La reforma del sistema previsional argentino, 2003

CEISAL2013-Comision 43
Claudia Danani-v2/enviado 01-05-2013
LA REFORMA DEL SISTEMA PREVISIONAL ARGENTINO, 2003-2013:
recursos, argumentos, y derechos en disputa
Claudia Danani *1
RESUMEN
El trabajo presenta una caracterización de la situación del sistema previsional argentino a fines
del año 2012, haciendo eje en dos condiciones co-constitutivas del mismo, en tanto parte del
sistema de protección social en ese país: en su capacidad de brindar protección a la población
adulta mayor y en las formas en que este sistema es materia y resultado de procesos de
construcción de legitimidad y des-legitimidad por parte de variados sectores y en diferentes
contextos de interacción sociopolítica. Respecto de la primera condición, se hace hincapié en los
aspectos organizacionales/institucionales y protectorios), mientras que en lo que hace a la
segunda, se reconstruyen y analizan los procesos de disputa sociopolítica que dan forma al
sentido –y a la materialidad- de la intervención estatal.
La presentación contiene resultados de una investigación en la que se vienen analizándose las
transformaciones del sistema de seguridad social en la década 2002-2012, y en la que se ha
trabajado –y se continúa trabajando- con fuentes secundarias y primarias, en una perspectiva
que pretende reintroducir comprensivamente las prácticas de los sujetos y actores colectivos en
la reconstrucción de los procesos sociales, políticos e institucionales más amplios.
Política Social – Protección social – Sistema Previsional – Legitimidad – Debate políticocultural
ABSTRACT
The paper provides the characteristics of Argentinean retirement system around the end of 2012.
It emphasizes on two crucial features that constitute the system: the capacity of giving social
protection and the meanings and contents that are produced in the context of processes of
legitimation (and de-legitimation) of plicies. For the first point, organizational, institutional and
social protecting features are described; for the second aspect we analyse social, political and
cultural debates. We assert that these debates give shape and meaning to state intervention.
1
* Claudia Danani, Investigadora y Profesora Titular Regular de la Universidad Nacional de
General Sarmiento y de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.
Se especializa en temas de Política Social y Seguridad Social, Sindicalismo y Economía
Social, temas en los cuales cuenta con diversas publicaciones en Argentina y países
latinoamericanos. Contacto: [email protected], [email protected]
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This paper comes from a research about the Argentinean social security system. Our objective is
developed an approach that deals with the interaction –and trys to understand- between human
practices, institutional rules and mechanisms and and macrosocial and political processes.
Social Policy – Social Protection – Retirement System – Legitimacy – Political and cultural
debates
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Introducción
Sea en intercambios cotidianos o en debates más o menos especializados, al observar la
política social nos asomamos al modo en el que una sociedad concibe el ´trabajo´ y las
´necesidades sociales´ en un cierto ciclo histórico, así como detectamos el carácter
público o privado que haya asignado a ambos. Más aún: una definición conceptual y
política (lo que puede entenderse como ´un proyecto social y politico´) de la relación
entre esas tres cuestiones hace al corazón de la política social; es así como sus formas de
organización y funcionamiento dibujan los contornos y las normas que establecen y
regulan la vida de las personas y la de la sociedad a la que pertenecen. Y es también así
que la política social asigna legitimidad o ilegitimidad a tales modos de vivir. Por todo
eso, las políticas sociales son parte de la elaboración de juicios y de ´haceres´ sobre
aquellas vidas humanas, que gozarán del reconocimiento y aceptación colectivos, o que
serán destinatarias de rechazo y sanción. Mirados en sentido amplio, entonces, los
sistemas de protección social en general, medio y resultado al mismo tiempo de
conjuntos de políticas –entre las que se encuentran las políticas sociales-, son un eje de
construcción político-social y cultural y una arena de sociabilidad fundamental en la
´hechura´ de las condiciones sociales de vida (Grassi,2008; Danani, 2009).
