1 ANALISIS DE LA LEY DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL DE ARGENTINA Por Celeste Silva ¿Era necesario en Argentina una nueva ley de radiodifusión que superara la legislación arcaica impuesta en los 80 por la dictadura militar?. Esa es la principal hipótesis que tratará de responder este pequeño trabajo haciendo un análisis sobre la esencia de la Ley 26.522, o más conocida como ley de medios, cuyo objetivo es la aniquilación de monopolios existentes hasta hoy en Argentina. Eso implica, nada más ni nada menos, la pluralidad de voces, la participación, la universalización, y sobre todo la democratización no de los medios en si, sino de algo mucho más profundo: la información considerada un bien público y un derecho fundamental de la persona humana. El derecho a la comunicación, superador al principio de la libertad de expresión El derecho a la información es uno de los nuevos derechos y consiste en el derecho a informar y ser informado. Es también el acceso libre a las fuentes de información, la posibilidad de recoger noticias, transmitirlas y difundirlas, y de resguardar las fuentes. En otro polo, se encuentra el derecho a ser y estar informado, el derecho a conocer nuestra realidad y contexto, en síntesis, el derecho a saber lo que pasa en nuestro mundo. Además de la resignificación de mensajes, los ciudadanos deberían participar activamente en este proceso demandando información, vertiendo opiniones y reclamos. De acuerdo a lo expresado en el Pacto de San José de Costa Rica (artículo 13 Inc. 1º) los ciudadanos no son meros agentes receptores de la libertad de expresión monopolizado por una minoría: “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier procedimiento de su elección”1. En este panorama, la función de los medios no debe ser el vehículo de difusión de una elite, o eficaces agentes de propaganda. El derecho a la información es esencial para el desarrollo del ser humano. No sólo es el derecho pasivo a recibir información, ni la posibilidad individual de expresar las ideas por 1 CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS 2 la prensa. Se trata de un fenómeno más amplio que comprende a la sociedad en su conjunto, y es indispensable para el sistema democrático. La posibilidad de investigar, buscar, recibir y difundir informaciones y opiniones contribuye de manera vital al desarrollo de cualquier sociedad que intenta acercarse a lo que debería ser un sistema democrático. Por tal motivo el derecho a la comunicación, es un derecho nuevo que supera al ahora, a mi entender, principio de la libertad de expresión que es el “difundir las ideas por la prensa sin censura previa”2. A esto se suma que el artículo 32 de la Constitución de Argentina anuncia: “El Congreso Federal no dictará leyes que restrinjan la libertad de imprenta o establezcan sobre ella la jurisdicción federal”3. Es necesaria la mención de esta normativa constitucional, ya que su interpretación literal llevó a que haya un atrasado legislativo en materia de comunicación en ése país. A mi entender, la palabra “restringir” prohíbe desnaturalizar la esencia y fin de una norma jurídica, pero, no así “reglamentar”, ya que se puede reglamentar ampliando derechos o manteniéndolos. Superada esa discusión doctrinaria La ley de Radiodifusión 22.285 se promulga por la dictadura militar el 15 de septiembre de 1980. El principal texto que regía, hasta hace muy poco, a la comunicación en la Argentina llevaba al pie la firma de personajes como Jorge Rafael Videla, Albano Harguindeguy y José Alfredo Martínez de Hoz. La normativa legal era una poderosa herramienta, que generó un sistema de medios de comunicación de concentración de dinero y discurso en pocas manos y voces, mientras explotaba y disciplinaba a trabajadores de prensa, excluyendo del acceso a los medios a una pluralidad de actores sociales que también tenían derecho. Las diferencias entre la ley 22.285 y la nueva LSCA 1- Libertad de expresión: En la antigua normativa estaba limitada por las necesidades de la Seguridad Nacional. La nueva ley garantiza el derecho universal a la información, declarando a la misma bien público, y al servicio un servicio público. 