LOS ORGANOS DE CONTROL
EN LA CONSTITUCION NACIONAL
Raúl Borello
Profesor Adjunto
Cátedra de Derecho Constitucional
Facultad de Ciencia Política y RRII
La reforma constitucional de 1994 otorgó jerarquía constitucional a diversos
organismos tendientes a fortalecer el control sobre la gestión financiera y
presupuestaria de la Administración Pública (como el caso de la Auditoría
General de la Nación); a fiscalizar la correcta aplicación de las leyes por los
poderes del Estado y velar por la defensa de los derechos humanos de los
ciudadanos (Defensoría del Pueblo); a intervenir en la selección de magistrados
(Consejo de la Magistratura) ó a coordinar la acción de los fiscales al ejercer la
acción pública en los procesos judiciales (Ministerio Público).
Algunos de estos organismos ya tenían existencia legal pero no un explícito
reconocimiento en la Constitución Nacional: es el caso de la Auditoría General de la
Nación, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio Público. El Consejo de la
Magistratura fue una innovación total de los constituyentes, pues no existían
antecedentes, al menos a nivel nacional (si existía en algunas provincias).
I.- LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION
Este órgano esta contemplado en el artículo 85 de la Constitución:
“El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales,
económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder
Legislativo.
El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general
de la Administración Pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria
General de la Nación.
Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se
integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y
funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de
cada Cámara. El presidente de organismo será designado a propuesta del partido
político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.
Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de
la Administración Pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su
modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá
necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción
e inversión de los fondos públicos”.
Como podemos advertir el control externo del sector público nacional es una
atribución inherente al Congreso de la Nación, mas para que éste sustente sus
dictámenes contará con un organismo técnico - la Auditoría General de la
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Nación- que al estar dotado de autonomía funcional, ello le garantiza
independencia de criterio, valor escencial de cualquier ente que tenga como
misión el control y la fiscalización.
A.- Competencia de la Auditoría General de la Nación
Conforme lo prescribe el artículo 117 de la Ley 24.156, es materia de su competencia
el control externo (es decir no es efectuado por los cuadros de funcionarios de la
propia administración) y posterior (pues se realiza el control una vez que ha actuado
la administración, o ya ha emitido sus actos administrativos, y no en forma previa o
concomitante) de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial,
legal y de gestión, así como el dictamen sobre los estados contables financieros de:
- la administración central,
- organismos descentralizados,
- empresas y sociedades del Estado,
- entes reguladores de servicios públicos,
- Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
- y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las
obligaciones emergentes de los respectivos contratos.
B.- Atribuciones y funciones de la Auditoría General de la Nación
La Ley 24.156 le asigna a este organismo –entre otras- estas funciones:
- Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en
relación con la utilización de los recursos del Estado, una vez dictados los actos
correspondientes;
- Realizar auditorias financieras, de legalidad, de gestión, exámenes especiales de las
jurisdicciones y de las entidades bajo su control.
- Auditar, por sí o mediante profesionales independientes de auditoría, a unidades
ejecutoras de programas y proyectos financiados por los organismos internacionales
de crédito.
- Emitir dictámenes sobre los estados contables financieros de los organismos de la
administración nacional, preparados al cierre de cada ejercicio;
- Auditar y emitir dictamen sobre los estados contables financieros del Banco
Central de la República Argentina.
C- Composición de la Auditoría
El artículo 121 de la Ley 24156, dispone que la Auditoría General de la Nación
estará a cargo de siete miembros designados cada uno como auditor general, los que
deberán ser de nacionalidad argentina, con título universitario en el área de ciencias
económicas o derecho. Los mismos durarán ocho años en su función y podrán ser
reelegidos.
Por su lado el art. 122 expresa que seis de dichos auditores generales serán
designados por resoluciones de las dos Cámaras del Congreso Nacional,
correspondiendo la designación de tres (3) a la Cámara de Senadores y tres (3) a la
Cámara de Diputados, observando la composición de cada Cámara.
El séptimo auditor – según en art. 123- será designado por resolución conjunta de
los presidentes de las Cámaras de Senadores y de Diputados y será el presidente del
ente.
