Capacidades de Gestión de las Instancias de Gestión Educativa Descentralizadas en Ayacucho, Huancavelica
y Huánuco
J. Martín VEGAS1, Erika DUNKELBERG, Ruth CESPEDES
INTRODUCCION
El Ministerio de Educación ha desarrollado una propuesta de proyecto de Inversión en Educación Inicial. Este
proyecto busca incrementar y mejorar la oferta de servicios de educación inicial para niños y niñas de 3 a 5 años en
los departamentos de Huánuco, Huancavelica, y Ayacucho. Este estudio busca realizar un análisis y diagnóstico
sobre las actuales capacidades de gestión de los funcionarios clave de las DRE y UGEL en las tres regiones y
proponer estrategias para elevar el nivel de capacidades de gestión.
El trabajo se realizó en cuatro etapas. Primero se elaboró un marco de referencia que permitiera definir, en base a la
recopilación de documentación y revisión de estudios, las capacidades de gestión requeridas así como el desarrollo
de los instrumentos de recojo de información. En una segunda etapa se hicieron las coordinaciones logísticas
necesarias para llevar el trabajo de campo y se elaboraron y validaron los instrumentos. En la tercera etapa, durante
los meses de Julio y Agosto del 2009, se realizó el levantamiento de información en una muestra de once UGEL y en
las tres DRE. Y finalmente en la última etapa se procesó y analizó la información recogida.
1. MARCO DE REFERENCIA: ¿CUÁLES SON LAS CAPACIDADES DE GESTIÓN Y A QUÉ INSTANCIA DE
GESTIÓN LE CORRESPONDEN?
Existen tres dificultades para definir las capacidades de gestión requeridas para que los gobiernos regionales
incrementen y mejoren la oferta de educación inicial. Una primera es que las funciones establecidas en la
normatividad para cada instancia de gestión no se encuentran claramente establecidas y no existe una matriz oficial y
consensuada que precise las responsabilidades de cada instancia (Ministerio de Educación, Dirección Regional de
Educación, Unidad de Gestión Educativa Local). La segunda dificultad está vinculada al enfoque de gestión en que
las capacidades se han de inscribir. Por un lado ellas puedan ubicarse en un modelo de gestión de corte burocráticofuncional o en un modelo orientado a resultados. En el primer caso, las capacidades se definirán en función de los
manuales de organización y funciones de las instancias de gestión educativa. En el segundo, se requeriría identificar
desempeños que permitan modificar las inercias que han llevado a un estancamiento en la ampliación de cobertura
de la educación inicial. Finalmente, no existe una precisión respecto a las funciones en materia de educación inicial.
Existen rasgos específicos de las políticas de educación inicial tal como están planteadas en el Proyecto Educativo
Nacional, como la intersectorialidad, vinculación con la comunidad, programas escolarizados y no escolarizados que
podrían suponer funciones y capacidades específicas para este nivel educativo.
Finalmente, se construyó una matriz de funciones y capacidades de gestión de DRE y UGEL circunscrita a cuatro
campos (1) Proveer los materiales educativos necesarios; (2) Brindar espacios educativos adecuados y seguros; (3)
Garantizar una suficiente y adecuada plana docente en el nivel inicial; (4) Incrementar prácticas adecuadas de
gestión educativa (ver Anexo 1). a partir de las normas vigentes, un enfoque de gestión por resultados. En cada
campo se identifican las actividades que se deben realizar tomando en cuenta las políticas de primera infancia y el
proyecto de inversión para ampliación y mejora en la educación inicial elaborado por el MED-BID. Para realizar estas
actividades se presume se tienen que llevar a cabo una serie de acciones. Las actividades juntas forman parte de un
proceso que es el que tiene que ver con el proceso de gestión específico. Luego se recurre a la normatividad para
determinar qué nivel de responsabilidad sobre estas acciones le corresponde a cada instancia de gestión. Cuando
la normatividad no se pronuncia, el estudio propone a qué instancia le puede corresponder realizar qué actividad o
tarea. Estas propuestas fueron presentadas y aceptadas por el Ministerio de Educación y en las matrices se
encuentran en color celeste. Así las cuatro áreas de gestión que se estudian son: gestión de materiales, de
infraestructura, pedagógica y de recursos humanos:
La Gestión de Materiales educativos, área en la cual se han identificado las siguientes actividades: formulación de
lineamientos sobre material educativo; levantamiento de información sobre necesidades de material, sistema de
compra y distribución, adecuación de materiales al contexto local, el monitoreo y evaluación del uso de los materiales
y elaboración de lineamientos sobre adquisición y uso del material educativo. Desde la normatividad se ve que la
DRE es responsable de distribuir materiales, de desarrollar un sistema para el levantamiento de información, de
diversificar contenidos, entre otros. Con respecto al monitoreo de los materiales encontramos que no se pronuncia
sobre el monitoreo del uso del material y su evaluación por lo que se propone que sea responsabilidad de la DRE
establecer criterios y estrategias para la supervisión y proporcionar recursos para tal fin. En relación a la UGEL, esta
1
Director del Instituto de Investigación y Políticas Educativas de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya (UARM);
[email protected]
1
tiene tres responsabilidades específicas: distribuir el material educativo, determinar necesidades, y monitorear el uso
del material por parte de los docentes.
Gestión de Infraestructura: Se han establecido dos actividades, el mantenimiento de la infraestructura y la
construcción de nueva infraestructura. El RGSE proporciona cierta especificidad sobre cómo se distribuyen las
funciones de gestión de infraestructura: el MED establece los lineamientos generales y normas técnicas a nivel
nacional; el GR diseña las políticas de infraestructura (entendemos por diseño que define los criterios para determinar
donde se invertirá con nueva infraestructura o criterios para definir que infraestructura debe ser rehabilitada); y la
UGEL determina las necesidades en su jurisdicción, de acuerdo a los criterios de la DRE, y participa en la
construcción. Respecto a este último aspecto no se define cual es el grado de participación de la UGEL: si se refiere
a financiar o a supervisar la construcción. La homogeneidad que encontramos en el país con respecto a la
infraestructura escolar es resultado de la ley, ya que el RGSE no establece que los lineamientos generales y normas
técnicas del MED deban ser adaptadas a la realidad geográfica de una región o zona por la DRE o UGEL, cuando
bien podría ser el caso.
Gestión Pedagógica: se han planteado las siguientes actividades: seguimiento y evaluación de los avances en la
ejecución de la programación curricular con definición de medidas correctivas y de retroalimentación, seguimiento y
evaluación periódica del desempeño de docentes y promotoras, acompañamiento pedagógico, evaluación de logro
de aprendizajes, diversificación curricular, integración de servicios que recibe el niño.
La gestión pedagógica de los servicios de educación inicial (CEI y PRONOEI) no se encuentra definida
explícitamente en las normas, aunque se plantean algunos aspectos generales. De acuerdo a la LGE, la UGEL debe
identificar las necesidades de capacitación del personal docente, desarrollar programas de capacitación (Art 46º p);
conducir el proceso de evaluación y de ingreso del personal docente (inciso g). La DRE asegura la calidad y
oportunidad de la formación inicial y en servicio de los profesores (Art 56º f), y que el GR desarrolle procesos de
profesionalización, capacitación y actualización del personal docente (Art 71i r). En el proyecto del BID se identifican
una serie de desempeños que los docentes deben demostrar para una práctica educativa adecuada que promueve el
logro. Estos desempeños o capacidades se alcanzarán por medio de un programa de acompañamiento docente, el
cual podría estar a cargo de la UGEL o tercerizarse en una instancia externa. Las actividades del proyecto del MEDBID, tal como son planteadas, vendrían a representar las mismas capacidades o competencias que se espera de los
directores o de quienes dirigen los servicios de educación inicial.
De acuerdo al perfil del proyecto de inversión, una adecuada gestión pedagógica debe traducirse en una adecuada
práctica docente en el aula. Un docente que tiene una práctica adecuada y buen desempeño es un docente que: (i)
Elabora y usa una programación que define con precisión los niveles de logro educativo, es estructurada y pertinente
para el logro de aprendizajes, (ii)Cumple con la secuencia de actividades pedagógicas programadas, hace uso
adecuado y suficiente de los materiales, espacios y recursos disponibles para alcanzar logros de aprendizaje, (iii)
Aplica instrumentos adecuados de evaluación, seguimiento periódico de progreso y refuerza y retroalimenta los
aprendizajes, (iv) maneja repertorio diverso y adecuado de metodologías para desarrollar las competencias de CI, LM
y PS; (v) establece interacciones horizontales, cercanas y afectivas con los niños y construye de manera participativa
normas de convivencia para promover un clima de aula adecuado para el aprendizaje, (vi) Participa periódicamente
en espacios institucionales para auto evaluar y retroalimentar su práctica, (vii) Conoce y usa enfoques y estrategias
que promueven la participación de las familias en actividades que favorecen el aprendizaje en la escuela y el hogar.
