfuerzo de descentralización, que afecta por sobre todo las prácticas universalistas en acciones destinadas a enfrentar la pobreza, los resultados serían todo lo positivo que a priori se auguraría -desde esta línea neoliberal de acción- . Porque pasar de responsabilidades desde el centro a niveles inferiores, aún cuando ello vaya acompañado de los recursos económicos necesarios, no aborta la posibilidad de que en los nuevos ámbitos de decisión se reproduzcan prácticas centralizadas y burocratizadas como las que se buscaban remediar, clientelismo, y enfrentamientos. Así mismo, la fuerza motriz de este programa habría sido descrita en varias ocasiones por los actores locales como “persecución de los recursos”. A partir de éste, se instauran normas y modelos que al llegar a la base pueden verse “viciados” o ser claramente “faltos de sentido” desde la visión de los actores locales. Un Distrito y su Municipio. El Distrito de Florencio Varela, ubicado en el tercer cordón urbano del Gran Buenos Aires, y una de las localidades en las cuáles se ejecutaría el programa, sería elegido justamente por el fuerte empobrecimiento sufrido, siendo uno de los partidos más expuestos a los procesos de pauperización dados en toda la República Argentina en general, y el Conurbano Bonaerense en particular, al caracterizarse por una explosión demográfica dada en los últimos años –últimas oleadas de inmigración al interior del país-, la constitución “joven” de su población (con un promedio de edad de 25,2 años) , y los bajos recursos para el empleo y la educación logrados en una inserción a la actividad económica que no logró integrar los distintos grupos poblacionales y culturas locales de este distrito (el cuál habría sido considerado “semi-rural” hasta que crecieron fuertemente algunos de sus centros urbanos, organizados primero como “barrios dormitorio”, con una clase trabajadora que se desplazaba hacia puestos de trabajo en otros distritos, y hoy mayoritariamente desocupada). Así, Florencio Varela poseería a casi el 39% de su población total (de 350000 hab) bajo el límite de la pobreza, cifra superior al promedio del conurbano (35%). No obstante estos desoladores datos, este distrito poseería como ventaja competitiva señalada tanto por actores locales –funcionarios, líderes políticos, sector comercial e industrial- como por consultores externos (Informe PNUD, 1998) y por el Gobierno de la Pcia. De Bs. As. como un distrito con un fuerte perfil de movilización de las organizaciones de base, y amplias redes solidarias. Por esta razón, ha sido un distrito elegido en diversas ocasiones para el inicio o puesta a prueba de programas sociales (PLAN VIDA/PROMIN –plan alimentario provincial-; programa de CONTROL DE LA MORTALIDAD INFANTIL –programa de articulación provincial-local) mostrando una energía particular para la demanda, para lograr mejores condiciones de vida, justamente, siendo los grupos más dinámicos, las mujeres, y los grupos medio-bajos, otrora pertenecientes a la clase trabajadora, hoy desocupados o jubilados con un mínimo monto para la subsistencia, más sus hijos, los que luchan y buscan asegurar espacios mejores para vivir e insertarse (Ilari, 2000) Se debe señalar también, en este sentido, que los criterios de militancia política tradicional tienen prevalencia, dada su mayor llegada a los sectores en situación de extrema pobreza , y en ocasiones llegan a dificultar la articulación con otros criterios de trabajo u organización –técnico-científico y comercial-industrial, fundamentalmente-. Estos datos, harto escuetos e incompletos, dan la idea global de lo que el Municipio debe afrontar en su actividad como ente estatal a cargo de planificar y desarrollar políticas públicas para el crecimiento económico y la equidad social; especialmente si tenemos en cuenta de que se trata de una población en crecimiento, demandante de servicios y con una muy baja capacidad contributiva (actualmente, los datos arrojados por la Secretaría de Economía y Producción, Subsecretaría de Ingresos Públicos, sostienen que sólo contribuye un 30% de la población de Florencio Varela, existiendo un 40% que no está en condiciones de hacerlo y un 30% que no lo hace por razones culturales -la crítica está dada en la no retribución de servicios por parte del Municipio, frente a tasas muy altas-). Todo ello apunta a pensar en el desafío de una gestión pública eficaz en un contexto de vastos problemas económicos y sociales. En este sentido, y según lo expresado por las distintas fuentes técnicas que el Intendente ha acercado a la Municipalidad, se ha observado que este organismo de gobierno local está recorriendo un camino, ciertamente limitado por la gran pobreza a la que debe asistir, hacia la modernización de su gestión. Se puede destacar que es una estructura de bajo costo para los vecinos, habiendo 1 empleado municipal cada 111 habitantes aproximadamente (con una dotación de 3010 empleados), contra los 10 emp/ 1000 h. que en promedio poseen otros municipios de la Pcia. de Bs. As.; el costo anual de manutención por ciudadano contribuyente es menor que el promedio de otros municipios. Sin embargo el presupuesto total –de Us$ 60000000- sólo alcanza, mayoritariamente, para la cobertura del personal y del Hospital Municipal (70% de los recursos), lo que paraliza al gobierno local en otros campos de políticas activas sustentadas mediante la financiación municipal. Frente a la clara voluntad de la gestión actual por modernizar la gestión dada a través de la intervención de equipos de investigación y asesoramiento en Análisis Organizacional y RRHH, (se han realizado estudios cuali-cuantitativos de la capacidad y organización del trabajo, de los sistemas de poder y comunicaciones de la Municipalidad, y se ha implementado un trabajo para la planificación y seguimiento de acciones planificadas en distintos sectores de trabajo, reingeniería de procesos y estructuras, así como proyectos con aplicación de tecnología, contándose con un área de Capacitación, que vinculada a organismos provinciales, viene realizando una labor innovativa para apoyar la calificación y formación del personal) se observa también que existen conflictos estructurales que hacen más vulnerables a la ausencia de planificación y evaluación de las acciones, el dispendio de recursos, la falta de incentivos al personal o la sobrecarga de tarea: aquéllas, denominadas áreas de alto riesgo de gestión, (Cuadernos de Diagnóstico Organizacional, Equipo Asesor, 1997) son justamente las más vinculadas a la prestación de Servicios: fundamentalmente, prestaciones sociales y de salud, servicios públicos y obras públicas. Según este trabajo, una de las principales fuentes de dificultad es la excesiva demanda que deben afrontar estos sectores -incrementada por prácticas clientelares y poco racionales para la asignación de recursos-, lo que genera una gran desorganización, donde lo urgente solapa ampliamente lo importante. Así mismo, el sistema de reclutamiento de personal de estas áreas, más politizado -donde los punteros continúan su labor política desde dentro de la estructuraamplía el efecto mencionado. Dentro de este grupo también se hallan áreas en las que descansa la responsabilidad del poder de policía municipal, en las cuáles pueden presentarse prácticas corruptas por parte de algunos agentes. Existen así mismo áreas más profesionalizadas, con cierta organización de trabajo, pero con grandes dificultades para proveerse insumos, reconocidas como áreas de riesgo medio de gestión; y por último, áreas con riesgo bajo o nulo, aquellas altamente profesionalizadas, donde también aparecen políticos de carrera, pero con un reconocimiento claro de las estrategias necesarias de gestión, como empleados administrativos de carrera con mejores sueldos y una tarea más organizada por la misma rutina de los procedimientos administrativos, pero así mismo con una menor plasticidad y renuencia al cambio organizacional que implicaría, por ejemplo, una descentralización de competencias para generar una mayor participación ciudadana en el manejo de presupuestos y proyectos. Es decir que este Municipio esta afrontando un proceso de desarrollo hacia un estado de gerenciamiento público, por expresa iniciativa de la actual gestión, aunque no siempre acompañado de la visión de todos los actores-funcionarios. Una etapa posterior, que en algunas áreas ya comienza a ser encarada, hallándose en estado larvario, es la que tiene que ver con la mayor transparencia y “accountability” de las acciones gubernamentales, el vuelco hacia la opinión del ciudadano y la mayor participación en la planificación del gasto[6]. Aunque, frente a esta última consideración, debe destacarse que justamente, la experiencia de