2
Hemos de recordar que –sobre éste último aspecto- el art. 85 de la Constitución
obliga a que el presidente de organismo será designado a propuesta del partido
político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.
II.- EL MINISTERIO PUBLICO FISCAL
El Ministerio Público existía antes de la reforma constitucional, teniendo a su cargo
el ejercicio de la acción penal (así por ejemplo mediante el rol acusatorio de los
fiscales en los procesos penales), y velando por el principio de la legalidad y por la
recta administración de justicia.
Durante mucho tiempo se discutió acerca de la ubicación institucional del Ministerio
Público y - como bien ha señalado Bidegain- el Poder Ejecutivo ha considerado
siempre al Ministerio Público como su agente ante el Poder Judicial, recibiendo a
menudo instrucciones por intermedio del Ministerio de Justicia. Otros consideraban
que es un organismo dependiente del Poder Judicial,, postura ésta también
cuestionable, pues –entre otros aspectos- los fiscales (funcionarios que dependen del
Ministerio Público) deben controlar la legalidad y objetividad del proceso conducido
por el Juez.
La reforma constitucional de 1994 fortaleció a este organismo al concebirlo como
órgano independiente, es decir “extra- poder”, úblicándolo- inclusive- como una
sección distinta al resto de los poderes, dentro del texto constitucional.
En efecto, el art. 120 de la Constitución Nacional, reza:
“ El Ministerio Público es un órgano independiente con autonomía funcional y
autarquía financiera, que tiene por función promover la actuación de la justicia en
defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, en coordinación
con las demás autoridades de la República.
Está integrado por un procurador general de la Nación y un defensor general de la
Nación y los demás miembros que la ley establezca.
Sus miembros gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de
remuneraciones”.
Este artículo ha sido reglamentado por la Ley Nacional Nº 24.946, en vigencia
desde el 1º de abril de 1998, denominada "Ley Orgánica del Ministerio Público".
Se trata de un órgano bicéfalo constituido por el MINISTERIO PUBLICO
FISCAL y por el MINISTERIO PUBLICO DE LA DEFENSA. El primero
nuclea y coordina la acción de los Fiscales y el segundo la de los Defensores
Oficiales. Fiscales y Defensores son magistrados que se desenvuelven en el
ámbito del sistema judicial cumpliendo diferentes funciones de orden legal en los
procedimientos judiciales.
El MINISTERIO PUBLICO FISCAL, por su lado, está dirigido por el
Procurador General de la Nación, quien actúa en una doble función. Es por un
lado el Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación y se desenvuelve
como tal en los asuntos judiciales en los que tiene intervención este cuerpo,
dictaminando en las causas judiciales que a tal efecto le son remitidas. Es por
otro lado el jefe máximo de todos los Fiscales y en tal sentido coordina su
3
accionar, estableciendo, entre otras potestades y deberes, las pautas de la
política criminal del Estado.
Bien, seguidamente describiremos los aspectos mas importantes de la Ley
24.946, son los siguientes:
A.- Ratificación de la independencia del Ministerio Público: En tal sentido, el
art.1º de la ley estipula: “El Ministerio Público es un órgano independiente, con
autonomía funcional y autarquía financiera, que tiene por función promover la
actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de
la sociedad. Ejerce sus funciones con unidad de actuación e independencia, en
coordinación con las demás autoridades de la República, pero sin sujeción a
instrucciones o directivas emanadas de órganos ajenos a su estructura”.
B.- Integración
Como dijéramos, es un órgano bicéfalo, ya que esta compuesto por el Ministerio
Público Fiscal y el Ministerio Público de la Defensa.
Por su lado, el Ministerio Público Fiscal
esta integrado por diversos
magistrados, entre otros: Procurador General de la Nación; Procuradores
Fiscales ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación y Fiscal Nacional de
Investigaciones Administrativas.
El Ministerio Público de la Defensa – a su vez- esta integrado también por
diversos
magistrados tales como el Defensor General de la Nación, los
Defensores Oficiales ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, los
Defensores Públicos de Menores e Incapaces, etc..