Para que estas prácticas docentes se lleven a cabo se plantean dos opciones, la de desarrollar un programa de
acompañamiento y la de realizar capacitaciones. En las UGEL ya se viene implementando un programa de
acompañamiento. El programa de acompañamiento se define desde la DRE. La DRE, a través del PpR ha asignado
el número de acompañantes que le compete a cada UGEL y el número de IIEE que serán focalizadas. Asigna los
salarios de los acompañantes y los ha seleccionado. Los acompañantes han sido capacitados por el MED. ¿La UGEL
que responsabilidad debe tener: de asesorar a los acompañantes? ¿De monitorear? ¿De sistematizar buenas
prácticas? ¿De coordinar redes? Ello no está definido con claridad.
La Gestión de Recursos Humanos o Personal Docente de acuerdo a las actividades previstas en el programa del BID
es abordada en los siguientes aspectos: contratación y nombramiento del docente, sistema de control de asistencia y
cumplimiento de la jornada laboral, denuncias y sanciones por incumplimiento. De acuerdo a la normatividad la UGEL
es la instancia que organiza los procesos de contratación y nombramiento, supervisa la asistencia y cumplimiento de
la jornada laboral, procesa las denuncias, bajo la supervisión de la DRE. Sin embargo, el Ministerio de Educación ha
variado cada año los procedimientos de contratación y el nombramiento se inscribe ahora dentro de las normas de la
carrera pública magisterial.
2
Matriz Gestión de Materiales Educativos
Responsabilidades y Capacidades para la Gestión de Materiales Educativos2
Actividad
Lineamientos
base sobre tipo
de material
educativo
pertinentenecesario
Levantamiento de
información sobre
IIEE que
requieren
materiales
educativos
Sistema de
priorización de
compra y
distribución de
materiales
educativos
Responsabilidad
GR-DRE
Proporciona
insumos a los
lineamientos del
MED
Capacidad DRE
Opinar sobre los
lineamientos de material
educativo con sustento en
información regional
Responsabilidad
UGEL
Distribuye
lineamientos
Capacidad UGEL
Desarrolla e
implementa Sist.
Información
Consolidar información y
elabora reportes
Determina
necesidades
(Arto 46º m)
Recoger información y
procesarla
Utiliza instrumentos de
recojo de información
GR distribuye a
UGEL
Implementar
procedimiento de
distribución oportuna de
materiales
UGEL distribuye
Elabora procedimientos
de distribución oportuna
de los materiales
Pone en funcionamiento
un sistema de registro
eficiente que permite
control de la distribución
Elabora actas de entrega
y pecosas
Entrega materiales a IIEE
Realiza actividades de
capacitación en los IIEE
para el bueno uso y
conservación de los
materiales
Implementar sistema de
control de la distribución
Adecuación de
materiales al
contexto local
Diversifica e
incorpora
contenidos de su
realidad
(Art 71º c)
Monitoreo del uso
de materiales
Procesa
información de
uso
Recoger Información de
UGEL sobre necesidades
de los docentes y
estudiantes en el uso de
m. e.
Planificar y ejecutar
actividades de validación
de m.e. previos a la
producción
Proporcionar recursos
financieros
Proporcionar recursos
materiales
Elaborar materiales
complementarios
adecuados al a región.
Establece criterios y
estrategias para la
supervisión del uso de los
materiales educativos
Establece criterios e
indicadores que permitan
verificar el impacto de los
m.e. en el aprendizaje y
desempeño docente
Define plan de
supervisión del uso de
recursos
UGEL distribuye
Monitorea uso de
materiales
Supervisa el uso de
materiales educativos:
Define un plan de
supervisión del uso de
los materiales a través de
la gestión del centro y el
uso en el aula,
identificando criterios,
indicadores, e
instrumentos
Aplica los instrumentos
de supervisión de los
2
En celeste las propuestas formuladas por la consultoría debido a que no están claramente definidas en la normatividad, las que
han sido revisadas por el Ministerio de Educación
3
Proporciona los recursos
financieros
Establece el
financiamiento para la
supervisión
Aprueba medidas de
mejora en el uso de m.e.
en la región con la DRE
Evaluación del
uso de materiales
Diseña
evaluación/
Instrumentos
Financia/ procesa
materiales educativos en
las IEE de acuerdo a
procedimientos e
indicadores establecidos.
Sistematiza los
resultados de la
supervisión y monitoreo
Establecer criterios,
diseñar estrategias y
elaborar instrumentos
para la evaluación del
uso de los materiales
educativos y para verificar
el impacto de los m.e. en
el aprendizaje y
desempeño docente
Definir plan de evaluación
del uso de recursos
Establece el
financiamiento para la
evaluación y
proporcionar los recursos
Identificar medidas de
mejora en el uso de los
m.e. en la región
Capacitar para la
evaluación
Capacitar en uso de
instrumentos de
evaluación de los
materiales educativos en
las IEE de acuerdo a
procedimientos e
indicadores establecidos.
Realizar monitoreo a la
capacitación
Sistematizar los
resultados de la
evaluación
Matriz Gestión de Infraestructura y Equipamiento:
Responsabilidades y Capacidades para la Gestión de Recursos de Infraestructura
Actividad
Mantenimiento
de
infraestructura
actual
Responsabilidad
GR-DRE
Participa en
elaboración de
normas técnicas
Diseña e
implementa
políticas de
infraestructura
(Art 71º m)
Nueva
infraestructura
Capacidades DRE
Gestionar el
mantenimiento de la
infraestructura y
equipamiento
Monitorear y supervisar
los programas y
proyectos de
infraestructura
Sanear y registrar los
bienes inmuebles de uso
educativo de la región en
los registros públicos
Registrar y controlar los
activos fijos y pasivos de
uso educativo en el
ámbito regional
Dar de baja a los activos
fijos irrecuperables
Asignar recursos físicos
de uso educativo en el
ámbito regional
Formular proyectos de
inversión en
Responsabilidad
UGEL
Determina
necesidades de
infraestructura y
equipamiento,
participa
construcción y
mantenimiento
(LGE, Art 46º m)
Determina
necesidades,
participa
Capacidades UGEL
Determinar las necesidades
de infraestructura y
equipamiento de las IIEE
Analizar las condiciones
técnicas para la mejora y
mantenimiento de
infraestructura
Realizar el informe técnico
por cada aspecto de los
déficits encontrados
Propiciar uso racional de la
infraestructura
Implementar expedientes
técnicos
Planificar y realizar el
mantenimiento de la
infraestructura
Promover el mantenimiento y
cuidado involucrando a los
padres
Mantener una base de datos
general actualizada
Entregar información a la
DRE para planificar
ejecución de los programas
de infraestructura y
equipamiento
Ejecutar programas de
infraestructura y
equipamiento para uso
4
infraestructura y
equipamiento en
coordinación con GL e
integrarlos al Plan de
desarrollo regional
concertado y al
presupuesto
Asigna recursos
presupuestales para los
programas y proyectos de
infraestructura
Ejecutar programas de
infraestructura y
equipamiento
construcción y
mantenimiento
(LGE, Art 46º m)
educativo
Supervisar la
implementación de los
proyectos de construcción y
equipamiento
Realizar el diseño de planos
según los requerimientos de
los programas
Matriz de Gestión Pedagógica
Actividad
Seguimiento y
evaluación
periódica de los
avances en la
ejecución de la
programación con
definición de
medidas
correctivas y de
retroalimentación
Seguimiento y
evaluación
periódica del
desempeño de
los docentes en
las aulas y de las
promotoras en
programas
Programa de
Acompañamiento
Responsabilidad
GR-DRE
Participa en
diseño
Dirige el
seguimiento y
evaluación
Participa en la
definición del
buen desempeño
Capacidades
GR-DRE
Elabora y adapta
instrumentos de
seguimiento y evaluación
Coordina la aplicación de
los instrumentos
Procesa información
regional y elabora
reportes
Responsabilidad
UGEL
Regular y
supervisar las
actividades que
brinda la IIEE
(LGE)
Asesorar la
gestión
pedagógica de la
IIEE (LGE)
Comprende y conoce lo
que es un buen
desempeño docente,
conoce el reglamento y
base teórica practica
Consolida reportes de la
UGEL
Asesorar la
gestión
pedagógica de la
IIEE (LGE)
Establece los objetivos
del acompañamiento
pedagógico y monitoreo
Identifica las áreas y
objetivos a ser
supervisados
(programación, secuencia
actividades) y
monitoreados en las
UGEL e IIEE
Identifica información
referida a los objetivos a
ser supervisados
Diseña la estrategia de
monitoreo y
acompañamiento
Prioriza los objetivos de
supervisión y monitoreo
Diseña los
procedimientos y
mecanismos
Establece indicadores
para seguimiento
Elabora instrumentos de
supervisión y monitoreo
Asesorar la
gestión
pedagógica de la
IIEE (LGE)
Capacidades
UGEL
Conoce y aplica los
instrumentos de
evaluación y seguimiento
Procesa reportes de IIEE
Elabora reportes
Organizar y realizar
actividades de
asesoramiento para
superar limitación técnico
pedagógicas
Sistematizar la
información recogida de
las IIEE
Elaborar el informe de
acompañamiento
Realizar visitas
periódicas a las IIEE
para asesora a docentes
y directivos a fin de
mejorar competencias
pedagógicas
Elaborar conjuntamente
con docentes estrategias
de aprendizaje modelo
Diseñar con los docentes
un plan de acción de
aprendizaje
Visitar las aulas para
verificar incorporación de
las recomendación
5
Ejecuta acciones de
supervisión y
acompañamiento en las
UGEL
Sistematiza la información
de las UGEL
Adecuada
evaluación de los
logros de
aprendizajes de
los niños con