2 3 CONSTITUCIÓN NACIONAL ARGENTINA, art. 14 CONTITUCIÓN NACIONAL ARGENTINA, art. 32 3 2- Monopolios y Oligopolios: La ley de la dictadura permitía la concentración de información y el Estado tiene participación en áreas no rentables para los grupos económicos. Por su parte, la ley 26522 impide la formación de monopolios y oligopolios y el Estado, siendo uno de los tres tipos de prestadores, tiene asignado frecuencias. 3- Contenidos: la ley de la década del 80 no fomenta la producción de contenidos educativos e infantiles. La nueva ley promueve la producción de esos contenidos y crea un Fondo de Fomento Concursable para la Producción de Programas de Televisión de Calidad para Niños, Niñas y Adolescentes que tendrá como objetivo desarrollar estrategias que permitan producir más televisión y radio de carácter educativo, cultural e infantil. 4- Calidad de contenidos: La vieja ley establece límites a la calidad de la información; la vigente, la polifonía de informaciones y opiniones. 5- Medios Públicos: Permite a las Universidades que tengan emisoras sin restricciones ni obligación que seas Sociedades Comerciales. 6- Control estatal: La nueva ley da potestad al Congreso Nacional para evaluar el funcionamiento de los medios públicos. Además crea la figura del Defensor Público, destinado a que reciba reclamos, denuncias, etc. por parte de oyentes y televidentes. 7- Licencias: La ley de los 80 permite la multiplicidad de licencia, pudiendo una sola persona concentrar 24 permisos. La nueva ley desciende hasta 10 el número de licencias de servicios abiertos, evitando la monopolización de la información. 8- Adjudicación de licencias: la vieja ley tiene en cuenta la potestad económica del interesado. La normativa actual tiene en cuenta la idoneidad y arraigo en la actividad. 9- Prórroga de licencias: la ley 26522 prevé la realización de una Audiencia Pública y sólo se puede prorrogar por única vez. 10- Contenidos de interés público: la ley 22285 contempla la codificación de las trasmisiones deportivas, la nueva ley permite que relevantes puedan verse por TV abierta. 11- Cooperativas: Su participación estaba prohibida, hoy se establece un régimen abierto de participación 12- Cine Nacional: Hoy se establece una cuota. 4 ¿Cómo nace la LSCA? Para la sanción, promulgación y reglamentación de la ley 26.582 se movilizaran miles de personas en toda la República Argentina por lo que se puede afirmar que la normativa jurídica es producto de la correlación de fuerzas. El 27 de agosto de 2004 diversas organizaciones e instituciones de la sociedad civil se unieron con el fin de discutir temas en comunes con respecto a una nueva ley de radiodifusión; en donde consensuaron 21 puntos en común y elaboraron lo que se llamó “21 puntos básicos por el derecho a la comunicación”, que fue la esencia del proyecto de ley que llegó a Congreso Nacional el 18 de marzo de 2009. Entre mayo y agosto del 2009 se produce el debate, en septiembre de 2009 se logró la media sanción en la Cámara de Diputados. El 9 y 10 de octubre de 2009, se debatió y sancionó en la Cámara de Senadores. Si bien la ley entró en vigencia, la reglamentación se vio paralizada por una demanda judicial en el que la justicia argentina se expide a favor de la normativa. El 15 de abril del corriente año, el pueblo argentino se movilizó en una marcha masiva en reclamo por la efectiva vigencia de la ley. Cabe aclarar que esta normativa fue impulsada por el Gobierno Nacional, cuya jefa de estado Principios esenciales de la Ley de Comunicación Audiovisual 1- Servicio público: Art. 2 “La actividad realizada por los servicios de comunicación audiovisual se considera una actividad de interés público, de carácter fundamental para el desarrollo sociocultural de la población por el que se exterioriza el derecho humano inalienable de expresar, recibir, difundir e investigar informaciones, ideas y opiniones”4. El declarar un servicio de interés público implica, a su vez, que el objeto – la información – sea un bien público, no sometido a la propiedad privada y capricho de ninguna empresa periodística. 4 LEY DE SERVICIO DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL. Disponível em www.infoleg.gov.ar. Acceso em 15/10/10 5 2- Democratización: Muchos artículos de la legislación hacen a este principio. Medios más democráticos se ve en la inclusión de la Audiencia Pública para la renovación de licencias, en el porcentaje de contenidos fomentando lo regional y provincial, el acceso a los medios de cooperativas, escuelas y universidades, pueblos originarios, comunidades y Estado. La creación de la figura del Defensor Público lleva a que la sociedad democrática participe de reclamos, denuncias y perjuicios. 