educación - Udenrigsministeriet
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Ministerio de Educación, Bolivia Ministerio de Relaciones Exteriores/Danida, Dinamarca Apoyo de Dinamarca a la Educación en Bolivia según un Enfoque Sectorial 2005-2009 Abril 2005 Solamente para uso oficial Resumen de 1 Página País: Sector: Título del Programa: Agencias Nacionales: Duración: Fecha de Inicio: Presupuesto Global: Bolivia Educación Fondo de Apoyo al Sector de Educación (FASE) Ministerio de Educación de Bolivia 5 años (2005-2009) Mayo de 2005 DKK 180 millones Resumen: El Programa FASE es un apoyo conjunto de los Países Bajos, Suecia y Dinamarca al sector de la educación de Bolivia. El FASE está dirigido al apoyo al Plan Multi-Anual (POMA) 2005 – 2008 del Ministerio de Educación. El POMA tiene como objetivo priorizar y ejecutar las políticas de educación del Gobierno de Bolivia, y de este modo abarca la Educación Inicial, Primaria, Secundaria y Superior. Sus dos enfoques estratégicos educativos son la educación intercultural bilingüe y productividad. Abarca programas de alfabetización; de transformación curricular; de capacitación a los docentes; de ampliación de participación de los padres de familia; de mejoramiento de infraestructura; de alimentación escolar; de educación inclusiva; de modernización de la estructura del sistema educativo tomando en cuenta la descentralización; de implementación de sistema nacional de evaluación de calidad; y otros programas La modalidad de apoyo al sector es del tipo Canasta dentro de un SWAp. El Ministerio de Educación tiene la plena responsabilidad de la ejecución del POMA y los POAs respectivos, y el manejo de los fondos suministrados por el FASE se regirá por la ley boliviana nacional aplicando los sistemas administrativos y financieros nacionales tomando en cuenta algunas medidas adicionales para auditoría interna y externa. En el caso de Dinamarca habrá un apoyo específico a los Consejos Educativos para los Pueblos Originarios (CEPOs) mediante un fondo común con Suecia, los Países Bajos, Alemania y Finlandia. En el caso de que se defina una modalidad de apoyo adecuada para la sociedad civil, este apoyo sería iniciado a partir de la fase de arranque. i Contenido Abreviaturas ........................................................................................................................... v Hoja de Datos – La Educación en Bolivia en breve ............................................................ vii Resumen Ejecutivo .............................................................................................................viii 1. Introducción ....................................................................................................................... 1 2. Contexto del Sector ............................................................................................................ 2 3. La Reforma educativA: antecedentes y Avances ............................................................... 3 3.1 Antecedentes ........................................................................................................... 3 3.2 Avances de la Reforma Educativa .......................................................................... 4 3.2.1 Acceso y Permanencia ............................................................................... 4 3.2.2 Transformación curricular, calidad de la enseñanza y temas transversales5 3.2.3 Asesores Pedagógicos ................................................................................ 6 3.2.4 Logros Educativos ...................................................................................... 7 3.2.5 Temas Transversales .................................................................................. 8 3.2.6 Educación Intercultural Bilingüe ............................................................... 9 3.2.7 Formación Docente .................................................................................. 10 3.2.8 Numero de Docentes ................................................................................ 11 3.2.9 SIE/SIMECAL ......................................................................................... 13 3.2.10 Participación Popular y Sociedad Civil.................................................. 13 3.2.11 Proyectos Educativos ............................................................................. 15 3.2.12 Educación Alternativa ............................................................................ 16 3.2.13 Educación Técnica y Tecnológica ......................................................... 17 3.2.14 Educación Superior ................................................................................ 17 4. Funciones, capacidad y sostenibilidad del sector............................................................. 18 4.1 La distribución de funciones y capacidad institucional en el sector..................... 18 4.2 Funciones entre los diferentes niveles administrativos ........................................ 18 4.2.1 La distribución de funciones .................................................................... 18 4.2.2 Problemas en la distribución de funciones ............................................... 19 4.2.3 Capacidad a nivel central ......................................................................... 20 4.2.4 Clientelismo, politización y corrupción ................................................... 21 4.3 La capacidad de manejo financiero ...................................................................... 22 4.4 Fortalecimiento de la capacidad institucional, y administrativa/financiera ......... 24 4.4.1 Capacidad institucional general ............................................................... 24 4.4.2 Capacidad administrativa-financiera ........................................................ 25 5. La situación económica-financiera de la educación a corto y mediano plazo ................. 27 6. Metas educativas, la Estrategia de Educación y el Plan Operativo Multi-Anual ............ 32 6.1 Metas Educativas .................................................................................................. 32 6.2 Estrategia Educativa Boliviana ............................................................................. 33 6.3 El POMA 2004-2008 ............................................................................................ 33 6.4 Análisis del POMA ............................................................................................... 35 6.5 Los Planes Operativos Anuales (POAs) ............................................................... 37 7. Apoyo externo al sector ................................................................................................... 37 7.1 Apoyo de Dinamarca ............................................................................................ 39 ii 8. Justificación y Enfoque de la asistencia de Dinamarca ................................................... 43 8.1 Relevancia, factibilidad y efectividad en relación a reducción de pobreza .......... 43 8.1.1 Relevancia ................................................................................................ 43 8.1.2 Eficiencia.................................................................................................. 43 8.1.3 Factibilidad ............................................................................................... 44 8.1.4 Sostenibilidad ........................................................................................... 44 8.2 Los objetivos, la modalidad y el manejo del apoyo de Dinamarca ...................... 45 8.2.1 Objetivos .................................................................................................. 45 8.2.2 Modalidad ................................................................................................ 45 8.2.3 Manejo...................................................................................................... 46 8.3 Las Áreas Principales de Apoyo, y Criterios de Elegibilidad .............................. 46 8.3.1 FASE ........................................................................................................ 46 8.3.2 Apoyo a la Sociedad Civil y la Participación Popular ............................. 48 8.3.3 Asistencia Técnica ................................................................................... 48 8.3.4 Otras Actividades ..................................................................................... 49 8.4 Prerrequisitos ........................................................................................................ 49 8.5 Resultados e indicadores ...................................................................................... 50 9. Presupuesto del POMA, sus fuentes de financiamiento y apoyo de DINAMARCA ...... 51 9.1 Costos totales del POMA, y disponibilidad de financiamiento ............................ 51 9.2 Presupuesto del apoyo de Dinamarca ................................................................... 52 10. Administración y organización del programa y del apoyo ............................................ 53 10.1 Ejecución por el Ministerio de Educación .......................................................... 53 10.2 El Comité Interinstitucional................................................................................ 53 10.3 El Comité de Fase (COFASE) ............................................................................ 53 10.4 Gestión financiera y adquisiciones ..................................................................... 54 10.5 Supervisión por la Contraloría General de la Republica .................................... 55 11. Monitoreo, rendición de informes, revisiones y evaluaciones ....................................... 56 12. Evaluación de suposiciones y riesgos claves, manejo de riesgos y temas de dialogo ... 57 Apéndices: 1. Convenio de Financiamiento Conjunto, con sus anexos: (Anexo 1: POMA 2004-2008 – no incluido) (Anexo 2: Acta RECAR 2004 – no incluido) Anexo 3: Resultados e Indicadores de Desempeño Anexo 4: Prerrequisitos Acordados Anexo 5: Cronograma tentativo de diálogo, reuniones, entrega de informes y temas de diálogo 2. Documentos de referencia Cuadros: Cuadro 1.1: Crecimiento, balance fiscal, pobreza 1998-2003 Cuadro 3.1: Cobertura Bruta Inicial, primaria y Secundaria (1992-2001) Cuadro 3.2.: Porcentaje de estudiantes que completan el ciclo primario y secundario Cuadro 3.3: Tasa asistencia neta por nivel de educación y área geográfica Cuadro 5.1: Gastos públicos en educación (1998–2002) en precios corrientes Cuadro 5.2: Tasas de crecimiento de gastos educativos y de salarios de maestros 1992-2002 iii Cuadro 5.3: Gastos públicos corrientes por nivel educativo Cuadro 5.4. Distribución de gastos públicos corrientes por nivel de educación Cuadro 5.5: Gastos por estudiante matriculado por nivel de educación (1998-2001) Cuadro 5.6: Beneficios por Estratos Sociales del Gasto Público en Bolivia por Nivel de Educación Cuadra 6.1: Costo del POMA 2004-2008, por objetivo, incluyendo todas prioridades. Cuadra 6.2: Distribución de los costos totales del POMA por áreas/niveles educativos Cuadra 6.3: Costo del POMA 2004-2008, por prioridades Cuadra 9.1: Costo y financiamiento del POMA 2004-2008, por prioridades. Cuadro 9.2: Presupuesto de Dinamarca en Apoyo al Sector Educativo 2005-2009. Cuadro 9.3: Presupuesto de Dinamarca en Apoyo al Sector Educativo 2005-2009. Cuadro 12.1: Supuestos centrales, nivel de riesgos y medidas de mitigación de riesgos Gráficos: Gráfico 3.1: Progreso de transformación en las unidades educativas de Primaria (2002) Grafico 3.2: Logros Educativos en lenguas, 2000 Gráfico 3.3: Número docentes nivel primario (1997-2002) Gráfico 3.4: Número docentes nivel secundario (1997-2002) iv ABREVIATURAS ACI AP ASDI BID BM CEA CEAM CENAQ CEPOS CFAA CGR CI COFASE CONED DANIDA DUF EBRP EEB EIB EPT ETARE FASE FIS FMI GTZ HIPC INFOPER INS MdE MDM ME ONUSIDA PDGES PEI PEN PER PFCEE PFFTT PIB POA POMA PP PRE Agencias de la Cooperación Internacional Asesores Pedagógicos Agencia Sueca de Desarrollo Internacional Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Consejo Educativo Aymara Consejo Educativo Amazónico Multiétnico Consejo Educativo de la Nación Quechua Consejos Educativos de Pueblos Originarios Country Financial Accountability Assessment Controlaría General de la Republica Comité Interinstitucional Comité Fondo de Apoyo al Sector Educativo Consejo Nacional de Educación Agencia Danesa Internacional. de Desarrollo Directorio Único de Fondos Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza Estrategia Educativa Boliviana Educación Intercultural Bilingüe Educación para Todos Equipo Técnico de Apoyo a la Reforma Educativa Fondo de Apoyo al Sector Educativo Fondo de Inversión Social Fondo Monetario Internacional Deutsche Gesellschaft für Techniche Zusammenarbeit Heavily Indebted Poor Countries Instituto de Formación Permanente Institutos Normales Superiores Memorando de Entendimiento Metas de Desarrollo del Milenio Ministerio de Educación El Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA Plan de Gestión Económica y Social Proyecto Educativo Indígena Proyecto Educativo de Núcleo Proyecto Educativo de Red Programa de Fortalecimiento Calidad y Equidad de la Educación Programa de Fortalecimiento de la Formación Técnica y Tecnológica Producto Interno Bruto Plan Operativo Anual Plan Operativo Multi-Anual Participación Popular Programa de Reforma Educativa v PRI PRSC RE SAF SEDUCA SIE SIGMA SIMECAL SNE UE UNICEF VEA VEEA VEIPS VIPFE Programa de Reforma Institucional Crédito de Apoyo para la reducción de la Pobreza Reforma Educativa Sistema de Administración Financiera Dirección Departamental del Servicio de Educación Sistema de Información Educativa Sistema Integral de Gestión y Manejo Sistema de Medición de la Calidad Educativa Servicio Nacional de Educación Unidad(es) Educativa(s) United Nations Children’s Fund Vice-ministerio de Educación Alternativa – (hasta abril 2003) Vice-ministerio de Educación Escolarizada y Alternativa Vice-ministerio de Educación Inicial, Primaria y Secundaria – (hasta 2003) Vice-ministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo vi HOJA DE DATOS – LA EDUCACIÓN EN BOLIVIA EN BREVE Indicadores Taza de Analfabetismo % - analfabetismo femenino % - analfabetismo área rural % Analfabetismo juvenil (15-25 años) % Escolaridad promedia(pobl. de 19 años y mas) Matricula bruta de primaria % Matricula neta de primaria % Matricula bruta secundaria % Tasa de termino bruta de primaria % Tasa de termino neta de primaria % Niñas como porcentaje de matriculados primaria Niñas como porcentaje de matriculados secundaria Tasa de abandono, primaria % Tasa de abandono, secundaria % Numero de maestros todos los niveles - Interinos % Relación alumno-maestro en primaria Gastos públicos para educación % de PIB Gastos educativos - % de pres. publico nacional Porcentaje gastado en pre-primaria % Porcentaje gastado en primaria % Porcentaje gastado en secundaria % Porcentaje gastado en educación superior % 1992 2001 20,0 27,9 36,5 12,6 4,4 99,8 79,0 44,4 13,3 19,4 25,7 5,4 7,5 108,4 95,01 66,8 73 272 48,5 47,4 5,9 6,7 92.454 (2002) 19,3 (2002) 25,1 5,6 23,7 3,4 (2002) 59,3 (2002) 13,7 (2002) 27,0 (2002) 47,2 6,2 10,1 26,4 (1997) 15,0 2,4 6,9 3,3 (1998) 54,3 (1998) 11,5 (1998) 30,9 (1998) Promedio Latinoamericano 12 113,4 93,9 71,9 48,7 51,5 26,4 6,0 (1998) 15,4 (1998) 41,3 30,5 14,8 Fuentes: World Bank (2003a), Ministerio de Educación (2004b & c), www.siri.unesco.cl, AUCC Consortium (2003). 1 2 El promedio se distribuye entre niñas con 96,7% y niños 97,2% La diferencia de las tasas neta y bruta evidencia la magnitud del problema de rezago (extraedad). vii RESUMEN EJECUTIVO Antecedentes A partir de 1994, Bolivia implantó una Reforma Educativa (RE), enfocado a la educación primaria, con el objetivo de mejorar el acceso y la calidad de la misma. Después de 10 años de reforma hay avances importantes, pero aún dista mucho por hacer. El Ministerio de Educación (ME) ha elaborado un Plan Operativo Multi-Anual (POMA) 2004-2008 que sirve como fundamento estratégico para las acciones a corto y mediano plazo. La consolidación y ampliación de la RE toma lugar en un contexto de fragilidad social, política, económica e institucional del país. Después de más de 15 años de reformas, Bolivia aún no ha logrado alcanzar un crecimiento económico amplio, la pobreza y la exclusión social y política de los pueblos indígenas persisten. En vías de una prometedora recuperación de la crisis, el riesgo de que estallen nuevos conflictos sigue siendo alto. Bolivia está en una crisis fiscal grave, con un déficit fiscal de 5,7% en 2004. El apoyo externo alcanzó 6,5% del PIB en 2000. Implica que no hay mucho espacio de maniobra, precisamente en una situación donde las demandas sociales son muy altas. Aún así, se espera incrementar el gasto destinado a reducir la pobreza en 0,6% del PIB en 2005. Durante el año 2000 se realizó un dialogo nacional para acordar la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) 2001- 2003. Durante 2003 fue elaborada una propuesta para una nueva EBRP 20042007. Se espera tener una versión final de la EBRP revisada en 2005 basada en las conclusiones del diálogo nacional llevado a cabo en 2004. La Reforma Educativa La Reforma Educativa ha implicado transformaciones significativas en la educación boliviana durante los últimos 10 años. La primera etapa de la reforma, de 1995 hasta 2002, ha sido caracterizada por el enfoque casi exclusivo hacia la educación primaria. Hasta 2002 el país ha logrado avances importantes en términos de ampliación de la oferta educativa, transformación curricular, elaboración y distribución de materiales educativos, y participación popular: La cobertura y el acceso a la educación inicial, primaria y secundaria se ha aumentado durante el periodo. Pero a pesar de los avances, todavía hay una disparidad entre zonas rurales e urbanas. Con la RE se inició una transformación curricular. Lograr avances en la calidad educativa ha resultado más difícil que extender la cobertura, a pesar de los avances en la transformación curricular. En el periodo 1991-2002, las diferencias por género en acceso y término han disminuido en la educación inicial, primaria y secundaria. Aún así, persisten diferencias, especialmente en áreas rurales. La RE parte del reconocimiento de la diversidad socio-cultural y lingüística de Bolivia, y se han hecho avances para asegurar una educación bilingüe. Se incluyó a las universidades en la formación docente para mejorar la calidad. Para responder a la demanda de docentes bilingües, se ha organizado un bachillerato humanístico con mención en pedagogía. viii Desde la eliminación de los asesores pedagógicos en 2003, la tarea de capacitación permanente en servicio ha recaído en los directores de centros educativos, y en pequeños equipos departamentales. El ratio entre alumno y docente ha estado desde 1997 en 24 alumnos/maestro en el primario, aproximadamente 20% menos que países comparables. Al mismo tiempo, para ofrecer los programas en pleno se necesita incrementar la carga horaria en 22%. Un ítem solamente implica 56 horas de aula por mes para ganar un salario normal. Junto con la introducción de la RE, se crearon mecanismos de participación popular. Todavía no ha tenido el efecto esperado en términos de involucrar a la población activamente. Como representantes de los pueblos indígenas, se han creado cuatro Consejos Educativos de los Pueblos Originarios (CEPOs). Los proyectos educativos son uno de los instrumentos para estimular un mayor acercamiento entre los diversos actores a nivel local. La educación alternativa ha estado al margen de las políticas nacionales de educación. El área se financia en gran medida gracias a la colaboración de la sociedad civil. En la educación especial Bolivia ha adoptado el enfoque de la escuela inclusiva, manteniendo, en la medida de lo posible, a los alumnos con necesidades especiales en las escuelas ordinarias. Hasta el 2002, la educación técnica y tecnológica no fueron áreas priorizadas por el ME. La educación superior ha sido objeto de severas críticas por su pobre eficiencia, el elevado presupuesto y la falta de transparencia en la ejecución de los gastos de las universidades. Funciones y capacidad del sector Los resultados alcanzados durante los 10 años de reforma educativa son por sí mismos evidencia de la creciente capacidad del sistema educativo. Hay, sin embargo una amplia percepción de que la RE ha perdido su dinamismo durante los últimos años. La distribución de funciones y responsabilidades entre diferentes niveles administrativos representan ambigüedades e inconsistencias, reflejando la naturaleza del sistema político de Bolivia. Los SEDUCAs departamentales se han considerado débiles y politizadas. Al mismo tiempo, el ME mantiene funciones centralizadas, y durante la vida de la RE, el ME no ha mostrado una firme vocación para la descentralización. El principio de que el sector educativo es responsable por el contenido y los maestros – mientras que los municipios son responsables por la infraestructura y los gastos corrientes no-salariales –diluye la responsabilidad para la calidad de los servicios educativos, y no permite la transparencia en la asignación de recursos. El debilitamiento del desempeño a nivel central durante 2002-2003 se evidencia en que la ejecución del apoyo externo bajó de más de 50 millones de US$ en 2001 a menos de 40 millones en 2002. Los problemas han seguido en 2003. Un análisis de la capacidad institucional de 2002 encontró que la estructura organizativa del ME durante el período 1995-2001 ha sufrido permanentes cambios, ajustes y modificaciones. A ello se agrega la intervención de la cooperación internacional que, mediante los proyectos, ha creado dentro de la estructura una serie de unidades ejecutoras. Cruzando los distintos niveles institucionales, hay desafíos considerables ligados a la presencia del clientelismo, la politización y la corrupción. Nombramientos y promociones son frecuentemente hechos por razones personales o políticas, que lleva a una rotación muy alta y en una memoria institucional débil. El borrador de la Evaluación de Responsabilidad Financiera del País del Banco Mundial hecho al inicio de 2004 concluye que hay riesgos sustanciales en el manejo de las finanzas públicas. ix Los funcionarios del ME reconocen plenamente la necesidad de fortalecer la capacidad institucional del sistema educativo nacional. El ME ha adoptado un enfoque integral de los desafíos institucionales. En el área de administración financiera, ya se ha hecho un diagnostico detallada y un plan de acción para 2005-2006. La capacidad limitada del sistema educativo no se resolverá de inmediato. Combinado con las deficiencias estructurales del sistema en sus articulaciones a nivel nacional, departamental y local, será un desafío central lograr un fortalecimiento institucional sistémico, gradual y de largo plazo. La situación económica-financiera de la educación a corto y mediano plazo Los notables resultados de la RE han implicado un incremento significativo en los gastos educativos. La fuerte concentración en la primaria, y el peso de los gastos corrientes destinados a salarios implican una situación crítica en lo que se refiere a la flexibilidad en los gastos educativos, y un fuerte desequilibrio en la distribución de recursos entre diferentes niveles educativos. El generoso financiamiento de las universidades implica un sesgo de los gastos educativos hacia los estudiantes económicamente privilegiados. Tomando en cuenta el peso y composición de los gastos educativos en el presupuesto público, su crecimiento vegetativo, y el déficit fiscal, hay desafíos muy serios para lograr perspectivas de sostenibilidad financiera de largo plazo. Los gastos de educación alcanzaron en 2002 el 6,1% del PIB. El nivel de gasto y la taza de crecimiento superan a otros países latinoamericanos. Entre 1998 y 2002 los gastos educativos crecieron 35% en precios constantes. Los salarios de los maestros han crecido 60% en términos reales durante los últimos 10 años. Bolivia gasta más por estudiante en primaria que en secundaria, y el nivel de gasto en secundaria es entre 20-40% del nivel de países con PIB per capita similares. Al otro lado, Bolivia gasta en educación universitaria una proporción mayor que cualquier otro país en América Latina y el Caribe. En resumen, los datos económicos-financieros del sector apuntan a la necesidad de considerar ajustes significativos en el tamaño, distribución por rubros y asignación por niveles de los recursos que Bolivia gastará en educación, en un escenario de sostenibilidad de largo plazo. Apoyo externo al sector Más de 20 donantes han apoyado al sector educativo y al PRE, desembolsando créditos y donaciones por 320 millones de US$ entre 1990 y 2002. El grupo principal de donantes incluye BID, BM, Holanda y Suecia, quienes han adoptado una modalidad de programa. Otros donantes, incluyendo Dinamarca, han financiado áreas del PRE bajo la modalidad de proyectos. Una evaluación conjunta de 2003 concluyó que el apoyo externo a la educación en Bolivia, en general, ha sido un éxito, tanto en resultados y avances, como también en la creación de una relación de socios entre los donantes principales y el ME. La evaluación concluye que existen las condiciones apropiadas para trabajar hacia un apoyo y enfoque sectorial de parte de los donantes. El apoyo de Dinamarca a la educación ha estado integrado en el apoyo sectorial a los pueblos indígenas, al medio ambiente y al sector agropecuario. El apoyo danés a los pueblos indígenas ha incluido un componente de apoyo a la educación intercultural bilingüe de las tierras bajas de Bolivia. El apoyo es considerado exitoso debido a sus x logros y coherencia con la reforma educativa. Las actividades ejecutadas bajo el componente están incorporadas en el POMA 2004-2008, por lo cual se espera su continuación. Para algunas actividades, por las cuales no se espera el financiamiento futuro a través del POMA, se ha hecho una aprobación local para el año 2005. El apoyo danés al sector del medio ambiente ha apoyado la educación ambiental en los Institutos de Formación Técnica Superior – Industrial en dos departamentos, y apoyado en la aplicación y consolidación del tronco común del currículo de primaria. En el sector agropecuario se ha ejecutado el Proyecto de Educación Técnica Agropecuaria (PETA). A nivel nacional se ha trabajado en fortalecimiento institucional, elaboración de políticas y estrategias de educación técnica agropecuaria, acreditación unívoco, supervisión, sistematización, capacitación docente y desarrollo curricular. A nivel departamental se han realizado actividades relacionadas con capacitación en los Centro de Educación Técnica Agropecuaria (CETA). Metas y planes educativas, relevancia y factibilidad El Gobierno de Bolivia ha suscrito entre otros las Metas del Milenio (2000), el Marco de Acción de Dakar (2000), y la Convención sobre los Derechos del Niño (1989). Estos compromisos internacionales, junto con instrumentos nacionales como la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP), establecen marcos nacionales de referencia. El POMA 2004-2008 es el marco estratégico para las inversiones educativas de corto y mediano plazo. Es un trabajo en marcha que sigue siendo modificado y enriquecido en sus detalles. Es más un plan que muestra el “que” – las áreas de intervención, las prioridades relativas y los montos indicativos que se piensa asignar – que un plan mostrando el “como”, que todavía esta por definirse en varias áreas. Como objetivos generales de mediano plazo, el POMA define siete áreas3: 1. Gestión: Consolidar un servicio de calidad en el Sistema Educativo Nacional, estableciendo una gestión por resultados 2. Participación: Promover la participación y corresponsabilidad de los órganos de participación popular y de la sociedad, en la gestión de políticas educativas y productivas, que consolide la democracia participativa 3. Equidad: Mejorar la calidad, el acceso y la permanencia en el Sistema Educativo Nacional de la población que sufre altos niveles de exclusión. 4. Condiciones básicas: Mejorar e incrementar la infraestructura y el equipamiento del Sistema Educativo Nacional 5. Calidad curricular: Desarrollar y articular el currículo, que asegure la transitabilidad en todas las áreas, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional 6. Calidad de formación y desempeño docente: Mejorar la calidad de la formación y el desempeño de los docentes, en el marco de un sistema integrado de educación superior y de administración del personal 7. Desarrollo científico y tecnológico: Fomentar, rescatar y articular las capacidades de investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica, en el marco del desarrollo humano sostenible. Dado que el POMA está en construcción, la planificación anual operativa del ME asume una importancia mayor. Tradicionalmente, los POAs se han elaborado sin relación al proceso 3 ME 2005c, p.13 xi presupuestario. La separación de los dos procesos contribuye a la gestión fragmentada del sector y a la débil articulación entre inversión (articulado por los POAs) y gastos corrientes (articulado por el proceso presupuestario). Los POAs serán instrumentos importantes tanto para la gestión interna en el ministerio, como en el diálogo entre el ME y las agencias de cooperación internacional (ACIs) apoyando la educación. Costos totales del POMA, y disponibilidad de financiamiento No existe un presupuesto sectorial de mediano plazo que cubra todos los gastos corrientes y gastos de inversión para todos los niveles educativos. El costo del POMA 2004-2008 (versión de febrero 2005) alcanza 446 millones de US$. El financiamiento disponible no es suficiente para financiar el POMA, por lo cual se necesita un proceso de priorización. Relevancia y eficiencia La profundización de la RE es sumamente relevante para la reducción de la pobreza en Bolivia, suponiendo que se mantenga y fortalezca gradualmente el enfoque a favor de los pobres. Algunos aspectos incluidos en el POMA 2004-2008 merecen mención especial: Es necesario lograr la inclusión y una mayor permanencia en la educación inicial y primaria de la niñez indígena y, en algunas áreas rurales, poner un énfasis especial en las niñas. Como derecho, y como medida de eficacia educativa, será de gran relevancia profundizar y ampliar la EIB, lo cual tiene alta prioridad en el POMA 2004-2008. La RE no ha logrado aún mejoras documentadas en la calidad de la enseñanza. Aunque el POMA no tiene una estrategia plasmada para tal fin, el enfoque sigue siendo altamente prioritario. Mejorando la gestión y lograr mayor eficiencia y calidad en la entrega de servicios, se podrá contribuir significativamente a la reducción de la pobreza. En varias áreas críticas del POMA no es posible valorar la eficiencia mientras no haya enfoques estratégicos y operativos más detallados, lo cual se espera durante 2005 y 2006. El POMA solamente será eficiente a largo plazo si se trabaja también en los problemas estructurales del sector, especialmente los temas de la inflexibilidad del gasto, la carga de los salarios, la baja carga horaria de los maestros, y la distribución desequilibrada entre los niveles y modalidades educativas. Factibilidad y Sostenibilidad Suponiendo que se preste la debida atención a los problemas estructurales e institucionales, es factible lograr resultados en la educación en beneficio de los pobres y marginados en Bolivia. La sostenibilidad del apoyo externo se puede valorar en sus aspectos políticos, institucionales, técnicos y financieros. Son aspectos íntimamente ligados y las buenas perspectivas en algunas áreas están muy ligadas a malas perspectivas en otras. La sostenibilidad política depende en gran medida de la concertación sobre el rumbo futuro de la RE entre el gobierno, el magisterio y la ciudadanía. En el contexto de una politización agudizada, no es fácil balancear la sostenibilidad política con la sostenibilidad financiera del sector. Por tanto, la construcción de sostenibilidad en sus diferentes aspectos es un desafió central para el sector. Los objetivos, la modalidad y el manejo del apoyo de Dinamarca. Supuestos y riesgos Dinamarca apoyará al sector educativo por medio del Fondo de Apoyo al Sector Educativo (FASE), que ya está en proceso de formación mediante el apoyo acordado entre los Países Bajos (NL) y el Gobierno de Bolivia. Suecia está en proceso de aprobar su apoyo al FASE. El FASE es una aplicación xii del enfoque sectorial que combina un financiamiento “canasta” con mecanismos de diálogo y seguimiento, y que incluyen otras ACIs que en este momento aplican otras modalidades de apoyo. Siendo un apoyo destinado a la plena ejecución del POMA, conforme a la disponibilidad de recursos y con las limitaciones de elegibilidad de gastos señalados abajo, el objetivo de desarrollo y los objetivos inmediatos del apoyo son iguales a los objetivos del POMA. Dinamarca pone un énfasis especial en apoyar oportunidades para los pobres a través de medidas y programas que permitan a más niñas/os pobres completar su educación primaria y secundaria, y que permitan a niñas/os ejercer y desarrollar su bilingüismo. Basado en la lectura del POMA y la situación del sector educativo, Dinamarca tiene como objetivo adicional fomentar, mediante el diálogo y un seguimiento activo, que