instrumentos y
procedimientos
estandarizados
Crear condiciones
para la
implementación
de normas,
estándares e
indicadores de
medición de la
calidad
Promover una
cultura de calidad
entre las UGEL
de la región
basada en la
evaluación de
logros de
aprendizaje
Participa en la
etapa del diseño y
programas de los
programas de
evaluación de
aprendizaje
Diversificación
curricular
La directora/
docente
coordinadora
facilita y propicia
la integración de
servicios que
recibe el niño en
el CEI o
PRONOEI
Conduce la
diversificación
curricular en
coordinación con
las UGEL y con
opinión de los
COPARE/COPAL
E (art 23º RGSE)
Gestión
Intersectorial de
planes y
programas
Participa en el diseño y
programas de los
programas de evaluación
de aprendizaje que se
realicen en su ámbito
Identifica las necesidades
de capacitación de las
UGEL con respecto a la
calidad basada en los
logros
Organiza información
sobre el nivel de logros de
aprendizaje
Diseña y planifica talleres
de sensibilización
Implementa talleres
Coordina con MED la
organización de la
evaluación de los
aprendizajes
Alcanza sugerencias a la
propuesta de evaluación
(indicadores, temática)
Apoya las acciones de
evaluación
Facilita el presupuesto
Promover una
cultura de calidad
entre directores,
docentes y padres
basada en la
evaluación de
logros de
aprendizaje:
Realizar convenios con
instituciones locales para
apoyar la función de
acompañamiento
Asegurar recursos
suficientes para las
visitas de las IIEE
Identifica las
necesidades de
capacitación de las IIEE
Organiza información
sobre el nivel de logros
de aprendizaje de la
localidad recogidos en
las evaluaciones
Diseña y planifica el
desarrollo de talleres de
sensibilización
Implementa los talleres
Elabora materiales que
sirvan de guía para los
procesos de
autoevaluación y
acreditación
Participa en la etapa de
diseño y programas de
los programas de
evaluación de
aprendizaje
Coordina con la DRE la
organización de la
evaluación en su
jurisdicción
Alcanza sugerencias a la
propuesta de evaluación
Apoya las acciones de
evaluación
Facilita el presupuesto
para la realización de las
acciones de la
evaluación
Promover y
apoyar la
diversificación de
los currículos de
las IIEE (LGE)
Monitorea los programas
sociales de apoyo a los
servicios educativos
Evalúa la ejecución y
resultados de los
programas sociales de
apoyo
Comunica los resultados
de los programas de
apoyo
Asesora, apoya en
la integración de
servicios
Tiene conocimiento de
los diversos programas
que existen en su
jurisdicción
Establece vínculos con
los responsables de los
otros programas
Informa sobre
posibilidades de brindar
esos servicios en las
IIEE o de referir a
6
Gestión de Recursos Humanos
Actividad
Sistema de
control de
asistencia y
vigilancia del
cumplimiento de
la jornada laboral
Contratación y
nombramiento del
docente
Denuncias y
sanciones por
incumplimiento de
normas
Responsabilidad
GR-DRE
Monitorea ejecución por
UGEL
Emite reportes
Conocimiento adecuado
y aplicación de las
normas y
procedimientos que
regulan funciones,
atribución y
responsabilidades en
los servicios educativos
Participa en elaboración
de normas y
procedimientos
Capacidades
GR-DRE
Conoce las normas
Procesa
información /
reportes de la
UGEL sobre ceses
y sanciones
Responsabilidad
UGEL
Sanciona y cesa
al personal que
no cumple con
jornada
Conduce proceso
de evaluación e
ingreso de
personal docente
Organiza el
seguimiento y
evaluación (CPM)
Capacita en
normas y
procedimientos
Supervisa
cumplimiento de
normas
Capacidades
UGEL
Conoce las normas
Realiza visitas de
supervisión para verificar
cumplimiento de normas
de las IIEE
Emite reportes
Conoce las normas y
procedimientos
2. METODOLOGIA: ¿CÓMO IDENTIFICAR CAPACIDADES POTENCIALES? INSTITUCIONALES Y
PERSONALES? LA COMBINACIÓN DE FUENTES Y NIVELES DE ANÁLISIS
Debe tomarse en cuenta que varias de las actividades planteadas para la ampliación de cobertura y la mejora de la
calidad del servicio en educación inicial actualmente no son realizadas por las DRE y UGEL, por lo tanto, se trataba
de determinar si estas instancias de gestión tienen la capacidad potencial de asumirlas a partir de lo que actualmente
realizan. Estas capacidades deben mirarse tanto a nivel institucional como de los funcionarios involucrados.
Por ello se combinó tres fuentes de información:
a) Se elaboró un protocolo de entrevista a profundidad común a todos los funcionarios de la UGEL y otro similar para
los funcionarios de la DRE. Estos protocolos fueron elaborados teniendo como referente las matrices elaboradas para
la identificación de funciones y capacidades de la DRE y UGEL. Están organizados en cinco grandes áreas:
experiencia profesional del entrevistado, gestión de infraestructura, gestión de materiales educativos, gestión
pedagógica y gestión presupuestal.
Para cada área se elaboraron tres tipos de preguntas, las que apuntan a conocer cuál es el nivel de conocimiento del
funcionario sobre lo que se consideran son conceptos claves vinculados a la gestión por resultados; las que apuntan
a conocer que tanto manejo tiene el funcionario de los procesos; y las que apuntan a recoger sus apreciaciones y
requerimientos en relación al desarrollo de sus capacidades.
Se trabajo con un solo cuestionario, que aunque extenso, permitía la triangulación de información recogida entre los
funcionarios, y también para determinar hasta que punto hay una acción coordinada hacia el logro u objetivo que se
plantea alcanzar, al mismo tiempo que establece cuál era el nivel de conocimiento técnico y práctico sobre elementos
relacionados a la gestión educativa que se consideran son necesarios para llevar a cabo una adecuada función.
Se estableció que estos protocolos de entrevista debían ser aplicados a funcionarios claves. Se identificó en el
organigrama de las UGEL a los funcionarios que ocupan cargos claves: (i) Director de la UGEL, (ii) Jefe de Gestión
Pedagógica; (iii) Jefe de Gestión Institucional; (iv) Jefe de Gestión Administrativa; y (v) Especialista de Nivel Inicial.
La revisión de las entrevistas a profundidad semi-estructuradas realizadas a los funcionarios clave permiten detectar
si ellos tienen una comprensión de su quehacer como funcionario y una visión articulada del quehacer de la instancia
de gestión. Además, permite detectar si su comprensión está vinculada a un modelo de gestión tradicional o a uno
enfocado en resultados (o en procesos para llegar a resultados).
Los protocolos de entrevista fueron validados y testeados en dos momentos. Primero con funcionarios de la UGEL de
Ventanilla, Callao con quienes se realizaron entrevistas para verificar que las preguntas eran pertinentes y que
abarcaban todos los procesos necesarios. Segundo, durante el taller de capacitación dos de los consultores
contratados para el trabajo de campo tenían experiencia en la gestión pública educativa por lo que contribuyeron
también a su mejora.
7
b) Se elaboró una ficha con información básica para la UGEL que incluye datos de la entrevista, condiciones de
infraestructura, características administrativas, personal de la UGEL. Se recogió información para esta ficha por
medio de la observación pero solicitando también a los respectivos funcionarios la información necesaria para
completar la ficha.
c) La revisión de los principales documentos de gestión para proceder durante el análisis de datos a la triangulación y
verificación de la información reportada en las entrevistas a profundidad.
No se ha realizado una observación de campo, porque, tal como se ha mencionado, se trata de nuevas
responsabilidades que actualmente no se realizan o se están realizando incipientemente. Además, una observación
hubiera supuesto instalarse en la DRE y UGEL y observar lo que hacen, lo cual hubiera generado resistencias. La
triangulación de entrevistas sumada a la revisión de planes de acción, reportes de monitoreo y otros instrumentos
que las instancias intermedias utilizan nos permiten saber cómo han hecho las cosas de manera suficiente para ver si
cuentan con capacidades básicas para emprender el proyecto de inversión.
En cuanto al análisis se ha realizado en varios niveles. Uno primero, el análisis funcional, observa el
funcionamiento de las DRE y UGEL en su conjunto, es decir si cumplen las funciones que tiene señalada en su
manual o reglamento operativo de funciones. Un segundo nivel de análisis, el análisis de capacidades se realizó de
acuerdo a la lógica de ejecución de programas y políticas orientada a resultados, tanto en la DRE como a nivel de las
UGEL. Se procedió a identificar si las UGEL tienen las capacidades para cumplir con las acciones necesarias en la
gestión educativa, específicamente en las matrices por áreas presentadas en el capítulo 1: gestión de materiales
educativos, gestión de infraestructura y mobiliario, gestión pedagógica, y gestión del personal docente. Un tercer
nivel de análisis de los factores que facilitan o dificultan la adecuada gestión en las cuatro áreas: la suficiencia y
oportunidad de los recursos financieros; las relaciones entre las DRE y UGEL y el Ministerio de Educación; las
dificultades en cuanto a la ejecución de programas actuales de educación inicial, el alcance de los sistemas de
información y gestión, los mecanismos de supervisión y monitoreo, entre otros.
