CREDITO PUBLICO
Concepto
El crédito público es la aptitud política, económica, jurídica y moral de un estado para
obtener dinero o bienes en préstamo; empréstito es la operación crediticia concreta
mediante la cual el estado obtiene dicho préstamo y deuda pública es la obligación que
contrae el estado con los prestamistas como consecuencia del empréstito.
Características del crédito público
El mencionado auge del crédito publico trajo aparejada la discusión doctrinal acerca de
si realmente es un recurso publico, y cuales son los limites de su racional utilización.
Concepción clásica: Los clásicos distinguen netamente los recurso públicos
propiamente dichos de aquellas otras medidas que no tienen mas objeto que distribuir
los recursos en el tiempo al solo fin de adecuarlos a los gastos.
Esto significa que el crédito público es similar en su esencia al préstamo privado, ya que
el objetivo perseguido es idéntico al que trata de obtener un particular cuando recurre al
crédito para hacer frente a gastos inmediatos que su presupuesto anual o mensual no
puede solventar.
De esto se concluye que el crédito publico debe ser utilizado en forma excepcional y
restringidamente, y no para cubrir gastos considerados normales.
Concepciones modernas: las teorías modernas consideran que el crédito publico es un
verdadero recurso, y que no puede estar limitado por circunstancias excepcionales
Ellos creen que el empréstito estatal es un recurso que nada tiene de anormal, y que no
puede estar rígidamente limitado a “circunstancias excepcionales” que requieran lugar a
gastos imprevistos o urgentes.
Evaluación crítica: no es lo mismo la situación de un suscriptor individual de crédito
público, que la situación de los suscriptores en su conjunto, así como tampoco deben
confundirse los efectos económicos que el préstamo produce a esos suscriptores, con los
efectos del empréstito sobre la economía nacional.
En cuanto a las diferencias entre deuda pública y deuda privada, las funciones que
modernamente se asignan al estado hacen considerar al empréstito como un instrumento
financiero fundamentalmente diferente del crédito privado. De ahí que ya sean recursos
verdaderos, o anticipos de recursos futuros, los empréstitos no pueden ser solo
utilizados con el alcance excepcional y restringido que les atribuían los clásicos.
Con respecto a la afirmación de que la carga del empréstito recae sobre las generaciones
presentes o futuras, esta es más que discutible. Si el empréstito es económicamente
interno, o sea suscripto con capital nacional, no representa una carga propiamente dicha
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para la generación futura considerada en su conjunto, pero sí significa para es
generación una redistribución de riqueza, pues los futuros contribuyentes serán privados
de una parte de sus bienes en beneficio de los futuros poseedores de los títulos.
Si el empréstito es externo, esto eso, el préstamo es otorgado por capital extranjero, la
carga de la deuda sí recae sobre las generaciones futuras.
Clasificación de la deuda pública
a) La deuda pública podrá ser interna o externa.
En una consideración económica, la deuda es interna cuando el dinero obtenido en
préstamo por el estado surge de la propia economía nacional, es decir, corresponde la
frase “debernos a nosotros mismos”. En cambio, la deuda es externa si el dinero
prestado proviene de economías foráneas.
Desde este punto de vista, en el momento de la emisión y negociación, la deuda interna
significara una trasferencia del poder de compra privado hacia el sector publico, lo cual
no ocurre en el caso de la deuda externa, ya que el estado ve incrementadas sus
disponibilidades, pero como el dinero proviene del exterior, ello no significa merma en
las disponibilidades monetarias de las económicas privadas nacionales. También es
importante la diferencia en el momento del reembolso y pago de intereses, ya que si la
deuda es interna esas riquezas permanecen en el país, mientras que si es externa se
traspasan al exterior.
Desde el punto de vista jurídico, deuda interna es aquella que se emite y se paga dentro
del país. En cuanto a la deuda externa no hay unanimidad doctrinal.