temas importantes relacionados con el financiamiento del sector y su sostenibilidad financiera sean considerados adecuadamente por los actores nacionales, basados en los estudios y las proyecciones necesarias. Modalidad Los fondos del FASE cubrirán actividades del POMA y de los POAs que i) tengan una orientación hacia la reducción de pobreza; ii) contribuyan a establecer un balance entre gastos por niveles educativos y entre rubros de gasto educativos que se acerque a las metas recomendadas por la Educación para Todos y los promedios latinoamericanos; iii) no incrementen la carga salarial y los costos operativos del sector fuera de los escenarios aprobados por el Gobierno de Bolivia. Inicialmente, se definirán resultados e indicadores a nivel de impacto, productos y procesos, que permiten verificar la eficiencia en la ejecución del POMA en áreas críticas, según los objetivos del POMA y de las ACIs que apoyan el sector. Los indicadores se revisan anualmente. Para lograr la eficiencia requerida, se aplican una serie de prerrequisitos acordados, todos dentro del alcance del ME. Los prerrequisitos han sido acordados entre el ME, Dinamarca, los Países Bajos y Suecia, logrando así uniformidad y congruencia en lo que se refiere al FASE. La asignación específica anual se discute en relación a los POAs y depende, entre otras cosas, del grado de financiamiento asegurado del POA. Respetando las diferentes posiciones, los países que apoyan el FASE tienen inicialmente algunos criterios adicionales de elegibilidad de gastos. Los fondos provenientes de Dinamarca no pueden financiar ningún tipo de salarios, bonos o incentivos de maestros. Salvo por rubros menores que se detallan abajo, el apoyo de Dinamarca será administrado bajo la plena responsabilidad del ME, según las normas y procedimientos legales nacionales, con algunas medidas adicionales de salvaguardia. Manejo En la medida de lo posible, el apoyo de las ACIs signatarias del FASE – inicialmente Dinamarca, los Países Bajos y Suecia – se maneja mediante mecanismos conjuntos de coordinación, seguimiento y diálogo establecidos entre el ME y los ACI que apoyan el sector educativo. A este nivel, se ha establecido un Comité Interinstitucional (CI) que es el foro general para el diálogo. A nivel de FASE, se ha establecido un Comité (COFASE) que maneje los asuntos específicos necesarios para hacer operativo el apoyo por FASE. xiii Las Áreas Principales de Apoyo, y Criterios de Elegibilidad FASE: Los fondos del FASE, en un principio, se usarán para todo el sector educativo, y por lo tanto, están en línea con la estrategia sectorial del ME, sus visiones, objetivos y lineamientos estratégicos. El apoyo se asigne a rubros específicos de gastos, mediante un mecanismo anual. En caso de no haber fondos suficientes para financiar todas las acciones previstas en el POMA, la asignación anual de los fondos FASE a áreas del POA asegura que haya una priorización basada en la situación actual. Apoyo a la Sociedad Civil y la Participación Popular: A través de un fondo común para los CEPOs, Suecia, Holanda y otras ACIs están apoyando los CEPOs hasta fines del 2005. A partir de 2006, se incluirá un apoyo de Dinamarca al fondo común. A mediano plazo, se espera que surja la necesidad de apoyar otros actores de la sociedad civil. Mediante mecanismos separados, Dinamarca reservará montos menores de su apoyo para los CEPOS y otros actores de la sociedad civil. Asistencia Técnica: Se prevé la necesidad de asistencia técnica para entre otros estudios analíticos y propositivos, y para asegurar que exista una fundamentación adecuada para la toma de decisiones. Tal asistencia se incluye en los POAs y se administra por las normas nacionales, salvo en casos imprevistos donde se podrá financiar asistencia técnica de corto plazo por fondos manejados por la Embajada de Dinamarca. Las necesidades de insumos analíticos serán en cualquier caso discutidas en COFASE. Prerrequisitos Como producto del diálogo entre el ministerio y los socios del financiamiento común, se han identificado una serie de prerrequisitos en las siguientes áreas: Estratégica Sectorial/POMA 20042008: Los pre-requisitos se relacionan con: i) la transformación y profundización de la Estrategia Educativa en áreas claves; ii) enfoque hacia la reducción de la pobreza; iii) situación financiera del sector; iv) planes operativos anuales; v) capacidad institucional y capacidad de manejo financiero; vi) progreso de coordinación de la ACIs, liderado por el ME. Resultados e indicadores El enfoque hacia resultados implica que el diálogo entre el ME y los ACIs se basará en el seguimiento sistemático de un juego de resultados e indicadores previamente acordados. Los indicadores inicialmente acordados a nivel de impacto de mediano y largo plazo, se basarán en lo que ya se está implementando internacionalmente: Educación para Todos, Metas del Milenio y las metas incluidas en la Estrategia de Reducción de Pobreza de Bolivia. A nivel de procesos y resultados de corto plazo, los indicadores se derivarán del POMA y enfocarán áreas críticas y estratégicas, incluyendo: i) la calidad educativa; ii) acceso y permanencia de pueblos originarios y grupos vulnerables; iii) la eficiencia interna del Sistema Educativo Nacional; iv) los balances entre rubros de gastos y niveles educativos; v) la institucionalización de funcionarios del ME y su pago por la Tesorería General de la Nación; y vi) la gestión administrativa-financiera. Se establecerá un juego de indicadores para el POA 2005 y para 2006. xiv Presupuesto Los Países Bajos y el Gobierno de Bolivia, por medio de un convenio bilateral y una versión inicial de Memorando de Entendimiento de FASE, ya acordaron un apoyo al FASE de 75 millones de US$ para el periodo 2004-2008. Dinamarca apoyará al FASE, y a partir de 2006, sujeto a las justificaciones pertinentes, Dinamarca reservará fondos para entrar como socio en el apoyo a los CEPOS y otras organizaciones de la sociedad civil. Dinamarca contribuirá 36 millones DKK (6,2 millones US$) por año de 2005-2009, o 180 millones DKK (31 millones US$). Una parte menor de los fondos de Dinamarca se destinará para la participación de Dinamarca en el diálogo sectorial y el seguimiento del uso del apoyo. Evaluación de suposiciones y riesgos claves, manejo de riesgos La evaluación del conjunto de riesgos indica que hay riesgos sustantivos de que el apoyo al sector no tenga la eficiencia y efectividad esperada. Se valora especialmente que hay un riesgo sustantivo en que el gobierno y el ME no encuentren un espacio político para i) revertir gradualmente los desequilibrios crecientes en el sector entre los gastos corrientes salariales y los otros rubros, y ii) cambiar la distribución del gasto educativo entre modalidades y niveles educativas. En el caso particular que la situación social y política en Bolivia se vuelva inestable, Dinamarca, en concordancia con su estrategia de cooperación con Bolivia, reconsiderará su apoyo al sector educativo y buscará, a través un nuevo análisis y proceso de formulación, adecuar su apoyo a la situación. En el caso de que la situación se mejore fundamentalmente, se considerará una modalidad con menos criterios de elegibilidad de rubros de gastos acercando una modalidad de apoyo presupuestario sectorial. Para mitigar los riesgos sustantivos asociados con el manejo por las autoridades bolivianas se ha introducido un conjunto de medidas de salvaguardia: El Ministerio fortalecerá su capacidad de gestión y manejo financiero y de adquisiciones El Ministerio mantendrá registros de adquisiciones y estado de cuentas, y establecerá un entorno adecuado de controles internos previos y posteriores. El Ministerio informará respecto a todas las adquisiciones y contrataciones con un valor superior a 250.000 USD, financiadas total o parcialmente bajo este MdE. El Ministerio presentará anualmente un informe sobre el cumplimiento del plan de trabajo de la unidad de auditoría interna del ME. El Ministerio contratará a una empresa auditora de reconocimiento internacional para la realización de la auditoría financiera anual La Contraloría General de la República incluirá en su POA auditorías en el ME. xv 1. INTRODUCCIÓN A partir de 1995, Bolivia implantó un Programa de Reforma Educativa (PRE), enfocado a la educación primaria, con el objetivo de mejorar el acceso y la calidad de la misma. Después de 10 años de reforma hay avances importantes, pero aún dista mucho por hacer. Es necesario ampliar el enfoque intercultural y bilingüe, mejorar la calidad de la educación primaria, y ampliar la reforma a las demás áreas educativas. Los desafíos incluyen incrementar los gastos corrientes nosalariales e incrementar las asignaciones para la educación secundaria y alternativa, dentro de escenarios fiscales que no permiten incrementos sustantivos de los gastos educativos totales como porcentaje del PIB. Al mismo tiempo, es esencial mantener la estabilidad política en el sector, especialmente en relación con el magisterio. En espera de la concertación de una Estrategia Educativa Boliviana (EEB) para los próximos 10 años, el Ministerio de Educación ha elaborado un Plan Operativo Multi-Anual (POMA) 2004-20084, que servirá como punto de referencia inicial del apoyo detallado en este documento. A partir de 1996 se ha avanzado hacia un enfoque sectorial en el apoyo a la educación. Donantes externos, incluyendo el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Holanda y Suecia, proporcionaron un apoyo general al proceso de reforma. Dinamarca ha entre otros apoyado un proyecto de apoyo a la Educación Intercultural Bilingüe (EIB). Una evaluación conjunta5 de la cooperación externa al sector educativo en Bolivia concluye que existen las condiciones apropiadas para trabajar hacia un apoyo y enfoque sectorial de parte de los donantes. El ME ha expresado un gran interés en avanzar hacia la adopción de un enfoque sectorial. Dinamarca, Holanda y Suecia han apoyado estas aspiraciones del ME. Por los calendarios diferentes, el ME y NL ya acordó un financiamiento para 2004-2008. Se espera que otras agencias se integren en el fondo común, sujeto a sus calendarios y requerimientos estatuarios respectivos. El presente documento se ha elaborado para apoyar la toma de decisiones de los Gobiernos de Bolivia y Dinamarca. Se basa primordialmente en textos elaborados para el ME para describir su programa sectorial, y aprovecha otras fuentes que representan análisis adicionales sobre aspectos del sector. Detallan las modalidades y mecanismos de apoyo tal como se han definido conjuntamente entre el ME, Dinamarca, los Países Bajos y Suecia durante el periodo enero-agosto 2004, y durante la valoración conjunta por Dinamarca y Suecia en febrero 2005. El documento presenta la situación de la educación boliviana en el contexto nacional y el apoyo al programa sectorial de Dinamarca, incluyendo su justificación, su sostenibilidad y los riesgos asociados con este apoyo. Se refiere a las versiones desde Marzo 2004 hasta Febrero 2005, las cuales son complementarias. Joint Evaluation of External support to basic education in Developing Countries: Vol. 2: Bolivia. AUCC Consortium, May 2003. La evaluación es financiado por entre otros CIDA, DANIDA, BM, Holanda, ASDI, UNICEF, UNESCO y DFID. 4 5 1 2. CONTEXTO DEL SECTOR Los conflictos sociales Bolivia vivió una crisis profunda en el 2003, que demostró la fragilidad social, política, económica e institucional del país. Después de más de 15 años de reformas, aún no ha logrado alcanzar un crecimiento económico amplio, las tasas de pobreza siguen altas, y la exclusión social y política de los pueblos indígenas persisten. En vías de una recuperación de la crisis, el riesgo de que estallen nuevos conflictos sigue siendo alto. El gobierno conformado a fines del 2003 por personas ajenas a los partidos políticos, se ha comprometido a llevar realizar una asamblea constituyente para reformar la constitución del país. El tema de autonomía regional se puede adelantar del proceso constituyente. Mientras tanto, el gobierno intenta mantener la estabilidad social, estimular el crecimiento económico y proteger los gastos sociales en un marco de austeridad, impuesto por el creciente déficit fiscal de los últimos años. Las reformas, la economía y la pobreza En los años noventa, se impulsó una ambiciosa agenda de reformas que incluyó impuestos, educación, salud, participación popular, la privatización de empresas públicas, reforma del sistema de pensiones y del sistema judicial, así como intentos de mejorar el manejo de los recursos públicos. La economía creció en un promedio de 4% durante la década. La tasa de pobreza cayó de 71% en 1992 a 64% en 2001, pero la pobreza sigue afectando al 80% de la población rural. El crecimiento económico solamente ha tenido efectos limitados en la reducción de la pobreza rural, lo cual se refleja en la desigual concentración del ingreso (3% de la población atesora 45% del ingreso)6. Entre 1999 y 2002 la economía creció a un promedio de 1,7% por año, por debajo de la tasa de crecimiento de la población (2,3% por año), resultando en un aumento en el índice de pobreza de 62% a 65%. La caída del crecimiento económico fue efecto de eventos externos e internos. Con el estancamiento económico ha aumentado la tasa de desempleo abierto desde 4,4% en 1997, hasta 9,4 en 2001, cuando el subempleo llegó a 54%. El déficit fiscal y el endeudamiento El déficit fiscal llegó al 8,9% del PIB en 2002, 8% en 2003, y 5,7% en 2004. El déficit es el resultado de un incremento en términos reales de los gastos públicos de 5% anual en el periodo 1997-2002, mientras que los ingresos solamente crecieron 0,8% por año en el mismo período7. El nivel de egresos sigue bajo presión por el sistema de pensiones y el incremento en salarios públicos. Los ingresos bajos se fundamentan en la fuerte resistencia de grupos privilegiados contra intentos de cerrar brechas y abandonar las múltiples exenciones que erosionan la base impositiva. El apoyo externo, por créditos concesionarios y donaciones, alcanzó 6,5% del PIB en 2000 y ha financiado cerca de la mitad de las inversiones públicas en la década 1990-20008. Sin las donaciones, el déficit fiscal era de 11% del PIB en 2003. Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza 2004-2007 Revisada. 2003, y PGDES 2003-2007. Bolivia Public Expenditure Management for Fiscal Sustainability and Equitable and Efficient Public services, IDB & WB (2004) 8 Bolivia. Public Expenditure Review. The World Bank, 1999. 6 7 2 El déficit fiscal ha sido financiado por un nuevo endeudamiento, principalmente por créditos concesionales y domésticos, llegando a un nivel combinado de 76% del PIB. Intereses y aportaciones de la deuda ya consumen 12% de los gastos públicos, indicando que parte de los beneficios de la iniciativa HIPC ya han sido revertidos. Ello implica que no hay mucho espacio de maniobra, requiriendo una política fiscal estrecha precisamente en una situación donde las demandas sociales son muy altas. Cuadro 1.1: Crecimiento, balance fiscal, pobreza 1998-2003 Crecimiento del PIB Crecimiento del PIB per capita Inflación anual Balance fiscal (% del PIB) Pobreza % Pobreza extrema % 1998 5,0 2,5 4,4 - 4,7 63,2 37,9 1999 0,4 - 2,1 3,1 - 3,5 62,3 35,9 2000 2,3 - 0,2 3,4 - 3,7 65,5 39,2 2001 1,5 -1,0 0,9 - 6,9 64,4 37,2 2002 2,8 0,3 2,4 - 8,9 64,6 36,8 2003 (p) 2,5 0 3,3 -8,1 Fuentes: Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza 2004-2007 Revisada. 2003, Bolivia: Third Review of Stand By Agreement, FMI, July 2004. Bolivia: Fourth Review of Stand By Agreement, FMI, October 2004. Se prevé un déficit de 5,2% en 2005. Ello implica cortes adicionales en los gastos públicos en 2005 y 2006. Aún así, se espera incrementar el gasto destinado a reducir la pobreza en 0,6% del PIB9. La Estrategia de Reducción de la Pobreza y el Plan del Gobierno Durante el año 2000 se realizó un dialogo nacional para acordar la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) 2001- 2003. Durante 2003 fue elaborada una propuesta para una nueva EBRP 20042007 que estaba en diálogo nacional durante 2004. El gobierno presentará un nuevo borrador de la Estrategia Boliviana de Desarrollo (EBD) en 2005. Las metas previstas en la EBD en lo que se refiere a la educación se discuten más adelante. Esfuerzos Anti-Corrupción y de Despolitización de la Administración Pública El gobierno está otorgando alta prioridad a la lucha contra la corrupción y a lograr la despolitización de la administración pública. Sin embargo, la implementación de la reforma institucional PRI no ha avanzado durante los últimos 2 años, y no hay claridad sobre como se va a seguir implementando. 3. LA REFORMA EDUCATIVA: ANTECEDENTES Y AVANCES 3.1 Antecedentes En 1994, la Ley 1565 sobre la Reforma Educativa fue promulgada por el Congreso Nacional. La Reforma Educativa (RE) ha mostrado su relevancia como un marco legal e institucional relativamente estable para las transformaciones significativas en la educación boliviana durante los últimos 10 años. Los objetivos de la Reforma Educativa a largo plazo son: (i) plena cobertura de atención a la población en edad escolar en sus distintos niveles y modalidades; (ii) calidad educativa, expresada en la relevancia Government of Bolivia: Letter of Intent to IMF, June 2, 2004, y “Bolivia: Fourth Review of Stand By Agreement”, FMI, October 2004. El informe de FMI observa que la definición de gastos pro-pobres en Bolivia es amplia. 9 3 social, pertinencia cultural y lingüística, y en la permanente actualización del currículo; (iii) equidad de genero, área geográfica y lengua, expresada en la igualdad de oportunidades para el acceso y permanencia en una educación pública y privada de calidad; (iv) educación científica y superior orientada a satisfacer las exigencias laborales y productivas del país, y finalmente (v); eficiencia en el uso de los recursos humanos, materiales y financieros. La primera etapa de la reforma, de 1995 hasta 2002, se hizo operativa a través del Programa de Reforma Educativa (PRE). Ha sido caracterizada por el enfoque casi exclusivo hacia la educación primaria, bajo la lógica que así la educación contribuiría eficazmente a: (i) erradicar definitivamente el analfabetismo, (ii) lograr una distribución equitativa del ingreso y reducción de la pobreza, y finalmente, (iii) que la primaria constituye la base para todo el sistema educativo. Valga señalar que la oferta educativa en Bolivia proviene del estado y de la sociedad civil. Notablemente la Iglesia Católica opera entre 10-15% de las unidades educativas del país. Los colegios particulares y religiosos con convenios con el ME siguen las normativas estatales y reciben ítems pagados por el estado. 3.2 Avances de la Reforma Educativa Hasta 2002 el país ha logrado avances significativos en términos de ampliación de la oferta educativa, transformación curricular, elaboración y distribución de materiales educativos y participación popular. A continuación se presenta una síntesis de los avances en el periodo de 1992 - 200210: 3.2.1 Acceso y Permanencia La cobertura y el acceso a la educación inicial, primaria y secundaria se ha aumentado durante el periodo de la Reforma Educativa, como se muestra en el Cuadro 3.1: Cuadro 3.1: Cobertura Bruta Inicial, primaria y Secundaria (1992-2001): Nivel Población Matrícula % Población Matrícula % Educación 1992 2001 Inicial (4-5) 387,264 136,520 35,3% 449,466 218,237 48.6% Primaria (6-13) 1,362,179 1,359,891 99,8% 1,687,123 1,829,018 108.4% Secund. (14-17) 562,876 250,170 44,4% 729,350 487,344 66.8% Total I, P y S 2,312,319 1,746,581 75,5% 2,865,939 2,538,675 88.6% Fuentes: INE & SIE, en ME, 2004(b) Hubo un incremento en la oferta educativa real a todos los niveles: inicial (14,3%), primaria (8,3%) y secundaria (22.4%) durante el periodo de 1992-2001. El incremento ha sido considerable, particularmente en inicial y en secundaria. El número de alumnos que finalizaron la primaria ha mejorado considerablemente desde 1992: Cuadro 3.2.: Porcentaje de estudiantes que completan el ciclo primario y secundario: Elaborado en base a la evaluación interna del Ministerio de Educación (2004b); La Educación en Bolivia – Indicadores, cifras y resultados, Ministerio de Educación (2004b); Bolivia Public Expenditure Management for Fiscal Sustainability and Equitable and Efficient Public services, IDB & WB (2004); Joint Evaluation of External Support to Basic Education in Developing Countries: Country Study Report — Bolivia (2003); y The Bolivian Education Reform 1992-2002: Case Studies in Large Scale Education Reforms; Contreras M. E., Simoni M.L.T; World Bank (2003) 10 4 Escuelas Primaria Secundaria Fuente: ME (2004b) 1992 55.4% 31.1% 2001 71.5% 48.4% La asistencia neta determina el número de alumnos que en un determinado momento asiste a la educación. El cuadro siguiente demuestra la tasa de asistencia en el 2001, donde se registra una diferencia importante entre zonas rurales y urbanas, particularmente en educación secundaria. Cuadro 3.3: Tasa asistencia neta por nivel de educación y área geográfica: Inicial Primaria Secundaria Rural 20,3 82,1 30,9 Urbano 32,8 89,5 61,6 Total 27,5 86,5 51,1 Fuente: INE, en ME, 2004(b) A pesar de los avances, el escenario educativo en Bolivia todavía se caracteriza por la disparidad entre zonas rurales e urbanas. Entre 1992 y 2001 el promedio de escolaridad de la población de 19 años o más incrementó de 6,1 a 7,4 años; sin embargo, en zonas rurales el promedio de años de estudio solamente llegó a 4,2 años desde 3,4 años11. Solamente 2,4% de las mujeres y 4,1% de los hombres de 19 años o más de zonas rurales han alcanzado niveles de educación superior, mientras que las cifras en zonas urbanas son de 25,4% y 19,6%, respectivamente. Los problemas de permanencia en las escuelas explican porqué Bolivia no espera cumplir plenamente con la Meta de Desarrollo del Milenio de que todos los niños y niñas completen el ciclo primario. Bolivia ha fijado una meta de 89%. Un análisis de 200312 sobre el desarrollo de una cohorte de niños que comenzaron la primaria en 1997 pronostica que solamente el 61 por ciento terminarán la primaria, y 28 por ciento la secundaria. Los alumnos que terminan la primaria a tiempo (sin repetir, ni abandonar) solamente representarán un 36 por ciento, mientras que la cifra para secundaria es 17 por ciento13. El abandono escolar es un problema considerable. Un alto número de alumnos abandona la educación: durante el primer año escolar (6%), en el 6-8 año (7% cada año). Detrás de las cifras globales de abandono existe una diferencia grande entre los diferentes grupos lingüísticos del país. Del grupo de 17 años de edad asisten 54% de aimaras, 37% de quechuas y 42% de alumnos que hablan el guaraní; mientras que para los que hablan el castellano como lengua materna la cifra es de 67%14. 3.2.2 Transformación curricular, calidad de la enseñanza y temas transversales Con la RE se inició una transformación curricular para acercar y adecuar la educación a las necesidades, demandas y características de la población, incluyendo su heterogeneidad. La RE, por lo tanto, contempla un currículo con dos troncos; el tronco común y el tronco diversificado (también llamado ramas diversificadas). ME (2004b) IDB & WB 2004, op.cit. 13 citado en IDB & WB, 2004 14 ME (2004b) 11 12 5 El diseño del tronco común es responsabilidad del ME, mientras las ramas diversificadas son responsabilidad de los niveles departamentales y locales, bajo lineamientos establecidos desde el nivel nacional. El tronco común, priorizado por el ME durante la primera etapa de la RE, fue introducido a medida que avanzaba el proceso de transformación de la Reforma, pero no ha logrado avanzar a la par de los niños (ver gráfico 3.1). Esperando la conclusión del tronco común, todavía no ha habido avances significativos en las ramas diversificadas. El tronco común está estructurado en tres ciclos: el primer ciclo de tres años sobre aprendizajes básicos, el segundo ciclo de aprendizajes esenciales, también de tres años, y el tercer ciclo, de dos años, con énfasis en aprendizajes aplicados. El currículo está orientado al desarrollo de competencias en cinco áreas de conocimiento: lenguaje y comunicación; matemáticas; ciencias de la vida; expresión y creatividad; y tecnología y conocimiento práctico. Para cada área, se aplicará, con carácter transversal, género, medio ambiente, democracia, salud y sexualidad. Hasta el 2004, el ME ha distribuido guías para maestros y módulos para alumnos del primer y segundo ciclo de la primaria, bibliotecas de aula y diversos materiales de apoyo, algunos en versiones bilingües. El gráfico 3.1 indica los avances de la transformación del PRE en el ámbito primario. Gráfico 3.1: Progreso de transformación en las unidades educativas de Primaria (2002)15 100 2,8 10,5 29,7 80 37,7 54,2 60 60 40 97,2 84,1 89,5 70,3 62,3 20 45,8 40 15,9 0 1º 2º 3º 4º Transformacion 5º 100 6º 7º 0 8º Pendiente Fuente: SIE El currículo para la educación secundaria no ha sido modificado durante la RE y carece, según el ME 16, de relevancia y adecuación. Los contenidos, las metodologías y la didáctica aplicada son obsoletos 17. Formalmente se inició el trabajo de reforma con el nivel secundario en 1999. Los avances se limitan a estudios realizados en el periodo entre 1999 y 200218, sobre lineamientos curriculares, organización pedagógica, sistematizaciones, diagnósticos y experimentaciones19. Se han dado pautas para la elaboración de lineamientos curriculares y estrategias de transformación para la secundaria, pero la reforma de secundaria como tal todavía está por iniciarse20. 3.2.3 Asesores Pedagógicos Desde el inicio de la RE el ME creó un mecanismo – asesores pedagógicos - para apoyar la aplicación de la transformación de la RE en las escuelas. El trabajo de los 1300 asesores pedagógicos – A pesar de temas curriculares, la transformación también incluye materiales, formación, organización de aulas, etc. El motivo del gráfico es la ilustración de avance para la transformación curricular en particular. 16 ME (2004b) 17 ME (2004b) & POMA (2004c) 18 Los estudios fueron realizadas por consultores individuales u ONGs, como Fe y Alegría. 19 POMA (2004c) 20 POMA (2004c) 15 6 aproximadamente 1 por cada 10 centros educativos - era asistir y ayudar a la transformación de la práctica de los maestros en el aula en función de las necesidades de aprendizaje de los niños y adolescentes, bajo los principios del enfoque constructivista21. Por convenio entre el ME y las organizaciones sindicales del magisterio se oficializó, en enero de 2004, suprimir el cargo de asesor pedagógico. Según el ME, esta medida no fue “producto de un debate técnico entre el Ministerio y las organizaciones sociales, sino que se adoptaron por razones políticas que trascienden el cuestionamiento del trabajo de los asesores pedagógicos”22. Según el ME, las principales dificultades de los asesores pedagógicos fueron, por una parte, la debilidad institucional de los Servicios Departamentales de Educación (SEDUCA) y, por otra parte, la posición del magisterio organizado contra varios aspectos de la RE. El rol jerárquico de los asesores frente a los directores de los centros educativos no quedó claro, y su nivel de renumeración superior también creaba resistencia23. 3.2.4 Logros Educativos Grafico 3.2: Logros Educativos en lenguaje, 200024 60.0% 49.9% 49.5% 50.0% 40.0% 30.0% 24.6% 20.0% 10.0% 25.9% 19.7% 6.2% 16.5% 7.7% Como es el caso de otras reformas educativas, lograr avances en la calidad educativa ha resultado más difícil que extender la cobertura. A pesar de los avances en la transformación curricular, los resultados obtenidos por el SIMECAL en el 200025 muestran que en lenguas más de un 30% de los alumnos en 3º de primaria no alcanzo niveles satisfactorios y en matemáticas casi 70% obtuvo resultados no satisfactorios. El gráfico 3.2 muestra los logros en lenguaje en el 3º de primaria durante la gestión 2000 en escuelas con o sin transformación26. A pesar de no a lc a nza do niv e l A niv e l B niv e l C los diferentes avances en la RE, todavía no se habían registrado logros significativos entre escuelas en transformación y escuelas sin transformación. La tendencia en matemáticas es similar. 0.0% con transformacion sin transformacion Aún cuando son medidas reconocidas internacionalmente, medir los logros educativos según criterios de lengua y matemática implica el riesgo de excluir otros logros educativos relacionados con procesos educativos. En el caso de Bolivia, el aprendizaje, según el enfoque de la RE, está basado en el constructivismo, donde no es de esperar que los niños adquieran conocimientos de la misma forma ME (2004b) ME (2004b) 23 ME (2004b) 24 ME (2204c) 25 ME (2004b) 26 La lectura de los niveles son: no alcanzado significa no entendimiento de textos no verbales y verbales; nivel A es la compresión explicita, pero fragmentada o parcial; nivel B demuestra capacidad de establecer relaciones entre partes de un texto y nivel C representa una compresión global del texto. 21 22 7 utilizando enfoques de carácter más convencional. La autoestima, valoración y convivencia cultural, entre otros, son logros cualitativos, que no están reflejados en los estándares convencionales. 3.2.5 Temas Transversales Género En el periodo 1991-2002, las diferencias en acceso, permanencia y término entre niños y niñas han disminuido en la educación inicial, primaria y secundaria. Aún así, persisten diferencias. La asistencia neta en primaria es casi igual (86,8% para los niños, 86,2 para las niñas). En secundaria, hay una diferencia mayor (52,2% de niños, 49,9% de niñas). Sin embargo, con edad creciente hay mayor diferencia entre los sexos, y la tasa de término de primaria llega a 69,6% de las niñas, y 73,3% de los niños. Refleja casi el mismo nivel en áreas urbanas, pero una diferencia entre 43,9% de niñas y 53,9% de niños en las áreas rurales, donde la tasa de término es mucho más baja que en áreas urbanas, y más diferenciada por sexo. Durante el 2004, el ministerio está recogiendo insumos para la elaboración de políticas que favorezcan la educación de la niña. Conociendo las causas y dificultades enfrentadas por las niñas y sus familias, el ME elaborará un plan de acción para mejorar el acceso y la permanencia de las niñas. Entre las acciones previstas se incluyen campañas de sensibilización a los padres de familia, comunidades y autoridades sobre la importancia de la educación de la niña. Entre las diferentes opciones que plantea el ME para promover la educación de la niña hay transporte escolar, desayuno escolar e internados. En los últimos años, UNICEF ha ejecutado un proyecto para promover el acceso y la permanencia de las niñas en las escuelas primarias, y el Programa Mundial de Alimentos ha apoyado servicios de desayunos escolares. Experiencias nacionales e internacionales, demuestran además que el acceso y la permanencia de las niñas están relacionados de forma directa e indirecta con la educación de las madres. Una meta inmediata para la educación de la niña en Bolivia es asegurar la paridad en el acceso a primaria entre niños y niñas para el 200527. Derechos Humanos El Gobierno de Bolivia ha suscrito declaraciones internacionales, entre ellos el Marco de Acción de Dakar sobre Educación para todos (EPT) y las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM) 28. Dentro de estas declaraciones y marcos internacionales, la educación se concibe como un derecho de todos los ciudadanos bolivianos. Los esfuerzos del ME, que comprenden el mejoramiento de las condiciones de acceso y permanencia, en particular para grupos vulnerables y excluidos, reflejan los compromisos nacionales e internacionales. En concreto, los Derechos Humanos están contemplados en el currículo bajo el tema transversal de democracia, que es uno de los cuatro temas transversales que contempla la transformación curricular. HIV/SIDA Las tasas de HIV/SIDA continúan siendo bajas comparadas con países del Caribe y otros países del continente. ONUSIDA caracteriza Bolivia como un país de baja prevalencia de VIH/SIDA. Según ONUSIDA29, la tasa de prevalencia en Bolivia es menos de 0,1%. El Ministerio de Salud ha registrado Ver: www.campaignforeducation.org; www.unesco.org/education/efa y Marco de Acción de Dakar (2000) Otras convenios relevantes para la educación, suscritos por Bolivia, son: Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW), Convención sobre los Derechos del Niño (www.unicef.org) y la Declaración de Hamburgo sobre la Educación de los Adultos (www.unesco.org). 29 WHO/ONUSIDA: “Epidemiological Fact Sheets on HIV/AIDS and Sexually Transmitted Infections (2002 Update)” 27 28 8 1106 personas afectadas en los 9 departamentos30, pero el número de casos registrados ha aumentado considerablemente en los últimos años: El tema de HIV/SIDA es parte de la agenda educativa del ME. HIV/SIDA está contemplado en la transformación curricular de la primaria y se prevé incorporar HIV/SIDA en otras áreas educativas, entre ellas, la educación secundaria. Debido a la heterogeneidad cultural y social del país, el ME considera necesario desarrollar enfoques diversificados de sensibilización sobre HIV/SIDA, ajustadas a cada región del país. Todavía hay resistencia por parte de las juntas escolares, padres de familia y la iglesia sobre la difusión de temas relacionados con HIV/SIDA, salud reproductiva y métodos preventivos. Medio Ambiente Bolivia tiene un medio ambiente diverso y frágil, y su preservación es esencial para mantener el fundamento de sustento para la mayoría de la población rural. Se reconoce, por lo tanto, el medio ambiente como tema transversal a todos los niveles educativos, y ha sido incorporado en el nuevo currículo del tronco común de primaria. Se ha hecho experiencias pilotos de cooperación entre autoridades de educación y de medio ambiente a nivel local, y la realización de proyectos educativos con enfoque de medio ambiente en unidades escolares. Además, se está trabajando para incorporar el tema a otros niveles educativos. El apoyo danés en esta área se describe en el capitulo 7. 