“Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas: Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra” Ion Olaskoaga Larrauri Eva Velasco Balmaseda Universidad del País Vasco - UPV Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas 1. CONCEPTO Y APLICACIÓN DE LAS CUENTAS SATÉLITE Aunque son numerosas y destacadas las experiencias anteriores, es a partir de la publicación del Sistema de Cuentas Nacionales (SNA-93), que les dedica íntegro su capítulo XXI, cuando las cuentas satélite reciben un refrendo definitivo y comienza su rápida difusión. Las cuentas satélite son consecuencia del reconocimiento de los límites del marco general de contabilidad nacional a la hora de describir de manera completa algunos campos y aspectos concretos de las actividades económicas de una determinada partición geopolítica. Así, el propio sistema asegura que “SNA no garantiza que sus categorías y definiciones sean los únicos adecuados para todos los casos” (SNA-93, § 21.3), por lo que propone mantener dichos criterios para su marco general pero modificarlos en la medida de lo necesario cuando el campo o los objetivos del análisis son distintos y así lo requieren. De esta adaptación surgirían las cuentas satélite dotadas de un carácter en cierto modo ambivalente: por un lado ligadas al marco general con el que comparten en lo fundamental principios y criterios; por otro alterando algunos de dichos criterios o incluyendo nuevos conceptos y clasificaciones. En general, las cuentas satélite se caracterizan por (SNA-93, § 21.4): Proporcionar información adicional de un dominio específico que generalmente tiene un claro interés social. Emplear conceptos complementarios o alternativos a los del marco general, incluyendo clasificaciones propias y ajustadas al dominio que pretende analizar. Extender la cobertura de los costes y beneficios de las actividades humanas. Permitir un análisis más profundo a través de indicadores y agregados específicos. Reunir datos físicos además de monetarios. Pueden distinguirse dos tipos de análisis satélite en virtud de su relación con el marco general de contabilidad nacional (SNA-93, § 21.45 - 21.46). El primero de los tipos adecua algunos de los conceptos del marco central y emplea clasificaciones adicionales siempre con el objeto de proporcionar una descripción más precisa de un determinado campo de la realidad económica de interés específico y, por lo general, de contenido social. En el segundo de los tipos destaca la intención de modificar los criterios del marco central de contabilidad con el objeto de ofrecer una visión diferente y -2- Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra complementaria. En este tipo de cuentas satélite suele tener lugar una redefinición de los límites de los agregados de producción o una modificación de los conceptos de consumo y formación de capital. La contabilidad medioambiental constituye un buen ejemplo de este segundo tipo de análisis corrigiendo el concepto de PIB en lo que se refiere al consumo de recursos no renovables y la contaminación del medio ambiente (Fontela, 2000). Con esta corrección evitamos el un error que describe A. Gore con palabras tan acertadas como las siguientes: “nuestro sistema de la economía traza un círculo arbitrario en torno a aquellas cosas que necesitamos medir. Y entonces descubrimos que una de las maneras más fáciles para aumentar el valor de las cosas que están dentro del círculo, es hacerlo a expensas de las que quedan fuera”1. Otro tanto podría decirse del la producción doméstica cuya valoración permite corregir el valor del PIB obteniendo así una perspectiva más adecuada del valor y el coste económico del conjunto de las actividades humanas. El primero de los tipos de cuenta satélite se ha aplicado a los más diversos campos incluyendo la sanidad, la protección social, la educación, el turismo, la protección medioambiental, el trasporte, la vivienda, la agricultura, etc. Eustat – Instituto Vasco de Estadística lleva acumulada una experiencia de una década en la realización de cuentas satélite en los campos de la protección social (datos publicados para los años 1995, 1997, 1999), la producción doméstica (1993, 1998), la sanidad, (1997 y 1999) y la educación (aún por publicar, para el año 2001)2. El Instituto de Estadística de Navarra, junto con el departamento de Bienestar Social ha puesto en marcha los trabajos que conducirán a la elaboración de una Cuenta de Protección Social de la Comunidad Foral Navarra con el período 1996 – 2001 como referencia temporal. En el siguiente epígrafe se describen los referentes metodológicos con cargo a los cuales se han llevado a cabo las operaciones Cuenta de Protección Social (CPS) y Cuneta de Sanidad (CS) por parte de Eustat Instituto Vasco de Estadística. El tercer apartado contiene un breve análisis de la evolución de temporal de los gastos en prestaciones sociales en diversos países europeos que se presenta con la intención de ofrecer una muestra del poder analítico de la información obtenida a partir de la aplicación de la metodología SEEPROS. El cuarto apartado se refiere a la aplicación de las metodologías SEEPROS y SHA en contextos regionales, con especial atención a algunos de los problemas más destacados con los que aquélla se encuentra. 1 Citado en Fontela (2000). Eustat ha realizado la Cuenta de Sanidad en colaboración con el Departamento de Sanidad del Gobierno Vasco y OSAKIDETZA – Servicio vasco de Salud, y la Cuenta de Educación en colaboración con el Departamento de Educación del Gobierno Vasco. 2 -3- Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas 2. METODOLOGÍAS PARA LA ELABORACIÓN DE CUENTAS SATÉLITE EN EL CAMPO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (SEEPROS) Y LA SANIDAD (SHA) En la puesta en marcha de las cuentas de protección social y sanidad EUSTAT ha contado con dos referencias metodológicas avaladas por organismos internacionales aunque con distinto grado de desarrollo e implantación. El sistema Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de Protección Social (SEEPROS), preparado por EUROSTAT para su aplicación en los países miembros de la Unión Europea; y el Sistema de Cuentas de la Sanidad (SHA), preparado bajo la responsabilidad de la Dirección de educación, empleo, trabajo y asuntos sociales de la OCDE. Como ya se ha indicado el sistema SEEPROS tiene una historia relativamente larga que comienza con la publicación en 1981 de la metodología SEEPROS, volumen I; denominación que prometía un volumen adicional que establecería las bases para la realización de un estado físico SEEPROS, pero que nunca llegó a publicarse. El volumen I de 1981 fue corregido por el manual SEEPROS 1996, hoy vigente. Una primera versión del manual SHA fue discutida en Paris en diciembre de 1997, pero su edición tuvo que esperar otras revisiones, entre septiembre y octubre de 1998, y tuvo lugar finalmente en 2000, es decir, en las mismas fechas en que EUSTAT comenzó a trabajar en la preparación de su Cuenta de Sanidad de la CAE de 1997. En esas fechas el manual preveía la realización de estudios piloto que sirvieran para su eventual revisión. A continuación se describen con brevedad algunos de los aspectos más destacables de estas dos metodologías. 2.1 Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de Protección Social (SEEPROS) La definición SEEPROS de protección social SEEPROS opta por adoptar una definición lo más amplia posible de protección social. En la versión del Manual 1996 la definición de “protección social” que se adopta incluye “todas las intervenciones de organismos públicos o privados destinadas a aligerar la carga que representa para los hogares e individuos una serie establecida de riesgos o necesidades, siempre y cuando no exista un acuerdo simultáneo recíproco ni individual” (EUROSTAT, 1996, Parte I, § 10). De esta definición pueden destacarse los siguientes aspectos: (a) Son protección social todas las intervenciones de organismos públicos y privados. -4- Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra Las estadísticas elaboradas de acuerdo con las recomendaciones del sistema SEEPROS incorporan las intervenciones de cualesquiera organismos, con independencia de su titularidad y de la apariencia institucional que adopten. En esto la metodología SEEPROS se diferencia sustancialmente de otras, como la de la Oficina Internacional del Trabajo, que limitan su campo de observación a las instituciones de carácter público. (b) La protección social se circunscribe a la cobertura de una serie establecida de riesgos y necesidades. La serie a la que se refiere la definición contiene