Dilemas de la participación ciudadana en la gestión educativa: Estado actual de los Consejos Participativos
Regionales de Educación (COPARE) 1
Lars Stojnic Chávez y Patricia Cabrerizo Rey de Castro2
El problema social: importancia y justificación:
Desde finales del año 2000, con el cambio de régimen hacia el gobierno de transición, se planteó una lucha frontal
contra el autoritarismo, la corrupción y el centralismo, poniéndole un énfasis concreto a la reforma estatal como una
de las dimensiones indispensables. En esa línea, se promovió la descentralización del Estado como un proceso que
apuntaba a fomentar la democratización de la gestión pública y en tal sentido, se planteó como un eje fundamental
del proceso la participación ciudadana.
En el sector educación, particularmente, dicha apuesta quedó reflejada en la formulación de la nueva Ley General de
Educación (LGE 28044- 2003) y el Reglamento de Gestión del Sistema Educativo (RGSE DS.009-2005). En ambas
normas se formalizó la conformación y funcionamiento- en los distintos niveles de gestión educativa- de instancias
con roles de participación, concertación y vigilancia de la gestión en pos del mejoramiento de los logros educativos.
Estas instancias debían estar conformadas por representantes del sector público y por representantes de la sociedad
civil y los diversos estamentos educativos, según los niveles.
Dicho planteamiento tuvo como antecedentes directos algunas acciones y movilizaciones a favor de una reforma
educativa, promovidas desde fines del Gobierno de Transición3 y el inicio del siguiente gobierno4. Entre estas
acciones podemos destacar la Consulta Nacional por la Educación, en la cual se evidenció la demanda de diversos
sectores sociales y estamentos educativos de involucrarse activamente en los procesos de cambio y toma de
decisiones educativas. Alguno de los efectos de dicha consulta fueron la instalación en el 2001 de los Comités de
Democratización y Moralización (CODEM), con la intención de que la sociedad civil vigilase la gestión educativa
regional y la conformación del Consejo Nacional de Educación (CNE) en el 2002, con el propósito de fomentar la
participación de la sociedad civil en la formulación e implementación de políticas educativas nacionales (Carrillo,
Stojnic y Vidal, 2007: 12-13).
Uno de los propósitos fundamentales detrás del fomento de una gestión educativa que fuese compartida entre el
Estado y la ciudadanía fue el fomento de prácticas, estructuras y relaciones democráticas y orientadas al
mejoramiento educativo, desde una mirada sistémica de articulación entre los distintos niveles. Así, en el nivel
escolar se crearon los Consejos Educativos Institucionales (CONEI), en el nivel provincial los Consejos Participativos
Locales en Educación (COPALE) y en el nivel regional se crearon los Consejos Participativos Regionales en
Educación (COPARE).
La presente ponencia se centra en el análisis de los COPARE, particularmente desde la perspectiva de conocer sus
avances, logros y dificultades. Estas instancias nacen con el mandato formal, entre otras cosas, de involucrarse
activamente en los procesos gestión de las políticas educativas regionales, de vigilar la gestión educativa regional y
de consolidarse como un espacio de articulación y concertación entre las instancias del sector público 5, las
instituciones de la sociedad civil regional y la propia ciudadanía.
Enfocarnos en estas instancias como objeto de estudio, respondió a que durante los 7 años desde la formulación de
la LGE, los COPARE fueron ganando una posición preponderante en el proceso de descentralización educativa,
tanto en lo concreto como lo nominal. Esto se debió a dos razones principalmente.
Por un lado, al rol de liderazgo que muchas de estas instancias asumieron en la elaboración de los Proyectos
Educativos Regionales (PER). El proceso de formulación de estas herramientas de gestión fue importante por
diversas razones (Carrillo, 2007), entre las cuales es importante destacar, el que por primera vez se definieran
políticas educativas regionales de mediano plazo y que fuesen resultado, en la mayoría de casos, de ejercicios de
consulta, concertación y construcción colectiva entre los Gobiernos Regionales (GR) y las sociedades regionales.
Por otro lado, por el entendido colectivo- debido a los planteamientos normativos como por las expectativas
nacionales y regionales generadas- de que dichas instancias debían asumir la vigilancia de la gestión educativa
regional, particularmente con respecto a la implementación de los PER. Acabado dicho proceso, se evidenció la
expectativa de que los COPARE continuasen teniendo un rol importante en la gestión educativa regional,
particularmente en garantizar que los consensos establecidos en los Proyectos Educativos Regionales (los cuales se
articulaban al Proyecto Educativo Nacional-PEN) se implementasen a favor del mejoramiento educativo. Esta
expectativa se vio sustentada en el Tercer Encuentro Nacional, organizado por el CNE con representantes de los
Gobiernos Regionales y de los COPARE a mediados del 2007. En dicho evento se definieron seis políticas
prioritarias que debían impulsarse a nivel nacional, las cuáles se encontraba la “Institucionalización de la función e
vigilancia ciudadana que corresponde al COPARE” 6.
La ponencia ha sido elaborada en base a los resultados del “Estudio sobre organización, funcionamiento y desarrollo de
capacidades de los COPARE a nivel nacional”, investigación que los autores llevaron a cabo a pedido del Consejo Nacional de
Educación (CNE) y gracias al financiamiento de USAID/Perú/SUMA y, entre noviembre del 2009 y abril del 2010.
2 [email protected]; [email protected]
3 Que presidía Valentín Paniagua y vigente entre noviembre del año 2000 y julio del año 2001
4 Que presidió Alejandro Toledo y vigente entre julio del año 2001 y julio del 2006.
5 Como las Direcciones Regionales de Educación (DRE), los Gobiernos Regionales, las Unidades de Gestión Local (UGEL), etc.
6 Ver Anexo 2 de “Vigilancia de la Gestión Educativa en el marco de la Descentralización”.
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Ambos aspectos, conllevaron a que los COPARE concentrasen la atención y expectativas de su rol en el impulso de
una nueva gestión educativa, marcada por la concertación entre el Estado y la sociedad civil, así como por prácticas
eficientes, eficaces, transparentes y democráticas por parte del sector público en el nivel regional. Así mismo, esto
conllevó a que en algunos casos las instancias recibieran el apoyo técnico de instituciones como el CNE y de
cooperaciones técnicas internacionales.
En tal sentido, el interés por analizar la actualidad de los COPARE respondió al interés por conocer en qué medida
han logrado responder a dichas expectativas. Pero también, respondió al interés de profundizar las evidencias
presentadas por estudios anteriores con respecto a la situación y desarrollo de los Consejos. Dos estudios previos 7
levantaron alertas con relación a las dificultades que estas instancias han enfrentado en pos de su consolidación y
desarrollo y particularmente, en relación a la forma en que han venido asumiendo el ejercicio de sus roles y funciones
específicas. Entre los aspectos destacados en ambos trabajo, podemos realzar las preocupaciones vertidas con
respecto a las limitaciones normativas de la instancia para su funcionamiento, la débil apropiación de la sociedad civil
del espacio, las resistencias por parte de instancias del sector público hacia el rol de participación y vigilancia, etc.
Sin embargo, se consideró importante corroborar y complementar la información presentada debido a que en un caso
(Stojnic y Sanz, 2007), el estudio fue realizado cuando los Consejos, en su mayoría, se encontraban culminando el
proceso de elaboración de los PER y transitando hacia el ejercicio de otras funciones, por lo que quedaba abierta la
interrogante sobre su futuro institucional. En el otro caso (Stojnic y Cabrerizo, 2008), el trabajo realizado centró su
atención principalmente en los avances regionales en la implementación de sus PER y como parte de dicho proceso
se aproximó de manera general a conocer el rol que los COPARE venían jugando en dicho proceso. Sin embargo, no
tenía como propósito particular profundizar en aspectos referidos a la organización y el funcionamiento interno de
dichas instancias o referidos a los logros de las mismas.
En tal sentido, se consideró importante abordar nuevamente la problemática en cuestión con el propósito de
profundizar en diversos aspectos de la organización, funcionamiento y desempeño de los Consejos. Esto con el
propósito de responder, casi 7 años después de su creación formal, si es que a la fecha los COPARE han logrado
consolidarse en el desempeño de los roles y funciones que formalmente poseen. El estudio, en base al cual se
trabajo esta ponencia, tomó como punto de partida los resultados obtenidos a fines del 2008 por el estudio realizado
a solicitud del CNE y como referencia clave, los hallazgos del estudio realizado en el 2007.
El estudio buscó, en tal sentido, analizar con mayor grado de profundidad la situación de los COPARE,
particularmente con referencia a su organización y funcionamiento interno- con especial atención a las prácticas
institucionalizadas de trabajo-, a sus posibilidades de acceso a recursos y desarrollo de capacidades para el ejercicio
de sus funciones específicas, así como en referencia a los efectos que hayan podido logrado generar a partir de su
desempeño.
Este análisis, consideramos, fue importante para aproximarnos a identificar fortalezas y debilidades claves de los
Consejos, así como con el propósito de identifica aspectos claves que deberían priorizarse para su fortalecimiento.
En tal sentido, con la presente ponencia buscaremos ilustrar la actual situación de los COPARE, así como
aproximarnos a plantear posibles implicancias del análisis realizado para el futuro de dichas instancias.
1. Objetivos o propósitos de la investigación:
La investigación, en la que se basa la ponencia, enfocó sus esfuerzos en analizar la situación actual de los COPARE
a nivel nacional, en términos de su organización, funcionamiento interno y logros con respecto a sus roles
específicos.
En tal sentido, se buscó responder las siguientes interrogantes: ¿los COPARE han logrado establecer mecanismos
eficaces de organización y funcionamiento interno para su desempeño?; ¿luego de la elaboración de los PER han
logrado consolidarse como referentes activos de la gestión educativa regional?; ¿cuentan los COPARE con los
recursos y las capacidades suficientes para ejercer sus distintos roles y funciones?
Partiendo de dichas inquietudes el estudio buscó particularmente:
 Analizar la estructura de organización de los COPARE y la forma en que éstas facilitan, o no, el cumplimiento
de sus roles y funciones específicas.
