El Justiprecio como garantía Constitucional expropiatoria: La responsabilidad subsidiaria de la Administración Expropiante

UNIVERSIDAD DE CASTILLA-LA MANCHA
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES Y JURÍDICAS
ÁREA DE DERECHO ADMINISTRATIVO
TRABAJO FIN DE GRADO
EL JUSTIPRECIO COMO GARANTÍA CONSTITUCIONAL
EXPROPIATORIA: LA RESPONSABILIDAD SUBSIDIARIA DE LA
ADMINISTRACIÓN EXPROPIANTE
Presentado por
KEVIN AYUSO RODRÍGUEZ
Bajo la dirección académica de
FRANCISCO E. PUERTA SEGUIDO
Junio de 2015
ÍNDICE
Abreviaturas……………………………………………………………...………………1
Introducción…………………………………………………………………..………….2
Objetivos…………………………………………………………………………...…….3
Metodología……………………………………………………………………………...4
PRIMERA PARTE
El reconocimiento internacional del derecho de propiedad y de la expropiación forzosa
CAPÍTULO I. Derecho de propiedad y expropiación forzosa: reconocimiento
internacional….………………………………………………………….6
1. Introducción……………………………………………………………………...6
2. Declaración Universal de los Derechos Humanos………………………………6
3. Convenio Europeo de Derechos Humanos……………………………………....8
3.1.Introducción………...………………………………………………………..8
3.2.Concepto de propiedad………..……………………………………………..9
3.3.Primera norma: Garantías patrimoniales………...…………………………10
3.4.Segunda norma: Expropiación forzosa…………..…………………………13
3.5.Derecho a una indemnización……………………...……………………….14
4. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea….…………………15
SEGUNDA PARTE
El reconocimiento constitucional del derecho de propiedad y la potestad expropiatoria
en la Constitución Española
CAPÍTULO II. El derecho de propiedad y la expropiación forzosa en la Constitución
Española de 1978………………………………………………………..17
1. Antecedentes históricos constitucionales………………………………………17
2. Artículo 33 de la Constitución Española…………………………………….…19
2.1. Apartado primero: el reconocimiento del derecho de propiedad………….20
2.2. Apartado segundo: la función social de la propiedad………………...……22
2.3.Apartado tercero: la expropiación forzosa………………………………….23
2.3.1. Concepto……………………………………………………………24
2.3.2. Objeto………………………………………………………………24
2.3.3. Legitimación…………………………………………………..……25
2.3.4. Indemnización como Conditio sine qua non.....................................25
2.3.5. Procedimiento………………………………………………………27
2.3.6. Sujetos……………………………………………………….……..28
a) Expropiante………………………………………………..……28
b) Beneficiario…………………………………………………….29
c) Expropiado…………………………………………..………….31
CAPÍTULO III. Responsabilidad de la Administración frente al pago del justiprecio..32
1. Introducción…………………………………………………………………….32
2. Elaboración de una responsabilidad subsidiaria de la Administración a partir
de un análisis jurisprudencial………...…………………………………..…….38
2.1.Sentencia Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 21 de enero de
2012………………………………………………………………………...38
2.2.Sentencia Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de 12
de febrero de 2013………………………………………………...………..40
2.3.Sentencia Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de 27
de enero de 2014……………………………………………………………44
2.4.Sentencia Tribunal Supremo, de 17 de diciembre de 2013………………..49
3. La incorporación de la doctrina judicial sobre la responsabilidad subsidiaria
de la Administración expropiante al marco legal……………...……………….51
3.1. Real Decreto-Ley 1/2014, de 24 de enero, de reforma en materia de
infraestructuras y transporte, y otras medidas económicas……………….51
3.2. Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de
febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión……55
Conclusiones……………………………………………………………………………57
Bibliografía…………………………………………………………………………......64
Jurisprudencia………………………………………………………………..…………68
ABREVIATURAS UTILIZADAS
Art. Arts.
Artículo. Artículos
LEF
Ley de 16 de diciembre 1954, de Expropiación Forzosa
REF
Reglamento de 26 de abril de 1957, de Expropiación Forzosa
CE
Constitución Española de 1978
RDL
Real Decreto-Ley
TEDH
Tribunal Europeo de Derechos Humanos
CEDH
Convención Europea de Derechos Humanos
P1
Protocolo Adicional 1 del CEDH
DUDH
Declaración Universal de los Derechos Humanos
TC
Tribunal Constitucional
TS
Tribunal Supremo
TSJ
Tribunal Superior de Justicia
TRLCSP
Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que
se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público
LC
Ley 22/2003, de 9 julio, concursal
Coord.
Coordinador
Op. Cit.
Obra citada
Núm.
Número
F.J.
Fundamento Jurídico
1
Introducción
El estudio del instituto de la expropiación forzosa se caracteriza por la necesidad de
destacar que para que la Administración ejercite esa potestad administrativa es necesaria
la concurrencia de una causa expropiandi, un fin público o interés social que justifique
la expropiación y, para el expropiado la esencia de la institución reside en el derecho de
crédito del justiprecio correspondiente por la expropiación de sus bienes o derechos.
Esto quiere decir que no puede haber expropiación sin indemnización. El TC en su
Sentencia 166/1986, de 19 de diciembre, establece que «la indemnización forma parte
de la garantía expropiatoria constitucional, junto con la causa expropiandi y la
observancia del procedimiento». A continuación señala la Sentencia que «el art. 33 de la
CE no exige el previo pago de la indemnización, pero sí el derecho a percibir la
contraprestación económica que corresponda al valor real de los bienes y derechos
expropiados, cualquiera que sea éste, pues lo que garantiza la Constitución es el
razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación»1.
En una relación bilateral, es decir, cuando no existe la figura del beneficiario porque
la Administración expropia para sí misma, el pago del justiprecio es obligación de la
Administración expropiante. Sin embargo, cuando existe la figura del beneficiario, es a
éste a quien le corresponde tal obligación de pago (art. 25 del REF y art. 17.2 de la Ley
de autopistas en régimen de concesión), sin que el mismo sea exigible de manera
solidaria a la Administración expropiante2.
Hay presentes dos tipos de expropiaciones. Por un lado, las que se justifican por
causas de utilidad pública donde es la propia Administración expropiante quien decide
si hay o no beneficiario, teniendo en cuenta como se quiere llevar a cabo la ejecución.
En este tipo de expropiaciones, la responsabilidad y competencia es de la
Administración, adquiere la titularidad de los bienes y derechos. Aquí, la
Administración posee el dominus operis3 (aunque asigne la ejecución a un tercero). Si el
1
Véase STC 166/1986, de 19 de diciembre, F.J 13º.
Véase STS 10 de abril de 1997 F.J 5º que establece «Siendo, pues, el beneficiario quien debe responder
de la indemnización por ocupación temporal, procede declararlo así, y anular la sentencia de instancia
en cuanto condena solidariamente a la Administración del Estado, manteniendo la condena pronunciada
contra la sociedad beneficiaria de la ocupación
3
Véase MENÉNDEZ REXAC Ángel, “La responsabilidad de la Administración expropiante en caso de
impago del justiprecio por el beneficiario”, Revista de Derecho Administrativo. Justicia Administrativa,
núm. 60, 2013, p. 9.
2
2
beneficiario no paga el justiprecio tendrá que hacerlo la propia Administración, que será
quien ejecutará y explotará la obra. Por otro lado, están las expropiaciones por interés
social, donde un agente privado solicita a la Administración que expropie para
desarrollar una actividad privada que va a repercutir en el interés social. En este caso,
veremos si se puede imputar responsabilidad a la Administración como por ejemplo, en
los casos en que el beneficiario resulte insolvente.
Tomaremos como planteamiento práctico para desarrollar la responsabilidad de la
Administración los casos reales de concesiones de autopistas de peaje. Veremos qué
sucede cuando la beneficiaria no puede hacer frente a sus obligaciones financieras y, por
tanto, se ve obligada a solicitar la declaración de concurso de acreedores. Ante esta
situación, expondré qué ocurre con la relación ordinaria de expropiante-expropiadobeneficiario y qué papel toma la Administración. A raíz de estas situaciones, siguiendo
el método del caso, veremos qué posición ha tomado la jurisprudencia y qué
consecuencias legislativas ha tenido dicha jurisprudencia.
Objetivos
El presente estudio pretende desarrollar los siguientes objetivos:
1. Examinar el reconocimiento del derecho de propiedad en los textos internacionales:
concepto, sujetos, alcance y titularidad. Una vez determinado el alance de este
reconocimiento, veremos si las normas
contemplan los supuestos de expropiación
forzosa donde habrá que observar que condicionantes imponen las normas y la manera
en que deba efectuarse.
2. Estudio histórico constitucional del derecho de la propiedad y la expropiación forzosa
en España a partir de la Constitución de 1812 hasta la actualidad para concluir con un
análisis del art. 33 de la Constitución de 1978 donde se prevé el derecho de propiedad.
3. Estudio de la figura de la expropiación forzosa: concepto, objeto, legitimación,
conditio sine qua non, procedimiento y sujetos.
4.- Analizar qué sucede con la figura de la Administración cuando la beneficiaria de la
concesión no puede hacer frente al pago de los justiprecios. Los expropiados ante tal
tesitura, reclamarán el pago de los mismos a la Administración. En este punto, mediante
la jurisprudencia, determinaremos el alcance y posicionamiento de la misma. También
3
veremos qué consecuencias prácticas tienen las Sentencias de los diversos tribunales.
5.- Dando continuidad al objetivo anterior determinar que han provocado en el marco
legal los pronunciamientos judiciales.
Estructura y metodología
Este trabajo parte del siguiente interrogante, ¿Qué responsabilidad debe asumir la
Administración cuando el beneficiario de la expropiación no cumple con el pago del
justiprecio? A fin de obtener una respuesta a esta pregunta he dividido el campo de
investigación en tres partes. Por un lado, estudiaré el marco internacional para ver el
tratamiento que recibe el derecho de propiedad y la figura de la expropiación forzosa.
Por otro lado, analizaré el reconocimiento de la propiedad y la expropiación partiendo
de la Constitución Española de 1978 y del marco específico que desarrolla el régimen
jurídico del instituto expropiatorio. En último lugar ver la responsabilidad que toma la
Administración en los supuestos de expropiación forzosa a partir de la jurisprudencia.
Para ello he utilizado los textos legales de referencia internacional y nacional entre los
que hay que destacar fuentes doctrinales de Derecho Constitucional, Derecho
Administrativo y Derecho Internacional; también he recurrido al método del caso a
partir de los pronunciamientos judiciales del Tribunal Constitucional, Tribunal Supremo
y Tribunales Superiores de Justicia con pronunciamientos analizados a través de
Westalw.
4
PRIMERA PARTE
EL RECONOCIMIENTO INTERNACIONAL DEL DERECHO DE
PROPIEDAD Y DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA
5
CAPÍTULO I. Derecho de propiedad y expropiación forzosa: reconocimiento
internacional
1. Introducción
El análisis que a continuación presento del derecho de propiedad y de la
expropiación forzosa no tiene como pretensión abarcar todos los textos internacionales
que reconocen ambas figuras sino únicamente aquellos que han sido suscritos por
España. Para ello, estudiaré la Declaración Universal de Derechos Humanos como
modelo en el que todos los pueblos deben ampararse. A continuación, a nivel europeo,
presento un análisis del Convenio Europeo de Derechos Humanos y la Carta de
Derechos Fundamentales de la Unión Europea como textos básicos que recogen los
derechos del sistema europeo y que tienen directa aplicación en el derecho interno como
indica el art. 96 de la CE para terminar analizando el reconocimiento de estas dos
figuras en el sistema constitucional español.
2. Declaración Universal de los Derechos Humanos
La Declaración Universal de Derechos Humanos es el primer cuerpo jurídico que
reconoce la propiedad desde la óptica internacional. La configuración del derecho de
propiedad no es independiente del modelo social del Estado donde se pretende regular,
por lo que su configuración y regulación supuso un gran esfuerzo. El art. 17 DUDH
establece que:
1.
2.
Toda persona tiene derecho a la propiedad,
colectivamente.
Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad.
individual
y
Como vemos, una de las características principales de este precepto es su
genérica formulación, ya que tuvo que dar respuesta a la amplia diversidad ideológica
de la época y a los debates previos a su adopción en 1948. A juicio de REY
MARTÍNEZ4 el concepto «privación arbitraria» contenido en el precepto es amplísimo,
pues por un lado no admite la privación legítima de la propiedad ni contempla las
garantías expropiatorias fundamentales.
4
Véase REY MARTÍNEZ, Fernando, La propiedad privada en la Constitución Española, Boletín Oficial del
Estado y Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994, pp. 126.
6
El derecho de propiedad guarda una fuerte relación con otros derechos del ser
humano. En este sentido, se pronuncia la resolución 41/132, de 4 de diciembre de 1986,
de la Asamblea General de Naciones Unidas expresando «la convicción de que el
derecho de toda persona a la propiedad era de particular importancia para fomentar el
goce general de otros derechos humanos fundamentales y contribuía a asegurar los
objetivos de desarrollo económico y social consagrados en la Carta de las Naciones
Unidas». Del mismo modo, tenemos la resolución 42/115, de 7 de diciembre de1987, de
la Asamblea General y las resoluciones 1987/18 y 1988/19 de la Comisión de Derechos
Humanos poniendo de manifiesto «los vínculos existentes entre el derecho a la
propiedad y el derecho a la libre determinación, el derecho a la soberanía sobre todas
las riquezas y recursos naturales y el derecho a que se establezca un orden social e
internacional en que los derechos y libertades se hagan plenamente efectivos».
Observamos así, como el derecho de propiedad está relacionado, visto en las
diferentes resoluciones, no solo con otros derechos humanos sino también con el art. 28
de la DUDH que reconoce el establecimiento de un orden social e internacional en el
que los derechos y libertades proclamados en esta Declaración se hagan plenamente
efectivos.
Por lo que se refiere al apartado primero vemos como la titularidad del derecho
de propiedad corresponde a «toda persona» y que ésta puede ser tanto individual como
colectiva.
El art. 17 DUDH no es un derecho absoluto y, por tanto, caben limitaciones o
privaciones al ejercicio individual o colectivo, donde la única referencia que se hace a
esta privación es que no sea de manera arbitraria.
En conclusión, el derecho de propiedad que recoge la DUDH es loable de
protección jurídica, sus restricciones o limitaciones deben ser legalmente y su privación
debe ser por causa de utilidad pública y requiere la correspondiente indemnización.
7
3. Convenio Europeo de Derechos Humanos
3.1. Introducción
El reconocimiento de la propiedad en el Convenio Europeo de Derechos
Humanos (CEDH) aparece regulado en el Protocolo Adicional, artículo 1 que establece
lo siguiente:
“Toda persona física o jurídica tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie
podrá ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pública y en las
condiciones previstas por la ley y los principios generales del Derecho
Internacional.
Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que tienen
los Estados de dictar las leyes que estimen necesarias para la reglamentación
del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el
pago de los impuestos, de otras contribuciones o de las multas”.
El proceso para incorporar la propiedad al CEDH fue complejo. Prueba de ello
fue que la redacción originaria del artículo que debía reconocer la propiedad no se
incorporó a la versión original, incorporándose más tarde mediante un Protocolo
Adicional.
El art. 1 del Protocolo Adicional es el único precepto del CEDH que reconoce un
derecho económico. En los primeros años de vigencia del Convenio, se cuestionaba
incluso si dicho artículo reconoce el derecho de propiedad, cuestión que queda
dilucidada con el Caso Macrchkx contra Bélgica de 13 de junio de 1979. A pesar de
este primer pronunciamiento y de los que devendrán posteriormente, no es hasta los
años ochenta cuando se dan verdaderamente resoluciones favorables a los particulares
donde se haga una protección y un reconocimiento por vulnerarse el derecho de
propiedad.
En 1982 la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH),
marca un antes y un después con el Caso Sporrong y Lönnroth contra Suecia de 23 de
septiembre, que supondrá el punto de partida en las interpretaciones que hará el TEDH
sobre el derecho de propiedad. Este pronunciamiento supuso la primera decisión
transcendente en materia de propiedad. A partir de este caso, la metodología que
8
empleará el TEDH para cada uno de los casos presentados será en identificar las tres
normas que viven en el art. 1 P1 pero que a su vez, están relacionadas entre sí.
