informe_cooperacion-sur-sur_triangular_opp

Montevideo – Diciembre de 2010
Dr. Daniel Chavez
Relevamiento de las
Capacidades Uruguayas de
Cooperación Sur-Sur y
Triangular
Departamento de Cooperación Internacional - Oficina de Planeamiento y Presupuesto
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1. Introducción
El presente informe resume los resultados de un estudio requerido por el Departamento de Cooperación Internacional de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto (OPP).De acuerdo a los términos de referencia de la consultoría, la investigación tuvo como objetivos
identificar y relevar capacidades y formular una propuesta sobre la oferta uruguaya de cooperación técnica Sur-Sur (CTSS) y cooperación triangular (CT). El producto final solicitado consistía en un catálogo de instituciones y áreas temáticas en las qué Uruguay ha
logrado desarrollar experiencia y conocimientos que le permitirían reafirmar su posicióncomo país proveedor de cooperación técnica
hacia otros países de América Latina y el mundo.
El contexto institucional de la investigación está caracterizado por el nivel de progresosocialalcanzado por el Uruguay como país
de alto desarrollo humano, sus características estructurales como país latinoamericano de renta media, las fortalezas observables
en diversas áreas temáticas cubiertas por las políticas públicas, la exitosa experiencia acumulada en la gestión de programas y
proyectos de cooperación internacional y la evolución actual de las relaciones internacionales, en particular el ambiente favorable a la
integración regional. La confluencia de factores externos e internos constituye un escenario muy favorable para posicionar al Uruguay como proveedor directo de CTSS, o bien como participante activo en iniciativas CTT. El país ya ha creado el Fondo Uruguayo de
Cooperación Internacional (FUCI), con el propósito de impulsar experiencias de cooperación hacia países ubicados a un menor o
similar nivel de desarrollo humano.
El informe está compuesto por tres capítulos. Siguiendo a esta introducción, el capítulo 2 presenta las fichas institucionales de
todas las entidades relevadas, las cuales se propone reenviar a todos los organismos contactados para ser validadas y corregir
posibles errores en forma previa a la publicación del catálogo. Las fichas están agrupadas en base a las categorías por sector de
actividad sugeridas por la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB, 2009), las que a su vez fueron adaptadas de la clasificación
originalmente propuesta por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación yel Desarrollo Económico
(CAD/OCDE). El tercer capítuloincluye un breve análisis de las características principales de las capacidades de cooperación técnica
existentes en el sector público uruguayo. El capítulo de cierre también incluye algunas reflexiones y recomendaciones en torno a la
posible oferta nacional de CTSS y CTT en el marco de la creación de la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI).
Este primer capítulo introductorio está conformado por dos secciones diferenciadas. En la primera sección se presenta el diseño
metodológico de la investigación, incluyendo precisiones sobre el alcance del relevamiento, con referencias a la estructura del sistema público uruguayo. La segunda sección expone el marco conceptual que orientó la investigación, incluyendo algunas observaciones
más generales sobre el significado, la magnitud y las perspectivas de la Cooperación Sur-Sur y la Cooperación Triangular.
1.1. Notas metodológicas y alcance del relevamiento
Eldiseño metodológico de la investigación fue ordenado en torno a dos componentes: trabajo de campo en Uruguay y una revisión de la
literatura publicada en el país y en el exterior sobre los temas considerados por el estudio. En primer lugar, se realizó una revisión de
publicacionestécnicas y académicas sobre las tendencias globales de la cooperación al desarrollo, con énfasis en la modalidades de
Cooperación Sur-Sur y Cooperación Triangular y el rol de los países emergentes y de renta media.
El trabajo de campo se realizó entre agosto y diciembre de 2010, en tres etapas (en función de las disponibilidades de tiempo tanto
de los posibles entrevistados como del investigador, residente en Europa). Consistió básicamente en entrevistas individuales o colectivas semi-estructuradas con informantes clave activos en muy diversosorganismos públicos, en base a un formulario previamente
enviado a las autoridades de cada entidad (véase anexo1). En todos los casos, se procuró entrevistar a la máxima autoridad correspondiente (ministros, presidente del directorio de empresas públicas o servicios descentralizados, etc.) y al/los responsable/s técnico/s de la unidad a cargo de las relaciones internacionales en general o de la cooperación técnica en particular (véase anexo 2).