 Analizar el funcionamiento interno de los COPARE, particularmente con respecto a procesos de toma de
decisión y prácticas democráticas, así como de planificación y seguimiento a sus procesos internos.
 Analizar la disponibilidad de recursos (humanos, financieros y logísticos) de los COPARE y las relaciones
que se establecen entre las instituciones que los conforman.
 Identificar los logros alcanzados por los COPARE en el desempeño de sus roles y funciones específicas,
analizando particularmente en cómo los aspectos anteriores pueden haber facilitado o dificultado su
desempeño.
 Identificar aspectos claves que son necesarios tomar en cuenta para el fortalecimiento de los COPARE, en
pos de que se consoliden como instancias que favorezcan el mejoramiento educativo y el proceso de
descentralización.
Ver el estudio “Democratizado la gestión educativa regional. Dilemas y posibilidades de los Consejos Participativo Regionales de
Educación (COPARE)” llevado a cabo por Lars Stojnic y Pilar Sanz en el año 2007, en el marco de la intervención de
PROEDUCA-GTZ. Y la “Sistematización acerca de la situación de los PER y COPARE a nivel nacional”, realizado a fines del 2008
por Lars Stojnic y Patricia Cabrerizo, a solicitud del CNE.
7
2
2. Marco de referencia:
La aproximación conceptual que enmarca la investigación se vincula directamente con el marco de análisis planteado
por Stojnic y Sanz (2007), en el que se desarrollan diversas formas de abordar la problemática de la participación
ciudadana.
En dicho estudio se planteaba que la “participación se ha convertido en un asunto obligado en los ámbitos de
promoción del desarrollo, procesos de gobernabilidad y de planificación e intervención de la política pública, el cual
apela a ideales de democratización, transparencia y rendición de cuentas” (Stojnic y Sanz, 2007: 24). Sin embargo,
se hacía hincapié en que en el marco del nuevo proceso de descentralización ya no sólo se entendía la participación
ciudadana como la elección de representantes de gobierno, sino como el involucramiento activo y permanente de los
ciudadanos (de a pie u organizados) en los diversos niveles de la gestión pública.
La aproximación planteada por los autores hace referencia a dos dimensiones que se consideraron claves en el
presente estudio, como puntos de partida del análisis sobre la participación ciudadana en la figura de los COPARE.
Por un lado, la relevancia de estudiar la participación desde la perspectiva de los derechos y responsabilidades, en
pos de la consolidación de la democracia como un forma de convivencia socio-política. Esta dimensión hace
referencia a la importancia de la participación en el sentido de sus posibilidades de fomentar nuevos acuerdos
sociales y políticos de convivencia. Al respecto, Patricia Andrade y Miguel Martínez (2007) realzan el valor intrínseco
de la participación pública en la medida que su ejercicio favorece la consolidación democrática y el fortalecimiento de
una ciudadanía que supere su carácter electoral 8.
Por otro lado, la importancia de la participación como aporte para que la gestión pública sea eficiente y eficaz en el
logro de los resultados esperados. Al respecto, Martín Tanaka (2001) señala que la participación se evidenciaría en el
involucramiento de la ciudadanía en los asuntos públicos del Estado, así como a través de su nivel de influencia en
políticas públicas y sociales. Esto lo corroboran, autores como Marisa Guaraldo y Frances Cleaver, quienes señalan
que la participación debe analizarse desde una perspectiva de “eficiencia”, de logro de resultados concretos (Cleaver,
1999: 598) y de influencia sobre las políticas públicas y sociales definidas desde el Estado (Guaraldo, 1996: 433).
En tal sentido, el análisis del desempeño de los COPARE en el presente estudio partió de reconocer la relevancia de
asegurar la participación ciudadana por su aporte a la democratización del Estado- por el ejercicio de la participación
como práctica recurrente de la gestión pública- y por el efecto que la participación podría tener en el mejoramiento de
la gestión- tanto en término de procesos como resultados- en pos de asegurar una educación de calidad.
Así mismo, el estudio aprovechó el concepto de “empoderamiento”- desde la perspectiva del enfoque del Desarrollo
Humano- como marco de referencia para comprender el desempeño de los COPARE. Al respecto, Guaraldo señala
como uno de los dos objetivos esenciales de la participación, el lograr que la ciudadanía se empodere, para que de
esa forma pueda influir en los procesos de discusión y decisiones públicas y políticas (Guaraldo, 1996: 432). Este
aspecto se consideró relevante, en parte porque realza la importancia de analizar el efecto de la participación a
través de los sujetos- o de los grupos- y no sólo a través las estructuras y por otra parte, porque no es una dimensión
que haya sido muy abordada en el estudio de la participación en el marco de la descentralización peruana.
Este concepto realza la importancia de la agencia de las personas y los colectivos en pos de fomentar el desarrollo
sostenible. Amartya Sen9 plantea que el ser humano debe dejar de ser visto como un paciente (receptor pasivo de la
acción de otros) y empezar a ser visto como un agente, como un sujeto capaz de elegir y configurar su propia vida,
así como para incidir en la vida del colectivo en el que éste se inserta (Sen, 2000: 36) 10.
Partiendo del concepto de agencia definido por Sen, diversos autores avanzaron en realzar la importancia del
concepto de “empoderamiento”, entendiéndolo como la capacidad de las personas para incidir efectivamente sobre
su medio social, así como en los arreglos de políticas públicas, y de esa forma apropiarse del proceso de desarrollo
(Muñiz, 2009: 11-13). En tal sentido, analizar la participación desde la perspectiva del empoderamiento permitiría
abordarla desde las posibilidades de las personas y los grupos para generar cambios concretos en su espacio
público. En tal sentido, no será posible referirnos a la participación sin que el análisis esté directamente vinculado a
las posibilidades de las personas para acceder y ejercer poder (Drydik, 2008: 233) 11.
Es importante añadir como aspecto clave al referirnos al empoderamiento, como dimensión de análisis de la
participación, - y que se desprende del concepto de “agencia”- que no es posible referirnos al nivel de
empoderamiento de las personas, sin analizar la forma en que éstas ejercen su libertad para incidir en su medio
social. Al respecto, Drydik señala que el empoderamiento de las personas, no sólo debe ser “posible”, sino que debe
fomentarse que las personas ejerzan su “poder” (Drydik, 2008: 239).
Ahora bien, aunque algunos autores centran el análisis de la participación- y el empoderamiento- en la acción de los
individuos12, para el desarrollo de este estudio nos adscribimos a la visión de autores como Cleaver, que sostienen
Para profundizar al respecto, ver: O’DONNELL, Guillermo (2004). Acerca del Estado en América Latina contemporánea: diez
tesis para la discusión. En: La democracia en América Latina: Contribuciones para el debate. Buenos Aires: Alfaguara.
9 Principal referente del enfoque del Desarrollo Humano o de las Capacidades.
10 El planteamiento de Sen es importante, porque hace referencia a la capacidad real de los individuos de tomar control de sus
vidas y de incidir en la vida social. En este sentido, se destaca la centralidad del sujeto y su conexión constante con los otros y su
vida social.
11 Al respecto Sherry Arnstein señaló que la participación sin redistribución de poder es “un proceso vacío y frustrante” (Arnstein,
1969: 216).
12 Ver Drydik (2008)
8
3
que el rol de los grupos es clave en el análisis de la participación, en la medida que permite abordarlo desde la acción
colectiva (Cleaver, 1999: 599). Desde la perspectiva del autor, la importancia intrínseca de la participación radica en
su capacidad de fomentar el diálogo y la construcción colectiva de nuevos acuerdos sociales y políticos y en tal
sentido, no debe reducirse la participación al perfeccionamiento de técnicas o procedimientos para el diálogo. Por el
contario, deber recuperar su sentido radical de cambio social y político, el cual no puede entenderse sin la acción
colectiva de los individuos, a través de diversos grupos, comunidades o instancias de participación. (Cleaver, 1999:
608).
En tal sentido, en el estudio se planteó la importancia de analizar la participación ciudadana, en la figura de los
COPARE, buscando comprender las capacidades reales de dichas instancias para incidir en la gestión educativa
regional. De tal forma, el estudio buscó conjugar el análisis de las tres dimensiones antes desarrolladas 13 con la
intensión de aproximarnos a comprender mejor la situación actual de los COPARE y el rol que vienen desempeñando
a nivel regional.
Presentadas las tres dimensiones conceptuales que enmarcaron el estudio, a continuación se presentan algunos
criterios de análisis que fueron claves para el desarrollo de la investigación. Estos criterios se extraen principalmente
del trabajo realizado por Stojnic y Sanz (2007) 14 y fueron claves para el diseño de los instrumentos de recojo de
información del estudio, así como para el análisis de los resultados obtenidos.
Los cinco criterios que se ha aprovechado en el estudio son:
 Oportunidad de participación: referido a las posibilidades reales existentes (a través de mecanismos o
espacios formales) para que los COPARE participen de la gestión educativa regional.
 Inclusión y representación: referido al espectro de grupos (y por tanto demandas e intereses) que tienen
cabida en los COPARE, como instancias de participación.
 Cultura política: referido al nivel de apropiación, tanto de los individuos, como del colectivo, de prácticas,
relaciones y formas de organización democráticas al interior de los Consejos.
 Capacidades institucionales: referido a las capacidades instaladas en los COPARE para poder
desempeñarse de la mejor forma posible en relación a sus roles y funciones específicos.
 Incidencia en resultados: referido a las posibilidades reales de los COPARE para aprovechar los espacios o
mecanismos de participación para incidir en políticas públicas y en el mejoramiento de la educación regional.
Esta clasificación se consideró importante debido a que, por un lado, recoge las tres dimensiones de análisis antes
desarrolladas- democratización, mejoramiento de la gestión y empoderamiento- y por otro lado, porque permite
aproximarse al desempeño actual de los COPARE desde una perspectiva más integral- tanto desde su
funcionamiento interno, como desde su desempeño público.
