Guía para la elaboración del plan de ordenamiento territorial municipal (descargar)

Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
República de Guatemala
Guía para la elaboración
del Plan de Ordenamiento
Territorial Municipal
Guatemala, SEGEPLAN
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal.
Marco conceptual y metodológico.
Guatemala, diciembre 2011.
120 p.; (Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial
Municipal; 1)
1. Ordenamiento Territorial. 2. Guía de desarrollo local. 3. Planificación territorial.
4. Zonificación territorial. 5. Regulación y normativa de usos del suelo.
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
9 calle 10-44 zona 1, Guatemala, Centro América
PBX 22326212
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Coordinación proceso editorial: Jovita Bolaños Solares
Diseño de portada e interiores: Sergio Contreras Dávila
Se permite la reproducción de este documento, total o parcial, siempre que no se alteren los
contenidos ni los créditos de autoría y edición.
3
Elementos conceptuales
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
EQUIPO CONDUCTOR
Karin Slowing Umaña
Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia, SEGEPLAN
Ana Patricia Monge Cabrera
Sub Secretaria de Planificación y Ordenamiento Territorial, SEGEPLAN
Jean Roch Lebeau
Asesor en Ordenamiento Territorial
Ana Violeta Reyna Contreras
Directora de Ordenamiento Territorial
EQUIPO TÉCNICO
Dirección de Ordenamiento Territorial
Ana Violeta Reyna Contreras (coordinadora)
Jean Roch Lebeau
Carlos Barillas
Betzaida Revolorio
Hugo Gomez
Elisa Herrera
Carol Guerra
Asesoría de la Agencia de Cooperación Alemana, GIZ
Fabricio Rodríguez
Marcus Mayr
4
Contenido
CAPITULO I. A manera de introducción………………………5
1.
ELEMENTOS CONCEPTUALES...........................................................................................................................7
1.1. El territorio...........................................................................................................................................................7
1.2. Ordenamiento Territorial...............................................................................................................................8
a. Beneficios del Ordenamiento Territorial..............................................................................................9
b. Principios del ordenamiento territorial............................................................................................ 11
1.3. La participación reflexiva............................................................................................................................ 12
a.
b.
c.
d.
La interculturalidad.................................................................................................................................. 12
En busca de la equidad de género..................................................................................................... 12
Inclusión de grupos tradicionalmente excluidos de la planificación..................................... 12
Transparencia y honestidad.................................................................................................................. 13
1.4. La Institucionalidad territorial................................................................................................................... 13
2.
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL MARCO
DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN......................................................................................... 16
2.1. Aspectos Generales....................................................................................................................................... 16
a. La relación entre el ordenamiento territorial y la planificación del desarrollo................... 16
b. Niveles y competencias de Ordenamiento territorial.................................................................. 18
c. El rol de la Dirección de Ordenamiento Territorial de SEGEPLAN en los procesos de
ordenamiento territorial......................................................................................................................... 20
2.2. El plan de ordenamiento territorial municipal.................................................................................... 21
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
Plan de Ordenamiento Territorial........................................................................................................ 21
Ejes transversales a considerar en un POT...................................................................................... 21
Prospectiva territorial.............................................................................................................................. 21
Gestión del territorio............................................................................................................................... 22
Gestión territorial rural............................................................................................................................ 23
Gestión territorial indígena................................................................................................................... 23
Gestión urbana.......................................................................................................................................... 23
CAPITULO II. Procesos para la formulación de un POT………25
USO Y ESTRUCTURA DE LA GUÍA EN EL PROCESO DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL........................................................................................................ 27
ETAPA 1: Preparación para el Proceso de O.T.................................................................................................... 29
Paso a paso…................................................................................................................................................................ 33
1.
Actividades previas en la realización del proceso del POT............................................................. 33
2.
Conociendo la problemática territorial del municipio.................................................................... 34
5
3.
Evaluación de capacidades municipales para el POT....................................................................... 38
4. Conocer quiénes transforman el territorio: Actores Territoriales................................................. 39
5. Conformación de la Mesa de Ordenamiento Territorial................................................................. 41
6. Comunicación y validación del proceso en el COMUDE................................................................. 42
Productos de la etapa 1............................................................................................................................................. 44
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
ETAPA 2: Diagnóstico y análisis de las dinámicas territoriales..................................................................... 47
6
Paso a Paso…................................................................................................................................................................. 51
1.
Recopilación y generación de información geográfica.................................................................... 51
2.
Comprensión de la organización territorial actual del municipio................................................ 55
3.
Análisis de riesgo a tomar en cuenta para el análisis de las dinámicas territoriales.............. 58
4.
Análisis de los servicios básicos: población, infraestructura equipamiento y movilidad.... 59
5.
Análisis de los usos del territorio: Espacios de uso y manejo especial, usos de la tierra
en el ámbito urbano y rural........................................................................................................................ 64
6.
Análisis de las Dinámicas Económicas Territoriales........................................................................... 68
7.
Reflexión participativa sobre las dinámicas territoriales.................................................................. 73
Productos de la etapa 2............................................................................................................................................. 79
ETAPA 3: Elaboración del POT: Escenarios y directrices municipales......................................................... 83
Paso a Paso..................................................................................................................................................................... 87
1.
Congruencia entre las visiones territoriales y las de los planes de desarrollo......................... 87
2.
Construcción y selección de Escenarios de desarrollo territorial.................................................. 89
3.
Directrices de Ordenamiento territorial................................................................................................. 91
4.
Organización territorial Futura: Plan de ocupación del territorio................................................. 93
5.
Plan de uso del suelo PLUS......................................................................................................................... 94
6.
Socialización, validación y aprobación del POT.................................................................................. 98
Productos de la etapa 3...........................................................................................................................................101
ETAPA 4: Gestión del POT:......................................................................................................................................103
1.
Arranque institucionalizado del proceso de Ordenamiento territorial en base al POT......107
2.
Fortalecimiento organizacional municipal: Roles y Funciones....................................................108
3.
Revisión de normativa vigente y desarrollo de normativa específica al territorio...............109
4.
Instalación de los sistemas de información y gestión del ordenamiento territorial............110
5.
Identificación de medidas catalizadoras para la implementación del POT............................110
6.
Desarrollo e implementación del sistema de monitoreo y evaluación del POT....................111
7.
Elaboración de Políticas de OT................................................................................................................113
A manera de introducción
A manera de introducción
CAPÍTULO I
1. Elementos conceptuales
El territorio es una construcción social, es decir, un
conjunto de relaciones sociales que dan origen y
a la vez expresan una identidad y un sentido de
propósito compartido por múltiples agentes públicos
y privados. La idea de Territorio está referida a un
espacio geográfico que ha sido apropiado, ocupado
y delimitado por un grupo humano, el cual va
organizando y transformando según las propiedades y
condiciones físicas y según las ideas, valores y creencias
que ese grupo ha desarrollado en el transcurso de su
experiencia de vida. El territorio es un concepto más
amplio y complejo que el espacio físico. En ese sentido,
el territorio deja de ser el soporte físico de las actividades
humanas, para transformarse en un sistema complejo
donde interactúan factores ambientales, económicos,
sociales, políticos y culturales.
El territorio es una apropiación a la vez económica,
ideológica y política (social) del espacio, por grupos o
actores que brindan una representación particular de
ellos mismos y de su historia.
El concepto de territorialidad designa un proceso
de apropiación del territorio por un grupo social.
Geográfica y teóricamente, el territorio puede ser
definido como la unidad espacial en donde existe una
identidad vinculada al lugar de vida. Es decir que el
territorio representa las relaciones sociales espaciales,
tanto en un sentido espacial como ideológico.