Jurídicamente la deuda es externa cuando el pago debe hacerse en el exterior mediante
transferencia de valores, y especialmente cuando no es aplicable la ley nacional sino la
extranjera.
b) La deuda podrá ser flotante o consolidada.
Esta clasificación carece en la actualidad de importancia. Ahora se considera mas
ajustada la distinción de deuda a largo plazo y a mediando plazo (30 años
aproximadamente en el primer caso y de 3 a 10 años en el segundo), por oposición a la
deuda a corto plazo (generalmente 1 año). Las deudas a largo y a mediano plazo
constituyen los empréstitos propiamente dichos, mientras que a las deudas a corto plazo
se las suele denominar empréstitos de tesorería.
c) La deuda podrá ser perpetua o redimible
Las deudas perpetuas o no redimibles con las que el estado asume con la sola obligación
del pago de intereses, sin compromiso de reembolso o con reserva de reembolsar
cuando él lo decida.
Las deudas redimibles son aquellas en que el estado se obliga al reembolso y al pago de
intereses, con diferencia en los términos de duración y planes de amortización.
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Posibilidad de contraer deuda externa
Uno de los aspectos preponderantes a tener en cuenta es la relación entre el costo de la
deuda pública externa u la capacidad de un país de generar recursos por vía de sus
exportaciones. En tal sentido, resulta notoriamente preocupante en los foros financieros
y en los centros de decisión financiera, la creciente desproporción entre ambos
conceptos.
Con referencia a nuestro país, hay diversas razones que explican la cesación de su
capacidad de pago: el retroceso de las exportaciones; la falta de competitividad de
vastos sectores de la economía; la relación entre el servicio de la deuda u los ingresos
por exportaciones.
Tales circunstancias pusieron sus propios límites al financiamiento externo. Llegó un
momento en que el crédito fue imposible, aun con tasas de interés cada vez más
elevadas. Los acreedores perdieron su confianza en nuestro país y se negaron a seguir
prestando.
De ahí que se cesó en el pago de la deuda externa., produciendo la grave consecuencia
del default.
Régimen legal del crédito publico en general
El art. 56, Párr. 1º de la ley 24.156 dice: “el crédito publico se rige por las disposiciones
de esta ley, su reglamento y por las leyes que aprueba las operaciones especificas”.
El segundo Párr. Establece que se entiende por crédito publico “la capacidad que tiene l
estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento”, y especifica la
norma que ellos puede tener la finalidad de: a) realizar inversiones reproductivas; b)
atender casos de evidente necesidad nacional; c) reestructurar la organización del estado
y, d) refinanciar los pasivos del estado, incluidos los intereses respectivos.
El art. 56, Párr. Ultimo de la ley 24.156 convierte en norma jurídica un principio de
finanzas publicas, reconocido universalmente, cual es el de no utilizar ingresos
procedentes de esta fuente financiera para destinarlos a gastos corrientes: “Se prohíbe
realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos”.
A su vez, el art. 57, Párr. 1º de la ley 24.156 (art. Sustituido por decreto 1387/01, art.
10) denomina deuda publica al endeudamiento resultante de las operaciones de crédito
publico, y su Párr. Final (que remite al art. 82) excluye de la calificación de deuda
publica tanto a la contraída por el tesoro, como a la derivada de la emisión de letras por
la Tesorería General de la Nación.
Es destacable que le esté vedado a toda entidad del sector publico nacional iniciar
tramites para realice operaciones de crédito publico, sin la autorización previa de la
Secretaria de Hacienda.
Organismo de control y aplicación
El art. 68 etsbalece que “la Oficina Nacional de Credito Publico será el orgando rector
del sistema de credito publico, con ñla misión de asegurar una eficiente programación,
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utilización y control de los medios de financiamiento que se obtengan mediante
operaciones de crédito publico”. A su vez el art. 69 y el decreto reglamentario 1361/94
le asignan competencia para:
-
Participar en la formulación de los aspectos crediticios de la política financiera
que elabore la Secretaria de Hacienda pata el sector público.