Como cierre de esta sección, es importante indicar que para el desarrollo del estudio se consideró a los COPAREcomo plantean Stojnic y Sanz (2007: 34)- como espacios de participación por invitación, pero permanentes y
obligatorios. Estas instancias no existen por iniciativa propia de la sociedad civil o la ciudadanía organizada, sino que
por el contrario, son creados desde el Estado como una forma de promover la participación ciudadana en la gestión
educativa y en tal sentido, su conformación muchas veces recae en la designación que desde las instancias públicas
se realice. Adicionalmente, son espacios que formalmente tienen un carácter permanente, en el sentido, que se les
reconoce como instancias orgánicas de la estructura de gestión educativa regional. Esto hace, por lo menos desde lo
formal, que su existencia pueda ser demandada y exigida desde la sociedad civil.
Señalamos esto, porque será importante tomar en cuenta la complejidad de la conformación de estos espacios a la
hora de analizar su organización y funcionamiento interno. Si bien, los COPARE pueden verse como una
oportunidad- generada desde el sector público- para la participación de la sociedad civil, son instancias que debido a
su origen se enfrentan a oportunidades y dificultades muy peculiares y características de espacios “mixtos” de
encuentro y concertación entre el Estado y la ciudadanía.
3. Metodología y fuentes de información:
A fin de comprender el estado actual de los COPARE, el estudio buscó recoger información acerca de su
conformación, organización y funcionamiento, recursos disponibles y la percepción de sus miembros acerca del
desempeño de la instancia con respecto a sus funciones especificas, sus logros y retos en el marco de la
descentralización educativa.
Recoger información del funcionamiento de estos consejos, a profundidad, implicó un trabajo de recojo y análisis de
información bastante complejo, centrado en la comprensión de procesos internos que no necesariamente pueden ser
analizados mediante una encuesta. Asimismo, debido a la información de estudios previos, se encontró que no
necesariamente todos los miembros del COPARE tienen una visión común acerca del funcionamiento del mismo. Por
tanto, se tomó la decisión de hacer una investigación de corte mayoritariamente cualitativo, que permitiera explorar
las características del funcionamiento de estos consejos desde las diferentes perspectivas de sus miembros.
Sin embargo, la investigación no es de corte puramente cualitativo, sino más bien de un enfoque mixto. Esto debido a
que había la necesidad de hacer un contraste entre las diferentes regiones y de tener imágenes más claras acerca de
13
En su texto Cleaver plantea la pregunta acerca de cómo conjugar el análisis de la participación desde la perspectiva de la
“eficiencia” (resultados) y la perspectiva del empoderamiento (Cleaver, 1999: 598). En el presente trabajo, aprovechamos ese
cuestionamiento, ampliándolo a una tercera dimensión de análisis referida a la democratización del Estado.
14 Para los criterios 1, 2, 3 y 5 ver Stojnic y Sanz, 2007: 27-28 y para el 4 ver Stojnic y Sanz, 2007: 41.
4
los porcentajes de COPARE que cumplen o no ciertos avances o características. Considerando esto, se busco incluir
algunas preguntas de corte cuantitativo y categorizar la información cualitativa de tal forma que se pudieran obtener
porcentajes.
Instrumentos y procedimiento
Para recoger la información mencionada, se utilizaron dos instrumentos. En primer lugar, se aplicó una lista de cotejo
cuyo objetivo era recoger información referida a la constitución y aspectos generales de la organización actual de los
COPARE. Este instrumento debía ser aplicado a modo de encuesta a un miembro del COPARE, siendo requisito
indispensable que la persona fuese el presidente o vicepresidente del COPARE, con el propósito de que la
información obtenida tuviese el mayor carácter oficial posible. Adicionalmente, en los casos que fuesen posibles, la
información brindada por la persona encuestada, fue cotejada con documentos complementarios, como actas de
reunión o convenios.
En segundo lugar, se aplicó una entrevista grupal que recogía información sobre cuatro aspectos de la vida
institucional de los Consejos:
a) Organización y funcionamiento del COPARE, referido la manera en que los Consejos- y sus distintos
órganos- están organizados y la manera en que vienen funcionando, tanto internamente como en el
cumplimiento de los roles y funciones que les corresponde.
b) Manejo de Recursos, que analiza la disponibilidad que tienen los COPARE para acceder a distintos tipos de
recursos logísticos, financieros e institucionales para su funcionamiento y, específicamente, para la vigilancia.
c) Articulación con otras instancias regionales, referida al vinculo de los COPARE con instancias de gestión
pública a nivel regional.
d) Experiencias previas y percepciones sobre vigilancia, que busca conocer qué tantos avances ha logrado
alcanzar el COPARE con referencia a su rol de vigilancia, cuánta experiencia posee como institución al
respecto y cuáles son las percepciones de sus miembros sobre la importancia de dichas tareas.
La entrevista se enfocó en el análisis del funcionamiento de instancias internas de los COPARE, tales como la
asamblea, el consejo directivo (CD), la secretaria técnica y comisiones de trabajo- centradas particularmente en el
tema de vigilancia y seguimiento a la implementación del PER. La decisión del énfasis en las instancias mencionadas
partió de evidencias de estudios previos que resaltaron la recurrencia e importancia de estas instancias en los
consejos.
El instrumento fue una entrevista estructurada, que debía ser aplicada a máximo cinco y mínimo tres miembros del
COPARE. La mitad o más de la mitad- en caso que el número de entrevistados hubiese sido impar- debía
corresponder a miembros de la sociedad civil, y la otra mitad, o menos de la mitad, debían ser actores del sector
público. El requisito indispensable para la elección de los entrevistados fue que hubiesen sido miembros activos del
COPARE, por lo menos, durante todo el año anterior al recojo de información. Asimismo, se recomendó que los
entrevistados ocuparan algún cargo directivo, ya fuese del CD, secretaria técnica o comisiones.
Para la aplicación del instrumento se plantearon recomendaciones específicas que pudiesen asegurar que en dicho
proceso se recuperase la complejidad de la entrevista. Se señaló que era importante que los aplicadores
comprendiesen que al convocar a diferentes actores, con diferentes percepciones y provenientes de distintos
sectores, probablemente habrían puntos de vista diferenciados al momento de responder las preguntas. En dichos
casos, se sugería que la persona encargada de la aplicación del instrumento, guiara al grupo hacia el consenso,
buscando marcar las opciones que más se acercasen a la opinión de los entrevistados o, de lo contrario, se solicitó
registrar los conflictos que se presentasen.
Adicionalmente, ambos instrumentos fueron validados con el COPALE de Ventanilla. Luego de la validación, se
organizó y aplicó un taller de capacitación a miembros de distintas instituciones aliadas al CNE, quienes asumieron la
aplicación del instrumento.
Muestra
El estudio se diseñó para ser aplicado a 25 COPARE, de las 26 regiones del país- dejándose de lado a Lima
Metropolitana. Sin embargo, por razones de tiempo del estudio y por la complejidad del mismo, solo se logró obtener
información de 11 regiones: La Libertad, Cusco, Lima, Junín, Ucayali, Lambayeque, San Martín, Cajamarca, Ica,
Tumbes y Ayacucho.
En el caso de la lista de cotejo, en la mayoría de regiones se pudo obtener la información de personas con cargo
oficial al interior del COPARE. En el cuadro a continuación se pueden observar los cargos de los entrevistados.
Cuadro 1: Cargos de entrevistados para la lista de cotejo
Cargo
Regiones
Presidente o vicepresidente
4(36%)
Junín, Ucayali, Lambayeque y San Martín
Responsable de la Secretaria Técnica
Coordinación
4(36%)
2(18%)
La Libertad, Cusco, Lima y Cajamarca
Tumbes y Ayacucho
5
Miembro del COPARE (8 años de membrecía)
1(9%)
Ica
En el caso de la entrevista grupal, el total de entrevistados en las 11 regiones fue 51, de los cuáles, como se ve en el
cuadro, el 43% eran representantes del sector público- principalmente de las DRE o Gerencias de Educación,
mientras que el 57% de los entrevistados eran representantes de instituciones de sociedad civil. Asimismo, es
necesario resaltar que en la mayoría de los COPARE se entrevisto a miembros oficiales, así en el 54% de las
regiones se conto con representantes de la secretaria o equipo técnico de los COPARE, mientras que en el 45% se
conto el/la presidente o vicepresidente como parte del grupo de entrevistados.
Cuadro 2: Distribución de entrevistados por región, sector y cargo al interior del COPARE
Entrevistados
Región
Estado Sociedad Civil
con cargo
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Ica
Junín
La Libertad
Lambayeque
Lima provincia15
San Martín
Tumbes
Ucayali
Total
1
3
1
3
2
2
1
2
2
3
2
22(43%)
4
4
3
2
3
2
2
1
3
2
3
29(57%)
1
No hay info
2
1
2
2
No hay info
3
2
2
5
20 (39%)
Ahora bien, en todos los casos- menos San Martín- el promedio de años de los entrevistados como miembros del
COPARE fue de por lo menos 1. Esta información es importante, como una forma de garantizar la validez de la
información, partiendo de la experiencia amplia por parte de los representantes. El caso de San Martín es particular,
debido a que el actual COPARE recién se constituyó en el último trimestre del año 2009, por lo cual en el momento
de la aplicación del instrumento los entrevistados sólo contaban con 3 meses como miembros.
Por otro lado, a modo de reflexión, es importante considerar algunos aspectos de la metodología que pudieron influir
en los resultados del estudio. En primer lugar, la aplicación de la entrevista grupal pudo haber generado desgaste en
los entrevistados hacia las ultimas secciones del instrumento, ya que, debido a la necesidad de profundizar en
diferentes temas, el instrumento contó como más de cien preguntas y en promedio, la aplicación tomó
aproximadamente tres horas. Sin embargo, consideramos que en estudio recogió suficiente información
complementaria como para validar la información recogida hacia el final de la aplicación del instrumento.