La Seguridad Social tiene un lugar propio en esa trama. Como otras políticas, expresa,
al mismo tiempo y contradictoriamente, necesidades cotidianas e inmediatas de las
personas y requerimientos sistémicos (Pautassi, 2003). Si retomamos el triángulo
trabajo-necesidades-público/privado que planteamos al inicio del trabajo, encontramos
que como sector de políticas ha transitado por épocas en las que sus instituciones
concretaron la expansión de la responsabilidad colectiva por la vida y el bienestar
(reconociendo las necesidades y el trabajo como cuestión pública, compartida); y
también por otras durante las cuales, por el contrario, ese compromiso se individualizó,
fue particularizado y depositado sobre las espaldas y la moral de las personas (de
Swaan, 1997; Castel, 2004; Topalov, 2004). En estos últimos momentos, la vida y el
bienestar son concebidos como resultado del esfuerzo, el talento o la dicha (o desdicha)
personales, sin vinculación con las formas inmediatamente materiales y simbólicas de
organización social espaldas y la moral de las personas (de Swaan, 1997; Donzelot,
2007; Danani, 2009).
Ese “lugar propio” de la Seguridad Social se debe a rasgos que la diferencian de otros
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sectores de políticas e instituciones: en general, es el más formal y vigorosamente
institucionalizado de los muchos modos posibles de organizar la protección (como sea
que se la conciba y defina); ha nacido y se vincula con los derechos laborales,
distinguiendo con bastante especificidad los riesgos cubiertos (Pautassi, 2003; Donzelot,
2007) y en general ha apelado a esquemas contributivos, lo que -aún con las
contramarchas y contradicciones acumuladas a lo largo de un siglo- le da una capacidad
de exigibilidad de la que otros sistemas no gozan
2
. Así, su arquitectura y
funcionamiento definen tanto las modalidades como la distribución del bienestar al que
esa población accede. Debilidades y fortalezas, virtudes y defectos se anudan en esos
rasgos.
En lo que sigue discutimos algunas características del proceso que entre 2002 y 2012
atravesó el componente previsional de la seguridad social en Argentina, así como sus
efectos en las condiciones de vida de los adultos mayores y en la “calidad de la vida
social” que ha involucrado. La elección de este componente obedece al lugar de primer
orden que le atribuimos en las condiciones de vida de ese grupo de población y en la
vida social; si lo primero es (casi) auto-evidente, respecto de lo segundo afirmamos que
en los últimos treinta años los procesos político-institucionales experimentados por el
sistema previsional han sido vehículo de transformaciones institucionales y de debates
políticos y sociales sin igual. También creemos, tal como dijimos en otro lugar, que los
sistemas de protección de los adultos mayores están entre aquellos que con más
intensidad someten a examen la decisión y capacidad de protección de las sociedades.
En ese sentido, sostenemos que “al poner a prueba esa capacidad de protección, se
prueban a sí mismas como sociedades genuinamente modernas” (Danani y Hintze 2013:
46).
Hasta aquí hemos planteado nuestros puntos de partida conceptuales; corresponde ahora
explicitar las preocupaciones de orden histórico que animan la elaboración del trabajo,
pues ellas completan una mínima contextualización del mismo. Entendemos que
durante los últimos treinta años del siglo XX la experiencia de la Argentina (y de toda
2
La exigibilidad es un atributo fundamental para la constitución de derechos; de hecho, alrededor de esa
cuestión se ha desarrollado el proceso de “judicialización de derechos sociales”, en el marco del cual
vienen desarrollándose debates que están haciendo época, y que tienen importante incidencia en la
generación de políticas y en la reorientación de instituciones (al respecto ver, entre otros: Abramovich
y Pautassi, 2008; Pautassi, 2010).
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América Latina en general) conformó un gran ciclo de ´de-publificación de la vida y el
bienestar´; o, dicho de otro modo, un ciclo de privatización de la vida, que no se agotó
en la mercantilización del trabajo y de la protección social en clave institucional sino
que significó la subordinación de ambos (de la vida y el bienestar) a las condiciones de
desempeño del trabajo en el mercado respectivo y una pérdida del sentido de derechos
sociales. Ese proceso: a) llevó a una abrumadora disminución cuantitativa y cualitativa
de la satisfacción de necesidades, porque fue menor su alcance, porque la i-regularidad
fue la regla y porque fueron desterradas las certidumbres (aun cuando no fueran
absolutas) alcanzadas en el ciclo del Estado de Bienestar; b) implicó también que el
trabajo deviniera pura obligación y que perdiera su condición de fuente de derechos; y
c) dio forma a una concepción de los sujetos y de las relaciones sociales según la cual la
resolución de las necesidades fuera identificada con la capacidad y destreza
individuales, mientras la noción de derechos se asoció con el esfuerzo y los méritos
igualmente individuales3.