3-Universalización: En cuanto a este principio se afirma que la nueva legislación en materia de comunicación habla de derecho a la comunicación como superador al principio de libertad de expresión que sólo da protagonismo a uno de los polos del modelo de comunicación. Un ejemplo claro es el art. 3 que entre los objetivos de la norma consagra “la construcción de una sociedad de la información y el conocimiento, que priorice la alfabetización mediática y la eliminación de las brechas en el acceso al conocimiento y las nuevas tecnologías”5. La ley declara a la información como un derecho fundamental de la persona humana, esencial para su desarrollo personal y sociocultural. Esto se ve reflejado en el art. 8 que dicta que la recepción de las emisiones de radiodifusión abierta es gratuita, y establece un abono social para el caso de suscripción. A esto se suma que se garantiza el acceso universal a los contenidos informativos de interés relevante y de acontecimientos deportivos de encuentros futbolísticos u otro género o especialidad. Los partidos de fútbol y otros encuentros olímpicos que sean de interés para la Argentina se transmitirán por la televisión abierta de acceso libre. 4- Desmonopolización: Con el fin de impedir la formación de monopolios y oligopolios, la ley pone límites a la concentración de medios, fijando topes a la cantidad de licencias. A su vez las licencias serán adjudicadas, mediante el régimen de concurso público abierto y permanente. Art. 40: “Las licencias serán susceptibles de prórroga por única vez, por un plazo de diez (10) años, previa celebración de audiencia pública realizada en la localidad donde se preste el servicio, de acuerdo a los principios generales del derecho público en dicha materia”. 5 LEY DE SERVICIO DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL. Disponible em www.infoleg.gov.ar. Acceso em 15/10/10 6 4- Pluralidad de Voces: Acompaña al principio antes expuesto ya que evitar la concentración de medios, la regulación de contenidos y el acceso a nuevos actores de la sociedad llevan a una comunicación pluralista. Esto quiere decir, la diversidad de fuentes y miradas de la información, evitando un discurso hegemónico. Se reserva el 33% de las localizaciones radioeléctricas planificadas, en todas las bandas de radiodifusión sonora y de televisión terrestres, en todas las áreas de cobertura, para las organizaciones sin fines de lucro. Además, los pueblos originarios serán autorizados para la instalación y funcionamiento de radios AM y FM y así como de señales de televisión abierta. Se regula el ingreso a las cooperativas, escuelas y universidades. Nuevas instituciones: Se crea la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual, un órgano autárquico y descentralizado, que tiene como función la aplicación, la interpretación y el cumplimiento de la ley. Su directorio estará conformado por un presidente y un director designados por el Poder Ejecutivo, tres directores propuestos por la Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual, correspondiendo uno a la primera minoría, uno a la segunda minoría y uno a la tercera minoría parlamentarias; y dos directores a propuesta del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual. Existirá también un Consejo Federal cuyos miembros provinciales van a representar a los prestadores privados, a las emisoras universitarias, a los medios públicos y a los trabajadores de prensa. Se crea la Defensoría del Público de Servicios de Comunicación Audiovisual, un organismo encargado de recibir y canalizar las consultas, reclamos y denuncias del público de la radio y la televisión. Será designado por resolución conjunta de los presidentes de ambas Cámaras. El Consejo Federal de Comunicación Audiovisual: Es un órgano colegiado cuya misión es colaborar y asesorar en el diseño de la política pública de radiodifusión. Consejo Asesor de la Comunicación Audiovisual y la Infancia integrado por personas y organizaciones sociales con reconocida trayectoria en el tema y por representantes de niños, niñas y adolescentes. 