Para el análisis de la información se trabajó con las matrices de capacidades por áreas de gestión tomando también
nota de los elementos que no estaban incluidos en la matriz pero debían ser considerados. Al momento del análisis
estas matrices fueron ajustadas para reflejar mejor la información recogida. Posteriormente se hizo un análisis por
UGEL, triangulando lo que reportaban los funcionarios con los otros funcionarios de la misma instancia y
corroborando con la información documental (fichas de monitoreo, planes de gestión anual, informes, entre otros)
para verificar como han hecho las cosas y si corresponde con lo que señalan o describen en las entrevistas. Como
tercer paso se buscó los elementos comunes entre las 4 UGEL para presentar tablas resumen por región y el
contraste entre lo reportado por la DRE y el conjunto de UGEL.
3. CONCLUSIONES: PRINCIPALES HALLAZGOS
Las conclusiones del estudio se centran en determinar las capacidades existentes en las instancias de gestión
educativa de las tres regiones estudiadas así como aquellas que pueden potenciarse, tal como aparecen en los
capítulos respectivos. Las conclusiones se organizan en función de las matrices de capacidades en los siguientes
campos: gestión de materiales educativos, gestión de infraestructura, gestión pedagógica y gestión del personal
docente.
Posteriormente se presentan conclusiones generales respecto a dos factores que influyen en el funcionamiento eficaz
de las instancias de gestión: presupuesto y relaciones MINEDU-DRE-UGEL.
3.1. Conclusiones respecto a las capacidades por áreas de gestión
Gestión de Materiales Educativos
Aspectos analizados: lineamientos sobre tipo de material pertinente; levantamiento de información sobre
requerimientos de materiales; sistema de compra y distribución de materiales; adecuación de los materiales al
contexto; monitoreo y evaluación del uso de los materiales educativos
Respecto a la capacidad de aportar a los lineamientos sobre tipo de material pertinente, un elemento común a
las tres regiones, es que los funcionarios entrevistados manejan conceptos sobre un material adecuado y pertinente,
describen las características de un buen material educativo y dan una valoración apreciativa del material.
Si bien manejan estos conceptos, no los utilizan para evaluar y dar retroalimentación hacia el MINEDU sobre el
material educativo que se distribuye, su pertinencia ni sugerencias para su adecuación. Sin embargo, dado el
manejo conceptual básico consideramos que el poder brindar retroalimentación sobre la forma en que el material es
utilizado y su adecuación es una capacidad que debería poder alcanzarse. En el caso de Ayacucho, podría
avanzarse a formular lineamientos regionales para el uso de materiales asesorados por expertos en la materia.
Respecto a la capacidad de levantar información para formular los requerimientos de materiales de la región, en
ninguna región se ha informado sobre la necesidad de una práctica de este tipo. No se organiza un mapeo de las
necesidades de materiales por centro educativo.
Respecto a la capacidad de organizar la compra y distribución de materiales educativos las direcciones
regionales y las UGEL cumplen una función operativa de distribución del material que proviene del MINEDU y han
logrado realizarla adecuadamente. En las tres regiones, identificamos que la logística para llevar a cabo la
distribución se despliega sin mayores dificultades. Encontramos que existen dos formas de responder a la
distribución del material educativo: (i) en base a lo que señala la normatividad, la directiva que viene del MED y (ii) en
8
función a la oportunidad que se presenta al disponer de apoyo de terceros con vehículos o gasolina. Lo que no se ha
hecho, ni lo han planteado los funcionarios, es evaluar ellos mismos, en su comisión de distribución de materiales o
como responsables del abastecimiento qué mecanismos y canales se ajustan más a su realidad. Una primera
hipótesis de porqué no se hace es porque están centrados en la operativización de la tarea y existe una sobrecarga
de funciones. Podría pensarse en brindar asesoría técnica para que como UGEL documenten sus procedimientos y
evalúen cuáles son los más eficientes, si la distribución de funciones es la indicada y como podría mejorarse.
Igualmente, estamos de acuerdo con los funcionarios en que hay temas operativos limitantes. Estas limitantes tienen
que ver con la falta de acceso a ambientes de almacén, el envío oportuno desde el MED del material a las UGEL
(coinciden en señalar que debería llegar a mas tardar en Marzo) y la falta de recursos para cubrir costos de
desplazamiento para que la distribución no sea de “escritorio” si no que se llegue a las IIEE alejadas y distantes
inclusive.
Respecto a las capacidades de monitorear y evaluar el uso de los materiales educativos, en los instrumentos de
recojo de información que emplean los especialistas (ficha de supervisión) se incluyen indicadores básicos, los que
no permiten profundizar en un uso pedagógico de los mismos, lo que necesitaría de indicadores más precisos. Existe
la capacidad de aplicar esa ficha básica pero una observación en mayor profundidad es aún una capacidad por
desarrollar. Del mismo modo se deberá desarrollar capacidades para poder procesar la información que se recoja a
nivel de las UGEL para que no quede como un simple dato, sino que este pueda ser interpretado y se traduzca en
acciones que mejoren la gestión. Esta capacidad puede lograrse en algunas UGEL pero en otras las condiciones del
personal no lo permitirán. Los funcionarios no operan bajo una lógica de gestión en que el manejo de información y
datos es una herramienta para mejorar los procesos pedagógicos.
Una limitante observada y que podría subsanarse es que los materiales no siempre llegan con guías y orientaciones
sobre su uso, no se pre asigna o dispone que un juego o módulo del material por distribuir permanezca a disposición
de los funcionarios de la UGEL. Hay una cadena que debe estar mejor armada desde el ministerio para garantizar el
flujo del material educativo
Respecto a la capacidad de adecuar materiales al contexto local en la región Ayacucho existe potencial para
elaborar materiales pertinentes, pues existen ya materiales elaborados con apoyo de UNICEF en quechua y por la
Fundación BBVA para primaria contextualizados para la región. En el caso de las otras dos regiones, no existe
evidencia de que puedan desarrollar estas capacidades aunque en todos los casos existe interés por contar con
materiales contextualizados.
En breve las capacidades que deben potenciarse serían:
1. Capacidad para retroalimentar al MED sobre el material que se envía, si es utilizado, como es utilizado, y que
también les sirva como instrumento para poder determinar buenas prácticas en el uso del material educativo por
parte de los docentes
2. Capacidad de analizar el proceso/procedimientos que emplean en la DRE y UGEL para la gestión de materiales,
para valorar si la asignación de funciones es la que se ajusta a su realidad, si las directivas plantean acciones
que pueden llevarse a cabo o no, pero principalmente para mejorar sus propios procesos de distribución de
material educativo;
3. Capacidad para contribuir a la elaboración de lineamientos regionales de material educativo complementario
regional y, en el caso de Ayacucho para diversificar los materiales.
Gestión de Infraestructura
Aspectos analizados: Mantenimiento y rehabilitación de infraestructura existente; construcción de nueva
infraestructura
Respecto al mantenimiento de la infraestructura existente un primer elemento a considerar es el levantamiento de
información. La información con la que cuentan los funcionarios de las UGEL indistintamente de la región, proviene
principalmente de dos fuentes: un canal son los padres y directores y el otro es la constatación directa con las visitas.
Un tercer canal es el censo de infraestructura del MED, sin embargo esta fuente no la mencionan en sus
observaciones, por lo que concluimos que no la conocen y/o no la utilizan para planificar o determinar que IIEE
requieren de mantenimiento. No hay una información sistemática y precisa sobre las condiciones de la
infraestructura. Tampoco se maneja información sobre obras o proyectos de infraestructura. Se considera que una
explicación estaría en el hecho que como las obras generalmente son ejecutados por terceros no directamente
vinculados a las UGEL (INFES, GR, GL u otros) no se ha desarrollado la necesidad de registrarlas sistemáticamente.
Las regiones todavía no tienen los conocimientos técnicos para poder desarrollar lineamientos técnicos regionales
sobre criterios regionales de estándares de infraestructura educativa. Este es un punto hacia el que se debe apuntar
la gestión. De contar con lineamientos regionales, permitiría no solo adecuar mejor la infraestructura a las
condiciones geográficas y ambientales de la zona (principalmente en el nivel Inicial donde las necesidades
psicopedagógicas son distintas a la de la primaria) sino a partir de esta elaborar indicadores o estándares para su
supervisión. Para poder desarrollar lineamientos técnicos regionales, o para adecuar los lineamientos regionales, se
requiere contar con el personal apropiado (ingeniero civil) y formar a los demás funcionarios sobre aspectos técnicos
y manejo de información sobre criterios y condiciones mínimas de funcionamiento.
El PpR y la gestión de infraestructura por PpR ofrece una alternativa o una hoja de ruta para la mejora de los
procedimientos y procesos en el mantenimiento y rehabilitación de infraestructura Como parte del proceso de
adjudicación de fondos que se canalizan directamente a las instituciones educativas se pide a las UGEL que lleven
una relación de las IIEE beneficiadas, el uso de los fondos, entre otros elementos. Es por ello que, en el caso de las
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UGEL de Ayacucho, encontramos que cuentan con padrones de estadística sobre las obras de mantenimiento. De
otro lado, encontramos que existe claridad sobre la responsabilidad de la UGEL en el manejo del fondo de
mantenimiento preventivo bajo marcos establecidos, y concientización por parte de los funcionarios de cumplir con
esta labor. Más aun, como sucede en el caso de las UGEL de Huánuco, el PpR está representando un mecanismo
para el desarrollo de capacidades con las que no se cuentan actualmente. Por ejemplo con la ayuda de un consultor
externo, los funcionarios de la UGEL de Pachitea vienen desarrollando un plan de ampliación de cobertura para lo
cual están levantando información con protocolos estandarizados y procesos específicos.