En concordancia con los términos de referencia de la consultoría, el relevamiento de las capacidades de cooperación se limitó a
un segmento del sector público, sin comprender al sector mercantil y al sector no-gubernamental. La mayoría de las entidades relevadas forman parte del Poder Ejecutivo nacional, incluyendo también a ministerios, empresas públicas y servicios descentralizados. El
sector público de la República Oriental del Uruguay, al igual que en la mayoría de los Estados modernos, está compuesto por múltiples
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figuras jurídicas. La Constitución Nacional regula la estructura y las competencias de las personas jurídicas estatales, divididas en
cinco grupos diferenciados: (a) el Estado Central, (b) los entes autónomos, (c) los servicios descentralizados, (d) los gobiernos departamentales, y (e) los gobiernos municipales. Por limitantes de tiempola investigación no incluyó a los dos últimos grupos. También
fueron incluidos en el relevamiento varios organismos creados en el paísbajo la figura jurídica de ‘personas públicas no estatales’.
La primera categoría considerada, el Estado Central, incluye a los clásicos poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. También incluye a tres organismos de contralor: el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal de Cuentas y la Corte Electoral. Como ya
fuera aclarado más arriba, el relevamiento estuvo centrado en el Poder Ejecutivo, que incluye (sin profundizar en precisiones de orden
legal o administrativo) a la Presidencia de la República, a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP; oficina asesora del Poder
Ejecutivo, cuyo director tiene rango de Ministro), a la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC) y a trece Ministerios: Defensa Nacional
(MDN); Interior (MI); Economía y Finanzas (MEF); Relaciones Exteriores MRREE); Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP); Industria,
Energía y Minería (MIEM); Turismo y Deporte (MTD); Transporte y Obras Públicas (MTOP); Educación y Cultura (MEC); Salud Pública
(MSP); Trabajo y Seguridad Social (MTSS);y Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA); y Desarrollo Social (MIDES).
En casos donde se apreciaban capacidades diferenciadas en áreas temáticas específicas, se optó por relevar también entidades
dependientes de otras unidades del Poder Ejecutivo: el Instituto Nacional de la Mujer (Inmujeres) en la órbita del MIDES,la Agencia para
el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC) y el Instituto Nacional de
Estadística (INE), dependientes de la Presidencia de la República.
La segunda categoría considerada está integrada por varios organismos responsables de la gestión de servicios públicos, servicios sociales, actividades bancarias y actividades industriales y comerciales. En esta categoría la legislación uruguaya incluye a los
llamados ‘entes autónomos’ y ‘servicios descentralizados’, comprendiendo a la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP),
la Universidad de la República (UdelaR), el Instituto Nacional del Niño y el Adolescente del Uruguay (INAU), y la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE). También incluye a los llamados ‘entes comerciales, industriales y financieros’: el Banco Central del
Uruguay, el Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU), el Banco de Seguros del Estado (BSE), el Banco Hipotecario del Uruguay
(BHU), el Banco de Previsión Social (BPS), la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Pórtland (ANCAP), la Administración
Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas (UTE), la Administración Nacional de Puertos (ANP), la Administración Nacional deTelecomunicaciones (ANTEL), la Administración de Ferrocarriles del Estado (AFE), la Administración Nacional de Correos (ANC), la Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE), el Instituto Nacional de Colonización (INC) y las Primeras Líneas Uruguayas de Navegación Aérea (PLUNA).
La tercera categoría incluida en el relevamiento está conformada por las denominadas ‘personas públicas no estatales’,con referencia a entidades creadas mediante una ley específica y que, sin integrar la estructura del Estado, se rigen parcialmente por el
derecho público y por el derecho privado, poseen patrimonio e ingresos propios y están sometidas a control del Estado central. Los
cinco organismos de este tipo que fueron relevados por el consultor son: la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), el
Centro para la Inclusión Tecnológica y Social (CITS, principal entidad responsable del Plan Ceibal), el Laboratorio Tecnológico del
Uruguay (LATU), el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), y el Instituto Plan Agropecuario (IPA).