7 Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual que tendrá el carácter de Comisión Permanente. Se integrará por ocho (8) senadores y ocho (8) diputados nacionales, según resolución de cada Cámara. Dictará su propio reglamento. Está encargado de velar por el cumplimiento de la ley y evalúa el desempeño de los miembros del directorio de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual y del Defensor del Público. Defensoría del Público de Servicios de Comunicación Consejo Consultivo Honorario de los Medios Públicos: Audiovisual Ejercerá el control social del cumplimiento de los objetivos de la ley por parte de Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado y funcionará como ámbito consultivo. Tiene como misión convocar a audiencias públicas para evaluar la programación, los contenidos y el funcionamiento de Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado; aportar propuestas destinadas a mejorar el funcionamiento de Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado; entre otros. Otorgamiento de licencias: 1- Características: - Son intransferibles - Inembargables - Indelegables 2- Plazos: - Duración de la licencia: art. 39 “Las licencias se otorgarán por un período de diez (10) años a contar desde la fecha de la resolución de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual que autoriza el inicio de las emisiones regulares”6. - Prórroga: art 40 “Las licencias serán susceptibles de prórroga por única vez, por un plazo de diez (10) años, previa celebración de audiencia pública 6 LEY DE SERVICIO DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL. Disponible em www.infoleg.gov.ar. Acceso em 16/10/10 8 realizada en la localidad donde se preste el servicio, de acuerdo a los principios generales del derecho público en dicha materia”7. 3- Titulares de licencias y autorizaciones La ley enuncia tres (3) tipos de prestadores del servicio: a- gestión estatal b- gestión privada con fines de lucro c- gestión privada sin fines de lucro. A su vez, son titulares de este derecho: a- Personas de derecho público estatal y no estatal: En este grupo se encuentra contemplado el Estado Nacional, las provincias y municipios. Y como personas de derecho público no estatal se encuentran las universidades, la Iglesia Católica y Pueblos Originarios. b- Personas de existencia visible o de existencia ideal, de derecho privado, con o sin fines de lucro. Cabe aclarar que las personas de derecho público que propongan instalar y explotar un servicio de comunicación audiovisual, deberán obtener la correspondiente autorización por parte de la autoridad de aplicación, en las condiciones que fije la reglamentación. De esta manera, la normativa legislativa diferencia entre licencias para el sector privado sujetas a concurso, y autorizaciones para entes de carácter público. 4- Extinción de Licencias: a- Por vencimiento del plazo por el cual se adjudicó la licencia sin que se haya solicitado la prórroga, conforme lo establece el artículo 40 o vencimiento del plazo de la prórroga. b- Por fallecimiento del titular de la licencia. c- Por la incapacidad del licenciatario o su inhabilitación. d- Por la no recomposición de la sociedad. e- Por renuncia a la licencia. f- Por declaración de caducidad; 7 LEY DE SERVICIO DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL. Disponible em www.infoleg.gov.ar. Acceso em 16/10/10 9 g- Por quiebra del licenciatario. h- Por no iniciar las emisiones regulares. i- Por pérdida o incumplimiento de los requisitos para la adjudicación establecidos en la ley. j- Por suspensión injustificada de las emisiones durante más de quince (15) días en el plazo de un (1) año. Contenidos de la programación 1- Radiodifusión sonora: A- Entes privados no estatales: - Setenta por ciento (70%) de producción nacional. - Treinta por ciento (30%) de música nacional repartida proporcionalmente a lo largo de la programación. - Cincuenta por ciento (50%) de producción propia que incluya noticieros o informativos locales. B- Las emisoras de titularidad de Estados provinciales, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, municipios y universidades nacionales: - Sesenta por ciento (60%) de producción local y propia, que incluya noticieros o informativos locales. - Veinte por ciento (20%) del total de la programación para difusión de contenidos educativos, culturales y de bien público. 