los siguientes riesgos o funciones en que se dividen las prestaciones sociales llevadas a cabo por los organismos de protección social, y que hacen referencia a aquellas necesidades cotidianas cuya provisión trata de salvaguardar el sistema: (1) Enfermedad / Atención sanitaria, (2) Invalidez, (3) Vejez, (4) Supervivientes, (5) Familia e hijos, (6) Desempleo, (7) Vivienda, y (8) Exclusión social no clasificada en otra parte. Esta separación de las acciones de protección social en las funciones descritas - obsérvese que sin cargo a referencias institucionales concretas como podrían ser las "pensiones de jubilación" o los "subsidios de desempleo" - responde asimismo a la intención de que las acciones recogidas lo sean "independientemente de las estructuras legislativas o institucionales utilizadas" (EUROSTAT, 1996). Una de las particularidades de la definición SEEPROS de protección social reside en el hecho de que no se recoge en ella la provisión de educación, a pesar de que ésta es considerada generalmente un gasto social. Esta ausencia, que en la metodología no se encuentra, a nuestro juicio, convenientemente justificada, constituye una de las principales lagunas de la estadística, además de un elemento que separa la propuesta de SEEPROS del marco general de contabilidad nacional3. (c) Ausencia de un acuerdo simultáneo recíproco A este respecto el sistema establece que "la protección social no incluye aquellas intervenciones en que el perceptor está obligado a suministrar a cambio, simultáneamente, un valor equivalente". El sentido de este criterio consiste, básicamente, en eliminar aquellas acciones que no incorporan algún tipo de solidaridad social. Por ejemplo, SEC-95 se refiere a la siguiente lista en su definición de prestación social: a) enfermedad, b) invalidez, incapacidad, c) accidente de trabajo o enfermedad profesional, d) vejez, e) supervivencia, f) maternidad, g) cargas familiares, h) fomento del empleo, i) desempleo, j) vivienda (alojamiento), k) educación y l) pobreza. 3 -5- Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas una lectura excluyente del criterio de simultaneidad elimina los beneficios que los empresarios conceden a sus trabajadores como contrapartida por su trabajo, a pesar de que, en ocasiones tengan un a apariencia social (viviendas sociales, guarderías etc.). Sí se recogen, en cambio, los gastos de los empresarios en beneficios que se conceden a los trabajadores de manera no simultánea, incluso cuando media un acuerdo entre unos y otros. (d) Exclusión de los acuerdos individuales Este requisito supone, como en el caso anterior, un criterio de eliminación de todas aquellas acciones que no contemplen algún principio de solidaridad, de ahí que se excluyan expresamente "todas las pólizas de seguros suscritas a iniciativa privada por los individuos o los hogares exclusivamente en su propio interés"(EUROSTAT, 1996). La aplicación de este el criterio no significa per se ni la eliminación de todas las pólizas individuales de la estadística, ni la admisión en la misma de la totalidad de los contratos colectivos. El criterio se refiere a la existencia de algún principio de solidaridad por el cual las primas no se ajusten perfectamente a los criterios habituales de equivalencia financiera y actuarial de las empresas comerciales de seguros. Por último, la definición nos remite directamente a un listado de los riesgos a los cuales se refieren las acciones, y que vienen catalogados por funciones. El listado de funciones es uno de los aspectos en que la metodología SEEPROS ha presentado ciertas variaciones desde su formulación inicial en 1981. La nueva clasificación se muestra más sencilla una vez se han eliminado algunas funciones cuyo contenido ha sido incorporado en agregados más amplios, quedando para la clasificación de las prestaciones por tipos la responsabilidad de alcanzar una mayor riqueza en el detalle. Tabla 1. Funciones de gasto en protección social en la metodología de 1981 y 1996 respectivamente. Funciones 1981 Funciones 1996 1. Enfermedad 1. Enfermedad, Atención sanitaria 2. Invalidez 2. Invalidez 3. Accidente de trabajo, enfermedad profesional 3. Vejez 4. Vejez 4. Supervivientes 5. Familia e hijos 5. Supervivencia 6. Desempleo -6- Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra 6. Maternidad 7. Vivienda 7. Familia 8. Exclusión social no clasificada en otra parte 8. Promoción de empleo 9. Desempleo 10. Vivienda 11. Diversas Por otro lado la nueva configuración funcional ha simplificado en buena medida la elaboración de los datos al establecer un criterio práctico que resuelve la complicada asignación de las prestaciones por asistencia sanitaria a las diferentes funciones. Los problemas que surgían con la metodología anterior se encontraban principalmente en la separación de los gastos en asistencia médica por funciones cuando, en general, las instituciones que se encargan de su suministro en cada país, realizan ningún tipo de registro en el que se especifiquen las causas que motivan la prestación. El desglose de los gastos en asistencia sanitaria - en la metodología original- pasó a ser objeto de insatisfactorias estimaciones, mientras que la solución propuesta en la nueva metodología supone contabilizar aparte este tipo de gasto, al tiempo que se detrae del resto de las funciones que se refieren a distintas situaciones de hecho (invalidez, vejez, familia e hijos), cualquier tipo de gasto en sanidad al que pudieran dar lugar. Por su parte, las funciones “maternidad”, “accidente de trabajo – enfermedad profesional” y “promoción del empleo” han dejado de constituir funciones específicas y los gastos a los que daban lugar se incluyen ahora en las funciones más generales de “enfermedad” y “familia”, “enfermedad”, y “desempleo” respectivamente. Detrás de este último cambio se encuentran las insuperables dificultades que planteaba para las oficinas nacionales aislar el gasto realizado bajo estos conceptos. Los sistemas de protección social como unidad básica en SEEPROS A veces se entiende como sistema de protección social el conjunto de normas, instituciones y recursos que resuelven la provisión de prestaciones sociales para el conjunto de la población en un ámbito geo-políticamente determinado en el que se ha establecido algún principio explícito de solidaridad. Esta definición es la que habitualmente está presente en el lenguaje común cuando, por ejemplo, se dice que el sistema de protección social español se encuentra menos desarrollado que el alemán o el francés. -7- Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas Sin embargo, y los objetivos estadísticos obligan a desarrollar una noción de sistema de protección social desde una acotación diferente. En SEEPROS un sistema de protección social se define como “un conjunto específico de normas, apoyadas por una o varias unidades institucionales, que rigen el suministro de prestaciones sociales y su financiación” (EUROSTAT, 1996, Parte I, § 40). Queda claro de la definición que lo que describe a un sistema de protección es un contenido normativo coherente que establece los límites de la población protegida, las circunstancias en que existe derecho a prestación, su cuantía, la institución encargada de su provisión etc. Un ejemplo de sistema de protección social podría ser el Sistema de Seguridad Social, sistema normativo integrado que rige la provisión de prestaciones de naturaleza diversa. En realidad, la definición SEEPROS deja en manos de las agencias de producción estadística la especificación de los sistemas de protección social cuyos gastos e ingresos son objeto de contabilidad. Los límites que el Manual establece para esta elección se ciñen a la cuestión, por lo demás elemental desde el punto de vista del diseño metodológico del sistema SEEPROS, de que los sistemas de protección social son las unidades estadísticas básicas de dicho sistema. De acuerdo con este hecho los límites que la metodología impone son: Por un lado, los sistemas elegidos deben permitir "llevar una contabilidad independiente de los ingresos y de los gastos". Por otro, se prefieren "los sistemas de protección social (...) que suministren protección frente a un único riesgo o necesidad y cubran un solo grupo específico de beneficiarios" (EUROSTAT, 1996). La tabla adjunta refiere los sistemas de protección social que se analizan en la Cuenta de Protección Social de la Comunidad Foral Navarra. Tabla 2. Sistemas de protección social en la CPS de la Comunidad Foral Navarra Becas compensatorias Derechos pasivos de los funcionarios de las Administraciones Públicas Prestaciones a víctimas de