El objeto del derecho de propiedad lo irá delimitando el TEDH en sus diversos
pronunciamientos. En los años setenta, se decía que el derecho de propiedad fue un
derecho vacío de contenido como consecuencia de las facultades que el TEDH reconoce
a los Estados para su regulación. Ello se traduce en que durante los primeros años del
CEDH los particulares no gozaban de protección y seguridad jurídica frente a las
regulaciones estatales.
Sólo mediante la regulación legislativa y los límites fijados en la jurisprudencia
del TEDH podrá empezar a reconocerse en qué queda la propiedad y, a partir de aquí,
establecer su contenido esencial. Es decir, el hecho de que no exista una definición de
propiedad en virtud del art. 1 P1 del CEDH, hace que sea la jurisprudencia del TEDH la
que tenga que acotar el contenido esencial a través de los casos en lo que debe
pronunciarse.
3.2. Concepto de propiedad
Como se ha indicado anteriormente, al principio se puso en duda por algunos
Estados, incluso por el propio TEDH, que el art. 1 del Protocolo Adicional, hiciera un
reconocimiento del derecho de propiedad atendiendo a su tenor literal: «Toda persona
física o moral tiene derecho al respeto de sus bienes». Sin embargo, desde el Caso
Handyside contra Reino Unido, de 7 de diciembre de 1976, y, en particular, el Caso
Marckx (citado supra) se asentó que el art. 1 P1 reconoce una protección de la
propiedad. Así, se establece que «bienes» hace referencia a todos aquellos derechos que
sean considerados derechos de propiedad en los sistemas nacionales. Yendo más allá, se
ha reconocido el derecho de propiedad en virtud del CEDH aunque el Estado no
reconozca el derecho a la propiedad, como fue el Caso de Los Santos Monasterios
contra Grecia de 1995.
El art. 1 protege la propiedad que existe únicamente cuando el recurrente pueda
probarla y debe ser propiedad en el momento de la entrada en vigor del CEDH.
El concepto de propiedad es interpretado de manera amplia por el TEDH que ha
reconocido como propiedad una deuda, una decisión arbitral vinculante, créditos,
9
acciones bursátiles, bienes muebles e inmuebles, intereses económicos, es decir, el art. 1
P1 lo que recoge es un concepto amplio y general del derecho de propiedad5.
Por lo que se refiere a la disponibilidad de los bienes, el TEDH en su
pronunciamiento en el Caso Loizidou contra Turquía, de 18 de diciembre de 1996, ha
manifestado que esta disponibilidad incluye el derecho a acceder y disfrutar de los
bienes. Su fundamento jurídico se asienta sobre la base de que privar el acceso a la
propiedad no es una regulación ni una expropiación del derecho propiedad, es decir,
sería una injerencia en el derecho de propiedad.
Respecto a la titularidad del derecho, la propiedad se atribuye tanto a personas
físicas como a jurídicas, siendo claro en este sentido el CEDH al establecer «toda
persona física o moral».
3.3. Primera norma: garantías patrimoniales
Como se ha citado con anterioridad, en el art. 1 P1 del CEDH se subsumen tres
tipos de normas distintas pero que están coordinadas entre ellas y que podemos
denominar fases. En los inicios del Convenio, las normas eran conocidas como “primera
fase del párrafo primero”, “segunda fase del párrafo primero” y “párrafo segundo”. A
continuación se modifica la nomenclatura incorporándose un nuevo enfoque para la
interpretación del derecho de propiedad. Finalmente, desde el Caso Sporrong y
Lönnroth contra Suecia, de 23 de septiembre de 1982, las fases son referidas como
primera norma, segunda norma y tercera norma, quedando dispuesto de la siguiente
manera:
-
Primera norma: “Toda persona física o moral tiene derecho al respeto de sus
bienes”.
-
Segunda norma: “Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por causa de
utilidad pública y en las condiciones previstas por la ley y los principios
generales del Derecho Internacional”
-
Tercera norma: “Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del
derecho que poseen los Estados de dictar las leyes que estimen necesarias
5
Véase BRUFAU CURIE, Pedro, “La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre
Propiedad de Bienes Inmuebles”, Cuadernos de Derecho Público, núm. 11, 2000 [en línea],
http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=CDP&page=article&op=view&path%5B%5D=594&path
%5B%5D=649 (última consulta, 12 de mayo de 2015).
10
para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés
general o para garantizar el pago de los impuestos, de otras contribuciones o
de las multas”6.
La primera norma significa que cualquier persona, natural o jurídica, tiene
derecho a gozar pacíficamente de sus pertenencias. La norma dice «al respeto de sus
bienes».
En la práctica jurisdiccional, el TEDH ha señalado en la segunda norma el
instituto de la expropiación forzosa y, en la tercera norma se ha identificado la facultad
que tiene el Estado para regular el uso y disfrute de la propiedad.
En el Caso Sporrong y Lönnroth contra Suecia, el TEDH en la primera norma
hace un test, entendido como una ponderación o balance entre los derechos
fundamentales del individuo y los intereses colectivos. Una vez hecho este balance, se
introduce la primera norma en la segunda y la tercera. Estas ponderaciones deben
hacerse en base al principio de proporcionalidad y al balance equitativo entre interés
público y derecho de propiedad. Balance que posteriormente es usado en Casos como
Tre Traktörer AB contra Suecia, de 1989 y Mellache y otros contra Austria, de 1989.
WHALE7 opina que la primera norma se aplicará individualmente para los casos
en que no pueda ser aplicada ni la segunda ni la tercera, siempre y cuando sean
supuestos entre un particular y el Estado y no en los casos entre particulares.
El principio de proporcionalidad en el que debe basarse la ponderación o el
balance, tiene que ver con la adecuación de los medios al fin, mientras que el del
balance equitativo analiza si existe un equilibrio entre los límites y el derecho8. El test
de proporcionalidad, entendido como un test que legaliza las limitaciones aplicadas a
los derechos fundamentales, deber ser distinguido del test del balance, equitativo de
6
La tercera norma no será tratada por cuanto excede objeto del presente trabajo por referirse a los
límites del derecho de propiedad privada y el amplio margen que tienen los Estados para su regulación.
7
Véase WHALE, Sthepen, “Pawnbrokers and Parishes: the protection of Property under the Human
Right Act”, European Human Rights Law Review, EHRLR, 2002, PP.67-69.
8
Véase MEDINA GUERRERO, Manuel, “El principio de proporcionalidad y el legislador de los derechos
fundamentales”,
Cuadernos
de
Derecho
Público,
núm.
5,
1998,
[en
línea],
http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=CDP&page=article&op=view&path%5B%5D=512&path
%5B%5D=567, (última consulta, 13 de mayo de 2015).
11
diversos intereses. Este tipo de test se suele utilizar cuando entran en colisión diferentes
tipos de derechos fundamentales.
La cuestión que sigue siendo un interrogante es si la primera norma establece
una garantía autónoma, de un derecho autónomo. La pregunta se hace cuando la primera
norma es considerada regla general que debe asignarse a la segunda o tercera norma,
haciendo que tenga un valor independiente. O así resulta de lo dicho en el Caso
Building9: “La segunda y tercera norma deben ser interpretadas a la luz del principio
general anunciado en la primera, el derecho al respeto de sus bienes”10.
Para concluir, por un lado, de acuerdo con el TEDH, la primera norma no
garantiza un derecho de propiedad distinto de la norma segunda y tercera, sino que
establece el principio de proporcionalidad según el cual deben considerarse e
interpretarse las normas segunda y tercera. Esta concepción se fija en el Caso Sporrong
en el que se explica un test basado en un balance equitativo sin considerar que la norma
primera incluye una garantía institucional. Además, en los Casos James y Lithgow el
TEDH aplica el test del balance equitativo, siendo en el caso James, particularmente,
donde el Tribunal dice que las tres normas definidas en Sporrong (primera, segunda y
tercera) deben interpretarse conjuntamente, entendiendo la primera como un principio
general, y la segunda y la tercera como normas especiales de tal principio, donde se
excluye en cualquiera de los casos que la primera norma contenga una aplicación
institucional.
Por otro lado, las tres normas que contiene el art. 1 están interrelacionadas entre
sí y deben estudiarse como un todo. La primera norma alude al derecho que toda
persona tiene a gozar y usar pacíficamente sus bienes. La jurisprudencia del TEDH
establece que la primera norma se aplica de acuerdo a un test de proporcionalidad
general sujeto a los límites impuestos en la segunda y tercera norma, es decir, los límites
derivados de la segunda y tercera norma deben aplicarse en función a la
proporcionalidad de la primera norma.
9
The National & Provincial Building Society; The Leeds Permanent Building Society, The Yorkshire
Building Society contra Reino Unido, de 23 de octubre de 1997.
10
Véase AGUILERA VAQUÉS, Mar, “El reconocimiento del derecho a la propiedad privada y los límites a
su regulación (art 1 P1)”, GARCÍA ROCA, Francisco J. y SANTOLAYA MACHETTI, Pablo (Coords.), La
Europa de los derechos: el Convenio Europeo de Derechos Humanos, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 767-799.
12
VAN DER WALT11 establece que: “la segunda norma reconoce a los Estados la
posibilidad de expropiar la propiedad. La privación de la propiedad debe hacerse de
acuerdo con lo establecido en la ley, teniendo en cuenta el interés público y respetando
el principio de proporcionalidad exigido en la primera norma. La tercera norma permite
a los Estados regular el uso de la propiedad, de acuerdo con el interés general, para
asegurar el pago de los impuestos y otras contribuciones o penalidades”.
Visto si debemos aplicar la primera, segunda o tercera norma, el TEDH procede
a enjuiciar de acuerdo a los siguientes criterios:
-
En primer lugar, observa si la injerencia es conforme a derecho,
-
En segundo lugar, si la injerencia se realiza en base al interés público o
general y,
-
En tercer lugar, si la injerencia sobre la propiedad cumple con un balance
equitativo entre las demandas del interés general y la protección individual
de los derechos fundamentales (Caso Sporrrong).
3.4. Segunda norma: expropiación forzosa
No existe en el art. 1 del Convenio un reconocimiento particular a la figura de la
expropiación forzosa ni a la indemnización en caso de expropiación. Ha sido la
jurisprudencia del TEDH, como se ha señalado, la que ha previsto el instituto de la
expropiación en la segunda norma del precepto. Tampoco se dice nada sobre si el precio
de la indemnización debe ser el precio de mercado ni que deba pagarse con anterioridad
a la expropiación. La actuación del TEDH se somete a considerar si la indemnización es
proporcionada o no. Indemnización que se reconoce, por primera vez, a raíz del Caso
Lithgow contra Reino Unido, de 8 de junio de 1986, y que con carácter excepcional
puede evitarse si el momento lo justifica.
La segunda norma, que recoge la expropiación, establece que «nadie podrá ser
privado de su propiedad sino por causa de utilidad pública y en las condiciones
previstas por la ley y los principios generales del Derecho Internacional».
Los
requisitos contenidos en la norma deben cumplirse escrupulosamente y el TEDH debe
11
Véase VAN DER WALT, Andre J., Constitucional Property Clauses, Kluwer Law International,
Cambridge, 1999, p. 100.
13
analizarlos de manera individualizada para evitar así, expropiaciones arbitrarias o que
supongan una “carga especialmente grave”.
Por tanto, los requisitos para que se dé una expropiación legítima son:
1. La expropiación tiene que ser conforme al interés público que sea necesario. El
TEDH dice que no es conforme al interés público privar a una persona de su
derecho de propiedad cuando sólo se beneficia a otro particular.
2. Conforme a la ley. Ello no quiere decir que quede únicamente reducido a la ley
formal o escrita.
3. Conforme al principio de proporcionalidad
En el Caso Jahn y otros contra Alemania, de 22 de enero 2004, el TEDH expone
minuciosamente estos requisitos y precisa que «deben cumplirse para que una
interferencia con el derecho de propiedad esté justificada. Junto con estos requisitos se
exige que se tenga en cuenta si la interferencia es arbitraria, legal, razonable o si la
propiedad es legítima».
3.5. Derecho a una indemnización
Como ya se dijo anteriormente, el art. 1 P1 recoge un derecho de contenido
económico, pero, por el contrario, no se establece expresamente un reconocimiento a
una compensación cuando se realice la expropiación o privación de la propiedad. Es por
ello que ha sido el propio TEDH quién pese a la omisión expresa de la compensación,
ha reconocido tal derecho.
En sus inicios, el TEDH estableció en su jurisprudencia que lo realmente
reconocido en el art. 1 era una protección frente a privaciones arbitrarias. Esta doctrina
se modificó en los años ochenta. Se llegó incluso a reconocer el derecho a una
indemnización pero ello no quería decir que se tuviera derecho a una cantidad específica
(Caso Company X contra Austria, de 1980). El Caso Sporrong Lönnroth contra Suecia,
de 1982, supone un nuevo punto de partida sobre la base del principio de
proporcionalidad, pero es con el Caso James y otros contra Reino Unido, de 1986,
donde se consolida la doctrina seguida por el Tribunal y que actualmente está en vigor:
El art. 1 P1 supone el derecho a una indemnización en caso de ser privado de la
propiedad, derecho que es condición sine qua non para que sea efectiva la expropiación.
14
Una expropiación que no lleve consigo una compensación razonablemente
equitativa con su valor constituirá una injerencia desproporcionada que no puede
justificarse al amparo del art. 1 P1 del CEDH, es decir, el valor de la indemnización
debe someterse también al amparo del principio de proporcionalidad.
4. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
El derecho de propiedad aparece consagrado en el art. 17 de la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea que dispone lo siguiente:
«1. Toda persona tiene derecho a disfrutar de la propiedad de sus bienes adquiridos legalmente,
a usarlos, a disponer de ellos y a legarlos. Nadie puede ser privado de su propiedad más que
por causa de utilidad pública, en los casos y condiciones previstos en la ley y a cambio, en un
tiempo razonable, de una justa indemnización por su pérdida. El uso de los bienes podrá
regularse por ley en la medida que resulte necesario para el interés general.
2. Se protege la propiedad intelectual»
La descripción que hace el artículo mencionado vemos como corresponde con el
art. 17 del CEDH visto anteriormente. El derecho de propiedad está recogido en el
Capítulo II de la Carta referido a «Las libertades», lo que significa que es común a todas
las constituciones nacionales. En cuanto a su alcance y eficacia es la misma que lo
garantizado en el CEDH, es decir, se necesita una causa de utilidad pública, conforme a
la ley y a cambio de una justa indemnización.
15
SEGUNDA PARTE
RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO DE PROPIEDAD
Y LA POTESTAD EXPROPIATORIA
16
CAPÍTULO II. El derecho de propiedad y la expropiación forzosa en la
Constitución Española de 1978
1. Antecedentes históricos constitucionales
Para un sector de la doctrina12 el inicio de la regulación jurídica de la propiedad en
el sistema jurídico español comienza con las Partidas. No es objeto de este trabajo tratar
la regulación que ha presentado la propiedad a lo largo de nuestra historia jurídica, por
lo que las referencias las haremos en torno a dos cuestiones: por un lado, antecedentes
históricos constitucionales y, por otro lado, las disposiciones vigentes que regulan la
propiedad.
Por lo que se refiere a los antecedentes históricos, la propiedad apareció consagrada
desde el nacimiento de nuestra historia constitucional, esto es, con la Constitución de
1812. Su artículo 4 describía lo siguiente: «La nación está obligada a conservar y
proteger por leyes sabias y justas la libertad civil, la propiedad y los demás derechos
legítimos de todos los individuos que la componen». Aquí se ve el derecho de propiedad
como un derecho innato, es decir, como un derecho inherente o esencial de la persona.
Las Constituciones de 1837 y 1845 dispusieron literalmente en sendos artículos 10
lo siguiente: «No se impondrá jamás la pena de confiscación de bienes, y ningún
español será privado de su propiedad sino por causa justificada de utilidad común,
previa la correspondiente autorización».