En el capítulo 2 se presenta un listado de todos los organismos relevados. El número de entidades y los datos particulares incluidos en el catálogo de capacidades podrán ser ampliados o modificados con posterioridad, en base a los contenidos y la estructura de
la ficha de relevamiento diseñada por el investigador (anexo 1), agregando otras instituciones a ser identificadas y contactadas por el
Departamento de Cooperación Internacional de la OPP o la AUCI.
1.2. Cooperación Técnica Sur-Sur y Cooperación Técnica Triangular
Los múltiples significados de la cooperación
El concepto de Cooperación Sur-Sur (CSS) ha sido definido como “el intercambio de recursos, tecnología y conocimiento entre países
en desarrollo” (Maruri y Fraeters 2010:5), pero sus significados y alcances más concretos son difíciles de precisar debido a la heterogeneidad de las regiones y países que componen el Sur o el muy amplio campo de los países en desarrollo. A partir de la revisión de las
más recientes publicaciones técnicas y académicassobre este tema, es posible identificar algunos principios rectores de la CSS. En
términos generales, la CSS puede ser entendida como prácticas de colaboración recíproca entre países que presentan niveles de
desarrollo económico inferiores a los de los países industrializados, involucrando a dos o más países que se relacionan a través de
acuerdos bilaterales, subregionales, regionales, o internacionales. La expansión de la CSS es hoy visible en el marcado aumento del
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volumen del comercio, la inversión extranjera directa y las transferencia de tecnología entre los países del Sur, así como en la fuerte
tendencia a la integración regional,. En su acepción amplia, la cooperación Sur-Sur excede la cooperación técnica en sentido estricto;
además de losnexos económicos y/o políticos de tipo más tradicional (por ejemplo, acuerdos de acceso preferencial a los mercados),
la CSS incluye también donaciones o préstamos en condiciones favorables proporcionados por un país del Sur a otro para la ejecución
de programas o proyectos de desarrollo. En el sentido más extenso, la CSS puede incluir también iniciativas de asistencia humanitaria
ante situaciones de emergencia. Desde la academia se ha señalado que la CSS incluye varios elementos típicos de la asistencia oficial
al desarrollo, pero va más allá de la definición más restringida de cooperación propuesta por el CAD/OCDE (Schlager, 2007).
A partir de su evolución inicial desde los primeros intentos de articulación política entre países de África, Asia y América Latina, a
mediados de la década de 1950, la noción de CSS sigue apuntando a la colaboración horizontal, en base a los principios de solidaridad y
reciprocidad. En su expresión más idealista, la razón de ser de la CSS es impulsar acciones conjuntas con beneficios mutuos para
todos los países participantes, procurando eliminar (al menos en teoría) las distinciones jerárquicas tradicionales de ciertas modalidades de cooperación Norte-Sur, que tienden a separar a los ‘beneficiarios’ y a los ‘proveedores’ de la asistencia al desarrollo. La
Secretaría General Iberoamericana (SEGIB 2009) ha resaltado la difusa frontera que existe entre ‘socio oferente’ y ‘socio receptor’ en
diversas experiencias de CSS horizontal, principalmente en los casos donde los participantes exhiben un nivel de desarrollo relativo
similar y sobre todo en sectores de actividad concretos (educación, energía, medio ambiente, etc.), dando lugar en consecuencia a un
auténtico intercambio de capacidades entre los socios.
