LOS ORGANOS DE CONTROL EN LA CONSTITUCION NACIONAL Raúl Borello Profesor Adjunto Cátedra de Derecho Constitucional Facultad de Ciencia Política y RRII La reforma constitucional de 1994 otorgó jerarquía constitucional a diversos organismos tendientes a fortalecer el control sobre la gestión financiera y presupuestaria de la Administración Pública (como el caso de la Auditoría General de la Nación); a fiscalizar la correcta aplicación de las leyes por los poderes del Estado y velar por la defensa de los derechos humanos de los ciudadanos (Defensoría del Pueblo); a intervenir en la selección de magistrados (Consejo de la Magistratura) ó a coordinar la acción de los fiscales al ejercer la acción pública en los procesos judiciales (Ministerio Público). Algunos de estos organismos ya tenían existencia legal pero no un explícito reconocimiento en la Constitución Nacional: es el caso de la Auditoría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio Público. El Consejo de la Magistratura fue una innovación total de los constituyentes, pues no existían antecedentes, al menos a nivel nacional (si existía en algunas provincias). I.- LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION Este órgano esta contemplado en el artículo 85 de la Constitución: “El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la Administración Pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la Nación. Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente de organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso. Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la Administración Pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos”. Como podemos advertir el control externo del sector público nacional es una atribución inherente al Congreso de la Nación, mas para que éste sustente sus dictámenes contará con un organismo técnico - la Auditoría General de la 1 Nación- que al estar dotado de autonomía funcional, ello le garantiza independencia de criterio, valor escencial de cualquier ente que tenga como misión el control y la fiscalización. A.- Competencia de la Auditoría General de la Nación Conforme lo prescribe el artículo 117 de la Ley 24.156, es materia de su competencia el control externo (es decir no es efectuado por los cuadros de funcionarios de la propia administración) y posterior (pues se realiza el control una vez que ha actuado la administración, o ya ha emitido sus actos administrativos, y no en forma previa o concomitante) de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal y de gestión, así como el dictamen sobre los estados contables financieros de: - la administración central, - organismos descentralizados, - empresas y sociedades del Estado, - entes reguladores de servicios públicos, - Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires - y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos. B.- Atribuciones y funciones de la Auditoría General de la Nación La Ley 24.156 le asigna a este organismo –entre otras- estas funciones: - Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con la utilización de los recursos del Estado, una vez dictados los actos correspondientes; - Realizar auditorias financieras, de legalidad, de gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones y de las entidades bajo su control. - Auditar, por sí o mediante profesionales independientes de auditoría, a unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por los organismos internacionales de crédito. - Emitir dictámenes sobre los estados contables financieros de los organismos de la administración nacional, preparados al cierre de cada ejercicio; - Auditar y emitir dictamen sobre los estados contables financieros del Banco Central de la República Argentina. C- Composición de la Auditoría El artículo 121 de la Ley 24156, dispone que la Auditoría General de la Nación estará a cargo de siete miembros designados cada uno como auditor general, los que deberán ser de nacionalidad argentina, con título universitario en el área de ciencias económicas o derecho. Los mismos durarán ocho años en su función y podrán ser reelegidos. Por su lado el art. 122 expresa que seis de dichos auditores generales serán designados por resoluciones de las dos Cámaras del Congreso Nacional, correspondiendo la designación de tres (3) a la Cámara de Senadores y tres (3) a la Cámara de Diputados, observando la composición de cada Cámara. El séptimo auditor – según en art. 123- será designado por resolución conjunta de los presidentes de las Cámaras de Senadores y de Diputados y será el presidente del ente. 2 Hemos de recordar que –sobre éste último aspecto- el art. 85 de la Constitución obliga a que el presidente de organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso. II.