C.- Designación
El art. 5º de la Ley 24946, estipula que el Procurador General de la Nación y el
Defensor General de la Nación serán designados por el Poder Ejecutivo
nacional con acuerdo del Senado por dos tercios de sus miembros presentes.
D.-Principales funciones
Las principales funciones del Ministerio Público, están enumeradas en el art. 25
de la ley, y entre otras, son: - Promover la actuación de la justicia en defensa de
la legalidad y de los intereses generales de la sociedad; Representar y defender
el interés público en todas las causas y asuntos que conforme a la ley se requiera;
- Promover y ejercer la acción pública en las causas criminales y
correccionales, - Promover la acción civil en los casos previstos por la ley; Intervenir en los procesos de nulidad de matrimonio y divorcio, de filiación y en
todos los relativos al estado civil y nombre de las personas, venias supletorias,
declaraciones de pobreza; - Velar por la observancia de la Constitución Nacional
y las leyes de la República; - Velar por el efectivo cumplimiento del debido
proceso legal; - Promover o intervenir en cualesquiera causas o asuntos y
requerir todas las medidas conducentes a la protección de la persona y bienes de
los menores, incapaces e inhabilitados, de conformidad con las leyes
respectivas, cuando carecieren de asistencia o representación legal; Velar por la
4
defensa de los derechos humanos en los establecimientos carcelarios,
judiciales, de policía y de internación psiquiátrica, a fin de que los reclusos e
internados sean tratados con el respeto debido a su persona, no sean sometidos a
torturas, tratos crueles, inhumanos o degradantes.
E.-La Fiscalía de Investigaciones Administrativas
Conforme lo establece el art. 43 de la ley, la Fiscalía de Investigaciones
Administrativas forma parte del Ministerio Público Fiscal como órgano
dependiente de la Procuración General de la Nación. Está integrada por el
Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas y los demás magistrados
que esta ley establece.
Entre otras facultades, la ley le ha conferido las siguientes:
a) Promover la investigación de la conducta administrativa de los agentes
integrantes de:
-
la administración nacional centralizada y descentralizada,
-
las empresas, sociedades y todo otro ente en que el Estado tenga
participación.
En todos los supuestos, las investigaciones se realizarán por el solo impulso de la
Fiscalía de Investigaciones Administrativas y sin necesidad de que otra
autoridad estatal lo disponga, sin perjuicio de ajustar su proceder a las
instrucciones generales que imparta el Procurador General de la Nación.
b) Efectuar investigaciones en toda institución o asociación que tenga como
principal fuente de recursos el aporte estatal, ya sea prestado en forma
directa o indirecta y
c) Denunciar ante la justicia competente, los hechos que, como consecuencia
de las investigaciones practicadas, sean considerados delitos. En tales casos,
las investigaciones de la Fiscalía tendrán el valor de prevención sumaria.
III- DEFENSORIA DEL PUEBLO DE LA NACION1
Este órgano ya existía con anterioridad a la reforma de 1994, mas tenía jerarquía
legal (fue creado por la Ley 24.284, modificada por la Ley 24.379) y no rango
constitucional.
1
Cabe destacar que la Provincia de Santa Fe también ha instituido una Defensoría del Pueblo, pero a
diferencia del organismo nacional, la defensoría santafesina no tiene jerarquía constitucional (está
creada por Ley 10.396) , ni posee facultad para representar en sede judicial (legitimación procesal).
La mencionada Ley ha previsto que el titular del organismo (es decir el Defensor del Pueblo) ha de
ser designado por el Poder Ejecutivo con acuerdo de la Asamblea Legislativa, y dura cinco años en
su mandato.
5
La Constitución reformada en 1994 lo ha incluido en su artículo 86, con las
siguientes características:
A.- Lo concibe como un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso
de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones
de ninguna autoridad.
B.- Le otorga la misión fundamental de la defensa y protección de los derechos
humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en la Constitución y las
leyes.
C.- Tal protección debe darse ante hechos, actos u omisiones de la Administración.
Tal sería - por ejemplo- ante el caso de discriminación de una persona en un
examen para ingresar como agente de la Administración, por su condición sexual, ò
por profesar una determinada religión.