Por ello se considera que existe potencialidad de incidir positivamente en la gestión de infraestructura utilizando
instrumentos como el PpR. La UGEL viene cumpliendo con su función e identificando dificultades en la concepción
inicial del programa. Es decir que los funcionarios tienen un manejo ya del proceso y conocen sus zonas. Podría
otorgársele a las UGEL la facultad para determinar, dentro de un rango más amplio que el actual de opciones para el
uso del fondo de infraestructura. Es decir, que la UGEL evalúe en qué casos los directores pueden emplear el fondo
para obras de equipamiento y mobiliario, garantizando que se sustente de acuerdo a los mecanismos ya
establecidos.
Respecto a la construcción de infraestructura existe claridad en que la responsabilidad de financiar las obras de
infraestructura es del MED- Gobierno Regional, o Gobierno Local. Sin embargo al existir varias fuentes de
financiamiento ni en la DRE ni en ninguna UGEL cuentan con un mapeo de las obras (el tipo de obras) que se
realizan. Una posible explicación es que al no ser responsabilidad directa de la UGEL existe una sensación que no
es de su competencia.
En los demás aspectos de la gestión de nueva infraestructura un elemento central que repercute negativamente es la
falta de delimitación de las funciones específicas. Entiéndase por funciones específicas aquellas que forman parte del
proceso de gestión de nueva infraestructura como el saneamiento de los locales, la supervisión de la obra, la
conformidad de la obra. No hay claridad entre los funcionarios a qué instancia corresponden estas funciones y que
grado de responsabilidad tienen la DRE o las UGEL sobre las mismas. De existir esta delimitación de
responsabilidades, es importante que sea comunicada a los funcionarios de las UGEL, DRE, Municipios y Gobiernos
regionales para asegurar que los responsables estén al tanto de lo que les corresponde llevar a cabo. De no existir,
se debe delimitar porque es un impedimento importante en la gestión de infraestructura educativa. Un primer paso es
definir desde el Ministerio en dialogo con el gobierno regional (o los gobiernos) cual es la función de cada quien.
Sobre este punto existen diferencias entre las UGEL de Ayacucho y Huánuco. En las UGEL de Ayacucho, por lo
general su MOF/ROF así como el CAP incorporan a un funcionario especialista en infraestructura en el área de
administración. En el caso de las UGEL de Huánuco, no encontramos definidos en los MOF/ROF esa
responsabilidad.
Se encuentra es que las UGEL vienen cumpliendo un rol de emitir opinión técnica sobre los expedientes técnicos y
obras de infraestructura, no solo en Ayacucho sino en Huánuco. Esta opinión técnica no la pueden cumplir con
rigurosidad porque no cuentan con las competencias y capacidades para realizarlo. Los ingenieros que laboran en
varias de las UGEL son ingenieros de varias ramas menos ingenieros civiles. Sin embargo en los MOF/ROF
encontramos que entre sus funciones están la de elaborar planos, detectar necesidades de infraestructura y priorizar,
realizar estudios topográficos, funciones bastante especificas y complejas que requieren de las debidas capacidades.
Es por ello que más que una necesidad de desarrollar capacidades, lo que se requiere en las UGEL es que se
contrata al personal idóneo para que lleve a cabo esta función, es decir a ingenieros civiles. Se ha encontrado que se
hace visado pero no necesariamente las obras van a reunir las condiciones necesarias de infraestructura. En el caso
de Huánuco los funcionarios a cargo del área de gestión institucional y los especialistas son quienes realizan los
expedientes técnicos de infraestructura pero se tiene un desconocimiento. En palabras de un funcionario jefe de
gestión institucional señala “un ingeniero que diseñe planos tipo para sistema unitario, multigrado...donde esta
conjugado lo pedagógico e ingeniería, y que la comunidad si tiene su plano lo puede construir”. En las UGEL de
Huancavelica se emite opinión técnica sobre la apertura de nuevas instalaciones, sin embargo carecen del personal
idóneo (ingenieros civiles).
Finalmente, es importante también recoger que existe un elemento de desmotivación en la gestión de infraestructura,
vinculado a la poca capacidad de injerencia que la UGEL y la DRE tiene para la toma de decisiones sobre
infraestructura, que repercute en el interés de los funcionarios por mejorar su gestión.
En suma las capacidades a desarrollar serían las siguientes:
1. Sistema de información que muestre un mapa de la situación de la infraestructura en la región
2. Desarrollo de estándares regionales de infraestructura
3. Sistematización de la información recogida de las instituciones educativas para determinar qué mejoras
requieren
Adicionalmente se requiere crear áreas de gestión de la infraestructura en las DRE y al menos las UGEL con mayo
número de instituciones.
Gestión Pedagógica
Aspectos analizados: Supervisión y monitoreo-programa de acompañamiento, capacitaciones, diversificación
curricular, gestión de programas de primera infancia, evaluación de la calidad
Con respecto a la gestión pedagógica la función principal es de monitoreo y supervisión. Sin embargo, si tomamos
en consideración el número de IIEE y de docentes que los especialistas de cada UGEL tienen a su cargo, es
imposible que puedan cumplir con la función de supervisar a toda las IIEE bajo su cargo. Menos aun cuando esta no
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es la única responsabilidad de los especialistas del área de gestión pedagógica. Al dotar de poco personal a las
áreas de gestión pedagógica y asignarlo no de manera proporcional con el número de instituciones, el mensaje que
está llegando a los funcionarios es que no es fundamental que se brinde supervisión y monitoreo en el ejercicio de su
función pedagógica en el aula a todos los docentes.
De todas formas, encontramos que los especialistas implementan estrategias para sobrepasar esta limitante. Una de
ellas, es el trabajo con redes educativas, como es el caso de la Especialista de Inicial de Huánuco y el trabajo con
equipos pedagógicos. Otra estrategia es priorizar y trabajar por muestreos, aleatorios y generalmente intencionales.
Sin embargo, la práctica demuestra que se termina supervisando a las IIEE más cercanas, en zonas urbanas, porque
en la priorización priman factores de realidad operativa (falta de recursos para transporte y viáticos). Lo que prima es
el cumplir con la tarea, alcanzar con el número de visitas previstas (en el mejor de los casos) y con el objetivo último,
de supervisar y acompañar aquellos docentes en las peores condiciones para repercutir en su práctica para que se
traduzca en mejores logros de aprendizaje de los niños.
En general, se observa que de la función de supervisión se ha pasado a una de monitoreo y acompañamiento. Con la
introducción del programa de acompañamiento del PpR podríamos decir que se ha asentado la concepción que lo
que el docente necesita es ser acompañando en su práctica y monitorear las acciones que implementa como
producto de este acompañamiento. Se está dejando de lado la noción de supervisión, es decir de evaluar cómo se
viene cumpliendo la práctica docente, quizás también porque en la práctica, al ser las visitas de supervisión
esporádicas no conducían ni a sanciones, ni estímulos ni a un acompañamiento del docente. Este fenómeno se
evidencia en las UGEL de las tres regiones.
La función de monitoreo y acompañamiento no está orientada hacia alcanzar logros en los niños. Esta más bien
orientada hacia el docente y sus necesidades. Es decir que el éxito de esta función esta en relación al número de
docentes que se logran supervisar. Entre los funcionarios no hay una conceptualización de que entre mejor lleven a
cabo su labor, mejores resultados alcanzan los niños en pruebas de logro. Los resultados de las evaluaciones de
logro de aprendizaje no son referentes para orientar la gestión pedagógica. La finalidad de la función de supervisión
es registrar el desempeño del docente, pero no tiene en mente lo que los niños están o no aprendiendo, que permita
guiar el contenido de las capacitaciones y supervisiones. ¿Tendrían las capacidades para realizar supervisión y
capacitaciones en base a los resultados? Sería necesario primero socializar mejor los resultados y la finalidad de
evaluaciones como la de los logros de aprendizaje
En relación al Programa de Acompañamiento del PpR esa situación varía, se empieza a incidir en mejorar la práctica
pedagógica para influir en los logros de aprendizaje. Igualmente, en el programa de acompañamiento la ficha de
supervisión u observación tiene una finalidad de retroalimentación y es procesada para diseñar micro talleres y
sesiones demostrativas. Se está apartando de la práctica de recoger información por recoger sin darle una finalidad
pedagógica al dato. Este punto consideramos es central y es uno sobre el cual deben ser capacitados los
especialistas. Otro elemento vinculado al programa de acompañamiento es que este ha incidido positivamente en la
continuidad de la supervisión de los docentes. Sin embargo, para afianzar aun más el programa de acompañamiento
se sugiere que venga acompañado de un plan de evaluación, para poder medir cambios en el desempeño docente y
en los niños, que permita a los especialistas constatar lo que van observando empíricamente.