- EL MINISTERIO PUBLICO FISCAL El Ministerio Público existía antes de la reforma constitucional, teniendo a su cargo el ejercicio de la acción penal (así por ejemplo mediante el rol acusatorio de los fiscales en los procesos penales), y velando por el principio de la legalidad y por la recta administración de justicia. Durante mucho tiempo se discutió acerca de la ubicación institucional del Ministerio Público y - como bien ha señalado Bidegain- el Poder Ejecutivo ha considerado siempre al Ministerio Público como su agente ante el Poder Judicial, recibiendo a menudo instrucciones por intermedio del Ministerio de Justicia. Otros consideraban que es un organismo dependiente del Poder Judicial,, postura ésta también cuestionable, pues –entre otros aspectos- los fiscales (funcionarios que dependen del Ministerio Público) deben controlar la legalidad y objetividad del proceso conducido por el Juez. La reforma constitucional de 1994 fortaleció a este organismo al concebirlo como órgano independiente, es decir “extra- poder”, úblicándolo- inclusive- como una sección distinta al resto de los poderes, dentro del texto constitucional. En efecto, el art. 120 de la Constitución Nacional, reza: “ El Ministerio Público es un órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera, que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República. Está integrado por un procurador general de la Nación y un defensor general de la Nación y los demás miembros que la ley establezca. Sus miembros gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones”. Este artículo ha sido reglamentado por la Ley Nacional Nº 24.946, en vigencia desde el 1º de abril de 1998, denominada "Ley Orgánica del Ministerio Público". Se trata de un órgano bicéfalo constituido por el MINISTERIO PUBLICO FISCAL y por el MINISTERIO PUBLICO DE LA DEFENSA. El primero nuclea y coordina la acción de los Fiscales y el segundo la de los Defensores Oficiales. Fiscales y Defensores son magistrados que se desenvuelven en el ámbito del sistema judicial cumpliendo diferentes funciones de orden legal en los procedimientos judiciales. El MINISTERIO PUBLICO FISCAL, por su lado, está dirigido por el Procurador General de la Nación, quien actúa en una doble función. Es por un lado el Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación y se desenvuelve como tal en los asuntos judiciales en los que tiene intervención este cuerpo, dictaminando en las causas judiciales que a tal efecto le son remitidas. Es por otro lado el jefe máximo de todos los Fiscales y en tal sentido coordina su 3 accionar, estableciendo, entre otras potestades y deberes, las pautas de la política criminal del Estado. Bien, seguidamente describiremos los aspectos mas importantes de la Ley 24.946, son los siguientes: A.- Ratificación de la independencia del Ministerio Público: En tal sentido, el art.1º de la ley estipula: “El Ministerio Público es un órgano independiente, con autonomía funcional y autarquía financiera, que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad. Ejerce sus funciones con unidad de actuación e independencia, en coordinación con las demás autoridades de la República, pero sin sujeción a instrucciones o directivas emanadas de órganos ajenos a su estructura”. B.- Integración Como dijéramos, es un órgano bicéfalo, ya que esta compuesto por el Ministerio Público Fiscal y el Ministerio Público de la Defensa. Por su lado, el Ministerio Público Fiscal esta integrado por diversos magistrados, entre otros: Procurador General de la Nación; Procuradores Fiscales ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación y Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas. El Ministerio Público de la Defensa – a su vez- esta integrado también por diversos magistrados tales como el Defensor General de la Nación, los Defensores Oficiales ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, los Defensores Públicos de Menores e Incapaces, etc.. C.- Designación El art. 5º de la Ley 24946, estipula que el Procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación serán designados por el Poder Ejecutivo nacional con acuerdo del Senado por dos tercios de sus miembros presentes. D.-Principales funciones Las principales funciones del Ministerio Público, están enumeradas en el art. 25 de la ley, y entre otras, son: - Promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad; Representar y defender el interés público en todas las causas y asuntos que conforme a la ley se requiera; - Promover y ejercer la acción pública en las causas criminales y correccionales, - Promover la acción civil en los casos previstos por la ley; Intervenir en los procesos de nulidad de matrimonio y divorcio, de filiación y en todos los relativos al estado civil y nombre de las personas, venias supletorias, declaraciones de pobreza; - Velar por la observancia de la Constitución Nacional y las leyes de la República; - Velar por el efectivo cumplimiento del debido proceso legal; - Promover o intervenir en cualesquiera causas o asuntos y requerir todas las medidas conducentes a la protección de la persona y bienes de los menores, incapaces e inhabilitados, de conformidad con las leyes respectivas, cuando carecieren de asistencia o representación legal; Velar por la 4 defensa de los derechos humanos en los establecimientos carcelarios, judiciales, de policía y de internación psiquiátrica, a fin de que los reclusos e internados sean tratados con el respeto debido a su persona, no sean sometidos a torturas, tratos crueles, inhumanos o degradantes. E.