Ampliación y diversificación de instrumentos y estrategias

Ampliación y diversificación de instrumentos y estrategias nacionales de
financiamiento para el manejo sostenible de bosques
Nota conceptual para el uso del proyecto FAO/IUCN/CCAD
GCP/INT/953/NET
Antecedentes y objetivo de la nota
Dentro del marco de la fase 1 del proyecto, se implementarán 4 estudios de caso-país
(Brasil, Colombia, Costa Rica y México) para analizar la estrategia nacional de
financiamiento del manejo forestal sostenible1 (uso sostenible y conservación de los
bosques). Los estudios incluyen un inventario de los mecanismos financieros,
tradicionales e innovadores relevantes y su análisis como conjunto, y el marco político
legal e institucional, teniendo en cuenta los diferentes niveles (nacional, local). Para la
operacionalización de los respectivos estudios se tendrá un taller de nivelación con los
consultores contratados en Costa Rica los días 10 y 11 junio, 2005.
El objetivo de esta nota es:
 Proveer un resumen de los conceptos y definiciones principales relacionados a
los objetivos y resultados esperados del estudio;
 Identificar algunos puntos claves que se tienen que tener en cuenta en la
implementación de los estudios
Así se busca que la nota servirá como un apoyo al trabajo de los consultores.
1. Introducción
1.1. La multifuncionalidad de los bosques y su financiamiento
.
La generación de ingresos de los bosques tradicionalmente en gran parte ha sido basada
en la producción de madera y a veces por la buena voluntad hacia la conservación, lo
que in general es insuficiente para financiar un manejo adecuado. En la ultima década, el
mundo está empezando a apreciar y reconocer la multifuncionalidad del bosque. Los
bosques tienen múltiples funciones y valores que vanmás allá de la producción directa de
madera; incluyen la producción de otros bienes, como los productos no maderables, y la
generación de servicios, como biodiversidad, agua, suelos, carbono y regulación
climática, y belleza escénica. A pesar de sus valores y sus usos actuales, estas funciones
generan pocos o nada de ingresos para los productores. Muchos obtienen el servicio
gratis y otros tienen que mantener las fuentes de la producción de servicios sin
compensación.
La inadecuada y falta de valoración y falta de pago para los bienes y servicios
mencionados sostiene una situación en la cual el manejo forestal financieramente no es
competitivo hacia otros tipos de usos de tierra, a menos a corto plazo. En grandes areas
los bosques son cortados para el uso agrícola o ganadero. Las decisiones de convertir
bosques en áreas de otros usos, normalmente no están basadas en los verdaderos
valores de los bosques, pero en los precios actuales de los bienes y los valores
1
En este nota se entiende como Manejo Forestal Sostenible: el conjunto de medidas para sostener un conjunto específico
de funciones de los bosques en una cierta área; las funciones incluyen producción (madera, NTFP, biomasa), conservación
(biodiversidad, suelos), regulación (agua, clima), recreación, paisaje, etc. En esta definición MFS incluye la conservación y
uso.
opcionales, como son la agricultura y la ganadería. Esa situación desbalanceada resulta
en sobre-explotación y degradación, llegando a la deforestación de gran escala de los
bosques en los trópicos, causando problemas sociales y ambientales serios y una
deterioración progresiva de las funciones de los ecosistemas forestales.
Se presenta un gran reto y necesidad de ampliar y diversificar la base financiera para el
manejo y la conservación del bosque. La generación de recursos financieras adicionales
requiere el desarrollo y aplicación de estrategias y de mecanismos financieros que captan
los valores verdaderos de todas las funciones de los bosques y que aseguran la
internalización adecuada y equitativa de costos y beneficios entre los consumidores y
productores de los bienes y servicios forestales.
Adicionalmente a los mecanismos existentes, se requiere el desarrollo, diseño y
operacionalización de mecanismos de pago para las funciones que no tienen mercado
hasta este momento, pero para las cuales hay un potencial de crearlo. Esto no incluye
solamente la creación de nuevos recursos de financiamiento, sino también la revisión y/o
adaptación de recursos existentes y de políticas de gobierno que ahora impactan en
forma negativa al manejo de los bosques. Lo que se requiere es un sistema de
mecanismos financieros y condiciones políticas, institucionales y legales que permiten
empacar (“bundling”, “packaging”) las diferentes fuentes financieros, para así lograr la
amplificación y diversificación de la base financiera para el manejo forestal sostenible.
En los diferentes países están emergiendo iniciativas promisorias, que proveen
experiencias y lecciones valuables para una aplicación y “scaling-up” más amplia y que
constituyen un insumo importante para los estudios a implementar.
Conclusión:

Los instrumentos y estrategias nacionales de financiamiento para el manejo sostenible
de los bosques deben estar basados en la multifuncionalidad de los bosques y la
valorización de esa multiplicad.
1.2. La multiplicidad de fuentes.
Como financiamiento para el manejo de bosques se ha considerado el Estado cómo
principal fuente de financiamiento. El Estado cobra tasas de la producción de madera,
cobra tasas fiscales y hace prevenciones en sus presupuestos nacionales para el uso y la
conservación. Con los medios financieros generados se ha creado fondos forestales o de
conservación y se están financiando las instituciones del Estado. Esa fuente sigue
vigente, pero basado en el pago de servicios y bienes recientemente reconocidos de los
bosques, se vislumbra otro potencial. En los países se están creando mercados de
servicios y se está desarrollando una gran creatividad de diseño de fuentes. Las fuentes
pueden ser estatales, internacionales, locales, provinciales, particulares y empresariales.
Las ideas sobre fuentes y mecanismos de distribución muchas veces han sido diseñadas
por forestales, dejando por fuera los conocimientos de las disciplinas que diariamente
diseñan instrumentos financieros, como son los funcionarios de bancos, de empresas de
seguros, los expertos en presupuestos, expertos fiscales. La experiencia muestra que el
involucramiento de financistas y expertos financieros hace mucho más amplio la lluvia de
ideas, aunque tal vez no sepan demasiado de bosques.
Conclusiones:


En el diseño de estrategias e instrumentos debemos tener en cuenta la gran
diversidad en fuentes.
En los diseños hay que involucrar otras disciplinas.
2. Una estrategia de financiamiento
Existen muchos instrumentos tradicionales de financiamiento, como son los fondos, los
incentivos y la cooperación internacional. Para ello existen la legislación y los
instrumentos de implementación. Lo que no toma en cuenta es el financiamiento nuevo e
innovativo que está sucediendo espontáneamente a niveles locales y en otras instancias
fuera del Estado. Muchas veces se olvida que también empresarios (bancos, industrias)
están explorando el mercado de bienes y servicios de bosques para poder invertir. ONG’s
están buscando otras formas de financiamiento, como son las concesiones de
conservación y el cambio/canje? de deudas. Y a niveles internacionales se discuten
elementos innovativos como por ejemplo las posibilidades de pagos para secuestros de
carbono y de biodiversidad.
Lo que quiere decir que a niveles nacionales se debe adaptar la manera de ver al
financiamiento del manejo sostenible de bosques y se debe diseñar una estrategia de
financiamiento amplio. No se va a poder implementar un financiamiento nuevo e
innovativo de manejo forestal sostenible sin que haya una estrategia bien definida de
financiamiento.
La función central de una estrategia financiera es:
1) la coordinación y planificación del uso de los varios instrumentos financieros de
aplicación local, subnacional, regional e internacional,
2) el establecimiento de un mecanismo de distribución y su creación
3) la creación de condiciones de apoyo (enabling environment) como la legislación
adecuada, sistemas de monitoreo, las condiciones sociales, ecológicas y
económicas
La estrategia de financiamiento debe caber dentro de la política nacional de desarrollo y
debe ser muy clara sobre el objetivo del apoyo al manejo sostenible de bosques en su
multifuncionalidad y reconociendo la multiplicidad de fuentes de financiamiento.
Mecanismos financieros son partes de la estrategia de financiamiento.
La estrategia consiste de varios elementos (ver cuadro, último página):
1. Establecimiento de un estudio económico sectorial (“Economic Sector Study”) –
cuales son los flujos actuales de finanzas en el sector? Las necesidades de
financiamento a nivel local y nacional
2. El enabling environment: (las condiciones necesarias para crear un contexto
favorable de financiamiento); Es un tema transversal para todos los elementos de
la estrategia
3. Las funciones de los bosques y los productores de las funciones (en relación a los
pagos de servicios y bienes
4. Los consumidores de servicios y bienes
5. Las fuentes de financiamiento
6. El mecanismo de distribución
7. Sistema de monitoreo y el manejo de información
3. Elementos e instrumentos de una estrategia financiera y el enfoque de los
estudios
Los cuatro estudios tienen como objetivo de hacer un inventario de los mecanismos
financieros (para el manejo sostenible -y la conservación-) existentes. Así los estudios
sirven como base empírico para el desarrollo de una estrategia nacional.
En lo siguiente se trata los elementos importantes para tratar en los estudios:

Estudio económico sectorial
1. Los flujos actuales de finanzas del sector
2. Las necesidades de financiamiento

El enabling environment
1. Legislación
2. Condiciones sociales, ecológicas y económicas
3. Criterios de monitoreo y un sistema de monitoreo

La producción en relación a los pagos
1. Función: Cuales son las funciones del bosque, considerados como objeto de
financiamiento y que se espera como servicios y bienes producidos
2. Productor: Quien produce los servicios; quienes son los que custodian o manejan
los bosques y quien tiene que ser pagado
3. Valor: Como se valoran los servicios y bienes; la metodología desarrollada; como
se determina el precio; mercado negociaciones; legislación; paquetes de valores /
funciones

El consumo en relación a los pagos
1. Producto: Que es el producto que piden
2. Consumidor: Quien pide los servicios y bienes; Pueden ser locales, nacionales e
internacional
3. Valor: como se determina el valor; Y quien paga (valor directo; valor potencial de
otro producto; valor negociado)
4. Como establecer la relación entre el consumidor y el productor

Las fuentes de los medios financieros; el dinero del consumidor
1. Cuales son las fuentes de los medios financieros (ver anexo 2)

El mecanismo financiero y de distribución; como se hace la conexión entre el
productor y el consumidor ó él quien esta dispuesto a pagar.
1. Directo: mercado!
2. Mecanismos de distribución e intermedias; el mecanismo financiero
3. Fondos
4. Asegurar que hay un sistema que paga y recibe en forma justa a los que producen