acontecimientos bélicos o calamidades. Fondo de Garantía Salarial Instituto Nacional de Empleo -8- Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra Pensiones del Fondo de Asistencia Social Pensiones no contributivas de la seguridad social Política de empleo competencia de la Comunidad Autónoma Política pública de vivienda social Prestaciones directas obligatorias de las empresas empleadoras Prestaciones directas voluntarias de las empresas empleadoras Prestaciones derivadas de la LISMI Protección familiar de la seguridad social Régimen de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la S.S. Régimen de trabajadores autónomos de la S.S. Régimen de trabajadores del mar de la S. S. Régimen especial agrario de la S. S. Régimen especial del hogar de la S. S. Régimen especial del carbón de la S. S. Régimen general de la S. S. Sanidad Pública de la Comunidad con competencias transferidas Sistema privado de servicios sociales Sistema público de servicios sociales -9- Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas Gastos e ingresos de los sistemas de protección social La CPS se puede definir como una estadística de gastos e ingreso de los sistemas de protección social. Es decir, los gastos y los ingresos son las características de las unidades básicas de análisis que se desea describir. Los gastos de los sistemas de protección social se clasifican en: 1. Prestaciones Sociales 2. Gastos administrativos 3. Transferencias a otros sistemas 4. Otros gastos 4.1. Rentas de la propiedad 4.2. Otros Las prestaciones sociales constituyen el núcleo de la estadística. Son los pagos, tanto en efectivo como en especie, que reciben los hogares desde los sistemas de protección social y son suministrados directamente, es decir, suponen un incremento equivalente de la renta disponible del beneficiario. Las prestaciones sociales son objeto de la clasificación de acuerdo con las funciones y tipos que se detallan más adelante. Además de las funciones consignadas en la definición de protección social, se recogen también como prestaciones sociales las cotizaciones reasignadas pagadas por unos sistemas de protección social a otros con el objetivo de que sus protegidos disfruten de la cobertura que estas últimas ofrecen. En este concepto se encuadran las cotizaciones a la Seguridad Social que el INEM efectúa para asegurar el derecho de los desempleados que se encuentran a su cargo a la percepción de determinados beneficios. Los gastos administrativos son los derivados de la gestión y administración de los sistemas de protección. Las transferencias son los pagos sin compensación a otros sistemas de protección social. En los otros gastos se recogen las rentas de la propiedad que se corresponden principalmente con los pagos por intereses y otros gastos que no pueden clasificarse en los conceptos anteriores. Por su parte los ingresos se dividen en los siguientes tipos o categorías: -10- Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra 1. Cotizaciones sociales 1.1. 1.2. Cotizaciones sociales a cargo de los empleadores 1.1.1. Cotizaciones empleadores sociales efectivas 1.1.2. Cotizaciones empleadores sociales imputadas a a cargo de los cargo de los Cotizaciones sociales a cargo de las personas protegidas 1.2.1. Asalariados 1.2.2. Trabajadores autónomos 1.2.3. Pensionistas y otros 1.3. 2. Cotizaciones sociales reasignadas Aportaciones de las administraciones públicas 2.1. Impuestos específicos 2.2. Ingresos generales 3. Transferencias de otros sistemas 4. Otros ingresos 4.1. Rentas de la propiedad 4.2. Otros Las cotizaciones sociales son los costes en los que incurren los empleadores, las personas protegidas, o los propios sistemas de protección, y que aseguran el derecho de los beneficiarios a recibir las prestaciones sociales. Las cotizaciones sociales a cargo de los empleadores pueden ser efectivas o imputadas. Cuando los pagos se realizan a un asegurador independiente que es el que gestiona la provisión de las prestaciones (este asegurador puede ser una Administración de Seguridad Social, una Institución sin fines de lucro, o una empresa de seguro) o bien se constituyen reservas en los balances de la empresa, se trata de cotizaciones efectivas. Cuando los empleadores se comprometen a suministrar la prestación directamente a sus trabajadores, sin que medie asegurador autónomo y sin constitución de reservas, se habla de cotización social imputada. Las cotizaciones sociales pueden correr también a cargo de las personas protegidas, sean éstas asalariados, trabajadores autónomos, o pensionistas. -11- Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas Las cotizaciones sociales reasignadas son las que realiza un sistema de protección social a otro con el fin de mantener o incrementar en éste los derechos de las personas que protege. Las aportaciones de las administraciones públicas son las destinadas a sufragar los costes de los sistemas públicos no contributivos o bien a complementar los ingresos del resto de los sistemas. Pueden tratarse de ingresos derivados de la recaudación de ingresos específicos legalmente vinculados a la provisión de una prestación o un sistema de protección determinado, aunque, por lo general, se trata de aportaciones genéricas realizadas por las administraciones sin encontrase sujetas a la percepción de ningún ingreso específico (ingresos generales). Las transferencias de otros sistemas son los pagos sin compensación entre los diferentes sistemas de protección social. Constituyen un ingreso para el sistema que las percibe. -12- Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra Clasificación del gasto: funciones y tipos Tal y como se ha visto en epígrafes precedentes la delimitación del ámbito de la protección social y, por tanto del campo de aplicación estadística en la metodología SEEPROS tiene un evidente carácter funcional. Una determinada acción es considerada de protección social no tanto por la naturaleza de la procedencia o titularidad de los recursos empleados, ni por el carácter público o privado de los organismos que la ejecutan, como por los objetivos que la animan; por su finalidad, en definitiva. SEEPROS considera así dentro de la definición de las acciones de protección social aquellas orientadas a cubrir los riesgos definidos en cada una de sus ocho funciones. Su descripción detallada, así como los criterios de inclusión y exclusión asociados a ellas, se encuentran en la Parte II del Manual SEEPROS (EUROSTAT, 1998). 2.2 Sistema de cuentas sanitarias (SHA) El Sistema de Cuentas Sanitarias (SHA) proporciona un núcleo de datos integrales, coherentes y flexibles, así como una base conceptual para el desarrollo de las estadísticas sanitarias, proponiendo para su ordenación la Clasificación Internacional de Contabilidad Sanitaria (ICHA). Esta clasificación presenta tres dimensiones: funcional, por proveedores de los servicios sanitarios y por fuentes de financiación. El SHA se propone como objetivos (SHA: § 1.11): – Proporcionar un núcleo de datos contables sanitarios comparables a nivel internacional. – Definir y armonizar internacionalmente los límites de la atención sanitaria y las categorías básicas que la componen. – Distinguir las funciones básicas de la atención sanitaria y las que son funciones relacionadas con la salud, destacando los aspectos intersectoriales de sanidad que son preocupación común de la política social y económica en diferentes frentes. – Presentar cuadros para el análisis de la financiación de la atención sanitaria, junto a la clasificación de programas de seguros y otras modalidades de financiación. – Establecer el marco de los agregados más relevantes para la investigación comparativa de la meso y microestructura de los servicios sanitarios. -13- Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas – Proporcionar un marco para analizar los sistemas sanitarios desde el punto de vista económico, que sea compatible con el marco general contable de la Contabilidad Nacional. Definición del ámbito de aplicación de la cuenta La definición que ofrece el SHA para el Gasto Sanitario parte de una aproximación preferentemente funcional de las actividades sanitarias. Una actividad es considerada sanitaria en función, no tanto de la naturaleza de las técnicas, los recursos, o los métodos empleados, como de los objetivos que la animan. Por tanto, se considera que las actividades sanitarias comprenden la suma de actividades llevadas a cabo tanto por instituciones como por individuos y que persiguen, mediante la aplicación de conocimientos y tecnología médico-sanitaria, los siguientes objetivos (SHA: § 3.2): – Procurar la salud