3.2.6 Educación Intercultural Bilingüe La Reforma Educativa parte del reconocimiento de la diversidad socio-cultural y lingüística de Bolivia y asume la heterogeneidad socio-cultural del país en un ambiente de respeto entre todos los bolivianos, hombres y mujeres31. Interculturalidad La interculturalidad pretende que los hábitos locales, costumbres, tradiciones, cuentos, etc. se incorporen, en forma pedagógica oportuna, a todos los documentos curriculares, en los diferentes niveles y competencias educativas. Para ello, debería diversificarse el currículum por las ramas diversificadas; sin embargo, aún no se han hecho avances en este sentido, esperando la conclusión del tronco común. La población tiene un papel importante en la articulación de la interculturalidad, que va desde la participación en la definición de las ramas diversificadas hasta el dialogo a través de los Consejos Educativos de Pueblos Originarios (CEPOS). El objetivo fundamental es que con la RE y con la educación intercultural la sociedad boliviana llegue a convivir y valorar su diversidad cultural. Si bien la educación escolar es fundamental para este proceso, es evidente que los resultados de la Reforma Educativa se obtendrán a mediano y largo plazo. Por eso surge la necesidad de incidir en otros contextos para crear un proceso de educación intercultural en la sociedad en general, con acciones que puedan ser concebidas como apoyo complementario a la implementación de las visiones de la Reforma Educativa. La sinergia entre las unidades educativas y las comunidades a través de las instancias de participación es importante para dinamizar la interculturalidad en la educación boliviana. 30 31 www.ops.org.bo/ Articulo 1, Inciso 5, de la Ley 1565 Reforma Educativa (1994) 9 Bilingüe La Reforma Educativa incorpora la educación bilingüe desde una visión aditiva en la que la enseñanza de la lengua materna facilita el aprendizaje de otras lenguas. Además, el énfasis en la enseñanza bilingüe, desde un enfoque de mantenimiento, es el de preservar y desarrollar las lenguas originarias, adquiriendo progresivamente competencias para un manejo eficiente en el castellano como segunda lengua, facilitando así el encuentro y la comunicación nacional. El enfoque bilingüe se aplica desde la siguiente modalidad: (i) aprendizaje inicial en lengua originaria (oral y escrita), una vez consolidadas las competencias lingüísticas en lengua originaria pasarán al (ii) aprendizaje oral del castellano con metodología de segunda lengua, y por último, (iii) los procesos educativo bilingües, siempre y cuando el alumno haya desarrollado competencias de lectura y escritura en ambas lenguas32. En lo que a las lenguas originarias se refiere, se ha hecho avances para asegurar una educación bilingüe: se ha elaborado módulos, guías y diferentes publicaciones, principalmente en aymará, quechua, guaraní y en cierta medida se ha logrado elaborar materiales en las lenguas minoritarias del oriente. A su vez, se ha iniciado un proceso para la normativización de las lenguas originarias, fijando diccionarios y guías gramaticales en quechua, aymará, guaraní y en algunas lenguas minoritarias del oriente. A pesar de los avances hechos en la elaboración de metodologías de enseñanza bilingüe, todavía existen temas pendientes en relación a la elaboración de materiales y experiencias en castellano como segunda lengua y a la formación de docentes en el uso del castellano como segunda lengua, particularmente desde los INS. Para fortalecer la EIB se creó, en enero de 2004, la Dirección General de Educación Intercultural Bilingüe (DGEIB) que vela por la EIB en todo el SNE. La creación de esta dirección tiene el objetivo de fortalecer la EIB, en particular la interculturalidad donde los avances del PRE han sido modestos. 3.2.7 Formación Docente Actualmente existen tres principales modalidades de formación docente que engloban la formación inicial y permanente: (i) los Institutos Normales Superiores (INS) donde, desde 1999, ofrecen formación inicial de maestros según los requerimientos de la RE, (ii) la formación permanente, y por ultimo (iii) formación permanente a los maestros interinos que no poseen una formación profesional. El modelo busca responder a dos necesidades actuales: actualizar a los maestros “antiguos” sin formación y paulatinamente formar maestros nuevos. Ambas modalidades aplican enfoques de EIB. La formación docente inicial se realizará en 20 instituciones: 10 INS, administrados por ocho universidades, 6 INS administrados por el ME, 1 universidad pedagógica, 1 Escuela Normal Técnica y 2 INS privados (religiosos). Existen 9 INS que forman maestros bilingües en aymará-castellano, quechua-castellano y guaraní-castellano. Se incluyó a las universidades en la formación docente para mejorar la calidad de la formación docente y para elevarla a un rango académico superior. Se ha logrado organizar el currículum bajo un mismo modelo capaz de adecuarse a la diversidad de contextos socioculturales. Para responder en el corto plazo a la demanda de docentes bilingües, se ha organizado un bachillerato humanístico con mención en pedagogía, con el fin de tener maestros (con educación secundaria) capaces de ser profesores del primer ciclo de primaria en áreas rurales, sustituyendo maestros interinos sin calificaciones bilingües. 32 Decreto Supremo: 23950, art. 11 10 La formación permanente prevé la creación de una Red de Servicios Formativos integrada por universidades acreditadas, ofreciendo cursos de pos-grado en una combinación de enseñanza con presencia y a distancia. La capacitación local in situ pretende actualizar a los 17.000 maestros egresados “pos-reforma” en contenidos disciplinarios, mientras contempla enfocar las carencias en gestión curricular con los maestros “antiguos”. La introducción del enfoque constructivista y la transformación curricular ha cambiado los requerimientos pedagógicos hacia los maestros, lo cual ha provocado cierta resistencia. Con el abandono del concepto de asesores pedagógicos, la tarea de capacitación permanente ha recaído en los directores de centros educativos, y en pequeños equipos departamentales manejados por el ME, bajo la supervisión sustantiva del Instituto de Formación Permanente (INFOPER) ubicado en Tarija. Finalmente, hay un Programa de Profesionalización de maestros interinos, que ha operado por equipos móviles hasta el 2001 y, a partir de entonces, por cursos presénciales en 5 universidades. Desde la eliminación de los asesores pedagógicos, no se ha desarrollado una estrategia alternativa que integre los diferentes aspectos de formación permanente, sea por demanda individual o por oferta a los centros educativos. En la educación intercultural bilingüe en las Tierras Bajas se está trabajando con un modelo alternativo de equipos técnicos locales constituidos por maestros, que por un tiempo limitado y en condiciones salariales normales apoyan a sus colegas. Los equipos locales reciben apoyo y supervisión de un equipo regional con un modelo menos intensivo que el modelo de los asesores pedagógicos, pero más intensivo que el existente en la mayor parte del país, donde solamente hay equipos pequeños de INFOPER y directores de centros que tienen múltiples funciones de administración y gestión además de la tarea de supervisar y apoyar los maestros. El ME está en proceso de elaboración de nuevas políticas para la formación docente, la cual incluirá formación docente para la educación secundaria. Será imprescindible recoger las diferentes experiencias vividas como insumo para la formulación de políticas coherentes y adecuadas. 3.2.8 Numero de Docentes A partir de la implementación del Registro Docente Administrativo se cuenta con información referida al personal que trabaja en el Servicio de Educación Pública, lo cual ha permitido transparentar la administración del personal, combatir el problema de los ítems fantasmas y mejorar la planificación en la asignación de los docentes. El número de docentes se ha incrementado gradualmente conforme ha ido aumentando el número de alumnos, habiendo llegado a 92.454 docentes en los niveles inicial, primario y secundario, en 2002. El ratio entre alumno y docente ha estado en un nivel relativamente estable desde 1997; situándose en 24 alumnos/maestro en el primario33. El incremento del número de docentes fue de 14,6% en primaria y 6,7% en secundaria durante el periodo de 1997 a 2002. En 2002 el aumento en primaria fue especialmente alto por la disponibilidad de recursos HIPC. Para el periodo de 1997-2002, la educación inicial solamente registra un aumento de 2,6% en el magisterio, a pesar de que el incremento en el acceso se sitúa por encima de la primaria. Cifras preliminares de estudio apoyado por el Banco Mundial (A. Velasco, 2004).ME (2004b) afirma que el ratio ha sido constante en solamente 20 alumnos por maestro por los 3 niveles, lo cual parece una sub-estimación. 33 11 Gráfico 3.3: Número docentes nivel primario (1997-2002) 80,000 70,000 61,828 63,056 63,258 64,289 66,339 72,433 60,000 rural urbano total 50,000 40,000 32,606 31,531 32,439 31,631 30,297 30,617 31,627 31,683 1997 1998 1999 2000 36,367 33,574 30,000 20,000 1996 32,765 36,066 2001 2002 2003 Fuente: ME (2004b) Gráfico 3.4: Número docentes nivel secundario (1997-2002) 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 14,763 15,132 15,346 15,809 16,507 11,465 11,620 11,538 11,834 12,237 4,334 2002 3,298 3,512 3,808 3,975 4,270 1997 1998 1999 2000 2001 15,823 11,489 rural urbano total Fuente: ME (2004b) Con un coeficiente de 24 alumnos por maestro, Bolivia tiene aproximadamente 20% menos alumnos por maestro que países comparables, que tienen en promedio 31 alumnos por maestro. 34 Al mismo tiempo el ME estima que hay un déficit acumulado de carga horaria de 22%, que es la diferencia entre la cantidad de horas pedagógicas que se pagan y el número de horas óptimas que se contempla en la aplicación del programa curricular, considerando el número de alumnos que se desearía tener por aula. Es decir, para ofrecer los programas en pleno, se necesita incrementar la carga horaria en 22%. La aparente explicación de ésta paradoja es el hecho de que un ítem solamente implica 72 horas de trabajo mensualmente, de las cuales 25% son para preparación, es decir que un maestro boliviano solamente tiene 56 horas de aula por mes para cumplir con un ítem. En la práctica, 22% de los maestros trabajan entre 72 y 80 horas, y 41% más de 80 horas35, y reciben por consecuencia un salario mayor. Aún así, hay un déficit de carga horaria para cubrir la demanda. Aunque el sistema de asignación de ítems se ha mejorado notablemente, todavía tiene fallas que implican que no hay una distribución equitativa de maestros. Todo ello, combinado con problemas estructurales sobre las cargas horarias y presiones salariales, crea una situación crítica tanto para la 34 35 Velasco, 2004 ibid. 12 aplicación de la RE a todos los niveles de la primaria como para su ampliación a otros niveles educativos, particularmente secundaria. 3.2.9 SIE/SIMECAL En 1996 se creó el Sistema de Información Educativa (SIE) con la finalidad de hacer más eficiente la planificación y gestión del sistema educativo. Hasta ahora, el SIE ha enfocado la información de la educación primaria, pero también incorpora datos de la educación inicial y secundaria. Los datos, utilizados por el SIE, provienen de las unidades educativas, pasan por las direcciones distritales y las SEDUCA. Hay problemas ligados al hecho que los datos llegan tarde y con errores debido a los diferentes niveles de procesamiento, lo cual, según el ME, dificulta la planificación oportuna. Para lo próximos años, el ME prevé la incorporación de la educación superior y la aplicación de un sistema informático integrado para procesar los datos educativos. En 1996, se creó también el Sistema de Medición de la Calidad (SIMECAL). SIMECAL es un instrumento técnico que proporciona datos educativos de carácter cualitativo y cuantitativo. Su objetivo es mejorar y consolidar la calidad educativa del país. SIMECAL es considerado uno de los sistemas más sofisticados de América Latina, pero todavía no ha servido para identificar problemas de aprendizaje y encontrarles una solución36. Desde 1997, SIMECAL ha realizado más de 50 operaciones a diferentes niveles educativos del país, pero en el registro de operativos nacionales de SIMECAL (2004), consta que en el periodo 2002-03 solamente se ha realizado una operación para medir la calidad del aprendizaje de los alumnos. La mayor parte de las operaciones se hacen con otros fines administrativos: admisión de estudiantes a los INS, ascenso en el escalafón docente o evaluación de las aplicaciones de postulantes a diferentes puestos dentro del sistema educativo. Una evaluación realizada en el 2002, apunta al mismo problema, destacando que el SIMECAL “no haya podido ser un elemento de una estructura superior, autónoma y que habría agrupado al conjunto de niveles del sistema educativo para convertirse, en cambio, en un elemento más de la estructura de la administración educativa en el ámbito de los niveles educativos preescolar, primario y secundario”37. La misma evaluación recomienda que el SIMECAL dedique sus esfuerzos de manera prioritaria a la realización de operativos que cumplan dos condiciones: tener presencia en las escuelas y servir a los objetivos de la reforma educativa38. 3.2.10 Participación Popular y Sociedad Civil Junto con la introducción de la RE, se crearon instancias de Participación Popular (PP). Se ha creado mecanismos de participación en todos los niveles relevantes: desde comités de padres, juntas escolares (13.900), juntas de núcleo (1.280), juntas de distrito (270), consejos departamentales (9) y el consejo nacional de educación (CONED). La PP todavía no ha tenido el efecto esperado en términos de involucrar a la población activamente en los procesos educativos y compartir los logros y resultados obtenidos por la RE. Según el ME, la Contreras (2003) Iriarte (2002), p. 53 38 Ibid, p. 55 36 37 13 imagen del PRE se ha visto fuertemente desgastada debido a que “no logró convencer y no mostró a la ciudadanía los importantes resultados alcanzados con la ejecución de la primera fase del PRE, ni que se trataba de un programa coherente y transparente sino que terminó por aislar al Ministerio de los distintos actores sociales vinculados a la educación, cuya participación es fundamental para darle viabilidad”39. La relación entre la Iglesia, representada por su Conferencia Episcopal Educativa, y el estado, en relación a la Reforma Educativa, no ha sido fluida. Según una evaluación, las experiencias de la Iglesia no fueron tomadas en cuenta. La Iglesia intentó jugar un papel de intermediación entre los sindicatos magisteriales y el gobierno, pero sin éxito40. CONED es el órgano máximo de la participación ciudadana, que contará con 75 miembros representando los intereses de la comunidad educativa a nivel nacional. Junto con el CONED era previsto organizar el Congreso Nacional de Educación donde el desafío predominante era llegar a un consenso sobre una Estrategia Educativa Boliviana 2004-2015. Sin embargo, por falta de consenso entre el ME y el Magisterio, y por la situación socio-política frágil en el país, se decidió en enero 2005 postergar el Congreso Educativo indefinidamente. CEPOs Como representantes de los pueblos indígenas, se han creado cuatro Consejos Educativos de los Pueblos Originarios (CEPOs)41. Los CEPOs, formados en 1997 y reconocidos formalmente desde 1998, de acuerdo con la Ley 1565 de Reforma Educativa, “participarán en la formulación de las políticas educativas y velarán por su adecuada ejecución, particularmente sobre interculturalidad y bilingüismo”. Los CEPOs han jugado un papel importante en la democratización de la educación, abriendo espacios de debate y consulta sobre la RE, principalmente en áreas rurales. En esas zonas, los CEPOs han logrado difundir el mensaje de la RE y, en gran medida, conseguir la aceptación y el apoyo hacia la RE. Con el objetivo de fortalecer a los CEPOs, institucionalmente y estratégicamente, un grupo de agencias de cooperación internacional ha creado un Fondo Común de Apoyo a los CEPOs, cuyo propósito es el financiamiento del Plan Estratégico de los Consejo Originarios, que contemple los siguientes objetivos: Reconocimiento de los CEPOs por el Estado y la opinión pública Recursos suficientes para su financiamiento Capacidad de gestión de los CEPOs fortalecida. Capacidad técnica de los CEPOs sostenible para fortalecer la educación intercultural bilingüe y la participación popular en educación. El fondo es financiado por la Embajada de Suecia, la Embajada de los Países Bajos, la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) a través de los proyectos PINSEIB y PROEIB ANDES (que también administran el fondo) y el Gobierno de Finlandia a través del proyecto Tantanakuy. Los integrantes del fondo común han expresado interés respecto a la participación danesa en el fondo. Durante 2005 se Programa de Reforma Educativa Informe Anual – 2003, ME (2004c) Banco Mundial/Departamento de Evaluación de Operaciones: La contribución de ONGs a proyectos del Banco Mundial en Bolivia. 1998. 41 Consejo Educativo Guaraní (Mboarakuaa Guasu), Consejo Educativo Amazónico Multiétnico (CEAM), Consejo Educativo de la Nación Quechua (CENAQ) y Consejo Educativo Aymara (CEA). 39 40 14 realizará una evaluación de los CEPOs, que servirá para revisar las acciones de los CEPOs y el uso de los recursos del fondo, y así, definir las acciones para el futuro. A largo plazo, el financiamiento externo del trabajo de los CEPOS no fomenta una institucionalización sostenible. Por razones legales, no ha sido posible hasta el momento encontrar una forma que permita al gobierno financiar el trabajo de los CEPOS por vía de asignaciones presupuestarios. 3.2.11 Proyectos Educativos Uno de los instrumentos para estimular un mayor acercamiento entre los diversos actores a nivel local son los proyectos educativos. La ejecución de los proyectos educativos se ha realizado bajo el Proyecto de Fortalecimiento de la Calidad y Equidad de la Educación (PFCEE). PFCEE forma parte de la RE y tiene como objetivo global desarrollar actividades educativas en el ámbito municipal. Los objetivos intermedios del proyecto son: lograr intervenciones (infraestructura y procesos pedagógicos) integrales en el área educativa, dinamizar la participación de los padres, maestros y alumnos en la gestión educativa, fortalecer la capacidad de las municipalidades para planificar sus intervenciones en el área de educación y reducir las brechas de género en aquellos municipios donde se registren diferencias significativas. Existen tres modalidades de proyectos educativos: el proyecto educativo de núcleo (PEN), el proyecto educativo de red (PER) y proyectos educativos indígenas (PEI). Los PEN son ejecutados en áreas rurales, los PER en zonas urbanas y los PEI en áreas indígenas de las tierras bajas. Los objetivos y metodología de elaboración de los proyectos son los mismos, solo que en los PEI no hay contraparte municipal y se utilizó la modalidad de autoconstrucción, mientras que el PEN tenia una contraparte de entre 10%-40%, dependiendo de las posibilidades de co-financiamiento del municipio. Cada municipio incluye todos los proyectos educativos en un plan quinquenal. Los proyectos educativos solamente se desarrollan en núcleos donde se aplica la transformación curricular. Se han desarrollado proyectos en los 314 municipios del país, cubriendo 987 núcleos educativos. De los 73.76 millones de USD invertidos, 12.2 millones han sido ejecutados en procesos pedagógicos. En total se han implementado 1215 proyectos educativos42, la gran mayoría de los cuales son proyectos de núcleo. Los actores desde el nivel central son el ME (Unidad de Desarrollo Institucional), que aprueba los proyectos pedagógicos y el Fondo de Inversión Productiva y Social (FPS), que maneja las inversiones en infraestructura. Según el ME, en los proyectos educativos se destacan los siguientes desafíos/logros43: Insuficiente asistencia técnica, desde el nivel central, hacia los procesos pedagógicos, afectando así la calidad educativa y la elaboración de proyectos educativos con enfoque EIB Problemas administrativos que afectan los desembolsos hacia algunos municipios y consecuentemente la ejecución de las actividades Insuficiente articulación entre las unidades escolares y las comunidades, afectando así la definición de los proyectos educativos Lograr un incremento de la inversión municipal en educación 42 43 Según datos del ME en “Proyecto de Fortalecimiento de la Calidad y Equidad de la Educación (PCFEE) 1999-2003” Ministerio de Educación (DGEE): Programa de Reforma Educativa – Informe Anual 2003, La Paz 2003 y “Proyecto de Fortalecimiento de la Calidad y Equidad de la Educación (PCFEE) 1999-2003” 15 Un modelo de gestión educativa descentralizada en marcha que promueva la participación ciudadana en educación El POMA prevé la continuidad de los proyectos educativos. Los problemas que afectan su ejecución se discuten abajo en el contexto más amplio de la estructura administrativa de la educación. 3.2.12 Educación Alternativa La Educación Alternativa estará orientada a completar la formación de las personas y posibilitar el acceso a la educación a los que por razones de edad, condiciones físicas y mentales excepcionales no hubieran iniciado o concluido sus estudios en la educación formal44. La Dirección General de Educación Alternativa (DGEA) tiene un área de responsabilidad muy amplia y diversa, atendiendo a las necesidades de la educación de adultos, de la educación juvenil, infantil (alternativa), especial, técnica y permanente. Sin embargo, por la priorización de la educación primaria, la DGEA ha estado al margen de las políticas nacionales de educación. De hecho no ha recibido suficientes fondos para lograr responder a su mandato institucional y educativo. Se financia en gran medida gracias a la colaboración de ONGs, de la Iglesia o de otras organizaciones de la sociedad civil. La ayuda para la DGEA es muchas veces caracterizada por la falta de coordinación entre diferentes actores, por una administración insuficiente, por la escasez de recursos y por la falta de capacidad técnica. Para lograr más coherencia en su quehacer, la DGEA formuló en 2003 una estrategia global con siete líneas estratégicas45: acceso; fortalecimiento institucional; innovación curricular; formación y capacitación docente; desarrollo comunitario; tecnología, información y comunicación, y democracia ciudadanía y derechos. Con el POMA, que incluye la educación alternativa, se espera lograr una mayor coherencia. Tomando en cuenta los antecedentes de la capacidad administrativa y técnica, parece imprescindible fortalecer la Dirección Alternativa para hacerse cargo de los desafíos futuros. Educación de Adultos Bolivia registra altas tasas de analfabetismo, en especial en zonas rurales. Los últimos datos nacionales (Censo 2001) muestran que en las áreas rurales hay 25,8% (casi 38% de mujeres) de analfabetos, y en zonas urbanas la cifra es del 6,4%46. Según datos del ME, en 1999, había 81.480 participantes inscritos en centros de educación de adultos; 16,6% en Educación Primaria de Adultos, 46,5% Educación Secundaria de Adultos y 36,9% estaban inscritos en la Educación Técnica de Adultos (ETA). Educación Especial47 Según el artículo 28 de la Ley de Reforma Educativa, la Educación Especial estará orientada a satisfacer las necesidades educativas de los niños, adolescentes y adultos que requieran atención educativa especializada y estará a cargo de docentes especializados48. Sin embargo, Bolivia ha adoptado el enfoque de la escuela inclusiva, manteniendo, en la medida de lo posible, a los alumnos con necesidades especiales en las escuelas ordinarias. Ley 1565 de la Reforma Educativa (www.ME.gov.bo) Propuesta de Estrategia de la Educación Alternativa, CCEDALB (2003) 46 INE (Censo 2001) 47 Ver Declaración de Salamanca (1994) 48 www.ME.gov.bo 44 45 16 El ME no cuenta con datos sobre el número de personas con necesidades especiales educativas, ni con indicadores de cobertura o de permanencia. Según otros datos del ME existen 86 institutos o centros de educación especial que en su total atienden a 7.335 alumnos. La Iglesia y las ONGs son los actores que más contribuyen a la educación especial. Administran más del 75% de los pocos centros que funcionan en el país. Además de su escasez, otro problema añadido es que están concentrados en las principales áreas urbanas. Casi el 90% de los centros se encuentran en el eje La Paz-Cochabamba-Santa Cruz. En relación al currículum, se requiere una revisión orientada a responder a las necesidades reales de las personas con discapacidad, y también una mejor preparación de los docentes. La relación entre el profesor y el niño con discapacidad no siempre es la idónea, los maestros no tienen instrumentos, ni teoría pedagógica para enfrentar adecuadamente los procesos de aprendizaje. La Educación Especial no ha sido prioridad del ME durante la última década, y la capacidad técnica y administrativa del SNE no es suficiente para atender a la educación especial. 3.2.13 Educación Técnica y Tecnológica Hasta el 2002, la educación técnica y tecnológica no fueron áreas priorizadas por el ME. Los esfuerzos en los últimos años han estado concentrados en fortalecer la administración y elaborar estrategias y políticas para esta área. La educación técnica tiene diferentes niveles, desde la alternativa y la educación de nivel intermedio hasta los niveles superiores. Actualmente la educación técnica se maneja por dos vice-ministerios, por un lado escolarizada y alternativa y por otro lado educación superior, ciencia y tecnológica. Bajo el apoyo del Proyecto de Fortalecimiento de la Formación Técnica y Tecnológica (PFFTT), se ha diseñado un nuevo sistema de formación técnica y tecnológica, una nueva política de institucionalidad de la formación técnica, y una política nacional que responde a requerimientos y necesidades de los diferentes sectores del país, así que existe la base estratégica para transformar este nivel educativo. Recién (septiembre 2004) se ha elaborado una propuesta para una política nacional de formación técnica y tecnológica (PNFTT). 3.2.14 Educación Superior La educación superior ha sido objeto de severas críticas, principalmente por su pobre eficiencia, el elevado presupuesto asignado por exigencia constitucional desde el TGN y la falta de transparencia en la ejecución de los gastos de las universidades. Con apoyo externo, se han hecho esfuerzos para reformar la educación superior, contemplando tres áreas: (i) fortalecimiento institucional del ME, (ii) establecimiento de un fondo de calidad para mejorar la gestión de las universidades con el objetivo de cambiar la lógica de asignación de fondos a las mismas y lograr transparencia, asignación de recursos por proyectos/resultados y mejoramiento del control de calidad en las universidades y por ultimo (iii) aplicación de un sistema de acreditación, nacional y regional. Para la educación superior se prevé, además, poner más énfasis en temas de género y analizar las posibilidades de crear universidades indígenas para documentar, promover y dinamizar las culturas indígenas a través de la investigación científica. 17 4. FUNCIONES, CAPACIDAD Y SOSTENIBILIDAD DEL SECTOR 4.1 La distribución de funciones y capacidad institucional en el sector Los resultados alcanzados durante los 10 años de reforma educativa son por sí mismos evidencia de la creciente capacidad del sistema educativo. Esta capacidad creciente se atribuye en gran medida a la capacidad de gestión central: formulación de políticas, liderazgo político y técnico, planeación y seguimiento. Así, las evaluaciones de la Reforma atribuyen sus éxitos iniciales a: i) la presencia y permanencia de un núcleo de profesionales que compartían la visión, ii) el liderazgo y manejo político al más alto nivel del gobierno, iii) trabajo en redes dentro del gobierno y con la cooperación internacional, y iv) la limitada participación en los debates iniciales, donde la RE fue impulsado en una forma arribahacia-abajo49. Son los cambios que han sufrido estos factores los que también explican la amplia percepción de que la RE perdió su dinamismo a partir de 2002, con un debilitamiento adicional debido a las convulsiones sociales en 2003. El limitado éxito del empuje del gobierno hacia la celebración del Congreso Educativo y el enfoque más participativo – especialmente abriendo un diálogo educativo con los sindicatos de los maestros – muestra que sigue un reto difícil lograr revitalizar el proceso reformativo. La distribución de funciones y responsabilidades entre diferentes niveles administrativos también representan ambigüedades e inconsistencias, reflejando la naturaleza del sistema político de Bolivia. Lograr su racionalización progresiva será un desafío central en los próximos años. Será intimadamente ligado a los procesos de redefinición política del estado boliviano, donde la perspectiva de una estructura más federal sigue abierto. La readecuación de funciones administrativas y políticas en el sector educativo se definirá así en gran medida en función del proceso político nacional que, en su momento, concluirá en una nueva constitución del país. 4.2 Funciones entre los diferentes niveles administrativos 4.2.1 La distribución de funciones Las funciones de la gestión administrativa están distribuidas entre el ME a nivel central, que tiene un papel normativo, los Servicios Departamentales de Educación (SEDUCA) que cumplen funciones intermedias, los Directores Distritales que son brazos ejecutivos en lo que se refiere a asuntos pedagógicos y contratación de maestros, y las alcaldías que son responsables por la infraestructura educativa y el suministro de mobiliario, equipamiento y materiales didácticos. Según el Decreto Supremo No.23950 del 1 de febrero de 1995, es función del nivel central, a través de las Direcciones Departamentales de Educación, promover, normar, asesorar y evaluar el desarrollo de las acciones educativas, mientras las unidades educativas, los núcleos educativos y las direcciones distritales de educación son responsables de la ejecución de las acciones de educación formal. En 1998, por medio del Decreto Supremo 25232, las Direcciones Departamentales se convirtieron en Servicios Departamentales de Educación como órganos operativos y desconcentrados de la Prefectura del Departamento, con la misión fundamental de administrar la educación pública y el control de la privada. Sus atribuciones incluyen: 49 Grindle, citado de Contreras y Simoni (2003) 18 a) Cumplir y hacer cumplir las políticas y normas del sector, establecidas por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, así como las emitidas por la Administración departamental en el ámbito de su competencia. b) Formular, en forma participativa, el Plan Departamental de Educación con base en los planes distritales y establecer los lineamientos y metas departamentales para la formulación del componente de educación del Plan de Desarrollo Municipal. c) Coordinar con el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes y con las direcciones distritales de educación la aplicación y ejecución de las políticas educativas en el ámbito departamental. d) Prestar apoyo técnico permanente a las direcciones distritales para asegurar la calidad del servicio educativo. e) Supervisar y evaluar la gestión de los directores distritales y el cumplimiento de los lineamientos y metas anuales para el sector educativo departamental, de acuerdo a las normas establecidas por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes. El pago de los maestros está a cargo de los presupuestos prefectorales, aunque la planilla se administra por el Ministerio. El Ministerio aprueba la asignación de ítems según demandas presentadas por los SEDUCAs, que por su parte recogen la demanda de los directores distritales. Los municipios, por la Ley de Participación Popular (1994), la Ley de Municipalidades (1999) y la Ley de Diálogo (2001), tienen la obligación de construir, equipar y mantener la infraestructura de educación, y suministrar equipamiento, mobiliario, material didáctico, y otros insumos que usan los servicios de educación. Los recursos para tal fin provienen de la co-participación, de sus propios fondos y de los fondos HIPC, donde una parte (20% de las transferencias a los municipios) debe destinarse a mejorar la calidad de los servicios educativos, a través de la inversión en las siguientes áreas: a) Equipamiento escolar, que incluye equipos y sistemas de informática; b) Adquisición de materiales; c) Mantenimiento de infraestructura escolar; y d) Dotación de incentivos a programas que eviten la deserción escolar primaria, sujetos a reglamentación mediante Decreto Supremo. 