2- Servicios de radiodifusión televisiva abierta: - Sesenta por ciento (60%) de producción nacional - Treinta por ciento (30%) de producción propia que incluya informativos locales. - Treinta por ciento (30%) de producción local independiente cuando se trate de estaciones localizadas en ciudades con más de un millón quinientos mil (1.500.000) habitantes. Cuando se encuentren localizados en poblaciones de más de seiscientos mil (600.000) habitantes, deberán emitir un mínimo del quince por ciento (15%) de producción local independiente y un mínimo del diez por ciento (10%) en otras localizaciones. 10 3- Servicios de televisión por suscripción satelital: - Deberán incluir sin codificar las emisiones y señales de Radio Televisión Argentina Sociedad del Estado, todas las emisoras y señales públicas del Estado nacional y en todas aquellas en las que el Estado nacional tenga participación; - Una (1) señal de producción local propia por cada licencia o área jurisdiccional que autorice el tendido. - Señales generadas por los Estados provinciales, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y municipios y universidades nacionales que se encuentren localizadas en su área de prestación de servicio. - Una (1) señal de producción nacional propia que satisfaga las mismas condiciones que esta ley establece para las emisiones de televisión abierta. - Deberán incluir en su grilla de canales un mínimo de señales originadas en países del MERCOSUR y en países latinoamericanos con los que la República Argentina haya suscripto o suscriba a futuro convenios a tal efecto, y que deberán estar inscriptas en el registro de señales previsto en esta ley. Nuevos Actores Sociales 1- Medios de comunicación audiovisual universitarios y educativos: Son adjudicatarias de autorizaciones. En cuanto a la programación, las emisoras universitarias deberán dedicar espacios relevantes de su programación a la divulgación del conocimiento científico, a la extensión universitaria y a la creación y experimentación artística y cultural. Las radios universitarias deberán incluir en su programación un mínimo del sesenta por ciento (60%) de producción propia. Los servicios de radiodifusión de establecimientos educativos deben responder al proyecto pedagógico e institucional del establecimiento educativo y deberá contener como mínimo un sesenta por ciento (60%) de producción propia. Podrán retransmitir libremente las emisiones de las estaciones integrantes de Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado. 2- Servicios de comunicación audiovisual de Pueblos Originarios: Son adjudicatarios de autorizaciones y serán financiados por: asignaciones del 11 presupuesto nacional, venta de publicidad, donaciones y legados, venta de contenidos de producción propia, auspicios o patrocinios, y, recursos específicos asignados por el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas. 3- Cooperativas: Tenían prohibido el ingreso al sector hasta el año 2005. La situación de Brasil Tras la innovación en Argentina de contar con una ley de medios moderna, democrática y coherente con nuestros días; muchos países latinoamericanos se animan y anuncian una inminente reforma en materia de comunicación. Brasil no se encuentra ausente en este panorama. El presidente, Luiz Inacio Lula da Silva, propuso una reforma en la ley de telecomunicaciones, que reglamenta a los medios televisivos desde 1962, en pleno proceso electoral. El primer mandatario aseguró que “en Brasil hay 9 o 10 familias que dominan la comunicación en el país y que la mayoría de esos grupos profesan prejuicio y hasta odio hacia el Gobierno”8. Pensando en la próxima gestión de Gobierno dijo que "Brasil va a tener que fijar un nuevo marco regulatorio de las comunicaciones"9. "Hoy defiendo un nuevo marco regulatorio de las telecomunicaciones que tenemos en el país, porque vivimos en un marco regulatorio de 1962, afirmó el presidente”. El presidente se quejó por la desigualdad en el sector informativo y cultural entre las regiones de Brasil, dominadas por el eje Rio de Janeiro-Sao Paulo. Alguien que viven en el estado de Acre o en Amazonas o en Mato Grosso do Sul tiene el derecho de conocer lo que pasa en Rio o en Sao Paulo, pero Sao Paulo y Rio deben conocer desde el punto de vista cultural a las otras regiones, para que el país se torne más justo, más igual, porque sino, las cosas siguen desiguales, argumentó el mandatario. El presidente dijo que con la actual ley de telecomunicaciones da la impresión que los brasileños tienen una sola cara sin tener en cuenta la mega diversidad existentes en Brasil producto de la mezcla entre indígenas, negro y europeo”10. 