En segundo lugar, la metodología parece haber sido bastante apropiada para conocer con mayor profundidad y
detalle la actual situación de los COPARE que fueron parte del estudio. El uso de ambos instrumentos de manera
complementaria, así como la propuesta de tratar de abordar la actualidad de los Consejos, desde una perspectiva
sistémica que reconociese diversos aspectos claves de su actual organización y funcionamiento, demostró ser
pertinente y útil.
En tercer lugar, aunque se apuntó a recoger información sobre el total de COPARE a nivel nacional, sólo se logró
recoger información de 11 Consejos, los que fueron seleccionados en base a las posibilidades de acceso, debido al
apoyo de instituciones aliadas al CNE y a las facilidades brindadas por las propias instancias. Esto puede
considerarse como una limitante en relación a la representatividad de los resultados para el nivel nacional, sin
embargo, la información levantada en dichos COPARE parece ser un reflejo importante de la situación de las
instancias a nivel nacional por dos razones. Por un lado, porque lo recogido se corrobora hallazgos de estudios
anteriores en relación a otros Consejos y por otro lado, porque las instancias de las que se pudo recoger información,
son aquellas que en los últimos años han venido recibiendo apoyo directa o indirectamente, con lo cual consideramos
que ilustra la actualidad de los COPARE en mejor situación.
En cuarto lugar, sobretodo en la entrevista grupal, la información obtenida se basa en la percepción de los
entrevistados, por lo que no se puede asegurar que dicha información sea la más representativa o exacta en algunos
casos. Sin embargo, el que se haya buscado recoger información de varios miembros del COPARE, con cargos
directivos, con experiencia siendo miembros de la instancia y haciendo balance entre representantes del sector
público y sociedad civil, fue una aproximación importante para aumentar la representatividad de la información.
Por último, en instrumentos de varias regiones se encontraron preguntas vacías, lo que podría indicar que los
entrevistados no contaban con la información respectiva para responder la pregunta o porque el tema abordado no
De ahora en adelante, en todos los casos que se haga referencia a “Lima”, se habla de la provincia de Lima y no de Lima
Metropolitana, sobre la cual no se pudo recoger información.
15
6
aplicaba a dicho COPARE. Por esto, a fin de evitar esta pérdida de información, hubiera sido pertinente generar
mayores mecanismos para distinguir entre ambos casos.
4. Resultados de la investigación:
A continuación se presentan los resultados del estudio. Para fines de esta presentación, los hemos agrupado en tres
grupos principales: constitución; organización y funcionamiento interno; y desempeño en relación a sus roles y
funciones.
Constitución de los COPARE
Un primer hallazgo del estudio, muestra que las 11 regiones sobre las que se levantó la información cuentan con
COPARE constituidos. La conformación de la mayoría de COPARE (8) data de por lo menos el año 2004, un año
después en que a través de la nueva Ley General de Educación se planteara formalmente la creación de estas
instancias.
Adicionalmente, 10 de estos consejos cuentan con reconocimiento formal para su funcionamiento. La región San
Martín es la única en la que el Consejo no cuenta con una norma regional que avale su funcionamiento. Esto se
explica por el hecho de que el COPARE, luego de muchos años de inactividad, se haya vuelto a conformar en el
último trimestre del 2009; sin embargo, ya se inició el proceso para formalizar la constitución del Consejo.
Sobre el tipo de formalización, se encontró que 8 de los 10 consejos fueron formalizados por una resolución directoral
correspondiente al sector educación de la región y sólo en 2 casos (Lambayeque y Tumbes), la formalización
responde a una norma proveniente del Gobierno Regional. Así mismo, se pone en evidencia que en más de la mitad
de los casos, la formalización de las instancias se ha dado varios años después de que la instancia se conformara.
Un segundo hallazgo de la conformación de los COPARE es que la gran mayoría de los miembros (99%) son
representantes de alguna institución de la región. Los resultados muestran, además, que hay una participación
equivalente de la sociedad civil y el sector público. Los casos en los que las diferencias entre ambos sectores son
más significativas son, por un lado, La Libertad, en que el 68% de sus miembros representan a instituciones de la
sociedad civil y por otro lado, los Consejos de Lima y Lambayeque en que los representantes del sector público
conforman el 64% y 71% de sus respectivas instancias.
Cuadro 3: Distribución de los miembros del COPARE según las instituciones y sectores que representan
Número de miembros del COPARE
Número
total
Promedio
Número de
miembros que
Número de
Número de
representan a una miembros a título miembros del
institución.
personal
sector publico
33(100%)
99%
1%
Número
miembros de
la sociedad
Civil
50%
50%
Organización y funcionamiento interno
Un aspecto importante de la organización de los consejos son las instancias que han sido formadas en su interior. La
información recogida gira alrededor de la existencia en cada uno de los COPARE de una asamblea (instancia
conformada por el pleno de miembros), de un consejo directivo (instancia elegida para coordinar políticamente el
accionar de la instancia), secretaría técnica (instancia designada para la ejecución técnica de las acciones
planificadas, sin autoridad política) y comisiones de trabajo (instancias conformadas por algunos de los miembros
para tratar o trabajar temas específicos).
Los datos ponen en evidencia que la mayoría de los 11 COPARE cuentan, como instancias de organización,
principalmente con una Asamblea, un Consejo Directivo (CD) y una Secretaría Técnica.
Cuadro 4: Instancias internas presentes en los COPARE
¿Cuentan con las siguientes instancias en su organización formal?
Total
Asamblea
Consejo
directivo
Secretaria
Técnica
Comisiones
de trabajo
Comisión de
vigilancia
Comisión de
seguimiento
al PER
11(100%)
10(90%)
9(82%)
7(64%)
2(18%)
1(9%)
Al revisar la proporción de COPARE que están organizados por comisiones de trabajo específicas, encontramos que
poco más de la mitad han definido su organización, por lo menos en términos formales, de dicha manera. Es el caso
de La Libertad, Cusco, Junín, San Martín, Tumbes, Cajamarca y Lima. Ahora bien, el porcentaje se reduce
significativamente cuando revisamos cuáles son los Consejos que han definido una comisión específica ya sea para
7
la vigilancia o para el seguimiento de la implementación de sus PER. En el primer caso sólo dos regiones cuentan
con una comisión referida al tema de vigilancia (Cajamarca y Tumbes) y en lo referido al seguimiento a la
implementación del PER, sólo San Martín ha planteado formalmente la conformación de dicha comisión.
Con respecto a los procedimientos y procesos de toma de decisión interna, la información recogida evidencia una
tendencia en los COPARE a darle el mayor peso directivo a dos de sus principales instancias, a la Asamblea y los
Consejos Directivos (CD). En tal sentido, habría en los Consejos un sentido de jerarquía organizativa en la que la
Asamblea, entendida como el espacio de encuentro y debate del pleno de miembros, tendría la principal
responsabilidad de decisión política. Esto se evidencia, por la mayor cantidad de Consejos (10) que le asignaron la
función de determinar la planificación, el monitoreo de acciones y la determinación de nuevos miembros y comisiones
de trabajo. Asimismo, en 9 regiones (81%) plantearon, como la principal función del CD, el rendir cuentas periódicas
ante la Asamblea sobre sus acciones y desempeño y en 7 consejos de las 11 regiones se indicó debían compartir la
función de definir la planificación del con la Asamblea.
Cuadro 5: Responsabilidades de la Asamblea y el Consejo Directivo
Responsabilidades de la Asamblea
Frecuencia
Responsable de la planificación de las actividades del COPARE
10(91%)
Responsable de la ejecución de las actividades del COPARE
5(45%)
Responsable de monitorear las acciones del Consejo Directivo
3(27%)
Responsable de monitorear las actividades de las Comisiones
3(27%)
Responsabilidades del Consejo Directivo
Frecuencia
Informan periódicamente a la asamblea del COPARE sobre avances
9(81%)
Responsable de la ejecución de las actividades del COPARE
8(73%)
Responsable de la planificación de las actividades del COPARE
7(64%)
Responsables en la convocatoria para las reuniones de asamblea
7(64%)
Responsable de monitorear las actividades de las Comisiones
6(55%)
Responsables de las decisiones finales del COPARE
6(55%)
Responsables de mantener el registro de las actas y acuerdos
6(55%)
Responsable del manejo financiero del COPARE
6(55%)
Otro aspecto importante de la organización se relaciona a los procedimientos utilizados por los COPARE para
planificar sus acciones. Al respecto, un primer punto a señalar es que cuando se les consultó a los Consejos cómo
habían planificado sus acciones entre el año 2007 y 2009, 10 de ellos señalaron que lo habían realizado a través de
la elaboración de una herramienta o documento de planificación para toda la instancia.
Cuadro 6: Aspectos con lo que contaba el plan de actividades 2009
Frecuencia
Regiones
Objetivos Generales
5(45%)
Cusco, Junín, Lambayeque, Tumbes y
Ayacucho
Objetivos específicos
5(45%)
Cusco, Junín, Lambayeque, Tumbes y
Ayacucho
Actividades por objetivos
5(45%)
Cusco, Junín, Lambayeque, Tumbes y
Ayacucho
Cronograma de actividades
6(55%)
Cusco, Lima, Junín, Lambayeque,
Tumbes y Ayacucho
Responsables de actividades
5(45%)
Cusco, Junín, Lambayeque, Tumbes y
Ayacucho
Metas o resultados por objetivos
4(36%)
Junín, Lambayeque, Tumbes y Ayacucho
Los datos presentados evidencian que por lo menos en el caso de 4 regiones (Junín, Lambayeque, Tumbes y
Ayacucho), el ejercicio de la planificación ha seguido una ruta lógica y estratégica, desde la definición de objetivos a
alcanzar, actividades específicas por objetivos y metas o resultados que se esperaría alcanzar. En el caso de Cusco
su planificación estaría principalmente orientada a la ejecución de actividades específicas, sin haber definido metas o
resultados, sin embargo, demostrando de igual forma un sentido lógico en la planificación.