de los individuos y prevenir enfermedades. – Curar enfermedades y reducir la mortalidad prematura. – Cuidar de las personas afectadas por enfermedades crónicas y que requieren asistencia sanitaria. – Cuidar de las personas con impedimentos o minusvalías y que requieran cuidados sanitarios. – Asistir a las personas para que puedan tener una muerte digna. – Proporcionar y administrar la salud pública. – Proporcionar y administrar programas de salud, aseguramiento sanitario y otros programas de financiación sanitaria. Estas funciones u objetivos de las actividades sanitarias se recogen de manera más precisa y esquemática en la clasificación funcional del SHA. Las funciones que recoge dicha clasificación son: Tabla 3. Clasificación sanitaria funcional (ICHA – HC) Código ICHA HC.1-HC.5 HC.1 HC.2 HC.3 Descripción Bienes y servicios sanitarios personales Asistencia curativa Rehabilitación Asistencia de media y larga estancia -14- Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra HC.4 HC.5 HC.6-HC.7 HC.6 HC.7 HC.R HC.R.1 HC.R.2 HC.R.3 HC.R.4 HC.R.5 HC.R.6 HC.R.7 Servicios sanitarios auxiliares Productos sanitarios a pacientes externos Servicios sanitarios colectivos Servicios de prevención y salud pública Administración y aseguramiento sanitario Funciones relacionadas Formación de capital en las instituciones proveedoras de bienes y servicios sanitarios Educación y formación del personal sanitario Actividades de investigación y desarrollo en el área sanitaria Control de la alimentación, higiene y agua potable Salud medioambiental Administración y provisión de prestaciones en especie para personas discapacitadas impedidas Administración y provisión de prestaciones en efectivo relacionadas con la sanidad Esta clasificación a un único dígito es ampliada por el SHA hasta un nivel de tres dígitos. El Gasto Total en Sanidad, tal y como se define en el SHA, mide los empleos finales de las unidades residentes en bienes y servicios sanitarios, (HC.1 a HC.7) además de la Formación Bruta de Capital en las industrias proveedoras de salud (instituciones donde la atención a la salud es la actividad principal (HC.R.1). Tabla 4. Agregados de Gasto en Sanidad Código Descripción HC.1-HC.4 Servicios sanitarios individuales HC.5 Productos sanitarios a pacientes externos TGSP Total Gasto Sanitario en personales (HC.1 – HC.5) HC.6 Servicios de prevención y salud pública HC.7 Administración y aseguramiento sanitario TGSC Total Gasto Sanitario Corriente (HC.1 – HC.7) HC.R.1 Formación Bruta de Capital TGS TOTAL GASTO SANITARIO (TGSC + HC.R.1) -15- bienes y servicios Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas El Sistema de Cuentas Sanitarias y el Sistema de Cuentas Nacionales El Sistema de Cuentas Sanitarias se ajusta, por lo general, a los criterios y recomendaciones del marco general de contabilidad nacional establecido en el Sistema de Cuentas Nacionales (SNA-93) en su última versión de 1993, presentando tan sólo dos excepciones: el tratamiento de la salud laboral y el de las transferencias por cuidados de enfermos en el hogar. En estos dos casos los criterios propuesto por el SHA son los siguientes: – Salud laboral: dentro de este concepto se incluyen los gastos que los empleadores realizan en supervisar la salud de sus trabajadores (chequeos médicos) o en su atención sanitaria, cuando no constituyen prestaciones sociales directas a los trabajadores. El SEC-95 considera a estas últimas prestaciones Consumo Final Efectivo de los hogares, mientras que las primeras constituyen consumos intermedios de las empresas. El SHA, por el contrario, y ante el interés por recoger esta importante actividad sanitaria, incluye los gastos de las empresas en salud laboral como si de empleos finales se tratara. El criterio básico que permite encuadrar a la asistencia sanitaria del trabajador, bien como prestación social directa, bien como salud laboral, se fundamenta en que esta última tiene una utilidad para el empleador en la medida en que sirve para mejorar la productividad del trabajador. – La producción doméstica de servicios sanitarios. Si bien la mayor parte de los servicios sanitarios corren a cargo de instituciones especializadas, en ocasiones puede considerarse que en las familias se prestan servicios sustitutivos de la atención en tales instituciones. SEC95 no contempla la posibilidad de incluir estas actividades como producción para uso final propio (SEC-95, § 3.09). El Sistema de Cuentas Sanitarias, en cambio, reinterpreta que los servicios sanitarios pueden constituir producción doméstica aunque tan sólo en un caso: cuando la familia en que se produce el servicio percibe una contraprestación económica en forma de transferencia social y, además, la percepción de dicha prestación económica constituye una alternativa frente a la atención sanitaria del paciente en una institución sanitaria. De acuerdo con estos criterios, en SHA las relaciones entre gasto en consumo final se reajustan para incluir la posibilidad de gasto en consumo final de los empleadores (ver tabla). Sector que realiza el gasto Administraciones Públicas Consumo efectivo ISFLSH Hogares Sociedades Transferencias Transferencias Gasto en Transferencias sociales en especie sociales en consumo corrientes -16- Adquisiciones totales Consumo final individual Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra individual (D.63) Transferencias corrientes diversas (D.75). Salud laboral Consumo efectivo colectivo Total Consumo efectivo colectivo de las Administraciones Públicas Gasto en consumo final de las administraciones públicas especie de las final ISFLSH individual de los hogares diversas (D.75): Salud laboral de los empleados 0 0 0 Gasto en consumo final de las ISFLSH Gasto en consumo final de los hogares Gasto en consumo final de las sociedades efectivo de los hogares Consumo final colectivo efectivo de las Administraciones Públicas Consumo final efectivo total = Gasto en consumo total en consumo final CLASIFICACIONES DEL GASTO SANITARIO SHA plantea una triple clasificación del gasto sanitario, por funciones sanitarias (ICHA-HC), por proveedores sanitarios (ICHA-HP) y por instituciones financiadoras (ICHA-HF). Es necesario advertir, no obstante, que las clasificaciones que ofrecen un mayor detalle, principalmente las de dos y tres dígitos, se encuentran en fase de implantación y desarrollo, razón por la cual las comparaciones nacionales e internacionales en este nivel de detalle han de ser en extremo cautelosas. A continuación, se describen brevemente las definiciones utilizadas en cada uno de estos tres criterios de clasificación. HF HP HC -17- Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas Clasificación funcional del gasto sanitario (ICHA-HC) En el SHA la clasificación funcional del gasto juega un papel principal en la determinación de los límites en la definición de las actividades y del gasto sanitario. Adicionalmente, la clasificación funcional es una de las tres que el SHA propone para la clasificación de dicho gasto. Las funciones siguientes: principales que componen esta clasificación son las – De HC.1 a HC.4 Incluye los Servicios sanitarios en las funciones HC.1, HC.2 y HC.3 que recogen, respectivamente, la asistencia curativa, la rehabilitación y la asistencia de media y larga estancia. La función HC.4 incluye los servicios sanitarios auxiliares, es decir, el conjunto de actividades auxiliares ligadas a la producción de servicios sanitarios personales. Los servicios sanitarios personales incluyen los fármacos y otros productos sanitarios que son considerados parte integral del servicio. Del mismo modo, en la atención de los hospitales se consideran los servicios de hostelería que éstos ofrecen, tanto a los pacientes como a sus familiares. Cada una de estas tres funciones relativas a los servicios sanitarios personales es objeto de clasificación de acuerdo con un criterio basado en el régimen o modo de producción del servicio. Se distinguen los cuatro modos siguientes de producción para los servicios sanitarios: – Régimen interno: implica el registro formal del paciente en la institución sanitaria correspondiente y que éste pase al menos una noche en ella. – Régimen diurno: comprende aquellos servicios en los que el paciente es admitido y registrado formalmente en la institución con la intención de que sea dado de alta en el mismo día de su admisión. – Régimen externo: incluye la asistencia a pacientes que no son formalmente admitidos en el establecimiento (centros ambulatorios, consultorios médicos y de odontólogos, etc.). -18- Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra – A domicilio: incluye toda la asistencia sanitaria recibida por el paciente en su domicilio. – HC.5 Productos sanitarios dispensados a pacientes externos. La distinción entre los servicios sanitarios personales y los productos médico - sanitarios se refiere más al régimen en que se produce la prestación que a la propia naturaleza del producto. Este planteamiento resulta coherente con la consideración de que los bienes sanitarios no constituyen sino una parte del servicio sanitario que incluye, además del propio bien, un servicio de asesoramiento del especialista sobre la necesidad de dicho bien y el modo en que debe ser utilizado. Así pues, los productos farmacéuticos proporcionados por el hospital son tan sólo una parte del servicio que éste ofrece y, esos mismos productos, cuando son adquiridos en las farmacias, constituyen una parte del servicio que está prestando el profesional que atiende el establecimiento. – HC.6 Servicios de prevención y salud pública. Este tipo de servicios constituye, por lo general, una de las responsabilidades de las instituciones sanitarias de carácter público. Se trata de actividades cuyo objeto consiste en el mantenimiento o mejora del estado de salud de la población, que no constituyen episodios curativos. Por lo general tienen que ver con la gestión y difusión de información relativa a la salud o las formas saludables de vida; otra de las actividades típicamente recogidas en este concepto son las campañas de vacunación. Adicionalmente, el SHA incorpora en esta función lo que se ha denominado Salud Laboral, es decir, las actividades sanitarias sufragadas por los empleadores y que tienen como objeto mantener o mejorar la productividad de los trabajadores y que, en Contabilidad Nacional, son consideradas consumo intermedio de las empresas. – HC.7 Administración aseguramiento sanitario. Es la última de las funciones recogidas en el SHA e incluye el coste del aseguramiento sanitario y la administración de los programas sanitarios, tanto públicos como privados. Entre otros conceptos se recoge en esta función el coste del servicio prestado por las compañías de seguro sanitario privado. La Clasificación del gasto sanitario por instituciones proveedoras (ICHA-HP) Esta clasificación presenta el gasto en función de las distintas instituciones encargadas de la provisión de los servicios sanitarios, donde se destacan: -19- Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas – HP.1 Hospitales. Constituyen esta categoría aquellas instituciones dedicadas preferentemente al tratamiento de pacientes en régimen interno, sin perjuicio de que en determinadas unidades de dichas instituciones tenga lugar la atención de pacientes cuyo tratamiento no supone pernocta en la institución. Se distingue entre hospitales generales o de agudos (HP.1.1), hospitales específicamente destinados a pacientes con trastornos psíquicos o derivados del abuso de sustancias (HP.1.2) y hospitales especializados en otro tipo de tratamientos (HP.1.3). – HP.2 Instalaciones residenciales o de enfermería. Comprende los establecimientos residenciales y los que prestan atenciones de enfermería, supervisión u otros tipos de atención requeridos por sus residentes. En este apartado, se deberá incluir tan sólo la parte de asistencia sanitaria dispensada, que deberá distinguirse de otro tipo de asistencia de carácter social. Por su propia naturaleza difusa, entre la asistencia sanitaria y los servicios sociales, la estimación del gasto sanitario en este capítulo funcional presenta serias dificultades, lo cual se traduce en que los resultados de 1997 no recogen gasto alguno en dicha función, mientras que los de 1999 lo hacen por la cantidad de recursos que se puede atribuir con seguridad al capítulo en cuestión según el detalle proporcionado por el Departamento de Sanidad sobre asistencia concertada. – HP.3 Proveedores de asistencia sanitaria ambulatoria. Recoge aquellos establecimientos en los que se atiende a pacientes cuyo tratamiento no requiere hospitalización, incluyendo tanto aquellos establecimientos especializados en el tratamiento de pacientes sin pernocta como aquellos otros dedicados a la prestación de servicios sanitarios en el domicilio del paciente. – HP.4 Venta al público de productos sanitarios. En este apartado se encuentran los establecimientos que tienen por actividad principal la venta al detalle de productos sanitarios para ser consumidos por el paciente en su hogar. Los dispensarios de productos farmacéuticos disponen de un apartado propio dentro de esta categoría. – HP.5 Administradores de programas de salud pública. Incluye las instituciones encargadas de la administración y provisión de los programas de salud publica tales como la promoción y la protección de la salud. No se recogen aquí, en cambio, las empresas que procuran a sus trabajadores servicios sanitarios considerados como salud laboral, y que aparecen en la categoría dedicada al resto de la economía. -20- Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra – HP.6 Administración y aseguramiento sanitario. Rúbrica bajo la que se consideran los establecimientos dedicados a regular la actividad de los establecimientos directamente implicados en la provisión de servicios sanitarios. Se incluyen en este concepto tanto la administración sanitaria en general como los establecimientos de seguro sanitario. – HP.7 Resto de la economía. Categoría residual en que se recogen tanto los establecimientos que no han podido ser clasificados en el resto de los apartados como algunas unidades específicas, por ejemplo, las empresas en su calidad de productoras secundarias de servicios sanitarios de salud laboral. Del mismo modo, constan aquí los hogares con producción sanitaria doméstica. La financiación de las actividades en el campo de la Sanidad En la Cuenta de Sanidad de la C.A. de Euskadi, las operaciones de distribución y producción de los sectores institucionales se ordenan en una serie de cuentas sectoriales en que se recoge, además de estas operaciones, un saldo neto de financiación. La financiación de las actividades sanitarias adquiere así una doble perspectiva desde la Cuenta de la Sanidad: – La primera perspectiva es la de la financiación directa y considera la contribución de cada sector institucional a la financiación de las actividades sanitarias en función, tanto del consumo directo realizado por las unidades residentes del sector en cuestión, como de los pagos directos realizados en beneficio de unos terceros que son los que perciben el servicio sanitario. En esta categoría entra, por ejemplo, la atención sanitaria proporcionada por la red pública a los ciudadanos. – La segunda perspectiva analiza la procedencia última de las fuentes de financiación. De acuerdo con esta visión, se considera el saldo de financiación de cada sector neto de las operaciones de distribución que tienen lugar entre las se hace constar en las cuentas por sectoriales institucionales. -21- Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas 3. ANÁLISIS COMPARADO DE LA EVOLUCIÓN DEL GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL EN EUROPA OCDE ofrece una perspectiva comparada de 30 países con diferentes datos relativos al sector sanitario, incluyendo indicadores de gasto en sanidad. Sin embargo, y al contrario de lo que sucede con SEEPROS, el sistema de cuentas de la sanidad aún no ha sido aplicado en buena parte de las instancias estadísticas nacionales, razón por la que OCDE aconseja prudencia al usuario que emplee la información de su base para efectuar comparaciones entre países. La mayor experiencia acumulada en la aplicación de la metodolgía SEEPROS permite afirmar que la información sobre protección social publicada periódicamente por EUROSTAT aporta un aceptable nivel de comparabilidad, sobre todo en las categorías más agregadas de gasto e ingreso de los sistemas de protección social. Dicha comparabilidad permite un análisis comparado de la evolución del gasto en prestaciones sociales en los países europeos. En este apartado se realiza un análisis exploratorio de esta evolución, análisis que se orienta principalmente a contrastar la hipótesis de convergencia en la intensidad de la protección que ofrecen a sus ciudadanos los sistemas de protección social en los países europeos. Este análisis se presenta aquí como simple muestra de las posibilidades que ofrece la información sobre protección social reunida en las bases de datos de EUROSTAT y elaborada a partir de la metodología SEEPROS. Dimensiones e indicadores de los sistemas de protección social Los sistemas de protección social se han venido caracterizando de acuerdo