8 9 Disponível em: http://www.agenciapulsar.org. Acesso em 15/10/2010 Disponível em: http://www.agenciapulsar.org. Acesso em 15/10/2010 12 Este anuncio defendido por el Partido de los Trabajadores (PT) desde 2007 en proyecto presentados en el Congreso, ocurre en medio de un enfrentamiento de declaraciones entre oposición y gobierno sobre la libertad de prensa en el país. De esta manera, “el candidato opositor José Serra, del Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB), acusó al gobierno y al PT por intentar intimidar a los medios de comunicación con la realización de las conferencias de comunicación, que critican el monopolio en los medios”11. Está claro que estas discusiones tienen un trasfondo que se circunscriben al cambio de gestión que vive Brasil y a las discusiones políticas en campaña electoral que tienen por fin la búsqueda de simpatizantes representados en un voto. Sea una promesa de campaña electoral o una amenaza para amordazar a las empresas periodísticas, lo cierto es que con el desarrollo de las telecomunicaciones todo país necesita de medios democráticos que fomenten la pluralidad de voces y el acceso igualitario a la información. Los que se puede afirmar que en Brasil hay una concentración de la información. “La red Globo es en la actualidad el mayor grupo de comunicación de Brasil y Suramérica, y se encuentra entre los cinco más importantes del mundo. Esta empresa posee TV Globo, que con sus 122 emisoras llega al 99,5% de la población brasileña y se mantiene con audiencias muy por encima de sus competidoras, SBT y Récord. El grupo, además, es el mayor productor de contenidos del país y posee el diario más vendido, O Globo, y más de un centenar de emisoras de radio”12. A esto se suma un vacío legislativo si tenemos en cuenta que en mayo del año pasado, el Tribunal Supremo Federal decidió abolir la Ley de Medios de 1967, aprobada en tiempos de la dictadura y que legalizaba la censura de ciertos temas y habilitaba el cierre de publicaciones. Conclusión ¿Era necesario en Argentina una nueva ley de radiodifusión que superara la legislación arcaica impuesta en los 80 por la dictadura militar?. 10 Disponível em: http://www.agenciapulsar.org. Acesso em 15/10/2010 Disponível em: http://www.agenciapulsar.org. Acesso em 15/10/2010 12 Disponível em: www.avn.info.ve. Acesso em 15/10/2010 11 13 Evidentemente la respuesta es afirmativa sobre todo porque la nueva legislación es moderna, adecuado a los tiempos de hoy, y a la llamada sociedad de la información que debería ser cada vez más democrática y pluralista, dando voz a sectores de la sociedad que hasta ahora nunca tuvieron la oportunidad de un acceso igualitario a los medios de comunicación. Un paso muy importante ya fue alcanzado y es la mejora legislativa en materia de comunicación en la República Argentina. De las novedades de la Ley 26.522, hay que destacar el protagonismo de algunos actores de la sociedad como ser: Pueblo Originarios y Cooperativas; así también el rol activo que adquiere el oyente y televidente en el proceso de comunicación audiovisual; y, el hablar de derecho a la comunicación como algo mucho más importante que la mera transmisión de información. En el caso que Brasil avance en este aspecto deberá centrar su atención en temas esenciales como la pluralidad de voces, la participación, la universalización, la democratización de los medios como entes de servicio público. Referencia Bibliográfica Constitución Nacional Argentina. Disponível em: http://www.senado.gov.ar/web/interes/constitucion/capitulo1.php. Acceso em 15/10/2010 Proyecto de Ley de Servicio de Comunicación Audiovisual. Disponível em: http://www.argentina.ar/hablemostodos. Acesso em 15/10/2010 21 Puntos Básicos por el Derecho a la Información. Disponível em: http://www.argentina.ar/hablemostodos. Acesso em 15/10/2010 Ley de Servicio de Comunicación Audiovisual. Disponível em: http://www.argentina.ar/hablemostodos. Acesso em 15/10/2010 AGENCIA DE NOTICIA PULSAR. Disponível em: http://www.agenciapulsar.org. Acesso em 15/10/2010 AGENCIA VENEZOLANA DE NOTICIAS. Disponível em: www.avn.info.ve. Acesso em 15/10/2010