Ahora, bien, también sostenemos que a partir de 2002-2003 se inició en la Argentina un
proceso de contra-reforma de distintos sectores de políticas sociales, entre los cuales el
sistema previsional fue y es uno de los más representativos y expuestos a discusión.
Igual que lo dijimos al aludir a las políticas del “ajuste estructural”, el alcance de este
proceso de reversión excede en mucho a lo acontecido con los dispositivos
inmediatamente institucionales (normativos, procedimentales, etc., incluso van más allá
del plano distributivo. Por esa razón, creemos que estamos frente a procesos que
requieren ser examinados en su capacidad de proveer a una vida social más rica, y es a
ello a lo que aspiramos al introducirnos en los debates y en algunos de los significados
producidos en el curso de estas políticas.
Con todo ello puede verse que explícitamente polemizamos con la concepción
(exitosamente disputada por el neoliberalismo) según la cual protección y seguridad
resultan colectivamente indeseables e individualmente vergonzantes (en un caso, por
ineficiencia; en el otro, por expresar la incapacidad personal para valerse “por sí
mismo”). Por el contrario, postulamos que las sociedades capitalistas –cuyo
3
A nuestro juicio, y con las particularidades también históricas de los procesos correspondientes, estos
grandes títulos sirven al menos como introducción para aproximarse al proceso socioeconómico y
político-cultural del presente europeo.
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funcionamiento “normal” permanentemente amenaza la vida humana, y no supuestas
anomalías, disfuncionalidades o fricciones más
o menos ocasionales- han de ser
interpeladas también permanentemente por exigencias de protección y seguridad.
Como dijimos en otro lugar, “no hay otro modo, ni razón, por la que pueda pensarse que
vale la pena vivir en ellas” (Danani y Hintze, 2013: 46).
El sistema previsional entre 2002 y 2012: institucionalidad y protección de los
adultos mayores
Aquella concepción de-socializante de las condiciones de vida había tenido en la
Argentina un escenario nodal en la reforma del sistema previsional puesta en marcha en
1994, que puso casi íntegramente en acto todas las recomendaciones y rasgos que
caracterizaron al ciclo de reformas neoliberal: se redujo la cobertura horizontal (en 2003
la población protegida había caído al 63 % de quienes tenían la edad de jubilarse); las
garantías de protección perdieron su condición de tales, por el aumento de las
exigencias (como la de la edad de retiro) y la fijación de mínimos que de hecho y de
derecho constituyeron una retracción de la que no había antecedentes y que pusieron a
la defensiva los derechos y beneficios en juego; y, finalmente, se introdujeron francos
mecanismos de mercado, particularmente de “mercados de seguros” y de
individualización de los riesgos y auto-protección individual, destacándose en ello la
creación de un sistema de capitalización individual gestionado por administradoras
privadas especialmente creadas al efecto; sistema que, pese a su apariencia de optativo,
fue abiertamente favorecido en su capacidad de absorber a los nuevos trabajadores que
se incorporaban al mercado de trabajo, así como de atraer a los ´viejos´ trabajadores, a
fin de que realizaran esa opción. Como puede verse, dos claves históricas de los
sistemas de seguridad social, como lo son la redistribución progresiva y la solidaridad,
fueron víctimas de lo que ciertos autores han denominado “transformación regresiva”
(Goldberg y Lo Vuolo, 2006; Fleury, 2013).
Ni por su intensidad ni por su extensión hay en la historia argentina precedentes que
permitan comparar la crisis sociopolítica y económica experimentada entre los años
2001-2002. En la disputa alrededor de las formas de superación de la misma, el primer
gobierno electo emprendió una política que en distintos planos se plantó en oposición a
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aspectos importantes de las políticas de la década anterior. Es ese posicionamiento y
reorientación de las políticas lo que nos lleva a hablar de ´contra-reforma´ para aludir a
un proceso de producción de políticas estatales que alcanzó a las dos dimensiones de
estas: la que podemos denominar ´inmediatamente material´ (las acciones y omisiones
directamente observables, en la clásica formulación de Oszlak y O´Donnell 1976) y la
que a ellas corresponde en términos de producción de sentido y de construcción de
relaciones de todo tipo (de justicia, oportunidad, merecimiento, etc.). A partir de ello,
incluimos en esta categoría a aquellas políticas que comparten dos elementos: respecto
de la primera dimensión, participan de un proceso en el curso del cual primero se
detuvo, y luego de diversos modos y con distintos alcances se invirtió, relativamente, la
dirección que las políticas de ese mismo sector habían presentado en los años 90; y en lo
que hace a la segunda dimensión, se trata de políticas que comparten sus fundamentos
generales en la dirección de que, “atribuyendo contenidos negativos a las políticas del
ciclo previo, fundan y disputan su legitimidad en la operación misma de la
diferenciación y confrontación con aquel período” (Danani 2012: 62).