Los anteproyectos de la Constitución de 1869 pretendían dar un «carácter social» a
la propiedad, pero al final no resultó así en el texto definitivo, donde los artículos 13 y
14 consagraron la garantía del «interés individual» mediante la salvaguarda de los
tribunales de justicia.
La huella iusnaturalista aparece claramente en el título preliminar del Proyecto de
Constitución Federal de la República Española de 1873, que decía: «Toda persona
12
Véanse MONTES PENADÉS, Vicente L., La propiedad privada en el sistema del Derecho civil
contemporáneo, Civitas, Madrid, 1980, pp.18 ss.; PÉREZ LUÑO, Antonio E., Presupuestos históricos y
económico-sociales del régimen constitucional de la propiedad privada en España», vol. Derechos
humanos, Estado de Derecho y Constitución, pp. 384 ss.; GARCIA GOYENA, Florencio, Concordancias,
motivos y comentarios del Código Civil español, Sociedad Tipográfico-Editorial, Madrid, 1852, Tomo II,
pp. 352 ss.
17
encuentra asegurados en la República, sin que ningún poder tenga facultades para
cohibirlos, ni ley ninguna autoridad para mermarlos, todos los derechos naturales».
Entre los derechos que enumera el artículo, se encuentra el apartado 6º.- «el derecho de
propiedad, sin facultad de vinculación ni amortización». El artículo concluye
estableciendo que «estos derechos son anteriores y superiores a toda legislación
positiva». Hay que señalar que, pese a sus diferencias ideológicas, los artículos 15 y 16
de Proyecto de 1873 copia casi textualmente los artículos 13 y 14 de la Constitución de
1869.
Con la Restauración, la Constitución de 1876, se reafirmaba la garantía del derecho
de propiedad sin introducir cambios ni novedades respecto a los precedentes
constitucionales. La Constitución de la Segunda República de 1931, influenciada por la
Constitución alemana de Weimar, hace que el derecho de propiedad deje de ser
considerado innato y exclusivo del individuo para ser un derecho en el que confluyan o
converjan los intereses colectivos.
En las leyes fundamentales posteriores a 1936 debe señalarse la Declaración XII del
Fuero del Trabajo de 1938, donde se señala que «el Estado reconoce y ampara la
propiedad privada como medio natural para el cumplimiento de las funciones
individuales, familiares y sociales subordinándola al interés supremo de la nación,
cuyo intérprete es el Estado».
De manera análoga aparece la propiedad en los artículos 30 y 31 del Fuero de los
Españoles de 1945 y en el Principio X de la Ley de Principios del Movimiento Nacional
que reconocía la propiedad como derecho subordinado a la función social.
Como hemos visto, desde la consagración del derecho de propiedad en la
Constitución de 1812 hasta 1945, la caracterización de la propiedad ha sido muy volátil
pero más allá de esas diferencias, podemos decir que existe una nota común a todas las
Leyes fundamentales y es, la atribución que tiene el Estado de interpretar de manera
unilateral el interés nacional, donde la propiedad estaba subordinada.
Por otro lado, las disposiciones vigentes que regulan la propiedad se encuentran
formadas por las normas del Código Civil, leyes especiales que regulan la propiedad y
las normas penales que sancionan conductas contra el patrimonio. En la regulación del
Código Civil, el artículo 348 establece que «La propiedad es el derecho de gozar y
18
disponer de una cosa sin más limitaciones que las establecidas en las leyes». Junto a
este precepto, acto seguido, se encuentra el artículo 349 disponiendo que «Nadie podrá
ser privado de su propiedad sino por autoridad competente y por causa justificada de
utilidad pública, previa siempre la correspondiente indemnización».
La regulación del Código Civil se ha visto complementada por una serie de
disposiciones especiales que reglamentan las diversas modalidades de propiedad13.
Entre estas disposiciones tenemos las siguientes: Ley de 16 de diciembre de 1954 de
Expropiación Forzosa; Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes; Decreto
118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el texto de la Ley de Reforma y
desarrollo Agrario de 1973; Ley de 1973 de Minas; Ley 34/1979, de 16 de noviembre,
sobre fincas manifiestamente mejorables; RDL 1/2001, de 20 de julio que aprueba el
Texto refundido de la Ley de Aguas; Ley 22/1988, 28 de julio de Costas modificada por
la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y RDL 2/2008,
de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Suelo.
2. Artículo 33 de la Constitución
El derecho de propiedad privada se recoge en el Capítulo Segundo del Título
Primero, referente a los derechos y libertades, concretamente en el artículo 33 que
dispone:
1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con
las leyes.
3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada
de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización
y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.
13
Véase LASARTE ÁLVAREZ, Carlos, “Propiedad privada e intervencionismo administrativo”, en Revista
General de Legislación y jurisprudencia, Madrid, 1975, pp. 135 ss.
19
2.1.
Apartado
primero:
el
reconocimiento
del
derecho
de
propiedad.
En primer lugar se debe expresar que el art. 33 de la CE hace un reconocimiento
amplio del derecho de propiedad14 que según ha interpretado el Tribunal Constitucional
abarca una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y
alcance directo. Esta diversificación dominical entiende que es el resultado de «la
progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso y
aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad
puede recaer»15. En este sentido, hoy día el concepto constitucional de propiedad abarca
todos los bienes y derechos patrimoniales privados, entre ellos la propiedad sobre el
suelo, las aguas, las fuentes de energía, la dimensión patrimonial del derecho de autor,
los bienes que integran la propiedad intelectual e industrial, vivienda, costas, patrimonio
histórico, etc.16.
Por otro lado, a partir de la Constitución de 1978, la propiedad se ve bajo la
tutela de una doble garantía: la reserva de ley y el respeto de su contenido esencial. De
la STC 37/1987, de 26 de marzo, se deduce que de la reserva hecha en favor de la ley,
se dirime que el estatus de la propiedad se reserva al legislador. Por su parte, la
configuración de la garantía del «contenido esencial», deberá ser respetada por el
legislador a la luz de configurar su estatuto.
En consecuencia, resulta imprescindible determinar cuál es el contenido esencial
del derecho de propiedad que se reconoce en dicho precepto y que debe ser respetado
14
No es pacífico en la doctrina la consideración del derecho de propiedad como un derecho
fundamental en sentido estricto puesto que no está protegido por la vía del derecho de amparo. Para un
sector de la doctrina derechos fundamentales son aquellos contemplados en los arts. 14 a 29. No
obstante el TC ha expresado en la sentencia 76/1983, de 5 de agosto, F.J. 2º que los derechos
fundamentales son aquellos que se encuentran bajo la rúbrica «de los derechos fundamentales y de las
libertades públicas» en la Sección Primera del Título I de la CE (arts. 15 a 29). Las consecuencias de
considerar un derecho fundamental son la especial rigidez para su reforma (art. 168.1 CE), el sistema
reforzado de garantías establecido en el art. 53.2 de la CE y la reserva de Ley Orgánica para su desarrollo
contemplado en el art. 81 de la CE. Bajo esta perspectiva el derecho de propiedad no formaría parte de
los derechos fundamentales y en consecuencia no estaría cubierto por las garantías anteriores pero si le
alcanza las garantías del art. 53.1 de la CE. No obstante, para otro sector de la doctrina la calificación de
un derecho como fundamental también incluye a los de la Sección Segunda del Capítulo II del Título I
(arts. 30 a 38 CE) en base, entre otras cosas, al argumento de que el Título I hace alusión «De los
Derechos y Deberes fundamentales».
15
Véase STC 37/1987, de 26 de marzo, F.J. 2º.
16
Véase REY MARTINEZ, Fernando, La propiedad privada en la Constitución española, op. cit., p. 308.
20
por el legislador para lo cual se debe acudir a la doctrina fijada por el Tribunal
Constitucional en esta materia. Al respecto, el TC ha establecido en su sentencia
11/1981, de 11 de abril (F.J. 8º) que la determinación del contenido esencial de
cualquier derecho subjetivo se puede realizar a través de dos vías: la primera estará
determinada por el conjunto de facultades o posibilidades de actuación que sean
necesarias para que el derecho resulte recognoscible como perteneciente al tipo descrito
y sin las cuales dejaría de pertenecer a este tipo, es decir, se desnaturalizaría. Esto es lo
que se conoce como naturaleza jurídica del derecho o el modo de concebir cada derecho
en un determinado momento histórico. La segunda vía se refiere a aquella parte del
contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente
protegibles resulten real y efectivamente tutelados. Así se desconocería el contenido
esencial del derecho cuando el legislador lo limite hasta el punto de hacerlo
impracticable, lo dificulte más allá de lo razonable o lo despoje de su necesaria
protección. Es decir, que estas vías se refieren por un lado, a la parte interna del derecho
como un conjunto de facultades que permiten identificarlo como tal y, por otro, a la
parte externa del derecho, esto es, el goce, ganancia o ventaja en que se materializa la
situación de poder que el derecho concede17.
El Tribunal Constitucional ha aplicado esta doctrina del contenido esencial al
ámbito específico del derecho de propiedad, estableciendo que su fijación no puede
hacerse desde una perspectiva exclusivamente subjetiva del derecho o de los intereses
individuales que a este subyacen (que sería la primera vía referida supra), sino que
también debe incluir la referencia a la función social de la propiedad (segunda vía) que
es un elemento estructural para definir el derecho a la propiedad privada y para
delimitar legalmente su contenido. En este sentido, el contenido esencial del derecho de
propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes, va a ser definido tanto por su utilidad
individual como por su función social18.
Por último, en cuanto a la titularidad del derecho de propiedad decir que se
atribuye a toda persona privada, física o jurídica, nacional o extranjera. Por lo que se
refiere a las personas públicas en principio no pueden ser titulares del derecho de
17
18
Véase REY MARTINEZ, Fernando, La propiedad privada en la Constitución española, op. Cit., p. 254.
Véase STC 37/1987, de 26 de marzo F.J. 2º.
21
propiedad puesto que este derecho está orientado a garantizar a su titular un ámbito de
libertad en el sector del derecho patrimonial.
2.2.Apartado segundo: la función social de la propiedad.
El apartado segundo del artículo 33 CE remite al concepto de “función social”
como principio delimitador del derecho de propiedad. El término “función social” es un
concepto que recoge varias acepciones, pero para nuestro interés, desde un punto de
vista técnico, se pueden señalar dos términos. Primero, de carácter descriptivo, «la
propiedad siempre ha cumplido una función social, aunque lo que ha cambiado en cada
época ha sido el contenido y alcance de la función»19. Segundo, una significación
prescriptiva20.
Existe un gran debate doctrinal sobre si este principio supone o no negar que la
propiedad es un derecho subjetivo. Este debate fue comenzado por DUGUIT21, para
quien el concepto de propiedad es un derecho subjetivo, es decir, como derecho
individual de quien tiene el patrimonio, la propiedad en su función social conlleva
emplear el patrimonio conforme a su destino. El propietario «tiene la obligación de
orden objeto de emplear la riqueza que posee en mantener y aumentar la
interdependencia social» y además tiene «la obligación de cumplir en la sociedad una
cierta función en razón directa del lugar que en ella ocupa». De ahí que «la propiedad
no es el derecho subjetivo del propietario, sino que es la función social del tenedor de la
riqueza»22.
En España, hay tres posiciones doctrinales al respecto:
19
Véase BASSOLS COMA, Martín y GÓMEZ-FERRER MORANT, Rafael, La vinculación de la propiedad
privada por los planes y actos administrativos, V Congreso Hispano-Italiano de Profesores de Derecho
Administrativo, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1977, pp. 24.
20
Véase RUÍZ-GIMENÉZ, Joaquín, La propiedad. Sus problemas y su función social, Anaya, Salamanca,
1962, vol. II., pp. 166 ss.
21
Véase DUGUIT, León, Transformaciones generales del derecho privado desde el Código de Napoleón,
Ediciones Coyoacán, México, 2007, pp. 142 ss.
22
Véase BERNAL PULIDO, Carlos, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, Centro
de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2003, pp. 524.
22
a) Quienes entienden que la función social es una simple indicación
programática o adjetiva, carente de una repercusión inmediata en la
naturaleza jurídica del derecho de propiedad23.
b) Quienes han entendido la función social como un condicionante o límite
externo que afecta a los titulares del derecho de propiedad, pero sin que ello
implique una modificación sustancial de su condición de derecho subjetivo.
Se afirma que tiene una función social pero no es función social24.
c) Por último, quienes consideran que la propiedad comporta en sí misma una
función social. Lo que implica que lleve aparejado un conjunto de deberes
positivos y negativos. Se considera que la función social es un dato inherente
a la propia atribución normativa del derecho de propiedad y un criterio para
el control de su ejercicio25.
La última de las posiciones es la línea que más se ajusta a la función social que
surge en la Constitución. Así, la STC 37/1987, F.J. 2 considera que «la función social
como elemento estructural de la definición misma del derecho a la propiedad privada»
y de forma más clara ha indicado que «el contenido esencial de la propiedad privada
debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como
mero límite externo a su definición o ejercicio, sino como parte integrante del derecho
mismo».
2.3. Apartado tercero: la expropiación forzosa
Este apartado recoge una tutela particular del derecho de propiedad privada. Tras
reconocer el derecho y su función social, la norma establece los supuestos que deben
darse para que opere la regla de la expropiación forzosa.
23
Véase ALBALADEJO GARCÍA, Manuel: Derecho Civil III, Edisofer, Barcelona, 1997, vol. 1º. pp. 247 ss.
24
Véase CASTÁN TOBEÑAS, José, La propiedad y sus problemas actuales, REUS SA, Madrid 1962, pp. 468
ss.
25
Véase DÍEZ PICAZO Y PONCE DE LEÓN, Luis, “Problemas jurídicos del urbanismo”, “Revista de
Administración Pública”, nº. 43, 1964, pp. 37-50.
23
2.3.1. Concepto
De acuerdo con la doctrina, la expropiación supone una privación total o parcial
de los bienes o derechos del particular. El Tribunal Constitucional en su Sentencia
227/1988, de 29 de noviembre, F.J. 11 la ha declarado como26 «la privación singular de
la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos acordada
imperativamente por los poderes públicos, por causa justificada de utilidad pública o
interés social, siendo necesario para que se aplique la garantía del art. 33.3 de la
Constitución que concurra el dato de la privación singular característica de toda
expropiación, es decir, la sustracción o ablación de un derecho o interés legítimo
impuesta a uno o varios sujetos».
2.3.2. Objeto
En cuanto al objeto de la expropiación, la Constitución alude a «todos los bienes
y derechos», ámbito que el Tribunal Constitucional remite «a la legislación vigente,
precisando que la Constitución acoge un concepto amplio respecto al posible objeto de
la expropiación» (STC 108/1986, F.J. 20). El artículo 1.1 de la Ley de Expropiación
Forzosa enumera en qué casos puede haber una privación, siendo objeto de
expropiación todos los bienes y derechos reales y de créditos (que tengan un valor y
sean enajenables), excluyendo los bienes de dominio público (salvo previa
desafectación), derechos de la personalidad, de familia o los intereses patrimoniales
legítimos. La privación del bien o derecho no requiere que sea plena, pues es
expropiable solamente algunas de las facultades que constituyen la plena titularidad
sobre el derecho, de modo que la privación suponga la imposición de un censo,
arrendamiento, ocupación temporal o cesación en el ejercicio de un derecho, como
establece el artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa27. En cualquiera de los casos,
como establece la STC 108/1986, F.J. 20, «sólo son indemnizables las privaciones de
26
Véase RUIZ NAVARRO José L. y SIEIRA Sara, Sinopsis artículo 33, [en línea],
http://www.tribunalconstitucional.es/fr/actividades/Documents/Ponencia%20Trilateral%202009%20Lis
boa.pdf, (última consulta, 25 de abril de 2015).
27
Véase PÉREZ LUÑO, Antonio E. y RODRÍGUEZ DE QUIÑONES Y DE TORRES, Alfonso, “Artículo 33:
Propiedad privada y Herencia”, ALZAGA VILLAAMIL Oscar (Coord.), Comentarios a la Constitución
Española de 1978, Cortes Generales-Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, Tomo III, 1996, pp. 522.