con dos dimensiones básicas, la intensidad y el esfuerzo. La dimensión intensidad se refiere, en principio, al grado en que las necesidades individuales que convencionalmente recaen en el ámbito competencial de los sistemas de protección quedan satisfechas por medio de los mecanismos de solidaridad del sistema, si bien, por razones evidentes, generalmente se asimila al aspecto meramente cuantitativo del gasto ejecutado, supuesto que un mayor gasto implica automáticamente un mayor grado de satisfacción. La dimensión esfuerzo, por su parte, constituye una medida relativa del gasto ejecutado en función de los recursos disponibles, de modo que sirve para interpretar la vocación protectora de la comunidad en la que se enmarca el sistema y, más particularmente, la de su sistema político. Las dos dimensiones aludidas carecerían de virtualidad analítica si no incorporasen la posibilidad de medición de acuerdo con algún tipo de indicador. De hecho, la construcción de tales indicadores y su afección a una variable o aspecto concreto para el que sirve de referencia es labor que atañe al analista. Tal es así que las propuestas en este sentido son diversas, si bien contienen un importante grado de consenso. -22- Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra En el caso de la dimensión intensidad sus indicadores disponen, como ya se ha dicho, del referente básico del gasto ejecutado, el cual se admite como aproximación al grado de satisfacción alcanzable. Sin embargo, el gasto total sirve de poco si no se corrige con alguna medida de las necesidades cuya cobertura trata de garantizar. En la aproximación más sintética del indicador esta medida es la población total de la sociedad de referencia, es decir, el indicador más básico y sintético de la intensidad de la protección que procura un determinado sistema de protección social es el del gasto en protección social por habitante, medido generalmente en unidades de paridad de poder de compra (en adelante, PPC)4. Finalmente, por lo que respecta a la variable esfuerzo, ésta se mide generalmente mediante el indicador gasto en protección social en porcentajes del PIB, de modo que propone una imagen del gasto siempre relativa a la disponibilidad de los recursos económicos del sistema social de referencia. Intensidad y esfuerzo de los sistemas europeos de protección social, 1999 Tabla 5. Intensidad y esfuerzo de los sistemas europeos de protección social, 1999 Gasto per cápita en Protección social. PPC. INTENSIDAD Bélgica Dinamarca Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido EU-15 6.573 7.440 6.633 3.648 3.416 6.385 3.512 5.507 8.479 6.902 6.716 3.588 5.722 7.116 5.872 5.793 ÍNDICE EUR15=100 Gasto en Protección social en % PIB ESFUERZO 113 128 115 63 59 110 61 95 146 119 116 62 99 123 101 100 28,2 29,4 29,6 25,5 20,0 30,3 14,7 25,3 21,9 28,1 28,6 22,9 26,7 32,9 26,9 27,6 ÍNDICE EUR15=100 102 107 107 92 72 110 53 92 79 102 104 83 97 119 97 100 Fuente: EUROSTAT (2002) y elaboración propia. 4 Como unidad de cuenta se ha seleccionado el PPC que, frente al Euro o ECU, dispone de la ventaja de recoger las diferencias en precios que existen entre los países y, por lo tanto, no infravalora la magnitud del gasto por habitante en los países donde cada Euro o ECU tiene un mayor poder adquisitivo. Las tasas de conversión utilizadas han sido las mismas que propone EUROSTAT (2002) relativas a los bienes de consumo privado. -23- Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas Convergencia de los niveles de intensidad de la protección social en Europa Para abordar el análisis de la convergencia utilizaremos dos técnicas que ya han sido suficientemente empleadas y contrastadas en la literatura, el análisis de convergencia y el análisis de convergencia (Barro, 1991; Barro y Sala-i-Martín, 1992). La primera de ellas se asocia a una reducción a lo largo del tiempo de alguna medida de la dispersión de la variable, habitualmente la desviación típica de los valores logarítmicos de las observaciones, si bien en este trabajo hemos optado por utilizar otra variante que consiste en utilizar el coeficiente de variación como medida estándar de dispersión relativa. A los efectos de la aplicación de esta técnica, asociamos la hipótesis de convergencia con el descenso, a lo largo del periodo, de la variabilidad constatada en el conjunto de las observaciones de gasto en protección social per capita en PPC. El Gráfico 1 muestra la senda de evolución temporal de nuestro índice de dispersión. Notará el lector que se han elaborado series distintas con los valores obtenidos para dos grupos de países: EU-12 se corresponde con los países integrantes de la Unión tras la ampliación de 1986 mientras que EU10 no incluye ni a Grecia ni a Luxemburgo5. Apréciese los siguiente: – Que el patrón de convergencia sigma es claro: sobre el periodo completo, el coeficiente de variación para EU-12 se reduce aproximadamente en un 30%. Esta tendencia convergente se muestra aún más acusada para la muestra EU-10, cuyo valor de dispersión alcanza una reducción ligeramente superior al 40%. – Que la reducción operada no alcanza de ningún modo la entidad observada en trabajos anteriores. A lo largo del periodo 1980-1999 y para el grupo de países EU-12, la dispersión desciende a una tasa media anual que no alcanza el 3% y que contrasta con la del período 19681992 que, según los datos aportados por Alonso et al. (1997), alcanza el 5,5% anual. Figura 1. Convergencia 5 La razón por la que se han eliminado estos dos países se justifica, en el primer caso, por la escasa confiabilidad de los datos y, en el segundo, porque los valores de las prestaciones se ven afectados por circunstancias particulares del país, en particular su reducido tamaño y elevada renta per cápita. -24- Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra Coeficiente de variación 0,5 0,4 0,3 1. 98 0 1. 98 1 1. 98 2 1. 98 3 1. 98 4 1. 98 5 1. 98 6 1. 98 7 1. 98 8 1. 98 9 1. 99 0 1. 99 1 1. 99 2 1. 99 3 1. 99 4 1. 99 5 1. 99 6 1. 99 7 1. 99 8 1. 99 9 0,2 EU-10 EU-12 Que pueden distinguirse dos etapas distintas que responden a patrones de comportamiento diferentes: la reducción de la dispersión se concentra en el subperiodo 89-93, mientras que en los subperiodos 85-89 y 93-99 ésta resulta mucho menos acusada, en tanto que se observa cierto estancamiento en la tendencia convergente de los datos, para registrarse incluso puntuales incrementos anuales de la dispersión. En el contraste de la convergencia se han seguido diferentes métodos. La propuesta original de Barro (1991) y de Barro y Sala-i-Martín (1992), aplicada a la convergencia en PIB per capita, utilizaba secciones cruzadas con los valores en la etapa inicial y las tasas de crecimiento de la variable en cuestión a lo largo del periodo muestral. Este enfoque ha servido para acumular evidencia sobre la convergencia real en PIB p.c. (ver por ejemplo, Mankiw, Romer y Weil, 1992). Idéntico instrumento ha sido aplicado por Alonso et al. (1997) en el contraste de la convergencia de indicadores de intensidad de protección social. Estos últimos autores estiman la ecuación (1) para 11 países europeos6 en el periodo 1966-92, concluyendo que se ha dado cierta convergencia en dos de los subperiodos considerados (1966-74 y 1978-86) mientras que en el restante (1974-1978) se observó un proceso de divergencia. Figura 2. Convergencia . 