SG/REG.EDEFP/III/dt 2 12 de abril de 2007 7.41.85 TERCERA REUNION DE EXPERTOS GUBERNAMENTALES SOBRE ESTADÍSTICAS DE FINANZAS PÚBLICAS DE LA COMUNIDAD ANDINA PROYECTO ANDESTAD 16 y 17 de abril de 2007 Bogotá – Colombia PLAN DE ACCIÓN PARA DESARROLLAR EL PROCESO DE ARMONIZACIÓN DE LAS ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LA DEUDA PÚBLICA INTERNA. EVALUACIÓN PARA OBTENER EL SISTEMA COMPLETO PROPUESTO POR EL FMI CONTRATO NÚMERO 05-2006 / ANDESTAD CONSULTOR: JAIRO MARÍA URDANETA BALLÉN Febrero de 2007 PLAN DE ACCIÓN PARA DESARROLLAR EL PROCESO DE ARMONIZACIÓN DE LAS ESTADÍSTICAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LA DEUDA PÚBLICA INTERNA. EVALUACIÓN PARA OBTENER EL SISTEMA COMPLETO PROPUESTO POR EL FMI CONTRATO NÚMERO 05-2006 / ANDESTAD CONSULTOR: JAIRO MARÍA URDANETA BALLÉN Febrero de 2007 1. Plan de acción para desarrollar los objetivos. Como se anotó en la propuesta de armonización, el objetivo general es lograr el sistema propuesto por el FMI01. Dentro de este objetivo, la obtención del déficit del sector no financiero y de la deuda pública interna del sector público consolidado, pueden considerarse metas a mediano plazo, en cuanto bajo una decisión política y entusiasta puede lograrse en un plazo de 15 meses. A su vez, la implementación del sistema estadístico que presente el gasto por funciones, el gasto social y los balances, pueden considerarse metas de largo plazo, en cuanto su elaboración estadística se podría lograr en un plazo de al menos dos años. Para desarrollar estos dos objetivos, (corto y largo plazo) se requiere como procesos indispensables: 1.1. Aceptación de la sectorización (y subsectorización) sector público según la propuesta del FMI01: institucional del Justificación: Si bien la consulta realizada a través de los cuestionarios y entrevistas no arrojó dificultad aparente en conformar los subsectores propuestos por el FMI01, se sabe en la práctica, que existen muchos casos específicos sobre los cuales no hay claridad institucional. No es extraño encontrar dificultad para definir si una entidad es o no unidad institucional1; también es frecuente encontrar diferentes criterios, para definir Caso de los ministerios del gobierno central, o de “Fondos” que se crean para facilidad administrativa de manejo. Debe especificarse el caso de los ministerios, en donde normalmente no son unidades institucionales, pero su jerarquía, la función que desempeñan, amerita un tratamiento especial como si fueran unidades institucionales, bajo la salvedad de que algunos de los tratamientos dados a cada unidad institucional debe ser especialmente considerados. También debe haber precisión para el tratamiento de entidades adscritas a los ministerios, a provincias (departamentos) o a municipios, para considerarlas o no considerarlas unidades institucionales. (Son entidades creadas para facilitar la realización específica de ciertas funciones, en donde su política está dirigida por el ministerio, departamento o municipio correspondiente, pero que tienen cierta autonomía en cuanto a manejo administrativo y posibilidad de recibir recursos propios). 1 -4- si una entidad es pública o privada 2; o para definir si una unidad institucional pública corresponde a gobierno o a corporación3. Con frecuencia hay dificultad para definir si las instituciones pertenecen al subsector central, al provincial, o al local 4. La realización de esta tarea, depende mucho de la experiencia recorrida en cada país. Se sabe que el sistema de cuentas nacionales tiene la misma sectorización institucional, por lo que ya existe un buen camino recorrido. Sin embargo, debe reconocerse que esta clasificación institucional no ha sido acogida con el rigor necesario, por parte de las autoridades fiscales de los países, como quiera que todavía priman los criterios del FMI86. Plan de acción: La(s) entidad(es) responsable(s) de producir el conjunto de estadísticas de las finanzas públicas, la deuda pública interna y los balances, debe(n) elaborar el Directorio de Unidades Institucionales Públicas 5 debidamente clasificadas por los sectores y subsectores mencionados, y someterlo si considera conveniente, a la discusión interna de las autoridades económicas nacionales relacionadas con el manejo de las finanzas públicas, deuda pública y cuentas nacionales. Esta labor será periódica (se sugiere que anualmente) como quiera que se requiere actualizar el directorio de acuerdo con los cambios institucionales que se presenten: nuevas entidades, fusiones, escisiones, eliminaciones etc. Plazo de ejecución: Se propone un plazo de seis meses para desarrollar esta tarea. Es deseable, que los países intercambien los directorios debidamente clasificados según los sectores institucionales, de tal manera que se pueda corroborar la armonización del contenido de los sectores. La CAN puede programar un evento de análisis de los directorios. 