A fin de avanzar en el análisis que nos proponemos, cabe subrayar que nuestra
utilización del concepto de contra-reforma obliga a considerar ambas dimensiones, pues
no se trata de un caso de sola corrección o re-diseño de políticas (como sería un cambio
´material´ de la intervención sin que se revisaran sus fundamentos) ni tampoco de un
proceso de discusión especulativa que dejara sin tocar la acción que entraña la política.
Por el contrario, estamos frente a un manifiesto cambio de orientación de las mismas,
que incluye la explicitación de intereses que confrontan con otros intereses por su
realización y legitimidad; dicho de otro modo: estamos frente a un proceso en el que
están construyéndose –o pretendiendo construirse- criterios y principios de una
legitimidad diferente. En consecuencia, es el conjunto lo que conforma una disputa en el
plano del ´hacer y del pensar políticas´.
En el caso del sistema previsional, esa transformación ocurrió a través de una serie de
medidas de distinta naturaleza que indefectiblemente ampliaron la capacidad de
protección, aun cuando lo hicieron de modos poco sistemáticos, y en muchas ocasiones
como resultado de correcciones y superposición de medidas. En efecto, puede decirse
que lo único verdaderamente sistemático fue la expansión de la protección, aunque las
trayectorias y modalidades variaron de manera notable.
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Hablamos de un proceso cuyas primeras medidas adoptadas fueron una serie de
aumentos directos de los montos jubilatorios, decididos por decretos del Poder
Ejecutivo, procedimiento que en realidad se había iniciado en 2002, en plena crisis, y
que fue continuado e intensificado desde 2003 por el gobierno electo en ese año, con el
que se inició la secuencia de gobiernos kirchneristas 4. El recurso a los aumentos por
decreto se extendió hasta la segunda mitad del año 2008, cuando se sancionó la Ley de
Movilidad de los Haberes. A nuestro juicio, este haya sido probablemente el
instrumento que mayor contribución haya realizado a la consolidación de la protección
previsional, dado que, aún con límites, por primera vez introdujo elementos de control
público al respecto 5. También desde 2004 se desarrollaron medidas que, aunque
fragmentarias y no estructurales, ampliaron la cobertura horizontal en una escala tal, que
su consideración resulta medular si se pretende apreciar el curso del proceso protectorio
de estos años; tales fueron los casos de la Jubilación del Ama de Casa y del Servicio
Doméstico, y de una masiva moratoria de las deudas previsionales, de muy favorables
condiciones. Estas políticas, al combinarse con un 270 % de suba del número de
Pensiones No Contributivas (que de 344.630 en 2003, pasaron a un total de 1.276.949
en 2012), llevaron la tasa de cobertura a una de las más altas de la región (entre el 87 y
el 90 % de los mayores de 65 años). Finalmente, en 2008 se re-estatizaron los fondos
administrados por las AFJP y fue eliminado el régimen de capitalización, que fue
reemplazado por un único régimen de reparto de administración estatal. En términos
institucionales y sociopolíticos, ello representó la más radical medida en la línea de lo
que
hemos
venido
denominando
´contra-reforma´;
en
cambio,
no
implicó
transformación alguna en lo que hace a la protección en sí misma, pues no se realizaron
reformas paramétricas, por lo que no se introdujeron modificaciones en lo que hace al
4
La crisis mencionada en un párrafo anterior, que tuvo su pico entre 2001 y 2002, dio lugar a un período de
transición que culminó con una elección presidencial adelantada en 2003, en la que por el período 2003-2007
resultó triunfador Néstor Kirchner, representante del Partido Peronista. En 2007 se realizó un nuevo proceso
eleccionario en el que resultó electa Cristina Fernández, que participa de la misma corriente y es la esposa del
anterior. Su período presidencial culminó en 2011 y fue renovado por un nuevo período presidencial, cuyo
ejercicio llegará hasta 2015.