4.2.2 Problemas en la distribución de funciones Los SEDUCAs tienen desde 1998 una subordinación directa de la prefectura, pero tienen que coordinar con el ME, que no solamente tiene un papel normativo, sino también de asesorar y evaluar. Allí se presentan algunas de las ambigüedades y tensiones aún no resueltas. Los SEDUCAs han sido considerados débiles y politizadas, igual que las prefecturas. Según el Ministerio50, la injerencia política y sindical no permitió que los procesos de institucionalización se desarrollaran de manera transparente, basados en las evaluaciones de desempeño, dando como resultado que la prestación de servicios en el sector educativo resulte poco atractiva para profesionales idóneos con capacidad y experiencia. Al mismo tiempo, el ME mantiene funciones centralizadas o desconcentradas en relación a proyectos educativos (los componentes pedagógicos se aprueban en La Paz) y la formación permanente (los INFOPERs a nivel departamental responden al Ministerio, y no a la prefectura). Durante la vida de la RE, el ME no ha mostrado una firme vocación para la descentralización – a menudo con el argumento de que las estructuras descentralizadas eran débiles o politizadas. 50 Evaluación del PRE, 2004 19 El principio de que el sector educativo es responsable por el contenido y los maestros – mientras que los municipios son responsables por la infraestructura y los gastos corrientes no-salariales – demanda una voluntad y capacidad de coordinación que no siempre está presente, diluye la responsabilidad para la calidad de los servicios educativos, separa y no permite la transparencia en la asignación de recursos. En una situación donde hay un fuerte desbalance entre gastos para salarios y gastos para materiales didácticos etc., tal como se detalla abajo, resulta particularmente difícil lograr una coherencia entre los procesos políticos que podrían remediar la situación. La falta de claridad de roles y los problemas en la distribución de responsabilidades entre el sector y las municipalidades, tienen efectos negativos serios en el sistema educativo, y reducen notablemente la capacidad de implementar políticas y acciones para mejorar el acceso a y la calidad de la enseñanza. 4.2.3 Capacidad a nivel central El debilitamiento del desempeño a nivel central durante 2002-2003 se evidencia, entre otras cosas, en que después del cambio de gobierno en 2002, la ejecución del apoyo externo ha sufrido una baja de más de 50 millones de US$ en 2001 a menos de 40 millones en 2002. Los problemas han seguido en 2003 – en los tres primeros trimestres solamente se ejecutaron 31% de las inversiones51. El POA para 2003 no se elaboró hasta agosto del mismo año. El POA de 2004 se presentó en marzo 2004. Antes de salir en agosto de 2002, el gobierno anterior logró incluir el equipo de profesionales existente en el Programa de Reforma Institucional (PRI), un tema pendiente por años. El correspondiente programa de reorganización no se hizo, y se creaba la impresión de que el PRI fue introducido para asegurar una protección no solamente profesional, sino también política. Como resultado, se desarrollaron conflictos internos entre la nueva dirección política y “el viejo equipo” de la RE. Todo esto, combinado con varios cambios de ministros y viceministros, debilitó notoriamente el liderazgo de la RE. El impacto del PRI parece limitado al tema de estabilidad y remuneración de un grupo reducido de funcionarios (64 de alrededor de 400 funcionarios en total). Las agencias de cooperación internacional (ACI) financian por su parte alrededor de 180 funcionarios. Del lado positivo se debe anotar que, como efecto de un decreto presidencial emitido en marzo 2004, ahora se aplica una sola escala salarial para el personal bajo el control del Ministerio, sea cual sea la fuente de financiamiento y la temporalidad del contrato. Aún con la permanencia relativa de un equipo núcleo, un análisis de la capacidad institucional de 2002 encontró que “la estructura organizativa del VEIPS durante el período 1995-2001 ha sufrido permanentes cambios, ajustes y modificaciones. A ello se agrega la intervención de la cooperación internacional que, mediante los proyectos que financia dentro del PRE, ha creado dentro de la estructura una serie de unidades ejecutoras, configurando una organización en la que coexisten actividades de gestión de políticas, regulación, control y supervisión, propias del órgano central, con otras de carácter operativo, privilegiadas por la disponibilidad de recursos financieros provenientes de la cooperación internacional.”52 51 52 IDB/World Bank , 2004. El análisis incluyo dos partes: un parte institucional y un parte financiero. El equipo de trabajo solamente ha visto los informes detallados de cada parte, y no logró confirmar si existe un informe de síntesis que incluye recomendaciones. Personal clave del ME no conocía el informe, que aparentemente fue preparado por consultores financiados por el BID 20 Como muestra de la falta de estabilidad, los ministros de educación solamente han ocupado su cargo durante un promedio de 7 meses durante los últimos 4 años. La dirección general de asuntos administrativos ha sufrido 11 cambios de director desde 1995, de los cuales 8 fueron después del 2000. Solamente en el primer semestre de 2004, se cambió 4 veces de director. Después del cambio de ministro en julio 2004, se espera mayor estabilidad en el equipo directivo superior. Han entrado un buen número de nuevos funcionarios a nivel de jefes de unidades, y algunas unidades han cambiado todo su personal. Los nuevos funcionarios han sido reclutados por un procedimiento de méritos, y el hecho de que el gobierno esté compuesto por personas ajenas a los partidos políticos implica que el clientelismo, en la medida que continua, ya no se defina por divisiones partidarias. En marzo 2004, el Ministerio resumió la situación de la capacidad de gestión de la siguiente manera: “A fin de mejorar la calidad de la educación y fortalecer la gestión en el nivel de las unidades educativas se reguló su administración y funcionamiento. Antes de la implantación del PRE la distribución de los escasos recursos del Estado a las unidades educativas no respondía a criterios técnicos ni a sus necesidades específicas. Con el objeto de solucionar este problema se elaboró un modelo que debía asegurar la distribución de recursos (ítems y horas/docente) de una forma eficaz, transparente, equitativa y eficiente. Sin embargo, los distritos, núcleos y unidades educativas, que dependen linealmente de los servicios de educación departamental, no cuentan con capacidad de gestión, e infraestructura adecuada. El complejo sistema de trámites administrativos y financieros y la reducida perspectiva del personal del Ministerio de Educación que muchas veces privilegia el cumplimiento de procedimientos, más que el logro de resultados e impactos, se constituye en una traba para el cumplimiento de las políticas y estrategias emanadas desde el nivel central, así como para la provisión de equipamiento, materiales y servicios a los niveles descentralizados. En tanto órgano rector del Sistema Educativo Nacional, el Ministerio tiene la competencia central de formular políticas, estrategias y normas; sin embargo, sus instancias técnicas continúan ocupándose de atender problemas de orden operativo que deberían ser resueltos en los niveles descentralizados, lo que resta posibilidades de asumir sus funciones principales. En cuanto al relacionamiento del Ministerio con las organizaciones sociales no se ha logrado impulsar procesos de cambio que posibiliten una participación organizada y efectiva de los actores educativos, de manera de profundizar el PRE o reencauzarlo en los aspectos que no tienen pertinencia. Por el contrario, hasta ahora la oposición al proceso de reforma por parte de los sindicatos de docentes ha merecido de parte de las autoridades respuestas estandarizadas que no han contribuido a producir un acercamiento ni un verdadero diálogo. En este sentido es necesario reconocer la existencia de una responsabilidad compartida entre el Ministerio y las organizaciones sindicales en el mantenimiento de una “relación salarializada”, que hasta el momento no pudo trascenderse en procura de un relacionamiento de tipo pedagógico.”53 4.2.4 Clientelismo, politización y corrupción El sistema político boliviano tiene rasgos patrimoniales muy fuertes, implicando que funcionarios hasta a niveles operativos entran por afiliación partidaria. Los intentos de hacer permanentes los cargos técnicos también han tenido el efecto de que han quedado “bolsas” de técnicos con calificaciones profesionales pero con conexiones partidarias a quienes, justificado o no, se ha cuestionado su lealtad al ME. Cruzando los distintos niveles institucionales, hay desafíos considerables ligados a la presencia del clientelismo, la politización y la corrupción. La Revisión del Gasto Público hecho en 2004 encontró que 53 ibid. 21 padrinazgo y clientelismo abundan en el sector público en Bolivia. Nombramientos y promociones son frecuentemente hechos por razones personales o políticas, y la relación estrecha entre la política y el servicio civil lleva a una rotación muy alta, resultando en una memoria institucional débil. El informe concluye que estos problemas son particularmente agudos en educación y salud.54 Según oficiales de ME y otros informantes, un cargo de maestro todavía tiene que “comprarse” en muchas instancias, pagando sumas considerables a directores de centros y/o directores distritales para lograr el nombramiento. Las prácticas ilícitas no se limitan a oficiales públicos, también se mencionan instancias donde Comités de Padres abusan de su autoridad, reclamando sobornos a otros padres. 4.3 La capacidad de manejo financiero El manejo financiero es parte integral de la gestión educativa. Se trata en forma separada por su relevancia para el tema de cómo canalizar apoyo financiero a la educación. El borrador de la Evaluación de Responsabilidad Financiera del País (Country Financial Accountability Assessment, CFAA) hecho al inicio de 2004 encuentra los siguientes puntos sobresalientes: El Sistema Integrado de Gestión y Manejo (SIGMA) está en uso en casi toda la administración central, pero no en niveles sub-nacionales. Por sus características, se usa principalmente como un sistema de pago, y por las debilidades en el proceso de planificación presupuestaria, hay un número considerable de transacciones fuera del sistema, y el registro de gastos es problemático al punto de entradas de datos por la rotación de personal y falta de familiaridad con el sistema. Falta adecuar el sistema para su uso descentralizado, y reformar la estructura y las clasificaciones del presupuesto. El presupuesto estatal sigue siendo irrealista como aprobado por el Congreso, basado en sobreestimaciones sistemáticas y persistentes de los ingresos. El proceso de presupuestación sufre de varias debilidades. Los controles internos en las entidades son débiles, y solamente alrededor de 25% de las recomendaciones hechas por los diferentes tipos de auditorías hechas por la Controlaría General de la República (CGR) fueron implementadas en 2001 y 2002. Las unidades de auditoría interna son débiles por falta de apoyo de la gerencia, alta rotación en los cargos, salarios bajos y falta de competencia técnica. El CFAA califica la auditoría interna en el MED como débil por las mismas razones. No se producen balances financieros anuales consolidados para el sector público, sino solamente información estadística. La CGR cumple con su papel como auditoría suprema independiente, y se ha formulado un plan ambicioso para asegurar que las recomendaciones hechas se cumplan por las instituciones. Tanto las municipalidades come las prefecturas tienen un régimen de controles internos muy débil. El CFAA termina con la misma valoración que en el informe anterior de 1999, concluyendo que hay riesgos sustanciales en el manejo de las finanzas públicas. Las debilidades generales y de raíces profundas en el marco interno de control (incluyendo débil control de la ejecución presupuestaria), las 54 IDB/World Bank. 2004. p.20 22 débiles auditorías internas y la ausencia de un mecanismo de supervisión efectivo tienen mayor peso que el progreso logrado en lo que se refiere al diseño del sistema de manejo de finanzas públicas. A nivel del sector educativo, tanto las agencias que trabajan con el ME como personal de la institución, confirman que hay debilidades serias en la capacidad administrativa/financiera, aún reconociendo que ha mejorado durante los últimos 4-5 años. El desempeño se caracteriza entre otros por: Un estilo de “apagar incendios”. La ejecución no se hace según una programación, sino en base a urgencias Sobregiros en partidas y convenios. Existe un buen sistema de información pero no hay una capacidad de análisis de la información Las agencias que canalizan su apoyo por procedimientos específicos enfrentando dificultades, atrasos de entrega de informes, y baja calidad de los mismos Hay 84 auditorías internas en espera. La auditoría interna puede controlar los flujos financieros, pero no la calidad del uso de fondos De las fallas observadas por auditorías realizadas hasta 2001, 75% no han sido regularizadas. La capacidad de manejo financiero ha sido débil por la rotación de personal y por la falta del mismo. En Auditoría Interna hay por el momento tres auditores, comparado con los trece que había anteriormente. Se menciona que faltan manuales de procedimientos y controles internos. En 2002, la Oficina Anti-Corrupción inició una investigación en el ME, encontrando que había varios casos de nepotismo y otros incidentes de aparentes irregularidades. La Contraloría está en proceso de dar un seguimiento formal al informe. En la Dirección General de Asuntos Administrativos (DGAA), se ha preparado durante los últimos meses de 2004 y al inicio de 2005 un diagnostico de fortalezas y debilidades del área administrativa y financiera, y un correspondiente plan de acción55. El diagnostico se resume en el Plan de Acción (ME 2005, p.7f), en la siguiente forma: a. No existe una planificación administrativa financiera oportuna y realista, las tradicionalmente elaboradas, se encuentran sobre o subdimensionadas. b. El Presupuesto anual al no corresponder a los objetivos y a las necesidades de los servicios educativos, presentaba continuos ajustes, lo que disminuía la capacidad de ejecución del gasto del ME. c. La estructura orgánica del Área Administrativa Financiera, no obedece a criterios técnicos, debido, entre otros aspectos, a los requerimientos de la cooperación para crear instancias administrativo-operativas responsables de administrar sus recursos. d. Los procesos de compras y contrataciones presentan cuellos de botella que no permiten una adecuada gestión institucional, debido fundamentalmente al desconocimiento de los procedimientos administrativos, de los clientes internos. e. El desempeño del cargo de los funcionarios de la DGAA, no es homogéneo, se evidencia debilidades en el manejo operativo de los funcionarios de la DAP. 55 ME 2005a y ME 2005b 23 f. La coexistencia de sistemas informáticos no compatibilizados, impiden la optimización del uso de los recursos humanos y no facilita la consolidación de los estados financieros, así también, existe subregistro contable en el SIGMA. g. Los instrumentos y reglamentos administrativo - operacional se encuentran desactualizados, incompletos o no se cuenta con ellos. Tal como se concluyó en relación con la capacidad institucional en general, las acciones parciales, fragmentadas y de corto plazo no son suficientes para emprender un proceso sólido de desarrollo de la capacidad financiera y administrativa. Al mismo tiempo, es evidente que hay riesgos fiduciarios sustanciales en un apoyo a la educación que no aplica controles y/o procedimientos especiales. 4.4 Fortalecimiento de la capacidad institucional, y administrativa/financiera 4.4.1 Capacidad institucional general Los funcionarios del ME han sido extraordinariamente abiertos en su reconocimiento de la necesidad de fortalecer la capacidad institucional del sistema educativo nacional. La Evaluación del PRE hecho por el ME en marzo 2004 reconoce los avances logrados, pero expresa francamente las debilidades y los desafíos para enfrentarlas. Señala que, si bien el Ministerio ha desarrollado capacidad para evaluar el PRE, no se ha establecido un sistema de evaluación integral que permita articular y contrastar las evaluaciones de procesos, resultados e impactos con el gasto de la reforma educativa, realizando análisis de costo – efectividad o costo - eficiencia. Algunos retos en esta materia son, según la Evaluación del PRE de marzo 200456: - Reformular el Reglamento del Escalafón Docente, vigente desde 1957. - Actualizar el Reglamento de Faltas y Sanciones. - Formular códigos de ética para el Servicio de Educación Pública y para el propio Ministerio de Educación. - Establecer una institución que dé efectividad al proceso de descentralización y elimine la dualidad de mando existente entre las prefecturas y el Ministerio. - Descentralizar los procesos de reclutamiento y selección de personal. - Profundizar la participación popular para garantizar transparencia en los procesos de reclutamiento, selección y evaluación del desempeño del personal. - Establecer normas para el adecuado funcionamiento de los órganos de participación popular. - Articulación de los indicadores de impacto con los de resultado y de proceso del plan estratégico y del POA. - Articulación de los resultados con el gasto de la ejecución de los proyectos del PRE. - Institucionalización del uso del POA como instrumento de gestión por resultados. - Análisis de la capacidad de ejecución de las unidades técnicas y evaluación de la formulación de actividades en función de la misma. - Desarrollo de sistemas de evaluación de las unidades para que cuenten con retroalimentación oportuna sobre la calidad de las acciones desarrolladas por el PRE. El manejo global del proceso de desarrollo institucional está a cargo de la Dirección de Desarrollo Institucional, la cual ha adoptado un enfoque integral de los desafíos institucionales. Se reconoce así que un enfoque en sistemas y “hardware” organizacional no será suficiente, sino que el “software” – 56 Evaluación del PRE, p.12 y p. 15f 24 valores, aptitudes – tiene que modificarse al mismo tiempo. Además, se reconoce que un proceso de cambio tendrá que abordar cuatro dimensiones: el valor público de los servicios (un enfoque en resultados), la dimensión financiera, la dimensión política, y el desarrollo organizacional. Dada la historia reciente de convulsiones, y la penetración de prácticas clientelistas, es obvio que la capacidad limitada del sistema educativo no se resolverá de inmediato. Combinado con las deficiencias estructurales del sistema en sus articulaciones a nivel nacional, departamental y local, será un desafío central lograr un fortalecimiento institucional sistémico, gradual y de largo plazo. Exigirá un liderazgo firme y comprometido a nivel central, construyendo paulatinamente las alianzas necesarias para corregir los cuellos de botellas estructurales, disminuir la politización y el clientelismo, y definir la distribución de funciones entre niveles y actores. Para el desarrollo de un plan especifico se espera que el ME contrata la asistencia profesional adicional requerida, con apoyo financiero del FASE como sea necesario. 4.4.2 Capacidad administrativa-financiera Como indicado arriba, en el área de administración y finanzas, el ME ya presentó un plan de acción comprensiva para desarrollar la capacidad. El Plan de Acción tiene como objetivo asegurar el adecuado aprovechamiento de los recursos financieros y administrativos, mediante el apoyo oportuno a las áreas prestadoras de servicio en la ejecución de sus funciones, con el cumplimiento de los principios y normas que rigen la materia. Los grandes lineamientos estratégicos planteados para el plan, y que responden a los esfuerzos realizados en la formulación del Programa Operativo Multianual (POMA), son los siguientes: 1. Modernización interna 2. Seguimiento y Evaluación 3. Líneas de trabajo inmediatas 1. Modernización interna A. Impulsar el cambio en la Estructura Orgánica del Área Administrativa Financiera Línea de acción: Impulsar la reestructuración organizacional de la DGAA. La misma que, respetando lo establecido por la Ley SAFCO, incorpore un enfoque de procesos de servicio educativo, a través de la utilización óptima de sus recursos humanos, administrativos, técnicos y financieros. B Utilizar en forma efectiva los recursos disponibles Línea de acción 1: Impulsar la optimización del uso de las capacidades internas a fin de lograr la provisión de recursos (humanos, técnicos, materiales y financieros) al Sistema Educativo Nacional en forma eficiente y eficaz, en concordancia con el Programa Operativo Multianual (POMA). Línea de acción 2: Generar un proceso de fortalecimiento en las funciones de las unidades del Área Administrativa Financiera en lo que se refiere a los procesos relacionados con la administración de recursos materiales, humanos y servicios generales. C Desarrollar capacidades en los funcionarios del Área Administrativa Financiera, para que su accionar se convierta en el soporte de la estructura de servicios educativos. Línea de acción 1: Involucrar al personal del Área Administrativa Financiera, en el reconocimiento de los beneficios de la implementación de una estructura orientada hacia el servicio educativo, sustentada en procesos. Demostrando el aporte efectivo de todos y cada uno de los funcionarios y reparticiones al cumplimiento de la misión de la DGAA, en particular, y del POMA en general. 25 Línea de acción 2: Desarrollar un programa de asistencia técnica y fortalecimiento de capacidades, en todos los niveles, que permitan un adecuado uso de sus capacidades garantizando el desarrollo de una gestión eficiente y sostenible, de acuerdo al desempeño y ejercicio del cargo. Línea de acción 3: Gestionar los mecanismos tendentes a la motivación de los funcionarios administrativos, que estén orientados hacia la productividad individual y de los grupos de proceso. D Orientación del Área Administrativa Financiera hacia el mejoramiento de los servicios, tanto de clientes externos como de los clientes internos Línea de acción: Desarrollar los mecanismos tendentes para que el Área Administrativa Financiera y las unidades dependientes, así como los funcionarios que la constituyen, orienten sus capacidades hacia el mejoramiento de los servicios. E Articular los requerimientos del POMA, en función de los programas y proyectos sujetos a las líneas de financiamiento de la Cooperación Internacional Línea de acción 1: Desarrollar los mecanismos que permitan articular las intervenciones de la Cooperación Internacional en función de los requerimientos del POMA y de la capacidad de gestión del ME. Acciones incluyen: i) coadyuvar al funcionamiento efectivo del Comité Interagencial promoviendo su participación en la formulación y evaluación de los programas y proyectos insertos en el POMA.; ii) desarrollar un sistema de reportes gerenciales, que permita a los funcionarios del Área Administrativa Financiera, generar la información ejecutiva y a la Cooperación Internacional y conocer el estado de situación física financiera de los programas y proyectos; y iii) Inducir a la Cooperación Internacional a homogeneizar sus procedimientos de reportaje y rendición de cuentas; minimizando los controles “ex - ante”. 2. Seguimiento y Evaluación Objetivo: Desarrollar mecanismos e instrumentos que permitan llevar a cabo el Seguimiento y Evaluación de la gestión del Área Administrativa Financiera, sistematizando y retroalimentando las prácticas y lecciones aprendidas. A Desarrollar el seguimiento y monitoreo de gestión Administrativa y Financiera Línea de acción: Desarrollar mecanismos que permitan llevar a cabo el seguimiento y monitoreo de la gestión del Área Administrativa Financiera, sistematizando y retroalimentando las experiencias y lecciones aprendidas. 3. Líneas de trabajo inmediatas El Plan detalla acciones inmediatas en relación a los sistemas siguientes: - Sistema de Programación de Operaciones - Sistema de Organización Administrativa - Sistema de Administración de Personal - Sistema de Presupuesto - Sistema de Compras y Contrataciones - Sistema de Contabilidad Integrada - Sistema de Tesorería - Sistemas Informáticos del Área Administrativa financiera - Sistema de Correspondencia - Equipos de computación - Ambiente físico 26 5. LA SITUACIÓN ECONÓMICA-FINANCIERA DE LA EDUCACIÓN A CORTO Y MEDIANO PLAZO Los notables resultados de la RE, especialmente en relación con el acceso a la educación primaria han implicado un incremento significativo en los gastos educativos. La fuerte concentración en la primaria, y el peso de los gastos corrientes destinados a salarios implican una situación crítica en lo que se refiere a la flexibilidad en los gastos educativos, y un fuerte desbalance en la distribución de recursos entre diferentes niveles educativos. El generoso pero poco eficiente financiamiento de las universidades implica un sesgo de los gastos educativos hacia los estudiantes económicamente privilegiados. Tomando en cuenta el peso y composición de los gastos educativos en el presupuesto público, su crecimiento vegetativo, y el déficit fiscal, hay desafíos muy grandes para lograr perspectivas de sostenibilidad financiera de largo plazo. A corto y mediano plazo será difícil cubrir los gastos corrientes necesarios para operar y mantener las inversiones previstas para los años próximos. Los gastos de educación alcanzaron en 2002 el 6,1% del PIB, incluyendo gastos para las universidades y gastos financiados por fondos HIPC57. Esto representa un incremento de 33% comparado con el promedio de los años 1992-1996. Como porcentaje del PIB, el nivel de gasto y la taza de crecimiento superan a otros países latinoamericanos (excepto Cuba, Panamá y Jamaica).58 El nivel de gastos para la educación ha crecido significativamente durante la última década, como muestra el cuadro 5.1. Cuadro 5.1: Gastos públicos en educación (1998–2002) en precios corrientes (millones de Bs) Gastos corrientes totales (a) Pre-primaria Primaria Secundaria Educación Superior* Otros** Gastos de capital (b) Gastos educativos totales (a+b) Gastos educ. totales/PIB (%) Gastos educ. totales/ Gastos públicos totales (%) 1998 2,332 67 1,099 233 626 306 353 2,685 5.7 16.0 % 2000 % 2001† % 2002† % 87 2,526 83 2,725 79 3,174 92 2 41 9 23 11 13 100 74 1,150 252 716 336 521 3,047 5.8 15.8 2 38 8 23 11 17 100 83 1,294 300 807 242 706 3,431 6.5 17.3 2 38 9 24 7 21 100 89 1,560 368 858 308 258 3,433 6.1 16.6 3 45 11 25 9 8 100 PIB (millones de Bs) 47,001 52,511 52,590 Presupuesto nacional †† (millones 16,822 19,276 19,792 de Bs) Notas: * Incluye educación superior universitaria y no-universitaria **Incluye educación vocacional y alternativa, administración & fuentes subnacionales. †. Preliminar. †† Presupuesto de la Nación, incluyendo pensiones. Fuente: Cuadro 7.4, Anexo 7, IDB/World Bank 2004. 55,933 20,701 Educación es el componente más grande del presupuesto nacional, empleando 119.000 de 219.000 empleados públicos, y consumiendo cerca de 20% de los gastos públicos no-financieros. Los gastos son Los datos en esta sección son, si no se menciona otro fuente, tomados de: Unidad de Análisis. 2003: Evolución del Gasto Público en Educación. La Paz: Ministerio de Educación, y World Bank. 2004. Bolivia: Public Expenditure Management for Fiscal Sustainability and Equitable and Efficient Public Services. 58 CEPAL y UNESCO: Financiamiento y Gestión de la Educación en América Latina y el Caribe. Junio 2004 57 27 financiados por tres fuentes: el gobierno central, financiamiento externo y fondos de HIPC. Más de 90% de los gastos corrientes financiados por el TGN son destinados para los salarios de alrededor de 100,000 maestros y otros 19,000 funcionarios de educación, mientras las inversiones – que en la realidad incluyen gastos corrientes como pagos de consultores “de línea”, bonos para (p.ej.) maestros rurales, y materiales pedagógicos - en su mayoría son financiados por donaciones, créditos y las contrapartidas de TGN exigidas para los créditos multilaterales. Los gastos educativos han crecido vigorosamente en los últimos años. Entre 1998 y 2002 crecieron 35% en precios constantes, y entre 2001 y 2002 los gastos corrientes por sí solos crecieron 22%, sin contar las universidades. El número de funcionarios creció de 108.000 a 117.000, o sea 8,3%, y el incremento en los gastos corrientes más allá del crecimiento de personal se explica en gran medida por los incrementos de salarios y bonos alcanzados por el magisterio. Los bonos (Bono Zona, Bono Frontera, Bono Pro Libro, Bono Económico y Bono de Cumplimento) crecieron de 0,2% del PIB en 1998 a 0,4% en 2003. Los salarios han crecido 60% en términos reales durante los últimos 10 años, y representan más del 35% de los salarios públicos. Las tasas de crecimiento de los gastos educativos, salarios de los maestros, y la inflación anual se muestran abajo, en el cuadro 5.2. El hecho de que el financiamiento nacional es tan concentrado en salarios deja pocos recursos para otros gastos corrientes. Políticamente, es muy difícil modificar los salarios, y el país se vuelve aún más dependiente de un financiamiento externo que por su parte no es previsible, y que tampoco es flexible cuando es otorgado atado a proyectos, programas o actividades predefinidas. Cuadro 5.2: Tasas de crecimiento de gastos educativos y de salarios de maestros 1992-2002. Porcentajes Crecimiento anual en gastos educativos (excl. universidades) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 24 42 10 19 22 11 9 10 8 10 19 Crecimiento Incremento anual anual en gastos de de salarios de las universidades maestros 20 22 17 14 12 33 5 -6 9 17 8 Tasa de inflación anual (fin de año) 20 20 12 12 13 16 7,5 9-5,5 7,5-5,5 12,7-6 7,5-3,5 10,5 9,3 8,5 12,6 8,0 6,7 4,4 3,1 3,4 0,9 2,4 Fuente: Dirección de Análisis, Ministerio de Educación, y Contreras y Simoni (2003) Ligado a la inflexibilidad del gasto está su distribución inadecuada entre los niveles educativos, como muestran los cuadros 5.3 y 5.4. 28 Cuadro 5.3: Gastos públicos corrientes por nivel educativo (en porcentajes) Nivel Pre-primaria Primaria Secundaria Superior* 1998 3.3 54.3 11.5 30.9 100.0 2000 3.4 52.5 11.5 32.7 100.0 2001 3.3 52.1 12.1 32.5 100.0 2002 3.4 59.3 13.7 27.0 100.0 Nota: * Incluye educación superior universitaria y no-universitaria Fuente: Cuadro 7.2, Anexo 7, IDB/World Bank 2004. Cuadro 5.4. porcentajes) Distribución de gastos públicos corrientes por nivel de educación (en Región Primaria Africa Sub-Sahara 42.9 Asia de Este & el Pacifico 49.3 Europa de Este & Asia Central 39.4 América Latina & el Caribe 41.3 Medio Oriente y Africa del Norte 36.0 Sur Asia 41.5 Países OECD 30.7 Bolivia (2002) 59.3 Fuente: Cuadro 7.3, Anexo 7, IDB/World Bank 2004. Secundaria 28.0 26.8 28.5 30.5 41.5 30.4 39.0 13.7 Terciaria 19.7 15.9 18.4 14.8 16.1 13.9 20.6 23.6 Con el creciente ingreso a secundaria como resultado del éxito relativo en primaria ya había una tasa bruta de matricula (Gross Enrollment Ratio) de 55% en 2001, o 500.000 estudiantes, más del doble de la cifra de 1990. La baja asignación de recursos – 753 Bs. por estudiante en 2001 - implica que Bolivia gasta más por estudiante en primaria que en secundaria, y que el nivel de gasto en secundaria es entre 20-40% del nivel de países en vías de desarrollo con PIB por capita similares. Cuadro 5.5: Gasto por estudiante matriculado por nivel de educación (1998-2001) 1998 2000 2001 En Bolivianos corrientes Pre-primaria Primaria Secundaria Universidades 357 710 726 3,672 418 375 705 680 3,284 777 753 3,464 375 705 680 3,284 432 803 778 3,582 En Bolivianos de 2000: 384 Pre-primaria 764 Primaria 781 Secundaria 3,952 Universidades Fuente: Cuadro 7.5, Anexo 7, IDB/World Bank 2004. Mientras los gastos para secundaria andan muy por debajo de los niveles comparativos internacionales, Bolivia gasta en educación universitaria una proporción mayor que cualquier otro país en América Latina y el Caribe, llegando de 1.2% en 1995 a 1.4% del PIB en 2001. Por otro lado, los costos por estudiante inscrito son, por la expansión del acceso, relativamente bajos comparados con otros países. Además, la eficiencia interna del sistema universitario es baja: solamente 20-25% de una cohorte de estudiantes terminan, eventualmente, con un grado académico. Aunque no hay datos accesibles, hay indicaciones de que la educación universitaria está desconectada del mercado laboral, y que la educación técnica superior tiene baja prioridad. 