6 EU-12 excepto Grecia, por insuficiencia de información. -25- Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas Log(GPSp.c.1999/GPSp.c.1985) 0,1 pt 0,05 lu gr es ie it uk fr dk be 0 0,45 0,5 0,55 de nl 0,6 0,65 Log(GPS p.c.en 1985) No obstante, las estimaciones basadas en secciones cruzadas han sido duramente criticadas en la literatura, por ofrecer estimadores sesgados de las tasas de convergencia o por no tener en cuenta la notable heterogeneidad entre las economías consideradas (Evans, 1997, 1998). Buscando corregir estos problemas se han propuesto métodos alternativos algunos de los cuales pasan por la utilización de técnicas de panel (ver, por ejemplo, Islam, 1998, Maddala y Wu, 2000). Este tipo de modelos ha sido aplicado asimismo en trabajos que contrastan la hipótesis de convergencia en otro tipo de variables. Sanz y Velázquez (2001), por ejemplo, analizan la convergencia del tamaño y la composición del gasto público mientras que Alonso et al. utilizan esta técnica en su trabajo, ya mencionado, sobre convergencia de las prestaciones de protección social en Europa. Siguiendo este enfoque hemos estimado la ecuación (1) obteniendo unos resultados en los modelos de efectos fijos y efectos aleatorios que se muestran en las columnas FEM y REM, respectivamente, en la Tabla anexa. log(Git / Git 1 ) i log Git i it (1) De acuerdo con la literatura (De la Fuente, 2000) la convergencia puede ser condicional o absoluta. La primera resulta menos restrictiva puesto que no requiere que los países en cuestión se aproximen hacia un mismo valor de la magnitud, aquí la intensidad del gasto en prestaciones sociales. Al contrario, admite la existencia de convergencia cuando cada país se aproxima a un valor distinto al que llegaría en el estado estacionario. El test de Hausman es una prueba para la inexistencia de correlación entre los efectos no observados y los regresores. Si se acepta la hipótesis podemos hablar de convergencia absoluta (siempre que resulte estadísticamente significativa), dado que las diferencias entre países pueden considerarse parte de la perturbación aleatoria. Si el test de Hausman concluye con el rechazo de la hipótesis nula, la convergencia será -26- Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra condicional, siempre y cuando los coeficientes asociados a las variables Dummy de cada país resulten significativamente diferentes entre sí7; en caso contrario, debería aceptarse la hipótesis de convergencia absoluta. Los datos sugieren la presencia de un proceso de convergencia absoluta en el periodo muestral 1985-99. Cuando se contemplan tres subperiodos, sin embargo, el único en el que se mantiene la conclusión anterior es 1989-93. Para los otros dos subperiodos los resultados son diferentes. En el subperiodo 85-89 el modelo de efectos fijos resulta el más apropiado, mientras que el coeficiente resulta significativo, por lo que debería hablarse, en todo caso, de convergencia condicionada. Las conclusiones anteriores son las mismas con independencia de que recojamos o no a Grecia y Luxemburgo en la muestra. En el último subperiodo considerado, 1993-99, en cambio, los resultados son diferentes en función de que se trabaje con una u otra muestra. Con EU-10 se confirma que la convergencia, en caso de tener lugar, sería condicionada. Ahora bien, el coeficiente en el modelo de efectos fijos no es significativo. Por otro lado, con EU-12 ha de aceptarse la hipótesis de convergencia absoluta. 7 Se empleará un test de razón de verosimilitudes (la hipótesis nula es la de igualdad de todas los términos independientes específicos de cada país). -27- Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas Tabla 6. Convergencia . Resultados de la estimación de la ecuación (2). EU-12 OLS FEM REM L-R Hausman (2) 1985-99 1985-89 1989-93 1993-99 -0.035a -0.054a (-5.2) (-2.5) -0.019a -0.166a (-2.1) (-2.4) -0.065a -0.417a (-3.5) (-2.2) -0.026a 0.032 (-3.7) (0.7) 18.2 (3) -0.036a 0.74 (-4.5) 36.8 -0.022b 4.41 (-1.7) 21.5 -0.258a 0.81 (-3.6) 37.2 -0.024a 1.78 (-2.1) EU-10 (4) OLS FEM REM L-R Hausman (2) 1985-99 1985-89 1989-93 1993-99 a -0.043a -0.051a (-8.00) (-3.79) -0.034a -0.197a (-3.91) (-2.75) -0.062a -0.059 (-5.75) (-0.99) -0.033a -0.029 (-4.06) (-0.57) 11.6 (3) -0.043a 0.44 (-7.17) 28.9 -0.037 5.11 (-0.01) 10.6 -0.061a 0.00 (-5.48) 22.1 -0.033a 4.31 (-2.75) y b indican valores significativos a un nivel de confianza del 95% y 90% respectivamente. (1) Entre paréntesis se muestra el valor del estadístico t de White. (2) L-R es un test de razón de verosimilitudes para la hipótesis nula de igualdad de términos independientes. (3) Hausman es un test de independencia entre los efectos aleatorios y las variables explicativas. (4) Excepto Luxemburgo y Grecia. Evolución relativa frente a una norma europea de gasto social. -28- Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra Finalmente, hemos querido incorporar una técnica complementaria de las anteriores, ya experimentada en ejercicios similares (Lagares, 1988, Boscá et al., 1997), para visualizar el proceso de convergencia o divergencia en intensidad del gasto en protección social en Europa. El método consiste en describir un patrón de gasto europeo. Dicho patrón constituye una vara de medir en tanto que define un valor normal de gasto en función de cada combinación de circunstancias económicas y sociodemográficas. Con respecto a dicho valor normal, puede compararse el valor real de la intensidad de las prestaciones en cada país. En principio, la elección del patrón que se va a utilizar puede considerarse una decisión arbitraria, si bien lo más lógico es establecer ese patrón de acuerdo con el comportamiento observado en los países objeto de atención durante un periodo de tiempo suficientemente prolongado8. Este es el método empleado en los trabajos citados y el que se adoptará también en el presente. Una vez se haya establecido el patrón europeo, será posible comparar la intensidad observada en cada país y año con su intensidad normal, es decir, la que se habría alcanzado si el país en cuestión se ajustase perfectamente al patrón definido. En la obtención del patrón europeo se ha utilizado el siguiente modelo9: GPSit i X it it (2) GPSit representa el logaritmo del gasto en prestaciones sociales en el país i y en el periodo t medido a precios y unidades PPC de 1995; es el X it es la matriz vector con los coeficientes de las variables explicativas, y Donde, que recoge los valores de las variables explicativas en cada país y año. representa la perturbación aleatoria. it Es importante señalar, al igual que se hace en los trabajos de Lagares y Boscá et al., que con la definición de la norma de gasto no se trata de ofrecer una explicación de los condicionantes últimos de la intensidad del gasto social, ni, por descontado, emitir juicios de valor sobre los niveles óptimos de protección. Se trata simplemente de “obtener una descripción razonable de la situación del gasto social en Europa, en aras a establecer comparaciones internacionales” (Boscá et al., 1997: 67). 8 9 El modelo admite dos especificaciones distintas: En el modelo de efectos fijos puede escribir: i es una término independiente para cada país y se GPSit i X it it En el modelo de efectos aleatorios i es una perturbación específica y el modelo se escribe: GPSit X it it ui donde, Eui 0;Varui ; Cov it , ui 0 -29- Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas Obsérvese que en el modelo de efectos fijos los coeficientes de las variables explicativas se consideran comunes a todos los países y años, mientras que los términos independientes son específicos de cada país. La ecuación anterior se ha estimado utilizando información para los 12 países de la muestra durante el periodo 1985-99. En la estimación se han utilizado técnicas de panel resultando los coeficientes que se resumen en la tabla anexa. Tabla 7. Resultados de la estimación de la ecuación (2) Variable (2) PIB p.c. FEM (5) REM (6) 1.1121 1.1522 (13.9) (15.7) Población >65 0.0580 0.0546 (5.9) (5.9) Desempleo 0.0147 0.0151 (3.3) (3.6) -0.0199 -0.0135 (-4.4) (-3.4) Actividad RV (3) Hausman (4) 271.2*** 24.5*** (1) Estadísticos t entre paréntesis. (2) Las variables explicativas en el modelo son: logaritmo del PIB por habitante medido a precios y PPC constantes de 1995, población de 65 años o más en porcentaje, tasa de actividad en porcentaje, y tasa de desempleo en porcentaje. (3) RV es un test de razón de verosimilitudes para la hipótesis nula de igualdad de términos independientes. (4) Hausman es un test de independencia entre los efectos aleatorios y las variables explicativas. (5) Modelo de efectos fijos. (6) Modelo de efectos aleatorios. *** expresa niveles de significatividad del 99%. De acuerdo con el test de Hausman se prefiere el modelo de efectos fijos (FEM) frente al de efectos aleatorios (REM). El test de razón de verosimilitudes indica unos valores de los términos independientes significativamente distintos por países (a los niveles de confianza habituales). Es decir, se acepta que, en general, los patrones de gasto social de cada país difieren en sus términos independientes que reflejan particularidades de cada país en otras variables no incorporados en el modelo, y que atribuimos a factores institucionales, culturales, políticos, etc. -30- Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra El ajuste proporciona 12 patrones diferentes, uno por país. Dado que cada patrón o norma difiere tan sólo en el término independiente, la norma europea puede construirse con los valores de que eran comunes a todos los países y un término independiente obtenido como media ponderada de los de los países incorporados en la muestra. La ponderación10 evita que países pequeños como Luxemburgo tengan el mismo peso que otros grandes, como Alemania, en la determinación de la norma europea. Una vez definida la norma comunitaria