Asimismo, el territorio tiene sus actores, sus leyes y
reglas de organización y de diferenciación que son por
una parte universales y por otra parte propias a cada
sistema social. En esa perspectiva, se encuentran, al
menos, tres aspectos que integran la incidencia del ser
humano sobre el territorio que ocupa:
•
•
•
La decisión sobre el uso que se puede dar
a cada espacio del territorio, lo que implica
decidir las actividades que se van a desarrollar.
La decisión sobre cuánto territorio se va
a ocupar para humanizar o destinar a la
actividad de la sociedad
La decisión de preservar la sostenibilidad del
desarrollo, lo que implica tanto la preservación
de los espacios no ocupados como aquellos en
los que la actividad humana genera procesos
de transformación del territorio.
El territorio en la percepción de
un grupo de autoridades y vecinos
rurales quichés, Santa Cruz del
Quiché. 2011
A manera de introducción
1.1 El territorio
• El territorio se define por las culturas, las
tradiciones y las costumbres
• Territorio es administrar los recursos que
se tienen. Lo componen la población y los
animales.
• Parte de la madre naturaleza: oxigeno, agua,
clima, árboles, plantas, personas, animales
• Es un área geográfica con sus culturas
• Son todas las personas que están dentro de
un municipio que tienen un objetivo común.
Está conformado por la naturaleza, la cultura,
la forma de vivir, la agricultura y los valores.
9
1.2 Ordenamiento Territorial
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
El tema del Ordenamiento Territorial –OT- ha adquirido
gran relevancia en los últimos años en Guatemala,
y surge como una necesidad tanto de los gobiernos
locales y nacionales, de las estructuras supranacionales
y de las demandas de la sociedad civil, para ordenar los
territorios en términos de desarrollo sustentable.
El Ordenamiento Territorial debe ser considerado
como un proceso que se construye de manera
participativa para promover el bienestar de todas las
personas que viven en un determinado territorio. Tiene
como objetivo superar desequilibrios económicos,
ambientales y socio-culturales existentes y sentar las
bases para un desarrollo equilibrado y sostenible a
futuro, aprovechando las potencialidades y respetando
las limitaciones de un espacio determinado.
El ordenamiento territorial se define como el arte o
técnica (más que la ciencia) de disponer con orden,
a través del espacio de un país y con una visión
prospectiva, la población y sus actividades, los
equipamientos y los medios de comunicación que se
pueden utilizar, tomando en cuenta las restricciones
naturales, humanas y económicas, incluso estratégicas1.
El ordenamiento territorial se concibe principalmente
como un espacio de diálogo, discusión, negociación y
concertación entre los diferentes actores que moldean
el territorio y que pueden tener intereses particulares
encontrados en él. El Ordenamiento Territorial como
herramienta para la planificación del desarrollo tiene
como objetivo identificar áreas de gestión territorial
que favorecen el interés común o de sociedad, sobre el
interés particular o individual.
De esta forma el Estado tiene el rol de velar por la
equidad en el acceso a los recursos y oportunidades
que brinda el territorio. También es deber del Estado
garantizar la disponibilidad adecuada de recursos
naturales, culturales, intelectuales y materiales, para
que las siguientes generaciones puedan vivir de
manera digna.
Desde la visión de SEGEPLAN, el abordaje práctico
del ordenamiento territorial se basa en un proceso
de diálogo ciudadano liderado por el gobierno
1 Guy di Meo, l’espace social, lecture géographique des sociétés, 1990
10
municipal. El Estado de Guatemala a través de sus
gobiernos municipales tiene la obligación legítima
(Ver Constitución y Código Municipal de Guatemala)
de impulsar procesos de ordenamiento territorial. Para
dicho efecto, la implementación de cada proceso de
ordenamiento territorial requiere del desarrollo de un
sistema legítimo de estrategias y reglas que definen
Algunas ideas básicas de
Ordenamiento Territorial
SEGEPLAN, Guatemala
El Ordenamiento Territorial es un proceso
que contribuye a mejorar la calidad de vida de
los pobladores de un territorio a través de la
aplicación de un conjunto de instrumentos que
identifican de manera estratégica DÓNDE, cómo
y con qué temporalidad, se necesita desarrollar
acciones, intervenciones e inversiones públicas y
privadas para llevar el nivel de desarrollo de una
determinada localidad hacia uno mejor.
Este proceso busca fortalecer la capacidad de
las autoridades municipales y nacionales para
entender y dar a entender las dinámicas del
territorio, para regular usos y actividades, orientar
las inversiones públicas y estimular inversiones
privadas, así como territorializar las políticas
públicas.
El Ordenamiento Territorial cobra vida a través
de su implementación y evaluación continua. El
éxito de este proceso depende en gran medida de
la voluntad de los diversos actores involucrados
en caminar hacia una visión concertada sobre los
tipos de uso y el tipo de gestión que se aplicará
en el territorio.
En este sentido, el Ordenamiento Territorial
se constituye en un proceso de negociación y
concertación ciudadana. Para lograr un impacto
directo en la práctica de la gestión territorial,
la elaboración y la implementación del Plan
de Ordenamiento Territorial requieren de la
participación reflexiva de la ciudadanía y de una
relación de corresponsabilidad entre sociedad y
gobierno, que desemboque en un “pacto social
territorial”.
En este sentido, la SEGEPLAN - a través de su
Dirección de Ordenamiento Territorial- asume su rol
de coordinación interinstitucional para el abordaje
integral y multidisciplinario del ordenamiento
territorial en el marco del Sistema Nacional de
Planificación SNP, contribuyendo a la articulación
de un acompañamiento técnico sustentado por las
diferentes instancias del Estado.
El territorio sufre constantes procesos de
transformación por las actividades que llevan a
cabo los distintos actores. Le corresponde al Estado,
incluyendo la municipalidad, en vinculación con la
sociedad civil, planificar sus propias intervenciones
y regular los procesos de transformación que llevan
a cabo los actores, de forma que la “configuración
territorial” responda a los intereses de la sociedad,
tomando en cuenta las generaciones futuras. Por lo
tanto, el ordenamiento territorial debe ser un PROCESO
continuo en sí mismo.
•
Ayuda a mejorar la distribución y ubicación
propicia de las inversiones (públicas y privadas)
•
Provee un análisis fundamentado sobre la
ubicación de la población o actividades
económicas tomando en cuenta factores de
riesgo en el uso del suelo y del espacio.
•
Identifica las necesidades de la población
a través de un análisis prospectivo y en esa
medida orienta el aprovechamiento sostenible
del territorio y sus recursos.
•
Desarrolla reglas claras para la gestión
territorial: todos saben lo que se puede hacer,
dónde, cómo, qué beneficios se pueden
obtener y qué limitantes existen.
•
Mejora la capacidad de la municipalidad para
que pueda atender a toda la población con
equidad y a través de la provisión de servicios
que atienden las necesidades del territorio.
•
Identifica las potencialidades económicas
y productivas en el territorio evaluando la
vocación económica, los potenciales usos
de los suelos, la disponibilidad de recursos
naturales y culturales, la ubicación geográfica,
la identidad y los talentos de la población.
•
Determina las condiciones territoriales
que requieren los agentes productivos y
económicos para conectarse de manera ágil
y oportuna con sus proveedores, mercados y
servicios de apoyo.
Beneficios del Ordenamiento Territorial
Los beneficios del ordenamiento territorial son
múltiples, entre los cuales se puede mencionar:
•
Contribuye a mejorar las condiciones de vida
de la población al realizar una planificación
integral
del
desarrollo,
protegiendo,
conservando y aprovechando de manera
sostenible los recursos naturales y el ambiente.