29 El incremento en la demanda de educación superior es una función del mejoramiento en las tasas de acceso y promoción en la educación primaria y secundaria, y como tal, una muestra del éxito de la RE. Sin embargo, la falta de alternativas de educación superior, dirigidas a un mercado laboral más amplio, el libre acceso al las universidades, el bajo nivel académico de entrada de muchos estudiantes, y el bajo nivel académico de la enseñanza, implica que las universidades no logran niveles de eficiencia adecuados. Hasta el momento, no se dispone de un análisis que compare asignaciones y gastos por estudiante en educación alternativa, especial, y técnica. Las cifras disponibles refuerzan la percepción de que la distribución entre los diferentes renglones educativos no es balanceada. Por la fuerza evidente del magisterio, y de las universidades que gozan de una autonomía extensiva sin mucha transparencia sobre su desempeño, el sistema educativo se ha desarrollado hacia un punto donde será un desafío complejo y sensitivo iniciar un proceso hacia un balance adecuado de asignación de recursos entre niveles educativos, y una distribución adecuada entre insumos humanos, materiales pedagógicos y otras necesidades para alcanzar las metas educativas cuantitativas y cualitativas. Analizando los costos educativos para el sistema público en función de su incidencia por niveles de pobreza, no es sorprendente que los gastos en primaria favorecen más a los pobres, mientras los gastos a otros niveles favorecen más a los jóvenes de mayores ingresos, tal como muestra el cuadro 5.6. En particular, la incidencia de los gastos de educación universitaria desfavorece fuertemente a los menos privilegiados, que solamente representan el 5,6% de los estudiantes universitarios, permitiéndose una exclusión efectiva del 40% de la juventud boliviana. Cuadro 5.6: Beneficios por Estratos Sociales del Gasto Público en Bolivia por Nivel de Educación (2002) I II Quintil Quintil 23.9 23.5 Educación primaria Educación secundaria 12.2 20 Educación universitaria 1.6 4 Otra educación superior 5.6 8.9 Fuente: Cuadro 7.6, Anexo 7, IDB/World Bank 2004. III Quintil 21.2 21.1 14.4 18.8 IV Quintil 17.6 22.1 27.9 29.4 V Quintil 13.8 24.6 52.1 37.3 TOTAL 100 100 100 100 Un reciente Análisis de Impacto Social y Pobreza también afirma que los gastos para la educación inicial y primaria son progresivos, mientras para secundaria y superior son regresivos. Cuestiona el concepto aplicado que considera todos los gastos educativos a nivel inicial, primario y secundario como “pro-pobre”, y muestra la necesidad de una desagregación mayor para determinar el impacto social. En 1999, la Revisión del Gasto Público concluyó que los gastos totales para educación ya no podrían crecer, una advertencia que se dispute por el ME. Sin embargo, con el crecimiento dado desde 1999, con el peso de los gastos de educación en el presupuesto público, y con la situación delicada de las finanzas públicas, puede parecer difícil incluso mantener los niveles de gastos actuales, sin una contribución mayor de la cooperación externa hacia gastos corrientes. Tampoco parece probable que se pueda lograr balancear las asignaciones entre primaria, secundaria y universidades sin una reducción en los gastos en primaria y en universidades: Hacer crecer los gastos de secundaria al promedio de América Latina – 30% de los gastos educativos – sin reducciones en otros rubros significaría un incremento de 25% de los gastos totales de educación, 30 claramente fuera de las opciones realistas de mediano plazo, dado el déficit fiscal y el nivel de endeudamiento del país. En el POMA 2004-2008, el ME indica que los gastos universitarios son regresivos y de poca eficiencia, pero no se detalla o discute reducciones o cambios en las asignaciones relativas de gastos corrientes entre los diferentes niveles de educación bajo su tutelaje (excluyendo las universidades). Se proyecta un crecimiento de los gastos corrientes (excluyendo universidades) de alrededor de 22% por año para el periodo 2005-200859, o 5,5% por año.. Un estudio con apoyo técnico del Banco Mundial ha permitido calcular los efectos fiscales de diferentes escenarios aún sin cambiar parámetros como el bajo coeficiente maestro-alumno. Se están calculando los efectos financieros del crecimiento de los salarios de los maestros de primaria, bajo diferentes escenarios de incremento del haber básico (salario base). La simulación toma en cuenta el crecimiento vegetativo por antigüedad, y los efectos de los varios bonos que se ha introducidos para estimular el desempeño magistral. Según los resultados preliminares del estudio60, si continua la tendencia histórica, el haber básico nominal subirá 6.5% por año, mientras el PIB crece 1,9%. En tal caso la planilla de primaria sube de 2,4% del PIB en 2004 a 3.4% en 2015, e implica un incremento de 36% de la planilla entre 2004 y 2008, comparado con los 8,5% previsto por el ME. El Fondo Monetario Internacional (FMI) confirma en su informe de staff de junio 200461 que los altos gastos en salarios están excluyendo gastos corrientes en p. ej. libros, y observa que aunque los salarios en el sector público en Bolivia son relativamente altos (el ratio a salarios en el sector privado es 1,2, comparado con 0,9 para América Latina), será difícil cambiar la situación por la fuerza de los sindicatos de maestros. . El nivel de inversiones esperados en el sector educativo (excluyendo universidades) entre 2004-2008 alcanza, según el POMA, 447 millones de US dólares. Corresponde a un nivel de inversión mucho mayor que los niveles de ejecución de los años anteriores, llegando a más de 75 millones de dólares en en 2005. En 2003 se habían presupuestado inversiones de aproximadamente 35 millones de US dólares. Hasta el tercer trimestre solamente se habían ejecutado 10 millones de US dólares. En 2004 se presupuestaba 43 millones en el POMA, no hay todavía estimaciones disponibles de la ejecución. Los datos económicos-financieros del sector apuntan a la probable necesidad de considerar ajustes significativos en el tamaño, distribución por rubros y asignación por niveles de los recursos que Bolivia gastará en educación, en un escenario de sostenibilidad de largo plazo. Como un paso inicial en este sentido, el Gobierno ha nombrado una Comisión de Notables para pedir sus consejos sobre la asignación futura de gastos sociales, dentro de escenarios prudentes de estabilidad macroeconómica. Se espera que la estrategia de educación, en su momento, también considere las duras decisiones necesarias para incrementar la coherencia en y eficiencia de las asignaciones en el sector, y que todos los actores educativos contribuyan a identificar soluciones a los problemas fiscales que afectan al sector. El cuadro de proyecciones (ME 2005c, p.64) incluye costos derivados de inversiones, pero omite acumularles, asumiendo efectivamente que las inversiones del año solamente tiene efectos derivados por un año. 60 Velasco, 2004 61 Fondo Monetario Internacional, 2004, Box 3 59 31 El ME ha señalado que no comparte el análisis presentado arriba, señalando que: “Considerando que el gasto por alumno en Bolivia es muy inferior al de los países de la región, no es posible afirmar que los gastos totales para educación ya no podrán crecer. Tampoco parece realista querer balancear las asignaciones entre primaria y; secundaria y alternativa, intentando reducir los gastos en primaria considerando el enorme esfuerzo que hizo el gobierno para mejorar la educación en este nivel y que ahora es necesario profundizar su transformación. Indudablemente los datos económicos – financieros del sector son de una gran magnitud, sin embargo, la consideración de la necesidad de considerar ajustes significativos en el tamaño de los recursos que Bolivia gasta en educación, se constituye en un riesgo para alcanzar las metas del milenio y otros resultados planteados internacionalmente, y más que todo para reducir la pobreza efectivamente a través de la educación…. Considerando la delicada situación financiera del país no es posible señalar que la sostenibilidad financiera del sector está deteriorándose por el crecimiento vegetativo de los gastos corrientes salariales, debido a que este rubro de gasto más otros gastos del gobierno, y principalmente la crisis económica y los escasos ingresos que percibe el Tesoro General de la Nación, hacen que muchas políticas tengan muy poca probabilidad de ser sostenibles.”62 Reconociendo que hay puntos de vistas diferentes y aún un fundamento técnico-analítico insuficiente sobre el tema, será imprescindible mantener un diálogo crítico entre los socios, basado en datos pertinentes y análisis transparente, sobre los aspectos de financiamiento y sostenibilidad del sector educativo. Será importante involucrar otros actores nacionales en tal diálogo, incluyendo el Ministerio de Hacienda. 6. METAS EDUCATIVAS, LA ESTRATEGIA DE EDUCACIÓN Y EL PLAN OPERATIVO MULTI-ANUAL 6.1 Metas Educativas El Gobierno de Bolivia ha suscrito las Metas del Milenio (2000), el Marco de Acción de Dakar (2000), la V Conferencia Internacional de Educación de Adultos (1997), el PROMELAC VII 63 (2001) y la Convención sobre los Derechos del Niño (1989). Estos compromisos internacionales, junto con instrumentos nacionales como el Dialogo Nacional (2000) y la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (2001-03)(EBRP)64, establecen marcos de referencia e instrumentos basados en los cuales el Gobierno de Bolivia define y aplica sus políticas, programas y estrategias educativas. Con las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM) Bolivia se ha comprometido a (i) asegurar el acceso y la permanencia hasta 8º grado antes del 201565 y (ii) eliminar disparidad de género en educación primaria para el 2005 y en todos los niveles del SNE hasta 2015. Sin embargo, en la EBRP 2001-03, las ambiciones se vieron reducidas en torno a la Meta 2 del MDM. Se pretendía incrementar de 52% en 1990 a 89% en 2015 las/los niñas/niños que completan el ciclo primario. En relación con la meta 3, se propuso eliminar disparidad de género en educación primaria. Comentarios del Ministerio de Educación, 12.1.2005 Séptima reunión del Comité Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educación en América Latina, realizado en Cochabamba en el 2001. Como resultado de la PROMEDLAC, los países de América Latina y el Caribe acordaron elaborar el Proyecto Regional para Latinoamérica y el Caribe (PRELAC), www.unesco.cl. El PRELAC constituye, por lo tanto, la respuesta regional hacia los MDM. 64 Hasta que entre en vigor la nueva EBD 2005-07 65 Objetivo 2, resultado 3 de las Metas de Desarrollo para el Milenio. 62 63 32 El Ministerio de Educación ha fijado metas e indicadores a nivel de impacto de mediano y largo plazo. Los indicadores serán usados por las Agencias de Cooperación Internacional que apoyan el sector, para el diálogo conjunto y las revisiones conjuntas. Los indicadores se incluyen como anexo 2 al apéndice 1 del presente documento. En relación al apoyo de Dinamarca y Suecia, se discute la función de los indicadores para la gestión en capitulo 8 abajo. 6.2 Estrategia Educativa Boliviana Reconociendo que la primera etapa de la RE estaba terminando, en 2003 se iniciaron los preparativos para formular y consensuar una estrategia educativa hasta 2015, incluyendo la ampliación de la RE a todos los niveles educativos. Debido a los conflictos sociales en 2003, el proceso se atrasó, acelerándose otra vez en el segundo trimestre de 2004. Sin embargo, el proceso otra vez estancó al inicio de 2005, postergándose indefinidamente la celebración del Congreso Educativo previsto. El POMA 2004-2008 es por ende ahora el marco estratégico para las inversiones educativas de corto y mediano plazo. 6.3 El POMA 2004-2008 La primera versión del POMA se formuló a inicios de 2004, la última versión reflejada en el presente documento es de febrero 2005. Es la primera vez que el ME prepara un plan multi-anual. El POMA es un trabajo en marcha que sigue siendo modificado y enriquecido en sus detalles. Ha sido formulado mediante un proceso participativo dentro del ministerio, aprovechando estrategias y planes donde existían, y reflejando aquellos vacíos donde aún se necesita concretar enfoques y acciones. Es más un plan que muestra el “que” – las áreas de intervención, las prioridades relativas y los montos indicativos que se piensa asignar – que un plan mostrando el “como”, que todavía esta por definirse en varias áreas. Se espera que el ME elabore estrategias más explicitas en áreas claves, llenando gradualmente los vacíos del POMA. El planteamiento fundamental del POMA es la ampliación de la RE a todos los niveles educativos, y el fortalecimiento de los aspectos interculturales de la educación, viendo la educación como parte de la respuesta estratégica a los conflictos del país. La educación se visualiza como instrumento central para superar la marginalización histórica de los pueblos originarios, y fundar una ciudadanía nacional diferente que pueda llevar a Bolivia a un desarrollo inclusivo y equitativo. Siendo limitado, en sus aspectos operativos y presupuestarios, a una visión inversionista, el POMA todavía no tiene propuestas concretas para abordar los críticos desafíos estructurales relacionados con las relaciones entre los actores institucionales en el sector (ME, SEDUCAS, municipios, maestros), con los cuellos de botella y desequilibrios actuales y futuros de financiamiento de gastos corrientes, o con las inflexibilidades en la composición del gasto. El ME tiene una propuesta concreta para abordar los críticos desafíos estructurales relacionados con las relaciones entre los actores institucionales en el sector (ME, SEDUCAS, municipios, maestros), a través de la creación del Servicio Nacional de Educación, que actualmente se encuentra en espera de los resultados de la Asamblea Constituyente. El POMA tiene la siguiente misión: 33 “Mejorar la calidad, el acceso y la permanencia en una educación intercultural y bilingüe, que promueva equitativa y eficientemente el desarrollo humano sostenible, el ejercicio pleno de derechos humanos y ciudadanos, la cultura democrática y las capacidades productivas y competitivas de los bolivianos y bolivianas, respetando la identidad cultural y los valores éticos con solidaridad y reciprocidad.” El objetivo a largo plazo es: “Todos los bolivianos y bolivianas tengan una educación intercultural, bilingüe, equitativa y de alta calidad; que promueva un desarrollo de una actitud y capacidad creativa, como factores estratégicos para mejorar la calidad de vida, respondiendo a las necesidades y expectativas de los ciudadanos y de las comunidades, y garantizando el ejercicio pleno de sus derechos, la profundización de la democracia y el desarrollo humano sostenible.” Como objetivos generales de mediano plazo, el POMA define siete áreas66: 1. Gestión: Consolidar un servicio de calidad en el Sistema Educativo Nacional, estableciendo una gestión por resultados 2. Participación: Promover la participación y corresponsabilidad de los órganos de participación popular y de la sociedad, en la gestión de políticas educativas y productivas, que consolide la democracia participativa 3. Equidad: Mejorar la calidad, el acceso y la permanencia en el Sistema Educativo Nacional de la población que sufre altos niveles de exclusión. 4. Condiciones básicas: Mejorar e incrementar la infraestructura y el equipamiento del Sistema Educativo Nacional 5. Calidad curricular: Desarrollar y articular el currículo, que asegure la transitabilidad en todas las áreas, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional 6. Calidad de formación y desempeño docente: Mejorar la calidad de la formación y el desempeño de los docentes, en el marco de un sistema integrado de educación superior y de administración del personal 7. Desarrollo científico y tecnológico: Fomentar, rescatar y articular las capacidades de investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica, en el marco del desarrollo humano sostenible. Todas las áreas reflejan líneas priorizadas de diferentes áreas educativas del ME. De este modo, el POMA refleja todas las acciones del ME abarcando todo los niveles educativos, pero no incluye acciones de otras instituciones, como por ejemplo las universidades que gozan de autonomía, los SEDUCAs que están bajo el tutelaje de las prefecturas, o de las municipalidades. El presupuesto del POMA Las acciones del POMA han sido presupuestadas de forma aproximada. El costo por las siete áreas de objetivos es: 66 ME 2005c, p.13 34 Cuadro 6.1: Costos POMA 2004-2008, por objetivo. En US$. 1. Gestión 2. Participación 3. Equidad 2004 2005 2006 2007 2008 Costo total % 17.460.135 23.344.840 24.001.124 22.939.201 21.678.452 109.423.752 24% 1.686.770 195.000 282.000 187.000 187.000 2.537.770 1% 1.634.081 12.191.278 10.661.500 10.577.500 9.707.500 44.771.859 10% 4. Condiciones básicas 5. Calidad curricular 5.237.787 15.225.500 25.213.250 43.162.500 30.257.500 119.096.537 27% 6. Calidad docente 7.860.232 13.459.862 12.298.675 15.450.455 13.624.031 62.693.255 14% 8.942.842 7.943.334 17.930.069 22.861.286 30.605.231 88.282.762 20% 148.879 4.501.100 4.860.000 5.250.000 5.300.000 20.059.979 42.970.726 76.860.914 95.246.618 120.427.942 Fuente: Cálculos propios sobre base del POMA 2004-2008, versión Febrero 2005 111.359.714 446.865.914 4% 100 7. Ciencia y tecnología Total La distribución aproximada porcentual entre niveles y áreas educativas se muestra en el cuadro 6.2: Cuadro 6.2: Distribución de los costos totales del POMA por áreas/niveles educativos Área/Nivel Educación inicial Educación primaria Educación secundaria Educación técnica Educación universitaria Educación alternativa Docente1) Ciencia y Tecnología Gestión Total Porcentaje 1 29 13 9 3 6 17 5 17 100 Fuente: Presentación del POMA por el ME, Agosto 2004. La versión de febrero 2005 no incluye una actualización del cálculo. 1) Incluye bonos e incentivos, que en cuadra 6.1 se incluye bajo gestión. El financiamiento del POMA se discute en el capitulo 9. 6.4 Análisis del POMA A continuación se presenta un análisis breve de los objetivos del POMA. y las principales acciones planeadas por niveles educativos67. Primer Objetivo – Gestión Educativa: El objetivo es tener un servicio de calidad y gestión por resultados; los lineamientos estratégicos (8) contemplan diferentes mejoramientos gerenciales y cambios institucionales. El análisis se base principalmente en la versión del POMA de febrero 2005. Valga señalar que hay cambios sustanciales y comprehensivas en la organización y presentación de esta versión del POMA comparado con versiones previas. El análisis aquí presentado solamente se basa en la lectura de la versión febrero 2005, no ha sido posible entrar en un diálogo más profundo permitiendo explicar los cambios introducidos, su justificación técnica y financiera. 67 35 Alrededor del 30% del presupuesto (US$ 34 millones) del objetivo busca estimular el mejoramiento de la calidad de los universidades e institutos técnicos y tecnológicos. Otros líneas incluyen el sistema de planificación y el SIE (US$ 18 millones), la capacidad de gestión en el ámbito descentralizado (US$ 19 millones) y fortalecer la capacidad del Ministerio mismo (US$ 17 millones). Segundo objetivo – Participación: Se destacan actividades relacionadas con la participación popular, particularmente la relacionada a las juntas y consejos educativos. Tercer Objetivo – Equidad: Para mejorar el acceso y la permanencia de grupos vulnerables, se plantean acciones puntuales que se perciben como pilotajes necesarios para lograr una visión global de acciones que sean eficaces frente al conjunto de factores que afectan el acceso y la permanencia. Las actividades incluyen pilotajes dirigidos hacia niñas en áreas rurales, pueblos indígenas, adultos analfabetos y niños con capacidades diferentes. En la asignación de montos, la promoción de acceso y permanencia a la educación básica de la población que sufre altos niveles de exclusión tiene mayor peso (US$ 29 millones o más de la mitad de los fondos para el objetivo). Educación especial tienen asignados US$ 5 millones, mientras se reservan US$ 6 millones para lograr mayor acceso a la educación secundaria y superior de grupos desfavorecidos.68 Cuarto Objetivo – Infraestructura y equipamiento El tercer objetivo, mejorar e incrementar la infraestructura y el equipamiento del SNE, tiene un presupuesto alto (US$ 71 millones, o 60% del presupuesto del objetivo) destinado a la dotación de equipamiento y infraestructura a nivel inicial y primaria. Los INS y institutos de formación técnica y tecnológica tienen asignados US$ 29 millones. Quinto Objetivo – Calidad Curricular: El objetivo de desarrollo curricular incorpora acciones para ampliar el enfoque de la RE, hacia la educación secundaria, alternativa, superior y técnica. Además, para inicial y primaria se contempla el desarrollo curricular diversificado. El principio de transitabilidad es importante, asegurando que estudiantes puedan pasar de un nivel o modalidad educativa a otro, lo cual demandará un alto nivel de coherencia entre los currículos respectivos. El fortalecimiento del currículo intercultural y bilingüe en las aulas de la educación primaria tiene alta prioridad (US$ 28 millones, o 44% del total del objetivo). Desarrollo de un nuevo currículo de la educación secundaria es otro rubro fuerte (US$ 12 millones). El currículo para el área alternativa consume US$ 5 millones, mientras el desarrollo integral de currículos de formación técnica formal y noformal ocupa US$ 10 millones. Finalmente, se reservan US$6 millones para la incorporación de tecnologías de comunicación electrónica en la enseñanza. Sexto Objetivo - Mejorar la Calidad de la Formación y Desempeño Docente Se destaca que el único umbral para la formación docente dentro del ME son las universidades (privadas y públicas). Sin embargo, el POMA refleja que la formación docente – la formación inicial y permanente, por demanda individual o por atención a núcleos o centros educativos – todavía no ha encontrado un molde y enfoque coherente, desde la eliminación de los asesores pedagógicos. En tal sentido, el POMA indica una serie de actividades sin que se pueda visualizar el concepto tras ellas. Aún En el POMA versión febrero 2005 no hay coherencia entre las descripciones textuales (p.15) y en el presupuesto (p.50) sobre este objetivo. 68 36 no se han incluido actividades dirigidas a los maestros de secundaria. Por lo tanto, el sexto objetivo responde, por un lado, a la necesidad de continuar la formación docente para la educación intercultural bilingüe y, por el otro lado, impulsar y/o fortalecer la institucionalización de la formación docente para otras áreas del SNE, principalmente en educación alternativa y técnica. Alrededor del 74% del presupuesto (US$ 65 millones) del objetivo corresponde a bonos, incentivos y un incremento de la carga horaria, mientras que se reserva US$ 24 millones para la formación inicial y permanente en todos los niveles educativos. Séptimo Objetivo – investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica El séptimo objetivo se dirige a fortalecer la capacidad investigativa e innovadora de la sociedad boliviana, representando un nexo importante entre el sector de educación y la productividad y competitividad de la economía. Los planes detallados están por elaborarse en varios lineamientos dentro del objetivo, pero incluye programas de fomento de la investigación científica (US$ 11 millones). 6.5 Los Planes Operativos Anuales (POAs) Dado que el POMA está en construcción en lo que se refiere a la articulación de estrategias y enfoques en sub-áreas, en la definición de resultados específicos que se espera obtener y en la asignación de los insumos y responsabilidades para los mismos, la planificación anual operativa del ME asume una importancia mayor. Los Planes Operativos Anuales (POAs) detallarán por lo tanto las prioridades, los resultados y las asignaciones especificas. Tradicionalmente, los POAs se han elaborado sin relación al proceso presupuestario. Este último corre en el periodo agosto-diciembre cada año. El POA 2003 solamente salió en agosto del mismo año, y para 2004 el POA fue presentado en marzo. El ME desea, en el futuro, unir los dos procesos. La separación de los dos procesos ha contribuido a la gestión fragmentada del sector y a la débil articulación entre inversión (eventualmente articulado por los POAs) y gastos corrientes (articulado en forma muy global por el proceso presupuestario). Lograr coherencia – teniendo solamente un proceso integrado de presupuestación y planificación – será un desafío central para el ME. Otro desafío es la introducción paulatina de un enfoque de gestión por resultados. Las implicaciones de tal enfoque son enormes, y exigiría un cambio radical de la cultura del ministerio que solamente será realista en el mediano plazo. Mientras tanto, los POAs serán instrumentos complementarios importantes al POMA, tanto para la gestión interna en el ministerio, como en el diálogo entre el ME y las ACIs apoyando la educación. 7. APOYO EXTERNO AL SECTOR Más de 20 donantes han apoyado al sector educativo y al PRE, desembolsando créditos y donaciones por 320 millones de US$ entre 1990 y 2002 (282 millones de US$ después del inicio del PRE en 1994), quedando un saldo comprometido pero no gastado de 192 millones de US$ en 2002. El grupo principal de donantes incluye BID, BM, Holanda y Suecia, quienes han adoptado una modalidad de programa en 37 la cual el financiamiento tiene destino específico, hacia una variedad de gastos dentro del PRE. Otros donantes, incluyendo Dinamarca, han financiado áreas del PRE bajo la modalidad de proyectos. Durante 2002 y 2003 se hizo una evaluación conjunta69 de la cooperación externa al sector educativo en 4 países, uno de ellos Bolivia. La evaluación concluyó que el apoyo externo a la educación en Bolivia, en general, ha sido un éxito, tanto en resultados y avances, como también en la creación de una relación de socios entre los donantes principales y el ME, siendo el ME el dueño del proceso. La evaluación concluye que existen las condiciones apropiadas para trabajar hacia un apoyo y enfoque sectorial de parte de los donantes, y recomienda dicho trabajo. A partir de 1996 se han organizado misiones de supervisión conjuntas, informes compartidos, auditorías, etc., entre los donantes principales. Algunas veces se han incluido otros donantes significativos. Generalmente, se ha dado un diálogo a profundidad sobre políticas y aspectos técnicos entre los donantes claves y el ME. Por otro lado, organizaciones de la sociedad civil se han sentido excluidas por la relación entre el ME y las agencias internacionales70. En la parte administrativa-operativa hay una carga considerable por los diferentes requerimientos y procedimientos de los donantes. Algunos donantes usan los procedimientos administrativos nacionales, otros sus propios reglas, y un grupo de donantes siguen los del BM. La nueva gerencia del ME esta en proceso de centralizar el manejo administrativo-financiero de los proyectos, como mecanismo para mejorar la coordinación y control interno. No hay todavía una coordinación efectiva de estudios e investigaciones hechos con apoyo de la cooperación, ni mecanismos efectivos de asegurar la difusión y accesibilidad de tales estudios. Cuadro 7.1: Desembolsos en apoyo a la educación básica, por agencia. 1990- 2002. (Miles de US$) Agencia BM/AIF ASDI BID CIID ROK Suiza Danida España Francia GTZ Holanda Italia Fuente: VEIPS Desembolsados 19902002 86,440 22,826 88,055 491 500 8,971 2,248 812 201 1,784 27,113 5,000 Agencia Japón KFW OEA PMA PNUD Unión Europea UNESCO UNFPA UNICEF UNIFEM Total Desembolsados 19902002 17,129 28,191 113 4,557 711 700 374 4,037 19,641 15 319,907 Durante el primer semestre de 2004, la coordinación por el ME de la cooperación se ha profundizado, y hay un entendimiento compartido de la importancia del liderazgo del ministerio, y la conveniencia de Joint Evaluation of External support to basic education in Developing Countries: Vol. 2: Bolivia. AUCC Consortium, May 2003. La evaluación es financiado por entre otros CIDA, DANIDA, BM, Holanda, ASDI, UNICEF, UNESCO y DFID. 70 Ibid. 69 38 incluir todos los actores significativos en el proceso, aún cuando por el momento varias agencias no están en disposición de brindar su apoyo mediante modalidades programáticas más avanzadas. A pesar del progreso alcanzado, todavía existe la necesidad de consolidar la coordinación e institucionalizar sus mecanismos. El BID acaba de aprobar un crédito de 36 millones US$ para el periodo 2003-2007, enfocado hacia la educación primaria. Incluye apoyo a la gestión y descentralización educativa, consolidación de la transformación curricular y mejoramiento de la formación inicial de docentes. El ME ha pedido la reformulación del crédito para mejor asegurar la consistencia con el POMA y las posibilidades de entrar en una modalidad más flexible de financiamiento. Este proceso está en camino. El crédito actual y apoyo del BM sigue hasta fines de 2004. Un posible futuro apoyo directo al sector educativo todavía esta en consideración, pero podría dirigirse a la educación secundaria, y la educación técnica y tecnológica en una forma de apoyo a través de un proyecto. Se prevé una evaluación de medio término después de dos años de ejecución del proyecto, con el objetivo de valorar las posibilidades del BM para entrar en el FASE. 7.1 Apoyo de Dinamarca El apoyo de Dinamarca a la educación ha estado integrado en el apoyo sectorial a los pueblos indígenas, al medio ambiente y al sector agropecuario. Con la adaptación de un apoyo programático a la educación, el apoyo danés anterior se integra plenamente en el quehacer del ME para garantizar la utilización de las experiencias positivas previas. Apoyo a la Educación Intercultural Bilingüe (PAEIB) El Programa Sectorial de Apoyo a Pueblos Indígenas, Descentralización y Participación Popular (PSAPIDPP), financiado por Danida, comprende un componente de apoyo a la educación intercultural bilingüe de las tierras bajas de Bolivia (PAEIB), que ha sido implementado desde 1998. Institucionalmente, este componente apoya al Programa Amazónico del Ministerio de Educación y depende, desde febrero 2004, de la Dirección de EIB del ME71. El componente tiene 4 sub-objetivos: (1) Niños y niñas de los pueblos indígenas habrán aprendido las destrezas escolares básicas en su lengua materna, (2) las organizaciones tendrán capacidad de gestión en el tema educativo, y participación en la implementación de las políticas publicas de educación, (3) formación y actualización de maestros de los pueblos indígenas, y (4) normativización, revitalización y desarrollo de lenguas indígenas seleccionadas del oriente. Se destacan, de forma resumida, los siguientes logros de cada sub-objetivo (SO): En relación al SO 1 se ha realizado actividades para promover la lecto-escritura en lenguas indígenas y castellano como segunda lengua, se ha elaborado 3 libros sobre el castellano como segunda lengua y por último se ha formado un equipo técnico regional para fortalecer el tema EIB en las tierras bajas. En lo que concierne al SO 2, se ha fortalecido los CEPOs y se ha formado un equipo técnico regional y cinco equipos técnicos locales para facilitar la aplicación de EIB en la zona. En conjunto con diferentes organizaciones y los CEPOs, se han elaborado diferentes propuestas a ser presentadas en el Congreso Nacional de Educación. Además, se ha logrado establecer una dinámica sobre la política educativa del Gobierno con las representaciones de los pueblos indígenas. Con referencia al SO 3, hay que destacar el Durante los primeros años de implementación, el componente dependía de la Unidad de desarrollo Curricular (UDC - hoy llamado DDC – Dirección Desarrollo Curricular) 71 39 diseño curricular de Bachillerato Humanístico con mención en pedagogía, la capacitación de maestros en EIB, la formación de bachilleres pedagógicos para ejercer como maestros bilingües (las personas en el bachillerato pedagógico reciben becas para facilitar su desplazamiento y costos relacionados con su formación); y por ultimo, becas para formar a estudiantes de 10 pueblos indígenas en Institutos Normales Superiores (INS). Para el SO 4 se ha impulsado el desarrollo de 11 alfabetos de pueblos indígenas de las tierras bajas (8 están en proceso), elaboración de diccionarios, gramáticas y guías pedagógicas, y por ultimo, la celebración de un congreso lingüístico y labores relacionadas con la socialización de las lenguas indígenas. Durante la ejecución del componente, que recién comenzó actividades en el 2001, se ha tenido que hacer frente a diferentes problemas relacionados con desembolsos tardíos, burocracia e inseguridad laboral entre los técnicos debido a los cambios continuos en el ME. Sin embargo, el PAEIB es considerado exitoso debido a sus logros y coherencia con la reforma educativa: la pertinencia cultural de su aplicación, los procesos de investigación previos a la definición de políticas, la estrategia de operación basada en la conformación de equipos técnicos locales indígenas, generando capacidad técnica instalada y sostenible, los procesos de participación popular a través de consejos educativos regionales y en la producción de materiales pertinentes y adecuados, que responden a las necesidades de educación. Los desafíos derivados del programa PAEIB son: consolidar las experiencias de EIB y garantizar la continuidad de las acciones en las tierras bajas, diseñar un plan de transición de responsabilidades, y por ultimo, continuar acciones de sensibilización sobre EIB. Las actividades ejecutadas bajo el PSAPIDPP están incorporadas en el POMA 2004-2008, por lo cual se espera su continuación. Además se prevé la ampliación de la experiencia de las tierras bajas a través del PAEIB hacia las tierras altas. Para apoyar la consolidación de los resultados obtenidos y la transferencia de capacidades al equipo regional de terreno en Santa Cruz, se extiende por un año la contratación de la asesora de Danida que hasta el momento ha apoyado el sub-componente desde Santa Cruz a través de una aprobación local de la ERD. También está incluido un año de financiamiento de actividades específicas para asegurar la sostenibilidad y la consolidación de las becas. Medio Ambiente El Programa de Cooperación Danesa al Sector del Medio Ambiente (PCDSMA), implementado durante el periodo de 2000 a 200472, tiene dos componentes educativos. El Componente 2 del PCDSMA, que recién arrancó en el 2003, ha apoyado la educación ambiental en los Institutos de Formación Técnica Superior – Industrial en dos departamentos. Dicho componente ha apoyado la transformación curricular ambiental, capacitación a docentes, equipamiento ambiental básico, elaboración de materiales educativos, desarrollo de una cultura ambiental incluyendo temas relacionados con género, y por último, se están iniciando acciones de evaluación de impacto y documentación de lecciones aprendidas. Existe la disponibilidad desde los SEDUCA en Chuquisaca y Potosí – donde se han implementado las actividades - de continuar estas actividades una vez que el proyecto termine, en el 2005. El ME ha expresado interés en la identificación de políticas nacionales sobre la incorporación de temas ambientales para la educación técnica. La continuidad de actividades relacionadas con el medio ambiente está prevista dentro de las acciones relacionadas con la Formación Técnica y Tecnológica. 