trabajo con el PAGV, es justamente una acción en la cuál se fomentó, si bien con toda una conflictiva que más adelante relatamos, la acción participativa local en la planificación y asignación de beneficios para el desarrollo social. Como hemos dicho, estas acciones se van a dar en la particular arena social y política de este distrito, con toda una trayectoria de vuelco hacia la comunidad, de potenciación de las acciones de las Instituciones de base, pero siempre desde la militancia política tradicional. El componente faltante para una verdadera organización de la Sociedad Civil estaría dado en la ausencia de una planificación del desarrollo de las acciones, limitadas éstas a la obtención de insumos frente a la emergencia, la organización barrial para “pelear” el asfaltado o iluminación de una calle, o la presencia de un Centro de Salud, y teñido todo este movimiento por la pertenencia o no al partido mayoritario para lograr la obtención de esos beneficios. En referencia a la Secretaría de Desarrollo Social Municipal y su actividad, se ha destacado en una investigación regional sobre políticas sociales (Fernández, Ilari, Cravacuore, Villar, 1998) la organización “ad hoc” de la gran mayoría de los organismos de gobierno local destinado a la gestión de políticas sociales. Estas áreas municipales muestran una importante actividad de vinculación con otros programas provinciales y nacionales, desarrollando una política social muy imbuida de las normas de funcionamiento de las instancias de gobierno central, a nivel local aparece ampliamente difundida la modalidad de trabajo en campo a través de la militancia política, lo que define una sociedad de base movilizada, involucrada, pero también organizada bajo prácticas más asociadas a al clientelismo que a una racionalidad técnico-administrativa. Un informe de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación, al analizar las características organizacionales del área de Desarrollo Social Municipal señaló que este organismo estaba en condiciones de afrontar el desarrollo de proyectos, si bien veía necesario el fortalecimiento institucionaladministrativo. Así, las características de la Secretaría dedicada a la gestión de políticas sociales del gobierno local, permiten pensar como viene a implantarse el PAGV, donde si bien el esfuerzo está puesto en descentralizar, el modelo de trabajo será moldeado desde criterios técnico-administrativos y burocráticos del gobierno central. Este, desde su lógica, enfrenta la necesidad de capacitar a las organizaciones de base tanto como brindar herramientas al Municipio para que este logre tomar un papel activo en la sustentabilidad de las acciones responsable de lograr que la financiación de los proyectos se complemente progresivamente con acciones generadas desde los recursos de las Instituciones de base pero a su vez incluidas éstas en la agenda para la planificación de las políticas sociales-. Pero así mismo el gobierno central no llega a descifrar e interactuar respetando los aspectos culturales más propios de esta comunidad. El nacimiento de una ONG para la organización de Apoyo de Proyectos Hemos señalado que el PAGV va a ejecutarse a partir de la articulación del gobierno local en igual nivel que las organizaciones de base, con la coordinación ejercida por una ONG local con capacidad técnica como para llevar adelante este rol de arbitraje. El Instituto de Formación y Trabajo AG sería la organización no gubernamental de reciente creación, elegida como “Organización de Apoyo”, en sus inicios ligada al quehacer parroquial en el ámbito de Quilmes, y siendo su orientación prioritaria la capacitación en oficios y microemprendimientos. En sí, el Instituto ligado inicialmente a la acción de la Iglesia, con una visión humanitaria y participativa de las bases en pos del desarrollo local, ante el surgimiento del PAGV, cobra un vuelo insospechado: convocado por la misma Municipalidad, desde donde se recibieron los lineamientos de Nación para ser “elegibles”, y poder recibir los fondos para Desarrollo Social, es desde Nación que se la va a señalar como una posible organización con el herramental técnico mínimo para jugar el rol de monitoreo y control de los proyectos. Y, lo que en sus inicios es un germen, una entidad delineada desde lo externo, crece vertiginosamente aprovechando el lugar otorgado y comienza a dinamizar realmente el desarrollo del Programa, en ocasiones contraponiéndose a su mismo creador (el gobierno local). Lo cuál, como más adelante señalaremos, no puede ser visto de manera negativa, sino por el contrario, como uno de los genuinos efectos positivos frente a la acción, podría decirse, en un inicio vertical, de Desarrollo Social de Nación . A través de los distintos documentos analizados parece delinearse una búsqueda del gobierno central de “moldear”, como si se tratase de una arcilla fresca, a los Municipios, las ONGs, y las organizaciones de base, para obtener las condiciones para la financiación externa que se le exige desde el BID. Una evaluación realizada por Desarrollo Social de Nación arrojó el siguiente perfil: La asociación presenta una situación patrimonial y financiera inicial razonablemente equilibrada y se ajusta a las disposiciones vigentes. Se advierte una corta trayectoria dada su reciente formación. De este modo los antecedentes de la institución resultan insuficientes para su postulación como organización de apoyo. Sin embargo, los antecedentes profesionales de sus integrantes, acreditan formación y experiencia en cuestiones vinculadas a formulación de proyectos sociales, dinámica de grupos, capacitación y acompañamiento de organizaciones comunitarias. En el desarrollo de la tarea en contacto con Nación, el Equipo de AG creció asimismo, incrementándose la dotación profesional y técnica de apoyo. Así mismo, AG estrechó aún más los vínculos existentes con la comunidad, a través del gerenciamiento de los veintidós proyectos asignados por el PAGV. El PAGV destacó, a dos años de trabajo con AG, que su gestión podría calificarse como eficaz. No obstante lo cuál, al comenzar a evidenciarse cada vez con mayor fuerza los efectos de la crisis político-económica a nivel nacional, el principal recorte se operaría en las “organizaciones de apoyo”, quebrándose contradictoriamente la red institucional articulada por el PAGV, como meta del programa en sí. Así, a 4 meses de cierre del programa, se desvinculó completamente esta articulación Organización de Apoyo, Organizaciones barriales, Gobierno Local, Gobierno Central, pasando Nación a tener una relación “directa” con los ejecutores. Instituciones de base participantes[7] Las organizaciones ejecutoras varían entre una infraestructura, historia y presencia barrial mediana o buena a una reciente creación, casi empujada por el plan barrial. Si tomáramos en cuenta la presencia barrial, la trayectoria institucional, así como la estructura administrativo-financiera, podríamos decir que en cada plan barrial habría tres grupos de instituciones: Grupo 1 Poseen características de infraestructura edilicia propia, una trayectoria institucional en el barrio asociada a una historia -usualmente aparecidas por cuestiones políticas- Ya realizaban sus propios balances, generalmente asociadas a actividades sociales y deportivas. En lo gerencial, conocen sus limitaciones y operan con un cierto criterio de imagen. La sustentabilidad augurable para este grupo es buena a muy buena, constituyendo este grupo un 30% de las organizaciones implicadas en el Programa a nivel de el distrito del que tratamos. Las organizaciones que normalmente se vinculaban a este perfil eran las “Sociedades de Fomento”, “Centros de Jubilados” y algunos Clubes Sociales y Deportivos en menor medida, siendo su principal desventaja la pobre participación de jóvenes y mujeres (más que en calidad de usuarios de servicios) y criterios de dirección verticalistastradicionales. Grupo 2 Se trata de grupos humanos con una consistencia medianamente buena, se han formado recientemente y no poseen infraestructura edilicia, funcionando en las instalaciones Centros de Salud, Comedores u otras Municipales (SUM), desde el punto de vista organizacional, oscilan entre una buena cohesión grupal a una endeblez organizacional. Otra característica destacable sería la fuerte constitución de redes de apoyo social, generando grupos solidarios que presionan para el logro de beneficios y ayuda para los más vulnerables. La sustentabilidad augurable para este grupo sería media. Este grupo constituía el 40% de las organizaciones ejecutoras de proyectos. Los ejemplos en este grupo serían fundamentalmente las “Ligas de Mujeres”, así como algunas comisiones y asociaciones por la discapacidad y/o la ancianidad, siendo