A manera de introducción
las posibilidades y los límites de la acción humana e
institucional en el territorio, operativizando, a su vez, la
normativa nacional en el territorio.
11
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
¿Para qué sirve el ordenamiento territorial?
Según percepciones locales
Acuerdos para determinar usos del territorio
• Ponernos de acuerdo en el uso que debemos darle a nuestro territorio según nuestra identidad:
conservar fuentes de agua, conservar bosques en las partes altas de las montañas, mantener áreas para
producir maíz, proteger los lugares sagrados.
Servicios básicos
• Ubicar de manera oportuna la infraestructura pública que brinde los servicios adecuados a la población,
toando criterios técnicos para determinar su mejor ubicación en el territorio.
Ordenamiento urbano:
• Permitir y mantener la movilidad de personas y bienes (ordenar el paso de vehículos, la dimensión de
las vías, etc.)
• Ayuda a ponernos de acuerdo de dónde ubicar los lugares públicos como el mercado, terminal de
buses, instituto básico, centro de salud…
• Ayuda a reconocer que es importante mantener lugares para caminar y para la recreación de las
familias.
• Ayuda a organizar y ubicar en lugares diferenciados las actividades que se realizan en nuestra ciudad
(talleres, iglesias, bares, etc.).
Gestión del Riesgo:
• Para que la población que esté en lugares constantes de inundación o deslaves comprenda la necesidad
de realizar los traslados necesarios y no volver a ocupar éstas áreas para vivienda.
• Que las obras públicas o privadas que se realicen, como escuelas, institutos, etc. no se ubiquen en
lugares de derrumbes o inundaciones.
• Para que las nuevas viviendas o proyectos inmobiliarios no se ubiquen en lugares de riesgo.
Fomento de las economías territoriales
• Permite caracterizar dinámicas económicas territoriales y luego formular propuestas para el
aprovechamiento de potencialidades tomando en cuenta nuestra lógica y percepción local.
Fortalecimiento de la institucionalidad pública
• Una oportunidad para poder asesorar de forma más profesional y técnica a los gobiernos municipales
para que cumplan con sus funciones de desarrollo.
• Una herramienta de incidencia en la gestión de recursos públicos, privados y de la cooperación
internacional en beneficio del desarrollo territorial.
Fuente: Talleres realizados para la elaboración de planes de ordenamiento territorial en 18 municipios de Guatemala. 2010-2011.
Dirección de Ordenamiento Territorial, SEGEPLAN.
12
El desarrollo sostenible: un principio de
aplicación y una meta en sí misma.
Los diversos aspectos que se integran en el
ordenamiento territorial, deben buscar el objetivo
último del desarrollo sostenible y la cohesión
económica, social y territorial. En su carácter
propositivo y estratégico, el Plan de Ordenamiento de
cada territorio debe considerar y reflejar 4 aspectos
de sostenibilidad íntimamente relacionados entre
sí. Para que la orientación práctica del OT tenga una
probabilidad real de trascender en el tiempo y logre
un impacto positivo en el desarrollo territorial, ésta
se desarrollará bajo las premisas de sostenibilidad. La
planificación del Ordenamiento Territorial será:
1. Socialmente justa: El OT promueve el acceso
equitativo a servicios de infraestructura,
servicios públicos y equipamientos. En este
sentido, la lógica de implementación de los
Planes de Ordenamiento Territorial debe
estar orientada a mitigar desequilibrios
sociales en
los diferentes puntos del
territorio, así como eliminar asimetrías por
razones de género, identidad étnica, edad o
situaciones específicas como la migración o
la discapacidad, a través de la priorización de
proyectos que beneficien a la sociedad en su
conjunto, especialmente a grupos sociales en
condiciones de vulnerabilidad. El OT promueve
y respeta las diferentes culturas que conviven
en un territorio, favoreciendo relaciones
interétnicas armónicas y la participación activa
de los distintos pueblos.
2. Económicamente competitiva: A través de
la planificación visionaria de i) sistemas de
conectividad adaptados a las necesidades
prospectivas del territorio, ii) infraestructura
económica para la dinamización de motores
económicos, iii) una zonificación en base a
las potencialidades del suelo y a los talentos
y conocimientos de sus habitantes, el OT
contribuye a generar un entorno atractivo
para mantener, despertar y atraer la inversión
de la empresa privada en el territorio.
3. Ambientalmente responsable:
:
“Generalmente, es más lo que tomamos de la
madre naturaleza que lo que le retribuimos”2
El Ordenamiento Territorial promueve un
sano equilibrio entre 1) las actividades de
aprovechamiento y uso del suelo y 2) la presión
que estás ejercen sobre los recursos naturales.
Para tal efecto el OT norma el desarrollo
de actividades como vivienda, transporte,
industria, comercio, transporte, pesca,
agricultura, ganadería, recreación, áreas para
protección (ambiental o de otra índole) con
el fin de garantizar un ambiente saludable, así
como la disponibilidad de recursos naturales
(agua, aire, bosque, etc.) para satisfacer las
necesidades las generaciones actuales y
aquellas por venir.
4. Institucionalmente sostenible: El OT
identifica desde un inicio las capacidades
institucionales disponibles en el territorio
y plantea una ruta para fortalecerlas de tal
manera, que su implementación sea posible
a través del tiempo. La municipalidad necesita
capacidades institucionales para responder
a las prioridades planteadas en el POT en
coordinación con los diferentes niveles
de gobierno (coordinación vertical) y en
colaboración con la sociedad civil y ciudadanía
en general, el sector privado y la cooperación
internacional (coordinación horizontal). Para
que todos los involucrados acepten “las nuevas
reglas del juego” como ´la columna vertebral´
de la gestión del territorio a largo plazo, es
importante que exista un sistema institucional
territorial capaz de implementar el POT de
manera eficaz, mostrando los beneficios
palpables para el territorio y legitimando
constantemente su acción con la aceptación
ciudadana.
A manera de introducción
Principios del ordenamiento territorial:
2 Don Lucas, Coordinador de Interculturalidad, Municipalidad de Santa
Cruz del Quiché.
13
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
1.3 La participación reflexiva
La participación local para el OT se refiere a los
procesos o mecanismos institucionales que permiten
a los grupos sociales, personas o comunidades que se
encuentran en un territorio, o que tienen intereses o
acciones en ese territorio, puedan formar parte de la
adopción de decisiones relativas a todos los aspectos
de la planificación y ordenamiento territorial, desde
la ordenación de los recursos (naturales, inmateriales
o simbólicos) y la implementación de los marcos
institucionales y de gestión- implementación.
La participación local es un proceso en donde una
de las etapas, aunque no la única, consistirá en dar
información a la población para que ésta pueda
reflexionar sobre los cambios necesarios para la
activación y las dinámicas sociales en el territorio
que generen desarrollo territorial (el concepto de
desarrollo que la población haya logrado consensuar
en el PDM) y al mismo tiempo que los planificadores
puedan recibir información de los pobladores locales
incluyendo sus percepciones.
El intercambio de información entre la población local
y los planificadores tendrá como objetivo principal
propiciar espacios de apropiación y empoderamiento
local para la implementación y gestión del POT.
El ordenamiento territorial tiene contemplado un
cambio en las dinámicas sociales y económicas
que se establecen en el territorio para que puedan
darse condiciones necesarias y favorables para el
desarrollo. En la promoción de éstos cambios y
dinámicas socio- políticas, el estado o entidades
gubernamentales juegan un rol importante en
donde los procesos autogestionarios desde lo local
permitirán articulaciones y negociaciones necesarias
para implementarlos.