De acuerdo a lo manifestado por las autoridades gubernamentales entrevistadas para la realización de este informe, la oferta de
cooperación del Uruguay debe estar orientada fundamentalmente hacia otros países de América Latina. Ese enfoque es coherente con
la evidencia global, que muestra que la vecindad geográfica es un factor determinante en la definición de los programas a ser impulsados por los participantes en acuerdos de cooperación entre países del Sur, a partir de decisiones influenciadas por cercanías culturales, históricas y lingüísticas. Sin embargo ello no significa desconocer la importancia de factores económicos —Brasil es un caso
relevante en este sentido— o políticos —evidentes en los acuerdos alcanzados al interior de la Alianza Bolivariana para las Américas, ALBA—, estrechamente vinculados a las prioridades de política exterior para acceder a nuevos mercados o fortalecer vínculos
políticos (Kraegelund 2010). Por otra parte, la vecindad geográfica puede en ciertos casos ser un factor secundario, como lo demuestra el interés de China en incrementar la cooperación hacia los países africanos y latinoamericanos. Investigadores críticos también
han advertido sobre la necesidad deprofundizar el análisis de la CSS leyendo más allá de la simple retórica, ya que las declaraciones
públicas de horizontalidad, solidaridad, reciprocidad y beneficios mutuos podrían ocultar en ciertos casos el mismo tipo de intereses y
motivaciones que han caracterizado históricamente al relacionamiento desigual entre donantes y receptores de la cooperación (Rowlands 2008).
Una reciente publicación de la Red Realidad de la Ayuda 1 (2010:3) sintetiza las expectativas generadas por la expansión de la CSS:
[los] países en desarrollo y [la] sociedad civil han criticado de manera reiterada la forma reiterada en que los países desarrollados
han usado la ayuda como un instrumento neo-colonial, imponiendo condicionalidades políticas y atando la ayuda a intereses comerciales, políticos y militares de los donantes. En contraste, se presume frecuentemente que la Cooperación Sur-Sur está basada en principios de solidaridad más que de clientelismo”.
Evolución histórica de la Cooperación Sur-Sur
La CSS ha pasado a ser en la última década un concepto muy utilizado en el discurso de los países y las agencias internacionales
involucradas en procesos de cooperación al desarrollo, pero su origen es relativamente antiguo. Las raíces de la idea que hoy denominamos de esa forma se remontan al año 1955, cuando 29 países de África, Asia y América Latina se reunieron en la llamada Conferencia de Bandung (en Indonesia) para promover nuevos espacios de cooperación económica y coordinación política sin interferencia de
los países industrializados. En 1964 se creó el Grupo de los 77 (G77), una instancia de articulación aun más amplia que concebía a la
cooperación Sur-Sur como un componente esencial de la estrategia de desarrollo de los países del Sur y como un paso hacia la institucionalización del entonces denominado ‘Nuevo Orden Económico Internacional’ (NOEI). El acento, sin embargo, no estaba puesto en
acuerdo de apoyo técnico, sino en la necesidad de fortalecer los lazos políticos entre los Estados de las tres regiones del mundo más
pobres, para así incrementar sus capacidades de negociación frente a los países más desarrollados. La cooperación técnica en sentido estricto pasó a ser un componente de la agenda global del desarrollo en el año 1972, cuando la Asamblea General de la Organización
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La Red de organizaciones sociales Realidad de la Ayuda (Reality of Aid) está conformada por organizaciones no gubernamentales del Norte y del Sur. Fue establecida
en el año 1993 con el objetivo de promover políticas nacionales e internacionales que contribuyan a nuevas y efectivas estrategias internacionales para la erradicación
de la pobreza, construidas sobre la base de la solidaridad y la equidad.
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de las Naciones Unidas (ONU) aprueba la creación del Grupo de Trabajo sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (GTCTPD).
El paso siguiente fue el lanzamiento en Argentina, en el año 1978, del llamado Plan de Acción de Buenos Aires (PABA). En una perspectiva histórica, este documento constituye un hito fundamental en la evolución de la CSS, ya que en él se define su marco conceptual
y su objetivos programáticos. Los impactos concretos del PABA, sin embargo, no fueron tan espectaculares, ya que las consecuencias
del estancamiento económico de la década de 1970 y los conflictos derivados de dos sucesivas crisis del petróleo impidieron una
mayor integración entre los países del Sur en los años siguientes. La importancia de la CSS fue redescubierta a fines del milenio,
cuando en 1999 el Comité de Expertos de la ONU responsable del seguimiento y monitoreo de la CTPD reconoció el importante rol
asumido por este tipo de cooperación como complemento, y no como sustituto, de la cooperación Norte-Sur. Por la misma época,
diversas agencias de desarrollo coincidían en resaltar la significación de la cooperación Sur-Sur como una estrategia a apoyar, identificando nuevos actores, enfoques y áreas temáticas a priorizar (Lechini 2006).