su principal desventaja la falta de peso en la toma de decisiones en el manejo de fondos o en proyectos de mejoramiento de la infraestructura urbana y/o de servicios públicos. Grupo 3 Se trata de grupos humanos con una consistencia endeble, sin capacitación ni experiencia en el trabajo barrial y una reciente conformación, cuasi empujada por la aparición del Plan Barrial; tampoco poseerían infraestructura. Los ejemplos para este grupo eran comisiones provisorias, asociaciones recientes, grupos de jóvenes conformados en instituciones. La sustentabilidad augurable para este grupo sería mala a regular. A continuación expresaremos de manera sintética un análisis organizacional de los actores intervinientes en el Programa. De la conjugación de datos que surgen en el CUADRO COMPARATIVO A (VER ANEXO II), puede establecerse que, justamente, el potencial para el desarrollo eficaz de las acciones de programas descentralizados se hallaría en la capacidad de diálogo e intercambio de “capital humano”: conocimiento académico y experiencia barrial, empatía, capacidad de reconocer las diferencias culturales, más que en la discriminación o la imposibilidad de compartir el espacio con aquel que opera diferente. Es interesante destacar cómo los diferentes perfiles mostrados, van a permitir una mayor o menor participación durante los procesos de toma de decisiones para el desarrollo del PAGV a nivel local. Para ello, hemos formulado el CUADRO COMPARATIVO B (VER ANEXO III), en el cuál pueden evidenciarse las etapas de ejecución del programa y el nivel de participación mostrado por cada uno de los actores intervinientes. Se debe señalar, que los inicios y el desarrollo, si bien conflictivos, poseen aspectos de éxito en la ejecución, pero al sobrevenir la crisis, la lógica que ha promovido todo el desarrollo de acciones se quiebra, opacando muchos de los logros anteriormente adquiridos. A continuación desarrollaremos el proceso de trabajo (corte longitudinal del desarrollo del programa), que nos ayudará a comprender los aspectos de éxito y de conflicto en la construcción de un marco para la participación. 3.2) Desarrollo del diálogo Para comprender cómo se dieron los procesos de interacción, dividiremos este desarrollo en sucesivas etapas[8]. PRIMER FASE: La gestación de proyectos, la llegada del PAGV. Esta primer fase se abrió con la llegada de Desarrollo Social de Nación con un modelo de trabajo "por inducción" a la participación: el aporte de instructivos de todo tipo, las reuniones y los reglamentos, certificaron un “modus operandi” en el cuál por momentos el modelo participativo real se hacía difícil de llevar a cabo. La presión de tiempo se presentaba como una problemática real, y aparecía claramente la tensión de "ajustar" los proyectos generados a las tipologías ofrecidas por Nación. Un estudio de los materiales generados por los PPP, en comparación con los proyectos ejecutados, muestra que: -De 47 proyectos aportados por las distintas Instituciones, y 14 proyectos generados por la Municipalidad, se "ajustó" a un total de 22 proyectos, donde la ODA tuvo un importante papel para realizar "mixturas" de proyectos generados por los técnicos municipales y las instituciones, de modo tal que fueran viables para el modelo de Nación. -Cabe destacar que un 63% de los proyectos fue absorbido por la Municipalidad como ejecutor, a falta de infraestructura y/o capacidad de gestión de las Instituciones. Esta fase inicial es tomada por todos los actores como oportunidad, y visualizada fundamentalmente por el gobierno local como rutina para lograr recursos para la atención de las necesidades acuciantes de la población. Esto, claramente logra colocar en tela de juicio la legitimidad de las acciones de descentralización, como modelo fuertemente inducido de manera vertical, donde posiblemente se descuidan algunos aspectos culturales y sociales que el grupo sobre el que se focaliza necesita trabajar y descubrir para poner en marcha una verdadera planificación participativa. Como componentes positivos de esta fase inicial se debe pensar en que tal vez este sea un modo viable de lograr la participación de las bases, más en sociedades civiles con pocos recursos para lograr acceder a niveles supralocales, para ser escuchadas en sus reclamos -cuando la puerta del gobierno local se cerró por verdadera falta de recursos-. En este sentido, la Municipalidad mostró una iniciativa positiva al realizar la selección de una ONG con la capacidad técnica para desarrollar las relaciones y ser sustento fuerte del trabajo a desarrollarse en los barrios. En el proceso posterior en que la ODA comienza iniciar la interacción con las organizaciones barriales, y se genera el momento fundante de todos los procesos que darán lugar al desarrollo de proyectos, la articulación con el gobierno local comienza a fallar. La disputa por espacios de poder y la obtención de recursos, más la pérdida de vista de esa riqueza, ese entramado relacional que comienza a tejerse en los inicios, en el cual se gestan solidaridades, nodos de conflicto y se delinean espacios de poder barrial, son los indicadores de dicha falla en la articulación. Esto queda casi liberado al azar: las interacciones entre técnicos municipales, instituciones barriales y ODA, posiblemente por la ausencia de una planificación estratégica y una visión social de los fenómenos allí presentes. El no estar tiene un alto costo, y es el descrédito sobre la función pública local, un espacio de coordinación que queda vacío y es rápidamente ocupado por la ODA. Lo que si pudo ser considerado un factor positivo, aunque ciertamente azaroso, no planificado dentro de la intervención del programa, fue el criterio positivo de la ODA para gerenciar esas relaciones, poniendo un peso muy importante en dos factores: a) La participación barrial a través de talleres de trabajo, donde la discusión y el desarrollo de un diagnóstico sobre las necesidades barriales fueron el vector principal de agrupación. b) El seguimiento de la formulación de proyectos, a cargo de los técnicos municipales, apoyándolos en la modalidad en que esos proyectos deberían ser presentados para ser viables. Si bien la ODA jugó un rol muy activo, aquí, la no planificación de los espacios de trabajo generó el germen de lo que después se convertiría en conflicto: el no encuentro en los talleres entre las organizaciones barriales y los técnicos municipales. La pregunta que a posteriori surgiría es ¿Quién es el autor-dueño de los proyectos? Asociada a la desconfianza de las instituciones frente a los lugares dados a los profesionales, fundamentalmente en lo que respecta a asignación de coordinaciones rentadas de proyectos. La reflexión que permite esta primer fase, tiene que ver con la FUNDAMENTAL IMPORTANCIA de la presencia de todos los actores en el inicio de una relación, y la claridad en las reglas del juego: quién ocupa cada espacio, qué funciones se asignan y por qué esos lugares. En la turbulencia de los inicios, la ANOMIA fue un factor que permitió que las relaciones se estructurasen “de acuerdo a simpatías y criterios personales”. Este factor debió haber sido visualizado por el Gobierno Local, más aún dada la presencia de recursos económicofinancieros de por medio, factor que entra a generar presión en la siguiente fase. SEGUNDA FASE: El reconocimiento de los Proyectos que se pondrán en marcha. Esta fase se origina sobre los grupos de Instituciones barriales bien consolidados sobre la idea de llevar a cabo proyectos: han realizado el diagnóstico de necesidades barriales, han trabajado qué cosas quieren para su espacio cotidiano. Pero se inicia aquí el primer diálogo con los profesionales (denominados “técnicos”) que entran en escena a reclamar la autoría intelectual sobre los proyectos. El componente que salpimenta la disputa es la presión de grupos politizados al interior de la Secretaría de Desarrollo Social, para obtener un espacio en los proyectos gestados: la problemática circula alrededor de quién llevará la “tajada” más sabrosa, dado que los recursos económicos que vienen son realmente importantes, en los términos en que las personas del barrio los ven y en relación con los sueldos municipales. Se activan aquí rápidamente las redes “clientelares”, y sucede que en muchos casos la elección de beneficiarios va a superponer el acceso a planes de ayuda. Por otra parte, otra de las dificultades claramente visualizadas son las que tienen que ver con la pregunta ¿es la persona colocada en esa función idónea para la misma? El problema se acentuó gravemente visto que por la escasez de RRHH calificados capaces de generar proyectos -desde el Municipio, que lógicamente aportó este componente, pero sin una buena estrategia para el