El principal reto para que se realice una participación
efectiva es lograr una participación legítima de
diferentes grupos sociales, incluyendo a grupos
tradicionalmente desfavorecidos, para desarrollar
mecanismos de desarrollo con justicia social y para
contrarrestar mecanismos de inequidad.
Es importante tomar en cuenta que existe una
diversidad de percepciones e intereses tanto de los
grupos sociales que se encuentran en el territorio que
14
se diferencian por su nivel económico y social, intereses
identitarios o percepciones culturales; y diversidad
también en los enfoques de los propios planificadores.
La interculturalidad
La propuesta de la presente guía es mostrar
herramientas metodológicas democráticas de
participación en la construcción de procesos de
ordenamiento territorial, principalmente en aquellos
territorios en donde existen pueblos indígenas o con
gran trayectoria histórica en donde se tienen valores,
percepciones y cosmovisiones propias del territorio.
Esto se traduce en implementar acciones e iniciativas
que permitan armonizar la cosmovisión de los pueblos
indígenas en el proceso de ordenamiento territorial,
enfatizando en el aprovechamiento sostenible y
equilibrado de los recursos naturales.
La participación genera y alimenta discursos más
informados en materia de política territorial que
crean formas de colaboración y de planificación bajo
el modelo: «planificando a través del debate». Ésta
aproximación descubre las principales dificultades
propias de todo el campo de estudio: afrontar
acciones relacionadas con nuevas tendencias de
democratización en el seno de la planificación misma.
En busca de la equidad de género
Las necesidades e intereses de las mujeres y los hombres
son diferentes, y en consecuencia, su conocimiento,
uso y necesidades territoriales también son diferentes.
Es necesario desarrollar mecanismos para asegurar la
debida participación de la población de hombres y
mujeres (diferentes generaciones) en los procesos de
ordenamiento territorial, para garantizar una visión
amplia. Es importante asegurar la participación de las
mujeres en los talleres de propuestas de planificación
para usos territoriales, equipamiento y servicios
básicos, principalmente a lo referente a mercados,
terminales de buses, escuelas, etc.
Inclusión de población tradicionalmente
excluidos de la planificación
En cada territorio existen grupos que enfrentan
condiciones más desfavorables que el resto de la
Por otro lado, las ciudades y sus calles muchas veces
omiten las necesidades de ancianos, de niños y de
ciudadanos con necesidades especiales. En este
sentido es un reto para el OT, desarrollar estrategias
para identificar quiénes son estos grupos vulnerables,
qué necesidades vinculadas al OT presentan, qué
soluciones estratégicas pueden ser pensadas desde el
POT.
¿Quién participa en el ordenamiento
territorial?
La Ciudadanía y Las Autoridades tienen
un papel protagónico en la elaboración,
implementación y monitoreo de los
acuerdos colectivos que se alcanzan para ordenar
un territorio. Es un proceso donde cada una de
las partes plantea sus intereses y propuestas
para alcanzar los objetivos de desarrollo. Ese
proceso permite realizar una reflexión y análisis
de la situación actual y definir los elementos y
acciones que transformarán el territorio. La
concertación con los actores y para los actores en
el ordenamiento territorial requiere de arbitrar
desde el poder público intereses diferenciados en
el territorio, que se expresan con visiones a veces
antagónicas del desarrollo.
En este sentido es un reto para el OT, desarrollar
estrategias para identificar quiénes son estos grupos
vulnerables, qué necesidades vinculadas al OT
presentan, qué soluciones estratégicas pueden ser
pensadas desde el POT, para contribuir a generar un
entorno más inclusivo, libre de discriminación y que
contribuya a que las personas permanezcan en su
territorio.
Transparencia y honestidad
La honestidad y la transparencia son valores que
deben aplicarse directamente durante todo el proceso.
Ello supone una buena comunicación que conlleve
a una buena práctica en el proceso participativo.
Además, implica claridad, responsabilidad, el uso del
idioma local y de un lenguaje simple y entendible
asi como procedimientos transparentes, tales como
reuniones abiertas. Para esto es necesario contar con
la ayuda de un facilitador local que domine el idioma
de la población que atenderá y que funcione como
nexo entre el técnico de la institución externa y la
comunidad.
1.4 La institucionalidad territorial
La institucionalidad territorial se refiere a una autoridad
territorial, de facto o de jure, que tiene la capacidad
de conducción y toma de decisiones estratégicas
sobre el territorio, incorporada dentro de su visión
de desarrollo los valores de identidad territorial. Por
carácter endógeno de la institucionalidad territorial
se entiende que está construida sobre la base de
esquemas representativos de los diversos actores del
territorio donde hay una preocupación para alcanzar
altos niveles de participación y democracia interna.
A manera de introducción
población, o que por determinado motivo son más
susceptibles y vulnerables a la marginación social. En
muchos casos, la marginación social se fundamenta en
exclusión por género, la comunidad lingüística a la que
se pertenece, la edad y/o el territorio en el que se vive,
situaciones que pueden evidenciarse en los indicadores
desagregadles por éstas variables. Éste es el caso de
los jóvenes, que conforman la mayoría de la población
en muchos territorios, no han sido involucrados en la
planificación de la inversión pública y mucho menos
tomados en cuenta seriamente en materia de inversión
social. De esta forma, muchos municipios brindan
escasas oportunidades de recreación, esparcimiento y
desarrollo económico para la población joven. Por otro
lado, la ubicación de la infraestructura de educación
y salud no siempre está acorde a las características
geográficas y dinámicas sociales del territorio.
La institucionalidad territorial implica la posibilidad
del control, manejo y poder de decisión por parte de
sus actores, sobre el uso y distribución de los recursos
que existen en el territorio. La institucionalidad se
logra a partir de la coordinación de un conjunto de
acciones distintas pero estrechamente relacionadas y
coherentes entre sí, en un territorio que trasciende el
ámbito geográfico inmediato a la comunidad de origen.
Se trata de las formas de relación entre los diversos
actores territoriales a partir de los cuales es posible
15
ordenar la convivencia y construir proyectos comunes,
diseñar el futuro, obedecer normas, integrarse a la vida
productiva y social de un espacio territorial.
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
La institucionalidad necesita tener facultades de
enfrentar conflictos por las distintas visiones e interés
sobre el uso de los recursos en el territorio, y dirigir
la interlocución entre los actores territoriales y las
instituciones gubernamentales o no gubernamentales
de diferentes niveles (municipal, regional si existiera,
nacional o internacional). La concepción de propiciar
una institucionalidad territorial se refiere a la necesidad
de asumir el control de territorios más complejos a
partir de la formulación de normas sobre uso y manejo
de los recursos del territorio, para lo cual es necesaria
la construcción de arreglos institucionales que tomen
en cuenta la diversidad de intereses, potencialidades y
problemas locales compartidos.
La normativa local en tierras indígenas y
bosques comunales en Guatemala
Paralelamente a la institucionalidad construida por el Estado y
representada por las diferentes instituciones gubernamentales
(como el MAGA el MARN y otros ministerios, las secretarias,
las direcciones de planificación municipal, etc.) que implementan
normativas en el territorio, también existen, principalmente en
Guatemala, otras formas de gobernancia local, en donde se
crean normativas comunitarias y a lo que se ha denominado
institucionalidad local.
La institucionalidad local, se refiere a las normas, acuerdos,
penalizaciones y control en forma legítima ya sea forma de
asociaciones o por derecho consuetudinario para el manejo
de recursos naturales o bienes comunes (bosques comunales,
fuentes de agua, etc.) o aplicados en la misma vida cotidiana a
través de organizaciones comunitarias.