-La Fiscalía de Investigaciones Administrativas Conforme lo establece el art. 43 de la ley, la Fiscalía de Investigaciones Administrativas forma parte del Ministerio Público Fiscal como órgano dependiente de la Procuración General de la Nación. Está integrada por el Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas y los demás magistrados que esta ley establece. Entre otras facultades, la ley le ha conferido las siguientes: a) Promover la investigación de la conducta administrativa de los agentes integrantes de: - la administración nacional centralizada y descentralizada, - las empresas, sociedades y todo otro ente en que el Estado tenga participación. En todos los supuestos, las investigaciones se realizarán por el solo impulso de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y sin necesidad de que otra autoridad estatal lo disponga, sin perjuicio de ajustar su proceder a las instrucciones generales que imparta el Procurador General de la Nación. b) Efectuar investigaciones en toda institución o asociación que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal, ya sea prestado en forma directa o indirecta y c) Denunciar ante la justicia competente, los hechos que, como consecuencia de las investigaciones practicadas, sean considerados delitos. En tales casos, las investigaciones de la Fiscalía tendrán el valor de prevención sumaria. III- DEFENSORIA DEL PUEBLO DE LA NACION1 Este órgano ya existía con anterioridad a la reforma de 1994, mas tenía jerarquía legal (fue creado por la Ley 24.284, modificada por la Ley 24.379) y no rango constitucional. 1 Cabe destacar que la Provincia de Santa Fe también ha instituido una Defensoría del Pueblo, pero a diferencia del organismo nacional, la defensoría santafesina no tiene jerarquía constitucional (está creada por Ley 10.396) , ni posee facultad para representar en sede judicial (legitimación procesal). La mencionada Ley ha previsto que el titular del organismo (es decir el Defensor del Pueblo) ha de ser designado por el Poder Ejecutivo con acuerdo de la Asamblea Legislativa, y dura cinco años en su mandato. 5 La Constitución reformada en 1994 lo ha incluido en su artículo 86, con las siguientes características: A.- Lo concibe como un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. B.- Le otorga la misión fundamental de la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en la Constitución y las leyes. C.- Tal protección debe darse ante hechos, actos u omisiones de la Administración. Tal sería - por ejemplo- ante el caso de discriminación de una persona en un examen para ingresar como agente de la Administración, por su condición sexual, ò por profesar una determinada religión. D.- La Constitución ha previsto que el Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal. Implica esto que su actuación no se reduce a la mera denuncia de irregularidades que detecte en la Administración Pública ó la mera “petición” para que los organismos estatales presten correctamente sus servicios (ej: en salud y educación), sino que al tener “legitimación procesal”, pueden representar ante los jueces a ciudadanos damnificados por el accionar estatal. Un ejemplo de ello ha sido la actuación que la Defensoría del Pueblo ha tenido representando judicialmente a muchas personas afectadas por las medidas de restricción bancaria y también por la pesificación ocurrida en los años 2001 y 2002. E.- En cuanto a la designación el art. 86 prevé que el mismo es designado y removido por el Congreso2 con el voto de las dos terceras partes de miembros presentes de cada una de las Cámaras. Así también se ha estipulado que goza de las inmunidades y privilegios de los legisladores. F.- Duración: la Constitución ha previsto que durará en su cargo cinco años, pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez. IV.- CONSEJO DE LA MAGISTRATURA Como dijéramos anteriormente, la creación de este organismo ha sido una de las mayores innovaciones de la reforma constitucional de 1994, a fin de darle facultades para intervenir en la designación de magistrados, y también sustraer de la Corte Suprema el manejo de algunas cuestiones administrativas y financieras. En efecto, el artículo 114 de la Constitución reza: “ El Consejo de la Magistratura, regulado por una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de Nótese que –a semejanza de la Auditoría General de la Nación- el Poder Ejecutivo no interviene en la designación de este funcionario, pues se ha querido dotarlo de la mayor independencia. 2 6 los miembros de cada Cámara, tendrá a su cargo la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial3. El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultante de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley. Serán sus atribuciones: 1. Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores. 2. Emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores. 3. Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia. 4. Ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados. 5. Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente. 6. Dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia”. La Ley 24.937, sancionada en diciembre de 1997, ha legislado diversos aspectos de este organismo, relativos al funcionamiento, autoridades, comisiones, Jurado de Enjuiciamiento de los Magistrados, entre otros. Dicha Ley fue posteriormente modificada por la 24.939, sancionada en el mismo mes y año. A.- Compasión del Consejo La Ley ha previsto que El Consejo estará integrado por veinte (20) miembros, de acuerdo con la siguiente composición: 1°.-El Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 2°.-Cuatro (4) jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por sistema D'Hont, debiéndose garantizar la representación igualitaria de los jueces de cámara y de primera instancia y la presencia de magistrados, con competencia federal del interior de la República. 