Organizar un sistema de información sobre el mercado de capitales de crédito.
Coordinar las ofertas de financiamiento recibidas por el sector público nacional.
Tramitar las solicitudes de autorización para iniciar operaciones de crédito
público.
Normalizar las operaciones de emisión, colocación y rescate de empréstitos.
Organizar un sistema de apoyo y orientación a las negociaciones que se realicen
para emitir empréstitos o contraer préstamos e intervenir en ellas.
Fiscalizar que los medios de financiamiento obtenidos mediante operaciones de
crédito público sean aplicados a sus fines específicos.
Mantener un registro actualizado sobre el endeudamiento público.
Establecer las estimaciones y proyecciones para el seguimiento, información y
control del uso de los préstamos.
Organizar y mantener actualizado el registro de las operaciones de crédito
publico.
Realizar las estimaciones y proyecciones del servicio de la deuda publica y de
los desembolsos correspondientes a cada operación de crédito publico.
Servicio de la deuda publica
El Párr. 1º del art. 70 de la ley 24.156 establece que el servicio de la deuda publica esta
constituido por “la amortización del capital y el pago de los intereses, comisiones y
otros cargos que eventualmente puedan haberse convenido en las operaciones de crédito
público”.
El Párr. 2º del art. 70 impone a las entidades del sector público el deber de formular sus
presupuestos previendo los créditos necesarios para atender el servicio de la deuda. Y a
continuación faculta al poder ejecutivo para debitar, en las cuentas bancarias de las
entidades que no cumplan en término con el pago del servicio de la deuda publica, el
monto de dicho servicio y efectuarlo directamente.
El empréstito en particular
Es la operación mediante la cual el estado recurre al mercado interno o externo de
capitales en demanda de fondos y logra cerrar trato con uno o varios acreedores, que le
prestan dinero contra la promesa de rembolsar el capital, en la forma y condiciones
acordadas, con sus intereses también convenidos.
Si el empréstito se emite y se cumple en el país, es interno. Si por el contrario, la
obligación surgida es adeudada en el exterior mediante transferencia de valores y la
operación es regida por leyes extranjeras, el empréstito es externo.
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Naturaleza jurídica
a) El empréstito como acto de soberanía
Las razones por las cuales estos autores le niegan naturaleza contractual son
principalmente las siguientes: los empréstitos son emitidos en virtud del poder soberano
del estado; surgen de autorización legislativa; no hay persona determinada a favor de la
cual se establezcan obligaciones; el incumplimiento de las cláusulas no da lugar a
accione judiciales; no hay acuerdo de voluntades en el empréstito.
b) El empréstito es un contrato
Opinan los autores que el empréstitos es indiscutiblemente un contrato porque nace de
la voluntad de las partes, salvo el caso del empréstito forzoso, que es una deformación
del instituto. Existe un acuerdo de voluntades creador de una situación jurídica, por lo
cual el empréstito no puede ser sino un contrato. En efecto, la convención se celebra
porque el prestamista voluntariamente desea efectuar el préstamo.
Vemos entonces que el empréstito es un contrato como todos los que celebra el estado.
Si se considera que, por el hecho de ser el estado uno de los contratantes, el empréstito
es un contrato “publico”, nada puede objetarse al respecto, pero lo cierto es que al hacer
suscribir el empréstito a los prestamistas (es decir, al obtener de ellos los fondos), no
hace ejercicio de su poder soberano.
Coincide Villegas en que el empréstito es un contrato que vincula al estado deudor con
la misma fuerza obligatoria que cualquier contrato que el ente estatal celebre, y que se
caracterización concreta depende del examen del derecho positivo de cada país.
Empréstitos voluntarios, patrióticos y forzosos
El empréstito es voluntario cuando el estado, sin coacción alguna, recurre al mercado
de capitales en demanda de fondos, con promesa de reembolso y pago de intereses.