Investigaciones a nivel mundial muestran que los procesos de
institucionalidad local, ya sea territorial o de recursos naturales,
responden a demandas realizadas por pueblos indígenas, aunque
también existen procesos de autogestión desarrollados por
pueblos no indígenas. En Guatemala existe una correlación
entre la conservación de muchos bosques comunales a través
de la aplicación consuetudinaria del manejo local de los recursos
naturales. El CONAP reconoce en su estrategia nacional de
Bosques Comunales en Guatemala, que en algunas regiones del
país se ha logrado una contribución de parte de la población
indígena a la conservación de importantes remanentes de
bosques.
Cuando existan organizaciones ancestrales y sólidas es
importante establecer mecanismos de intercambio y negociación
de los proceso territoriales que serán impulsados.
16
Tejido institucional para el Ordenamiento Territorial
Competencia
MUNICIPALIDAD
Atender los servicios públicos locales, el ordenamiento
territorial de su jurisdicción y para emitir las ordenanzas
y reglamentos respectivos. (Artículos 253 al 262 de la
Constitución Política de la República).
Control urbanístico de la circunscripción municipal. (Inciso b),
artículo 35 del “Código Municipal”.
Planes de desarrollo municipal.
Plan de ordenamiento territorial
MARN
Formular y ejecutar políticas públicas orientadas a gestar un
desarrollo inter generacional, permitiendo mejorar la calidad
de vida de todos los ciudadanos guatemaltecos a través de la
conservación, protección y mejoramiento del ambiente y de
los recursos naturales.
Normativa ambiental
Corredores Biológicos
Estudios de Impacto Ambiental
Política Marino Costera
MICIVI
Regulación de la Red vial del país
Regulación vial
MAGA
Políticas Agrícolas, Políticas y propuestas de Manejo de
Cuencas Hidrográficas. Manejo de la tierra para fines
agropecuarios. Cartografía del uso del suelo para fines
agrícolas
Estrategia de manejo de cuencas hidrográficas.
Uso del suelo agrícola.
Delimitación y categorización de sitios arqueológicos, lugares
sagrados y monumentos históricos
Regulación de sitios arqueológicos, lugares
sagrados y monumentos históricos
MINISTERIO
DE CULTURA Y
DEPORTES
(IDAEH)
SEGEPLAN
SAA
CONAP
INAB
Coadyuvar a la formulación de la política general de desarrollo
del Gobierno y evaluar su ejecución y efectos.
Asesoría para la elaboración de planes
de desarrollo (municipal, departamental y
nacional) y planes de ordenamiento territorial.
Orientación de la inversión Pública.
Conflictividad Agraria
Resolución de conflictos de tierras
Manejo, gestión y regulación de las Áreas Protegidas
Sistema Guatemalteco de Áreas protegidas y
Plan Maestro (Ley Áreas protegidas)
Orienta al sector agrícola en materia forestal
PINFOR y PINPET
Regular las áreas de reservas territoriales del Estado
Catastro y administración en RTE
RIC
Desarrollo del catastro nacional
Información parcelaria
Apoyo Municipal
Catastro nacional
IGN
Producción y administración de la
información geográfica
Cartografía Nacional
OCRET
FONDO DE TIERRAS
INE
CEPREDENAC /
CONRED
Gobernador
Diputados
Consejos de
Desarrollo
Acceso y Regularización de tierras
A manera de introducción
Instrumentos de planificación
y gestión
Institución
Políticas de Acceso y regularización de tierras
Producción de Información estadística
Información estadística
Estrategias de Gestión de Riesgos
Gestión de Riesgos
Coordinación institucional en el nivel departamental
Representación de los ciudadanos de un territorio ante el
Congreso de la República de Guatemala
Principio de participación y representación ciudadana y de
instituciones de gobierno en los diferentes niveles (municipal,
departamental, regional)
COCODE, COMUDE, CODEDE
17
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
2. El Ordenamiento Territorial en
el marco del Sistema Nacional de
Planificación
2.1 Aspectos generales
Guatemala se encuentra actualmente realizando
ejercicios masivos de planificación, con vista a
consolidar un Sistema Nacional de Planificación
que permita vincular a nivel sectorial y territorial, las
políticas públicas, los planes y el presupuesto. La
planificación territorial se refiere a la planificación
elaborada con metodologías participativas, en el seno
del Sistema de Consejos de Desarrollo e incorpora
como eje el Ordenamiento del Territorio, con visión
de corto, mediano y largo plazo; éste instrumento
debe ser orientador y articulador de las políticas
públicas y su expresión presupuestaria, a través de
la inversión pública3. En éste sentido, la SEGEPLAN
decidió incorporar a la planificación un enfoque
de ordenamiento territorial como componente
fundamental de la planificación del desarrollo
sostenible, y cómo proceso de organización del uso
y la ocupación del territorio, para orientar de mejor
manera la ubicación en el espacio geográfico de los
asentamientos (población y vivienda), la infraestructura
física (las vías, servicios públicos, las construcciones) y
las actividades socioeconómicas.
La relación entre el Ordenamiento
Territorial y la planificación del desarrollo
En el caso de Guatemala y desde el punto de vista del
Sistema Nacional de planificación, los instrumentos de
planes de desarrollo municipal y planes de
3 Plan Estratégico SEGEPLAN
18
ordenamiento territorial son complementarios y
el primero permite dar la pauta para desarrollar el
segundo.
Como resultado de los procesos de planificación del
desarrollo se elaboraron 321 Planes de Desarrollo
Municipal (de 333 municipios), planes departamentales
y 3 planes regionales (Franja Transversal del Norte,
Litoral Pacífico y Petén), los cuales constituyen
un entramado de planes de desarrollo con lógica
territorial orientados al cumplimiento de los objetivos
del milenio como agenda impostergable del
desarrollo de Guatemala y al desarrollo de propuestas
de intervención estratégica para la activación del
desarrollo económico y social de los territorios.
En el ámbito municipal, los procesos de ordenamiento
territorial le han dado seguimiento a los procesos de
planificación del desarrollo. Los planes de desarrollo
municipales han ofrecido una plataforma de
concertación ciudadana a partir de la cual es posible
inscribir las acciones del ordenamiento territorial. En
los PDM se han definido elementos de base como una
visión de desarrollo, el análisis del territorio y la cartera
de proyectos que se constituyen en insumos valiosos
para emprender los procesos de ordenamiento
territorial.
El Ordenamiento Territorial: Una herramienta para la planificacion del desarrollo
a) Como instrumento técnico, permite identificar las dinámicas del territorio de manera integral y
la organización social para reducir inequidades territoriales, especializar territorios y proyectar su uso
a futuro.
b) Como instrumento de regulación, permite formular reglamentos y normas de uso del territorio,
de zonificación para usos especiales del territorio. De esta forma se crearán espacios de acción que
consideren las características ambientales, sociales, culturales y económicas en función del espacio, que
permitan mejorar la gestión del territorio. c) Como instrumento de política, permite la asignación de competencias, funciones, recursos y
responsables para su ejecución o aplicación, además de facilitar la toma de decisiones y de territorializar
las políticas públicas.
d) Como instrumento de inversión, a través de los procesos de OT se orienta la ubicación
geográfica de la inversión pública, privada y de la cooperación internacional, con base a la planificación
que surja desde el territorio.
e) Como instrumento de concertación y participación, los procesos de ordenamiento
territorial permiten discutir las visiones e intereses de los distintos actores en el territorio y consensuar
un proyecto común de transformación del espacio.
f) Como instrumento para el fomento de economías territoriales: identifica las principales
potencialidades productivas y propone un sistema de acciones e inversiones estratégicas para un
aprovechamiento adecuado del territorio y un equipamiento de infraestructura estratégica que
contribuyen a un entorno favorable para el desarrollo sostenible de la actividad económica en los
territorios.