puede definirse una diferencia entre la posición del país i en el periodo t : Diferenciait VOit VTit Donde, VOit es el valor observado de GPS en el país i y el periodo t. VT it es el valor teórico, es decir, el que hubiese alcanzado GPS y el periodo t si el país i se ajustase perfectamente al patrón europeo estimado, pero tendiendo en cuenta las condiciones económicas y socio demográficas en dicho país y periodo. Las diferencias calculadas se pueden utilizar para situar relativamente a cada país con respecto a la norma en un periodo dado. Este ha sido el enfoque en los trabajos de Lagares y Boscá et al. ya mencionados. Pero también pueden servir para ofrecer una imagen dinámica, mostrando la evolución en el tiempo de las diferencias calculadas. En los gráficos siguientes representamos la manera en que han evolucionado las posiciones de cada país con respecto al patrón obtenido en cada año, que vendría representado por el valor cero (la diferencia con respecto al estándar europeo de cada año se mide en porcentajes sobre el valor real del gasto per capita). Hemos agrupado a los países en función de la trayectoria que han seguido11: España y Portugal constituyen un buen ejemplo de comportamiento nacional diferenciado. Al inicio del periodo, sus respectivos sistemas de protección social se situaban, con claridad, por debajo de lo que cabría esperar en virtud de sus circunstancias económicas y sociodemográficas. Sin embargo, la evolución relativa de los mismos, a lo largo del periodo 10 Se ha utilizado como criterio de ponderación la población de cada país. Nótese que no se ha representado la trayectoria de Grecia por la falta de confiabilidad que ofrecían sus datos. 11 -31- Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas analizado, dibuja trayectorias diferentes en relación con el patrón de gasto europeo estimado para cada año: mientras que Portugal muestra un comportamiento decididamente convergente; en el caso español, aunque con oscilaciones, se aprecia una senda de alejamiento progresivo respecto a la norma comunitaria. Gráfico 4 0,4 0,2 Alemania 0,0 Francia Luxemburgo -0,2 Portugal -0,4 -0,6 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 Gráfico 5 0,6 0,4 Dinamarca 0,2 Holanda Reino Unido 0,0 -0,2 1985 1987 1989 1991 1993 -32- 1995 1997 1999 Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra Gráfico 6 0,2 0,0 Bélgica España -0,2 Irlanda Italia -0,4 -0,6 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 4. CUENTAS SATÉLITE EN CONTEXTOS REGIONALES La disponibilidad de datos sobre protección social para la Comunidad Foral Navarra posibilitaría situar a ésta en comparación con un patrón europeo obtenido de acuerdo con el procedimiento expuesto en el epígrafe anterior, lo cual requeriría aplicar la metodología SEEPROS en un contexto regional lo que significa enfrentar dificultades específicas algunas de las cuales se expondrán más adelante en este mismo epígrafe. Con este objetivo el Instituto de Estadística de Navarra, IEN, en colaboración con el Departamento de Bienestar Social prepara en estos momentos una serie completa entre 1996 y 2001 de gasto e ingreso de los sistemas de protección social en Navarra. Los resultados de esta operación permitirían valorar la evolución relativa de la intensidad protectora de los sistemas de protección social que actúan en la Comunidad Navarra a lo largo de dicho período. Tal evolución estaría influida no sólo por las decisiones de los agentes públicos y privados en el marco de los sistemas de protección social, sino también por peculiaridades demográficas y económicas de la esta Comunidad frente al resto de las que componen el territorio nacional. El hecho de que algunas de las unidades institucionales que actúan en el ámbito de la protección social lo hagan dentro de los límites de una Comunidad Autónoma hace que los órganos estadísticos regionales dispongan, por cercanía, de algunas facilidades en la recopilación y explotación de sus bases de información, así ocurre, por ejemplo con las competencias en los campos de la sanidad o los servicios sociales transferidas a las comunidades autónomas. Sin embargo, y como contrapartida, la aplicación de las metodologías SEEPROS y SHA en contextos regionales también presenta dificultades específicas que no afectan a idénticas operaciones cuando se aplican sobre referentes nacionales. -33- Las Cuentas Satélite en el Sistema de Cuentas La principal dificultad procede de la existencia de agentes que desarrollan acciones de protección social actuando con vocación nacional, como el INEM o las Administraciones de la Seguridad Social, y se manifiesta tanto en la imputación territorial del gasto como, y de manera más acusada, en la del ingreso: Las territorialización de las prestaciones económicas, por lo general, no suele presentar problemas, aunque sí la de las transferencias sociales en especie cuando suponen producción no de mercado de estas instituciones. Dicha producción no de mercado ha de valorarse a través de los costes de producción que, en ocasiones son de difícil territorialización. Mayores problemas surgen desde el lado de la atribución territorial de los ingresos de tales agentes. Siempre puede reconocerse la procedencia de las cotizaciones sociales, mas no ocurre otro tanto con las aportaciones públicas que han de ser objeto de imputación. En estos casos pueden adoptarse dos soluciones o criterios alternativos, a pripori igual de aceptables, pero con un significado completamente distinto el uno del otro: La primera vía consiste en determinar la proporción en que la Comunidad Autónoma en cuestión contribuye al sostenimiento de los gastos del organismo en el conjunto del Estado que no son financiados a través de cotizaciones sociales. Este criterio tiene la virtud de ser fácil de aplicar en comunidades como las de Navarra o Euskadi, cuyo sistema de financiación autonómica explicita la contribución de la Comunidad al sostenimiento de las competencias no transferidas. El segundo criterio implica explorar una cuestión diferente: no ya la de cuál es la contribución de la comunidad autónoma al sostenimiento de los gastos derivados de la actuación de las instancias nacionales, sino el de cuál es el coste para dichas instancias de las actuaciones en la Comunidad Autónoma, con independencia de cuál fuera el origen último de los fondos con que cuentan. De acuerdo con este criterio las aportaciones públicas a la Seguridad Social o al INEM se repartirían por Comunidades Autónomas en función de las necesidades derivadas del pago de las prestaciones. Conclusión En esta comunicación se han tratado varias cuestiones que se sintetizan a continuación. -34- Cuentas de Sanidad y Cuentas de Protección Social y su aplicabilidad en Navarra Nos hemos referido, en primer lugar, a las cuentas satélite como instrumento ligado a la contabilidad nacional y que complementa la información que aporta el marco general contenido en el SEC-95. Hemos descrito dos metodologías que dan lugar a las cuentas satélite de la protección social (SEEPROS) y de la sanidad (SHA), con alusiones especiales a los aspectos en los que entran en contradicción con el marco general de contabilidad nacional. En tercer lugar, hemos tratado de describir la capacidad descriptiva de los datos obtenidos a partir de la aplicación de la metodología SEEPROS realizando un breve análisis de la evolución relativa de la intensidad del gasto en prestaciones sociales en doce países europeos. Finalmente, hemos descrito algunas de las dificultades con las que se encuentra una operación que trate de aplicar este tipo de metodologías en ámbitos subestatales. Se concluye de todo lo anterior la posibilidad y el interés de poner en marcha operaciones como éstas en Navarra. Actualmente se trabaja en la realización de una cuenta de protección social para la Comunidad Foral de Navarra que aportará datos del período 1996-2001, y que estará disponible a lo largo de este año. BIBLIOGRAFÍA Alonso, J. Galindo, M. A. y Sosvilla-Rivero, S. (1997): “Convergence in social protection benefits across EU countries”, WP FEDEA, 97-03. Alsasua, J, Bilbao, J. y Olaskoaga, J. (2001): “El proceso de integración europea y la convergencia de los niveles españoles de gasto en protección social”, Revista Asturiana de Economía, nº 21, pp 149-176. Barro, R. (1991): “Economic growth in a cross section of countries”, Quarterly Journal of Economics, nº 106, pp. 407-473. Barro, R. J. y Sala-i-Martín, X. (1992): “Convergence”, Journal of Political Economy, nº 100, pp 223-251. Boscá, J.E., Fernández, M. y Taguas, D. 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