reclutamiento de nuevos técnicos-, muchos de los proyectos formulados fueron replicados, frente a la perplejidad de los autores. Así, el recurso material y económico no permitió plantear la planificación y la adjudicación racional de responsabilidades, con lo cual, cabe nuevamente preguntarse (y haremos que esta pregunta quede flotando hasta finalizar la experiencia) ¿es la ayuda económica de por sí impulsora para la organización de la sociedad civil? ¿O se requiere primero la estructuración de la trama social y la capacitación para enfrentarse a proyectos que justamente buscan plantear y resolver la propia demanda? Como muchos, nos quedaremos pensando en si esta cuestión es homóloga de aquella vieja cuestión del huevo y la gallina: ¿qué fue primero?. Por que, poniéndolo en las palabras de Fabián Repetto, la intervención de las organizaciones de la sociedad civil puede conducir en algunos casos a la aparición de un nuevo tipo de clientelismo (expresado de dos maneras: entre las ONG´s y los pobres, y entre el Estado y las ONG´s). En este contexto, los esfuerzos por mejorar la intervención pública en materia social a través de lo que se ha dado en llamar la “gerencia social”, ha mostrado sus límites una y otra ves en la última década. Esto, en tanto lo sustantivo, no parece residir en la especificidad de gerenciar lo social, sino en la problemática que es relativa a cada área de la política social. (Repetto, 2000) En este sentido, la tercera posición tomada por la ODA, que tuvo lisa y llanamente que ver con el estilo de liderazgo de quien la conducía, ayudó verdaderamente a ordenar este proceso de toma de decisión sobre los lugares a ocupar: se aplicó un criterio racional. Quién formuló los proyectos debía estar allí, habiendo conquistado un espacio. Esta ética de trabajo y capacidad promovida por la ODA generó inmediatamente externalidades positivas: la confianza en el discurso se reactivó, y se logró un clima mejor para avanzar sobre el trabajo a realizar. TERCER FASE: Gerenciar lo social No obstante que la posición no es de total alineamiento con la ideología neoliberal a rajatabla, hemos tomado ideas que hemos creído valiosas, en cuanto a su posibilidad práctica de aplicación, si bien merecen una reflexión bien clara sobre el contexto en el que se está actuando. Esta fase tiene que ver con el desarrollo de los proyectos, con una inercia positiva que comienza a darse en rasgos generales, asentada fundamentalmente en la consolidación de equipos de trabajo, y con el logro del ejercicio del diálogo enfrentando y asimilando las distintas culturas de trabajo de los actores sentado a una misma mesa. La iniciativa se inicia con el desafío para AG de hacerse cargo de coordinar a todos los actores intervinientes en la ejecución de proyectos. Describiremos el recorrido y sus conflictos: a) El diálogo entre Instituciones y Municipalidad. Acostumbrados estos actores a un modelo de gestión centralizado, clientelista, para atender necesidades sociales, un año fue necesario para sentar a todos ellos a una misma mesa de trabajo, compartir expectativas, necesidades e ideas. Las reuniones de Plan Barrial, instancias para el vuelco de las opiniones, para la discusión y para la reflexión, en un inicio eran fuertemente evadidas, sentidas como “pérdida de tiempo”. Su utilidad fue visualizándose sólo posteriormente (ver “Herramientas”) b) Lograr que los sectores más pauperizados reconozcan el nuevo escenario “global” desde lo político-económico-social. Se detectaba el desconocimiento del mismo por falta de acceso a medios de información de calidad, y por las características del entorno local y comunitario -mencionados en (a)- Efectos indeseados eran: -Reproducción de la pobreza. Por falta de criterio de agrupación institucional y de búsqueda de recursos, llegando siempre al pedido al sector estatal mediante clientelismo político. -Ausencia de una actitud emprendedora y de autovaloración de los recursos personales que se tenían, con baja capacidad de trabajo de equipo como de resolución de problemas de manera creativa-productiva. Para resolver este problema, todas las instituciones participaron en procesos de fortalecimiento, capacitándose, discutiendo cada problema y resolviéndolo participativamente, a lo largo de un año y medio, en la ODA y en las instalaciones elegidas para ejecutar planes. Los técnicos Municipales SIEMPRE se movilizaron hacia esos lugares. c) La interacción entre profesionales, políticos y vecinos, no siempre apacible, debiendo darse respuesta para lograr una buena síntesis. La militancia política fue vista como esencial para conseguir y manejar recursos, pero los medios aplicados por ésta fueron puestos en tela de juicio, y así se moderaron algunas acciones; a su vez, la lógica política chocaba con los criterios de procedimiento de los profesionales, y entonces éstos, comenzaron a ver que en un contexto de necesidad extrema, ciertos procedimientos pueden ser más laxos, si bien obligados éticamente a reflexionar porqué las cosas se hacen de tal modo y si es debido sostener esa vía;. La dinámica barrial tiene su complejidad: dónde meterse y donde no meterse , vecinos que capitalizan toda la ayuda social, grupos de extrema vulnerabilidad vs. Vecinos que han afianzado pequeñas conquistas, etc. Fueron necesarios meses para visualizar la necesidad de coparticipación con el otro, de que el hecho de brindar información o ayuda, o abrir la puerta de la Institución a otros, suma beneficios más de lo que los resta. d) Reconocer características propias de los grupos a asistir y promover, a los que cuesta en menor o mayor medida sensibilizar y agrupar pues poseen hábitos y creencias fuertemente arraigados. Este problema sólo pudo resolverse con el trabajo diario con los beneficiarios y sus familias, del cuál únicamente eran capaces los vecinos. El aporte del trabajo comunitario de ellos fue valiosísimo: ellos fueron quienes se acercaron a los beneficiarios en sus casas, y poco a poco los llevaron a salir del aislamiento, dentro de sus posibilidades, acompañándolos a participar en las actividades recreativas y comunitarias, y en las actividades de capacitación. Todo este proceso significó un verdadero “empowerment” de los grupos locales, por un lado, a la vez que abrió un campo de aprendizaje sobre la eficacia de la cooperación y la comprensión de la diversidad como valor, cuestión que no está verdaderamente instalada en los cuerpos técnico-profesionales de la función pública local, ni en los punteros políticos. Por que “empower”, la versión en inglés sin traducción al castellano, que más o menos significa “repartir el poder, o dar poder”, significa crear un ambiente en el cual las personas que conforman grupos se convierten en equipos de trabajo, en los cuáles cada integrante siente que tiene un nivel de influencia real en la calidad de lo que se hace y en la eficiencia y eficacia”. Concepto tomado del mundo empresario, no deja de tener sentido en su traspolación a las redes de apoyo social, y más aún en la construcción de un sentir democrático: el mensaje es esto es también mío, y lo que yo hago hace que sea aún mejor. Una sensación positiva, generadora de pertenencia y compromiso. ¿No son acaso elementos necesarios para la gobernabilidad? CUARTA FASE: De la Sustentabilidad a la Crisis y Ajuste Esta fase se relaciona con toda la problemática de cierre de proyectos, establecida en un contexto de crisis político-económica y ajuste para la república Argentina, que impactó gravemente en los sectores más empobrecidos. La secuencia de hechos que va a darse en los últimos meses de ejecución de proyectos, potencian una sensación de “abandono” de las reglas de funcionamiento de la red de actores intervienientes. Comienzan a potenciarse actitudes de “quite” de colaboración, y aquello que fue conflicto contenido en los vínculos comienza a exponerse. En este sentido, lo observado claramente fue: a) El cambio de todos los equipos administrativo-técnicos en Nación al darse el cambio de gestión (Menem-De la Rúa) y posteriormente con el fracaso de la gestión de la Secretaria aliancista de Desarrollo Social (Fernández Meijide), con quien se dio la completa renovación de los equipos de trabajo. b) El cuestionamiento y recorte de las actividades de la Organización de Apoyo, desconociéndose reglas previas de funcionamiento del programa. c) Una línea divisoria entre los proyectos ejecutados por la Municipalidad y los proyectos ejecutados por Organizaciones Barriales. d) La polarización de la relación Nación-Municipio, por encima de la relación NaciónOrganizaciones Barriales. Esto se relaciona íntimamente con la mayor aceptación de la lógica de trabajo más “burocratizada” , por parte de Nación hacia el Municipio, en desmedro del contacto directo con las organizaciones barriales. No obstante estas nuevas dinámicas, aquellas interacciones que se habían generado a través de dos años de trabajo conjunto, obtuvieron continuidad sobre la base de solidaridades y circulación de “capital social”. Esto fue claro al presentarse los proyectos de sustentabilidad, donde varias propuestas de continuidad estaban asociadas a proyectos creados desde el acompañamiento de técnicos municipales y de la organización de apoyo, siendo la materia prima las ideas mostradas por las organizaciones barriales participantes[9]. Sin embargo, hay que destacar que para las bases, los virajes violentos en las políticas sociales –como el mostrado en esta experiencia- generan rápidamente la “desconfianza” , la rediscusión de roles y reglas al punto de la anomia, la movilización desorganizada o la apatía. Efectos que claramente no son el terreno del desarrollo social. 