72 El programa ha sido extendido hasta el 2005 40 El Componente 3 del PCDSMA tiene como objetivos73 fortalecer las estructuras organizativas del sector educativo, apoyar en la aplicación y consolidación del tronco común del currículo de primaria en lo concerniente al tema transversal de medio ambiente, e implementar temas transversales sobre educación ambiental en el desarrollo curricular de educación secundaria. Los logros del Componente 3 se destacan a nivel departamental (Chuquisaca y Potosí) donde el trabajo con los SEDUCA ha resultado en una concientización sobre la importancia de la educación ambiental en los servicios departamentales y la realización de proyectos educativos con enfoque de medio ambiente en unidades escolares de los dos departamentos. A pesar de que se ha registrado algunas dificultades en la coordinación de las actividades desarrolladas bajo el componente 3 y el ME, el aporte del componente ha sido provechoso en relación a la elaboración de materiales educativos sobre medio ambiente e insumos para el desarrollo curricular. La continuidad de acciones relacionadas con el componente 3 está contemplada en los lineamientos y actividades de la Dirección de Desarrollo Curricular. Educación Técnica Agropecuaria Dentro del Apoyo Programático Sectorial a la Agricultura (APSA) apoyado por Danida en el periodo de 2000 a 200474, se ha ejecutado el Proyecto de Educación Técnica Agropecuaria (PETA). El proyecto tiene dos sub-componentes: uno nacional y otro departamental. A nivel nacional se ha trabajado en fortalecimiento institucional, elaboración de políticas y estrategias de educación técnica agropecuaria, acreditación unívoco, supervisión, sistematización, capacitación docente y desarrollo curricular. En este sub-componente cabe destacar la elaboración de una propuesta sobre política de la educación técnica agropecuaria75. El fortalecimiento institucional se ha visto dificultado debido a los continuos cambios en la administración y la escasa capacidad técnica de la DGEA (antes llamado Viceministerio de Educación Alternativa – VEA). En el sub-componente departamental se ha realizado actividades relacionadas con capacitación a jóvenes y adultos campesinos, participación de las mujeres en los Centro de Educación Técnica Agropecuaria (CETA), proyectos educativos sobre medio ambiente, capacitación a técnicos agropecuarios y humanísticos, gestión de los CETA, desarrollo de micro-empresas productivas en los CETA, sistematización y documentación de los datos en cada CETA. Con referencia al subcomponente departamental, hay que destacar el apoyo a 4 CETAs en los departamentos de Chuquisaca y Potosí. Se ha tomado nota que los CETAs han logrado una contraparte municipal para la financiación; además, la venta de servicios desde los mismos CETA significa otros ingresos para su auto-financiamiento. Con el fin de asegurar la utilización e institucionalizar las experiencias generadas del PETA, se firmó un Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el Ministerio de Educación, Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, el APSA, la Embajada Real de Dinamarca y el Programa de Fortalecimiento de Formación Técnica y Tecnológica (PFFTT). De esta forma, las experiencias del PETA han entrado a formar parte del PFFTT, financiado por el BID para el periodo de 2001-2005. El programa contempla la institucionalización de las actividades relacionadas con la educación técnica, entre ellas, la educación técnica agropecuaria y los CETA. El PETA ha sido incorporado en el esquema del ME a través de su incorporación en el PFFTT y al terminar el financiamiento del programa (diciembre del 2005), formará parte de la política para la educación técnica del ME. Los objetivos del componente 3 fueron modificados durante un taller (Marzo 2003) con asesores de programa y representantes del SNE. La presente presentación reflejan estos cambios. 74 El proyecto ha sido extendido hasta 2005 75 “Política Nacional de Formación Profesional Técnica para el Agro”, DGEA, La Paz, Octubre 2003 73 41 Apoyo a la sociedad civil Desde su programa regional para la educación, la ONG danesa Ibis apoya la educación intercultural y bilingüe en Perú, Ecuador y Bolivia, bajo el esquema de Educación para Todos. El programa regional está dirigido a los pueblos indígenas con un enfoque de derecho a la autodeterminación y la educación en lengua materna, desde una perspectiva intercultural. En Bolivia, el enfoque del programa regional está orientado al fortalecimiento de las organizaciones de base de los pueblos indígenas, con el objetivo de fortalecer la participación indígena y, desde las bases, ayudar en la articulación de demandas educativas, con el objetivo de fortalecer el desarrollo local y territorial. Ibis trabaja con organizaciones en las tierras bajas y en el Altiplano. En las tierras bajas, Ibis, en coordinación con el Consejo Educativo Amazónico Multiétnico (CEAM), apoya 4 organizaciones indígenas (en zonas que no coinciden con el programa de pueblos indígenas apoyado por Danida). En el Altiplano, Ibis trabaja con organizaciones campesinas e indígenas (entre ellos CONAMAQ) en coordinación con el Consejo Educativo de la Nación Quechua CENAQ y el Consejo Educativo Aymara (CEA). En ambas áreas, Ibis trabaja con organizaciones y/o representaciones de diferentes grupos poblacionales indígenas. Ibis brinda a las organizaciones capacitación en temas relacionados con gestión y liderazgo para fortalecer a las bases de los pueblos indígenas en su gestión territorial, y ayudarles a construir capacidades para formular demandas relacionadas a diferentes temas pero, en particular, a la educación. Escenarios del futuro apoyo danés a Bolivia Dinamarca acaba de aprobar una nueva estrategia de cooperación con Bolivia de 2005-2010, donde el apoyo al desarrollo de la capacidad humana figura prominentemente. La estrategia opera con tres escenarios, permitiendo adecuar la cooperación danesa a la situación sociopolítico del país: - Un escenario de estabilidad, donde el asamblea constituyente logrará construir un consenso amplio consolidando y profundizando los procesos de reformas institucionales, políticas y económicas. - Un escenario de continuación de conflictos sociales y políticos, donde no se logrará un consenso más amplio, y donde las reformas solamente sean parciales y sin efectos de cambios estructurales. - Un escenario de inestabilidad, con conflictos sociales agudos, y crisis política que pueda conducir a una crisis económica, fuga de capital, y una suspensión parcial o total de la democracia. Bajo cualquier de los escenarios, la cooperación danesa sigue enfocando fortalecer los grupos pobres y marginados, para que tengan opciones de mejorar sus condiciones de vida. Sin embargo, las modalidades de la asistencia varían según el escenario. Bajo condiciones de estabilidad, se justifica canalizar el grueso del apoyo a la educación por las instancias gubernamentales pertinentes, con mecanismos de implementación que usan y fortalecen las capacidades institucionales regulares. Esto implicaría un movimiento hacia apoyo presupuestario sectorial.Con inestabilidad, donde la capacidad del gobierno de entregar servicios a los grupos meta se muestre reducida, el apoyo se reformulará. Véase también capitulo 12 sobre los riesgos y su mitigación, y las medidas concretas que se aplicará en caso que se materialice el escenario de estabilidad. 42 8. JUSTIFICACIÓN Y ENFOQUE DE LA ASISTENCIA DE DINAMARCA 8.1 Relevancia, factibilidad y efectividad en relación a reducción de pobreza 8.1.1 Relevancia La profundización de la RE en lo que se refiere a la educación primaria, y su ampliación a los otros niveles y modalidades educativos, es sumamente relevante para la reducción de la pobreza en Bolivia, suponiendo que se mantenga y fortalezca gradualmente el enfoque a favor de los pobres. Algunos aspectos incluidos en el POMA 2004-2008 merecen mención especial: Acceso y permanencia de grupos marginalizados: Es necesario lograr la inclusión y una mayor permanencia en la educación inicial y primaria de la niñez indígena y, en algunas áreas rurales, poner un énfasis especial en las niñas. Más allá de la primaria, se necesita ofrecer a los niños/as el acceso para que adquieran otras competencias laborales. Profundizar la EIB. Como derecho, y como medida de eficacia educativa, será de gran relevancia profundizar y ampliar la EIB, lo cual tiene alta prioridad en el POMA 2004-2008. Mejorar la calidad en la educación básica: La RE no ha logrado aún mejoras documentadas en la calidad de la enseñanza. Aunque el POMA no tiene una estrategia plasmada para tal fin, el enfoque sigue siendo altamente prioritario. Mejorar la eficiencia interna del SEN: El sistema educativo en Bolivia es caro comparado con sus resultados, y tiene varios obstáculos estructurales y políticas que impiden una mayor eficiencia al corto plazo. Mejorando la gestión, acabando paulatinamente con los peores elementos de clientelismo y politización, con mayor eficiencia y calidad en la entrega de servicios, se podrá contribuir significativamente a la reducción de la pobreza. 8.1.2 Eficiencia En lo que se refiere a la eficiencia de las estrategias planteadas en el POMA, valga señalar que en varias áreas críticas no es posible valorar la eficiencia mientras no haya enfoques estratégicos y operativos más detallados. No obstante, se incluyen las siguientes áreas del POMA: Acceso y permanencia de grupos marginalizados: Se prevé a corto plazo una serie de acciones con enfoques piloto. Hasta evaluar su costo y efectividad, no es posible formular una estrategia más amplia. Mejoramiento de la calidad: Los pocos resultados obtenidos en lo que se refiere a la calidad educativa podrían indicar que hay fallas sistémicas que no permiten que se materialice oportunamente un conjunto de factores críticos para lograr mayor calidad. Por tanto, parece que el enfoque actual – el currículo y los maestros - no es suficiente, y que es necesario un replanteamiento estratégico. Formación inicial y permanente de docentes: La eliminación de asesores pedagógicos, no plantea un sistema alternativo coherente de formación inicial y permanente. Mejoramiento de la eficiencia interna del SNE: El POMA reconoce claramente la necesidad de fortalecer la capacidad institucional de todos los niveles del SNE, y tiene referencias útiles en lo que se refiere a la necesidad de un enfoque global y de largo plazo. Como ya mencionado, el ME tiene una propuesta concreta para abordar los críticos desafíos estructurales relacionados con las relaciones entre los actores 43 institucionales en el sector (ME, SEDUCAS, municipios, maestros), a través de la creación del Servicio Nacional de Educación, que actualmente se encuentra en espera de los resultados de la Asamblea Constituyente. Al mismo tiempo, el POMA como tal solamente será eficiente a largo plazo si se trabaja también en los problemas estructurales del sector que hasta el momento no se han desarrollados a profundidad en el POMA, especialmente los temas de la inflexibilidad del gasto, la carga de los salarios frente a otros rubros, la baja carga horaria de los maestros, y la distribución desequilibrada de recursos entre los niveles y modalidades educativas. 8.1.3 Factibilidad Suponiendo que se preste la debida atención a los problemas estructurales e institucionales, es factible lograr resultados en la educación en beneficio de los pobres y marginados en Bolivia, mejorando su acceso al sistema educativo, la pertinencia de la enseñanza, y la calidad del aprendizaje. El POMA como tal no es necesariamente factible como plan. Por un lado, se va a modificar y profundizar, y aunque las prioridades globales se mantendrán, muchas de las actividades incorporadas cambiarán en función de una mayor precisión estratégica que se requiere hacer en muchas áreas. Por otro lado, el POMA prevé tanto insumos como una capacidad de ejecución que es bastante mayor a la capacidad de ejecución y a la disponibilidad de recursos histórica. Sin embargo, la factibilidad no se debe medir por la simple factibilidad de un plan. La RE no ha seguido un plan lineal hasta el momento, ni lo va a hacer en el futuro. El progreso es factible bajo ciertos supuestos – los instrumentos de planificación son solamente medidas para este fin. 8.1.4 Sostenibilidad La sostenibilidad del apoyo externo puede valorarse en sus aspectos políticos, institucionales, técnicos y financieros. Son aspectos íntimamente ligados y las buenas perspectivas en algunas áreas están muy ligadas a malas perspectivas en otras. La sostenibilidad política depende en gran medida de la concertación sobre el rumbo futuro de la RE entre el gobierno, el magisterio y la ciudadanía. En el contexto de una politización agudizada y con sindicatos que por años han logrado reivindicaciones considerables, no es posible balancear la sostenibilidad política con la sostenibilidad financiera del sector. Ligado al tema de la politización, la sostenibilidad institucional no necesariamente cuadra bien con la eficiencia y transparencia requeridas para lograr las metas planteadas frente a los pobres, ni con la sostenibilidad técnica, cuya precondición es que haya condiciones de trabajo a todos los niveles, que promuevan y valoren el desempeño profesional y técnico por encima de la lealtad y la sumisión frente al patrón. Por tanto, la construcción de sostenibilidad en sus diferentes aspectos es un desafió central para el sector. Dentro de estos desafíos valga observar que los estudios preliminares indican que la sostenibilidad financiera del sector está deteriorándose por el crecimiento vegetativo de los gastos corrientes salariales. A nivel institucional, hay un problema particular en el ME por el hecho de que un grupo grande de funcionarios del PRE desde el inicio han sido financiados por los donantes. Hay una serie de proyectos 44 que están financiando a funcionarios contratados por el ME. En 2004, solamente Holanda está financiando a 120 funcionarios, que en principio deberían ser pagados por el TGN. Hasta el momento, ha sido difícil trasladar el financiamiento de estos funcionarios a fuentes regulares domésticas. El hecho de que el gobierno haya logrado implementar una escala salarial uniforme facilitará la regularización de este asunto, lo cual se espera ocurra en forma gradual durante los años 2005-2008. 8.2 Los objetivos, la modalidad y el manejo del apoyo de Dinamarca 8.2.1 Objetivos Dinamarca apoyará al sector educativo por medio del Fondo de Apoyo al Sector Educativo (FASE), que ya está en proceso de formación mediante el apoyo acordado entre los Países Bajos (NL) y el Gobierno de Bolivia. Suecia esta en proceso de aprobar su apoyo al FASE. El Memorando de Entendimiento del FASE y sus anexos se incluyen como apéndice 1 del presente documento. El FASE es una aplicación del enfoque sectorial que combina un financiamiento “canasta” con mecanismos de diálogo y seguimiento, y que incluyen otros ACIs que en este momento aplican otras modalidades de apoyo. Siendo un apoyo destinado a la plena ejecución del POMA, conforme a la disponibilidad de recursos y con las limitaciones de elegibilidad de gastos señalados abajo, el objetivo de desarrollo y los objetivos inmediatos del apoyo son iguales a los objetivos del POMA, tal como detallados en el capítulo 6. En concordancia con sus política, Dinamarca pone un énfasis especial en apoyar oportunidades para el desarrollo de habilidades y capacidades para los pobres a través de medidas y programas que permitan a más niñas/os pobres completar su educación primaria y secundaria, y que permitan a niñas/os ejercer y desarrollar su bilingüismo. Basado en la lectura del POMA y la situación del sector educativo, Dinamarca tiene como objetivo adicional fomentar, mediante el diálogo y un seguimiento activo, que temas importantes relacionados con el financiamiento del sector y su sostenibilidad financiera sean considerados adecuadamente por los actores nacionales, basados en los estudios y las proyecciones necesarias. 8.2.2 Modalidad Los fondos del FASE se utilizarán para cubrir las actividades del POMA y de los POAs que i) tengan una orientación hacia la reducción de pobreza; ii) contribuyan a establecer un balance entre gastos por niveles educativos y entre rubros de gasto educativos que se acerque a las metas recomendadas por la Educación para Todos y los promedios latinoamericanos, referido particularmente a un incremento relativo en el financiamiento para el nivel secundario y una reducción relativa en el financiamiento para la educación superior76; iii) no incrementen la carga salarial y los costos operativos presentes o futuros del ministerio y del sector fuera de los escenarios aprobados por el Gobierno de Bolivia. 76 La Iniciativa Educación para Todos establece que educación primaria debe consumir entre 42-64% de los gastos educativos, y que los gastos corrientes para rubros otros que salarios de maestros deben llegar a 33% de los gastos corrientes para primaria. En promedio (1995), en los países latinoamericanos gastaban 41% en primaria, 30% en secundaria y 15% en educación superior. 45 Inicialmente, se han definido resultados e indicadores a nivel de impacto y productos para el POMA. Falta definir indicadores de procesos, que permiten verificar la eficiencia en la ejecución del POMA en áreas críticas, según los objetivos del POMA y de las ACIs que apoyan el sector. Estos indicadores se deben revisar anualmente. Los indicadores globales disponibles se incluyen en Apéndice 1, anexo 2. Para lograr la eficiencia requerida, se aplican una serie de prerrequisitos acordados, todos dentro del alcance del ME. Los prerrequisitos han sido acordados entre el ME, Dinamarca, los Países Bajos y Suecia, logrando así uniformidad y congruencia en lo que se refiere al FASE. Los prerrequisitos se incluyen en Apéndice 1, anexo 4. La asignación específica anual se discute en relación a los POAs y depende, entre otras cosas, del grado de financiamiento asegurado del POA. Para mantener la flexibilidad y respetar el mandato de ejecución del ME, el nivel de detalle en las asignaciones anuales se mantiene a un nivel que permite una orientación clara en relación a lineamientos estratégicos y acciones principales, desglosando la asignación por rubros de gastos a un nivel adecuado. Sin embargo, por la distribución actual de los gastos educativos y por el riesgo de insostenibilidad financiera del sector, se va a analizar el presupuesto del POA por nivel educativo y distribución geográfica (por municipio). Respetando las diferentes posiciones, los países que apoyan el FASE tienen inicialmente algunos criterios adicionales de elegibilidad de gastos. Los fondos provenientes de Dinamarca no pueden financiar ningún tipo de salarios, bonos o incentivos de maestros. Salvo por rubros menores que se detallan abajo, el apoyo de Dinamarca será administrado bajo la plena responsabilidad del ME, según las normas y procedimientos legales nacionales, con algunas medidas adicionales de salvaguardia. 8.2.3 Manejo En la medida de lo posible, el apoyo de las ACIs signatarias del FASE – inicialmente Dinamarca, los Países Bajos y Suecia – se maneja mediante mecanismos conjuntos de coordinación, seguimiento y diálogo establecidos entre el ME y los ACI que apoyan el sector educativo. A este nivel, se ha establecido un Comité Interinstitucional (CI) que es el foro general para el diálogo. La aprobación de un reglamento del CI será una precondición para hacer efectivo el apoyo previsto en este documento. A nivel de FASE, se establecerá un Comité (COFASE) que maneje los asuntos específicos necesarios para hacer operativo el apoyo por FASE. Los detalles se describen abajo, y en el Memorando de Entendimiento de FASE (Apéndice 1). 8.3 Las Áreas Principales de Apoyo, y Criterios de Elegibilidad 8.3.1 FASE Dentro de los parámetros generales y los criterios particulares definidos para el uso de los fondos del FASE, en un principio, el apoyo se usará para todo el sector educativo, y por lo tanto, está en línea con la estrategia sectorial del ME, sus visiones, objetivos y lineamientos estratégicos. Hay varias razones para optar por un apoyo que, si bien en principio es amplio, se asigne a rubros específicos de gastos, mediante un mecanismo anual. 46 En primer lugar, si hay fondos suficientes para cubrir todo el plan, restricciones impuestas por un donante tiene por la fungibilidad sencillamente el efecto que fondos sin restricciones se aplican donde los fondos restringidos no se pueden usar. El único resultado de la restricción es que en esas circunstancias hay un incremento de los costos de transacción. Holanda ya ha acordado un financiamiento de US$ 75 millones, sin restricciones mayores, lo cual implica que restricciones por otros no tienen un efecto real. En segundo lugar, un objetivo implícito del POMA es lograr una mayor coherencia entre los diferentes niveles y modalidades de educación. Imponer restricciones fuertes puede dificultar incrementar la coherencia. En tercer lugar, en caso de no haber fondos suficientes para financiar todas las acciones previstas en el POMA, la asignación anual de los fondos FASE a áreas del POA asegura que haya una priorización basada en la situación actual, en vez de estar basada en definiciones iniciales válidas para 5 años. Finalmente, el uso de fondos según principios más generales prioriza el rendimiento de resultados y cuentas ex post en vez del control por reglas más rígidas ex ante. Obliga a un diálogo sustantivo en vez de un manejo por párrafos, lo cual fortalecerá el asociacionismo y la co-responsabilidad entre los socios. A partir de la declaración de Educación para Todos de Dakar en 2000, la comunidad internacional ha dado prioridad a la educación básica. En el caso del FASE, se apoyará el nivel inicial, primario, secundario y alternativo, así como la educación técnica y tecnológica. La educación superior universitaria no es manejada directamente por el ME; sin embargo, el ME es un actor clave en los intentos de reformar el sector universitario. Además de las cuatro razones antes señaladas, la justificación adicional para ver más allá de la educación básica y alternativa, se presenta a continuación: Educación Inicial Ha sido demostrado globalmente que la inversión en el desarrollo de los niños de edad preescolar se refleja, entre otras cosas, en el desarrollo integral de los niños, en su salud y por tanto, en sus logros educativos77. En Bolivia, la educación inicial ha tenido un perfil pro-pobre. La situación fiscal no permite una ampliación de modelos de atención con infraestructura especializada, que tampoco beneficiaría las áreas rurales. Hay ya una serie de experiencias con modelos de atención comunitaria que con costos mínimos prestan una atención mínima. Según los responsables del área en ME, un paso inicial importante en esta área es validar las experiencias piloto y definir modelos de replicación sostenible. Educación secundaria, y técnica-tecnológica El éxito en primaria tiene como efecto automático un ingreso mayor en secundaria. Sin embargo, la educación secundaria no se ha reformado, sufre de recursos muy bajos comparado con otros países y no es capaz de entregar servicios de calidad, especialmente para las niñas/os de pocos recursos que viven fuera de los grandes centros urbanos. A la fecha, los gastos en secundaria son regresivos, beneficiando más a los estratos ricos. Una reforma que permite ampliar acceso, permanencia y tasas de término, y que incrementa la relevancia de la educación para labores productivas, es fundamental para Estudios han demostrado que cada dólar que se invierte para asegurar a la niñez el mejor comienzo ofrece una recuperación de 4 a 7 dólares a largo plazo para los niños y las niñas, sus familias y los contribuyentes (www.unicef.org/earlychildhood). 77 47 lograr un perfil pro-pobre del sector educativo como tal. Igualmente, un fortalecimiento de la educación técnica-tecnológico es requerido para satisfacer la demanda de mano de obra calificada. Educación universitaria El financiamiento de la educación superior es muy regresivo, alto y poco eficiente en Bolivia. Por eso es justificado que el POMA solamente asigne fondos muy reducidos (3%) fuera de aquellos rubros que atienden la formación de docentes78. La mayor parte de los fondos tienen como finalidad incrementar la eficiencia de las universidades, aunque no se puede hablar de una reforma más global, la cual a corto plazo está fuera del alcance del ME, dada la autonomía universitaria garantizada en la constitución. Los principios para el uso de los fondos del FASE (orientación hacia la reducción de la pobreza, contribución a establecer mejores balances entre rubros de gastos) implican que solamente se financiarán gastos para la educación superior (y para otros niveles de educación) que contribuyan a tales objetivos. 8.3.2 Apoyo a la Sociedad Civil y la Participación Popular La participación popular, o la llamada democratización de la educación boliviana ha logrado organizarse a todos los niveles de la educación primaria – desde las unidades escolares hasta el CONED. Sin embargo, como se ha visto, el salto cualitativo (propuestas educativas y curriculares) todavía no se ha dado. El apoyo al funcionamiento del CONED y los órganos representativos a nivel de colegios, núcleos, distritos y departamento es obligación del Estado, por lo cual el POMA incluye actividades en ese sentido. Por otro lado, formalmente, los CEPOs son organizaciones no-gubernamentales, y las disposiciones legales impiden que el gobierno les otorgue financiamiento. A través de un fondo común para los CEPOs, Suecia, Holanda y otras ACIs están apoyando los CEPOs hasta fines del 2005, mientras que D5. Imprevistos (5% de linea 2-4)ha dado un apoyo específico al CEPO de los pueblos amazónicos. A partir de 2006, se incluirá un apoyo de Dinamarca al fondo común. Una evaluación a realizarse en 2004 será un insumo crítico para definir el tipo y tamaño de apoyo financiero que recibirán los CEPOs en el futuro. Durante la fase de arranque se realizará un estudio de las posibles modalidades para un posible apoyo a la sociedad civil. Este estudio deberá incluir consideraciones sobre la capacidad institucional y administrativa de las organizaciones y como se podría coordinar el apoyo danés con el apoyo de otros donantes. Mediante mecanismos separados, Dinamarca reservará montos menores de su apoyo para los CEPOs y otros actores de la sociedad civil. 8.3.3 Asistencia Técnica Reconociendo el carácter dinámico del proceso de formulación, implementación y revisión del POMA 2004-2008 y de los POAs correspondientes, se espera la demanda de Asistencia Técnica ad hoc para poder ejecutar, en forma ágil y oportuna, actividades puntuales de corto plazo, incluyendo: i) trabajos y estudios analíticos y propositivos; ii) asistencia técnica especial de corto plazo por consultores nacionales o internacionales; 78 Según la versión del POMA de agosto 2004 48 iii) iv) v) eventos menores de intercambio de experiencias con otros países; valoraciones de estrategias y propuestas por especialistas independientes; procesos de concertación entre actores nacionales; y otras actividades acordadas Tales actividades contribuyen para asegurar que exista una fundamentación adecuada para la toma de decisiones, y para los procesos de diálogo y deliberación pertinentes dentro del Sistema Nacional de Educación, entre actores nacionales, y entre actores nacionales y las ACIs que apoyan el sector educativo. Se espera que la asistencia técnica se oriente particularmente a aspectos de fortalecimiento de las actividades de planificación, indicadores, descentralización, y comunicación interna. Las actividades de asistencia técnica se programan en los POAs y se ejecutan por los mecanismos acordados para el FASE. En casos especificas, donde hay necesidades de asistencia técnica de corto plazo que no fueron previstos en los POAs respectivos, tal asistencia se pueda financiar por medio de fondos manejados por la Embajada de Dinamarca en Bolivia. Al inicio del apoyo, se prevé por este mecanismo asistencia para preparar la lista de indicadores precisos para el monitoreo del apoyo al FASE. 8.3.4 Otras Actividades Por un rubro separado de apoyo, y por mecanismos separados, Dinamarca apoyará actividades específicas destinadas a asegurar la eficiencia de la asistencia de los ACIs signatarias donde, por su naturaleza, dichas actividades deben ser financiadas por convenio directo entre los ACIs y el ejecutor. Este rubro servirá como instrumento que permita a Dinamarca cumplir con su objetivo adicional de fomentar, mediante el diálogo y el seguimiento activo, que temas importantes relacionados con el financiamiento del sector y su sostenibilidad financiera sean considerados adecuadamente por los actores nacionales, basados en los estudios y las proyecciones necesarias. Asistencia técnica de corto plazo no previsto en los POAs como descrita en 8.3.3 arriba se financiará por este rubro de apoyo. 8.4 Prerrequisitos Los desafíos del sector educativo son muy considerables. Será necesario una vigorosa agenda de acciones tanto a nivel de políticas, estrategias, y fortalecimiento de capacidad institucional para: - consolidar los resultados ya obtenidos por la RE, - profundizar la calidad educativa, - reestablecer un perfil pro-pobre, - extender el alcance de la reforma a otros niveles y modalidades de educación, - mejorar la eficiencia del SEN a través de un reordenamiento de roles y funciones entre actores y niveles centralizados y descentralizados, - lograr un balance adecuado entre diferentes rubros de gastos educativos, y - mantener los gastos dentro de parámetros que a largo plazo permitan su sostenibilidad. Algunas de estas acciones serán imprescindibles para asegurar la eficiencia del apoyo internacional al sector. Como producto del diálogo entre el ministerio y los socios del financiamiento común, se ha identificado una serie de prerrequisitos que deberán ser cumplidos por el ME previo a que los socios hagan efectivo su apoyo para el período siguiente. Es decir, los prerrequisitos para hacer 49 efectivo el apoyo en 2006 se asegurarán en 2005, etc. Se están enfocando acciones inmediatas que están dentro del alcance y los planes del ME. Los resultados de la gestión educativa, producto de los esfuerzos del SNE y el apoyo internacional se consideran a continuación. Se definirán prerrequisitos indicativos para todo el periodo 2005-2008. Cada año, en septiembre, se acordarán posibles modificaciones para los años siguientes. Así, en septiembre 2005 se modificarán los prerrequisitos para hacer efectivo el apoyo en 2007 y 2008, etc. (ver los prerrequisitos acordados inicialmente en anexo 3 del Apéndice 1, y calendario de acciones en anexo 4 del Apéndice 1). Los prerrequisitos se han acordado en las siguientes áreas: 1. Estratégica Sectorial/POMA 2004-2008: Los prerrequisitos se relacionan con la transformación y profundización de las estrategias educativas en áreas claves, a través de una actualización del POMA, la rendición de cuentas sobre los progresos a actores nacionales, y la definición de juegos y sub-juegos de indicadores para uso común de las ACIs. 2. Enfoque hacia la reducción de la pobreza y participación popular en educación: Incluye la preparación de un estudio cualitativo de focalización e eficiencia de los gastos educativos. 3. Situación financiera del sector, enfocando que el tema llegue a la agenda pública, y que haya un proceso que conduzca a un acuerdo entre los actores nacionales, definiendo una vía hacia la sostenibilidad financiera a mediano y largo plazo. 4. Planes Operativos Anuales: La publicación de un POA anual será una acción previa al apoyo de ese mismo año. Se espera que los POAs se elaboren como parte del proceso presupuestario nacional y el proceso de planificación incluye los niveles descentralizados a largo plazo. 