En el ámbito regional, los planes de desarrollo regional
integral permiten tener una mirada de las especificidades
territoriales, los desequilibrios territoriales y las
necesidades de intervención estratégica en el territorio
para la activación o dinamización económica desde la
mirada del desarrollo local, de tal cuenta que cuando
se emprenden procesos de ordenamiento territorial
municipal en donde ya existen planes regionales,
es más fácil realizar un análisis de la vinculación del
municipio con la región.
El objetivo principal del OT consiste en la regulación
de los usos del suelo, asignando, construyendo de
manera conjunta las reglas de ocupación del territorio
y las directrices para el desarrollo de las actividades
económicas. En esa perspectiva, el ordenamiento
territorial requiere de una mirada más profunda a las
dinámicas territoriales, de la puesta en marcha de
sistemas de información más detallados y de acuerdos
ciudadanos sobre “qué hacer”, y “dónde hacer” en lo
referente a inversiones vinculadas al desarrollo del
municipio.
A manera de introducción
El ordenamiento territorial permite utilizar, aplicar y desarrollar instrumentos técnicos y sociales de planificación,
de regulación y de políticas públicas y municipales con las siguientes características:
19
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
A continuación, se muestra como complementar los dos ámbitos de acción de la planificación territorial del
desarrollo y los procesos de ordenamiento territorial.
Figura 1. Ordenamiento y Planificación territorial
Niveles y competencias del Ordenamiento
territorial
El ordenamiento territorial se concibe como un sistema
de normas y directrices de diferentes órdenes y niveles
que se complementan para la regulación de los usos
del suelo. La coherencia territorial entre niveles de
actuación (de lo nacional a lo local) y la imbricación de
los marcos regulatorios entre niveles administrativos.
El ordenamiento territorial se considera como una
función pública, es decir compete a los gobiernos y
administraciones desarrollar un sistema planificado,
integrado y coordinado de gestión de usos del suelo
en la perspectiva del desarrollo sostenible, buscando
la coordinación de competencias entre los diferentes
niveles de gobierno.
En Guatemala, en términos de repartición de
competencias, el ordenamiento territorial se puede
analizar en tres ámbitos:
• El Estado de Guatemala, por medio de
sus ministerios (MARN, MAGA, SEGEPLAN,
20
•
•
CIV, CONADUR) tiene la potestad de fijar
principios directores territoriales y objetivos
básicos comunes que propicien el desarrollo
sostenible y equilibrado, basado en la
cohesión económica, social y territorial. Es
decir, la búsqueda de la reducción de las
desigualdades sociales y
del desarrollo
económico y territorial.
Algunas
instituciones
nacionales
especializadas tienen la potestad de emitir
regulaciones de uso del suelo con carácter
vinculante (CONAP, SE-CONRED) y de
aplicación obligatoria para los municipios.
El ordenamiento territorial municipal:
si bien el ente ejecutor del ordenamiento
territorial lo constituye el municipio (según el
código municipal), el ámbito municipal está
estrechamente vinculado con las políticas
y solicitudes de intervención nacional. La
competencia municipal de ordenamiento
territorial le permite atender las necesidades
de planificación urbanística, así como las
necesidades de regulación de usos del
territorio en los espacios rurales.
Principales disposiciones sobre Ordenamiento territorial contenidas en
el CODIGO MUNICIPAL y sus reformas, DECRETO NÚMERO 22-2010
ARTICULO 143. Planes y usos del suelo.
Los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral del municipio deben respetar, en
todo caso, los lugares sagrados o de significación histórica o cultural, entre los cuales están los
monumentos, áreas, plazas, edificios de valor histórico y cultural de las poblaciones, así como sus
áreas de influencia. En dichos planes se determinará, por otra parte, el uso del suelo dentro de la
circunscripción territorial del municipio, de acuerdo con la vocación del mismo y las tendencias
de crecimiento de los centros poblados y desarrollo urbanístico.
ARTICULO 144. Aprobación de los planes.
La aprobación de los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral, así como sus
modificaciones, se hará con el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de los miembros
que integran el Concejo Municipal.
ARTICULO 145. Obras del Gobierno Central.
La realización por parte del Gobierno Central o de otras dependencias públicas, de obras
públicas que se relacionen con el desarrollo urbano de los centros poblados, se hará en armonía
con el respectivo plan de ordenamiento territorial y conocimiento del Concejo Municipal.
A manera de introducción
Capítulo II: Ordenamiento territorial y Desarrollo Integral.
ARTICULO 142. Formulación y ejecución de planes.
Las Municipalidades están obligadas a formular y ejecutar planes de ordenamiento territorial
y de desarrollo integral de sus municipios, y por consiguiente, les corresponde la función de
proyectar, realizar y reglamentar la planeación, proyección, ejecución y control urbanísticos, así
como la preservación y mejoramiento del entorno y el ornato.
ARTICULO 35.* Atribuciones generales del Concejo Municipal.
Son atribuciones del Concejo Municipal:
b) El ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal;
ARTICULO 36. Organizaciones de Comisiones.
En su primera sesión ordinaria anual, el Concejo Municipal organizará las comisiones que
considere necesarias para el estudio y dictamen de los asuntos que conocerá durante todo el
año, teniendo carácter obligatorio las siguientes comisiones:
3. Servicios, infraestructura, ordenamiento territorial, urbanismo y vivienda;
ARTICULO 96.* Funciones de la Dirección Municipal de Planificación.
La Dirección Municipal de Planificación tendrá las siguientes funciones:
c) Mantener actualizadas las estadísticas socioeconómicas del municipio, incluyendo la información
geográfica de ordenamiento territorial y de recursos naturales
21
Principales disposiciones sobre Ordenamiento territorial contenidas en la
Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,
Decreto 11-2002
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
1. Sobre Ordenamiento Territorial en el nivel nacional:
ARTICULO 6. Funciones del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural. Las funciones
del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, son:
a. Formular políticas de desarrollo urbano y rural y ordenamiento territorial.
2. Sobre Ordenamiento Territorial en el nivel municipal:
ARTICULO 12. Funciones de los Consejos Municipales de Desarrollo. Las funciones de los
Consejos Municipales de Desarrollo son:
e) Garantizar que las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del municipio sean formulados
con base en las necesidades, problemas y soluciones priorizadas por los Consejos Comunitarios
de Desarrollo, y enviarlos a la Corporación Municipal para su incorporación en las políticas, planes,
programas y proyectos de desarrollo del departamento.
f) Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo municipal
y comunitario, verificar su cumplimiento y, cuando sea oportuno, proponer medidas correctívas a la
Corporación Municipal, al Consejo Departamental de Desarrollo o a las entidades responsables.
g) Evaluar la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos municipales de desarrollo y, cuando sea
oportuno, proponer a la Corporación Municipal o al Consejo Departamental de Desarrollo las medidas
correctivas para el logro de los objetivos y metas previstos en los mismos.
En la práctica del acompañamiento de los procesos
de Ordenamiento Territorial es importante vincular
la normativa del código municipal, con la normativa
del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.