D.- La Constitución ha previsto que el Defensor del Pueblo tiene legitimación
procesal. Implica esto que su actuación no se reduce a la mera denuncia de
irregularidades que detecte en la Administración Pública ó la mera “petición” para
que los organismos estatales presten correctamente sus servicios (ej: en salud y
educación), sino que al tener “legitimación procesal”, pueden representar ante los
jueces a ciudadanos damnificados por el accionar estatal. Un ejemplo de ello ha sido
la actuación que la Defensoría del Pueblo ha tenido representando judicialmente a
muchas personas afectadas por las medidas de restricción bancaria y también por la
pesificación ocurrida en los años 2001 y 2002.
E.- En cuanto a la designación el art. 86 prevé que el mismo es designado y
removido por el Congreso2 con el voto de las dos terceras partes de miembros
presentes de cada una de las Cámaras. Así también se ha estipulado que goza de las
inmunidades y privilegios de los legisladores.
F.- Duración: la Constitución ha previsto que durará en su cargo cinco años,
pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez.
IV.- CONSEJO DE LA MAGISTRATURA
Como dijéramos anteriormente, la creación de este organismo ha sido una de las
mayores innovaciones de la reforma constitucional de 1994, a fin de darle facultades
para intervenir en la designación de magistrados, y también sustraer de la Corte
Suprema el manejo de algunas cuestiones administrativas y financieras.
En efecto, el artículo 114 de la Constitución reza: “ El Consejo de la Magistratura,
regulado por una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de
Nótese que –a semejanza de la Auditoría General de la Nación- el Poder Ejecutivo no interviene en
la designación de este funcionario, pues se ha querido dotarlo de la mayor independencia.
2
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los miembros de cada Cámara, tendrá a su cargo la selección de los magistrados y
la administración del Poder Judicial3.
El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio
entre la representación de los órganos políticos resultante de la elección popular, de
los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será
integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el
número y la forma que indique la ley.
Serán sus atribuciones:
1. Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas
inferiores.
2. Emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados
de los tribunales inferiores.
3. Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la
administración de justicia.
4. Ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados.
5. Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso
ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente.
6. Dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos
que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz
prestación de los servicios de justicia”.
La Ley 24.937, sancionada en diciembre de 1997, ha legislado diversos aspectos de
este organismo, relativos al funcionamiento, autoridades, comisiones, Jurado de
Enjuiciamiento de los Magistrados, entre otros. Dicha Ley fue posteriormente
modificada por la 24.939, sancionada en el mismo mes y año.
A.- Compasión del Consejo
La Ley ha previsto que El Consejo estará integrado por veinte (20) miembros, de
acuerdo con la siguiente composición:
1°.-El Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
2°.-Cuatro (4) jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por sistema D'Hont,
debiéndose garantizar la representación igualitaria de los jueces de cámara y de
primera instancia y la presencia de magistrados, con competencia federal del interior
de la República.
3º.-Ocho (8) legisladores. A tal efecto los presidentes de la Cámara de Senadores y
de Diputados, a propuesta de los respectivos bloques, designarán cuatro legisladores
por cada una de ellas, correspondiendo dos al bloque con mayor representación
legislativa, uno por la primera minoría y uno por la segunda minoría.
4°.-Cuatro (4) representantes de los abogados de la matrícula federal, designados
por el voto directo de los profesionales que posean esa matrícula. Para la elección se
utilizará el sistema D´Hont, debiéndose garantizar la presencia de los abogados del
interior de la República.
5º.-Un (1) representante del Poder Ejecutivo.
3
Cabe tener presente que tal intervención se refiere a los magistrados inferiores, pues los ministros de
la Corte Suprema de Justicia son designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del senado (art. 99
inc. 4 de la C.N.) sin intervención del Consejo de la Magistratura.