5
La ley de Movilidad Jubilatoria (N° 26.417), de septiembre de 2008, estableció una actualización
periódica de haberes dos veces al año. Para ello, aprobó un mecanismo que avanzó en la previsibilidad de
la actualización de los beneficios: la novedad de la ley radica en que al calcularse el haber inicial se
introduce un factor de actualización que toma en cuenta el salario real de los últimos diez años (y no el
nominal como ocurría hasta ese entonces), y cuya fijación, se supone, es objeto de control público.
Aunque esto último es un punto controvertido, tal como decimos en el texto creemos que la ley avanzó en
la institucionalización de la protección y en las garantías con las que los titulares cuentan (Danani y
Beccaria 2011).
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acceso a la protección. Más adelante volveremos a este contrapunto.
Al mirarlo en el conjunto, se ve que estas iniciativas son compatibles con
importantes mejoras en el mercado de trabajo, tanto por el aumento del empleo como de
su calidad; basta decir que entre el segundo trimestre de 2003 y el primero de 2007 se
registró un aumento del 35 % del empleo asalariado urbano, del cual 24 puntos
correspondieron a trabajadores protegidos y 10 puntos, a trabajadores desprotegidos;
ello es el simétrico inverso de lo acontecido en la década anterior: entre 1991 y 2001
(sendas ondas octubre de la Encuesta Permanente de Hogares) el empleo asalariado
urbano había crecido 7,5 %, en virtud de la combinación de un aumento del 10,8 % de
asalariados desprotegidos y una caída de 3,3 % del empleo registrado (tomado de
Lindenboim, 2008, pp. 49 y 54. Ver también Lindenboim, 2007; Beccaria y Maurizio,
2013). Esta nueva situación implicó entonces una mejora sustantiva en el bienestar
también de los adultos jóvenes (en edad activa), no solamente en lo inmediato por la
recomposición de los ingresos de los hogares sino por su efecto positivo justamente en
las proyecciones de la protección, pues la regularización de las contrataciones laborales
“normalizó” –vía contribución- su posición futura frente al sistema previsional.
Profundizamos en las implicancias que en lo directamente protectorio ha tenido este
proceso. Como puede verse en el Gráfico N° 1, a fines de 2012 (último dato disponible)
recibían beneficios del sistema previsional entre el 84 y el 90 % de los adultos mayores,
según se considere la edad inicial, fijada en 60 años, o 65 y más años, respectivamente;
rango que, como ya afirmamos, está entre los más altos de la región.
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Gráfico 1
Evolución de la cobertura previsional, 2003-2012.
Argentina, todos los aglomerados
Fuente: Elaboración propia sobre datos de EPH-INDEC
En el gráfico puede verse lo señalado previamente, en cuanto a la importancia del
aumento de la cobertura entre 2006 y 2008, casi enteramente atribuible a la moratoria
previsional. También puede verse que desde entonces y hasta 2011, aunque lentamente,
se acumularon cuatro puntos más, llegando a 91 % de cobertura entre mayores de 65
años.
Dos elementos del análisis muestran un perfil progresivo de esa expansión de la
cobertura: el primero es que ha sido una expansión ´pro-mujer´, ya que el aumento de la
cobertura total se explica casi totalmente por el aumento de la cobertura femenina; ello
obedece al hecho de que entre el 73 y 80 % de los beneficios de la moratoria
correspondieron a mujeres adultas mayores. Esto implica una mejora de la capacidad de
protección de este grupo de la población por parte del sistema de seguridad social tanto
en términos absolutos (casi se duplicó la cobertura previa a la moratoria) como
relativos, pues debe señalarse que está también muy por encima de la participación
femenina en el sistema de seguridad social en otros momentos del ciclo de vida. En
síntesis: el sistema de seguridad social en su conjunto ha encontrado el modo de mejorar
la protección de las mujeres adultas mayores, más que lo que lo ha logrado para mujeres
que se encuentran en edades activas.
La segunda observación refiere a la estructura social en términos más generales: el
crecimiento del número de perceptores se acentuó en los hogares del primer y segundo
quintiles (de 9 a 15 % en el primero y de 14 a 25 % en el segundo entre 2003 y 2011);
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creció 4 % en el tercero (de 23 % a 27 %) y disminuyó levemente en el cuarto y quinto.