El COMUDE es el espacio legítimo de participación
ciudadana en el municipio, y es el vínculo entre la
sociedad, las instituciones del Estado y la corporación
municipal. Por dicha razón, es de suma importancia,
validar el POT en sus diferentes etapas en el seno del
COMUDE.
de desarrollo del Gobierno y evaluar su ejecución
y efectos. La SEGEPLAN decidió crear en su nuevo
reglamento la Dirección de Ordenamiento Territorial,
como la encargada de elaborar la propuesta de políticas,
metodologías, normas, instrumentos y herramientas,
que faciliten el ordenamiento del territorio, en el marco
del apoyo técnico dentro del Sistema de Consejos de
Desarrollo y hacia las municipalidades, así como la
puesta en marcha de los sistemas de información que
sustenten las tomas de decisiones a nivel territorial.
El rol de la Dirección de Ordenamiento
Territorial de SEGEPLAN en los procesos
de ordenamiento territorial
La SEGEPLAN, a través de la dirección de Ordenamiento
territorial, brinda asesoría técnica a procesos de
planificación del ordenamiento territorial municipal,
para realizar sus planes de ordenamiento territorial y
se convierte en la institución encargada de velar por
la calidad y el registro de los planes de ordenamiento
territorial en todo el país. Además el sistema nacional
de información territorial –SINIT- acompaña a las
municipalidades e instituciones con presencia en
los territorios: 1. Permitiendo el acceso y uso de la
La Secretaría de Planificación y Programación de la
Presidencia -SEGEPLAN-, es el órgano de planificación
del Estado, establecida como una institución de apoyo
a las atribuciones de la Presidencia de la República
para coadyuvar a la formulación de la política general
22
2.2 El plan de ordenamiento
territorial municipal –POT–
Plan de Ordenamiento Territorial
El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) está
compuesto por un conjunto de objetivos, acuerdos,
directrices, metas, programas, acciones y normas
adoptadas colectivamente para administrar y orientar
estrategias que determinan las potencialidades de un
territorio y la localización de la población, la vivienda,
las actividades socioeconómicas, las vías, los servicios,
las áreas protegidas y de amenazas naturales, a corto,
mediano y largo plazo. Estas acciones deben articularse
con las programadas en los planes de desarrollo
municipales.
Un POT debe contemplar un carácter normativo y por
lo tanto debe ser obligatorio que sea aprobado como
reglamento de aplicación por la Corporación Municipal.
Incluso un documento que tenga los elementos
necesarios para ser un POT, en la medida que no sea
aprobado por la autoridad competente, en éste caso,
el concejo municipal y el alcalde, posiblemente no sea
más que una propuesta o un proyecto de POT.
El POT se relaciona con otros instrumentos de
planificación municipal como los planes sectoriales,
los planes de gobierno y los planes de desarrollo
municipal.
A la par de la normativa, existe un ordenamiento
territorial operacional, que permite a los diferentes
actores poner en práctica a partir de herramientas e
instrumentos apropiados, la organización del territorio.
En práctica, el ordenamiento territorial operacional se
puede considerar como gestión territorial. El nivel más
detallado para la planificación territorial lo constituye
el nivel parcelario. La asignación de usos del suelo a
nivel de cada parcela se denomina la ordenación
territorial.
¿Qué es un POT?
Un Plan de Ordenamiento Territorial o POT
puede definirse como el instrumento técnico,
normativo y de gestión por medio del cual se
enuncian, desarrollan y aplican los acuerdos de
uso del territorio.
Es un instrumento de gobernabilidad, es decir
un “pacto social territorial” entre los
actores que componen el municipio: población,
instituciones y territorio.
Además, debería de ser capaz de reorientar
procesos de transformación del territorio hacia los
objetivos planteados en consenso con la población,
constituyéndose en un plan de convivencia que
provee a sus habitantes salud, bienestar, seguridad
y oportunidades, permitiéndoles desarrollarse
plenamente como ciudadanos en un entorno de
sostenibilidad ambiental.
Ejes transversales a considerar en un POT
Entre los principales ejes transversales de los POTMs
se deben incluir la gestión del riesgo, la atención a
grupos generalmente excluidos de la planificación:
jóvenes, mujeres e indígenas. Debido a que algunos
de estos componentes requieren estudios técnicos
especializados que no siempre están al alcance de los
municipios al momento de la realización de un POT, la
estructura del plan puede incluir la realización de estos
estudios como parte de su implementación y deberán
ser incorporados de acuerdo a las necesidades y
recursos disponibles en cada municipio al momento de
su actualización anual o quinquenal. (Ver los principios
del ordenamiento territorial)
A manera de introducción
información geográfica generada por las diferentes
instituciones gubernamentales (MAGA, MARN, INE,
SEGEPLAN, etc.). 2. Brindando asesoría y formación de
capacidades para el uso de la información geográfica y
su utilización en el análisis territorial.
Prospectiva territorial
El ordenamiento territorial se basa sobre la noción
de prospectiva. Requiere de una proyección, lo que
significa que debe ser comprendido en términos de
presente-futuro. El ordenamiento territorial analiza
no sólo lo que «es» actualmente, sino también lo que
«va siendo». De esta manera, además de conocer los
23
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
recursos — naturales y humanos—de un territorio, y su
situación desde el punto de vista ambiental, se requiere
conocer las expectativas, la percepción, las imágenes
y los proyectos que la sociedad ha depositado en él,
considerando tanto el sector privado como el público.
El ordenamiento territorial promueve la construcción
participativa de escenarios futuros, para espacios
definidos, con base a un conjunto de análisis y estudios
sobre las condiciones técnicas, científicas, económicas
y sociales de la realidad futura con el fin de anticiparse
a ello.
La gestión territorial4 supone un proceso de ampliación
del control, manejo y poder de decisión del uso de los
recursos que existen en un determinado espacio por
parte de sus actores. Por lo tanto no basta delimitar
administrativa o geográficamente un territorio, sino
que es necesario también tomar en cuenta la capacidad
de influir y controlar los medios, instrumentos y
recursos para la toma de decisiones estratégicas sobre
el uso de los recursos del espacio territorial.
Se han identificado al menos tres elementos que
constituyen un proceso de gestión territorial:
Principales características del plan de
ordenamiento territorial
•
•
•
•
•
•
24
Gestión del territorio
Es el instrumento legal municipal para la
gestión del territorio, porque permite a
los municipios conocer las dinámicas del
territorio y a partir de allí desarrollar
instrumentos de aplicación para la convivencia
y las intervenciones ordenadas de acuerdo a
una visión de desarrollo territorial desde el
territorio
Permite administrar y normar el uso de
suelo en sus territorios según el marco legal
existente en el país.
Su elaboración y aprobación es competencia
de las municipalidades.
El modelo de desarrollo territorial a considerar
en el POT debe regirse de a cuerdo a la visión,
misión, objetivos, programas y proyectos
pactados en el Plan de Desarrollo Municipal
y los planes regionales o intermunicipales, si
existieran.
Define las clases de uso del suelo y del espacio
(rural, urbano, de expansión y de protección)
y las áreas de desarrollo prioritario según el
Plan de Desarrollo.
Es un modelo de ocupación y aprovechamiento
del territorio, para evaluar, medir y guiar los
impactos de los programas y políticas en el
largo plazo sobre el ambiente físico, ambiental,
económico y social en el municipio.
• Identidad territorial construida desde los
habitantes del territorio que responde a
un proceso de apropiación de un espacio
particular;
• Institucionalidad territorial endógena que
tiene la capacidad de lanzar propuestas y
acciones de carácter estratégico en tanto que
se plantean objetivos de mediano y largo plazo.