3º.-Ocho (8) legisladores. A tal efecto los presidentes de la Cámara de Senadores y de Diputados, a propuesta de los respectivos bloques, designarán cuatro legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos al bloque con mayor representación legislativa, uno por la primera minoría y uno por la segunda minoría. 4°.-Cuatro (4) representantes de los abogados de la matrícula federal, designados por el voto directo de los profesionales que posean esa matrícula. Para la elección se utilizará el sistema D´Hont, debiéndose garantizar la presencia de los abogados del interior de la República. 5º.-Un (1) representante del Poder Ejecutivo. 3 Cabe tener presente que tal intervención se refiere a los magistrados inferiores, pues los ministros de la Corte Suprema de Justicia son designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del senado (art. 99 inc. 4 de la C.N.) sin intervención del Consejo de la Magistratura. 7 6º.- Dos (2) representantes del ámbito científico y académico que serán elegidos de la siguiente forma: Un profesor titular de cátedra universitaria de facultades de derechos nacionales, elegido por sus pares. A tal efecto el consejo Interuniversitario Nacional confeccionará el padrón y organizará la elección respectiva. Una persona de reconocida trayectoria y prestigio, que haya sido acreedor de menciones especiales en ámbitos académicos y/o científicos, que será elegida por el Consejo Interunivesitario Nacional con el voto de los dos tercios de sus integrantes En cuanto a la duración, los miembros del Consejo de la Magistratura durarán cuatro años en sus cargos, pudiendo ser reelegidos por una vez en forma consecutiva. B.-Funcionamiento El Consejo de la Magistratura actua: - en sesiones plenarias, - en comisiones, - con una Secretaria del Consejo, - y una Oficina de Administración Financiera. C.- Sesiones Plenarias: Cuando se reúne en sesión plenaria, la misma tiene –entre otras- las siguientes atribuciones: Dictar su reglamento general y otros reglamentos , tomar conocimiento del anteproyecto de presupuesto anual del Poder Judicial que le remita el presidente y realizar las observaciones que estime pertinentes; designar a los miembros de las comisiones, por mayoría de dos tercios de miembros presentes; Designar al administrador general del Poder Judicial de la Nación; decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados-previo dictamen de la comisión de acusación-, ordenar la suspensión de los mismos y formular la acusación correspondiente. A tales fines se requerirá una mayoría de dos tercios de miembros presentes.; Reglamentar el procedimiento de los concursos públicos de antecedentes y oposición en los términos de la presente ley; Aprobar los concursos y remitir al Poder Ejecutivo las ternas vinculantes de candidatos a magistrados4; Aplicar las sanciones a los magistrados a propuesta de la Comisión de Disciplina. D.- Presidencia: El presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación preside el Consejo de la Magistratura. E.- Comisiones: El Consejo de la Magistratura se divide en cuatro (4) comisiones: a) De Selección de Magistrados y Escuela Judicial; b) De Disciplina; c) De Acusación, y d) De Administración y Financiera. 4 Obsérvese que aún cuando la Ley implementa un complejo sistema para seleccionar los magistrados (concurso, examen por parte del jurado ,etc.), la decisión final recae en el plenario, quien puede revisar las calificaciones, los antecedentes y finalmente adoptar decisión por mayoría de los 2/3 de los miembros presentes (art. 13 inc. c de la Ley 24.937) 8 Compete a la Comisión de Selección y Escuela Judicial llamar a concurso público de oposición y antecedentes para cubrir las vacantes de magistrados judiciales, sustanciar los concursos designando el Jurado que tomará intervención, y confeccionar las propuestas de ternas elevándolas al plenario del Consejo. En cuanto a la Comisión de Disciplina, es de su competencia proponer al plenario del Consejo sanciones disciplinarias a los magistrados. La Comisión de Acusación – por su lado- tiene la competencia de proponer al plenario del Consejo la acusación de magistrados a los efectos de su remoción. Con relación a la Comisión de Administración y Financiera, es de su competencia fiscalizar la Oficina de Administración y Financiera del Poder Judicial, realizar auditorías y efectuar el control de legalidad, informando periódicamente al plenario del Consejo. F.- El Jurado de Enjuiciamiento de los Magistrados La compete el juzgamiento de los jueces inferiores de la Nación. El Jurado de Enjuiciamiento está integrado por nueve (9) miembros de acuerdo a la siguiente composición: Tres (3) jueces que serán: un ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación elegido por sus pares, en carácter de presidente, dos jueces de cámara elegidos por sus pares; Tres (3) legisladores, dos por la Cámara de Senadores, y un legislador perteneciente a la Cámara de Diputados de la Nación, y Tres (3) abogados de la matrícula federal. La Ley ha previsto que el procedimiento ante el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados será oral y público y deberá asegurar el derecho de defensa del acusado. El fallo que decida la destitución deberá emitirse con mayoría de dos tercios de sus miembros. Rosario, 3 de junio de 2005.- 9