Es cierto que, por tratarse de porcentajes en el interior de cada quintil, una parte de la
mejora relativa expresa la desigualdad inicial, por lo que toda comparación debe evitar
que se soslaye lo que podríamos denominar una ´expansión fácil de la cobertura´,
atribuible más a las deficiencias anteriores, que a las virtudes presentes. Pero, aún con
estas reservas, es alentador que la mejora de los hogares de los quintiles inferiores se
haya acentuado en el curso del proceso en sí. Quedan por ser analizadas, sin embargo,
las razones del diferencial de expansión entre el segundo y el primer quintil (¿razones
de demografía o de instrumentos de políticas, que indican sectores de ´expansión
difícil´?).
Pronunciarse sobre la capacidad que los ingresos previsionales tienen de satisfacer las
necesidades de la vida y, por lo tanto, sobre sus implicancias en términos de bienestar
para las personas, es bastante más arduo que lo que hemos presentado hasta aquí. Eso
sucede porque, además de agudizar la desconfianza social que siempre se cierne sobre
las estadísticas, la intervención del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, llevada
adelante a principios de 2007, impide dar respuestas certeras. Sí puede afirmarse que la
política de priorización del haber mínimo fue explícita, en el sentido de que éste
siempre estuvo por encima del aumento otorgado y también por sobre los aumentos del
salario mínimo de los activos 6. La contracara de ello es que es igualmente clara la
postergación de los haberes superiores, que por efecto de la inflación afectó
diferencialmente a los que al inicio del ciclo pudieran ser considerados de rango medio
(y que por lo tanto sufrieron una pérdida objetiva). Cabe decir que desde 2009, y por la
vigencia de la ley de movilidad, esa situación se detuvo y todos los haberes tuvieron
movimientos similares (salvo la leve ventaja que subsistió en el cálculo del mínimo, que
siguió recibiendo ajustes adicionales). No obstante, la pérdida anterior no fue
recuperada.
Esta circunstancia se encuentra en la base de lo que denominamos proceso de
´judicialización del sistema previsional´, vale decir, del aumento de presentaciones
judiciales alrededor de los haberes previsionales; y es, también, uno de los que mayor
controversia social y política generan. El primero de los procesos se materializa en
6
Al respecto, ver el análisis que Beccaria y Maurizio realizan dela política salarial del período, y
especialmente el referido al salario mínimo.
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reclamos individuales por actualización de haberes acordes con los que las personas han
percibido durante la vida económicamente activa; las críticas que mencionamos en el
segundo caso tienen como blanco lo que se llama ´achatamiento de la pirámide
previsional´.
Creemos que cada circunstancia se ubica en espacios sociales diferentes y exige
razonamientos diversos. Digamos ahora que, en clave de bienestar y de capacidad de
protección de las personas, el achatamiento –correcta descripción para un sistema cuya
estructura de beneficios disminuyó la distancia entre haberes máximos y mínimos- se da
en el marco de una elevación del piso de beneficios que continúa siendo importante; en
efecto, y pese a las restricciones de información a las que aludimos, el haber mínimo se
encontraba en 2011, en términos reales, en torno de un 80 % por encima del vigente a lo
largo de todo el período de la Convertibilidad. No sucede lo mismo con el haber medio,
cuyo incremento real era, para entonces, cercano a cero (0,2 %). Sin embargo, en este
caso intervienen dos cuestiones que creemos necesario atender, una de orden conceptual
y otra de orden empírico. La cuestión conceptual es que la noción de ´haber medio´ es
una medida importantísima a la hora de analizar políticas (mucho más, si se trata de
políticas de ingresos), pero que es de orden puramente estadístico, en el sentido de que
no expresa el ingreso de algún segmento específico de la población comprendida en la
política (esto, a diferencia del haber mínimo, que sí es una suma que tiene ´realidad
institucional´, mandatoria, en el sentido de que impone un umbral de cuya disminución
están efectivamente protegidos todos los beneficiarios del sistema). La segunda
observación es empírica: en este caso, el estancamiento del haber medio es el resultado
de una participación proporcionalmente muy superior de beneficios fijados en ese nivel,
lo que proviene del hecho de que la mayoría de los beneficios tramitados en ocasión de
la moratoria (2.600.000 en total) se ubicaron en ese rango. En consecuencia, podemos
señalar que en efecto hay ´achatamiento de la pirámide´, por lo cual el haber medio está
apenas por encima del haber mínimo, pero este a su vez está en torno de un 80 % por
encima, en términos reales, de lo que lo estuvo en la década del ´90; dicho de otro
modo, se trata de un achatamiento que arranca de un piso superior.