5. Capacidad institucional y capacidad de manejo financiero. Se enfocará la preparación de planes globales de reordenamiento de roles y funciones horizontales y verticales, y planes de fortalecimiento, que ataquen el clientelismo político, la corrupción, y que haya una rendición de cuentas sobre los progresos a actores nacionales en esta área. 6. Progreso de coordinación de la ACIs, liderado por el ME. 8.5 Resultados e indicadores El apoyo conjunto se manejará mediante un enfoque hacia resultados, respetando que el ME y los otros actores nacionales son plenamente responsables por la ejecución de todas acciones de sus políticas y planes. El enfoque hacia resultados implica que el diálogo entre el ME y los ACIs y se basará en el seguimiento sistemático de un juego de resultados e indicadores previamente acordado. Los indicadores inicialmente acordados se adjuntan como Anexo 2 al Apéndice 1. Como ya mencionado, se definirán indicadores de procesos para 2006. También se definirá un conjunto de indicadores específicos para el POA 2005. A nivel de impacto de mediano y largo plazo, se basarán en lo que ya se está implementando internacionalmente: Educación para Todos, Metas del Milenio y las metas incluidas en la Estrategia de Reducción de Pobreza de Bolivia. A nivel de procesos y resultados de corto plazo, se derivarán del POMA y enfocarán áreas críticas y estratégicas, incluyendo avances hacia mejoras en: i) la calidad educativa, 50 ii) acceso y permanencia de pueblos originarios y grupos vulnerables; iii) la eficiencia interna del Sistema Educativo Nacional, iv) los balances entre rubros de gastos y niveles educativos, v) la institucionalización de funcionarios del ME por su inclusión en el presupuesto manejado por la Tesoro General de la Nación, y vi) la gestión administrativa-financiera. Los resultados esperados e indicadores serán revisados anualmente y consensuados con las ACIs en un proceso de consulta, principalmente en el seno del Comité Interinstitucional. 9. PRESUPUESTO DEL POMA, SUS FUENTES DE FINANCIAMIENTO Y APOYO DE DINAMARCA 9.1 Costos totales del POMA, y disponibilidad de financiamiento No existe un presupuesto sectorial de mediano plazo que cubra todos los gastos corrientes y gastos de inversión para todos los niveles educativos, e incluya los recursos manejados por las municipalidades o por los fondos especiales, como el Fondo de Inversión Productivo y Social (FPS). Basado en información del ME, las perspectivas de financiamiento del POMA se muestran en el cuadro 9.1: Cuadro 9.1: Costo y financiamiento del POMA 2004-2008, por prioridades. En millones de US$ 2004 2005 2006 2007 2008 Costo Total Costo del POMA 43,0 76,9 95,2 120,4 111,4 446,9 Financiamiento TGN Los Países Bajos BID Suecia Dinamarca Otros (1) Total Balance 9.0 10.0 2.7 2.2 1.0 27.7 52.6 +9,6 9.0 10.0 12.7 6.0 6.0 10.0 53.7 - 23.2 9.0 15.0 9.7 6.0 6.0 20.0 65.7 -29,5 9.0 20.0 6.6 6.0 6.0 20.0 67.6 -52,8 9.0 20.0 4.3 6.0 6.0 20.0 65.3 -46,1 45.0 75.0 36.0 26.2 25.0 82.7 289,9 -142,0 Fuente: Cálculos propios sobre base del POMA 2004-2008, febrero 2005 (1) Asumiendo que otros contribuyen 10 mill. en 2005 y adelante, el BM 10 mill. anualmente a partir de 2006 Se observa que el financiamiento se queda corto para cubrir los años 2005-2008. Por lo tanto, el cuadro muestra que se necesita una priorización de la última versión del POMA, cuyos requerimientos de financiamiento sobrepasa los fondos disponibles. 51 Cabe señalar que las estimaciones, tanto de lado de los costos como del lado de los ingresos son poco precisas. 9.2 Presupuesto del apoyo de Dinamarca Dinamarca apoyará inicialmente al FASE. A partir de 2006, sujeto a las justificaciones pertinentes, Dinamarca reservará fondos para entrar como socio en el apoyo a los CEPOS y otras organizaciones de la sociedad civil. El presupuesto de Dinamarca, en Coronas danesas, se muestra en el Cuadro 9.2. El cuadro 9.3 indica los montos correspondientes en US dólares, partiendo de la tasa de cambio de enero de 2005 de 1 US$ = 5,8 DKK. Los compromisos de Dinamarca se harán en DKK. Cuadro 9.2: Presupuesto de Dinamarca en Apoyo al Sector Educativo 2005-2009. Miles de DKK. Rubros 2005 2006 2007 2008 2009 Total 1. FASE 33.165 31.065 31.065 31.065 31.065 157.425 2. Apoyo a CEPOS, y otras 2.000 2.000 2.000 2.000 8.000 org. de la sociedad civil 3. Oficiales de programa (en 1.700 1.700 1.700 1.700 1.700 8.500 embajada) (1) 4. Participación en revisiones 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 5.000 conjuntas, asistencia técnica de corto plazo 5. Imprevistos (5% de linea 135 235 235 235 235 1075 2-4) Total 36.000 36.000 36.000 36.000 36.000 180.000 (1) Incluye oficial internacional y oficial boliviano % 87,4 % 4,4 % 4,7 % 2,8 % 0,6 % 100,0 % Cuadro 9.3: Presupuesto Dinamarca en Apoyo al Sector Educativo 2005-2009. Miles de US $ Rubros 2005 2006 2007 2008 2009 Total 1. FASE 5.787 5.355 5.355 5.355 5.356 27.208 2. Apoyo a CEPOS, y otras 345 345 345 345 1.380 org. de la sociedad civil 3. Oficiales de programa (en 293 293 293 293 293 1.465 embajada) 4. Participación en revisiones 172 172 172 172 172 860 conjuntas etc. 5. Imprevistos (5% de linea 23 41 41 41 41 187 2-4) Total 6.275 6.206 6.206 6.206 6.207 31.100 % 87,4 % 4,4 % 4,7 % 2,8 % 0,6 % 100,0 % 52 10. ADMINISTRACIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL PROGRAMA Y DEL APOYO Todos los procedimientos detallados se encuentran en el MdE (Apéndice 1). A continuación solamente se mencionan los puntos más sobresalientes. 10.1 Ejecución por el Ministerio de Educación El Ministerio tendrá la plena responsabilidad de la ejecución del POMA 2004-2008, y los POAs respectivos, y por la administración de las contribuciones financieras de las ACI signatarias al FASE. El apoyo de las ACI signatarias será utilizado únicamente para los gastos acordados como elegibles conjuntamente por los signatarios del FASE, con base en el POA correspondiente. El manejo de los fondos suministrados por el FASE a las actividades en el POMA 2004-2008 se regirá por la ley boliviana nacional, incluyendo la LOPE, SAFCO, Estatuto del Funcionario Público y otras normas y regulaciones pertinentes, y las disposiciones del MdE de FASE. En este marco, el Ministerio mantendrá registros financieros del apoyo suministrado de acuerdo a las normas antes mencionadas y a las normas de contabilidad internacionales. Hasta que el sistema SIGMA sea completado por un modulo que permita registrar presupuesto y gasto conforme el POA, el Ministerio usará el SIGMA y el Sistema Administrativo Financiero (SAF) ya en uso en el Ministerio para mantener información contable sobre la ejecución financiera del POA. El Ministerio y las ACIs que apoyan el FASE ponen énfasis especial en la continuación y profundización del fortalecimiento de la capacidad de gestión del Sistema Nacional de Educación, y en la capacidad de planificación, gestión, monitoreo y administrativa-financiera del Ministerio. 10.2 El Comité Interinstitucional Las consultas regulares entre todas las agencias internacionales que contribuyen al sector tendrán lugar en el Comité Interinstitucional, establecido y dirigido por el Ministerio de Educación. Las agencias internacionales signatarias del FASE participarán en este Comité Interinstitucional más amplio, junto con otras agencias que apoyan al sector por medio de otras modalidades. El Comité Interinstitucional es el foro para el diálogo sobre la planificación y presupuestación anual, y la ejecución de los POAs dentro del marco del POMA 2004-2008 o sus versiones posteriores. El Comité Interinstitucional organiza y conduce las revisiones anuales conjuntas, da seguimiento al juego de indicadores compartidos, y constituye el foro que maneja todos los aspectos compartidos de la relación entre el ME y los socios internacionales. Las atribuciones del CI se definen por su Reglamento de Funcionamiento, lo cual se aprobará como acción previa a la efectividad del apoyo de Dinamarca. 10.3 El Comité de Fase (COFASE) Las consultas necesarias específicas relacionadas con el FASE y los otros aspectos del apoyo de Dinamarca se efectuarán mediante un Comité de Gestión del Fondo de Apoyo al Sector Educativo (COFASE). Serán miembros del COFASE todos los Signatarios al MdE de FASE. 53 El COFASE se regula por las estipulaciones siguientes: Las decisiones se toman por consenso. Estará presidido por el Ministro de Educación o su delegado. El Ministerio estará a cargo de las tareas logísticas, de preparar la agenda y de elaborar las actas de cada reunión. Las ACI signatarias podrán proponer temas para la agenda. Se reunirá tres veces al año pudiendo hacerlo extraordinariamente a solicitud del 51% de sus miembros, o por convocatoria del Ministerio. La Agenda y documentación pertinentes (informes u otros) se distribuirán con al menos cinco días hábiles de anterioridad a la fecha de la reunión. De ser necesario, se elaborará un Reglamento para el funcionamiento del COFASE. Cualquier miembro del COFASE podrá solicitar la convocatoria a una reunión extraordinaria, mediante una carta a todos los Signatarios, indicando los puntos de agenda para la reunión. El Ministerio convocará a dicha reunión, en el término de no más de dos semanas. Los resultados de la reunión serán registrados en Actas que serán redactadas por el Ministerio y el borrador será enviado a todas las ACI Signatarias para su aprobación/comentarios, dentro de las dos semanas siguientes a la reunión. Las ACI Signatarias informarán al Ministerio sobre su aprobación/comentarios dentro de los cinco días hábiles siguientes a la recepción del borrador. El COFASE tiene las siguientes funciones Aprobación de las actividades y su presupuesto consiguiente en el POA respetando los criterios de elegibilidad para el FASE. Esta aprobación deberá realizarse antes de fines de agosto de cada año, sobre la base de una propuesta del Ministerio que atienda los criterios de elegibilidad acordados. Aprobación del listado revisado de pre-requisitos, actualizado anualmente Aprobación de los informes financieros específicos sobre la ejecución del FASE. Aprobación de los Términos de Referencia de Auditorías, misiones de revisión y/o evaluación . Aprobación de cualquier modificación y/o enmienda a/de los términos y estipulaciones en este MdE. Aprobación del reglamento del funcionamiento de COFASE. Tratar y aprobar cualquier otro asunto pertinente que no haya sido considerado o no haya alcanzado consenso en el CI 10.4 Gestión financiera y adquisiciones Para asegurar una flexibilidad adecuada, el Ministerio puede, sin autorización previa pero con información anticipada a las ACI Signatarias y sujeto a las normas nacionales, sobrepasar en un 5% los techos presupuestarios de las líneas/rubros aprobados para el uso de los fondos de FASE conforme las disposiciones de este MdE, con la compensación correspondiente en otras líneas/rubros aprobados para el uso de los fondos de FASE. Cualquier otro uso de los fondos de FASE más allá de los límites de flexibilidad indicados precedentemente o para actividades o gastos no explícitamente previstos en el POA del año en curso, exige la aprobación previa del COFASE, según los procedimientos correspondientes. 54 Para mitigar los riesgos sustantivos asociados con el manejo por las autoridades bolivianas se ha introducido un conjunto de medidas de salvaguardia, que se ha diseñado de tal forma que no induce un cargo adicional desproporcionado, y no diluye la responsabilidad completa de las autoridades para el buen manejo de los fondos suministrados. Las medidas incluyen: El Ministerio fortalecerá su capacidad en el área de gestión y manejo financiero y de adquisiciones a través de un programa específico el cual será incluido en el POMA en su momento, y en los POAs respectivos. El Ministerio informará a las ACI Signatarias sobre el avance en el fortalecimiento respecto al plan de acción acordado. El Ministerio mantendrá registros actualizados sobre los procesos de adquisición, el estado de cuentas indicando fondos gastados, comprometidos y disponibles, y establecerá un entorno adecuado de controles internos previos y posteriores, tal como normas y metas de tiempos de procesamiento de adquisiciones, pagos y transferencias. El Ministerio informará, antes de iniciar cualquier proceso de adquisición, a las ACI Signatarias respecto a todas las adquisiciones y contrataciones con un valor superior a 250.000 USD, financiadas total o parcialmente bajo este MdE. El Ministerio presentará anualmente un informe sobre el cumplimiento del plan de trabajo de la unidad de auditoría interna del ME, las observaciones hechas y el seguimiento por las autoridades del Ministerio a las observaciones hechas por auditorías internas y externas. El Ministerio contratará a una empresa auditora de reconocimiento internacional para la realización de la auditoría financiera anual Por acuerdo con la Contraloría General de la República, Dinamarca, los Países Bajos y Suecia han solicitado que esta entidad incluirá en su POA auditorías en el ME, sean éstas operativas, especiales y/o de seguimiento. 10.5 Supervisión por la Contraloría General de la Republica La CGR es ampliamente reconocida por su calidad técnica, y ha sido, como unos de las primeras contralorías de América Latina, certificados según el normativo ISO 9001. Tiene la capacidad técnica para ejecutar no solamente auditorías financieras y especiales con un enfoque tradicional ex post, sino también auditorías operativas, y de sistemas administrativas y de control, los cuales tienen un enfoque en los resultados planeados y obtenidos, y en los procesos internas. Sin embargo, su capacidad de ejecución de un programa de auditorías más allá de las tradicionales se ve limitada por la falta de recursos para tal fin. Para superar este obstáculo, y adherir a los instrumentos legales nacionales, se financiará por el FASE un programa de auditorías especiales para el sector educativo, ejecutado por la CGR según sus estándares y procedimientos. La CGR contratará personal calificado para tal fin, supervisará el trabajo y se responsabilizará por cualquier seguimiento que fuese necesario. 55 Se dimensiona y diseña el programa especial de tal manera que no será una carga adicional indebida para el ME u otras instancias públicas del sector educativo. 11. MONITOREO, RENDICIÓN DE INFORMES, REVISIONES Y EVALUACIONES El monitoreo del apoyo de Dinamarca se efectuará respetando los principios de un enfoque sectorial: El monitoreo es una tarea nacional necesaria para la buena gestión en el sector. La rendición de cuentas es primordialmente dirigida a los contribuyentes nacionales. Las ACIs aprovechan el material nacional para su monitoreo y, en la medida de lo posible, se abstendrán de establecer procesos de monitoreo paralelos. Las ACIs apoyarán el fortalecimiento de la capacidad de monitoreo y evaluación de los socios nacionales. Siguiendo estos principios, el Ministerio proveerá a las ACI Signatarias del FASE los siguientes informes relativos a la ejecución de todo el POMA 2004 – 2008 y los POAs correspondientes: Informes técnicos semestrales de avance sobre la ejecución. El informe de fin del año incluirá, entre otros, un análisis detallado de resultados alcanzados comparados con los planificados, factores internos e externos que afectan la ejecución, lecciones aprendidas y consecuencias para la ejecución futura. Informes financieros trimestrales sobre la ejecución presupuestaria en bolivianos corrientes y dólares de todo el POMA Informes financieros trimestrales sobre la ejecución presupuestaria, en bolivianos corrientes y dólares de las contribuciones provenientes del FASE. Informes de flujo de todos los fondos y fuentes de financiamiento en bolivianos y dólares (trimestral). Informes anuales de auditoría financiera Informes de auditoría operativa o de seguimiento de la Contraloría General de la República. Estado de la cuenta en bolivianos y en dólares, y transferencias hechas a la cuenta en Bolivianos del Ministerio (trimestral) Informe anual sobre el cumplimiento del plan de trabajo de la unidad de auditoria interna, las observaciones hechas y el seguimiento por las autoridades del Ministerio a las observaciones hechas por auditorias internas y externas. Informe anual de resultados obtenidos en el proceso de fortalecimiento de capacidad de gestión administrativa-financiera . El proceso de revisión para el apoyo al POMA –y los POAs será compartido entre todas las ACI por medio del Comité Interinstitucional. El desempeño se medirá sobre la base de los indicadores acordados, los informes pertinentes indicados arriba, y estudios especiales, según sea pertinente. A medio término del POMA 2004-2008, en el segundo semestre de 2006, se efectuará una evaluación externa conjunta por los Signatarias del FASE sobre la eficiencia del apoyo proporcionado por el mecanismo del FASE. La misma valorará la eficiencia del diálogo político y técnico, el seguimiento y el acompañamiento, los efectos en la administración de los recursos proporcionados, los efectos a los procesos de cooperación internacional más amplios en el sector, y los costos de transacción involucrados. 56 12. EVALUACIÓN DE SUPOSICIONES Y RIESGOS CLAVES, MANEJO DE RIESGOS Y TEMAS DE DIALOGO El avance hacia un enfoque sectorial en el apoyo a la educación depende de unos supuestos críticos, e incluye riesgos que, en alguna medida, se pueden mitigar. Hay un número de supuestos centrales, que en caso que no se materialicen representan riesgos para lograr las metas del sector y por consecuencia son riesgos para el apoyo particular de Dinamarca. Donde ha sido posible, se ha identificado medidas de mitigación, que ya están incluidas en la composición y el manejo del apoyo. En otros casos, los factores están fuera de la influencia del sector y de los donantes. El cuadro 12.1 resume los supuestos, las medidas para que se materialicen, y las medidas mitigantes en caso que no se materialicen. La evaluación del conjunto de riesgos indica que hay riesgos sustantivos de que el apoyo al sector no tenga la eficiencia y efectividad esperada. Se valora especialmente que hay un riesgo sustantivo en que el gobierno y el ME no encuentren un espacio político para i) revertir gradualmente los desequilibrios crecientes en el sector entre los gastos corrientes salariales y los otros rubros, y ii) cambiar la distribución del gasto educativo entre modalidades y niveles educativos dentro de un marco fiscal sostenible a largo plazo. En caso que no se logre un movimiento gradual y sostenido hacia una solución de estos problemas, Dinamarca considerará reducir o terminar su apoyo al sector, y/o buscará formas de dirigirlo para lograr un impacto directo de corto plazo a grupos vulnerables. En el caso particular que la situación social y política en Bolivia se vuelva inestable, Dinamarca, en concordancia con su estrategia de cooperación con Bolivia, reconsiderará su apoyo al sector educativo y buscará, a través un nuevo análisis y proceso de formulación, adecuar su apoyo a la situación. Dado los incógnitos de tal escenario de inestabilidad no se considera factible o pertinente definir en este momento los pasos a tomar. En el caso de que la situación se mejore fundamentalmente, se considerará una modalidad con menos criterios de elegibilidad de rubros de gastos acercando una modalidad de apoyo presupuestario sectorial. Dado el nivel de riesgos sustantivos, el dialogo entre los actores nacionales y las ACIs se vuelve de importancia estratégico, y será una requerimiento fundamental para la eficiencia de apoyo. Durante la misión de valoración conjunta de Dinamarca y Suecia en febrero 2005, el equipo de valoración recomendó considerar los siguientes temas en el diálogo, lo cual suplementará los temas ya mencionados en el presente documento: La consolidación el Sistema de Planificación Estratégica, vinculando e integrando la planificación que se hace a nivel central con la preparación de programas y planes operativos que también se preparan a nivel descentralizado. La preparación y la implementación de un plan sistemático de reforzamiento de las capacidades de gestión, principalmente en los niveles descentralizados, apoyado por todos los donantes y coordinado a través del Comité Interinstitucional. La promoción de una planificación participativa y acompañada de un sistema de información y de comunicación sistemático e intensivo, de tal manera que el plan estratégico, su visión y sus objetivos sean compartidos por todos los grupos interesados. 57 Para asegurar la sostenibilidad financiera del sector: o La inclusión de medidas para mejorar la eficiencia en la utilización de los recursos financieros del sector. Esto incluye lograr un equilibrio entre costos salariales y otros gastos y una redistribución de recursos entre diferentes áreas de gasto en el sector. o La introducción de un modelo presupuestario que incluya el cálculo de costos adicionales frente a una mayor ambición en las metas de reducción de la pobreza. o La introducción de un Marco Nacional Financiero y Fiscal de Medio Término, tan pronto como sea posible, probablemente en 2007, a fin de dar mayor validez al cálculo de las proyecciones sectoriales de mediano plazo. La armonización de salarios pagados por diferentes agencias de técnicos en el Ministerio financiados por ACIs. La inclusión en la medida posible de otros ACIs en los esfuerzos de armonización del SWAp, basándose en los principios generales definidos en el actual borrador de MdE para COFASE. Llegar a un acuerdo sobre un Código de Conducta para todo el grupo donante. El ajuste del borrador del MdE compatibilizando los criterios y mecanismos de aquel con los del Reglamento de Funcionamiento. Asegurar el principio de inclusión frente a otras ACIs. Se debe preparar una lista precisa de indicadores para el monitoreo del POA 2005, acordado entre el Ministerio y las ACIs miembros del CI e incluyendo indicadores para medir los avances en la reducción de desigualdades en el desarrollo de la educación. EL POA 2006 debe reflejar no solamente las prioridades fijadas, sino también la distribución del presupuesto por nivel educativo y categorías de Municipios. El POMA debe convertirse en un plan multi-anual rotativo, en el cual el POA del año vigente siempre constituya el primer año del POMA. Hacer seguimiento a la implementación del acuerdo entre el ME y el Ministerio de Hacienda para que el Tesoro General de la Nación absorba el gasto correspondiente a los salarios de los funcionarios actualmente pagados por diferentes ACIs. Hacer seguimiento a la reactivación del SIMECAL como instrumento importante para medir los resultados del programa en el nivel escuela, aula y alumnos. 58 Cuadro 12.1: Supuestos centrales, nivel de riesgos y medidas de mitigación de riesgos Supuestos Nivel de riesgo de incumplimiento, factores claves determinantes Que se mantenga un nivel mínimo de El nivel de riesgo es significativo, pero difícil gobernabilidad en el país, dentro del marco de estimar ya que depende de múltiples democrático e institucional. La situación del factores externos e internos que influyen el país se ha mejorado después del referéndum desempeño económico, la capacidad del en julio 2004 sobre el gas. Aún así, las raíces de gobierno de dialogar con los sectores la crisis solamente cambiarán a largo plazo y el socialmente presionados, la fuerza de grupos apoyo a la educación no escapa al riesgo radicales, partidos tradicionales etc. latente de que hayan nuevamente conflictos sociales. Que las presiones e intereses gremiales no lleven a concesiones y acciones de corto plazo que hagan aún más difícil lograr calidad y sostenibilidad a largo plazo. Que se logren revertir gradualmente los desequilibrios crecientes en el sector entre los gastos corrientes salariales y los otros rubros, y cambiar la distribución del gasto educativo entre modalidades y niveles educativos, dentro de un marco fiscal sostenible a largo plazo. Históricamente, presiones extraparlamentarias (huelgas, bloqueos etc.) han sido muy eficaces para lograr concesiones inmediatas, y no hay tradición de analizar las consecuencias de largo plazo de dichas concesiones, por lo cual hay un nivel de riesgo sustantivo o alto. El nivel de riesgo es sustantivo, tanto por los desafíos políticos reales involucrados, como por la débil atención que tradicionalmente se ha dado a estos aspectos dentro de la RE y en el ME. Medidas de mitigación El apoyo externo al sector educativo es de por sí una contribución a la estabilidad social, suponiendo que en el corto plazo resulte en la satisfacción de demandas por servicios de los grupos marginalizados, sin comprometer la sostenibilidad de largo plazo. En caso de una nueva crisis social y/o político, se podría reducir el apoyo a FASE, canalizando el apoyo a los grupos vulnerables por otras canales y/o modalidades. Tanto en los prerrequisitos, como en los indicadores se han incluido medidas para fortalecer la base analítica que permitiría un manejo más adecuado cuando se buscan soluciones a conflictos. Por otro lado, las ACIs no deben ser o aparecer como partes en conflictos particulares. La formación de un grupo de notables analizando el gasto social fortalecerá la atención a los temas. En adición a lo arriba mencionado, las ACIs abordarán el tema a nivel macro. 59 Que se logre, en el corto y mediano plazo, la satisfacción de demandas por servicios educativos de los grupos marginalizados, sin comprometer la sostenibilidad de largo plazo, mediante una mayor eficiencia del SNE. El nivel de riesgo es sustantivo porque la entrega de servicios de mejor calidad exige la contribución de instituciones centrales, departamentales y municipales que por sus marcos formales, sus incentivos formales e informales y por el clientelismo y patrimonialismo extendido no logran ni un desempeño efectivo individual, ni una alta coherencia en sus acciones. El ME ha reconocido la importancia del tema, y la necesidad de un enfoque sistémico y de largo plazo. El apoyo de Dinamarca reconoce que el cambio hacia una eficiencia y efectividad más alta exige esfuerzos sostenidos de 15-20 años. A corto plazo, la atención hacia resultados concretos en el terreno a corto plazo (estudios de rastreo) incentivará la búsqueda de “victorias rápidas” Que siga habiendo interés y compromiso activo del ME por adoptar un enfoque sectorial, y la capacidad de liderar el proceso para tal fin, y que los donantes mantengan el compromiso activo de apoyar en la práctica un proceso hacia la armonización y enfoques programáticos, dentro de sus posibilidades legales y prácticas. El nivel de riesgo es moderado, en vista del estado de avance en el proceso. Todavía no es un proceso irreversible, y una rotación muy alta en las personas claves a ambos lados pueden debilitarle. El FASE, que es el paso más fuerte hacia una modalidad de apoyo presupuestario al sector, se ha definido como un elemento dentro del marco más global de un enfoque sectorial, basado en una lógica inclusiva donde la modalidad de canalización de fondos no es el factor determinante, sino donde se prioriza la coherencia sustantiva del apoyo, el diálogo conjunto y el liderazgo del gobierno. Que la capacidad de gestión, administración y manejo financiero se incremente inicialmente a nivel central, y paulatinamente en todo el sistema educativo. El nivel de riesgo es sustantivo, por la débil cultura de respetar y usar los sistemas y normas establecidos, y por entornos de control débiles. Se ha definido medidas de salvaguardias prudentes para el uso de los fondos, dentro de un marco de fortalecimiento general de la capacidad de gestión administrativa y financiera 60 Apéndice 1 Borrador Memorandum de Entendimiento (MdE) entre Gobierno de Bolivia representado por El Ministerio de Relaciones Exteriores El Ministerio de Hacienda y El Ministerio de Educación de Bolivia y Los Gobiernos y Agencias de Cooperación Internacional Signatarias en relación al Fondo de Apoyo al Sector Educativo (FASE) 1. Por cuanto el Gobierno de Bolivia representado por el Ministerio de Educación (de aquí en adelante ’el Ministerio’) ha solicitado el apoyo de los gobiernos y las agencias de cooperación internacional (de aquí en adelante ‘ACI’) para contribuir al financiamiento del Sector Educativo, el Ministerio y las ACI que han firmado este Memorandum de Entendimiento (MdE) de aquí en adelante se denominan ’los Signatarios’. 2. Por cuanto el Plan Operativo Multianual 2004 – 200879 (de aquí en adelante POMA) como paso a la Estrategia Educativa Boliviana 2005-2015, (de aquí en adelante Estrategia de Educación) en proceso de formulación y consulta establece el marco de metas y prioridades educativas, alineadas con los Objetivos del Milenio y otras metas internacionales con las cuales Bolivia se ha comprometido. 3. Por cuanto es la intención que el presente MdE sirva para la integración del apoyo de la ACI inicialmente Signataria y de otras ACI que en un futuro deseasen proporcionar su apoyo a través del Fondo de Apoyo al Sector Educativo (FASE). 4. Por cuanto el Ministerio se ha comprometido a proporcionar un nivel acordado de financiamiento para el sector educativo y las ACI Signatarias se han comprometido a apoyar al POMA con asistencia financiera a solicitud de ‘el Ministerio’. 79 POMA de Febrero de 2005 (Anexo 1) 61 5. Por cuanto las contribuciones financieras de las ACI Signatarias serán decididas dentro de los acuerdos/convenios bilaterales entre el Ministerio y las ACI Signatarias respectivas. 6. Por cuanto las ACI Signatarias se han comprometido a los principios de armonización según se refleja en este MdE y a esforzarse para lograr el más alto nivel de alineamiento con el sistema de presupuesto, contabilidad y la legislación boliviana que rige al Ministerio de manera que se realice una efectiva ejecución con el objetivo de incrementar la coherencia e eficiencia del apoyo internacional, reducir la carga administrativa del Ministerio y minimizar los costos de transacción, en concordancia con las normas y estándares internacionales de buen manejo financiero y contribuyendo al fortalecimiento de la gestión financiera del Ministerio. 7. Por cuanto el Ministerio y las ACI Signatarias han llegado a un acuerdo sobre procedimientos comunes para consultas y toma de decisiones, mecanismos de desembolso, monitoreo e informes, revisión y evaluación, auditorías, administración financiera y el intercambio de información y cooperación entre los Signatarios según lo reflejado en este MdE. 8. Por cuanto con relación a los derechos humanos, principios democráticos, el estado de derecho y la gobernabilidad, los cuales rigen las políticas internas e internacionales de los Signatarios, éstos son los principios fundamentales sobre los cuales se apoya la cooperación entre los Signatarios y los cuales se constituyen en elementos esenciales a este MdE. Por lo tanto, los Signatarios han decidido lo siguiente: Título 1 Objetivos del POMA y alcance del MdE 9. El POMA será un Plan itinerante regularmente actualizado80 siempre dentro del marco de los objetivos generales inicialmente definidos (ver Artículo 11). El POMA comprende la misión, visión, políticas institucionales, y sus respectivos objetivos, lineamientos estratégicos, metas y costos a mediano y largo plazo. 10. El POMA 2004-2008 fue presentado (en su primera versión) a las ACI en la misión de revisión anual de marzo de 2004. Las ACI se comprometieron a considerar al POMA 2004-2008 como base para su apoyo futuro en el sector educativo (Anexo 2). 11. Los objetivos del POMA 2004-2008 son i. Consolidar un servicio de calidad en el Sistema Educativo Nacional, estableciendo una gestión por resultados; ii. Promover la participación y corresponsabilidad de los órganos de participación popular y de la sociedad, en la gestión de políticas educativas y productivas que consolide la democracia participativa; iii. Mejorar la calidad, el acceso y la permanencia en el Sistema Educativo Nacional de la población que sufre altos niveles de exclusión; iv. Mejorar e incrementar la infraestructura y el equipamiento del sistema Educativo Nacional; v. Desarrollar y articular un currículo, que asegure la transitabilidad en todas las áreas, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional, vi. Mejorar la calidad de la formación y el desempeño de los docentes, en el marco de un sistema integrado de educación superior y de administración del personal; vii. Fomentar, rescatar y articular las capacidades de investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica en el marco del desarrollo humano sostenible. 80 Se inició el POMA en un periodo 2004-2008, el siguiente año es 2005-2009, etc. 62 12. El MdE establece los términos y procedimientos conjuntamente acordados para un apoyo financiero al POMA y sirve como un marco de diálogo permanente entre los Signatarios, para las revisiones conjuntas de desempeño anuales, procedimientos comunes sobre desembolsos, informes y auditorías. 13. Las ACI signatarias establecerán acuerdos/convenios bilaterales compatibles con el espíritu y las estipulaciones de este MdE y se abstendrán, de establecer en los acuerdos/convenios bilaterales, condiciones que contradigan el espíritu o las estipulaciones de este MdE. 14. Las ACI Signatarias basarán su apoyo en el progreso obtenido en la ejecución del POMA vigente. El avance será medido mediante indicadores de proceso, de resultados y de impacto (Anexo 3). A nivel de impacto de mediano y largo plazo, se basarán en lo que ya se está implementando internacionalmente, Educación para Todos, Metas del Milenio y las metas incluidas en la Estrategia de Reducción de Pobreza de Bolivia. Los resultados esperados e indicadores serán revisados anualmente y consensuados con las ACIs en un proceso de consulta en el seno del Comité Interinstitucional y de ser posible con el CONED. 