3.3) Herramientas efectivas en la construcción de un marco para la participación efectiva A partir del intercambio y sistematización de información durante el desarrollo de los proyectos, la Organización de Apoyo en conjunto con los técnicos municipales y la evaluación de todos los participantes, comenzaron a visualizar la importancia algunos modelos de trabajo, que realmente podían ser considerados “herramientas” para mejorar los intercambios, y verdaderamente construir un espacio de participación. Lógicamente, el conflicto dado a partir de las interacciones deficitarias, el escatimar información, el recelo y la desconfianza, o el desdén frente a las competencias del otro, no permitían el óptimo desarrollo de las acciones. Estos aspectos fueron señalados por todos los actores intervinientes como básicos para llevar adelante procesos participativos donde la heterogeneidad de los actores es la regla más que la excepción. Cabe destacar que en el presente trabajo no se hace alusión a herramientas legales para facilitar estos procesos participativos, los cuáles no obstante, deben ser estudiados y considerados, dado que tienden a obstaculizar o facilitar la puesta en marcha de los mismos. Sin embargo, también es pertinente apuntar que los marcos legales para promover la participación ciudadana, tienden a ser posteriores a experiencias exitosas de prácticas participativas, y entonces producen un anclaje de las mismas, promoviendo nuevas prácticas; en los casos en que se aporta primero la normativa legal, no siempre se produce el efecto deseado en la práctica: dado que son las conductas y representaciones de los actores sociales las que generan la circulación de “buenas prácticas”. En el CUADRO COMPARATIVO C (VER ANEXO III) puede observarse la línea de base de la que se parte –situación conflictiva inicial que dificultaba una genuina participación-, las herramientas aplicadas, y los resultados obtenidos –resolución total o parcial de los conflictos presentados en la línea de base-. Hablamos así de un “ejercicio del diálogo”, de “un proceso educativo interactivo”, de “poder compartido”, de “generar confianza”, como aspectos de capital que no sólo hacen al ejercicio de una verdadera ciudadanía, sino que apuntan al verdadero aprovechamiento de los recursos económicos que una comunidad dispone en un momento dado para lograr el desarrollo y autonomía local. Una propuesta de trabajo Partiendo de las herramientas analizadas, y tomando en cuenta nuestras hipótesis iniciales, en las cuáles tomamos fuertemente la idea de formar las competencias sociales para la participación ciudadana como proceso interactivo dado en el tiempo, y en un espacio de construcción articulada que requiere de lógicas organizacionales diversas, respetadas en su esencia pero flexibles así mismo, es que a continuación presentaremos líneas de trabajo para generar la genuina participación, la circulación de capital humano y social, y en definitiva, el desarrollo económico y social perseguido a través de las políticas de Descentralización. Hemos señalado que el abordaje de los nuevos modelos de gestión nos empujan a trabajar en presencia de diversos niveles y lógicas. Realizaremos señalamientos sobre cada uno de dichos niveles, teniendo en cuenta la experiencia presentada. Desde los Organismos de Cooperación técnico-financiera internacional. Será extremadamente importante destacar el estudio exhaustivo y profundo de los aspectos culturales, casi “étnico-antropológicos” de aquellas comunidades que serán objeto de la ayuda. Como lo hemos mostrado a través de nuestra experiencia, no siempre la ayuda económica y la asistencia técnica implican cambio inmediato, ni mucho menos resultados positivos en el sentido en que el organismo de cooperación lo entiende. La excesiva rigidez de los procesos de asistencia, de las pautas para arribar al financiamiento, pueden ser obstáculos en el camino a comprender cómo define una determinada comunidad su futuro y su percepción de desarrollo. Más trabajo en campo y una mayor preparación del terreno para la instauración de procesos participativos es necesaria a la hora de aprobar, posteriormente, una asistencia. En este sentido, tener presente la visión del Capital Social del que una determinada comunidad es portadora, parece un aspecto de fundamental interés para el reconocimiento de cuánto más podrán multiplicarse los beneficios de la cooperación, nunca descartando que la participación debe ser comprendida como un proceso que fluye desde la cúpula hacia la base y viceversa, generando efectos innovadores en cada momento de dicho proceso. Desde el Gobierno Central Teniendo en cuenta el excelente manejo de información en territorio, se debe apuntar a poseer una claridad extrema acerca de la propia capacidad de gerenciar programas, como parte de una visión integral a largo plazo, dentro de una planificación estratégica. Por supuesto el criterio de organización de las estructuras gubernamentales, bajo lógicas de racionalidad y eficiencia, es un tema aún pendiente; el estado central debe ser el encargado de promover la aplicación correcta de las políticas de descentralización, observando la capacidad institucional de aquellos que reciben mayores responsabilidades y competencias, aportando las herramientas para un crecimiento de las organizaciones de la comunidad y los gobierno locales que participan. Para ello, las estructuras gubernamentales deben estar dotadas de una flexibilidad y capacidad técnica, así como de una constancia asegurada a través de la planificación estratégica, que genere confianza, presencia y a la vez innovación en los actores de la base. Desde los Gobiernos Locales Los gobiernos locales deben realizar un recorrido de desarrollo que hoy sólo puede ser promovido desde la ayuda externa, pero así mismo desde la voluntad interna política de visualizar el futuro y establecer proyectos que permanezcan en el tiempo. Así, el fortalecimiento de su estructura, a través de un ejercicio ético y profesional de la función pública, debe ser una de las prioridades. No obstante, para entender la relevancia de la actuación del gobierno local en los procesos participativos, se debe trabajar exhaustivamente en la formación de todos los niveles de la organización, a través de: -La sensibilización sobre la importancia de los procesos de descentralización en la nueva escena de un mundo global. -La relevancia de generar una planificación estratégica local, a través del ordenamiento de aspectos organizacionales, y la imposición de metas reales a alcanzar. -La necesidad de contar con la participación y control ciudadano de la gestión -La necesidad de pensarse con un perfil único que aporte ventajas competitivas como ciudad. Por último, pero no menos importante, queda el tema de un entrenamiento continuo en la relación, articulación y diálogo con actores del nivel local –centros educativos, empresas, comercios, organizaciones comunitarias-, tanto como con otros gobiernos locales, niveles de gobierno regional y central y organismos internacionales. Será en este sentido, la célula de acción con mayor dinamismo, y se debe crear para ello, el marco institucional, legal, económico y humano para que ese dinamismo pueda plasmarse realmente en acciones de apertura de espacios para la participación. Desde las organizaciones de la Sociedad Civil Tanto como los gobiernos locales requieren un primer apoyo externo para lograr reconocer, especialmente en ámbitos de gran pobreza, los recursos sociales y culturales con los que cuentan para hacer frente de manera innovadora a su propia realidad. Para ello, al generarse espacios para la participación, no es dable esperar una respuesta organizada inmediata: sino más bien, instaurar un espacio en el cuál los actores van a afianzarse, van a aprender pero también a reconocer el bagaje propio . En este sentido, las propuestas de trabajar desde la educación formal y no formal en las temáticas de ciudadanía resulta fundamental. La educación de individuos autónomos, responsables, concientes de sus derechos ciudadanos, puede generar un potencial de innovación y cambio, una arena propicia para el intercambio con el gobierno local, acercándose a los objetivos de planificación estratégica que aquel pudiera formular, en pos de un perfil único como ciudad, aprovechando las ventajas comparativas de una región o distrito. Si bien ha sido largamente discutida la importancia de capacitar en el fortalecimiento de la Sociedad Civil, tal vez las herramientas aplicadas, siempre más delineadas por un aporte de información o saber técnico, han descuidado la importancia de generar espacios de práctica de la participación, tal cuál se ha evidenciado a través de las “herramientas” presentadas. 