Desde la perspectiva de las DRE, existe confusión en Huánuco respecto a su rol ya que los especialistas pretenden
llegar a monitorear a los docentes en aula, sustituyendo a las UGEL, en lugar de ofrecer asesoría y apoyo a los
especialistas. En el caso de Ayacucho, vemos que en la DREA no existe entre los funcionarios un sentido de tener la
responsabilidad sobre la toma de decisiones claves en la organización del programa de acompañamiento: de decidir
la designación de salarios y viáticos de los acompañantes, del número de acompañantes, etc. Sin embargo, las
UGEL reportan que estas decisiones se toman en la DRE y que ellos cumplen un rol de apoyo y supervisión,
teniendo injerencia solo en determinar cuáles son las IIEE donde se trabajara. En Huánuco la situación es de mayor
conflicto debido a la poca relación con la DRE. Los funcionarios de la DRE y los de la UGEL discrepan en sus
apreciaciones, señalando unos que la responsabilidad de contratar y designar es de la otra instancia y viceversa.
Respecto a las capacitaciones estas se llevan a cabo sin mayores dificultades, aunque de manera rutinaria y
puntual una o dos veces al año. Principalmente son sobre temas de diversificación curricular, uso de los materiales,
preparación de los instrumentos de gestión. No se mide el impacto de las capacitaciones por lo que no es posible
determinar su eficacia. Las DRE tampoco articulan sus capacitaciones con el PRONAFCAP o con la propia formación
personal que realizan los docentes. Con los limitados recursos que cuenta, capacitar una o dos veces al año a un
grupo de docentes, monitorear unas pocas escuelas parece ser una dispersión de esfuerzos de poco impacto.
La diversificación curricular es otro aspecto central a la gestión pedagógica y está siendo la principal dificultad que
encuentran los docentes, según reportan los funcionarios. Los funcionarios señalan que los docentes conocen sobre
los lineamientos, pero que en la práctica no se emplean para apoyar en la diversificación curricular. Esto se recoge
en las tres regiones por igual. La región de Ayacucho es donde encontramos las mejores potencialidades para poder
llegar a la creación de un currículo regional basado en el DCN. En el caso de Ayacucho los funcionarios manejan
nociones de una secuencia en los pasos a seguir para realizar la diversificación curricular: partir de un PER a un PEL
y luego a la diversificación y a las orientaciones. Esto se ha traducido en algunas iniciativas, como se reporta por
ejemplo en el distrito de Jesús de Nazareno. Si bien los funcionarios tienen nociones básicas de incorporar
contenidos vinculados a la región no hay mayor conocimiento técnico de cómo hacerlo. Estarían en capacidad de
poder recoger experiencias de diversificación curricular y propuestas para incorporarlos en sus capacitaciones y
supervisión y monitoreo con ayuda de un consultor externo que coordine con ellos.
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Respecto a la medición de la calidad no es un referente para la acción pedagógica y de gestión de la UGEL. Un
funcionario de gestión pedagógica de una de las UGEL explica “la medición de la calidad es el cumplimiento de las
normas del MED”. No se manejan cifras exactas sobre logros o resultados en las evaluaciones de la UMC. Como la
DRE y las UGEL no son tomadas como contraparte pedagógica desde el MED, las UGEL se dedican a operativizar y
facilitar los procesos de evaluación solamente. En el caso de Ayacucho, la situación es más compleja porque el
SUTEP regional que tiene una presencia fuerte, se opone a las evaluaciones y las presenta como perniciosas y
mecanismos para el despido. No existen aún capacidades para que como UGEL y DRE lleven a cabo evaluaciones
regionales con pruebas que recojan, como muchos han señalado, también los factores asociados y la calidad de los
insumos. Primero deberán avanzar en la diversificación curricular, en aprender a usar la información de las
evaluaciones existentes, en realizar un acompañamiento al docente más centrado en logros. Los funcionarios no
manejan elementos relacionados a la evaluación, la elaboración de indicadores, de instrumentos, de muestras.
Inclusive refieren que los docentes tienen dificultades para evaluar a sus niños. Cualquier iniciativa regional de
evaluación tendría que plantearse desde una instancia distinta a las UGEL, que las organice y guie y que haga el
deslinde con las actuales actividades de medición de la calidad que realizan: concursos- y deberá venir acompañada
de un desarrollo de capacidades.
Finalmente, en la revisión de sus planes anuales de supervisión y capacitaciones observamos una tendencia a
sobrecargar sus funciones actividades extracurriculares además de las ya descritas (supervisión, acompañamiento,
capacitaciones) y las extraordinarias (participar en comisiones).
En la gestión de los programas de infancia lo intersectorial no se ve. Los funcionarios conocen de otros programas
pero no hay una gestión articulada. Lo único que existe es el intercambio de información. De otro lado, es importante
resaltar que en Huánuco encontramos gran sensibilización por la priorización de las acciones en educación inicial,
esto a raíz de las actividades que se están llevando a cabo en el marco del PpR. Hay un marcado interés por la
inversión en educación inicial. En Ayacucho hay un interés en el nivel que surge también a partir de los PpR pero se
constatan contradicciones entre lo que señalan los funcionarios de la DREA y los de UGEL. La DREA refiere que los
PRONEI se han convertido en CEI y los nuevos espacios serán PRONOEI, pero esto no es señalado por ninguno de
los funcionarios de las cuatro UGEL.
En suma las capacidades a desarrollar en el área pedagógica son las siguientes:
1. Uso de los resultados de las evaluaciones de aprendizaje y del acompañamiento para mejorar la práctica
docente, en una perspectiva de logro de aprendizajes
2. Especialización en monitoreo: técnicas para el monitoreo, el procesamiento de información, devolución de la
información a los docentes
3. Diseño de planes de formación continua en articulación con los programas del Ministerio de Educación y las
entidades formadoras de la región
4. Diversificación curricular
5. Gestión intersectorial de programas para la primera infancia
Gestión de Personal Docente
Aspectos analizados: contratación de docentes y asignación de plazas; cumplimiento de la asistencia y jornada
laboral docente; manejo de denuncias y sanciones a docentes;
En relación a la contratación y gestión de personal docente, la función que vienen cumpliendo la DRE y las UGEL
es de implementar las normas y directivas que provienen del MED y el manejo de las quejas de los docentes
contratados.
Con respecto al control y vigilancia del cumplimiento de la jornada laboral y la asistencia encontramos que para
muchos funcionarios hay un foco de docentes estimado en un 10% que aprovechan los vacíos en las normas (“los
licenciados”) a los que no logran detectar y sancionar. Esto trae una sobrecarga en las funciones ya que tienen que
iniciar no solo procesos de investigación, sino también procesos de contratación de docentes para llenar las plazas
temporales.
Respecto al manejo de denuncias y sanciones estar en la comisión de procesos administrativos es una función
difícil de cumplir y que distrae de la función netamente pedagógica, porque implica sobre carga. Una recomendación
importante es establecer que el personal pedagógico no debería estar comprometido en estas funciones y
responsabilidades ni formar parte de la comisiones de procesos administrativos docentes o de personal
administrativo. Otra acción que podrían realizar las UGEL, es desarrollar la capacidad para identificar cuáles son los
problemas tipo o denuncias que procesan, para comprender mejor los pasos que toman, las investigaciones que son
necesarias, identificar las causas, y así poder agilizar los procesos cuando estos les lleguen.
Se recomienda estudiar detenidamente como vienen dándose estos procesos de sanción para poder establecer
cuáles son los cuellos de botella en estos procesos. Por ejemplo, es claro que los directores no están asumiendo su
responsabilidad de sancionar en primera instancia a los docentes. Habría que enfatizar y transferir mayores
facultades a los directores para que ellos puedan sancionar con el apoyo de las APAFA y CONEI. Por otro lado,
algunos procesos son largos y requieren de conocimientos paralegales y sobre conciliación que los funcionarios
carecen (por ejemplo caso de la UGEL Pachitea). En ese caso habría que capacitar a los funcionarios al respecto o
que puedan acceder a una asesoría legal desde la DRE (que no sucede). Se encuentra también un problema de
voluntad política en sancionar al docente cuando no cumple con sus horas o se ausenta de la IIEE.
En suma las capacidades a desarrollar son las siguientes:
1. Especialización de personal en el manejo de denuncias y sanciones
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3.2 Conclusiones respecto a factores que influyen en la eficacia de la gestión
Gestión de Presupuesto
Existe un problema de recursos para poder cumplir con actividades como las que se plantea el programa BID. Las
actividades vinculadas a lo pedagógico si se quiere que impacten en las instituciones educativas, sus docentes y los
aprendizajes de los estudiantes son inviables con los recursos con los que cuentan actualmente las DRE y UGEL.
Del mismo modo las vinculadas a ampliación de cobertura. Montos relativamente menores que permitan montar un
sistema de monitores articulado MINEDU-DRE-UGEL,
incrementando recursos para desplazamientos e
infraestructura de comunicación podría lograr mejoras importantes.
Pero el problema de recursos no puede desligarse de otros elementos como el desarrollo de capacidades o la
necesidad de que la DRE y UGEL trabajen en función de programas o planes como condiciones esenciales para que
nuevos recursos tengan impactos positivos.
En ese marco, se analiza el factor presupuestal.