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El sistema previsional entre 2002-2012 (y después…): debates por la fundación y el
desmantelamiento de derechos en perspectiva histórica
Como dijimos al fundamentar el análisis del sistema previsional, se trata del sector de
políticas que, en el plano de la protección, genera más controversias, observación
principal en tanto a nuestro juicio la protección social, como ámbito general en el que
encuadramos el análisis de la seguridad social y del sistema previsional, es dimensión
constitutiva del Estado; dimensión que no se reduce a una “función” que sobreviene a
definiciones o esencias previas; ni sólo a un sector de políticas (las políticas sociales) ni
a una simple ´respuesta´ a condiciones externas a la acción estatal (como podría serlo la
situación socio-económica de la población). Dado que tampoco la concebimos como
pura garantía negativa (garantía de la reproducción de la fuerza de trabajo para el
capital, o acto de legitimación de la dominación y la explotación) sino positiva,
asumimos que los debates en torno de ella expresan y ponen en juego, al mismo tiempo,
las contradicciones y transitoriedad de las condiciones y resultados de los conflictos en
los que se conforma un cierto orden social. Así, en esos debates van cristalizándose
diferentes significados para la protección, que a la vez revierten en nuevas condiciones
de la lucha social y política. Esto incluye la alternativa de que no toda protección sea
significada como derecho, ni todo derecho sea incorporado de una vez y para siempre al
repertorio de demandas y objetos de lucha de las clases trabajadoras.
El sistema previsional se encuentra en ese fuego cruzado: recibe críticas técnicas y
despierta dudas sobre su sustentabilidad; pero –más allá de lo instrumental y/u
operativo- se revela como ámbito en el que se pone en juego la calidad de la vida social
de la que hablábamos al principio del trabajo. Aunque distintos ámbitos de tematización
dan cuenta del intenso proceso que aquí importa, por razones de extensión sólo nos
ocuparemos de uno de ellos, referido a la construcción de juicios y sentidos alrededor
de la protección/seguridad social
que el
sistema previsional
encarna:
las
definiciones/concepciones de una y otra, las formas institucionales mediante las cuales
se organiza la misma, los medios y razones para establecerlas, así como las identidades
que producen, son la materia prima de las relaciones que se fundan en un sistema de
protección social, pues distintos juicios sobre cada uno de esos aspectos dan lugar al
reconocimiento de sujetos considerados miembros de la sociedad, con los que se
comparte la condición, portadores de una vida legítima; o –por el contrario- dan lugar a
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la construcción de sujetos a los que se atribuye inferioridad, siempre en el borde de la
extranjería social, cuya vida no reviste interés para el conjunto. Haciendo parte de las
razones de un orden, ideas y argumentos ´hacen sociedad´ en su más hondo sentido.
¿Cuáles son los términos de la discusión en este caso? ¿De dónde provienen las críticas
técnicas, así como las objeciones sociales y políticas y la aceptación o el rechazo?
Comencemos por una caracterización general: la mayor densidad de los debates radica
en la resistencia de sectores sociales para los cuales ni la pirámide de ingresos
previsionales ni el estatus del beneficio expresan adecuadamente la distancia que, según
entienden, hay entre su condición y la de otros grupos hoy alcanzados por la cobertura
previsional. No es que necesariamente se trate de posicionamientos nuevos, ya que en
rigor la historia previsional de este país ha recorrido una trayectoria por la cual la
“estratificación de los beneficios” (Arza, 2010) fue en el siglo XIX y principios del XX
el medio y el resultado de la fuga del estigma de la asistencia y de la construcción de
variadas resistencias (de Swaan, 1997; Topalov, 2004); posteriormente, esa
estratificación particularista se transformó en la materialización de la disputa por el
reconocimiento de una identidad positiva (y por cierto, vehículo también de una
condición económica y de bienestar de mejoras progresivas), y que en todo momento
contuvieron la promesa de una ventaja diferencial (por el acuerdo paritario, por la
cláusula de productividad, por la incorporación a una alianza); ventajas imposibles de
generalizar a conjunto social, pero pensables para el grupo inmediato.
A nuestro juicio, a hora de reconstruir el proceso actual de producción de sentidos y
significados emerge con fuerza el peso de los sectores medios, que en la Argentina
parecen haber dejado de cumplir aquel papel relativamente “democratizante del
bienestar” (Torre y Pastoriza, 2002) que cumplieron a lo largo de casi todo el siglo XX.