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6º.- Dos (2) representantes del ámbito científico y académico que serán elegidos de
la siguiente forma: Un profesor titular de cátedra universitaria de facultades de
derechos nacionales, elegido por sus pares. A tal efecto el consejo Interuniversitario
Nacional confeccionará el padrón y organizará la elección respectiva. Una persona
de reconocida trayectoria y prestigio, que haya sido acreedor de menciones
especiales en ámbitos académicos y/o científicos, que será elegida por el Consejo
Interunivesitario Nacional con el voto de los dos tercios de sus integrantes
En cuanto a la duración, los miembros del Consejo de la Magistratura durarán
cuatro años en sus cargos, pudiendo ser reelegidos por una vez en forma
consecutiva.
B.-Funcionamiento
El Consejo de la Magistratura actua:
- en sesiones plenarias,
- en comisiones,
- con una Secretaria del Consejo,
- y una Oficina de Administración Financiera.
C.- Sesiones Plenarias: Cuando se reúne en sesión plenaria, la misma tiene –entre
otras- las siguientes atribuciones: Dictar su reglamento general y otros reglamentos
, tomar conocimiento del anteproyecto de presupuesto anual del Poder Judicial que
le remita el presidente y realizar las observaciones que estime pertinentes; designar a
los miembros de las comisiones, por mayoría de dos tercios de miembros presentes;
Designar al administrador general del Poder Judicial de la Nación; decidir la
apertura del procedimiento de remoción de magistrados-previo dictamen de la
comisión de acusación-, ordenar la suspensión de los mismos y formular la acusación
correspondiente. A tales fines se requerirá una mayoría de dos tercios de miembros
presentes.; Reglamentar el procedimiento de los concursos públicos de antecedentes
y oposición en los términos de la presente ley; Aprobar los concursos y remitir al
Poder Ejecutivo las ternas vinculantes de candidatos a magistrados4; Aplicar las
sanciones a los magistrados a propuesta de la Comisión de Disciplina.
D.- Presidencia: El presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación preside
el Consejo de la Magistratura.
E.- Comisiones: El Consejo de la Magistratura se divide en cuatro (4) comisiones:
a) De Selección de Magistrados y Escuela Judicial;
b) De Disciplina;
c) De Acusación, y
d) De Administración y Financiera.
4
Obsérvese que aún cuando la Ley implementa un complejo sistema para seleccionar los magistrados
(concurso, examen por parte del jurado ,etc.), la decisión final recae en el plenario, quien puede
revisar las calificaciones, los antecedentes y finalmente adoptar decisión por mayoría de los 2/3 de los
miembros presentes (art. 13 inc. c de la Ley 24.937)
8
Compete a la Comisión de Selección y Escuela Judicial llamar a concurso público
de oposición y antecedentes para cubrir las vacantes de magistrados judiciales,
sustanciar los concursos designando el Jurado que tomará intervención, y
confeccionar las propuestas de ternas elevándolas al plenario del Consejo.
En cuanto a la Comisión de Disciplina, es de su competencia proponer al plenario
del Consejo sanciones disciplinarias a los magistrados.
La Comisión de Acusación – por su lado- tiene la competencia de proponer al
plenario del Consejo la acusación de magistrados a los efectos de su remoción.
Con relación a la Comisión de Administración y Financiera, es de su competencia
fiscalizar la Oficina de Administración y Financiera del Poder Judicial, realizar
auditorías y efectuar el control de legalidad, informando periódicamente al plenario
del Consejo.
F.- El Jurado de Enjuiciamiento de los Magistrados
La compete el juzgamiento de los jueces inferiores de la Nación.
El Jurado de Enjuiciamiento está integrado por nueve (9) miembros de acuerdo a la
siguiente composición: Tres (3) jueces que serán: un ministro de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación elegido por sus pares, en carácter de presidente, dos jueces
de cámara elegidos por sus pares; Tres (3) legisladores, dos por la Cámara de
Senadores, y un legislador perteneciente a la Cámara de Diputados de la Nación, y
Tres (3) abogados de la matrícula federal.
La Ley ha previsto que el procedimiento ante el Jurado de Enjuiciamiento de
Magistrados será oral y público y deberá asegurar el derecho de defensa del
acusado. El fallo que decida la destitución deberá emitirse con mayoría de dos tercios
de sus miembros.
Rosario, 3 de junio de 2005.-
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