8
Para profundizar en esta dimensión, indagamos acerca de si los COPARE, además de planificar sus acciones habían
desarrollado alguna estrategia de seguimiento, monitoreo o evaluación de su propia planificación, como un
mecanismo para asegurar el logro de sus propios objetivos y metas. Los resultados del estudio nos muestran, que
sólo tres COPARE (Junín, Ayacucho y Tumbes) han diseñado una estrategia de seguimiento a su planificación.
Adicionalmente, se les consultó a los COPARE si es que habían planificado sus actividades para el 2010 y sólo 3 de
los 11 Consejos señalaron haber planificado sus acciones: La Libertad, Junín y Ucayali. Del grupo restante, sólo 3,
Lambayeque, San Martín y Tumbes, indicaron tener programada su planificación para los primeros meses del año.
Por último, se buscó indagar acerca del grado de formalizacion de las acciones y organizacion del COPARE. Este
analisis mostro que del total de 11 COPARE, 10 de ellos plantean contar con un reglamento interno y 9 de ellos
(menos Ucayali) señalan contar con un registro de actas permanente, lo que es un primer indicador que da cuenta de
la formalidad procedimental de los COPARE.
Asimismo, se recogió información acerca de los elementos incluidos en el reglaento interno. El analisis muestra que
de los COPARE que cuentan con un reglamento interno, la mayoría de ellos han consignado en dicha herramienta,
aspectos correspondientes al procedimiento de elección de la Asamblea (6), del Consejo Directivo (7) y lo referido a
las funciones de la Asamblea (8), CD (8) y Secretaría Técnica (8). Tomando en cuenta que las tres instancias, son las
más recurrentes en la organización de los Consejos estudiados, pues se entiende que haya mayor recurrencia en la
definición de sus características en el reglamento interno- aunque esto no es el caso en lo referido a la selección de
la Secretaría Técnica necesariamente.
Cuadro 7: Aspectos incluidos en el reglamento interno de los COPARE
Procedimientos y/o acuerdos
Acuerdo sobre las funciones específicas de la asamblea del COPARE
¿En el
reglamento
interno?
8(73%)
Acuerdo sobre las funciones específicas del Consejo Directivo del COPARE
8(73%)
Acuerdo sobre las funciones específicas de la secretaría técnica del COPARE
7(64%)
Procedimiento para elegir al Consejo Directivo del COPARE
Procedimiento para elegir a la nueva asamblea del COPARE
Procedimiento para la planificación de actividades del COPARE
Acuerdo sobre la instancia responsable al interior del COPARE para elaborar su planificación
7(64%)
6(55%)
5(45%)
5(45%)
Procedimiento para elegir a la Secretaría Técnica del COPARE
Procedimiento para aceptar nuevos miembros del COPARE
5(54%)
4(36%)
Ahora bien, cuando revisamos los datos correspondientes a otros procedimientos que podríamos definir como más
referidos a aspectos técnicos u operativos, como los procedimientos de planificación o lo referido a la constitución y
actividad de las comisiones de trabajo, pues se disminuye el número de Consejos que han consignado dichos temas
en sus reglamentos. En estos casos, el porcentaje es minoritario.
En cuanto al registro de actas, los datos evidencian que el número de COPARE que han registrado alguno de estos
acuerdos en sus actas y/o reglamentos, el número aumenta en casi todos los casos- menos en lo referido al
funcionamiento de las comisiones de vigilancia y seguimiento a la implementación del PER y al procedimiento para la
planificación. Este dato evidenciaría que del total de los 11 COPARE, una mayoría estaría aprovechando alguna
herramienta para el registro formal de sus acuerdos y normas básicas de organización y funcionamiento, con lo cual
el sentido de institucionalidad de los Consejos sería mayor. Sin embargo, no hay que perder de vista que existe
todavía un conjunto de COPARE que no plantean un uso recurrente de estas herramientas, como es el caso de Ica y
Cajamarca, así como existen algunos temas sobre los cuales los Consejos no tienen mayor avance en la definición
de sus procedimientos y especificidades.
Desempeño de los COPARE
Un primer elemento sobre el desempeño del COPARE analizado en el estudio, fue la percepción de los entrevistados
sobre el nivel de avance de los consejos en el cumplimiento de sus funciones específicas- aquellas señaladas en el
Reglamento de Gestión del Sistema Educativo. Indagar sobre este tema nos permitirá aproximarnos a conocer qué
tanto la organización formal de los Consejos está permitiendo su desempeño.
Cuadro 8: Nivel de avance en el desempeño de funciones del COPARE
Avance
significativo
Avance
mediano
Poco
avance
Ningún
avance
No hay
info.
9
Canalizar la participación de la sociedad civil
en la gestión educativa regional mediante su
participación democrática en la elaboración,
seguimiento y la evaluación del PER
5(45%)
4(36%)
1(9%)
0
1(9%)
Opinar sobre las políticas regional y nacional y
medidas a favor de la universalidad, equidad y
calidad del servicio educativo y velar por su
cumplimiento.
3(27%)
1(9%)
2(18%)
4(36%)
1(9%)
Promover convenios entre la DRE y las
organizaciones regionales en beneficio del
servicio educativo
3(27%)
1(9%)
2(18%)
4(36%)
1(9%)
Coordinar sus acciones con los COPALE y
con el CNE.
2(18%)
3(27%)
3(27%)
1(9%)
2(18%)
Establecer canales de información,
comunicación y dialogo en materia educativa
entre la población y la UGEL
2(18%)
1(9%)
4(36%)
3(27%)
1(9%)
Desarrollar y conducir mecanismos de
vigilancia social y de rendición de cuentas.
1(9%)
0
3(27%)
6(55%)
1(9%)
Como se puede ver en el cuadro, de acuerdo a los entrevistados, el mayor grado de avance se ha dado en canalizar
la participación de la sociedad civil en la gestión educativa regional. En menor medida, en un buen grupo de
COPARE se ha logrado avances en la opinión sobre las políticas educativas, la promoción de convenios entre la DRE
y las organizaciones regionales en beneficio del servicio educativo y la coordinación con los COPALE. Llama la
atención que en la gran mayoría de COPARE haya poco o ningún avance en la función relacionada a desarrollar y
conducir mecanismos de vigilancia social y rendición de cuentas.
Ahora bien, al consultar sobre qué tanto su organización actual estaría facilitando el que asuman el reto de cumplir
sus funciones, la mayoría de COPARE plantearon diversos aspectos que dan luces en relación a las dificultades que
estarían teniendo. En primer lugar, no hay mucha claridad sobre cuál debería ser el modo de organización y
funcionamiento de los Consejos con el propósito de asumir sus funciones, ni tampoco habría claridad sobre cuáles
son las funciones específicas que los COPARE deberían cumplir.
En segundo lugar, los COPARE como instancias de participación, que supuestamente deberían ser autónomas,
todavía son muy dependientes de las instancias del sector público, tanto del sector educación (DRE y Gerencia de
Educación) y del GR (GDS), lo que hace que su sostenibilidad este sujeta a los cambios en estas instancias. En
tercer lugar, un porcentaje alto de instituciones que conforman los COPARE no están realmente comprometidas con
el sentido y el trabajo de estas instancias, lo cual incide negativamente en las opciones que tienen para fortalecerse
internamente y para realmente participar de manera colectiva y propositiva en los procesos de gestión educativa
regional.
Un primer elemento que ayuda a entender el desempeño de los COPARE es el apoyo institucional que reciben de las
instituciones miembro. Como se puede observar en el siguiente cuadro, el mayor apoyo obtenido, tanto de sociedad
civil como del sector público está referido a la disposición de tiempos y permiso para asistir a las reuniones, así como
a la asignación oficial de representantes para el COPARE. Asimismo, en una mayoría de consejos se cuenta con el
respaldo político de sus instituciones miembro. Adicionalmente, en menos de la mitad de los consejos las
instituciones mantienen canales abiertos de comunicación y se articulan a las prioridades de los COPARE. Por el
contrario, la gran mayoría de los consejos no recibe apoyo en la asignación de presupuesto o personal para el
trabajo.
Cuadro 9: Apoyo institucional de las instituciones de sociedad civil y sector publico que conforman el
COPARE
Todos o mas del
50%
Cuentan con permiso de sus instituciones para
participar de las reuniones del COPARE en el
horario de trabajo
Menos del 50% o
nadie
No hay info.
Soc.
civil
Sector
publico
Soc.
civil
Sector
publico
Soc.
civil
Sector
publico
8(72%)
7(64%)
1(9%)
2(18%)
2(18%)
2(18%)
10
Cuentan con un presupuesto asignado de su
institución para el trabajo en el COPARE.
1(9%)
0
8(72%)
9(81%)
2(18%)
2(18%)
Cuentan con un equipo de apoyo para las
actividades del COPARE.
2(18%)
1(9%)
6(54%)
7(64%)
3(27%)
3(17%)
Cuentan con el apoyo político de
instituciones para la toma de decisiones.
7(64%)
5(45%)
2(18%)
4(36%)
2(18%)
2(18%)
Participan como representantes oficiales de su
institución y no como personas naturales.
8(82%)
9(81%)
0
0
2(18%)
2(18%)
Mantienen
canales
de
comunicación
permanente con los estamentos a los que
representan, en relación a los acuerdos y
acciones del COPARE
5(45%)
4(36%)
3(27%)
4(36%)
3(27%)
3(17%)
Sus instituciones/estamentos han articulado
sus objetivos instituciones y acciones a las del
COPARE
4(36%)
3(27%)
4(36%)
4(36%)
4(36%)
4(36%)
sus
Asimismo, otro factor que hay que analizar para entender el desempeño de los COPARE son los recursos logísticos y
financieros con los que cuentan para organizarse, desempeñar sus funciones y funcionar cotidianamente de forma
constante. Si bien, es necesario que existan condiciones básicas políticas y de acompañamiento técnico, es
importante también que los Consejos puedan disponer de recursos materiales y presupuestales que les permitan
desempeñarse con las menores restricciones posibles.
Cuadro 10: Recursos logísticos y financieros
¿Cuentan los COPARE con los siguientes recursos logísticos?
¿Con una oficina?
¿Con materiales de oficina?
¿Con personal asignado?