24
derechos ciertos, efectivos y actuales, pero no eventuales y futuros, y por tanto, no lo
son las expectativas».
2.3.3. Legitimación
La legitimación de la expropiación como establece la Constitución queda
sometida a «causa justificada de utilidad pública o interés social». La causa expropiandi
es el fin de utilidad pública o interés social que en cada caso declara el legislador y
supone la única justificación y legitimación para ejercer la potestad expropiatoria y
funciona como «criterio de razonabilidad y proporcionalidad» de la medida
expropiatoria (STC 166/1986, de 19 de diciembre, F.J. 13º.). Esta justa causa anula, en
primer lugar, cualquier caso de expropiación arbitral o discrecional, ya que debe de
haber razones que justifiquen la privación. En segundo lugar, impide privaciones
basadas en privaciones particulares y, en último lugar, la expropiación forzosa no es un
fin sino un instrumento. Estas tres limitaciones no sólo suponen la posibilidad de no
iniciar la expropiación sin que concurra la causa expropiandi sino también la sujeción
de la expropiación a la finalidad por la que se llevó a cabo, de tal manera que el bien o
derecho expropiado no puede deslindarse de la finalidad con la que se inició. Por
último, entre la causa expropiandi y los bienes y derechos determinados que son objeto
de expropiación existe una relación, dado que sólo se pueden incluir en la expropiación
aquellos bienes y derechos que interesen a su fin y ello supone una expropiación
injustificada de bienes y derechos que «no sean estrictamente indispensables al
cumplimiento de dicho fin» (STC 166/1986, de 19 de diciembre, F.J. 13º.).
Recientemente un pronunciamiento del Tribunal Supremo en su Sentencia
271/2015, marca jurisprudencia sobre la causa expropiandi, donde condena al Estado a
devolver el bien expropiado por no utilizarlo al mismo fin que cuando adquirió dicho
bien.
2.3.4. Indemnización como Conditio sine qua non
Conditio sine qua non para que la expropiación se vea practicada es que haya
dado lugar «mediante la correspondiente indemnización». El Tribunal Constitucional ha
definido la indemnización como «requisito previo a la expropiación, cuya falta de
cumplimiento impide la ocupación de los bienes y derechos objeto de la expropiación, o
25
como consecuencia y efecto de ésta, que concede al expropiado el derecho a ser
resarcido del bien expropiado, después de que dicha ocupación se haya consumado».
De acuerdo con el texto constitucional, el Tribunal Constitucional en su Sentencia
166/1986, de 19 de diciembre, F.J. 13 ha señalado que la indemnización no ha de ser
previa: «la indemnización al expropiado puede configurarse como requisito previo a la
expropiación, cuya falta de cumplimiento impide la ocupación de los bienes y derechos
objetos de la expropiación, o como consecuencia y efecto de ésta, que concede al
expropiado el derecho a ser resarcido del bien expropiado, después de que dicha
expropiación se haya consumado». Así, el artículo 33 CE permite las expropiaciones
que requieran previo pago como las que no, no siendo, por tanto, inconstitucional las
leyes que posponen el pago de la indemnización a la última fase del procedimiento
expropiatorio (como sucede en las expropiaciones urgentes).
¿Cómo se fija la cuantía de indemnización?28 En la Constitución española, a
diferencia de lo que ocurre en Alemania o Italia, se alude a la «correspondiente
indemnización», frente a la idea de «justa indemnización» que fue propuesta por
algunos parlamentarios. Del artículo 33 CE se interpreta que la compensación deberá
ser el valor de la privación de los bienes y derechos, siendo el valor ponderado por las
circunstancias de cada privación, con arreglo a la realidad social del momento establece
el art. 3.1 del Código Civil. En la misma línea, la STC 166/1986, de 19 de diciembre,
F.J. 13º. ha marcado que la indemnización «debe corresponder con el valor económico
del bien o derecho expropiado, siendo por ello preciso que entre éste y la cuantía de la
indemnización exista un proporcional equilibrio para cuya obtención el legislador
puede fijar distintas modalidades de valoración, dependientes de la naturaleza de los
bienes y derechos expropiados, debiendo éstas ser respetadas, desde la perspectiva
constitucional, a no ser que revelen manifiestamente desprovistas de base razonable».
Atendiendo a esto, la garantía constitucional de la «correspondiente indemnización
concede el derecho a percibir la contraprestación económica que corresponda al valor
real de los bienes y derechos expropiados, cualquiera que sea este, pues lo que garantiza
la Constitución es el razonable equilibrio entre el daño expropiado y su reparación». En
28
Véase PÉREZ LUÑO, Antonio E. y RODRÍGUEZ DE QUIÑONES Y DE TORRES, Alfonso, op. Cit., pp. 534535.
26
base a lo anterior, la doctrina29 equipara, atendiendo al artículo 38 de la Constitución, el
valor real con el valor de mercado basado en un sistema de economía de mercado. Los
criterios de valoración se encuentran regulados en la Ley del Suelo, texto refundido RD
Legislativo 2/2008 y en el RD 1492/2011, Reglamento de Valoraciones: el justiprecio
debe basarse en el valor objetivo del bien o derecho expropiado y no al valor subjetivo,
es decir, afectivo que tenga para su propietario. No se debe incluir la plusvalía que en
los bienes y derechos resulten de los planes o proyectos que están en la base de la
expropiación; sólo se compensan las mejoras hechas con anterioridad al inicio de la
expropiación y las posteriores de conservación.
2.3.5. Procedimiento
Es requisito exigido que la expropiación se efectúe «de conformidad con lo
dispuesto por las leyes», ya que se acoge a la legalidad la protección de los intereses
legítimos del expropiado. Así, lo confirma la STC 166/1986, de 19 de diciembre, F.J.
13º. al afirmar que «esta garantía se establece en beneficio de los ciudadanos y tiene por
objeto proteger sus derechos a la igualdad y seguridad jurídicas, estableciendo el respeto
y sumisión a normas generales de procedimiento legalmente preestablecidas, cuya
observancia impida expropiaciones discriminatorias o arbitrarias». Y es llegado a este
punto, donde ha surgido uno de los mayores conflictos: la posibilidad de efectuar la
expropiación legislativa singular y directa, esto es, operaciones material y/o
formalmente expropiatorias realizadas no por la Administración, sino por el Legislativo
por vía de una lex specialis30.
Las expropiaciones legislativas se elaboran mediante leyes singulares, siendo
muy probable que produzcan modificaciones en las normas procedimentales de la
legislación general. Así, resultan problemas de aplicación con la tutela judicial efectiva
del art. 24 de la Constitución Española. Podemos decir, que el hecho de que ante la ley
singular que declare la causa expropiandi no exista recurso directo, ello no supone que
exista indefensión. En este sentido, la STC 166/1986, de 19 de diciembre entiende que
la garantía del principio de igualdad se muestra garantizada mediante la vía de alegación
ante los tribunales y/o solicitar la cuestión de inconstitucionalidad. Además señala
29
Véase GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás R., Curso de Derecho
Administrativo, vol. II, Aranzadi, Pamplona, 2013, pp. 535 ss.
30
Véase GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás R., op. Cit., pp.536.
27
también la legitimidad para interponer recurso de amparo donde el Tribunal
Constitucional tendrá la facultad de enjuiciar la inconstitucionalidad de la expropiación.
También se establece que no se limitan en las expropiaciones legislativas los
procedimientos de valoración y los mecanismos de defensa jurisdiccional a que haya
lugar. Y es así por varias razones: porque se habilita la actuación colectiva en los
procedimientos, porque se establece la vía del Jurado Provincial de Expropiación o del
Jurado Regional de Valoraciones y porque se prevé un posterior recurso contenciosoadministrativo donde se podrá debatir todo lo relativo a la indemnización.
Perfectamente admitida será la interposición de acciones judiciales contra
aspectos de infracción procesal durante el procedimiento expropiatorio, ya que no existe
ningún precepto al respecto que establezca tal prohibición.
2.3.6. Sujetos
a) Expropiante. El art. 3.1 del REF establece que expropiante es el titular de la
potestad expropiatoria, qué sólo podrá ser acordada por el Estado, la Provincia o
el Municipio como indica el art. 2.1 de la LEF y el art. 3.2 del REF; a los que se
añaden las Comunidades Autónomas, es decir, las Administraciones territoriales
entre todo el complejo de entidades públicas, cada una de ellas en el ámbito de
su respectivo territorio31. Esta delimitación respecto de la titularidad que
establece la Ley y el Reglamento se puede traducir en sentido negativo de la
siguiente manera: los entes públicos no territoriales (institucionales, corporativos
y empresas públicas) junto con los particulares no pueden ser titulares de la
potestad expropiatoria. La única relación que éstos últimos dos sujetos tendrán
en la expropiación serán en calidad de beneficiarios.
Existe una justificación por la que solamente las Administraciones territoriales
pueden ser titulares de la potestad expropiatoria y, no es otra, que estas
Administraciones suponen los fines generales y abstractos de la Administración.
Por lo que se refiere a los entes públicos no territoriales o particulares, éstos
podrán ser únicamente titulares de la actividad expropiatoria mediante la figura
de delegación o de concesión pero nunca en nombre propio.
31
Véase GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ Tomás R., op. Cit., Pp. 227.
28
El art. 3.3 del REF establece qué órganos actúan en particular. Las
expropiaciones llevadas a cabo por el Estado corresponderán al Gobernador
Civil (la figura del Gobernador Civil fue suprimida por la Ley 6/1997, de 14 de
abril de Organización y Funcionamiento de la Administración General del
Estado), actualmente el Delegado del Gobierno, que tienen la representación
ordinaria del Estado en los expedientes expropiatorios, salvo en los casos que la
Ley, el propio Reglamento u otra norma especial con rango de Decreto hayan
establecido competencia a una autoridad distinta. El art. 98 de la LEF establece
una previsión para los casos de expedientes relacionados con servicios de Obras
Públicas en los que el Delegado del Gobierno será sustituido por los ingenieros
jefes de los Servicios respectivos.
En expropiaciones llevadas a cabo por la Provincia o el Municipio corresponde,
respectivamente, a la Diputación provincial o al Ayuntamiento en pleno, adoptar
los acuerdos en materia de expropiación que conforme a la Ley o a este
Reglamento tengan carácter de recurribles en vía administrativa o contenciosa
(art. 3.4 del REF). Para los demás casos, corresponderá la representación al
Presidente de la Diputación y al Alcalde. Pese a esta atribución, el art. 18 de la
LEF para los trámites de necesidad de ocupación atribuye una reserva de
intervención al Delegado del Gobierno.
En último lugar, para los supuestos de expropiaciones llevadas a cabo por las
Comunidades Autónomas, corresponderá llevarlas a cabo al Gobierno de las
mismas o a los representantes que determinen las normas que estructuran la
división del ejecutivo autonómico.
La legitimidad que habilita la facultad expropiatoria requiere de dos condiciones.
Por un lado, que esa potestad esté atribuida legalmente y, por otro, que esa
expropiación sea el medio necesario para conseguir los fines que la
Administración expropiante tiene encomendado.
b) Beneficiario. Establece el art. 3.1 del REF que beneficiario es todo sujeto que
representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a
instar de la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria,
y que adquiere el bien o derecho expropiados. La principal consecuencia de esta
29
atribución es que el beneficiario asume la obligación del pago de justiprecios a
los expropiados.
Establece el art. 2.2 de la LEF que en expropiaciones por causa de utilidad
pública podrán ser beneficiarios, además, las entidades y concesionarios a los
que se les reconozca legalmente la condición de beneficiario. El art. 2.3 de la
LEF atribuye por causas de interés social como beneficiario a cualquier persona
natural o jurídica sin que requieran la condición de concesionarios
administrativos. Así, lo más importante es que la posición de beneficiario venga
determinada por la Ley, si bien tal condición puede devenir automática por una
situación concreta o requiere una previa calificación administrativa.
El art. 4 del REF establece las responsabilidades del beneficiario en el
procedimiento expropiatorio. Cuando no coincidan en el mismo sujeto
beneficiario y expropiante, corresponderá el titular de la potestad expropiatoria:
a) Ejercer la potestad expropiatoria en favor del beneficiario, a instancia del
mismo.
b) Decidir ejecutoriamente sobre la procedencia y extensión de las obligaciones
del beneficiario respecto al expropiado y,
c) Adoptar todas las resoluciones que impliquen el ejercicio de dicha potestad,
sin perjuicio de las facultades y obligaciones que al beneficiario atribuye el art. 5
del REF.
Las obligaciones que impone el art. 5 del REF son:
a) Solicitar de la Administración expropiante la iniciación del expediente
expropiatorio en su favor justificando la situación legal de la expropiación y su
calidad de beneficiarios.
b) Impulsar el procedimiento e informar de su arbitrio sobre las incidencias y
pronunciamientos del mismo.
c) Formular la relación de bienes de necesaria ocupación.
d) En la fase de justiprecio, llegar a un acuerdo con el expropiado.
e) Presentar la hoja de aprecio a la hora de actuar den la pieza separada del
justiprecio y, aceptar o rechazar la valoración propuesta por los propietarios.
30
f) Pagar o consignar la cantidad fijada como justo precio.
g) Abonar las indemnizaciones de demora por retrasos imputables.
h) Las obligaciones y derechos derivados de la reversión.
c) Expropiado. Representa tal condición, como señala el art. 3.1 del REF, el
propietario o titular de bienes o derechos reales e intereses económicos directos
sobre la cosa expropiable, o titular del derecho objeto de la expropiación. El art.
3.2 de la LEF considera, salvo prueba en contrario, propietario o titular a quien
con este carácter conste en registros públicos que produzcan presunción de
titularidad, que sólo puede ser destruida judicialmente o, en su defecto, a quien
aparezca con tal carácter en registros fiscales o, finalmente al que lo se pública y
notoriamente.
La figura del expropiado representa dos derechos básicos. El primero, es la
participación directa como interesado en el procedimiento y, el segundo es el
derecho a recibir el pago del justo precio. En la expropiación se observa en
primer lugar el bien, mientras que la cuestión de quién es el titular pasa a un
plano secundario.
García de Enterría en su obra32 consideran tres preguntas en torno a la figura del
expropiado que son las siguientes:
1.- ¿Existen sujetos que puedan excluir la condición de expropiados? La
respuesta es negativa en términos generales a la vista del art. 1 de la LEF cuando
establece «cualesquiera que fueran las personas o entidades a que pertenezcan».
Quiere esto decir que ni siquiera el Estado o cualquier otra Administración por
su posición subjetiva puede quedar exonerado de una expropiación en beneficio
de un tercero incluso de un privado, ni tampoco Estados o entidades extranjeras.
2.- ¿Qué titulares de derechos o intereses tiene la facultad de ser considerados
expropiados? Debemos partir de la regla general que establece el art. 3.1 de la
LEF donde la Administración considera expropiado al «propietario de la cosa o
titular del derecho objeto de la expropiación». Los titulares de otros derechos o
32
Véase GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo Y FERNÁNDEZ GARCÍA, Tomás R. op. Cit., pp. 230-233.
31
“intereses económicos directos” serán considerados expropiados en dos
supuestos:
a) En supuestos de titularidad secundaria cuando conste en los Registros
Públicos o Fiscales donde la Administración les emplazará al expediente o,
b) Si ellos lo acreditan debidamente (Art. 4 LEF).
La ley señala como titulares secundarios a los arrendatarios rústicos o urbanos y
la jurisprudencia ha incluido también en atención legal de «intereses legales» a
los precaristas (STS de 22 de marzo y 19 de noviembre de 1957).
3.- ¿Cómo la Administración expropiante ha de concretar los expropiados con
quienes ha de entenderse? Hemos visto que la condición del expropiado es que
la titularidad aparezca en el Registro Público, en su defecto en los Registros
fiscales y, finalmente, a quien tenga una titularidad pública y notoria. El
problema está cuando no aparecen titulares, o fuesen incapaces y no tengan
representación legal o, en último lugar, la propiedad tuviese un litigio en curso.