Con respecto a la información presupuestal, se encuentra niveles de manejo diferenciado en las regiones. En el caso
de las UGEL de Huánuco hay un total desconocimiento sobre asuntos presupuestarios. Las UGEL operan a “ciegas”
sobre lo que sus techos presupuestales o su presupuesto para planificar acciones. No manejan tampoco información
presupuestaria sobre las actividades que están dentro del PpR. En el caso de Ayacucho, por el contrario, hay mayor
acceso a la información presupuestaria aunque no está generalizada a todos los funcionarios de la UGEL. Son
principalmente los Jefes de gestión administrativa e institucional quienes manejan esta data. En la UGEL Cangallo y
Lucanas la información está disponible y se pudo acceder a sus presupuestos.
Estos datos, sin embargo no se utilizan para tomar decisiones, siendo una de las razones principales el que el grueso
de los recursos del presupuesto de las DRE y UGEL (más del 95%) está destinado a gatos de personal y el restante
para bienes y servicios. Ese poco gasto asignado para bienes y servicios se emplea principalmente para cubrir costos
de alquiler de local y de servicios de comunicaciones. El remanente es asignado para cubrir costos de transporte y
viáticos. De poder contar las UGEL con locales propios podrían disponer de mayor presupuesto para cubrir costos
de desplazamientos.
Por otro lado, encontramos un circuito de desmotivación. Se manejan mensajes subliminales que les señalan que
tienen ya un presupuesto asignado desde el MEF/DRE, por lo que no hay motivación por hacer una mejor gestión del
presupuesto, por capacitarse para presupuestar sus actividades y planificar. El PpR ha demostrado que si pueden
tener alguna injerencia sobre su presupuesto y está retando a muchos funcionarios a desarrollar capacidades que no
tenían. Por ejemplo el caso de la UGEL Huamanga, donde dentro del marco del PpR se les pidió que estimen el
presupuesto que necesitan para distribuir los materiales educativos que se envían. Esta información no la tenían ni
habían desarrollado la capacidad para hacerlo porque su gestión de distribución era básicamente de “almacén”. El
PpR está representando un cambio en la gestión, una oportunidad para salir de esa inercia rutinaria de modelo de
gestión por actividad. El PpR ha demostrado que financiamiento acompañando de instrumentos y productos
esperados – parámetros claros- permiten agilizar la gestión. El Presupuesto por Resultados ha demostrado que las
UGEL responden, algunas más y otros menos.
Se encuentra que existe un problema presupuestario, principalmente en lo que es bienes y servicios, pero no es el
único problema. Porque hay UGEL que con el magro presupuesto están cumpliendo lo mejor que pueden con sus
funciones. Hay un problema también de falta de capacidades de gestión y de conocimiento técnico. Acompañado a
este problema está el de la alta rotación de los funcionarios y la poca permanencia en el cargo, lo cual no contribuye
a la acumulación de capital social de la instancia de gestión.
Lo que se recomienda es trabajar en una estrategia de asignación de mayores recursos operativos a las UGEL pero
con parámetro y resultados claros. El PpR es el camino que se debe tomar.
Finalmente, debe trabajarse con mayores niveles de información. Los funcionarios deben ser capacitados por el
MEF sobre quien decide la asignación presupuestaria, si es el Gobierno Regional, la unidad ejecutora. Por el
momento no vemos que exista coordinación con el Gobierno Regional para la asignación de presupuestos. Los
funcionarios consideran que la asignación se hace desde la DRE.
Manejo de data y sistema de información
Existe información en la DRE y las UGEL pero no se utiliza para la toma de decisiones con respecto a la gestión de
materiales, pedagógica, de infraestructura. No hay un sistema de información en las UGEL, ni una idea clara sobre la
finalidad de para qué es necesaria (con metas y objetivos). Hay un nivel de información que busca cumplir con la
demanda del Ministerio, pero esta información no es utilizada dentro de la UGEL como insumo para la toma de
decisiones en la gestión. Los funcionarios utilizan datos basados en la observación sin sustento o evidencia empírica
estadística y no se refieren a la estadística básica que recoge la UGEL. No contar con datos específicos limita las
respuestas oportunas que se puedan implementar tales como cuantos PRONOEI requieren nuevo mobiliario o cual
de todos ellos necesita atención prioritaria.
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Situación del flujo de información
En suma, es necesario capacitar en gestión de la información para la toma de decisiones, buscando se conozca y
utilice la información en cada UGEL para las intervenciones que deben realizar. Podría constituirse un sistema de la
siguiente manera:
Sistema de Información: cómo podría funcionar
Relación MINEDU-DRE-DRE
La relación administrativa entre la UGEL y DRE es en el caso de Ayacucho fluida y en el caso de Huánuco formal y
burocrática. En Huánuco la relación UGEL-DRE por lo general es vertical, donde la DRE hace llegar directivas o
pedidos de información. No hay una relación ida y vuelta, de interlocución. No es lo usual encontrar intercambio
técnico o de experiencias entre los jefes de gestión pedagógica y los especialistas del nivel Inicial. Además,
encontramos duplicidad de funciones en relación a la gestión pedagógica. Con relación a la gestión de infraestructura
encontramos omisión de tareas clave, no hay apropiación de las responsabilidades que le toca a la DRE o a la UGEL.
La gestión de materiales educativos es principalmente responsabilidad de la UGEL por lo que no se encuentran ni
omisiones ni duplicidades. En relación a la gestión de personal docente, se encuentran también dificultades,
contradicciones y polarizaciones en las opiniones, y la mayor tensión.
Se plantean tres elementos que se considera está dificultando la gestión de las UGEL:
Desde el MINEDU se transmite a la DRE y desde esta a su vez hacia los funcionarios de la UGEL un mensaje no
verbal, por medio de las directivas y pedidos, donde se les considera como operadores de las decisiones de la
autoridad y no como contrapartes técnicas, interlocutores con conocimiento técnico pedagógico que pueda contribuir a
mejorar la gestión. Por un lado tienen una directiva que pautea las acciones que deben tomar y por otro lado un techo
presupuestario sobre el que no pueden incidir lo que impacta en la percepción que tienen muchos de los funcionarios
sobre su propio rol, reduciéndose a meros operativizadores sin capacidad de reflexionar e incidir en los procesos.
No hay capacidad para el proceso analítico de pensar en sistematizar, en reflexionar sobre la propia gestión para
mejorar procesos. Imbuidos en la gestión, en operar y cumplir con las metas que señalan en sus planes y ello sumado
a demandas del MED y DRE por medio de directivas, no hay un espacio (ni se valora) para reflexionar, para detenerse
a sistematizar y pensar sobre la propia gestión como grupo, como UGEL. El medio en el que operan no les permite
desarrollar esta capacidad. No manejan la información, el dato estadístico, para orientar su gestión, para informarles de
cómo la realizan. No hay un pensamiento crítico sobre su gestión.
Por otro lado, si se encuentran deficiencias en los conocimientos técnicos en algunos funcionarios más que en otros y
la falta de personal idóneo para el cargo. Se han encontrado Jefes de Gestión Pedagógica con un pobre manejo de
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conceptos y nociones pedagógicas. En el área de gestión de la infraestructura, en lugar de ingenieros civiles trabajan
ingenieros de otras especialidades sin conocimiento sobre la materia.
Encontramos que en las UGEL con un CAP pequeño (por ejemplo Pachitea) se vienen implementando estrategias de
multifuncionalidad, donde el personal cumple funciones desde chofer hasta supervisor, que se vienen llevando a cabo
con relativo éxito. Consideramos que es una estrategia que permite trabajar de forma articulada, contribuyendo a la
corresponsabilidad, y orientando las funciones hacia el logro del resultado final y no la actividad misma. Esto ha
permitido una eficiencia en la asignación de tareas.
Nos preguntamos ¿que influye en que la UGEL tenga capacidades?: ¿que sea ejecutora?, ¿Que tenga el CAP
completo? ¿Que tenga relaciones fluidas con la DRE? ¿Es el perfil del funcionario? ¿Qué hace que un funcionario
cumpla eficientemente o no su tarea? ¿Son necesarios conocimientos especializados? ¿Que hace que un
funcionario pueda realizar una buena labor? Hemos podido observar algunos elementos que hacen que la calidad de
las acciones entre los funcionarios difiera:
 Pensamiento estratégico y critico
 Cambio en la formación del nuevo docente contratado versus del nombrado
 Compromiso ético con la tarea. No perder de vista la finalidad de la labor (el eje de su accionar es el niño)
 Conocimientos técnicos y funciones más afinadas con la formación.
A modo de nota cautelar, si como MINEDU se tiene pensado desarrollar un programa de inversión en educación inicial,
es recomendable que este programa tome los procesos y procedimientos que se vienen introduciendo a partir del PpR.
Con el PpR se esta encaminando la gestión hacia una gestión más eficiente, pero también ha implicado un sobrecargo
en las funciones actuales (aprender el manejo de nuevos instrumentos, nuevas actividades). Agregar nuevos procesos
y actividades puede poner el riesgo lo que se viene ganando con el PpR. Educación inicial está cobrando y ganando
momento por lo que es importante pensar en plantearse un programa que no genere una sobrecarga sino capitalice
sobre las actividades que se vienen llevando a cabo ya con relativo éxito. Es recomendable que cualquier nuevo
programa o proyecto se base en los instrumentos y en el estilo de gestión que viene implementando el PpR.