Sistema de monitoreo y el manejo información
1. Diseño de un sistema de monitoreo y de manejo de información
Índice del estudio
Teniendo en cuenta lo anterior se sugiere para el estudio el siguiente índice:
A
B.
C
D
E
Una descripción corta de la situación de bosques en el país, incluyendo los marcos
legales institucionales (máximo de 2/3 paginas, basado en literatura).
El estudio económico sectorial; El inventario de los flujos actuales y las
necesidades de financiamiento
Inventario, clasificación y análisis de los mecanismos, teniendo en cuenta los
elementos mencionados en el capitulo 3 (enabling environment, funciones-valores,
productores, consumidores, las fuentes y los mecanismos de distribución y los
sistemas de monitoreo); Se hace dos niveles de inventario; a) un inventario y
clasificación de casos en todo el país con un análisis de poca profundidad y b)
unos casos específicos con un análisis profundo;
Evaluación de los mecanismos existentes inventariados (escala, condiciones,
condiciones para la implementación limitaciones e impactos sociales)
Conclusiones y recomendaciones
4. Preguntas claves y de apoyo para la ejecución del estudio
Para apoyar a los estudios se elaboraron las siguientes preguntas de las cuales las
preguntas 1 - 11 sirven para el inventario básico (numeral C) y 13 – 20 sirven para la
evaluación más detallada (numeral D).
1. ¿Existe una estrategia de financiamiento del MFS? Y como enmarca la estrategia en
la política económica del país?
2. ¿Ubicación y escala: Donde se ubican las actividades; Que superficie está afectada
por los pagos?
3. ¿Que actividades se apoyan (personal, equipos, entrenamientos, costos de manejo,
inversiones de infraestructura costos de oportunidad)?
4. ¿Que tipo de uso de tierras (cambios de uso) se promueven: conservación, manejo
forestal, o la transición de manejo no-sostenible hacia manejo sostenible?
5. ¿Que legislación se debe tener en lugar; que resultados de negociaciones
internacionales hay o hay que tener?
6. ¿Quien está financiando? (el estado, una compañía, ONG, una agencia de desarrollo
etc.)?
7. ¿Cuales son las fuentes de los recursos? Que esperan los que provén el sistema de
financiamientos?
8. ¿Quien recibe el dinero? Como se acuerdan los objetivos entre todos los actores? ;
Como llega el dinero de la fuente al productor?.
9. ¿La influencia de la tenencia de tierra: Quien es el propietario? Hay títulos o hay
necesidad de títulos para poder acceder a los pagos?
10. ¿Cuanto se paga por las actividades de MFS (US$/ha por año + duración en años).
Cual es la sostenibilidad del financiamiento y la sostenibilidad del manejo?
11. ¿Que sistema de evaluación y monitoreo se usa para los mecanismos financieros,
tanto financiero, económico y social?
12. ¿Cuales son las motivaciones de los que quieren pagar en MFS: Cuales son los
beneficios en términos de productos y cuales fueron las expectativas? (Especificar en
orden de importancia)?
Sugerencias:
- Beneficiario local: madera (FSC)
- Beneficiario local: Non-timber forest products (plants, fruits, fibers, meat, medicine,
etc.)
- Beneficiario local Conservación de suelo para agricultura
- Beneficiario Local/provincial; beneficios relacionados con agua, erosión, calidad de
agua regulación de agua: sistemas de riego
- Beneficiario local/nacional/global: Conservación (valor intrínsico de especies y
ecosistemas; biodiversidad como ¨global good¨)
- Beneficiario local/nacional/global: Conservación de especies especificas de flora y
fauna
- Beneficiario local/nacional/global: Conservación para prospección farmacéutico
- Beneficiario local/nacional: Mejorando y asegurando opciones de turismo
ecológico
- Beneficiario global: Secuestro de CO2 para ser negociado en mercados de
carbono
13. ¿Fue calculado o estimado el valor económico de los beneficios?
14. ¿El monto de pago estuvo basado en el beneficio esperado o en los costos del MFS a
cargo de los propietarios?
15. ¿Fue esencial y indispensable el marco legal para implementación de los
mecanismos empleados?
16. ¿Que factores perteneciendo al ¨enabling environment (subsidios, entrenamiento)
fueron esenciales para el establecimiento y el funcionamiento del mecanismo
financiero? Quien cargó con los costos del establecimiento del mecanismo?
17. ¿Seria posible que con la ausencia de los pagos el uso de tierras seria
significativamente diferente?
18. ¿Hay otras condiciones o limitaciones para la implementación de los mecanismos y
una estrategia?
19. ¿Cuales fueron los problemas, resistencias y retos introduciendo instrumentos y
mecanismos de financiamiento?
20. ¿Como se hace le monitoreo del proceso? (pe como se hace le monitoreo de la
calidad de agua, cuando eso es el servicio para el cual se pague)?
5. Condiciones para los estudios
1. Hacerlo interdisciplinario e intersectorial (sector financiero, sector agrícola, sector
forestal, sector empresarial)
2. No solamente fuentes gubernamentales pero también otros.
3. Conocer los flujos financieros actuales y sus condiciones
ANEXO No. A
Modelo de estrategia nacional de financiamiento forestal
Ambiente favorable
(Marco político, legal e institucional)
Fuentes
- Canje
- Kfw
- Tasas
Endowmen
ts
- Carbono
- etc
Proveedores de
bienes y
servicios del
bosque:
Mecanis
mo de
distribuci
ón (p.ex.
Fondo
Forestal)
- Privados
- Comunidades
- Municipios
- Ongs
- etc.
Niveles local e nacional
2. Estudios de Caso
2.1 México
2.2 Costa Rica
2.3 Brasil
2.4 Colombia (ó
Ecuador)
Productos:
4 documentos validados
(estudios de caso de la
estrategia nacional y de
los principales
mecanismos financieros
que están siendo
aplicados en estos
países)