A mediados de la siguiente década, en 2005, un foro organizado de forma conjunta por el CAD/OCDE y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) reunió por primera vez en torno a una misma mesa a representantes de gobiernos del Norte y
del Sur, estableciendo nuevas bases para la expansión de la CSS, y en particular de la cooperación técnica. En forma más reciente, los
renovados apoyos a esta modalidad han estado influenciados por la necesidad de encontrar alternativas ante los vacíos producidos
por la visible retirada de los donantes tradicionales del Norte —resultante del carácter cada vez más selectivo, focalizado en un
reducido número de temas prioritarios, y crecientemente enmarcado en torno a cuestiones de seguridad— de la oferta de cooperación de los gobiernos de Europa y América del Norte. En 2009, el Grupo de Trabajo sobre Eficacia de la Ayuda del CAD/OCDE, reunido
en Washington D.C., estableció una plataforma multisectorial con el objetivo de relevar, documentar, analizar y debatir posibles sinergias o contradicciones entre los principios de eficacia de la ayuda y la práctica de la cooperación Sur-Sur: el Equipo de Trabajo sobre
la Cooperación Sur-Sur (TT-SSC, de acuerdo a la sigla de la unidad operativa en inglés). De esta manera se evidenciaba el renovado
interés de los donantes tradicionales en asignar nuevas responsabilidades a los llamados países emergentes, reconociendo explícitamente que el conocimiento acumulado en África, Asia y América Latina puede y debe ser efectivamente integrado en políticas y programas de cooperación.
El más reciente hito en la evolución global de la CSS ha sido el ‘Encuentro de Alto Nivel sobre Cooperación Sur-Sur y Desarrollo de
Capacidades’ realizado en Bogotá, Colombia, en marzo de 2010. Más de 500 delegados de todo el mundo participaron en animados
debates sobre la Cooperación Sur-Sur y Triangular, y aprobaron la llamada ‘Declaración de Bogotá’, concebida como un manifiesto
orientador de futuras políticas y programas mas inclusivos y eficaces, que permitan avanzaren la construcción de la nueva arquitectura de la cooperación internacional al desarrollo. El encuentro de Bogotá fue precedido por el Foro de Alto Nivel realizado en Accra,
Ghana, en setiembre de 2008, donde 1.800 delegados de todas las regiones del mundo aprobaron la ‘Agenda de Acción de Accra’ (AAA),
un documento en el que se reafirma el compromiso de aumentar y profundizar la cooperación que había sido asumido tres años antes
por los firmantes de la ‘Declaración de París’. Como resultado de la fuerte presión política ejercida por los países del Sur, la AAA
incluyó compromisos de acción concreta en áreas tan políticamente sensibles como el uso creciente de los presupuestos nacionales
para canalizar la ayuda, la reducción de las condicionantes de la asistencia, y un enfoque innovador sobre la CSS como componente
fundamental de la agenda global del desarrollo. El artículo 19 de la AAA se refiere de forma muy explícita a la importancia de la CSS en
la eficacia de la cooperación al desarrollo. En base a tal pronunciamiento el TT-SSC organizó el encuentro de Bogotá, en el que se
reiteró la ineludible complementariedad de la cooperación Sur-Sur y la eficacia de la ayuda, demandando un rol más proactivo e
innovador de los países del Sur en la formulación de políticas globales (Schulz 2010).