En estos supuestos, el art. 5 de la LEF establece que las diligencias
procedimentales se harán con el Ministerio Fiscal. Pero al Ministerio Fiscal no
se le hará entrega de la indemnización porque no es representante del
expropiado, por lo que el justo precio será abonado en la Caja General de
Depósitos a expensas de determinar al verdadero titular (art. 50 LEF).
CAPÍTULO III. Responsabilidad de la Administración frente al pago del
justiprecio
1. Introducción
Actualmente en España ha surgido un problema en el ámbito expropiatorio que es
fundamental, y que consiste en determinar quién es el obligado a pagar el justiprecio del
expropiado en aquellos supuestos en que el obligado principal a ello, el beneficiario, se
encuentra en situación de insolvencia. Para ello, el punto de partida será analizar el
contexto jurídico-económico de las expropiaciones realizadas para fines públicos y,
32
posteriormente, ver como la relación ordinaria entre expropiante, expropiado y
beneficiario se ve alterada dándose una situación extraordinaria.
En España a partir del año 2003 la forma de proyectar y explotar las obras públicas
se han visto fuertemente alteradas. Establezco como punto de partida el año 2003
porque pese a la existencia de regulaciones sectoriales, como por ejemplo, la Ley
8/1972, de 10 de mayo, de Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en
Régimen de Concesión, fue con la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato
de concesión de obras públicas con la que se introdujo un cierta seguridad jurídica en el
ámbito de las obras públicas. A raíz del 2003 comenzó a usarse abusivamente el
contrato administrativo de concesión de obras públicas, que es un híbrido entre el
contrato de obras y el contrato de gestión de servicios públicos, con arreglo al cual el
adjudicatario del contrato asume la obligación de construir la obra pública para luego
explotarla, siendo habitual que la recuperación de la inversión provenga de explotar la
concesión.
Esta figura administrativa presenta una serie de ventajas para el concesionario y que
la Administración pronto percibió. Entre esas ventajas tenemos33:
i)
Pueden ejecutar grandes proyectos sin disponer de dinero
ii)
Que no consolidará como deuda porque se trasladaba al contratista el
riesgo de construcción, así como el de demanda o disponibilidad,
conforme exige Eurostat y,
iii)
Bajo el principio de libertad de pactos, la Administración gozaba de un
amplio margen para diseñar el contrato, adaptándolo a sus necesidades,
pudiendo introducir mecanismos para controlar que la obra pública no
solo se construye como se corresponde, sino que también se explota
adecuadamente, con estándares de calidad predeterminados, incluso
introduciendo instrumentos retributivos ligados a tales estándares. Es el
llamado pago por disponibilidad.
33
Véase GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, Ernesto, La incidencia de la crisis sobre la figura del pago del
justiprecio expropiatorio. Estudio publicado en la Revista Jurídica Thomson Reuters (Perú), núm. 20, 13
de mayo de 2013, [en línea], http://gtavillamagna.com/wp-content/uploads/2014/01/articulojustiprecio-Peru.pdf, (última consulta, 5 de junio de 2015).
33
Pese a ver como la Administración veía las grandes ventajas que presentaba esta
figura contractual y no establecer sobre este tipo de contrato ningún límite, la mayoría
de las obras públicas se han ejecutado al amparo de esta figura contractual. En épocas
de estabilidad económica, estos contratos no suponían una alteración ni injerencias en el
ordenamiento jurídico pero el problema comienza en momentos de inestabilidad
económica, como ha sido y está siendo la economía española. Un ejemplo de esta
situación lo encontramos en la explotación de las autopistas de peaje. El problema surge
cuando el volumen de circulación se ve reducido a mínimos34. Esto se traduce en que la
concesionaria tiene dificultades para amortizar la concesión por explotar el servicio que
presta y, por tanto, al verse reducido el número de vehículos que circula por este tipo de
vías, la recaudación baja, aumenta el período de amortización y se reduce la tasa interna
de rentabilidad (TIR).
Está situación imprevisible e inesperada que encuentra el titular de la explotación
hace que las concesionarias estén reclamando a la Administración que proceda a lo que
se denomina el reequilibrio económico-financiero de la concesión. Este reequilibrio se
apoya en la teoría del «riesgo imprevisible» que establece que con independencia de
cuál sean los motivos que han dado lugar a esa reducción de mínimos de la circulación,
lo objetivo y real es que hay una reducción efectiva. Las alegaciones en que
fundamentas las concesionarias este reequilibrio son las siguientes:
1. Es una situación extraordinaria no predecible
2. En los contratos no se establecen instrumentos para paliar o evitar estas
situaciones extraordinarias
3. Debe ser sustancial y razonable
4. Esta situación impacta en el aspecto económico del objeto del contrato
Estas son las cuatro condiciones que deben cumplirse para que estamos en una
situación de riesgo imprevisible tal y como indica la STS 12 de julio de 1995 sobre la
“imprevisibilidad, relación de causalidad entre la medida adoptada y el perjuicio
causado y [que éste sea] evaluable”. Tras comprobar el cumplimiento de los cuatros
requisitos, se procede a una compensación parcial, puesto que la compensación total no
está contemplada.
34
Véase GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, Francisco, “¿Puede la crisis perjudicar el derecho al cobro del
justiprecio?”, Actualidad Jurídica Aranzadi, núm. 823, 2011, pp. 5 ss.
34
La práctica real nos muestra, reiteradamente, como las Administraciones
continuamente refutan este tipo de situaciones de reequilibrio, sin perjuicio de que,
mediante Ley, desde 2010, se hayan fijado medidas de requilibrio o correctores35. Esta
actuación legislativa ampara o justifica a la Administración para rechazar la mayoría de
las reclamaciones, puesto que están destinadas a corregir todas aquellas situaciones que
no entran dentro del nivel ordinario de la explotación fruto del principio de riesgo al que
se someten este tipo de contratos.
Estas previsiones legislativas han sido insuficientes, llevando a la mayoría de las
concesionarias a solicitar voluntariamente la declaración de concurso de acreedores que
les has sido concedida. El art. 223.b) del TRLCSP establece la declaración concursal
como una de las causas de resolución de contratos del sector público y, en particular
para el contrato de concesión de obras públicas (art. 269.b) TRLCSP). Mientras no se
produzca la apertura de la fase de liquidación, la Administración podrá decidir la
continuidad del contrato si el contratista muestra suficientes garantías, como indica el
art. 224.5 del TRLCSP, pero si se llega a la fase de liquidación, ya no hay posibilidad de
negociar sobre la vigencia o extinción de la concesión36.
Con carácter general los efectos37 de la resolución del contrato son:
a) La Administración pagará al concesionario el importe de las inversiones
realizadas hasta el momento con motivo de la expropiación de terrenos, ejecución
de obras y adquirir los bienes necesarios para explotar la concesión.
35
Disposición Adicional 41ª de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para el año 2010. La Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para
2012, en su disposición final Décima quinta, autoriza al Gobierno para que en el plazo de tres meses, si
las circunstancias económicas de las sociedades concesionarias así lo aconsejan, y mediante Real
Decreto pueda adoptar las medidas siguientes para las sociedades concesionarias de autopistas de peaje
dependientes de la Administración General del Estado: a) ampliar el ámbito de aplicación de la cuenta
de compensación prevista en la Disposición Adicional octava de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del
servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal; b) prorrogar el periodo
de vigencia de la cuenta de compensación hasta el año 2021 inclusive; c) modificar en los términos
legalmente previstos el plazo de las concesiones de autopistas de peaje dependientes de la
Administración General del Estado.
36
Véase GALLEGO CÓRCOLES, Isabel, “La extinción del contrato de concesión de obras públicas”, en
PUERTA SEGUIDO Francisco (Coord.), El contrato de concesión de obra pública en la Ley de Contratos del
Sector Público, La Ley, Madrid, 2009, p. 190.
37
Véase MENÉNDEZ REXACH, Ángel, “La responsabilidad de la Administración expropiante en caso de
impago del justiprecio por el beneficiario”, Revista de Derecho Administrativo. Justicia Administrativa,
núm. 60, 2º trimestre 2013, pp. 7-24.
35
b) Provoca que el concesionario-beneficiario sea sustituido por la Administración
que expropia en lo que a derechos y obligaciones tiene el concesionario.
La declaración concursal no conlleva la extinción automática del contrato y no
afecta a la actividad. Esto quiere decir que la concesionaria sigue gestionando la
explotación bajo los parámetros de la legislación concursal y juez del concurso.
Una de las obligaciones que asume el concesionario en este tipo de contratos, y que
es objeto principal del presente estudio, es el pago del justiprecio a aquellos titulares
que se han visto privados de su derecho de propiedad porque la concesionaria es la
beneficiaria de la expropiación.
Esta obligación de pago junto con la declaración concursal hace que la relación
jurídica ordinaria de sujetos participantes se vea alterada, dándose una situación
extraordinaria. A partir de este momento hay que ver qué papel va a desempeñar la
Administración titular de los bienes expropiados que pasan a ser de dominio público,
puesto que no cabe lugar a que una entidad privada sea propietaria de bienes de dominio
público, es decir, lo que caracteriza a los bienes expropiados en beneficio del contratista
insolvente es la inalienabilidad como una de las características de los bienes de dominio
público.
La consecuencia principal es que el expropiante (Administración que efectúa la
expropiación) se subroga en la posición del beneficiario para hacer cumplir la
obligación de pago que el beneficiario tiene con el expropiado. Esto deriva en que la
Administración será la nueva obligada de pago en la relación jurídica al crearse sobre
ella una responsabilidad. Además de cumplir con el pago, la Administración se
convertirá como nuevo acreedor del concurso frente al beneficiario para ver reintegrado
el abono que hizo en concepto de pago de justiprecios.
Una de las cuestiones más importantes a la hora de determinar la responsabilidad de
la Administración es determinar si esa responsabilidad es a título patrimonial o es una
responsabilidad a título expropiatorio. Para abarcas ambas figuras, partiremos de la STS
de 17 de diciembre de 2013. Entre ambas, manifiesta la Sentencia, existen diferencias
de «principios, naturaleza, objeto y procedimiento». La expropiación se ampara en
expropiar a un particular de sus bienes y derechos para alcanzar un interés general
mientras que la responsabilidad patrimonial tiene como objeto resarcir a los ciudadanos
36
los daños y perjuicios que se ocasionan en su patrimonio ante la actividad de la
Administración por la prestación de servicios públicos. En la responsabilidad
expropiatoria la indemnización debe corresponden al justo valor del bien que se priva
mientras que la responsabilidad patrimonial la indemnización engloba los daños y
perjuicios derivados de la prestación del servicio público. En la responsabilidad
expropiatoria, la indemnización ha de ser con carácter previo (regla general) mientras
que en la responsabilidad patrimonial la indemnización es a posteriori. Por lo que se
refiere a la titularidad, la responsabilidad expropiatoria está afecta a los
Administraciones territoriales mientras que la responsabilidad patrimonial afecta a todo
el conjunto de administraciones del Estado. Por lo que se refiere a los procedimientos,
la responsabilidad expropiatoria está contemplada en la LEF mientras que la
responsabilidad patrimonial está recogida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.
Para ello, a partir de la jurisprudencia más reciente e importante, veremos qué papel
desempeña la Administración a la hora de cumplir y ejecutar el pago del justiprecio ante
la imposibilidad de pagarlo el beneficiario y qué defensa utiliza la Abogacía del Estado
para evitar que la Administración deba hacer frente al citado compromiso.
La LEF no dice nada al respecto sobre quién debe pagar el justiprecio en caso de
que exista un beneficiario. Es el REF el que establece, en su art. 5, que será el
beneficiario el que deba abonar el justiprecio. Pese a que la LEF no contempla quien
debe asumir el pago del justiprecio debiendo acudir al REF para encontrar quien debe
ser el obligado de pago, no quiere decir que el art. 5 debamos interpretarlo de manera
excluyente de cualquier tipo de responsabilidad que se derive de la garantía
constitucional, sino que, en mi opinión, se establece una regla ordinaria, que puede ser
objeto de modificaciones.
El objetivo fundamental del presente trabajo y del análisis de las sentencias es
demostrar cómo no es posible desvincular a la Administración expropiante del pago del
justiprecio, sin perjuicio posteriormente la Administración ejerza contra la beneficiaria
una acción de regreso al subrogarse ésta en el crédito que el expropiado tiene con la
beneficiaria.
37
La pregunta de la que debemos partir es si, ¿puede reclamarse directamente a la
administración expropiante el pago del justiprecio consecuencia de la insolvencia
económica y posterior declaración concursal? Empezaré respondiendo que sí se puede,
con carácter general, para ir haciendo un estudio particular, caso por caso, a través de
los diversos pronunciamientos judiciales. Todos los casos que vamos a ver presentan
una coincidencia: una vez realizada y ejecutada la expropiación, habiendo ido a la vía
jurisdiccional para determinar el justiprecio, el concesionario se declara en concurso de
acreedores y, ante esta situación, los expropiados pretenden que la Administración
asuma el pago del justiprecio.
La novedad de las Sentencias a analizar radica en que el TS, como por ejemplo en
su Sentencia 21 de enero de 2005, desvinculó a la Administración de cualquier
obligación con el pago del justiprecio, quitándole incluso la legitimación para
impugnarlo. Además el TSJ de Castilla-La Mancha entendió que el pago del justiprecio
es obligación de la beneficiaria. A la luz de la nueva realidad social y donde el derecho
debe adaptarse a los nuevos tiempos, la jurisprudencia pasa a tomar una posición que
hasta la fecha no tenía.
2. Elaboración de una responsabilidad subsidiaria de la Administración a partir de
un análisis jurisprudencial
2.1. Sentencia Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 21 de
enero de 2012
Esta sentencia pretende resolver si después de haberse declarado en concurso de
acreedores la concesionaria-beneficiaria de la expropiación procede declarar la
responsabilidad de la Administración para el cumplir el mandato de la sentencia que
establece el pago del justiprecio.
Es doctrina consolidada del Tribunal Constitucional (STC 18 de mayo de 2009)
a la hora de definir la expropiación forzosa como «un sacrificio patrimonial
individualizado y que solo puede materializarse mediante la correspondiente
indemnización». Además, como vimos, en el análisis constitucional del art. 33 de la CE,
se requiere contraprestación económica como garantía constitucional.
38
La ley de Expropiación Forzosa es la primera en incorporar, de forma clara, en
su art. 121 la responsabilidad patrimonial de la Administración estableciendo que
«Dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión
que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre
que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos, o la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía
contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir
de sus funcionarios con tal motivo» (en este mismo sentido se manifiesta también el art.
139 de la Ley 30/92 al establecer la responsabilidad de la Administración)38.
La responsabilidad patrimonial de la Administración adquiere además relevancia
en el art. 9.1 de la CE al establecer que «los ciudadanos y los poderes públicos están
sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico»; en el art. 9.3 de la CE
cuando dice «la Constitución garantiza el principio de legalidad […] la
responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos»; el art.
106.2 de la CE señala que «los particulares, en los términos establecidos por la Ley,
tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus
bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos»; y por último el art.
149.1.118 de la CE establece competencias exclusivas del Estado en cuanto al sistema
de responsabilidad de la Administración.
Como vemos, existe un amplio elenco normativo en el que se recoge la
responsabilidad de la Administración para hacer frente al pago del justiprecio.
Sentencias de la Sala 3ª del TS como la de 14 de mayo, 4 de junio, 2 de julio, 27
de septiembre, 7 de noviembre y 19 noviembre de 1994; 11 de febrero y 1 de abril de
1995 declaran que «la responsabilidad patrimonial de la Administración, contemplada
por los arts. 106.2 de la CE, antiguo art. 40 de la LRJAE de 1957, arts. 121 y 122 de la
Ley de Expropiación Forzosa y arts. 139 y 140 de la Ley 30/92, se configura como una
responsabilidad objetiva o por el resultado en la que es indiferente que la actuación
administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como
38
Véase STSJM 21 ENERO 2012, F.J. 3º.
39
consecuencia directa de aquélla, se haya producido un daño efectivo, evaluable
económicamente individualizado».