El empréstito patriótico es el que se ofrece en condiciones ventajosas para el estado, y
no es enteramente voluntario, pues se configura en el caso una especie de coacción. Son
empréstitos cuyas cláusulas contienen ventajas para el estado deudor, y se hacen
suscribir mediante propaganda y apelando a los sentimientos patrióticos de la
comunidad. Los casos en que más frecuentemente se utiliza esta modalidad son las
guerras.
En los empréstitos forzosos, los ciudadanos están obligados a suscribir los títulos.
Según Villegas, dada su adhesión ala teoría contractual, no cree que el empréstito
forzoso pueda ser considerado como un verdadero empréstito, ante la falta de un
acuerdo de voluntades, creador de la vinculación jurídica. Tiene, en cambio, carácter de
tributo, ya que nace como consecuencia del ejercicio del poder de imperio por parte del
estado, con prescindencia de la voluntad individual.
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Garantías y ventajas de los empréstitos
Suelen darse ciertos alicientes o estímulos para que los futuros prestamistas se decidan a
suscribir los títulos, ya sea mediante un afianzamiento del crédito que les asegure el
pago y los proteja de la desvalorización monetaria o mediante ventajas económicas,
fiscales o jurídicas que tornen más apetecibles las operaciones.
A. Las garantazas reales tiene poca utilización y consisten en la afectación especial
de bienes determinados, mediante prenda o hipoteca.
B. La garantía personal consiste en el compromiso adoptado por un tercero de
pagar las sumas prestadas en caso de no hacerlo el deudor.
C. Se habla de las garantías especiales cuando se afectan determinados recursos del
estado deudor.
D. Las garantías contra fluctuaciones monetarias tienden a proteger al prestamista
contra la depreciación del dinero.
Además de las garantías recién mencionadas, los estado necesitados conceden una serie
de ventajas que hagan más conveniente la inversión.
Técnica del empréstito
El acto inicial es la emisión. Si el empréstito es a largo y mediano plazo, es necesaria
una ley que disponga los elementales aspectos de su régimen,
Con respecto a la colocación de los títulos, el decreto 340/96 menciona como medios la
licitación publica, la suscripción directa y la licitación privada.
La restitución de las sumas prestadas se efectúa mediante la amortización; ésta puede
ser obligatoria, si debe efectuarse en fecha determinada, o facultativa, si el estado se
reserva el derecho de amortizar o no el empréstito y de fijar las fechas en que se hará
efectiva la amortización.
En cuanto a la conversión, en sentido amplio significa la modificación de cualquiera de
las condiciones del empréstito. En sentido restringido, se dice que hay conversión
cuando se modifica el tipo de interés.
Incumplimiento de la deuda publica
Puede suceder que un estado deudor no cumpla con algunas de las obligaciones
contraídas al obtener el empréstito.
Las formas directas de incumplimiento de la deuda pública son:

Repudio de la deuda. Se trata de un acto unilateral mediante el cual el estado niega
la obligaron derivada del empréstito. El repudio corresponde a una actitud
deliberada que importa una lesión al principio de la buena fe de los actos jurídicos.
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
Mora, moratoria, bancarrota y “default”. En estos casos, el incumplimiento se
produce por la carencia o insuficiencia de fondos para atender debidamente las
obligaciones contraídas por medio del empréstito. Si se tarta de un mero atraso
transitorio y el pago se reanuda a breve plazo, tal situación se denomina MORA; por
el contrario, si el atraso es a largo plazo, recibe el nombre de MORATORIA; por
último, se dice que hay BANCARROTA cuando el estado suspende los pagos en
forma indefinida, y sus finanzas no permiten prever el cumplimiento en un plazo
previsible. Cuando la situación de un país oscila entre un no muy simple “atraso” a
largo plazo y una mas probable suspensión de pagos en forma indefinida, se emplea
intencionalmente el termino DEFAULT, que significa que se ha dejado de pagar la
deuda publica.
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