Magnitud e impactos de la Cooperación Sur-Sur
Pese a que la CSS todavía se desarrolla a una escala relativamente modesta, con suficiente capacidad de respuesta a la demanda
actual (su crecimiento está en gran medida limitado por la disponibilidad de fondos), es evidente que su expansión afecta al debate y a
las prácticas de cooperación al desarrollo en su conjunto, de forma acelerada y en distintas formas. Esta constatación plantea la
necesidad de que los proveedores tradicionales de cooperación —gobiernos y agencias del Norte— ajusten sus propias estrategias al
nuevo panorama de la arquitectura internacional de la cooperación al desarrollo. La CSS se ha convertido en la actualidad en un
espacio privilegiado para la innovación, en consideración delaentrada en escena de nuevos y diversos actores institucionales, la apertura de nuevos canales de comunicación y su contribución a procesos de aprendizaje colectivo.
En términos de recursos invertidos, más allá de la recurrencia de la CSS en general y de la CTSS en particular en el discurso internacional de la cooperación, el volumen total de la participación de los nuevos actores del Sur sigue siendo reducido en relación a
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los aportes económicos de los donantes tradicionales del Norte. De acuerdo a datos proporcionados porel Foro de Cooperación al
Desarrollo (FCD), un espacio de coordinación política integrado por los 18 mayores proveedores de cooperación del Sur,el flujo de
desembolsos de la ayuda al desarrollo Sur-Sur equivalía a entre 9,5 billones y 12,1 billones de dólares a fines de 2006. Esta cifra significaría alrededor del 8-10% del total de la ayuda internacional al desarrollo, según las estimaciones publicadas por el Consejo Económico y Social de lasNaciones Unidas (ECOSOC 2008). Considerando el rápido crecimiento de la CSS, es de suponer que este porcentaje
ha aumentado en los últimos cuatros años, pero sin modificar sustancialmente la ecuación original. Asimismo, dado que los países no
pertenecientes a la OCDE no están obligados a informar públicamente sus aportes en este campo, el cálculo del volumen absoluto y los
porcentajes es siempre estimativo y sujeto a revisión (Schlager 2007, Kragelund 2010). Por otra parte, la problemática rendición de
cuentas y la limitada transparencia en la provisión de datos tiende a agravarse ante la inexistencia de definiciones acordadas entre
todas las partes sobre el significado de la asistencia oficial para el desarrollo, y por la permanente disparidad entre los compromisos
discursivos y los desembolsos efectivos. Estas dificultades afectan al conjunto del sistema de cooperación, incluyendo a los grandes
donantes del Norte, pero la ausencia de una estructura confiable de sistematización y monitoreo de datos específicos sobre la CSS ha
sido destacada por otros investigadores como una grave carencia de este tipo específico de cooperación (Manning, 2006, Schlager
2007, UNDP2007).
La Cooperación Triangular
La CTha sido caracterizada como“principalmente cooperación técnica destinada a la ampliación de capacidades, quetiene lugar sobre
todo en la misma región donde tanto los donantes emergentes como los países beneficiarios están situados. A menudo se basa en
experiencias de cooperación previa entre donantes tradicionales y emergentes, que se consideran exitosas y factibles de ser transferidas a terceros países. En otros casos, los donantes emergentes han adquirido experiencia en áreas específicas (por ejemplo, Brasil
en la lucha contra el VIH/SIDA), cuya transferencia a terceros países es apoyada por los donantes tradicionales” (Ashoff 2010:23). La
magnitud de la cooperación triangular es difícil de determinar, ya que aún no existen estadísticas fiables.