4. Reflexiones finales Uno de los temas sobre los que cabe reflexionar es el impacto real de las nuevas policies del ámbito social, cuyos ingredientes principales son -tal cuál lo hemos visto en el caso práctico del PAGV-, tras la privatización y la exclusión social generada por el nuevo modelo económico, y la retirada violenta del Estado Central, la descentralización a niveles inferiores de gobierno, la focalización sobre grupos-meta (target) y la activación de la participación social. Y cabe reflexionar más aún en el ámbito de America Latina. Como lo hemos mostrado, importantes sumas de dinero asignadas a través de programas descentralizados, en una impecable estructura organismo internacional de cooperacióngobierno central en rol de monitoreo-gobierno local como ejecutor-ONGs de coordinaciónparticipación de organizaciones de base, puede resultar sólo una estructura formal cuyo contenido no reactiva verdaderamente la nueva cuestión social, y no es vector de cambio eficaz para paliar la pobreza y el crecimiento. Nuevamente traeremos a Repetto (op.cit), quien nos plantea que “Aún cuando muchos nuevos programas (en particular asociados a salud, educación y combate de la pobreza) tienen este diseño pro-societal, lo real es que su impacto en los contenidos y dinámicas de dichas policies ha sido más bien escaso, limitado a la fase de implementación de acciones, en tanto el entramado institucional derivado de las reformas estructurales no ha dejado lugar para que las demandas e interese de los sectores más necesitados se cristalicen, a través de una participación efectiva, en la toma de decisiones respecto de aquellos aspectos que los afectan de una u otra manera”. Este trabajo toma una posición al respecto, que se fundamenta por un lado en la visión del contexto macro-social, político y económico, y por el otro en la experiencia real y cotidiana del trabajo en los grupos-objetivo de aquellas políticas sociales. La experiencia, enriquecedora de por sí para los actores intervinientes, ha quedado más bien delineada por el azar y los procesos de toma de decisión de los actores en el momento mismo en que la escena transcurría. Esto pudo haber sido exitoso tanto como un fracaso; nuestra intención ha sido mostrar los factores de fortaleza en el desarrollo de las interacciones entre gobierno local y sociedad civil, para la construcción de un tejido social fuerte, que participe realmente y se involucre en la planificación gubernamental. Lo que puede observarse claramente, es que no toda la sociedad civil, por definición, tiene la capacidad de gestar movimientos organizados y sustentables; no todo gobierno local es capaz de recibir políticas descentralizadas y hacerse cargo exitosamente; y no toda plan de acción del estado central, así como no todo plan de asistencia técnico-financiera, son capaces de responder a las necesidades concretas de desarrollo en el camino a la autonomía de una comunidad dada. Una clara dimensión a la que en este trabajo se apunta , es la que se ha denominado “Capital Social”: es decir, factores culturales, de redes sociales, de confianza y compromiso de los actores intervinientes, que si no existen, deben ser impulsados para la eficacia de las acciones participativas. Al pensar un modelo que integre variables como las anteiormente señaladas en los modelos de desarrollo, se está apuntando a una visión superadora de la visión típicamente economicista en los procesos de Reforma de Estado en los países latinoamericanos (Kliksberg, 2000) Posiblemente, sin pensar en herramientas para la creación y circulación de capital social, desde una mirada compleja de la realidad, es inviable trabajar sobre el desarrollo y la autonomía, ya no sólo local sino de un país en general, aún cuando existan importantes montos de ayuda económica. En última instancia, y tal vez sólo desde una visión “micro”, que pretende alcanzar el nivel “macro”, nuestra principal hipótesis es que se trata de "procesos educativos", en donde se adquieren competencias para la interacción humana, donde la comunicación, el liderazgo y el trabajo de equipo juegan un importante rol. Primero, la capacidad de comprender, la orientación estratégica, la construcción de un sentido: hacia dónde vamos, hacia donde va la sociedad en general, y por qué lo hacemos así. Este es un factor que debe estar antes de cargar con importantes montos de ayuda económica, que en manos de aquellos que no poseen esta visión global -factor que, como hipótesis muy personal de quien realiza el trabajo, es la generadora de una ética ciudadana y del funcionario público-, no son más que ayuda desperdiciada. Ayuda que pagamos muy caro, también, todos los ciudadanos de un país latinoamericano empobrecido, “ajustado”·, y endeudado. En este lugar, la educación del nivel formal debe jugar un importante rol, para configurar las competencias necesarias para esa toma de posición consciente y crítica de la ciudadanía. Pero también el gobierno central debe tener un rol activo para, mediante un efecto “cascada”, brindar primero las herramientas necesarias a los gobiernos locales y dar recursos en la medida del desarrollo y “madurez en la gestión” de cada Municipio. Y de la misma manera, el gobierno local sobre la sociedad civil activa. El paso clave: la transformación de la burocracia social del Estado, para que se genere una mayor igualdad, en lo que atañe a la distribución del poder socioeconómico, político y simbólico. Sólo así se logrará sinceramente la oportunidad para moldear nuevas fronteras entre Estado y ciudadanía, donde pueda darse la inclusión más que la exclusión, la justicia más que la corrupción, y la solidaridad más que la resolución de problemas individuales o focales. Tal vez en ese punto Latinoamérica vea surgir cierto sentido para el modelo económico y social neoliberal que ha recibido sin otra oportunidad que tomar por bueno lo que se le estaba dando. 5. Bibliografía ARROYO, Daniel (1997), "Estilo de Gestión y Políticas Sociales Municipales en la Argentina", en Hacia un nuevo modelo de gestión local. García Delgado compilador, Ed. FLACSO-UBA. BERGER, P y LUCKMAN, Th.(1968), La construcción social de la realidad. Ed. Amorrortu. Buenos Aires. BERGER, P y LUCKMAN, Th (1997), Modernidad, pluralismo y crisis de sentido. La orientación del hombre moderno. Ed. Paidos. Buenos Aires BID (1994), INFORME FINAL: Opiniones de la Sociedad Civil en Relación con el Perfil de la Estrategia del BID sobre Desarrollo de Gobiernos Locales, Washington, Mimeo. BID (1999), Informe del Departamento de Desarrollo Sostenible “Local Government Development” A Strategy Profile. Mimeo. CALDERÓN, Fernando (2000), Subjetividad y Modernización en las sociedades contemporáneas: del Clientelismo burocrático a la cultura democrática. Serie documentos del CLAD, V Congreso, Octubre de 2000, Rep. Dominicana.