3(27%)
2(18%)
4(36%)
¿Con secretario
3(27%)
¿Cuentan los COPARE con recursos financieros para…?
¿Para su funcionamiento?
¿Para vigilancia?
¿Para seguimiento implementación del PER?
¿Para difusión de sus acciones?
4(36%)
0 (0%)
0 (0%)
3(27%)
Un primer punto a resaltar es que 4 consejos cuentan con personal asignado para su funcionamiento, mientras que
solo 3 consejos cuentan con una oficina y un secretario. A pesar del apoyo con el que estos COPARE señalaron
contar, en términos materiales y de asignación de recursos humanos, el dato que no debemos perder de vista es que
en ambos casos más del 60% de los Consejos plantearon no contar con ningún tipo de acceso a estos recursos.
Sobre los recursos financieros, se encontró que en 4 consejos se cuenta con recursos para su funcionamiento y en 3
consejos se cuenta con presupuesto para la difusión de sus acciones. Sin embargo, ningun COPARE cuenta con
presupuesto para la vigilancia y el seguimiento al PER. Al igual que con los recursos logísticos, la gran mayoría de
los consejos no cuenta con ningun tipo de presupuesto para apoyar su funcionamiento.
Un tercer elemento que ayuda a entender el desempeño de los consejos, son las capacidades desarrolladas al
interior de los mismos. Este análisis pone en evidencia que, en primer lugar, independientemente de si las
instituciones provienen del sector público o de la sociedad civil, el porcentaje de éstas que tienen capacidades
instaladas para aportar a que los Consejos cumplan sus funciones es sumamente reducido. En segundo lugar, que
en el rubro en el que más los COPARE señalaron tener instituciones más capacitadas, es en lo referido a promover la
participación de la sociedad civil en los procesos de gestión de las políticas educativas regionales. En tercer lugar,
que las capacidades que parecen estar más desarrolladas en las instituciones que conforman los Consejos (tanto del
Estado como de la sociedad civil) son aquellas referidas a la concertación, fomento de la participación y desarrollo de
espacios de consenso y consulta. Sin embargo, en este caso el porcentaje de instituciones que las poseen no logra
superar, en promedio, ni el 40%. Finalmente, que las principales debilidades de los COPARE, en términos de
desarrollo de capacidades, están asociadas a los aspectos técnicos requeridos para poder ejercer sus funciones de
manera óptima.
Ahora bien, al explorar las razones que los mismos Consejos plantean que explicarían las dificultades para
aprovechar las capacidades institucionales en su desempeño, se encontró que la principal explicación fue la falta de
11
claridad y especificidad de estas funciones y como desempeñarlas. Asimismo, los entrevistados de tres consejos
plantean que los obstáculos también radican en la falta de procesos de planificación, falta de recursos económicos y
materiales, la dificultad para organizar el trabajo en comisiones especificas y la priorización de otras tareas como la
elaboración del PER.
Cuadro 11: Razones que explican que COPARE no hayan podido aprovechar capacidades en el desempeño
de sus funciones
Razones
Freq.
No hay claridad sobre las funciones y la especificidad de cómo desempañarlas- son
6 (55%)
funciones nuevas para el colectivo.
COPARE no cuenta con planificación que les permita asignar responsabilidades y
compromisos para el desarrollo de funciones específicas
3 (27%)
Falta de recursos económicos y materiales
3 (27%)
Falta organizar al COPARE en comisiones específicas que puedan asumir la
responsabilidad de ejercer cada función específica y que articulen las capacidades de los
miembros
3 (27%)
Porque COPARE ha priorizado otras tareas (principalmente el PER)
3 (27%)
COPARE recién se está reactivando
3 (27%)
No hay un trabajo compartido con el Estado- se evitan enfrentamientos entre la sociedad
civil y el estado DRE tiene poca legitimidad y no asume liderazgo del COPARE
3 (18%)
Por otro lado, uno de los elementos centrales que se planteo analizar, en relación a las experiencias previas de los
COPARE, fue la de los avances o logros más resaltantes de la instancia. Esta pregunta, sin embargo, solo fue
contestada por tres (27%) de los COPARE consultados, por lo que no se pudo definir una clasificación.
Como se ve en el cuadro a continuación, las regiones que brindaron esta información manifestaron que los
principales logros del COPARE fueron la participación en comisiones de evaluación, el posicionamiento del evento de
evaluación del PER en la agenda colectiva, las reuniones con candidatos para coloquios en materia educativa, el
pacto social de los candidatos al congreso y la conclusión del PER. Los avances mencionados fueron logrados entre
el 2006 y el 2010 en las diferentes regiones.
Cuadro 12: Logros de los COPARE en los últimos años
Logros
Región
Participación en la comisión de evaluación de la CPM y otras
concurso en el ministerio. No se ha hecho vigilancia propiamente
dicha en el marco de la implementación del PER, sólo en la
participación de los concursos públicos de donde se fue parte de las
comisión de evaluación.
Año
La Libertad
2008 2009
Posesionar en la agenda colectiva, el evento que anualmente
registra los avances de la implementación de las políticas del PER
Lambayeque
2008 2009
Coordinaciones con candidatos para coloquios en materia educativa
Pacto social de los candidatos al congreso
Lambayeque
Lambayeque
Concluir el PER
Tumbes
2010
2006
2009 2010
Asimismo, se les consulto acerca del grado de incidencia que ha tenido el COPARE en distintas decisiones de la
gestión educativa regional. En primer, lugar, en el caso de la selección de prioridades educativas, las regiones
afirman que los logros en incidencia han estado concentrados en el proceso de elaboración del PER y en la
concertación de planes y proyectos de inversión. Al consultar porque se dieron los logros de incidencia, tres regiones
manifestaron que fue parte del proceso de consenso en la elaboración del PER y una manifestó que los logros se
dieron gracias al apoyo de la cooperación internacional.
Cuadro 13: Incidencia del COPARE en la gestión educativa regional
12
Temas
a) ¿Logró incidir el COPARE?
SI
NO
No hay
info.
Selección de prioridades
educativas
9(82%)
1(9%)
1(9%)
Diseño de políticas
educativas
6(55%)
3(27%)
La Libertad, Cusco, Lima, San Martin, Cajamarca
Junín, Ica y Tumbes
y Ayacucho
2(18%)
Implementación de
políticas educativas
5(45%)
Cusco, Junín, Ucayali,
Cajamarca y Ayacucho
5(45%)
La Libertad, Lima, San
Martin, Ica y Tumbes
1(9%)
Seguimiento y evaluación
de políticas educativas
1(9%)
Ayacucho
8(73%)
La Libertad, Cusco,
Lima, Junín, San
Martin, Cajamarca, Ica
y Tumbes
2(18%)
Elaboración de PIP
4(36%)
La Libertad, Ucayali,
Cajamarca y Tumbes
6(55%)
Cusco, Lima, Junín,
San Martin, Ica y
Ayacucho
1(9%)
Ejecución de PIP
1(9%)
Tumbes
7(64%)
La Libertad, Lima,
Junín, San Martin,
Cajamarca, Ica y
Ayacucho
3(27%)
Reestructuración de DRE
o Gerencia de Educación
1(9%)
Cajamarca
7(64%)
La Libertad, Cusco,
Lima, Junín, San
Martin, Ica y Tumbes
3(27%)
La Libertad, Cusco, Lima, San Martin
Junín, Ucayali,
Cajamarca, Ica, Tumbes
y Ayacucho
Selección y evaluación de 4(36%)
funcionarios públicos
La Libertad, Cusco,
Tumbes y Ayacucho
Otros 1: Proceso de
contratación de docentes
3(27%)
Lima Cajamarca e Ica
5(45%)
2(18%)
Lima, Junín, San
Martin, Cajamarca e Ica
0 8(73%)
En segundo lugar, el logro de incidencia en el diseño e políticas educativas también parece concentrarse en el
proceso de elaboración del PER, el que es mencionado en tres regiones. Al preguntar la razón de este logro, los
COPARE mencionaron que se debió al acompañamiento y articulación del COPARE al trabajo que hace la DRE.
En tercer lugar, al consultar sobre el logro de incidencia en la elaboración de proyectos de inversión pública, todas las
regiones que manifestaron haber logrado incidencia, resaltaron que se ha logrado la aprobación de proyectos de
inversión en las regiones. La razón de este logro, manifestada únicamente por Ucayali fue la asistencia técnica y la
participación en el Presupuesto Participativo.
En cuarto lugar, en el caso de los logros de incidencia tanto en selección de funcionarios como de docentes, los
representantes del COPARE afirman que el logro estuvo relacionado a la participación de representantes del
COPARE en las comisiones de evaluación y selección. Al consultar la razón de este logro, los entrevistaron
manifestaron que se debe, principalmente, a una exigencia administrativa, así como a una mayor apertura a la
participación del COPARE en estos procesos.
13
Por otro lado, se busco recoger información especifica sobre la percepción de los COPARE sobre la vigilancia. En
primer lugar, se inicio consultando a los entrevistados que entienden por vigilancia, lo que permitió establecer algunas
categorías comunes entre las regiones acerca del significado que se le da al proceso de vigilancia.
Como se puede observar, para siete de las regiones consultadas, el proceso de vigilancia significa hacer seguimiento
al cumplimiento de objetivos y acuerdos establecidos con el estado. Asimismo, cuatro regiones plantearon que la
vigilancia es hacer seguimiento a los presupuestos y lograr una rendición de cuentas por parte de las instancias
públicas. Adicionalmente, tres regiones firmaron que la vigilancia sirve para promover o incidir en el estado para que
se cumplan los objetivos y/o acuerdos planteados. Dos regiones plantean, además, tres significados o funciones de la
vigilancia: hacer seguimiento a la implementación de políticas educativas, garantizar la transparencia de procesos y
lograr un proceso de concertación entre instituciones del estado y la sociedad civil. Otros significados mencionados
son la identificación de roles de las diferentes instancias, la difusión de los acuerdos y compromisos y el ejercicio
ciudadano.