15. Por medio de otros convenios de financiamiento conjunto, o por convenios bilaterales, todas o algunas de las ACI Signatarias proporcionan o proporcionarán apoyo a otras instituciones estatales y/u organismos de la sociedad civil. Las ACI Signatarias se comprometen a informar oportunamente al Ministerio sobre el alcance y el progreso de tal apoyo buscando la mayor compatibilidad y complementariedad posible entre su apoyo al Estado y a la sociedad e incluir temas relacionados con lo citado en el diálogo. Título 2 Responsabilidades 16. El Ministerio tendrá la responsabilidad de la planificación y ejecución del POMA y de los POAs respectivos, así como de la administración de las contribuciones financieras de las ACI Signatarias. El apoyo de las ACI Signatarias será utilizado únicamente para los gastos acordados conjuntamente por los Signatarios como elegibles con base en el POA correspondiente al año de ejecución vigente Esta ejecución deberá atender los criterios de elegibilidad acordados que son: i) el potencial para la reducción de la pobreza, ii) la educación intercultural bilingüe y temas transversales, iii) educación inicial, primaria, secundaria, alternativa, técnica/tecnológica y superior, iv) desarrollo institucional, v) otros a ser propuestos por el gobierno para su acuerdo con las ACI Signatarias. Además, las actividades realizadas con el dinero de FASE, evitarán generar incrementos en la carga salarial y en los costos operativos presentes o futuros del Ministerio y del Sector fuera de los escenarios aprobados por el gobierno de Bolivia. Además la distribución del gasto entre los diferentes niveles de educación, así como entre rubros de gastos en cada nivel deberá acercarse a dichas metas81. 17. Los POAs se formularán en congruencia con la disponibilidad de la totalidad de recursos financieros de que disponga el Ministerio (TGN, Cooperación Internacional bajo el FASE y fuera 81 La Iniciativa Educación para Todos establece que educación primaria debe consumir entre 42-64% de los gastos educativos y que los gastos corrientes para rubros distintos a los salarios de maestros deben llegar a 33% de los gastos corrientes para primaria. En promedio (1995), en los países latinoamericanos gastaban 41% en primaria, 30% en secundaria y 15% en educación superior. 63 de este fondo); estarán directamente relacionados con el POMA especificados en sus 3 primeros niveles (Objetivo General, Lineamiento Estratégico y …). Se presentará además el POA por nivel educativo y por distribución geográfica 17. El manejo de los fondos FASE, suministrados bajo este MdE, se regirá por la ley boliviana incluyendo la LOPE, SAFCO, Estatuto del Funcionario Público y otras normas y regulaciones pertinentes En este marco el Ministerio mantendrá registros financieros del apoyo suministrado de acuerdo a las normas antes mencionadas y a las normas de contabilidad internacionales. 18. El Ministerio aplica y aplicará el sistema SIGMA y el Sistema Administrativo Financiero (SAF) para mantener información contable sobre la ejecución financiera de acuerdo a la estructura del POA. Una vez que estos sistemas se completen o mejoren bajo normas nacionales, esas modificaciones formarán parte de este MdE. 19. El Ministerio y las ACI Signatarias ponen énfasis especial en la continuación y profundización del fortalecimiento de la capacidad de gestión del Sistema Nacional de Educación, y de la capacidad de planificación, gestión, monitoreo y administrativa-financiera del Ministerio. 20. Para hacer operativo el apoyo de las ACI Signatarias del FASE el Ministerio cumplirá con las acciones previas acordadas anualmente entre los Signatarios y adjuntados como Anexo 4. 21. Los Signatarios cooperarán y se comunicarán ampliamente y de manera oportuna entre ellos respecto a todos los asuntos pertinentes a la ejecución de los fondos de FASE y de este MdE. Los Signatarios compartirán la información sobre el flujo financiero de cooperación, informes técnicos y cualquier otra documentación/iniciativa relacionada a la ejecución del POMA. 22. El Ministerio informará de forma inmediata a todas las ACI Signatarias respecto a cualquier circunstancia que pueda interferir o amenace la exitosa ejecución del POMA y/o de este MdE, con miras a resolver el problema. Cuando sea necesario, convocará a reuniones para consultar con las ACI Signatarias respecto a las acciones de rectificación a ser tomadas, según los procedimientos descritos en el Título 4. 23. En asuntos relacionados a la ejecución de este MdE, el Ministerio estará representado por el Ministro de Educación o su delegado y los representantes de cada ACI Signataria estarán indicados en cada acuerdo bilateral. 24. El Anexo 5 incluye el calendario de reuniones previstas, de entrega de informes, de reuniones previstas en el COFASE (Comité del FASE) y en el CI, con los temas principales de diálogo y otros aspectos que se deriven de este MdE. Título 3 Estructura Organizacional, Consultas, Toma de Decisiones 25. Los mecanismos generales de diálogo político y técnico, seguimiento, monitoreo y auditorias en relación al sector educativo, la Estrategia Educativa, el POMA y los POAs se definirán en el Comité Interinstitucional (CI) que estará conformado por el Ministerio, el Ministerio de Hacienda, UDAPE y todas las ACI (incluidas las ACI Signatarias) que contribuyen al sector y 64 otros participantes invitados. El Ministerio de Educación deberá entregar los POA’s anualmente en el mes de………..de cada año. El funcionamiento y las atribuciones del CI serán definidos por las ACIs y el Ministerio y estarán contenidas en su Reglamento de Funcionamiento el cual formará parte de este MdE. (ANEXO ¿??) 26. Es objetivo del presente MdE es ser consistente con el marco de cooperación del CI, estableciendo mecanismos específicos adicionales, guiando el apoyo de las ACI Signatarias y evitar duplicaciones con el marco más amplio de coordinación de la cooperación al sector educativo. 27. Las consultas necesarias específicas relacionadas con el FASE se efectuarán mediante un Comité de Gestión del Fondo de Apoyo al Sector Educativo (COFASE). Serán miembros del COFASE todos los Signatarios. 28. 29. El COFASE se regula por las estipulaciones siguientes: Las decisiones se toman por consenso. Estará presidido por el Ministro de Educación o su delegado. El Ministerio estará a cargo de las tareas logísticas, de preparar la agenda y de elaborar las actas de cada reunión. Las ACI signatarias podrán proponer temas para la agenda. Se reunirá tres veces al año. La Agenda y documentación pertinentes (informes u otros) se distribuirán con al menos cinco días hábiles de anterioridad a la fecha de la reunión. De ser necesario, se elaborará un Reglamento para el funcionamiento del COFASE. Cualquier miembro del COFASE podrá solicitar la convocatoria a una reunión extraordinaria, mediante una carta a todos los Signatarios, indicando los puntos de agenda para la reunión. El Ministerio convocará a dicha reunión, en el término de no más de dos semanas. Los resultados de la reunión serán registrados en Actas que serán redactadas por el Ministerio y el borrador será enviado a todas las ACI Signatarias para su aprobación/comentarios, dentro de las dos semanas siguientes a la reunión. Las ACI Signatarias informarán al Ministerio sobre su aprobación/comentarios dentro de los cinco días hábiles siguientes a la recepción del borrador. El COFASE tiene las siguientes atribuciones: Aprobación de las actividades y su presupuesto consiguiente en el POA respetando los criterios de elegibilidad para el FASE. Esta aprobación deberá realizarse antes de fines de agosto del año anterior al de su ejecución, sobre la base de una propuesta del Ministerio que atienda los criterios de elegibilidad acordados. Aprobación con anticipación al gasto, de los cambios mayores al 5%, en el presupuesto del POA Aprobación del listado revisado deacciones previas, actualizado anualmente Aprobación de los informes financieros específicos sobre la ejecución del FASE. Revisar los Términos de Referencia de Auditorías, misiones de revisión y/o evaluación . Aprobación de cualquier modificación y/o enmienda a/de los términos y estipulaciones en este MdE. Aprobación del reglamento del funcionamiento de COFASE. 65 Tratar y aprobar cualquier otro asunto pertinente que no haya sido considerado o no haya alcanzado consenso en el CI Seguimiento a todos los acuerdos de este MdE. Título 4 Contribuciones y Desembolsos 29. Las ACI Signatarias informarán al Ministerio tan pronto como les sea posible respecto al apoyo que suministrarán cada año, durante el período que dure su apoyo. Las ACI Signatarias confirmarán sus contribuciones exactas dentro de los convenios/acuerdos bilaterales entre el Ministerio y las ACI Signatarias individuales. Conforme las disposiciones legales de cada ACI Signataria, sus contratos bilaterales se establecerán en sus monedas nacionales y/o en dólares norteamericanos. Las contribuciones de las ACI Signatarias podrán estar sujetas a la aprobación de los Parlamentos y/o regulaciones nacionales de sus países. 30. Las ACI Signatarias informarán al Ministerio, a más tardar hasta fines de agosto de cada año, antes de la finalización de la preparación del presupuesto nacional/sectorial respecto a su intención de brindar apoyo para el año siguiente y los años posteriores de vigencia de este MdE. 31. El Ministerio presentará en diciembre de cada año un flujo de fondos/análisis de liquidez para el año siguiente, incluyendo todos los fondos disponibles para el sector, y, basado en éste, un calendario para las contribuciones del FASE, para la aprobación de las ACI signatarias. El mismo tomará en consideración el presupuesto nacional/sectorial y las necesidades de flujo de fondos para la ejecución del POA. 32. Los desembolsos serán efectuados de conformidad con los pagos programados en los respectivos acuerdos/convenios bilaterales tomando en consideración las necesidades de flujo de fondos y demás requisitos establecidos en el MdE así como los resultados de la Reunión Conjunta Anual de Revisión RECAR- que estuvieran relacionados con la ejecución del POMA en el marco del presente documento. Las ACIs signatarias coordinarán entre ellas el tiempo y el monto de los respectivos desembolsos para sus contribuciones, de forma tal que las necesidades de flujo de fondos del Ministerio y el programa común de desembolsos queden cubiertos. 33. Cada ACI Signataria efectuará dos desembolsos anuales que se depositarán en una sola Cuenta Especial en dólares norteamericanos que no genere intereses, abierta a nombre del Ministerio en el Banco Central de Bolivia. El Banco Central de Bolivia acreditará a solicitud del Ministerio el valor equivalente en Bolivianos a la Cuenta Única del Tesoro General de la Nación. Los Bolivianos equivalentes serán calculados sobre la base de la tasa de cambio en la fecha de la transferencia de la cuenta en dólares norteamericanos a la Cuenta Única del Tesoro. 34. El Banco Central acusará recibo de los fondos en moneda extranjera inmediatamente y por escrito, a las ACI Signatarias, reportando al Ministerio de Educación las papeletas de depósito. El Banco Central indicará la tasa de cambio aplicada en la conversión de la moneda extranjera a dólares norteamericanos. 35. Nuevas transferencias se efectuarán previa solicitud del Ministerio a las ACI Signatarias adjuntando el estado financiero que demuestre que se ha transferido al menos 70% de los fondos recibidos y la aprobación del informe financiero del penúltimo trimestre. 66 37. En caso de que el flujo de caja para el próximo periodo exigiera un anticipo de transferencias mayor que lo previsto al inicio del año, el Ministerio solicitará a las ACI Signatarias un incremento del anticipo. Las ACI Signatarias acordarán entre ellas quién(es) podrá(n) incrementar su contribución. 38. En caso de que el nivel de ejecución sea más bajo de lo previsto, esto implicará transferencias de menor monto que las programadas y se reducirá el desembolso de cada ACI Signataria, proporcionalmente a la contribución total prevista de cada ACI para el año en cuestión. 39. Los fondos que hayan sido puestos a disposición del Ministerio y que no hayan sido utilizados a la conclusión de cada convenio bilateral, serán devueltos a las ACI Signatarias en forma proporcional a sus respectivas contribuciones. 40 Para asegurar una flexibilidad adecuada, el Ministerio puede, sin autorización previa pero con información anticipada a las ACI Signatarias y sujeto a las normas nacionales, sobrepasar en un 5% los techos presupuestarios de los Lineamientos Estratégicos aprobados para el uso de los fondos de FASE conforme las disposiciones de este MdE, a condición de realizar la compensación correspondiente en otras líneas/rubros aprobados para el uso de los fondos de FASE. 41. Cualquier otro uso de los fondos de FASE más allá de los límites de flexibilidad indicados precedentemente o para actividades o gastos no explícitamente previstos en el POA del año en curso, exige la aprobación previa del COFASE, según los procedimientos correspondientes. Para tal efecto, el Ministerio solicitará el uso alternativo incluyendo la justificación e indicando cómo se compensará el presupuesto original. 42. Los fondos FASE aportados no pueden usarse bajo ninguna circunstancia con carácter de préstamos temporales interfuente, para actividades no elegibles o fuera de los márgenes de flexibilidad indicados arriba. Título 5 Adquisiciones 43.El Ministerio efectuará todos los pagos y las adquisiciones de conformidad con las reglas directrices y procedimientos de manejo financiero y de adquisición estipulados por las leyes bolivianas pertinentes. Una vez que estos sistemas (que se aplican transitoriamente) se completen en concordancia con normas internacionales y esto sea aceptado por todos los Signatarios, se aplicará la norma entonces aceptada. Estas modificaciones formarán parte de este MdE 44.El Ministerio informará a las ACI Signatarias respecto a todas las adquisiciones y contrataciones previstas con un valor superior a 250.000 USD por adquisición. Título 6 Informes 45. El Ministerio proveerá a las ACI Signatarias toda la información pertinente sobre la ejecución del POMA,. Los informes técnicos se prepararán sobre la base de los indicadores establecidos. El Ministerio suministrará los siguientes informes relativos a la ejecución de los 67 POA’s en correspondencia a lo establecido en el POMA y todas sus fuentes de financiamiento, incluyendo TGN y una columna sobre los gastos cubiertos por el FASE: Informes técnicos semestrales de avance sobre la ejecución. El informe de fin del año incluirá, entre otros, un análisis detallado de resultados alcanzados comparados con los planificados, factores internos y externos que afectan la ejecución, lecciones aprendidas y consecuencias para la ejecución futura. Especial atención se dará al avance del complimiento de los Pre-requisitos. Informes financieros trimestrales sobre la ejecución presupuestaria en dólares de todo el POMA haciendo visible la fuente FASE. Informes de flujo de todos los fondos y fuentes de financiamiento en bolivianos y dólares (trimestral). Informes anuales de auditoría financiera Informes anuales de auditoría operativa o de seguimiento de la Contraloría General de la República. Estado de la cuenta en bolivianos y en dólares, y transferencias hechas a la cuenta en Bolivianos del Ministerio (trimestral) Informe anual sobre el cumplimiento del plan de trabajo de la unidad de auditoria interna, las observaciones hechas y el seguimiento por las autoridades del Ministerio a las observaciones hechas por auditorías internas y externas. 46. Los informes trimestrales y semestrales enumerados en líneas precedentes deberán ser presentados a todas las ACI Signatarias dentro de los dos meses siguientes al período bajo revisión. Los informes anuales serán presentados dentro de los tres meses siguientes al fin del año calendario, con excepción del informe de auditoría, que se entregará dentro del plazo de cinco meses. 47. El informe financiero deberá comparar los costos de las actividades realizadas para el período del informe con el presupuesto para el mismo período, y en la misma moneda. Los informes financieros deberán estar preparados de tal manera que permita la comparación del presupuesto con el progreso real de la implementación del POA. Título 7 Revisión y Evaluación 48. El proceso de revisión para el apoyo de las ACI Signatarias al POMA y los POA’s – será compartido entre todas las ACIs y estará alineado con el proceso de revisión del Ministerio (RECAR). El desempeño se medirá sobre la base de los indicadores acordados, Las misiones de revisión, en la medida de lo posible, serán programadas de manera que se facilite el proceso del presupuesto nacional y que se cubra la necesidad de insumos para los procesos de diálogo político y toma de decisiones de las ACI signatarias. 49.El Ministerio distribuirá todas las revisiones/informes entre los Signatarios. 50. En 2006 el Ministerio junto con las ACIs organizarán una evaluación externa conjunta, de medio término con el objetivo de evaluar los resultados de la ejecución del POMA. La evaluación incluirá el análisis de la eficiencia del apoyo proporcionado por el mecanismo del FASE. 68 51. Las ACI Signatarias, en la medida de lo posible, se abstendrán de llevar a cabo revisiones/evaluaciones unilaterales del POMA. Sin embargo, cuando se requiera que una ACI Signataria lleve a cabo una revisión/evaluación unilateral, ésta consultará de forma oportuna con los otros Signatarios para discutir/llegar a una decisión conjunta sobre los Términos de Referencia, la composición y el cronograma. La ACI Signataria pertinente compartirá inmediatamente los resultados de la revisión/evaluación con todos los otros Signatarios. Título 8 Auditoría 52. El Ministerio contratará a la empresa auditora de reconocimiento internacional para la realización de la auditoría financiera, según los lineamientos establecidos en el Reglamento para Contrataciones de Firmas de Auditoría y Consultoría emitidos por la Contraloría General de la República, siguiendo los Términos de Referencia y Contratos modelo establecidos en dicha normativa. Todas las actividades estarán sujetas al control gubernamental según lo establecido por la ley de Administración y Control Gubernamentales. La auditoría cubrirá todo el POMA con todas las fuentes de financiamiento (incluido el TGN). 53. Anualmente la Contraloría General de la República, incluirá en su POA y con cargo a FASE, auditorías sean éstas operativas, especiales y/o de seguimiento concertadas con los Signatarios para su control durante el año pertinente. 54. El Ministerio suministrará a todas las ACI Signatarias copias de los informes de auditoría externa financiera y de la Contraloría General de la República así como los informes anuales con relación a las Cuentas Públicas del sector Educativo de Bolivia. 55. Los informes de auditoría y cualquier otra información pertinente relacionada, serán discutidos en las reuniones conjuntas del CI y en las RECAR. 56. Las ACI Signatarias podrán solicitar al Ministerio una auditoría especial ejecutada por un auditor independiente que sea aceptable para las ACI Signatarias. Título 9 Incumplimiento, Fuerza Mayor 57. En caso de incumplimiento por parte del Ministerio de Educación a los términos de este MdE y/o una violación a los principios fundamentales establecidos en este MdE , las ACI Signatarias podrán suspender previa justificación y comunicación, los próximos desembolsos al FASE y reclamar los fondos ya transferidos total o parcialmente. 58. Si una ACI Signataria pretende suspender los nuevos desembolsos o concluir su apoyo, las ACI Signatarias deberán convocar a una reunión de todos los Signatarios para llegar a una posición común sobre las rectificaciones u otras medidas requeridas o para informar a los otros Signatarios respecto a sus intenciones de continuar o discontinuar su apoyo. 59. Las ACI Signatarias podrán, previa justificación, suspender o reducir los nuevos desembolsos en caso de circunstancias extraordinarias que estén fuera del control de Ministerio, que entorpezcan la efectiva ejecución del POMA. Si las ACI Signatarias consideran suspender los 69 nuevos desembolsos, consultarán con el Ministerio con un período de antelación razonable. La suspensión será levantada tan pronto estas circunstancias hayan desaparecido y/o se hayan realizado las acciones de rectificación apropiadas por el Ministerio. Título 10 Anticorrupción 60. El Ministerio ha de requerir que su personal y sus consultores que trabajen en el marco de este MdE se abstengan de recibir y/o aceptar ofertas o promesas de terceras partes, para ellos o para cualquier otra tercera parte, cualquier regalo, remuneración, compensación o beneficio de cualquier tipo, el cual podría ser interpretado como una práctica ilegal o corrupta. 61. El Ministerio informará a las ACI Signatarias inmediatamente de cualquier situación de práctica ilegal o corrupta según lo estipulado en este Título. 62. Cualquier ACI Signataria, en coordinación con todas las demás ACI Signatarias, podrá solicitar al Ministerio de Educación información adicional específica para lo que el Ministerio de Educación mantendrá registros actualizados sobre procesos de adquisición, estado de cuentas al día, etc. Título 11 Modificación, Adhesión o Retiro de ACI Signatarias 63. Los Signatarios revisarán/discutirán en forma anual la ejecución, aplicación y efectividad de los procedimientos delineados en este MdE. 64. Los Signatarios expresan su voluntad explícita de apertura al ingreso en el FASE de otras ACI que deseen apoyar el POMA 2004 - 2008 en cualquier momento de la vigencia de este MdE. 65. A solicitud escrita de una nueva ACI y la aceptación escrita de los términos y condiciones de este MdE, el Ministerio podrá, como anexo a este MdE, autorizar por escrito que tal ACI se convierta en un Signatario. El Ministerio consultará inmediatamente con los otros Signatarios con anterioridad y les enviará una copia de la carta de aceptación. 66. Para la participación proporcional de cada nueva ACI signataria se considerará el estado de cuenta del trimestre previo a la firma. 67. Cada ACI Signataria podrá retirar y/o concluir su apoyo al FASE con la entrega de una notificación escrita a los otros Signatarios con tres meses de anticipación. Si una ACI Signataria pretende retirar y/o concluir su apoyo, ésta convocará a una reunión para informar a los otros Signatarios sobre su decisión (y para consultar con ellos respecto a las consecuencias para el POMA 2004 - 2008). 70 Título 12 Resolución de Disputas 68. Si surge cualquier disputa entre los Signatarios respecto a la interpretación, aplicación o ejecución de este MdE, los Signatarios consultarán entre ellos para poder llegar a una solución amigable. Título 13 Vigencia 69. Este MdE entra en vigencia para una ACI Signataria específica en la fecha de la firma entre el Ministerio y la ACI individual. 70. Este Memorandum de Entendimiento sustituye al firmado el 19 de junio de 2004. La Paz , .... de ..... de .... Nombre Firma Por el Gobierno de Bolivia Ministro de Relaciones Exteriores Ministro de Hacienda Ministra de Educación Por el Gobierno de los Países Bajos Por el Gobierno de Dinamarca Por el Gobierno de Suecia Por el Gobierno de.... Por la Agencia..... 71 Anexo 3 a Apéndice 1 - Indicadores de Misión Misión Descripción Año Base 2001 2005 2010 2015 Años promedio de Escolaridad para población joven (15 - 24 años). 9,0 9,6 11 12 Años promedio de Escolaridad para población joven y adulta (15 - 65 años) 8,0 8,4 9,2 10 45,9% n.d. n.d. n.d. 34,0% n.d. n.d. n.d. 48,6% 51,0% 53,1% 54,4% 38,3% 43,0% 47,5% 51,0% (1999) 14,92% n.d. n.d. 11,2% SIMECAL (1999) 10,4% n.d. n.d. 7,3% SIMECAL (1999) 9,84% n.d. n.d. 7,8% SIMECAL Cobertura Bruta del nivel Primario 107,7% 108,7% 109,8% 111,0% Cobertura Neta del nivel Primario 97,0% 97,6% 98,3% 99,1% Porcentaje de alumnos de 8vo. de primaria con nivel de logro insuficiente en Lenguaje (1998) 18,97% n.d. n.d. 12,8% Porcentaje de personas con 12 años o más de escolaridad (20 a 30 años). Misión: Mejorar la calidad, el Porcentaje de personas con 12 años o más de acceso y la permanencia en una escolaridad (20 a 65 años) educación intercultural y Cobertura Bruta del nivel Inicial bilingüe, que promueva equitativa y eficientemente el Cobertura Neta del nivel Inicial desarrollo humano sostenible, el ejercicio pleno de derechos Porcentaje de niños del nivel inicial con nivel de humanos y ciudadanos, la logro insuficiente en Lenguaje cultura democrática y las capacidades productivas y competitivas de los bolivianos y Porcentaje de niños del nivel inicial con nivel de bolivianas, respetando la logro insuficiente en Matemática identidad cultural y los valores éticos con solidaridad y Porcentaje de niños del nivel inicial con nivel de logro insuficiente en Psicomotricidad reciprocidad. Fte de Verificación -SIE - INE -SIE - INE -SIE - INE -SIE - INE -SIE - INE -SIE - INE -SIE - INE -SIE - INE SIMECAL 72 Porcentaje de alumnos de 8vo. de primaria con nivel de logro insuficiente en Matemática (1998) 35,71% n.d. n.d. 25,1% Tasa de Término Bruta a 8vo. de Primaria 71,5% 78,6% 88,1% 90,6% Tasa de Término Neta a 8vo. de Primaria 26,4% 29,3% 34,1% 35,4% Cobertura Bruta del nivel Secundario 66,8% 73,4% 82,3% 88,0% Cobertura Neta del nivel Secundario 51,5% 52,6% 57,3% 60,4% 49,7% 59,0% 66,3% 71,5% SIMECAL 42,5% 49,4% 58,1% 66,8% SIMECAL Tasa de Término Bruta a 4to. de Secundaria 48,4% 56,2% 62,9% 68,3% Tasa de Término Neta a 4to. de Secundaria 17,3% 19,2% 23,2% 27,0% 2,6% 2,1% 1,7% 1,5% INE 7,5% 6,7% 5,8% 5,4% INE Puntaje promedio de los alumnos de 4to. de Secundaria en la prueba de aptitud académica de Lenguaje Puntaje promedio de los alumnos de 4to. de Secundaria en la prueba de aptitud académica de Matemática Tasa de Analfabetismo de la población entre 15 y 24 años Tasa de Analfabetismo de la población entre 15 y 50 años SIMECAL -SIE - INE -SIE - INE -SIE - INE -SIE - INE -SIE - INE -SIE - INE Porcentaje de la población entre 18 y 35 años con menos de 8 años de escolaridad 42,6% Porcentaje de la población adulta sin estudios superiores 80,3% 77,9% 75,0% 72,3% INE Relación de la población adulta con estudios superiores no universitarios respecto a la población adulta con estudios universitarios 57,8% 60,2% 63,2% 66,5% INE INE 73 Anexo 4 a Apéndice 1: Acciones Previas para desembolsar Tema Para desembolsar apoyo en 2005 el Para desembolsar el Para desembolsar Para apoyo en 2006 el apoyo en 2007 desembolsar el apoyo en 2008 POMA 2004-2008, informes - Indicadores del POMA 2004 - 2008 presentados al CI. - Informe sobre ejecución física y financiera del 2004 presentado. - POMA revisado y priorizando al menos 3 áreas claves incluyendo mejoras en la calidad educativa. - Informe por resultados de la gestión 2006, presentado al CI y al CONED. - El ME presentará un balance inicial de resultados de la gestión del POMA ajustado. - Indicadores de mediano plazo revisados y acordados en el CI, como base común de seguimiento. - Preparación de los ToR’s de Evaluación Conjunta de Medio Término del POMA. - POMA revisado y priorizando al menos 3 áreas claves incluyendo mejoras en la calidad educativa. - Informe por resultado de la gestión 2005, presentado al CI y al CONED. Enfoque hacia la reducción de la pobreza y participación popular en educación Situación financiera del sector - Estudio de simulaciones y estimaciones financieras presentado al CI que muestran perspectivas de sostenibilidad del sector en diferentes escenarios de politicas y/o acciones educativos. - Informe por resultados de la gestión 2007 presentado al CI y al CONED. - Elaboración de Términos de Referencia para Estudio Cualitativo de Focalización y Eficiencia de Gastos Educativos por nivel y área geográfica. - Elaboración de una línea de base para medir la eficiencia del gasto educativo por nivel y área geográfica - Seguimiento de línea de base y estudio de rastreo (“tracking”) de gastos educativos. - Presentación de un plan de absorción por TGN del personal del ME pagado por la Canasta, coordinado con Hacienda. - Política del ME fijada en coordinación con Hacienda, que define parámetros sostenibles para crecimiento de gastos educativos, dentro del marco de orientación propobre y equitativo. - Preparación y difusión de plan para mejorar orientación pro-pobre de gastos e inversiones educativas. 74 Planes Operativos Anuales - Plan Operativo Anual para el 2005 aprobado por Resolución Ministerial y presentado al CI con resultados y asignación de fondos. - Plan Operativo Anual para el 2006 aprobado por Resolución Ministerial y presentado al CI con resultados y asignación de fondos. - Plan Operativo Anual para el 2007 aprobado por Resolución Ministerial y presentado al CI con resultados y asignación de fondos a nivel central y descentralizado. Capacidad institucional y capacidad de manejo financiero - Plan Operativo y metas específicas de fortalecimiento de gestión financiera administrativa aprobado. - Plan Operativo y metas de fortalecimiento institucional sectorial aprobado. - Informe de avance del Plan de absorción del personal del ME por el TGN. - ME presentará Informes sobre avances y desafíos en la gestión financiera del Sistema Educativo. - ME presentará informe sobre avances en fortalecimiento institucional - Revisión conjunta anual del 2005 ejecutada (RECAR) - Revisión conjunta Anual del 2006 ejecutada (RECAR). - POA 2006 presentado para el diálogo en CI - POA 2007 presentado para diálogo en CI, incluyendo el nivel central y descentralizado. Proceso de coordinación de la ACIs liderado por el Gobierno (Armonizació n) - Comité Interinstitucional constituido y reglamento de funcionamiento consensuado - Plan Operativo Anual para el 2008 aprobado por Resolución Ministerial y presentado al CI con resultados y asignación de fondos a nivel central y descentralizado. - Revisión conjunta Anual del 2007 ejecutada (RECAR). POA 2008 presentado para diálogo en CI, incluyendo el nivel central y descentralizado. 75 Anexo 5 a Apéndice 1: Cronograma tentativo de reuniones de COFASE/CI, temas de diálogo y decisión, y presentación de informes, planes y presupuestos según el MdE. Mes Temas Foro/ Reunión Informes/planes/ presupuestos Enero Ejecución rutinaria COFASE Febrero Temas estratégicas para el año Resultados año-1 CI Informe financiera 3 trim. año-1 y estado de cuentas fin 4 trim. año-1 Solicitud de transferencia Agenda para Reunión Anual Reunión anual Ejecución rutinaria CI COFASE Informe técnico de avance del año-1 Informe de auditoria interna Informe de resultados fortalecimiento gestión adm.-financiera (Informes de Estudios preparativos) Informe financiera 4 trim. año-1 y estado de cuentas fin 1 trim. año COFASE (Solicitud de transferencia) Informe de auditoria anual Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Ejecución rutinaria Valoración ejecución semestre Perspectivas financiamiento año+1 COFASE 1. CI de COFASE Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Ejecución rutinaria Diálogo sobre POA y resultados/indicadores año+1 Diálogo sobre eligibilidad, pre-requisitos (Diálogo continua) Identificar temas y estudios previas para reunión anual Acuerdo sobre resultados/indicadores Acuerdo sobre eligibilidad, pre-requisitos Acuerdo sobre cronograma de transferencias Compromiso sobre financiamiento año+1 COFASE CI Notas Si la información esta lista, la reunión podría ser en marzo Informe financiera 1 trim. y estado de cuentas fin 2 trim. año Solicitud de transferencia Informe técnico de progreso 1 semestre Indicación de disponibilidad de financiamiento año+1 por las ACIs Borrador POA Presupuesto POA (gastos e ingresos) Resultados/Indicadores Pre-requisitos para año+2 Eventualmente integrado en proceso presupuestario de Hacienda Informe financiera 2 trim. y estado de cuentas fin de 3 trim. (Solicitud de transferencia) COFASE (CI, COFASE) CI CI COFASE COFASE (TOR para estudios preparativas a la reunión anual) POA final Presupuesto POA final (gastos e ingresos) Resultados/Indicadores final Pre-requisitos para año+2 final Flujo de fondos/liquidez para año+1 COFASE 76 Apéndice 2 Referencias Documentos del Gobierno Convenio entre el Ministerio de Educación y la Confederación Nacional de Maestros de Educación Rural de Bolivia. Abril, 2003. Convenio entre el Ministerio de Educación y la Confederación Nacional de Trabajadores de Educación Urbana de Bolivia. Sin fecha. Ministerio de Educación: Acciones Estratégicas Gestión 2004. Hoja de Excel, sin fecha ______: Líneas operativas de trabajo del VEA para el año 2003-2005. Propuesta para la Cooperación Internacional. Sin fecha. ______: Mapeo sobre la Situación Actual de la Educación Técnica Agropecuaria a nivel no Universitaria, Sin fecha. ______: Proyecto de Fortalecimiento de la Calidad y Equidad de la Educación (PCFEE) 1999-2003. Sin fecha ______: Documento preliminar “para abrir el Dialogo” – Estrategia de la Educación Boliviana 2004-2015, La Paz, Mayo 2003 (2003 a). ______: Como está la Educación en Bolivia? Indicadores, cifras y resultados. Septiembre 2003 (2003b). ______: Concertando la Estrategia de la Educación Boliviana. En: Dialogo Educativo, año 1, no. 2.2003 (2003c) ______: Documento de trabajo. Marco de la estrategia de la Educación Boliviana, La Paz, Septiembre 2003.(2003d) ______: Estado de contratación de bienes. Octubre 2003. (2003e) ______: Estado de situación financiera por fuente de financiamiento. Octubre 2003 (2003f) _______: Estrategia de educación boliviana: Cronograma para la elaboración; consulta y concertación, aprobación y; negociación del financiamiento. 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