1.2. Selección de información anual y trimestral, necesaria para la obtención del déficit y deuda pública interna. Exploración de la información necesaria para el desarrollo integral del sistema, según la propuesta. Justificación: Normalmente, la(s) institución(es) encargada(s) de desarrollar el proceso de armonización, recurrirá(n) a la información disponible en la(s) misma(s) entidad(es). Se prefiere información por unidad institucional del directorio a agregados elaborados 2 En particular cuando las corporaciones públicas no financieras o financieras son patrimonialmente el conjunto de aportes públicos y privados. Dificultades importantes se presentan para definir si instituciones privadas sin fines de lucro que son principalmente financiadas por el gobierno, pertenecen al gobierno o al sector de las instituciones privadas sin fines de lucro que sirven a los hogares tipo: colegios o centros médicos pertenecientes a fundaciones, etc. 3 En particular cuando existen cuasicorporaciones, en donde la decisión de tratarlas como corporaciones, es determinante para clasificarla adecuadamente. Ver FMI01 2.14 a 2.19 4 En particular cuando existen instituciones con recursos principalmente del subsector central pero que sirven a subconjuntos de los gobiernos provinciales o locales. 5 Ver FMI01 parágrafos 2.11 a 2.13 -5- para grupos de entidades6. El examen de la información anual y trimestral disponible, permitirá evaluar en cada país, la factibilidad de desarrollar todo el sistema propuesto por el FMI en el año 2001. Plan de acción: la(s) institución(es) encargada(s) de desarrollar el proceso de armonización de la Comunidad Andina, obtendrá(n) y revisará(n) la información anual y trimestral disponible por unidad institucional, y elaborará(n) un diagnóstico para evidenciar la posibilidad de poder establecer todos los agregados presentados por el FMI01 en: La clasificación de ingresos (Cuadro 5.1); La clasificación económica del gasto (Cuadro 6.1); La clasificación del gasto por funciones (Cuadro 6.2); La clasificación de los activos no financieros (Cuadro 7.2); La clasificación de activos financieros y pasivos (Cuadro 7.3); La clasificación de transacciones en activos no financieros, adquisiciones y disposiciones (Cuadro 8.1); La adquisición neta de activos financieros e incurrimiento neto de pasivos clasificados por instrumento financiero y residencia (Cuadro 9.1); La adquisición neta de activos financieros e incurrimiento neto de pasivos clasificados por sector de la contraparte del instrumento financiero y residencia (Cuadro 9.2); La clasificación de otros flujos económicos: ganancias por tenencia y otras variaciones en el volumen de activos (Cuadro 10.1) Colateralmente se debe explorar la factibilidad de establecer el gasto social. Plazo de ejecución: La(s) entidad(es) responsable(s) de producir el sistema armonizado producirán un diagnóstico por subsector a los ocho meses de iniciado el compromiso de armonización, que les permita evaluar en primera instancia la posibilidad de producir con precisión el déficit fiscal, (con todos los saldos intermedios) y la deuda pública interna. Complementariamente, establecerán el diagnóstico para desarrollar todo el sistema. La CAN evaluará el diagnóstico presentado por los países para establecer los ajustes al plan de trabajo. 