Es doctrina consolidad de la Sala que la Administración, titular de la potestad
expropiatoria conforme al art. 2 de la Ley de Expropiación Forzosa y el art. 3 del
Reglamento de Expropiación Forzosa, es garante de que el procedimiento termine con
el pago del justiprecio en el plazo señalado39. Aunque es cierto que el art. 5 del
Reglamento de Expropiación impone la obligación de pago al beneficiario, ello no
exime a la Administración de su responsabilidad patrimonial.
El supuesto que estamos estudiando se refiere a la expropiación para la
construcción de carreteras, por lo que hay que aplicar la Ley 25/1988, de Carreteras y la
Ley 8/1972, de Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en Régimen de
Concesión. Por ello, según dispone el art. 17.1 de la Ley 8/1972, los bienes y derechos
expropiados que queden afectos a la concesión se incorporarán al dominio del Estado
desde su ocupación y pago. El Estado adquiere la propiedad por la simple ocupación del
bien expropiado. Ello significa que si no se efectúa el pago del justiprecio por la
situación concursal o de insolvencia de la concesionaria que, como hemos dicho, es la
primera obligada al pago, estaríamos en el supuesto de enriquecimiento injusto de la
Administración, por ser propietaria del bien expropiado y permitir que el beneficiario no
pague el justiprecio. De este modo, si el concesionario no asume las obligaciones del
art. 17.2 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo al establecer que «en el procedimiento
expropiatorio el concesionario asumirá los derechos y obligaciones del beneficiario», y
en consecuencia no abona las indemnizaciones que procedan por la expropiación y
ocupación, es evidente que esa obligación debe ser asumida por la Administración al ser
«patrimonialmente responsable de los daños en los derechos del expropiado».
2.2.
Sentencia
Tribunal
Superior
de
Justicia
de
Castilla-La
Mancha de 12 de febrero de 2013
La sentencia parte del hecho en que los particulares han sido expropiados de una
serie de bienes contra su voluntad por razones de utilidad pública. La expropiación se
lleva a cabo por un procedimiento de urgencia ejecutándose la obra por una
concesionaria que ante su situación concursal no puede hacer frente al pago de las
39
Véase STSJM 21 ENERO 2012, F.J.5º.
40
indemnizaciones sin que además exista la posibilidad de que los bienes puedan
reintegrarse en el patrimonio de los expropiados al quedar afectos al dominio público.
Para esta resolución «La administración debe atender, y lo debe hacer ya, el
pago del justiprecio como responsable subsidiario; que la situación de Concurso de la
Concesionaria no puede perjudicar al expropiado, y que el modo de actuar de la
Administración en la realización de la infraestructura a través de la figura de un
tercero, concesionaria, no supone una modificación sustancial de obligaciones y
derechos ni para la Administración ni para el expropiado, sin perjuicio de las
consecuencias y efectos entre la Administración y la Concesionaria. Y que al no haber
pagado, su conducta, de inactividad, se enmarca en el art. 29.1 y 2 de la Ley
Jurisdiccional, vulnerándose el art. 33 CE» y «sin necesidad de mucho esfuerzo podría
construirse una responsabilidad directa de la Administración expropiante mediante la
aplicación del art. 19 de la Ley 8/1972 y su análogo art. 198 de la Ley 30/2007». Sin
embargo, pese a esta contundente afirmación, entiende la Sala que el argumento
constitucional es la premisa o justificación esencial para estimar la pretensión, «pues
proporciona una solución limpia y eficaz»40.
El elemento de juicio constitucional que es el camino al reconocimiento de la
responsabilidad de la Administración es el art. 33 de la CE. Una importantísima STC de
3 de marzo de 2005 F.J.13º, establece la siguiente doctrina sobre lo que implica el
precepto: «La expropiación forzosa, en cuanto límite excepcional del derecho a la
propiedad privada, ha sufrido una extraordinaria evolución. La función social de la
expropiación forzosa hace que se revise el instituto expropiatorio que se convierte de
límite negativo del derecho absoluto de propiedad, en instrumento positivo puesto a
disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación y
conformación de la sociedad a imperativos crecientes de justicia social, frente al cual
el derecho de propiedad privada tan sólo garantiza a su titular, el contenido económico
de su propiedad».
El Tribunal destaca la doble naturaleza de la expropiación como técnica que se
destina para conseguir los intereses públicos y para garantizar los intereses económicos
privados. La expropiación además de ser un medio o instrumento para que los poderes
40
Véase STSJ CL-M 12 FEBRERO 2013, F.J. 5º.
41
públicos consigan sus objetivos es, a la vez, una garantía constitucional que permite
asegurar una justa compensación económica a quienes se han visto privados de su
propiedad. Así «la institución de la expropiación forzosa supone un sistema de
garantías tendentes a asegurar los patrimonios privados frente a las intromisiones del
poder público fundamentadas en apreciaciones de conveniencia o necesidad pública,
exigiéndose por la Constitución que tales privaciones de bienes o derechos se realicen
sólo cuando concurra “causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante
la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes» (STC
301/1993, de 21 de octubre F.J.3º.). Desde la óptica de la expropiación como garantía
de la propiedad privada, el art. 33 de la CE establece un triple aseguramiento41:
1. Toda operación expropiatoria debe efectuarse en función de una causa
expropiandi, es decir, debe dirigirse a realizar una utilidad pública o interés
social.
2. Los expropiados tienen derecho a una indemnización y,
3. La expropiación debe realizarse de conformidad con lo dispuesto en las
leyes.
De esta manera, la indemnización pasa a ser, no una simple compensación económica
sino, una garantía constitucional. Un derecho sin el cual no se justifica la intromisión de
los poderes públicos.
Esta importancia constitucional conlleva calificar al justiprecio «como un
presupuesto de legitimidad para el ejercicio de la potestad expropiatoria sin el cual no
se puede adquirir la propiedad del bien. De acuerdo con la teoría del título y el modo,
la traditio se conseguiría con el acta de ocupación, pero realmente el título válido para
la ocupación sería el pago del justiprecio sin el cual no se produciría la traslación de
la propiedad, ni se podría privar al expropiado de su bien»42. Conviene señalar en este
sentido que el art. 48 de la Ley de Expropiación Forzosa no contempla la posibilidad de
que el expropiado se pueda quedar sin compensación económica, al partir esa tesis de la
idea que sin el pago no se efectúa un cambio de titularidad.
41
42
Véase STSJ CL-M 12 FEBRERO 2013, F.J. 6º.
Véase STSJ CL-M 12 FEBRERO 2013, F.J. 6º.
42
Al estar en situación concursal, la Sentencia recoge la diferencia que supone la
naturaleza del cobro de los justiprecios de la naturaleza del resto de derechos de crédito
que tienen otros acreedores. El justiprecio es un derecho constitucional y calificarlo en
el concurso como acreedor ordinario o privilegiado es indistinto y, más aún, cuando los
efectos del concurso no pueden afectar a los derechos constitucionales. Para los
expropiados la declaración de concurso no supone una reducción del principal ni los
intereses, mientras que para el resto de intereses supone una paralización de los
intereses.
Partiendo de la condición de la concesionaria como beneficiaria, se trata de una
cualidad compartida con la Administración de los bienes en cuanto propietaria de los
mismos. Si no se ha pagado el precio de los bienes que adquiere se le considera sin
título para adquirir su dominio y por tanto no existe causa ni razón para la adquisición.
Sin esta causa, estaríamos bajo el paraguas de la teoría del enriquecimiento injusto.
De esta manera, el justiprecio no puede estar afectado por la declaración
concursal, ni puede devenir ineficaz una vez determinado de modo firme de acuerdo con
las Leyes, puesto que la Administración ha ocupado un bien sin pagar una vez fijado el
precio. La situación real es que el propietario se ha quedado sin propiedad ni ha recibido
la indemnización. La Administración tiene la posición de garante, tiene en todo
momento el control del procedimiento expropiatorio (decide expropiar, elige el
procedimiento, decide hacer la obra mediante un tercero, elige al tercero y adquiere la
propiedad de los bienes).
La Ley 8/1972, de 10 mayo, ni la Ley Concursal 22/2003, de 9 de julio, prevén
una posible insolvencia de la beneficiaria. Pero pese a esta falta de regulación, las
soluciones que adoptan las diferentes resoluciones judiciales no deben plantear ningún
problema. Es decir, si el expropiado tiene derecho a recibir la compensación más unos
intereses, la situación concursal no es otra cosa, que un elemento perturbador porque
distorsiona y retrasa el cumplimiento de la obligación. Entonces, ¿podemos afirmar que
los expropiados siempre pueden reclamar directamente al Estado el pago de los
justiprecios cuando interviene la figura del Concesionario de Autopistas? La respuesta
no debe ser afirmativa con carácter general y automático. Como hemos visto, el llamado
a cumplir en primer lugar la obligación es la concesionaria porque así lo establece el art.
17.2 de la Ley 8/1972. Pero una vez acreditado que la concesionaria no puede afrontar
43
el pago del justiprecio (uno de los motivos por los que solicitó la declaración concursal)
el expropiado debe dirigirse contra la Administración expropiante para que asuma el
cumplimiento del pago del justiprecio en calidad de responsable subsidiario y sin
perjuicio de las acciones futuras que adquiera por cumplir en nombre de otro.
2.3. Sentencia Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha de 27 de enero de 2014
El objeto de la presente sentencia es un recurso interpuesto al amparo del
artículo 29.2 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-administrativa por la inactividad de
la Administración General del Estado por no ejecutar un acto firme.
La parte actora ampara su pretensión en el art. 29.2 que parte de la base al
considerar la indebida abstención de la Administración de ejecutar un acto
administrativo firme. Es posible ampararse en el mismo para exigir el pago del
justiprecio, pero tal y como exige la jurisprudencia sólo respondiendo positivamente a
tres preguntas podrá estimarse la solicitud. Éstas son las siguientes43:
1. ¿Existe un acto firme de la Administración? Las resoluciones emitidas por
los Jurados de Expropiaciones Forzosas por las que se fijan las cuantías del
justiprecio se considerarán actos firmes. Por tanto, debemos responder
positivamente a la primera pregunta.
2. Si ese acto es firme, ¿establece obligaciones ejecutivas? Las resoluciones de
los Jurados de Expropiaciones Forzosas son otra categoría más de actos
administrativos condicionados, como establece la STC 136/1995, a «las
exigencias legales generales, además de las específicas y al control de
legalidad tanto administrativo como jurisdiccional». Además de ser un acto
administrativo lo es singular. Esto quiere decir que sus destinatarios son
principalmente el titular del bien expropiado y la Administración
expropiante. No sólo por ello tiene ese carácter singular, sino que además el
art. 26.2 de la LEF establece que «A tal fin se abrirá un expediente
individual a cada uno de los propietarios de bienes expropiables». Este acto
administrativo se considera válido y eficaz además de tener fuerza ejecutiva
43
Véase STSJ CL-M 27 ENERO 2014, F.J. 4º.
44
como se desprende de los arts. 56 y 57 de la Ley 30/92. Por tanto,
respondemos también de manera positiva.
3. ¿Tales obligaciones afectan a la Administración? La Abogacía del Estado
rechaza que aunque la resolución del Jurado establezca obligaciones de pago,
ejecutivas y ejecutables, estás afecten a la Administración cuando hay
beneficiaria. La Abogacía del Estado centra sus esfuerzos, acorde con una
STS de 26 de marzo de 2011, en establecer que en tales casos, cuando existe
beneficiaria, la Administración es ajena al justiprecio de manera que ante
una futura ejecución del justiprecio ésta no le afectará. El TC dedica varias
resoluciones (117, 118 y 119/2003) a esta cuestión, concluyendo que «la
responsabilidad subsidiaria de la Administración cuando la beneficiaria se
encuentra declarada en concurso de acreedores y no atiende al pago del
justiprecio». De esta manera se afirma la tercera de las preguntas.
De lo visto hasta el momento, la Administración no es ajena al procedimiento de
expropiación por el mero hecho de que exista un beneficiario de la expropiación, pero
no resulta así porque la Administración sigue siendo la titular de la facultad
expropiatoria, tiene el control del procedimiento, tomas las decisiones que a lo largo del
proceso e incluso puede llegar a no cumplir con el presupuesto esencial como es el
abono del justiprecio. Utilizando esta serie de argumentos, la STS 17 de diciembre de
2013 deja muy claro que la Administración, nuevamente, vuelve a ser responsable
subsidiaria del pago del justiprecio, declarando una responsabilidad a título
expropiatorio y no responsabilidad patrimonial por daño de los arts. 139 y siguientes de
la Ley 30/92 que pretende la Abogacía del Estado y que más adelante veremos.
¿Cuáles son los Fundamentos Jurídicos que da la Sentencia analizada sobre la
base de las STC 117,118 y 119/2013 para considerar que se trata de una responsabilidad
a título expropiatorio y no de una responsabilidad patrimonial por daños?44 Son los
siguientes:
1. La declaración de concurso de la beneficiaria de la expropiación
2. El largo período transcurrido desde que le fueron ocupados los bienes al
expropiado
44
Véase STSJ CL-M 27 ENERO 2014, F.J. 6º.
45
3. El hecho de que la propia Administración ha puesto de relieve que ante la
declaración concursal nada puede hacer en relación al pago del justiprecio
4. La incertidumbre que se genera sobre el cobro
5. La especialidad del crédito con relación a la propia Administración que
actúa, al conferirle condiciones especiales en relación con los demás créditos
que forman la masa concursal
En suma, no es la responsabilidad patrimonial la que opera para que se obligue a
la Administración al pago del justiprecio, sino que nace directamente de la
expropiación, al estimar la sentencia que, con independencia de que exista un tercero
como beneficiario, la declaración concursal y la incertidumbre que se genera sobre la
integridad y tiempo del pago del justiprecio, son causas suficientes para obligar a la
Administración al pago del justiprecio. De este modo, la Administración tiene una
«responsabilidad pecuniaria a título expropiatorio» aunque sea subsidiaria de la
beneficiaria.
La Ley 8/1972 en su art. 17 establece que «el concesionario asumirá el pago de
las indemnizaciones». Debemos tratar de analizar si esta orden es exclusiva y
excluyente de la co-responsabilidad de la Administración o no. Como se ha indicado
anteriormente, la Constitución otorga un reconocimiento de garantía constitucional al
pago del justiprecio. Quiere ello decir que imputar la obligación de pago al beneficiario
es una responsabilidad originaria o inicial, sin que pueda excluirse la co-responsabilidad
de la Administración, siendo de tal modo una responsabilidad subsidiaria. «Garantía de
cuya verificación y respeto, por su propia naturaleza, debe responsabilizarse
plenamente al Estado, sin que puede atribuirse al beneficiario la responsabilidad del
cumplimiento de dicha garantía sino de forma puramente inicial, ni mucho menos
someter al expropiado al peregrinaje concursal para que dicha garantía sea
efectiva»45.
¿Por qué la Administración asume una co-responsabilidad independientemente
del argumento constitucional? La co-responsabilidad viene implícita de la propia
estructura del instituto expropiatorio donde está presente la figura del beneficiario. Esto
quiere decir que la Administración es quien elige el contratista, la Administración ejerce
45
Véase STSJ CLM-M 27 ENERO 2014, F.J.5º.
46
la expropiación y priva de sus bienes al expropiados, los bienes pasan a formar parte del
dominio público, la Administración tiene la facultad para aplicar el procedimiento de
urgencia traduciéndose esta operación en que la ocupación y ejecución sean previas a la
fijación y abono del justiprecio generándose la situación actual. En palabras del TS «La
Administración no es ajena al procedimiento expropiatorio por el hecho de existir un
beneficiario de la expropiación, muy al contrario, sigue siendo el titular de la potestad
expropiatoria, conserva el control del procedimiento y de las decisiones más relevantes
que en el mismo han de producirse y en modo alguno puede desentenderse del
cumplimiento del presupuesto –que no sólo obligación- esencial de la expropiación
como es el pago del justiprecio»46.
Otro de los argumentos utilizados por esta sentencia es que la situación
concursal de la beneficiaria supone condición automática para desencadenar la
responsabilidad subsidiaria de la Administración. Esto es así por las siguientes razones:
1. Si no se permite que la Administración responda subsidiariamente, significa
que se está a favor de que los expropiados sometan sus créditos al concurso
y, por tanto, a los acuerdos entre acreedor y deudor lo que en muchas veces
supone grandes quitas y tiempo de espera para ver satisfecho el crédito.