La propuesta de Cooperación Triangular (CT) fue impulsada a gran escala por primera vez en 1993, en la Conferencia Internacional
de Tokio sobre el Desarrollo Africano (TICAD), a partir de la cual se promovió que recursos de la cooperación japonesa fueran utilizados para facilitar intercambios horizontales entre países asiáticos y africanos. Una década más tarde, en el año 2004, en el marco de
un congreso internacional sobre reducción de la pobreza organizado por el Banco Mundial en Shanghai, los participantesreafirmaron la
importancia de la CT, planteando la necesidad de poner en prácticas estrategias de cooperación más amplia que incluyan a todas la
partes, facilitando el intercambio de conocimientos y experiencias, la transferencia de recursos y el fortalecimiento de las capacidades locales. En la misma línea, en el ‘Foro sobre Partenariados para una Más Efectiva Cooperación al Desarrollo’, organizado de forma
conjunta por el CAD/OCDE y elPNUD en París en febrero de 2005, los donantes tradicionales manifestaron explícitamente su interés en
apoyar acciones dirigidas a fortalecer la capacidad operativa de algunos nuevos donantes y expandir la CT, reconociendo las posibilidades que ofrece este modalidad como instrumento para mejorar la eficacia, la apropiación y el potencial de inclusión de la cooperación (YamashiroFordelone 2009, Muggah y Carvalho 2009). En la actualidad, la mayoría de los países de la OCDE son partícipes activos
en programas y proyectos de cooperación triangular; Japón encabeza la lista de donantes involucrados en el desarrollo de esta modalidad, seguido por Alemania, España y Canadá en los primeros lugares.
De acuerdo a sus promotores, la CT ofrece una serie de ventajas que ameritan su expansión. Sin embargo, algunos investigadores
han argumentado la necesidad de moderar el entusiasmo, ya que los objetivos y los intereses de los tres (o más) actores implicados
en iniciativas de CT no necesariamente coinciden. Ashoff ha señalado cuatro riesgos principales:
1.
La posible caída de las normas de calidad si los donantes emergentes todavía no cuentan con la experiencia y las capacidades
requeridas para brindar cooperación de alta calidad.
2. Posible negligencia en la alineación de la cooperación a las necesidades específicas de los países beneficiarios, si la cooperación es diseñada considerando en primer lugar las experiencias y preferencias de los donantes tradicionales y emergentes.
3. Posibles aumentos en los costos de transacción, ya que la ampliación del número de actores obliga a las partes a adoptar un
enfoque común, acordar normas y procedimientos comunes, y crear las condiciones jurídicas, institucionales y presupuestarias necesarias para la implementación exitosa de la acción.
4. Posible fragmentación creciente de la arquitectura de la asistencia internacional al desarrollo, causada por el incremento del
número de actores, complicando aún más la armonización de enfoques, normas y prácticas.
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El mismo autor plantea también una serie de recomendaciones (válidas no sólo para iniciativas de CT, sino para experiencias de
CTSS en un sentido más amplio):
a. Identificar los intereses comunes de los actores involucrados: la cooperación no es un fin en sí mismo. Puede alcanzar su potencial y generar valor añadido sólo si se basa en intereses compartidos y el compromiso de todas las partes.
b. Aplicar los principios de la Declaración de París: aunque la aplicación de la Declaración es en sí un proceso de aprendizaje polifacético (lo que implica que las modalidades acordadas pueden estar sujeta a revisión) sus principios siguen siendo válidos y
deben aplicarse plenamente. La apropiación por los países beneficiarios es clave; tanto los donantes tradicionales como los
emergentes deben armonizar sus enfoques y alinearlos con las necesidades, prioridades y sistemas de los beneficiarios; la
gestión por resultados es un desafío común para todas partes involucradas en la cooperación y constituye la base para la
rendición de cuentas (accountability) recíproca.
c. Hacer uso de la complementariedad: la cooperación debe tener como objetivo los proyectos que reflejan las ventajas comparativas y se basan en la experiencia exitosa acumulada en experiencias previas de cooperación.
d. Garantizar la existencia de suficiente capacidad de gestión: la cooperación supone una carga adicional en la capacidad de
gestión de los actores involucrados. Esta afirmación es principalmente relevante en el caso de los nuevos proveedores de
cooperación. Su papel como socios en políticas o programas de desarrollo les obliga a ampliar su capacidad para gestionar
todo el ciclo de un proyecto, junto a sus contrapartes en los países beneficiarios. Los donantes tradicionales pueden aportar
una contribución importante al apoyar el fortalecimiento de la capacidad de las agencias de cooperación de los países emergentes que pasan a ser proveedores de cooperación.
e. Evaluar e intercambiar experiencias, identificar las lecciones aprendidas, y destilar las buenas prácticas. Los estudios de casos muestran que los riesgos antes mencionados no son puramente teóricos y se manifiestan de forma muy concreta en la
práctica, pero tampoco son inexorables. Existen curvas de aprendizaje, y para avanzar la evaluación y el aprendizaje mutuo
pasan a sercondiciones fundamentales.