En efecto, prácticamente hasta los años ’90 del siglo pasado, los sectores medios
sostuvieron y se vieron alimentados por aspiraciones de ascenso más o menos amplias,
empujando por más y más avanzados beneficios, en los que permanentemente resonó –a
menudo de manera fragmentaria y contradictoria, por cierto- ´alguna´ noción de
derechos (Danani y Hinze, 2010). En buena medida puede decirse que fue precisamente
esa prefiguración de derechos la que sirvió de fundamento a una sociedad de resultados
que en términos materiales fueron, comparativamente, menos desiguales que la mayoría
de los países de la región, y que tuvo a estos sector por protagonistas indispensables.
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Esa condición, que generó la idea de que la Argentina albergaba una ideología de perfil
igualitarista –siempre en términos relativos con otras sociedades en cada época- queda
en entredicho en el ciclo en curso –el ciclo convertibilidad-posconvertibilidad-,
cediendo paso a una reinterpretación, respecto del lugar que ha tenido la idea del propio
merecimiento y la energía reivindicativa que, quizás en este caso sí, es mayor que en
otros contextos y trayectorias sociales.
Pero, como se sabe, la idea de merecimiento requiere de una confirmación, que sólo
puede prestar la existencia de ´otros´ a los que no se les reconoce el mérito. En esta
fragua, entonces, van forjándose los reclamos de diferenciación social, más aún que los
reclamos que apunten a una mejora de la situación propia. Por cierto, el ciclo neoliberal
constituyó un pasaje fundamental al retroceso de una sociedad más igualitaria, pues
sobre el particularismo original fue alimentada una mercantilización que radicalizó las
tendencias en un sentido más estrecho y de-socializante. La expresión “pérdida de la
pirámide previsional” bien puede ser vista como un acabado ejemplo de ello, y allí
radica una fibra fundamental de los procesos que estudiamos.
Ahora bien, esta pugna tiene también importantes aristas político-institucionales, pues
por intrincados caminos, está alimentando un importante proceso de judicialización del
sistema, que como tal compromete la participación de distintos poderes del Estado; rtal
es el caso del Poder Judicial, cuyo protagonismo ha venido aumentando al calor de la
presentación de los reclamos mencionados. En ese plano, la Corte Suprema de Justicia
ha estado prestando razón a lo que se conoce como “derecho contributivo”, definido
como el derecho de las personas a cobrar de acuerdo con el “esfuerzo de pago (de sus
contribuciones)” realizado a lo largo de la vida, reforzando los ingresos “...a medida que
decaiga su valor con relación a los salarios de actividad” (Fiscella, 2009: 4). En el
marco del desarrollo específico de este proceso, ello colisiona con la prioridad dada a
los haberes inferiores, que crecieron muy por encima de la inflación, mientras los de
mayores montos (pero también los medios-medios) sufrieron un retraso innegable. Por
su parte, las posiciones oficiales reivindican la mayor atención prestada a los
beneficiarios de menores ingresos, considerando virtuosa la acción igualadora estatal.
Así planteada, ha tomado cuerpo una fuerte pugna, en la que a nuestro entender deben
atenderse dos dimensiones:
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a) en términos político-institucionales y doctrinarios, la opción entre derechos sociales,
políticamente consagrados vs derechos contributivos, que en la doctrina que predomina
en el Poder Judicial, se vuelcan más a una concepción de derechos individuales;
b) una acción político-cultural de largo plazo, que asuma la necesaria profundización de
la discusión sobre las virtudes –o defectos- de políticas de igualación y proximidad
social. Ello implica el involucramiento de y en la cuestión distributiva, pero no se agota
en ella: hablamos de ´profundización´ para aludir a su necesario carácter integral, al
reconocimiento de la palabra y el bienestar de los más variados sectores, en una
sociedad que se ha polarizado y segmentado en sus estructuras, sus prácticas y sus
intercambios.
Si ello no ocurre, los procesos de cuestionamiento a los que hemos aludido pueden
devenir la más seria amenaza a lo mejor que, hasta el momento, ha exhibido la reforma
del sistema previsional: la posibilidad de mejorar de manera importante las condiciones
de vida de los adultos mayores en un marco de reconocimiento de derechos.
Abierta como está a la lucha social y política, la consolidación de ese proceso carece de
certezas, y sólo cuenta a su favor con la energía social que pueda ser movilizada.
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