(www.clad.org.ve). Mimeo. CASTEL, Robert , (1997) La metamorfosis de la Cuestión Social. Ed. Paidos, Buenos Aires. CAVAROZZI, Marcelo, (1997), "El Agotamiento de la Matriz Estado-Céntrica y la Emergencia de la Sociedad del Mercado: 1983-1996", en La transición del Estado al Mercado en la Argentina. Editorial Ariel, Buenos Aires. CEPAL (2000), Informe: Una década de Luces y Sombras. América Latina y el Caribe en los años ´90. Santiago de Chile. (Mimeo.) COLLORETE, P - DELISLE, G. (1993), Teoría de la planificación comunicacional "Los objetivos dentro de una intervención de cambio”. CCE. La Crujía, Buenos Aires GARCÍA DELGADO, Daniel (1997), "Del Estado de Bienestar al Estado Post-social". "Problemas y Desafíos de la Modernización de Ruptura", en Estado y Sociedad. Norma Editorial. GARCÍA DELGADO, Daniel (1994), "La Reforma de Estado en la Argentina: de la hiperinflación al desempleo estructural", en Los actores Sociopolíticos frente al cambio: Una perpectiva desde América Latina. Fundación Hernandarias, Buenos Aires DURKHEIM, E. (1974), Educación y Sociología. Ed. Shapire, Buenos Aires DURSTON, John (1996), Limitantes de ciudadanía entre la juventud latinoamericana.En Revista Iberoamericana de Juventud Nº 1, Madrid . Ed. Organización Iberoamericana de Juventud FILMUS, Daniel, FRIGERIO, G. (1988), Democratización de la Educación: Proceso y Perspectivas, “Educación, Autoritarismo y Democracia”. Ed. Miño y Dávila, FLACSO. Buenos Aires FILMUS, Daniel, (2000), Concertación Educativa y Gobernabilidad Democrática en América Latina. En Revista Latinoamericana de Educación, Nº 12. Ed. Organización de Estados Iberoamericanos FILMUS-ARROYO-ESTEBÁNEZ, (1997), "Diez Problemáticas para el desarrollo de las Hongos en la Argentina", En El perfil de las ONGs en la Argentina., FLACSO, Bs. As. FINKEL, Sara (1977) El Capital Humano, concepto ideológico. En “La Educación burguesa”. Serie Educación. Nueva Imagen, México. GERARD, Marcou. (1993), "Democratización y descentralización del Estado". Mimeo. Bruselas: IIAS IISA Centro de Documentación del IPAP -Instituto Provincial de la Administración GIDDENS, A. (1994), Modernidad e Identidad del yo. El yo y la sociedad en la época contemporánea. Ed. Península, Barcelona ILARI, Sergio (2001), "La gestión local de la política social. Los casos de Quilmes y Florencio Varela", en ZICARDI, Alicia (comp.) Pobreza, desigualdad social y ciudadanía. Los límites de las políticas sociales en América Latina, CLACSO, México, en edición. INDEC, Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. Información demográfica general y del distrito de Florencio Varela. (www.indec.mecon.ar/) KLIKSBERG, Bernardo, (1999), Inequidad y crecimiento. Nuevos hallazgos de investigación. En “De igual a Igual: El desafío del Estado ante los nuevos problemas sociales” Jorge Carpio e Irene Novakovsky compiladores. Coeditado por SIEMPRO, FLACSO y Fondo de Cultura Económica. Buenos Aires. KLIKSBERG, Bernardo, (2001), “Diez Falacias sobre los Problemas Sociales de América Latina”.En Revista Reforma y Democracia Nº 19. Ed. CLAD, Caracas, Febrero de 2001 MORIN, Edgar (1994), Introducción al Pensamiento Complejo. Gedisa, Barcelona. OFICINA DE COMUNICACIONES MUNICIPALIDAD DE FCIO. VARELA (1999), 15 años de Democracia, 15 años de Peronismo. Cuadernos de Difusión de la Gestión de Gobierno 1983-1999. Mimeo PICHARDO MUÑIZ, Arlette (1997) Evaluación del Impacto Social: El valor de lo humano ante la crisis y el ajuste. Ed. Lumen-Hvmanitas, Buenos Aires PUIGGRÓS, Adriana(1990) “Alargar la Mirada”, en “Imaginación y Crisis en la Educación Latinoamericana”. Ed. Alianza, México. RAMÍREZ, Mónica, PROAÑO, Jorge y VALENZUELA, Jaime (1996) “El Fortalecimiento del Municipio y la Descentralización como Estrategias para una Real Autonomía y Desarrollo Local” en Cuadernos del Centro Latinoamericano de Capacitación y Desarrollo de los Gobiernos Locales, IULA, CELCADEL, Nº 25, Quito. Ed. A&H. RAVINET, Jaime (1997), "La ciudad motor del Desarrollo. La necesidad de una visión estratégica".Simposio La Ciudad Latinoamericana y del Caribe en el Nuevo siglo, España. Mimeo. REPETTO, Fabián (2000), “¿Es posible reformar el Estado sin transformar la sociedad? Capacidad de Gestión Pública y política social en perspectiva latinoamericana. Revista Reforma y Democracia Nº 16. Ed. CLAD, Caracas, Febrero de 2000 RIFKIN, Jeremy (1996) El Fin del Trabajo. Nuevas tecnologías contra puestos de trabajo: el nacimiento de una nueva era, Editorial Paidos, Buenos Aires. RODRÍGUEZ MENA, Luis (1999) La formación de funcionarios para la reforma administrativa: bases teóricas de una experiencia docente. En Conducción y desarrollo de personal. Cuaderno Nº 4, Secretaría General de la Gobernación, Dirección de Capacitación, La Plata. Centro de Documentación del IPAP) SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL DE LA NACIÓN ARGENTINA (1999), Manuales del Programa de Atención a Grupos Vulnerables para las Organizaciones de Apoyo. Buenos Aires. Mimeo. SENADO DE LA NACIÓN ARGENTINA (1997), Informe sobre Desarrollo Humano. Capítulo I "Desarrollo Humano y Municipio", Buenos Aires. Mimeo. TEDESCO, Juan Carlos (1996), La Educación y los Nuevos Desafíos de la Formación del Ciudadano. Revista Nueva Sociedad Nº 146. Nov-Dic. 1996 TOURAINE, Alain (1992), Crítica de la Modernidad. Ed. Fondo de Cultura Económica, México VENEZIANO Esperón, Alicia (2000), La Participación en el diseño e implementación de políticas públicas en la descentralización del gobierno municipal de Montevideo (1990- 2000). Ponencia V Congreso Internacional del CLAD. Santo Domingo, Rep. Dominicana, Octubre de 2000. Mimeo URANGA, W., MORENO L., VILLAMAYOR, C. (1990), Diagnóstico y Planificación de la Comunicación. Curso de Especialización "Educación para la Comunicación". CCE. Ed. La Crujía, Buenos Aires. ZARIFFIAN, Philippe (1999), L´émergence d´un peuple monde. París. Ed. Presses Universitaires de France 6. Breve Reseña Biográfica Licenciada Psicología, Facultad de Psicología de la Universidad de Buenos Aires, graduada como alumna destacada, donde se ha desempeñado así mismo como docente en la cátedra de Psicología Educacional y en Psicología del Aprendizaje. Realizando su tesis de magíster en el tema “Participación, Oportunidad y Formación : Desarrollo Humano para un Desarrollo Local”, en el marco de la Maestría en Ciencias Sociales del Trabajo del Centro de Estudios Avanzados (CEA) de la Universidad de Buenos Aires, ha generado trabajos de investigación acerca de los modelos de participación en los jóvenes, y en el marco de proyectos locales bajo cooperación internacional (BID) Es asesor en Evaluación y Desarrollo de RRHH para la Dirección de Personal de la Municipalidad de Florencio Varela; así mismo, participa en el diseño y elaboración de proyectos de desarrollo social y humano, en contacto con diversos organismos de base y ONGs de la zona. Las comunicaciones al autor pueden dirigirse a: [email protected] ANEXOS § Anexo I: ESQUEMA. Modelo de trabajo para la construcción de la gobernabilidad a través de la Participación Ciudadana § Anexo II: CUADRO COMPARATIVO A Análisis Organizacional Comparativo. Fortalezas y Debilidades Institucionales de la Red de Actores Intervinientes en el PAGV § Anexo III: CUADRO COMPARATIVO B Niveles de Participación mostrado por Actores en cada fase de desarrollo del PAGV § Anexo IV: CUADRO COMPARATIVO C “Herramientas Eficaces” para la Participación Anexo I: ESQUEMA. Modelo de trabajo para la construcción de la gobernabilidad a través de la Participación Ciudadana TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO TRANSFORMACIÓN DE LA CIUDADANÍA Profesionalismo y Ética en la Función Pública Aprender a autovalorar la condición como ciudadano Construcción de competencias para la participación Puede mostrar resultados Concientización de que no sólo puede sino que debe abrirse al ciudadano CONSTRUCCIÓN DE LA GOBERNABILIDAD Anexo II: CUADRO COMPARATIVO A Análisis Organizacional Comparativo. Fortalezas y Debilidades Institucionales de la Red de Actores Intervinientes en el PAGV [10] Dimensiones que expresan la “Capacidad de Gestión” ACTORES INTERVINIENTES Gobierno Central Secretaría de Desarrollo Social Gobierno Local Secretaría de Desarrollo Social ONG Instituto AG Organización de Apoyo Instituciones de Base Dinamismo Bajo Bajo Alto Medio Capacidad Técnica Alta Media Media Baja o Nula Aplicación de Tecnología de Información Alta Media Media Baja o Nula Fluidez en los Procesos Comunicacionales Baja Baja Alta Alta en Instituciones del grupo 1 Media en Instituciones de los grupos 2 y 3, puesto que aún siendo pocos actores para los procesos de decisión, el juego de espacios de poder es muy fuerte e interfiere la capacidad de interacción comunicativa. Planificación Estratégica Media. Inducida desde los organismos que financian los proyectos, y sostenidapor personal técnico Baja. Inducida por el propio desarrollo del Programa, pero con graves interferencias dadas desde la lógica organizacional Media. Con un buena captación de la estrategia de Nación, y la posibilidad de la interacción fluida al interior del equipo de la ONG Baja. Fuertemente influidos por la necesidad inminente y la baja capacidad para visualizar acciones y resultados futuros -como componente culturalCapacidad de adaptación al cambio Baja o Nula Organización del Trabajo excesivamente estructurada para no salirse de los lineamientos del organismo de financianción Baja Organización del trabajo con procedimientos administrativos y requisitos estructurados al estilo burocrático Alta Estructura pequeña y con RRHH calificados, permite asumir virajes analizando costos-beneficios Media-Alta Nuevamente, de acuerdo al grupo de Instituciones de que