Es necesario también que se plantee un cambio en el proceso de selección y contratación del personal de las UGEL.
Este debería estar basado en la meritocracia y no en la designación por cargos de confianza. De esta manera se
aseguraría no solo la continuidad y permanencia por periodos que pueden ser de 3 años sino que el personal tenga
la capacidad técnica. De igual manera debe considerarse elevar los sueldos del funcionario que trabaja en gestión,
para que el pasar a una instancia de gestión sea visto como un ascenso en la carrera pública magisterial. Igualmente
debería realizarse una revisión y priorización sobre las funciones y responsabilidades que debe cumplir la UGEL para
priorizar el aspecto técnico pedagógico sobre otras funciones, que como se vio en el análisis funcional, no las están
cumpliendo. Desde una visión más inmediatista, podría pensarse en trabajar con los mismos funcionarios de algunas
de las UGEL en un plan de capacitación, que surja de los propios funcionarios. Durante las entrevistas, si bien los
funcionarios en un inicio tuvieron dificultades para definir qué capacidades requieren para mejorar su gestión, sí
pudieron identificar falencias y deficiencias en las que requerían capacitarse.
En breve, si existe un problema presupuestario - la falta de recursos es verdadera- pero existe también un problema
de capacidades y de compromiso ético con su labor. Es importante señalar que encontramos que existen
funcionarios que tienen tanto el compromiso como la capacidad para realizar una eficiente gestión y que para ello la
falta de presupuesto es una limitante. Finalmente, a modo de sugerencia, se hace necesario que desde el MED se
promueva una mayor participación de los funcionarios y las instancias de gestión en los procesos de cambio que se
están implementando, como lo es el PpR, lo cual haría que se apropien más de estas iniciativas.
4. PROPUESTA PARA UN PLAN DE DESARROLLO DE CAPACIDADES PARA LA GESTION DE LAS DRE Y
UGEL
A partir de la identificación de las capacidades institucionales y personales con que cuentan las DRE y UGEL de las
tres regiones analizadas, esta propuesta para el desarrollo de capacidades se plantea como un proceso de
preparación de condiciones básicas para quienes tienen a su cargo esta responsabilidad mediante una estrategia que
combina la formación-acción, sistematización y gestión del conocimiento.
Estrategia General de Desarrollo de Capacidades
La estrategia que se propone articula cuatro procesos orientados al desarrollo de las capacidades requeridas:
Capacitación mediante una modalidad de formación-acción, en acuerdo con centros que la provean
Estrategia de gestión del conocimiento orientada a identificar y sistematizar buenas prácticas
Intercambio a partir de las buenas prácticas identificadas, con modalidades como pasantías y encuentros
entre pares
Asesoría técnica para incorporar los procesos aprendidos en las instancias intermedias (sistema de
información, de monitoreo, de acompañamiento pedagógico, etc.)
Esta estrategia formativa busca superar las limitaciones de otras estrategias educativas o de intervención en
desarrollo de capacidades. Usualmente, las capacitaciones privilegian procesos en los que una entidad formadora
interviene y produce un cambio en los participantes, pero no se logra una apropiación institucional lo que lleva a un
riesgo de baja sostenibilidad.
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Mediante la formación-acción se propone realizar acciones innovadoras concretas en realidades específicas, donde
mientras que los participantes introducen estos cambios fortalecen sus capacidades, aprendiendo mientras hacen.
Aumentan así la efectividad y sostenibilidad de la intervención y de la capacitación al integrar la acción cotidiana del
participante con su formación en lo que puede denominarse un laboratorio de innovación.
Esta modalidad, unida a la identificación de buenas prácticas, propias o en otras instancias de gestión (pasantías), la
asesoría técnica para formalizar los procesos, permite desarrollar capacidades, su apropiación e inserción
institucional.
Debe señalarse, sin embargo, que en el estudio se han identificado otros factores que restringen las posibilidades de
una estrategia de desarrollo de capacidades: la ausencia de reglas de contratación de personal de buen desempeño,
las limitaciones financieras, y la falta de definición de competencias entre DRE-UGEL.
Competencias a Desarrollar
De una contrastación de los perfiles de capacidades elaborados para este estudio, con aquellas identificadas como
por potenciar se identifica la necesidad de mejorar competencias en los planos de planificación y gestión de
programas, pedagógico, técnico operativo, de relaciones interpersonales, de acuerdo al siguiente cuadro:
Competencia general: Gestionar con eficiencia, eficacia y responsabilidad los programas educativos de
educación inicial, específicamente en los procesos de gestión de material educativo, infraestructura, pedagógica
y de recursos humanos.
Competencias transversales
Planeamiento: diseño, gestión, monitoreo y evaluación de políticas y programas en el contexto de la
descentralización, gestión por resultados
Gestión presupuestal por resultados, articulación entre objetivos, actividades y recursos
Gestión de la información
Relaciones humanas, toma de decisiones, manejo de conflictos, funcionamiento de equipos de trabajo,
fortalecimiento de autoestima, actitudes positivas y proactivas
Competencias
Gestión de Materiales Educativos
específicas por Monitorear el uso de materiales, identificar buenas prácticas en el uso y retroalimentar al
cada proceso
Ministerio de Educación.
Analizar el proceso de gestión de materiales en la DRE y UGEL, mejorando la asignación de
funciones y procesos.
Elaborar y diversificar material educativo para que sea pertinente al contexto regional.
Gestión de Infraestructura y Mobiliario
Sistematizar la información recogida de las instituciones educativas para determinar las
mejoras que se requieren
Diseñar e implementar un sistema de información que muestre un mapa de la situación de la
infraestructura en la región
Elaborar y evaluar estándares regionales de infraestructura
Gestión Pedagógica
Especializar en monitoreo y acompañamiento pedagógico: técnicas, procesamiento de
información, devolución de la información a los docentes
Utilizar los resultados de las evaluaciones de aprendizaje para mejorar la práctica docente,
en una perspectiva de logro de aprendizajes
Diseñar planes de formación continua en articulación con los programas del Ministerio de
Educación y las entidades formadoras de la región
Diversificar el currículo nacional
Gestionar intersectorialmente programas para la primera infancia
Gestión de Personal Docente
Especializar personal en el manejo de denuncias y sanciones
Metodología
Las actividades de formación deben partir de la identificación de tareas que deben realizar los funcionarios en el
marco del proyecto BID y sobre esa base, plantearse estudios de casos a Patrice los cuales promover el análisis, la
reflexión y la concreción en un plan de acción.
El proceso de reflexión y análisis es indispensable para lograr trascender prácticas burocráticas y operativas de los
funcionarios. Sin embargo, no toda la información brindada en los procesos de formación es asimilada por lo que se
debe integrar actividades que vinculen las dimensiones personales y valorativas.
Así, la dinámica pedagógica de la propuesta se construye bajo los siguientes parámetros:
Reflexividad: Los participantes reflexionarán y sistematizarán en torno a su realidad y necesidades
de las instancias intermedias de gestión tomando en cuenta estudios de casos para favorecer el
proceso de cambio institucional.
Formación: Los participantes se apropiarán de un marco de análisis teórico común sobre conceptos,
teorías, herramientas y metodologías que fortalezcan sus habilidades profesionales para diseñar y
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ejecutar procesos de implementación, gestión y monitoreo de programas educativas en contextos de
descentralización, especialmente en educación inicial.
Diálogo teoría y práctica: Ambos procesos se llevarán a cabo paralelamente: la formación se
realizará en diálogo con la reflexividad de la propia experiencia, de modo que participantes puedan
llegar a revisar y mejorar sus planes de acción.
Sistematización: Se brindarán herramientas metodológicas que les permita sistematizar buenas
prácticas en los diversos procesos que gestionan.
Aplicación: Para culminar con el proceso formativo los participantes formularán propuestas de mejora
de la gestión.
La evaluación se organizará en función del perfil de competencias arriba señaladas. Partiría de la elaboración de una
línea de base que permita identificar la brecha de capacidades de cada participante. Para tal efecto, este estudio
proporciona una presentación global de estas brechas.
La estrategia de evaluación deberá permitir identificar el progreso en las capacidades planteadas, a la par que,
debido a la estrategia de formación-acción los logros se expresarán en mejoras institucionales.
Se puede también ubicar el proceso formativo en una modalidad que permita certificar las competencias de los
participantes.
5. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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a la descentralización. Consejo Nacional de Educación.
Andrade, Patricia. 2003. Desarrollo de Capacidades En Gestión Educativa: Propuesta Metodológica para el
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Viernes 29 de abril de 2005.
Directiva No 010-2007-EF/76.01 Para la Programación y Formulación del Presupuesto de Los Programas
Estratégicos en el Marco del Presupuesto por Resultados.
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SASE. 2006. Consultoría para Configurar un Mapa Concertado de Competencias para la Transferencia en la
Descentralización del Sector Educación. Informe Final. Consejo Nacional de Educación; Aprendes. USAID Perú.
Valdivia, Néstor & Díaz, Hugo Diagnostico de los organismos intermedios del sistema educativo peruano: un estudio
de casos de las Unidades de Gestión Local –UGEL.
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Capacidades de Gestión de las Instancias de Gestión Educativa