Cuadro 14: ¿Qué es vigilancia para los COPARE?
Percepción de vigilancia
Frecuencia
Hacer seguimiento al cumplimiento de objetivos/acuerdos
7(64%)
Hacer seguimiento a presupuestos/rendición de cuentas
4(36%)
Promover/incidir en el cumplimiento de objetivos/acuerdos
3(27%)
Hacer seguimiento a la implementación de políticas educativas
2(18%)
Garantizar la transparencia de procesos
2(18%)
Proceso de concertación entre instituciones
2(18%)
Tambien se consulto a los COPARE que tal importante es el ejercicio de la vigilancia para la gestión pública regional.
Como se puede ver en el siguiente cuadro, diez de los once COPARE consultados plantearon que la función de
vigilancia es muy importante para la gestión pública regional. Al consultar la razón de esta percepción, siete regiones
(64%) manifestaron que la función de vigilancia es muy importante ya que promueve el cumplimiento de objetivos y
acuerdos establecidos por el estado. Asimismo, cuatro regiones señalaron que la importancia de la función de
vigilancia radica en que permite la transparencia de información acerca de las acciones que se realizan en materia
educativa.
Finalmente, se consulto a los COPARE cuales son los principales retos de la instancia para los próximos años. Al
igual que preguntas anteriores, un análisis de contenido de los discursos permitió establecer categorías de estos
retos mencionados por las regiones. Como se observa a continuación, el reto más importante, mencionado por seis
COPARE (55%) es el de promover la implementación de políticas educativas de manera eficaz, incluyendo las
políticas incluidas en los PER.
Cuadro 15: Principales retos del COPARE
Retos
Frecuencia
Promover la implementación de políticas educativas (incluye
PER)
Fortalecimiento del rol de vigilancia
Fortalecimiento institucional del COPARE
Posicionamiento del COPARE a nivel regional
Lograr la mayor participación de la sociedad civil
6(55%)
4(36%)
4(36%)
2(18%)
2(18%)
Establecer espacios de concertación y articulación de políticas
2(18%)
Adicionalmente, cuatro regiones, en cada caso, plantearon que dos retos importantes están relacionados al
fortalecimiento y efectividad del rol de vigilancia del COPARE y al fortalecimiento del COPARE como instancia. Otros
retos planteados por dos regiones están relacionados al posicionamiento del COPARE a nivel regional, al logro de
una mayor participación de la sociedad civil en la gestión educativa y al establecimiento de espacios de concertación
y articulación de políticas educativas. Por último, otros retos mencionados son el financiamiento del COPARE, el
logro de un plan educativo a largo plazo y convertirse en un referente de capacitación, entre otros.
5. Conclusiones:
14
A continuación presentamos el análisis de los resultados y las conclusiones extraídas de la información presentada
en la sección anterior:
Composición de los COPARE:
Una primera conclusión que señalar es que los COPARE cuentan con un avance significativo en su dimensión formal,
tanto en lo referido al reconocimiento regional con el que las instancias cuentan, a su conformación mixta, así como a
su estructura básica de organización interna.
En relación a lo primero, el informe muestra que en lo referido a su constitución, la mayoría de los COPARE son
instancias que cuentan con el reconocimiento formal del sector público regional, a través de una norma
correspondiente al responsable del sector educación o a través de una ordenanza de nivel regional. Este dato,
corroborado en los estudios de años anteriores (Stojnic y Sanz, 2007; Stojnic y Cabrerizo, 2008), evidencia que a lo
largo del tiempo los Consejos han mantenido un reconocimiento formal en el nivel regional 16.
Con respecto a su conformación mixta, los datos presentados muestran que el promedio de representantes
provenientes de la sociedad civil y del sector público se divide casi en un 50-50%, además de que en la mayoría de
casos éstos son representantes oficialmente asignados por cada una de las instituciones miembros de la instancia.
En la gran mayoría de casos, hay una representación importante de instancias del Estado, como las DRE y las GDS,
así como de instituciones que representan a otros estamentos, como las universidades públicas y privadas, ONG,
colegios de docentes y SUTEP. Asimismo, los resultados evidenciaron que si bien la presidencia de los Consejos
sigue recayendo en la DRE y/o Gerencia de Educación, el resto de los cargos están principalmente ocupados por
actores de la sociedad civil. Esto muestra, que, en su conformación, los COPARE respetan el sentido mixto de la
instancia, plateado desde la LGE.
En relacion a las estructuras de organización, los resultados ponen en evidencia que los COPARE estarían
organizándose aprovechando estructuras de organización muy similares, en las que destacan la existencia de las
siguientes instancias: Asamblea (100%), Consejo Directivo (90%), Secretaría Técnica (82%) y comisiones de trabajo
(64%).
Estas instancias parecen haber logrado definir elementos básicos de su conformación, como una representación
mixta y el reconocimiento formal del sector público regional. Estos elementos, como se señalaba en estudios
anteriores, si bien no pueden ser considerados como suficientes para garantizar el funcionamiento adecuado y
sostenible de los Consejos, sí deben reconocerse como un logro en relación a un primer nivel de legitimidad y
organización interna. Sin embargo, la alerta que se levanta al respecto, es que este “logro” se alcanzó tiempo atrás y
que no se lo ha aprovechado a favor de la consolidación de los COPARE.
Ejemplo de esto es que consultados acerca de la existencia de comisiones de trabajo para abordar dos temas
fundamentales en la agenda pública nacional y regional, como la vigilancia y el seguimiento a la implementación de
los PER, el porcentaje de Consejos que señalaron contar con dichas instancias se redujo significativamente a menos
del 20%. Esto se evidenció en los estudios llevados a cabo en los años 2007 y 2008, lo cual hace cuestionar qué
tanto los COPARE han logrado trascender su constitución formal para promover cambios y efectos en la gestión
educativa regional.
Organización y funcionamiento de los COPARE:
Con respecto a los procedimientos y procesos de toma de decisión interna, la información recogida evidencia una
tendencia en los COPARE a darle el mayor peso directivo a dos de sus principales instancias, a la Asamblea y los
CD. En primer lugar, la asignación mayoritaria de rolesde planificación a la asamblea evidenciarían la fuerza política
que en los COPARE se le brinda a esta instancia en temas fundamentales de la constitución y organización, así
como la dirección política de la acción del COPARE.
Ahora bien, el estudio evidencia también que los Consejos Directivos son instancias de mucha relevancia en el
funcionamiento de los COPARE ya que se les asigna no sólo un rol preponderante en la dimensión técnica, sino que
se les considera como una instancia que debe compartir con la Asamblea, responsabilidades políticas. Ejemplo de
esto es que en 7 de las 11 regiones se indicó que la función de definir la planificación del COPARE debía ser
compartida entre ambas instancias y en la mayoría de los COPARE, a los CD se le asigna responsabilidad para
tomar las decisiones finales de la instancia en la cotidianeidad institucional, manejar su presupuesto, monitorear a las
comisiones de trabajo, ejecutar la planificación y coordinar todo lo referido a la organización de las reuniones de los
COPARE en su conjunto. En este sentido, se entendería que mientras que a las asambleas se les asigna un rol de
guía político, los CD, en conjunto con las comisiones de trabajo, se encargarían de asumir una responsabilidad
compartida, entre lo político y técnico, para gestionar el funcionamiento de los COPARE.
Por otro lado, el estudio muestra que si bien hay una tendencia en los COPARE relacionada a procedimientos
participativos para la toma de decisión, en algunos casos se mantiene todavía una dependencia a las decisiones
provenientes de las instancias del sector público con mayor presencia en los Consejos, como la DRE, Gerencia de
Educación y GDS. Esto se observa, por ejemplo, en la definición de las instituciones miembros de los COPARE, en
cuatro casos, en la designación de los CD, (Ucayali y Lambayeque) y la designación de la Secretaría Técnica
16
E incluso en tres casos, se ha logrado avanzar en dicho reconocimiento, ya que los COPARE de Tumbes y Junín, que no
contaban con el mismo hacia finales del 2008 (ver Stojnic y Cabrerizo), empezaron el 2010 con una resolución regional que los
reconoce.
15
(Ucayali). Esto se refuerza en casos como Lima y Junín, donde las responsabilidades de la vicepresidencia y la
secretaría técnica son siempre asignadas a la GDS.
Estos ejemplos, ponen en evidencia, dos aspectos importantes en relación al fomento de organización interna y toma
de decisiones participativas. En primer lugar, que en algunos casos los COPARE encuentran que sus posibilidades
de fortalecimiento y funcionamiento están muy vinculadas a lo que se pueda fomentar desde el GR. Sin embargo, y
en segundo lugar, también muestra que esto habría surgido de una decisión colectiva de los mismos COPARE en
vista de que dicha asignación de responsabilidades fue planteada como parte de su reglamento interno.
Los resultados evidenciaron también que las instancias reconocían que sus procesos de planificación estaban
también marcados por características participativas y en las que destacaba el debate, la búsqueda de consensos y la
decisión colectiva. En 10 casos los Consejos señalaron que contaban con una herramienta o documento de
planificación para toda la instancia y hubo coincidencia al resaltar que los procesos de planificación fueron reflejo de
un ejercicio participativo y democrático, producto de la consulta. Asimismo, en la mayoría de los casos se destaco
que las decisiones finales sobre los temas importantes siempre recaen en la Asamblea, como órgano principal y
espacio de debate del pleno de los miembros del COPARE. Lo ejemplificado muestra se estaría fortaleciendo un
sentido participativo y de consenso para la toma de decisiones importantes, fomentando tanto las oportunidades de
sus miembros para opinar en el debate de las decisiones, así como para asumir un rol activo en la toma de decisión
final.
Desempeño de los COPARE:
En relación al desempeño de las funciones del COPARE, el estudio evidencia la otra cara de la moneda y corrobora
una situación planteada anteriormente por los estudios previos del COPARE. Abordado el funcionamiento de los
Consejos desde una mirada más técnica de los procesos y en referencia a los logros e impactos que estas
instancias han tenido en relación a sus roles y frente a la gestión educativa regional, la información muestra que
mayoritariamente estas instancias estarían estancados en la fase de los PER y con poco desarrollo técnico para
asumir nuevos retos.