se trate: las estructuras pequeñas permiten una buena adaptación, pero el conflicto grupal-barrial lo entorpece Capacidad innovativa Asociada al capital humano, pero coartada por los procedimientos Asociada al capital humano, pero coartada por procedimientos y condiciones de trabajo Asociada al capital humano y al dinamismo. La más alta en general Dependiente del acompañamiento técnico, pero asociada a componente cultural. Anexo III: CUADRO COMPARATIVO B Niveles de Participación* mostrado por Actores en cada fase de desarrollo del PAGV[11] Actores Fase I – (Mar/98-Sep/98) “Presentación del Programa” Fase II – (Oct/98-Jul/99) “Inicio del Diálogo” Fase III (Jul/99-Dic/00) “Puesta en marcha de Proyectos” Fase IV (Ene/01-Mar/01) “Propuestas de Sustentabilidad” Fase V (Abril/01...) “Crisis Político-Económica y Ajuste” Decisiones tomadas/Procesos llevados a cabo por cada fase Presencia de condiciones para ejecutar el programa – Condiciones políticas y sociales para ejecutar el programa Procesos de Planificación participativa (PPP)- Diagnósticos comunitarios, articulación de grupos e instituciones para el desarrollo de proyectos – Presentación y aprobación de proyectos Desarrollo de proyectos propuestos – Interacción en red para la construcción de la sustentabilidad Demostración de Resultados – Presentación de Propuestas para la sustentabilidad Recorte de proyectos “sin resultados” (alta arbitrariedad sentida por los ejecutores) Recorte de la organización de apoyo. Gobierno Central – Secretaría de Desarrollo Social Alta Alta Media Media Alta Gobierno Local Secretaría de Desarrollo Social Alta Nula Baja Baja Baja Organización de Apoyo (ONG) Nula Alta Alta Alta Nula Organizaciones Ejecutoras (Organizaciones Barriales) Nula Alta Alta Media Nula * La participación se define como: presencia e influencia en la toma de decisiones. Anexo IV: CUADRO COMPARATIVO C “Herramientas Eficaces” para la Participación Línea de Base Herramientas aplicadas Resultados “Prejuicio” sobre la capacidad de trabajo del otro, y sobre las intenciones de uso de espacios de poder. Incomprensión de las diferencias en las lógicas de acercamiento al campo de trabajo. Ausencia de intercambio “atomización” de prácticas y saberes –profesional frente a barrial ó políticoFocalización sobre el “cómo” y “quien” lleva a cabo las acciones EJERCICIO DEL DIÁLOGO/PROCESO EDUCATIVO INTERACTIVO Creación de espacios constantes en el tiempo, de reunión en los ámbitos de práctica –los barrios-. Coordinación de estos espacios con el objetivo de generar el mejoramiento de la interacción comunicativa. Incremento de la red de contactos, con influencias recíprocas positivas entre los distintos proyectos. Mediana comprensión de la lógica de trabajo y respeto de los espacios e incumbencias: “A cada uno su lugar, en una construcción donde todos son imprescindibles” Focalización Sobre el “qué” de las acciones. Ausencia de visión cooperativa de la realidad. Creencia acerca del poder bajo un ejercicio vertical. Quien tiene el poder debe usarlo de manera excluyente: la información no circula, las decisiones las toman unos pocos. Conducta pasiva de aceptación de las decisiones – Queja inconducente EMPOWERMENT o “PODER COMPARTIDO” Ejercicio continuo sobre la importancia del proceso de construcción del poder a)Brindar información clara y transparente para todos b)Toma de decisiones con la opinión de todos c)Creación de una identidad positiva acerca de tomar decisiones y resolver problemas, así como del ejercicio de la consulta d)Estructurar la demanda y generar la propuesta de soluciones Uno de los componentes de mayor dificultad en su instauración. Se generó un incremento en la circulación de información, así como en la estructuración de nuevas propuestas frente a la crítica de acciones en el desarrollo de proyectos. “Concientización” acerca de las posibilidades en la suma de capacidades más que en la restricción de opiniones. Desconfianza hacia la utilización del poder o beneficios por parte del otro. Bloqueos en la toma de decisiones, extrema conflictividad intra e Inter grupos de proyectos GENERAR CONFIANZA Reglas transparentes para todos los actores Mostrar procesos y resultados de acciones. Planificar para poder anticipar los comportamientos Conductas constantes de respeto de los espacios de trabajo. Disminución considerable de la actitud “suspicaz” Aplicación sólo al ámbito grupal de trabajo, imposibilidad de generalizar la confianza -------------------------------------------------------------------------------[1] CEPAL (1997) “La Brecha de la Equidad” [2] “Diez Falacias sobre los problemas sociales de América Latina”. Kliksberg,B. Revista Reforma y Democracia Nº 19, Febrero 2001. [3] Según el “LatinBarómetro”, en promedio casi un 70% de las poblaciones latinoamericanas indican al ser encuestadas que la riqueza es “injustamente distribuida o muy injustamente distribuida”. (Citado por Kliksberg, en “Inequidad y Crecimiento. Nuevos Hallazgos de investigación”.En: De igual a Igual. El Desafío del Estado ante los nuevos problemas sociales. Coeditado por el Fondo de Cultura Económica y la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación.) [4] Entre los trabajos más importantes sobre Capital Social hallamos las investigaciones de Robert Putnam(1994) sobre el porqué de las diferencias de desarrollo entre Italia del Norte e Italia del Sur. Sobre el tema del capital humano, ya en la década del ´60, la ausencia de una explicación según las variables tradicionales para el desarrollo de las naciones, señala la necesidad de ocuparse de otros factores, entre los que se consideró especialmente la educación de los individuos, o también “formación de recursos humanos”(Sara Finkel, 1977) [5] En base a estudios realizados en varios países de América Latina en los años 90. (Colombia: Estudio Sobre la Capacidad de los Gobiernos Locales. Más allá de la Asistencia Técnica –Banco Mundial, Departamento III, División de Operaciones I, América Latina y el Caribe, Informe Nº 14085, 19 de Julio de 1995) [6] Al momento de ser elaborado el presente trabajo, el Intendente decreta la necesidad de “descentralizar la gestión” y generar mecanismos para que la organizaciones de base participen activamente en la recaudación, y en la toma de decisiones sobre servicios y obras públicas. Así mismo exhorta a todas las áreas municipales a publicar sus resultados de gestión en una recientemente creada página web, así como trabaja con los vecinos para que ellos empleen Internet como método de consulta e interacción con las áreas municipales. Quedan sin embargo brechas importantes para llevar a cabo este proyecto: la sensibilización y comprensión por parte de las áreas municipales, renuentes al cambio; y la brecha informática que impide a la mayor parte de la población a la utilización real de herramientas de e-government. Así mismo, cabe preguntarse qué hechos coyunturales definen la urgencia para una “descentralización”. Aquí puede reflexionarse acerca del impacto de la crisis, que agota enteramente los sistemas tradicionales de captación del voto, siendo entonces un recurso ahora claramente visualizado, la motivación que produce en las organizaciones barriales lograr una cuota de participación real al poder controlar y decidir el uso de recursos que antaño la Municipalidad manejaba de manera más centralizada. [7] Este diagnóstico fue elaborado en base a una muestra de entrevistas realizadas con la ONG, analizando material de trabajo de los proyectos en marcha, y en la observación de dinámicas de trabajo de las reuniones de plan barrial [8] Para cada una de estas etapas, el material de datos que se procesó fue el producido por : a) los "Informes Trimestrales de Desarrollo de Proyecto", b)elaboración de información surgida en cada reunión de los distintos proyectos agrupados por barrios -reuniones de Plan Barrial de frecuencia semanal- c)Elaboración de información surgida en cada reunión de los distintos proyectos para la evaluación desde Nación -Reuniones de Comité de Seguimiento, de frecuencia Trimestral- [9] Es interesante destacar que al momento de presentación de las propuestas de sustentabilidad, de 18 propuestas, casi la mitad contaba con distintos tipos de apoyos municipales “informales”, es decir, que dependían de las personas que habían trabajado conjuntamente, técnicos y empleados administrativos que prestarían sus servicios ampliando sus tareas para dar continuidad a la relación generada a través de proyectos ejecutados [10] Mismas fuentes de información; más entrevistas al “Equipo de Asesoría en Análisis Organizacional y RRHH” de la Municipalidad de Florencio Varela, y entrevista a “Subsecretaría de Desarrollo Social de la Municipalidad” [11] Ídem Cuadro anterior.