Los posibles riesgos y las recomendaciones listados aquí serán revisitados en el último capítulo, al presentarse las conclusiones
del relevamiento y las recomendaciones formuladas por el consultor.
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2.1. Entidades relevadas
La tabla incluye todos los organismos que fueron contactados por el consultor. No obstante, no todos ellos dieron lugar a una ficha de relevamiento
incluida en el informe final, ya que en determinados casos no fue posible coordinar una entrevista, y en otros se identificaron capacidades no necesariamente relevantes para la provisión de CTSS o CT o no plenamente desarrolladas.Como se puede apreciar, varios organismos están relacionados a
más de un grupo CAD.
Como ya fuera advertido en el capítulo introductorio, la información incluida en el catálogo de capacidades no es exhaustiva, ya que el número de
entidades relevadas estuvo limitado por la disponibilidad de tiempo y recursos disponibles para la investigación. El contenido del catálogo podrá ser
ampliados o modificadoen los próximos meses, en base a los contenidos y la estructura de la ficha de relevamiento diseñada por el investigador.
Las áreas en las que cada organismo ofrece capacidades para la provisión de CTSS o CT responden en primer lugar a la priorización subjetiva que
hizo el o los responsables políticos y/o técnicos entrevistados en cada institución. En la medida de lo posible, el investigador procuró comprobar el
alcance y las fortalezas de las capacidades identificadas triangulando la información proporcionada por los entrevistados con estudios previos o datos
secundarios objetivos publicados en el país o en el exterior.
En las páginas que siguen se presentan las fichas individuales de cada organismo ordenadas por grupo CAD, precedidas por un cuadro sinóptico
que resume las principales capacidades identificadas por área temática.
Dimensión de
cooperación
Grupo
CAD
Sector
Organismo
Social
Infraestructuras y servicios sociales
Centro para la Inclusión Tecnológica y Social / Plan Ceibal (CITS)
Educación
Instituto Nacional del Niño y el Adolescente del Uruguay (INAU)
Ministerio de Educación y Cultura (MEC)
Universidad de la República (UdelaR)
Salud
Ministerio de Salud Pública (MSP)
Agua
Obras Sanitarias del Estado (OSE)
Otros (PP.SS)
Instituto Nacional del Niño y el Adolescente del Uruguay (INAU)
Ministerio de Desarrollo Social (MIDES)
Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP)
Energía
Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE)
Económica
Infraestructuras y servicios económicos
Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM)
Comunicaciones
Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL)
Administración Nacional de Correos (ANC)
Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII)
Ciencia y
Tecnología
Centro para la Inclusión Tecnológica y Social / Plan Ceibal (CITS)
Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA)
Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU)
Universidad de la República (UdelaR)
Banco de Previsión Social (BPS)
Empleo
Dirección General Impositiva (DGI)
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS)
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Banco de Previsión Social (BPS)
Dirección General Impositiva (DGI)
Empresas
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM)
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS)
Sectores productivos
Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA)
Agricultura
Instituto Plan Agropecuario (IPA)
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP)
Industria
Turismo
Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM)
Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP)
Ministerio de Turismo y Deportes (MTD)
Administración Nacional de Correos (ANC)
Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL)
Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE)
Gobierno y
sociedad civil
Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la
Información y del Conocimiento (AGESIC)
Instituto Nacional de Estadística (INE)
Multisectorial
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
Ministerio del Interior (MI)
Cultura
Otra
Ministerio de Educación y Cultura (MEC)
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP)
Medio ambiente
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA)
Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA)
Ayuda humanitaria
Instituto Plan Agropecuario (IPA)
Género
Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres)
Otros
Instituto Plan Agropecuario (IPA)
Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP)
Ayuda humanitaria
Ministerio de Defensa Nacional (MDN)
Obras Sanitarias del Estado (OSE)
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Anexo 1: Formulario de Relevamiento
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