1.3. Armonización conceptual de los principios expuestos por el FMI01. En la propuesta se han seleccionado los principales conceptos, que a juicio de la consultoría, requieren acuerdos armonizados ya sea porque la disponibilidad estadística observada señala dificultades, o porque la tradición en la producción de estadísticas con base en el sistema de 1986 del FMI ha marcado un camino importante 6 Tener información individual por unidad institucional, facilita la coherencia contable y estadística, los procesos de consolidación, el tratamiento por funciones; la obtención del gasto social, agrupaciones específicas con fines analíticos particulares etc. -6- en la concepción del manejo fiscal, o en fin, porque cambiar los procesos ya establecidos o cubrir áreas no exploradas anteriormente, requieren nuevos esfuerzos logísticos y financieros. Plazo de ejecución: Se ha propuesto que en el primer año del convenio, se discutan y resuelvan los principales conceptos que en principio ofrecen dificultades, de tal manera que en forma armónica se llegue a principios de registro unificados. En la propuesta se ha señalado un plazo prudencial para cada concepto de tal forma que se vayan discutiendo y acordando los principios teóricos y prácticos. La CAN, ideará el mecanismo, e-mail, videoconferencias, etc., que facilite la discusión y posterior armonización de cada grupo de conceptos. 1.4. Definición del proceso para obtener la cobertura total. Justificación: En las visitas efectuadas a los países, se observó, que las entidades encargadas de establecer actualmente los agregados fiscales, no desarrollan procesos de estimación para completar la cobertura. Habitualmente se exigen documentos soporte (registros administrativos) con base de los cuales se producen los resultados estadísticos, sin establecer métodos para estimar la información de las entidades faltantes. Por ello se requiere que la(s) entidad(es) encargada(s) de desarrollar las estadísticas, establezcan metodologías plausibles que permitan obtener resultados con cobertura total. Plazo de ejecución: En el primer año, analizados los problemas mas frecuentes sobre cobertura, la(s) entidad(es) encargadas de desarrollar las estadísticas elaborarán procesos sistemáticos para lograr cobertura total, tanto del déficit, como de la deuda interna. 1.5. Implementación del proceso estadístico en cada país, para lograr obtener los agregados de acuerdo con los principios teóricos convenidos. La(s) entidad(es) encargadas de desarrollar las estadísticas elaborarán procesos sistemáticos, que permitan obtener la agregación y consolidación de las estadísticas, de acuerdo a los principios teóricos armonizados. Se entiende que la metodología acordada, puede conllevar a resultados diferentes de los que habitualmente se producen como estadísticas oficiales del sector público. Plazo de ejecución: Se considera que en el primer año del convenio, se deben tener desarrollados estos procesos específicos para el sistema de la CAN. 1.6. Obtención de resultados para el primer año, y suministro de información a la CAN. Plazo de ejecución: En el primer año del convenio, se debe tener desarrollado el sistema que produzca resultados para un año, que se puede denominar año base, a fin de establecer una evaluación del proceso de armonización. Naturalmente, la evaluación conllevará a ajustes teóricos y de manejo estadístico -7- Se propone como año base del sistema, el año 2005. 1.7. Obtención de resultados para los dos años siguientes al año base y suministro de información a la CAN y al público en general. Plazo de ejecución: En el segundo año del convenio, las entidades responsables desarrollarán el sistema estadístico acordado, para los dos años siguientes, una vez se hayan ajustado los conceptos y resultados estadísticos del año base. Se producirán resultados para los años 2006 y 2007, con posibles ajustes del año 2005. 2. Políticas básicas del convenio 2.1. Responsabilidad. La(s) entidad(es) pública(s) asignada(s) para desarrollar el proceso de armonización en el país, se compromete(n) a producir resultados de las finanzas públicas y de deuda pública interna, anual y trimestralmente para la CAN. 2.2. Divulgación. La(s) entidad(es) pública(s) asignada(s) para desarrollar el proceso de armonización en el país se comprometen a divulgar metodologías, resultados, consultas etc., mediante el ofrecimiento de estos servicios en la página Web de la institución y/o el servicio de Internet, en forma oportuna y puntual. 2.3. Calidad. La(s) entidad(es) pública(s) asignada(s) para desarrollar el proceso de armonización en el país se comprometen a establecer procedimientos que revisen permanentemente la calidad y coherencia de la información, de acuerdo a los principios convenidos, y a los nuevos desarrollos que se establezcan internacionalmente. 2.4. Socialización de la información. La(s) entidad(es) pública(s) asignada(s) para desarrollar el proceso de armonización en el país se comprometen a facilitar a los usuarios la información sin restricciones de confidencialidad. ****