Desde lo formal se evidencia la dificultad de los COPARE para asumir sus diversas funciones y roles técnicos. Líneas
arriba señalábamos que los Consejos manejan una estructura de organización similar, sin embargo, los datos del
estudio muestran que dicha estructura no ha logrado incorporar o responder a los roles y funciones específicas de los
COPARE, sino que por el contrario se estaría quedando en los aspectos formales generales. Así por ejemplo, sólo
aunque varios Consejos señalaron tener comisiones, al consultar sobre las funciones que por ley les corresponde, se
evidenció que no tenían ninguna comisión que asumiese, en la actualidad, dichas responsabilidad.
Consultados, también, acerca de registros formales sobre procedimientos o acuerdos que abordasen cuestiones más
operativas (planificación o funcionamiento de comisiones de trabajo), el porcentaje de COPARE fue minoritaria. Esto
evidenciaría una gran dificultad de los COPARE para adaptar su organización a los roles y funciones que le
correspondería asumir como instancia de participación, concertación y vigilancia de la gestión educativa regional.
Asimismo, al profundizar los temas incluidos en la planificación del 2009 y del 2010, se evidencia que son pocos los
COPARE que han logrado asumir algún rol o función distinta a lo referido al diseño y difusión de los PER. En el año
2009, de los 5 COPARE que indicaron haber planificado, los principales temas incluidos fueron la conclusión y
difusión de sus PER y su participación en el diseño curricular regional. En el caso de la planificación 2010, 5
instancias señalaron haber planificado sus acciones, entre las que se incluyeron los mismos temas antes señalados,
además de acciones referidas al seguimiento, evaluación y aporte para sostener el proceso de implementación de los
PER y el diseño de proyectos de inversión pública sobre políticas educativas prioritarias.
Si bien, los últimos temas reflejan el involucramiento de los COPARE más allá de lo referido al diseño del PER, el que
sean tan pocos Consejos los que incluyen estos temas en su planificación es reflejo de las dificultades antes
señaladas. Además, un aspecto que no queda claro a partir de la información levantada, y que debería ser
investigado, se refiere a qué rol consideran los Consejos que deberían asumir en procesos tales como el diseño
curricular regional, los PIP o la propia implementación de los PER. Así mismo, llama la atención, que entre los temas
incluidos en la planificación, no se incluyan actividades relacionadas a la vigilancia.
La información presentada en el estudio evidencia que, en general, aunque los COPARE han logrado algunos
avances en el desempeño de sus funciones específicas, éstos son sumamente limitados en relación a la dimensión
de las funciones que les compete asumir. Particularmente, queda claramente evidenciado que muchos de los
avances que ellos mismos reconocen, se vincula con acciones, productos o efectos relacionados a la elaboración de
los PER. Así mismo, consultados los COPARE acerca de cuáles consideraban eran sus principales logros, hubo
coincidencia mayoritaria entre los entrevistados en señalar que su mayor impacto había estado en canalizar la
participación con referencia al diseño de los PER.
Ahora bien, en términos de incidencia de los COPARE en la gestión regional, la información muestra que el mayor
avance lo lograron en relación a la definición de las prioridades educativas y el diseño de políticas, lo cual indicaría el
posicionamiento de los COPARE como instancias de consulta. Es importante señalar, que en algunos casos los
Consejos destacaron como logros, el haber participado en la selección o evaluación del personal administrativo del
estado, sin embargo, dicha participación ha respondido en la mayoría de casos a un requisito administrativo y
normativo y en tal sentido, no consideramos que pueda plantearse como un logro de la propia incidencia de los
Consejos.
Lo presentado corrobora las conclusiones planteadas a fines del 2007 y del 2008 por dos estudios anteriores. En
primer lugar, corrobora, que si bien el participar o promover el diseño de los PER es un logro valioso de los COPARE
16
que es importante destacar, éstos no han logrado ningún otro “logro” o impacto significativo posterior. En segundo
lugar, corrobora la dificultad de los Consejos para asumir sus otros roles y funciones específicas. Todo esto plantea
una conclusión clara y una alerta a tomar en cuenta: en su mayoría, luego del diseño de sus PER, los COPARE se
han estancado en relación a su desempeño.
El desempeño de los COPARE, según los entrevistados, podria ser explicado por diferentes aspectos. Uno de ellos
es que habría un desgaste de la estructura de organización de los Consejos la que, aunque favorece la participación
interna, no estaría facilitando que las instancias asuman el cumplimiento de sus funciones. Otro aspecto planteado
por los entrevistados tiene que ver con la dependencia del funcionamiento de los COPARE, tanto en la dimensión
participativa como en el desempeño de sus funciones, en relación a la actitud, apertura, voluntad y compromiso de
las instancias públicas (DRE o GR).
Un tercer aspecto expresado por los COPARE, se relaciona con la falta de claridad sobre el modo más adecuado de
organizarse y gestionar los roles respectivos, y por otro lado, dad sobre cuáles son las funciones específicas que
deberían ejercer para cada uno de dichos roles. Un cuarto aspecto es que un porcentaje alto de instituciones que
conforman los COPARE no demuestran compromiso con el sentido y el trabajo de estas instancias y su motivación
para participar sería limitada. Esto se reflejaría en el hecho de que las representaciones de las organizaciones de la
sociedad civil no estarían logrando superar su designación formal para aportar efectivamente con el trabajo.
Un aspecto adicional referido al desempeño de los COPARE tiene que ver con su acceso a recursos, tanto humanos,
logísticos, como de desarrollo de capacidades institucionales. El análisis de la información con respecto a este tema,
arroja como principal y más importante conclusión, de que los COPARE no cuentan con un acceso permanente y
sostenido a recursos suficientes que les facilite su organización y funcionamiento interno, así como alcanzar un
desempeño óptimo en el ejercicio de sus roles y funciones específicas.
Asimismo, el análisis muestra un bajo nivel de compromiso activo de las instancias miembro del COPARE. Tanto en
el caso de instituciones de sociedad civil y del sector público, la información recogida muestra que, aunque los
representante cuentan con el reconocimiento oficial de sus instituciones para participar de la instancia y para tomar
decisiones en representación oficial, son pocas las instituciones que cuentan con presupuesto o personal asignado,
que brinde apoyo técnico a las acciones de los COPARE, o que han articulado sus objetivos institucionales a las
acciones del COPARE. Queda claro, que en la mayoría de casos el respaldo formal que las instituciones brindan, no
se estaría traduciendo en términos prácticos en un apoyo, acompañamiento, asesoría e involucramiento para la
consecución de los resultados de los Consejos.
Habría que destacar que esta debilidad se hace más evidente desde la perspectiva de las instituciones de sociedad
civil, debido principalmente a que los Consejos aparecen en el actual proceso de descentralización como una opción
para generar un espacio efectivo de participación de la sociedad civil en la gestión educativa regional, a través del
ejercicio compartido con las instancias del sector público. En tal sentido, reiteramos lo planteado por Stojnic y Sanz
(2007), en relación a la dificultad de las instituciones de la sociedad civil para apropiarse de los COPARE como
espacios para la participación y concertación sobre la gestión educativa regional, hecho que debilita las posibilidades
de que el espacio se consolide.
En relación a las capacidades disponibles e instaladas en los COPARE para el ejercicio de sus funciones, están
principalmente asociadas a la concertación, fomento de la participación y desarrollo de espacios de consenso y
consulta. Esto es un avance importante a destacar y una tendencia favorable para la consolidación de estos
espacios, sin embargo, este avance choca con una fuerte barrera, cuando el ejercicio de la participación y el
consenso no logra traducirse en incidencia en los procesos de gestión y en efectos concretos para el mejoramiento
de la educación regional.
En tal sentido, los datos muestran que no son muchas las instituciones que conforman los COPARE que posean
capacidades específicas instaladas que aporten para que las instancia desempeñen de la mejor forma posible sus
funciones, particularmente en referencia a los aspectos técnicos de las mismas. Esto, demostraría ser una gran
limitante para el desempeño de los COPARE, ya que como se evidenció en estudios anteriores, las funciones que se
espera que los Consejos ejerzan, poseen una carga técnica bastante fuerte, tanto en aspectos procedimentales,
instrumentales, y normativos.
Por otro lado, en lo especificamente relacionado al rol de vigilancia de los COPARE, la conclusión fundamental del
estudio es que mientras que en el discurso la gran mayoría de Consejos plantean la importancia de que las instancias
asuman este rol de manera sostenida, en lo concreto, no se evidencia ninguna acción a favor de fortalecerse para la
vigilancia educativa. La información recogida muestra que ninguno de los COPARE manifestó haber contado con un
plan de vigilancia en el 2009 ni haber realizado acciones en tal sentido durante ese año; de igual forma para el año
2010, ningún COPARE señaló haber planificado acciones de vigilancia. De la misma forma, consultados acerca de la
incorporación del rol de vigilancia en su estructura de organización, un número significativamente reducido planteó
contar con una comisión particular que abordase dicha temática.
Lo planteado evidenciaría, por un lado, que si bien se considera importante para la gestión de los COPARE su rol de
vigilancia, no habría un correlato práctico y concreto para ejercerlo. Por otro lado, quedaría en evidencia que de
alguna manera dicho rol se ve opacado por lo referido al PER, que nuevamente, aunque sumamente importante, no
es lo único importante en lo que debería involucrarse los Consejos. Finalmente, se evidenciaría que los COPARE no
reconocerían la articulación entre el proceso de implementación de los PER y la vigilancia, comprendiendo que éste
último podría tener posibilidades importantes para promover cambios concretos.
Por último, la evidencia presentada en el estudio muestra con mucha claridad que, en general, a pesar de las
grandes expectativas que se tiene de los COPARE, en relación a los roles y funciones que supuestamente les
17
compete ejercer, son pocos los recursos y las condiciones institucionalizadas con las que estas instancias cuentan
para fortalecerse en su desempeño.
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