Además si sometemos los créditos al régimen concursal estaríamos en
contradicción con la LEF al paralizarse el devengo de intereses. Esto supone
que el expropiado se ve sometido a aceptar acuerdos contrarios a su voluntad
y ver reducido su justiprecio lo que supone una vulneración del
reconocimiento hecho en el art. 33 de la CE. Como dijimos, además, el
justiprecio no es un reconocimiento económico de la privación, sino todo lo
contrario, supone el presupuesto para que se dé la expropiación y para ello,
entiendo, que debe ser íntegro.
2. Someter el justiprecio a la situación concursal provoca que las expectativas
de cobro se prolonguen de manera indefinida y sin perspectivas clara la
situación de impago de la misma, cuando en algunos casos vemos, como por
ejemplo en el presente caso, que la ocupación de los terrenos se hizo 10 años
antes y aún no se han abonados los justiprecios. A la luz de las
46
Véase STSJ CL-M 27 ENERO 2014, F.J.5º.
47
expropiaciones tramitas por vía de urgencia, el art. 52.7 de la LEF señala que
«Efectuada la ocupación de las fincas se tramitará el expediente de
expropiación en sus fases de justiprecio y pago según la regulación general
establecida en los artículos anteriores, debiendo darse preferencia a estos
expedientes para su rápida resolución». Esto quiere decir que la
determinación y el pago del justiprecio se tramitará preferentemente puesto
que en estos supuestos los bienes se ocupan sin previo abono del justiprecio.
En este sentido el TEDH en su sentencia del caso Kart y Firat contra Turquía
de 21 de abril de 2009, analiza el problema que supone el retraso en el pago
de los justiprecios de acuerdo con la normativa europea considerando que «el
retraso en el abono de la indemnización adicional concedida por los
tribunales internos era atribuible a las autoridades responsables de la
expropiación y que ocasionó a las propietarias pérdidas adicionales a las
propias de la expropiación del terreno». Como consecuencia de este retraso,
el TEDH consideró que «las demandantes han tenido que soportar una
carga individual excesiva que ha alterado el equilibrio que debe mantenerse
entre las exigencias del interés general y la protección del derecho al
respeto de los bienes».
3. Si se pretende que el expropiado acuda al procedimiento concursal para
resarcirse de lo que no va obtener vía reclamación de responsabilidad
patrimonial contra la Administración, «supone nuevamente confundir la
responsabilidad del Estado en el pago de los justiprecios a título puramente
expropiatorio con la institución, diferente, de la responsabilidad patrimonial
de la Administración.
Nuevamente esta sentencia declara la responsabilidad subsidiaria de la
Administración por dos motivos. El primero hace alusión a los tres condicionantes
planteados al principio: se trata de un acto firme, el acto es ejecutivo y el acto establece
obligaciones para la Administración. Y, el segundo de los motivos, porque la situación
concursal es motivo suficiente para que automáticamente opera la responsabilidad
subsidiaria de la Administración.
48
2.4. Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2013
En esta sentencia en virtud de lo establecido en los arts. 16 y 19 de la Ley
8/1972, de 10 de mayo así como el art. 198 de la Ley 30/2007 deduce sin mayor
fundamentación jurídica y apoyo normativo una responsabilidad directa de la
Administración expropiante. Pese a esta contundencia, señala el Tribunal que va a ser el
argumento constitucional la esencial justificación «pues proporcionar una solución
limpia y eficaz». Este argumento constitucional sería el siguiente: «para justificar el
argumento se parte de la legitimidad de la potestad expropiatoria que opera en el art.
33 de la CE al condicionarla a la “correspondiente indemnización”47. Del mencionado
precepto se concluye que éste se constituye “en una garantía constitucional, en un
derecho sin el cual no se justifica la intromisión de los poderes públicos” […]. La
percepción de la indemnización se constituye en el auténtico título para que los bienes
pasen a propiedad pública. De ahí que tampoco pueda afectar a esa garantía la
insolvencia del tercero.[…] En suma, no es la institución de la responsabilidad
patrimonial de la que hace derivar la sentencia la obligación del pago del justiprecio
por la Administración expropiante, sino que lo hace directamente de la expropiación, al
estimar que, con independencia de que intervenga un tercer como beneficiario, la
declaración formal de concurso y la incertidumbre que genera sobre la integridad y
tiempo de pago del justiprecio, obligan a la Administración al pago del mismo»48.
Los supuestos analizados, declaran la responsabilidad subsidiaria de la
Administración en los casos en los que los bienes expropiados se configuran como
bienes de dominio público, es decir, pasan a ser titularidad de la Administración una vez
finalizado el período por el que está vigente la concesión. Pero esta jurisprudencia de
declarar la responsabilidad subsidiaria de la Administración va mucho más allá, es
decir, corremos el peligro de que empiece a aplicarse con carácter general. Existe un
supuesto reciente, en el que la Administración expropia los terrenos pero éstos no pasas
a ser de dominio público sino que son titularidad del promotor. El supuesto en cuestión
es un Auto del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha con fecha 15 de
47
48
Véase STS 17 DICIEMBRE 2013, F.J.2º.
Véase STS17 DICIEMBRE 2013, F.J. 7º.
49
julio de 2014 (caso aeropuerto de Ciudad Real) donde se aplica la teoría que hasta
entonces venían aplicando los tribunales de responsabilizar subsidiariamente a la
Administración. El apoyo que toma el Auto es la STS 17 diciembre de 2013 vista
anteriormente y que no volveremos a reiterar. Concluye el Auto que «La
Administración
expropiante
tiene
una
responsabilidad
pecuniaria
a
título
expropiatorio, aunque sea subsidiaria de la beneficiaria». Añade además lo siguiente
«La corresponsabilidad de la Administración en el pago del justiprecio cuando exista
beneficiario, al menos de manera subsidiaria, deriva inexcusablemente de la naturaleza
del justiprecio como garantía constitucional. Garantía de cuya verificación y respeto,
por su propia naturaleza, debe responsabilizarse plenamente la Administración
expropiante, sin que pueda atribuirse a un particular (beneficiario) la responsabilidad
del cumplimiento de dicha garantía sino de forma puramente inicial, ni mucho menos
someter al expropiado al peregrinaje concursal para que dicha garantía sea
efectiva»49.
¿Qué razones da el TSJ para declarar la responsabilidad?
1.-
La
Administración
2.-
La
3.-
Obliga
actividad
a
la
los
es
titular
ejerce
de
en
particulares
a
la
potestad
favor
enajenar
de
expropiatoria
un
sus
particular
bienes
y,
4.- Ante las situaciones descritas anteriormente la Administración no puede
despreocuparse frente las negativas que tengas los particulares.
Pero sin duda el argumento esencial es el siguiente «Si la Administración no pensaba
responder en caso de que la persona a cuyo favor desposeyó a los particulares de sus
bienes no pudiera hacerlo, no debió ejercer la potestad expropiatoria a su favor, y
debió haber dejado que dicha persona adquiriera los bienes libremente en el mercado
al precio que negociaran, si así era su conveniencia, los propietarios del suelo.[…] La
administración debe calibrar debidamente a favor de quién ejercer la potestad
expropiatoria, que es la más agresiva y grave de las existentes en derecho respecto de
la propiedad particular, ejercitándola a favor de quienes tenga plena capacidad para
responder de la obligación de pago del justiprecio; pero si calibra al y la ejerce a favor
de quien carece de la mínima capacidad para cumplir con sus compromisos, entonces
49
Véase Auto TSJ Castilla-La Mancha 15 de julio de 2014, F.J. 4º.
50
debe responder ella frente a los expropiados por su error in eligendo, sin perjuicio de
que esté en su pleno derecho de ejercer cuantas acciones considere oportunas contra el
beneficiario a favor del cual ella misma actuó»50.
3. La incorporación de la doctrina judicial sobre la responsabilidad
subsidiaria de la Administración expropiante al marco legal
3.1. Real Decreto-Ley 1/2014, de 24 de enero, de reforma en materia de
infraestructuras y transporte, y otras medidas económicas.
El objetivo que pretende establecer la norma es un conjunto de reformas
legislativas que favorezcan la recuperación económica y, por tanto, el desarrollo del
crecimiento económico y la creación de empleo a corto plazo, siendo interés del
legislador que sea lo antes posible. Las reformas que introduce este Real Decreto-Ley
afectan a las siguientes materias:
a) En materia de seguridad ferroviaria
b) En materia de transporte aéreo y marítimo
c) Sobre la financiación del servicio de ayudas a la navegación prestado por
Salvamento Marítimo
d) En materia de autopistas en régimen de concesión y contratos de concesión
e) Plan PIVE
f) Sobre la retribución de los miembros de las Corporaciones Locales
g) En materia fiscal: IVA y Sociedades
h) Sobre cotizaciones a la seguridad
Por lo que al objeto del estudio del presente trabajo, la materia que aquí interesa es la
letra g. La reforma introducida en esta materia ha provocado que dos grandes normas se
vean modificadas, siendo las siguientes:
a) Por un lado, la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y
explotación de autopistas en régimen de concesión donde se modifica el artículo
17 apartado segundo y,
50
Véase Auto TSJ Castilla-La Mancha de 15 de julio de 2014, F.J. 8º.
51
b) Por otro lado, el Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público,
aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre donde al
artículo 271 se le añade un apartado séptimo.
Estas dos reformas llevadas a cabo por el legislador han provocado un cambio en el
régimen de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
La consecuencia que la reforma ha provocado en la Ley 8/1972 ha sido la
siguiente: « Dos. En el procedimiento expropiatorio, el concesionario asumirá los
derechos y obligaciones del beneficiario y, en consecuencia, satisfará las
indemnizaciones de toda índole que procedan por razón de las expropiaciones y
ocupaciones temporales necesarias para la ejecución del proyecto.
No obstante, si el concesionario no cumpliera dichas obligaciones y en virtud de
resolución judicial, cualquiera que fuera su fecha, el Estado tuviera que hacerse cargo
de abonar tales indemnizaciones a los expropiados, éste quedará subrogado en el
crédito del expropiado. En todo caso, desde el momento en que se declare la obligación
de pago a cargo del Estado, las cantidades que no le sean reembolsadas minorarán el
importe global que corresponda en concepto de responsabilidad patrimonial de la
Administración».
Por lo que se refiere al impacto de la reforma en el TRLCSP ha sido, como
dijimos, la incorporación del apartado séptimo quedando de la siguiente manera: « Si el
concesionario no cumpliera con las obligaciones del beneficiario en las expropiaciones
y en virtud de resolución judicial, cualquiera que fuera su fecha, la Administración
concedente tuviera que hacerse cargo de abonar las indemnizaciones a los
expropiados, ésta quedará subrogada en el crédito del expropiado. En todo caso, desde
el momento en que se declare la obligación de pago a cargo de la Administración
concedente, las cantidades que no le sean reembolsadas minorarán el importe global
que corresponda de conformidad con lo dispuesto en el apartado primero de este
artículo».
Por lo que se refiere a la reforma de la Ley 8/1972, ésta se modifica con la
finalidad de evitar que el Estado asuma dos veces soportar el pago del justiprecio, en
52
caso de impago por parte de la concesionaria, de los terrenos expropiados al declararse
la situación concursal de la concesionaria.
Al tenor de la norma vemos como se ha querido proteger al Estado de la
obligación de asumir el pago del justiprecio cuando la concesionaria se declara en
concurso de acreedores. El art. 271.7 TRLCSP prevé la subrogación por parte de la
Administración concedente en el derecho de crédito del expropiado con el consiguiente
descuento del importe no reembolsado a las cantidades resultantes.
La exposición de motivos del RDL 1/2014 justifica la medida “en la
salvaguarda y protección de las Administraciones concedentes frente a la situación de
falta de atención de las obligaciones legales de abono de justiprecio a los expropiados,
evitando el perjuicio en los recursos públicos de acuerdo con el principio que excluye
cualquier enriquecimiento injusto». El régimen tradicional previsto en la Ley 8/1972
era que la concesionaria asumía el pago de los justiprecios pero, debido a un cambio de
las situaciones jurídico-económicas, la línea jurisprudencial que actualmente están
siguiendo los Tribunales es declarar la responsabilidad subsidiaria de la Administración
cuando la concesionaria no puede hacer frente al pago o se halla declarada en concurso
de acreedores.
Así, el Real Decreto-Ley pretende evitar que esta jurisprudencia siga
aplicándose en el futuro «con el fin de evitar que el Estado acabe asumiendo dos veces
el pago de las expropiaciones». Además de esta novedad se prevén otras dos, por un
lado esta medida afectará a todas las concesiones administrativas y, por otro lado, la
medida tendrá carácter retroactivo, de forma que podrá aplicarse a cualquier contrato de
concesión adjudicado con anterioridad.
Como detalla el Gobierno en una nota posterior al Consejo de Ministros
celebrado el día 24 de enero de 2014, «para evitar que el Estado acabe asumiendo dos
veces el pago de la expropiación en beneficio del concesionario de una autopista,
porque de un lado paga al expropiado el importe de la resolución judicial y entrega al
concesionario el importe de la responsabilidad patrimonial, se reconoce al Estado el
derecho a subrogarse en el crédito del expropiado frente al concesionario».
53
Sin embargo, en la práctica, como indica la firma de abogados Clifford
Chance51, no es previsible que el Estado termine asumiendo dos veces el pago del
justiprecio, especialmente si se tiene en cuenta que en muchas concesiones la
responsabilidad patrimonial de la Administración tiene un límite máximo.
El resultado de esta medida, en mi opinión, es que la Administración toma una
conducta de anticipadora al resto de acreedores a la hora de recuperar el abono de los
justiprecios, en lugar de cobrar en atención al orden de pago en base a la calificación del
crédito. Fundamentalmente se ven perjudicados los titulares de créditos ordinarios
porque la Administración, teniendo la misma calificación, cobrará primeramente frente
a los otros.
La Disposición Transitoria Segunda establece que la medida se aplica a todas las
concesiones independientemente del momento en que se celebró el contrato y se
adjudicó la concesión. Se quiere aplicar a los pagos ya realizados o a realizar por la
Administración en virtud de un título judicial cuando se declare el incumplimiento de la
concesionaria. La norma da un privilegio a la posición que la Administración toma tras
subrogarse en el crédito.
Otro aspecto novedoso de tal pretensiosa reforma, como se indica en el art.
271.7 del TRLCSP es la obligatoriedad de obtener previamente, por parte del
expropiado, una sentencia condenatoria donde se reconozca un incumplimiento de por
falta de pago del justiprecio por parte de la concesionaria para poder dirigir la
reclamación contra la Administración. Esto significa que pese a la indiferencia de la
concesionaria al pago del justiprecio, las posteriores reclamaciones de los expropiados
al Estado, la Administración lo que busca es que la obligación de pago subsidiaria
provenga de resolución judicial demorando el proceso y asumiendo tal situación jurídica
sí únicamente existe resolución judicial.
Por último hay que indicar la contradicción normativa que hay entre el RDL
1/2004 y la LC al indicar la primera norma un cambio en el orden de pagos pese a lo
51
Véase VILLORIA Iñigo, La administración se adelanta a los acreedores para recuperar los justiprecios
en
los
concursos
de
concesionarias,
[en
línea],
http://www.cliffordchance.com/briefings/2014/01/por_real_decretoleylaadministracionsesitu.html
(última consulta, 8 de junio de 2015).
54
que recogía la segunda norma de que no podía existir en ningún otro cuerpo normativo
privilegios ni especialidades, salvo lo indicado en la ley concursal.
3.2. Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de
febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión52
La situación de las concesiones en el marco comunitario diverge entre los
Estados miembros de la Unión Europa. Continuando con el ejemplo de las concesiones
para autopistas de peaje, hemos visto como en el caso Español la gran mayoría de las
concesionarias se ven en situación concursal al no cumplirse las proyecciones
económico-financieras proyectas, sin embargo, el caso francés es muy distinto. Aquí, el
sistema de concesión es un gran éxito hasta el punto de que el Gobierno francés va a
entrar a formar parte de las concesionarias para ser un sujeto más que participe en la
actividad económica y, por tanto, poder tener una cuota de los beneficios.
En este contexto tan volátil del sistema de concesiones sumado a que el contrato de
concesión no tenía una regulación específica, surge la Directiva 2014/23 sobre
adjudicación de contratos de concesión. La Directiva será de aplicación a la «concesión
de obras» y a la «concesión de servicios», prevista ambas en el art. 5.1 de la Directiva.
De manera análoga, podemos establecer que ambas figuras son correspondidas en el
ordenamiento interno con el contrato de concesión de obra pública del art. 7 del
TRLCSP y con el contrato de gestión de servicios públicos del art. 8 del TRLCSP
respectivamente.
Entre los objetivos que busca la Directiva están los siguientes:
a) Establecer un marco jurídico estable y flexible en la adjudicación de concesiones a la
vez que exige requisitos para las adjudicaciones.
b) Garantizar un acceso efectivo y no discriminatorio al mercado para potenciar la
inversión pública en infraestructuras
c) Regular el «riesgo operacional» de las operaciones y, por tanto, establecer un marco
de riesgos entre concesionario y concedente.
52
No es objeto de estudio el analizar el contenido de la Directiva en el presente trabajo. Me limitaré a
hacer una breve referencia y qué propósitos tiene.
55
Por último, señalar que la cuestión tratada en el presente trabajo, la
responsabilidad subsidiaria de la Administración en supuestos de impagos por el
beneficiario, no es tratado en la Directiva. Veremos si el contexto español va
expandiéndose a otros Estados y de qué manera el derecho europeo puede hacerse eco
de este problema y establecer una solución común.
56
Conclusiones
1.- El art. 1 del Protocolo Adicional Primero del CEDH reconoce el único derecho de
carácter económico del CEDH, es decir, el derecho de propiedad de personas físicas
como jurídicas, ya que inicialmente el CEDH no estableció el derecho de propiedad
entre sus disposiciones. El CEDH protege la propiedad de aquel sujeto que acredite una
titularidad legítima y que sea propiedad al amparo del CEDH. La propiedad recogida en
este artículo es un concepto de propiedad amplio que incluye distintos tipos de
propiedades.
El reconocimiento del derecho a la propiedad se establece en tres normas. Esta
fragmentación de la norma se hace para una correcta y sistemática aplicación de la
misma. Interpretar el art. 1 P1 en base a las tres normas que contiene no ha sido claro
desde el principio. Es desde el Caso Sporrong Lönnroth contra Suecia, de 23 de
septiembre de 1982, donde se ha identificado la segunda norma con la expropiación y la
tercera con la facultad del Estado de regular el derecho a la propiedad.
La primera norma del artículo se considera un principio general, ya que no se
tiene claro cuál es su función de garantía, además requiere un equilibrio entre los
derechos fundamentales del individuo y los intereses de la colectividad. Así, la primera
norma debe coordinarse con la segunda y tercera.
El art. 1 P1 recoge un derecho de carácter económico sin que se contemple una
indemnización cuando se lleva a cabo la expropiación. Ha sido el TEDH mediante su
jurisprudencia quien ha implementado la necesidad de la compensación económica.
2.- Desde la consagración del derecho de propiedad en la Constitución de 1812 hasta la
Constitución de 1978, la caracterización de la propiedad ha sido muy volátil pero más
allá de esas diferencias, podemos decir que existe una nota común a todas las Leyes
fundamentales y es la facultad que tiene el Estado de interpretar de manera unilateral el
interés nacional, donde la propiedad está subordinada al interés general, tal y como
establece el art. 128 de la norma fundamental.
El art. 33 de la Constitución española de 1978 hace referencia al derecho de
propiedad. El primer apartado del artículo hace un reconocimiento del derecho de
57
propiedad que debe ser interpretado desde un punto de vista amplio y, como ha indicado
el TC, abarca una pluralidad de figuras y situaciones jurídicas. Hoy en día el derecho de
propiedad abarca todo tipo de bienes y derechos patrimoniales privados. El contenido
esencial del derecho de propiedad se divide en dos partes. Una parte interna, entendida
como un conjunto de facultades que permiten identificar el derecho de propiedad como
tal y, una parte externa, entendida como el goce, ganancia o ventaja en que se
materializa la situación de poder que el derecho de propiedad concede. Por ello, el
contenido esencial del derecho de propiedad va a ser definido por su utilidad como por
su función social. La titularidad de este derecho corresponde a toda persona privada ya
sea física o jurídica, nacional o extranjera.
El apartado segundo del precepto constitucional hace un reconocimiento de la
función social de la propiedad entendida no como mero límite externo a su definición o
ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Esta función quiere decir que
el titular de la propiedad tiene el poder y dominio para disfrutar de sus bienes y
satisfacer sus necesidades pero a su vez, se establece la previsión de que deba poner
esos bienes y derechos al interés social para que la comunidad vea satisfecho sus
intereses y necesidades.
En último lugar, el apartado tercero se refiere al instituto de la expropiación
forzosa
condicionada
al
cumplimiento
de
tres
requisitos:
la concurrencia de una causa de interés social o utilidad pública que justifique el
ejercicio de la potestad expropiatoria, la existencia de la correspondiente indemnización
y el ejercicio de esa potestad administrativa de conformidad con lo dispuesto en las
leyes.
3.- Los sujetos que participan en la expropiación forzosa son los siguientes: expropiante
que es el titular de la potestad expropiatoria; beneficiario que es el sujeto que representa
el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar de la
Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria y que adquiere el
bien o derecho expropiado; y en último lugar expropiado que es el titular del derecho
objeto de expropiación. Estos tres sujetos intervienen de manera directa creando una
relación obligacional entre ellos. El expropiante asume la obligación de iniciar el
procedimiento y adquiere la titularidad de los bienes; el beneficiario recibe el bien o
derecho objeto de expropiación y asume como obligación principal el pago del
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justiprecio y, en último lugar, el expropiado que adquiere un derecho de crédito frente a
al beneficiario en concepto de justiprecio. En situaciones de normalidad y estabilidad
esta relación jurídica no sería objeto de estudio por nuestra parte, ya que las relaciones
entre unos y otros se llevarían a cabo y serían cumplidas íntegramente sin presentar
novedad alguna que suscitase nuestro interés. Sin embargo, ante la situación actual en la
que estamos esta relación jurídica se ve alterada y presenta nuevos perfiles que hemos
analizado como objeto de nuestro trabajo: el beneficiario realiza un estudio económicofinanciero sobre la viabilidad y período de amortización de la obra en un ambiente
estable pero cuando la situación económica se ve alterada esta proyección no cubre las
previsiones que el beneficiario había hecho.
4.- Hemos tomado como objeto de estudio la explotación por las concesionarias de las
autopistas de peaje que actualmente han visto reducido el volumen de circulación
drásticamente lo que ha provocado la inviabilidad de las explotaciones, los plazos de
amortización han aumentado y los justiprecios han sido más elevados de lo que
inicialmente se había previsto. Todo ello lleva a las beneficiarias a instar ante la
Administración un «reequilibrio financiero» viendo denegadas sus pretensiones por la
necesidad de introducir medidas correctoras legislativas previstas en la Ley General de
Presupuestos. Ante tal panorama, las concesionarias-beneficiarias de las expropiaciones
se ven obligadas a instar la declaración de concurso de acreedores. Quizás realmente
porque su situación económica no es viable o quizás esperando a que la situación vaya a
mejor y evitar así obligaciones que tienen que cumplir, dado que mientras está vigente
la situación concursal éstas no pierden el derecho a explotar la concesión hasta en tanto
no se produzca la resolución de los contratos administrativos.
5.- Entre las diversas obligaciones que tienen, el pago del justiprecio ha sido el objeto
estudio del presente trabajo. Así, el expropiado ve como su derecho de crédito no se
satisface y reclama continuamente a la beneficiaria el pago del mismo. Ante el
incumplimiento de su obligación de pago del justiprecio los expropiados se dirigen a la
Administración para ver satisfecho su derecho de crédito a costa de una Administración
que rechaza tal obligación. Los expropiados comienzan así una incierta aventura ante
los Tribunales para solicitar el pago del justiprecio por parte de la Administración
expropiante. Como dije supra, inicialmente, la obligación de pago corresponde al
beneficiario pero de acuerdo con las sentencias analizadas del TS de 17 de diciembre de
59
2013, TSJ CL-M de 27 de enero de 2014, TSJ CL-M de 12 de febrero de 2013 y TSJM
de 21 de enero de 2012, indican una línea jurisprudencial consistente en declarar una
responsabilidad subsidiaria de la Administración (directa y objetiva) en el pago del
justiprecio, en todos los casos en los que iniciada la expropiación por parte de la
Administración la beneficiaria se declara en situación concursal y no hace efectivo el
pago del justiprecio. Los principales fundamentos jurídicos en los que se apoya la
jurisprudencia para declarar tal responsabilidad son los siguientes:
- El art. 33 de la CE recoge como presupuesto «la correspondiente indemnización». Esta
catalogación constitucional del justiprecio hace que «para justificar el argumento se
parte de la legitimidad de la potestad expropiatoria que opera en el art. 33 de la CE al
condicionarla a la “correspondiente indemnización”. Del mencionado precepto se
concluye que éste se constituye “en una garantía constitucional, en un derecho sin el
cual no se justifica la intromisión de los poderes públicos” […]. La percepción de la
indemnización se constituye en el auténtico título para que los bienes pasen a
propiedad pública. De ahí que tampoco pueda afectar a esa garantía la insolvencia del
tercero.[…] En suma, no es la institución de la responsabilidad patrimonial de la que
hace derivar la sentencia la obligación del pago del justiprecio por la Administración
expropiante, sino que lo hace directamente de la expropiación, al estimar que, con
independencia de que intervenga un tercer como beneficiario, la declaración formal de
concurso y la incertidumbre que genera sobre la integridad y tiempo de pago del
justiprecio, obligan a la Administración al pago del mismo»
- La administración debe atender, y lo debe hacer ya, el pago del justiprecio como
responsable subsidiario; que la situación de Concurso de la Concesionaria no puede
perjudicar al expropiado, y que el modo de actuar de la Administración en la
realización de la infraestructura a través de la figura de un tercero, concesionaria, no
supone una modificación sustancial de obligaciones y derechos ni para la
Administración ni para el expropiado, sin perjuicio de las consecuencias y efectos entre
la Administración y la Concesionaria. Y que al no haber pagado, su conducta, de
inactividad, se enmarca en el art. 29.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional, vulnerándose el art.
33 CE» y «sin necesidad de mucho esfuerzo podría construirse una responsabilidad
directa de la Administración expropiante mediante la aplicación del art. 19 de la Ley
8/1972 y su análogo art. 198 de la Ley 30/2007».
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- La mera declaración concursal es condición automática para que opere la
responsabilidad subsidiaria de la Administración. Ello aunque nuestra legislación
vigente exija una sentencia condenatoria previa contra la Administración expropiante.
- Además del argumento constitucional, existe otro presupuesto mencionado en la
doctrina judicial analizada que habilita la co-responsabilidad de la Administración y
establece que «La Administración no es ajena al procedimiento expropiatorio por el
hecho de existir un beneficiario de la expropiación, muy al contrario, sigue siendo el
titular de la potestad expropiatoria, conserva el control del procedimiento y de las
decisiones más relevantes que en el mismo han de producirse y en modo alguno puede
desentenderse del cumplimiento del presupuesto –que no sólo obligación- esencial de la
expropiación como es el pago del justiprecio».
6.- Los argumentos vistos anteriormente declaran la responsabilidad subsidiaria de la
Administración. En todos estos casos, además de las notas comunes expuestas
anteriormente, hay que señalar otra más y es que la Administración adquiría la
propiedad de los bienes, es decir, se convertían en bienes de dominio público. Sin
embargo un Auto del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 15 de julio
de 2014 declara la responsabilidad subsidiaria de la Administración en los mismos
términos que hemos expuesto pero sin que la operación expropiatoria, la del aeropuerto
de Ciudad Real, supusiese que los bienes expropiados pasasen a formar parte del
dominio público. Aquí, a diferencia de los supuestos anteriores, la Administración no
adquiere la propiedad de los bienes que son propiedad de la beneficiaria. Pese a esto, el
Auto de del TSJ de Castilla-La Mancha declara la responsabilidad de la Administración
en base a tres fundamentos jurídicos siendo el último de ellos el determinante. El
primero de ellos es el referente a la responsabilidad de la Administración a título
expropiatorio, el segundo de ellos el argumento constitucional del justiprecio visto
anteriormente y el fundamento principal que dispone lo siguiente: «Si la Administración
no pensaba responder en caso de que la persona a cuyo favor desposeyó a los
particulares de sus bienes no pudiera hacerlo, no debió ejercer la potestad
expropiatoria a su favor, y debió haber dejado que dicha persona adquiriera los bienes
libremente en el mercado al precio que negociaran, si así era su conveniencia, los
propietarios del suelo.[…] La administración debe calibrar debidamente a favor de
quién ejercer la potestad expropiatoria, que es la más agresiva y grave de las existentes
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en derecho respecto de la propiedad particular, ejercitándola a favor de quienes tenga
plena capacidad para responder de la obligación de pago del justiprecio; pero si
calibra al y la ejerce a favor de quien carece de la mínima capacidad para cumplir con
sus compromisos, entonces debe responder ella frente a los expropiados por su error in
eligendo, sin perjuicio de que esté en su pleno derecho de ejercer cuantas acciones
considere oportunas contra el beneficiario a favor del cual ella misma actuó».
Cualquiera que sea el destino de los bienes expropiados, es decir, adquieran la
propiedad de los bienes el Estado o el beneficiario, opera la responsabilidad subsidiaria
de la Administración ante el impago del justiprecio por parte del beneficiario de la
expropiación. La jurisprudencia analizada representa el punto de partida de un marco
jurídico que se adapta a la evolución social pero debemos de ser cautos y respetuosos a
la hora de extender o aplicar de manera generalizada esta doctrina a todos los supuestos
que vayan presentándose bien porque no haya coincidencias en la presentación de los
hechos que se toman como referencia o bien porque haya diferencias a la hora de iniciar
e instruir la expropiación.
7.- Los pronunciamientos judiciales analizados en el presente trabajo han tenido una
consecuencia práctica y su doctrina se ha trasladado al marco legal. La consecuencia ha
sido la aprobación del Real Decreto-Ley 1/2014, de 24 de enero, de reforma en materia
de infraestructuras y transporte, y otras medidas económicas. Entre los diversos
objetivos que pretende esta norma, abordaré las reformas que ha introducido en materia
de autopistas en régimen de concesión y contratos de concesión. Por un lado, se
modifica el art. 17.2 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y
explotación de autopistas en régimen de concesión y, por otro lado, donde se añade un
apartado séptimo al art. 271 del TRLCSP. Ambas reformas van encaminadas a la
regulación del mismo supuesto de hecho y consecuencia jurídica: cuando el
concesionario no pueda asumir la obligación de pago del justiprecio y el Estado deba
asumir tal obligación, el Estado quedará subrogado en este crédito frente al
concesionario. Esta reforma suscita la discusión de tres cuestiones importantes:
a) La primera de ellas hace referencia a la necesidad de tener una resolución judicial que
reconozca el derecho de crédito. Este paso novedoso, supone que el expropiado vea
alargado el proceso para el reconocimiento de su derecho y sea un escollo más en el
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camino para conseguir que el Estado termine asumiendo finalmente la obligación de
pago.
b) La subrogación por parte del Estado está orientada a salvaguardar sus intereses
propios, es decir, abonado el justiprecio la Administración será un acreedor más de la
masa concursal. De esta manera, si la situación económica mejora, la Administración
pretenderá el reintegro del pago que hizo finalmente.
c) En último lugar, quiero señalar la alteración que introduce el RDL 1/2014 en el orden
de prelación de créditos. La LC señala en su exposición de motivos que el orden de
pagos establecido en dicha norma no podrá ser modificado salvo lo que se indique en la
legislación concursal. Pues bien, el RDL 1/2014 modifica esta prelación de créditos
reconociendo el crédito de la Administración como crédito especial.
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