Implica la posibilidad del control, manejo y
poder de decisión sobre el uso y distribución
de los recursos que existen en un determinado
espacio por parte de sus actores. Así como la
interlocución entre los actores territoriales y
las instituciones de escala regional, nacional
o internacional, gubernamentales o no
gubernamentales; y
• Instrumentos de manejo territorial
y se expresan en estrategias colectivas
(ordenamiento territorial, establecimiento
de corredores biológicos, manejo de riesgos,
estrategias productivas, ecoturismo, manejo
de cuencas, conservación de suelo y agua,
manejo de bosques, etc.) y acciones específicas
por medio del establecimiento de normas
y reglas que definen las relaciones entre los
actores, la distribución y el uso de los recursos.
4 Tomado de: PRISMA. 2005. La gestión territorial participativa, hacia la
búsqueda de medios de vida rurales sostenibles: el caso de la mancomunidad
La Montañona. http://www.territorioscentroamericanos.org/experiencias/
Documentos%20sobre%20desarrollo%20territorial/Gestion%20territorial%20participativa.pdf
El proceso de construcción de estos elementos
no es necesariamente lineal, están mutuamente
condicionados y se basa en las experiencias cotidianas
de las comunidades y sus percepciones respecto de su
problemática, sus recursos naturales, sus expectativas
y capacidades.
que están abriendo nuevas opciones de gestión
territorial rural, de manejo de recursos naturales y de
diversificación de las estrategias de medios de vida
rurales.
Gestión territorial rural
La gestión territorial rural5 se refiere a territorios
compuestos tanto por las zonas rurales agrícolas
propiamente dichas, como por caseríos y aldeas; no
obstante, a diferencia de los espacios circundantes a
regiones metropolitanas o ciudades importantes, su
dinámica incide fuertemente en los procesos rurales y,
particularmente en el manejo de los recursos naturales.
Se enfatiza el manejo de los recursos naturales como el
corazón de este planteamiento de GTR precisamente
porque los enfoques predominantes tienden a
tener una fuerte orientación hacia la dimensión
económica para lograr el desarrollo territorial y rural,
que paradójicamente deniegan los productorescomunidades rurales más vinculados a los recursos
naturales, que también representan al núcleo más
duro de los pobres rurales. Por lo cual, este enfoque de
GTR prevalece mejorar las condiciones de vida de las
comunidades rurales mediante opciones vinculadas
al manejo sostenible de los recursos naturales. De
hecho, en Centroamérica existen experiencias de
gestión territorial a diferentes escalas en zonas rurales,
5 KANDEL, SUSAN. 2007. Construyendo un abordaje para la Gestión Territorial Rural que favorece a las comunidades rurales más pobres. PRISMA.
El Salvador. http://www.prisma.org.sv/uploads/media/abordajeGTR.pdf
Los conceptos sobre la tierra y el territorio que
manejan los distintos pueblos son el producto
de sus evoluciones históricas y culturales. De tal
manera, distintos procesos conducirán a diferentes
percepciones y concepciones sobre el espacio que
van desde su carácter simbólico hasta los valores que
le asigna el mercado en las sociedades occidentales.
La importancia de esto radica en que se constituye
en la base sobre la cual cada pueblo opera sobre su
territorio y en el sustrato de la legitimidad social que
tienen las intervenciones transformadoras del espacio
y los modelos de desarrollo que se derivan de ellas.
Gestión urbana
Es el conjunto de iniciativas, instrumentos y
mecanismos para la normalización de la ocupación y
uso del suelo urbano, articuladas por fuerzas políticas
e iniciativas de la sociedad (gestión política) y que tiene
como final la generación de procesos de planificación
urbanística que deberán asegurar la preservación del
interés público frente al privado (gestión urbanística).
A manera de introducción
Gestión territorial indígena6
6 Tomado de Camacho, 2008. Herramientas para la formulación de planes
de gestión territorial indígena. Bolivia
25
Procesos para la
formulación de un
Plan de Ordenamiento
Territorial Municipal
Procesos para la formulación de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
CAPÍTULO II
La elaboración de un plan de ordenamiento territorial
es un proceso que requiere el acompañamiento de
profesionales con suficientes destrezas, habilidades,
percepciones y conocimientos relacionados a la
comprensión integral del territorio. Estos profesionales
deben de convertirse en facilitadores del proceso
y deben acompañar la propuesta técnica necesaria
para elaborar un POT. Por lo tanto esta guía no puede
aplicarse en forma indiscriminada o mecánica en
todos los escenarios posibles. Como en todo proceso
metodológico, el criterio profesional y el sentido
común son ingredientes sumamente importantes para
que pueda realizarse un procedimiento adecuado. Esta
guía representa una propuesta de camino a recorrer
para emprender el proceso del POT, pero el facilitador o
consultor puede sentirse en toda libertad de ajustarla
a la realidad presente en el municipio.
La guía se estructura en cuatro etapas que ayudaran
a la elaboración e implementación de un plan de
ordenamiento territorial a nivel municipal. Cada fase
tiene un objetivo general.
Etapa I: Preparación para el Proceso de
ordenamiento territorial
Etapa II: Análisis de las Dinámicas Territoriales
Etapa III: Elaboración técnica del Plan de ordenamiento territorial –POT–
Etapa IV: Gestión e implementación del POT
Etapa I: Preparación para el proceso OT
En ésta etapa se define con claridad el tipo de
ordenamiento territorial que se desea impulsar
en el municipio y por qué. Se verifica si existen las
condiciones mínimas para la realización del proceso y
se determina en base al conocimiento preliminar del
municipio cuál es la problemática que se pretende
resolver con la implementación de un plan de
ordenamiento territorial.
Etapa II: Análisis de Las dinámicas
territoriales
El objetivo de ésta etapa es analizar información y
desarrollar un acercamiento al territorio que permita
comprender las dinámicas territoriales. La recolección
de información requiere que el planificador reflexione
y piense anticipadamente en los mecanismos más
efectivos para completar esta tarea antes de comenzar
a recolectar de manera indiscriminada o mecánica,
sean estos relevantes o no.
Por otro lado establecer una línea base confiable
es el primer paso para poder adoptar mecanismos
efectivos de monitoreo y evaluación de resultados.
Lo importante aquí es asegurarse de obtener la
información necesaria para que la formulación de
propuestas sea fundamentada y que el proceso de
toma de decisiones sea informado y validado.
Procesos para la formulación de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
1. Uso y estructura de la Guía en el
proceso de Ordenamiento Territorial
municipal
29
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
Etapa III: Elaboración técnica del Plan
de ordenamiento territorial –POT-:
escenarios y directrices municipales
30
Esta es quizá la parte más interesante del proceso de
planificación. Aquí es donde se preparan y presentan
los escenarios futuros, posibles y deseables. Las ideas
presentadas deben ser siempre revisadas acomodadas
de tal forma que las instancias de decisión local y
sectorial tanto públicas como privadas puedan dar su
apoyo dentro del marco legal de de su competencia.
Esta fase concluye con la adopción y la divulgación del
plan.
Etapa IV: Gestión e implementación del
POT
Esta fase reconoce que la elaboración de un plan no es
un fin en sí mismo, el fin último es que éste constituya
una herramienta útil de gestión y para que derive en
acciones concretas de intervención. En esta fase se
recomienda revisar una vez más las inconsistencias con
el PDM, POA y otras herramientas de planificación para
armonizar las estrategias. Un elemento fundamental
de la implementación de los POTM es la elaboración
de las normativas de ordenación del territorio.
Como parte complementaria de ésta guía, existe un módulo denominado “Caja de herramientas para la
elaboración del plan de ordenamiento territorial”, en la cual se presentan los instrumentos detallados para la
realización de cada una de las actividades propuestas.
Etapa 1
Preparación para el proceso
de Ordenamiento Territorial
Etapa 1
ETAPA 1:
Preparación para el proceso de Ordenamiento Territorial
Antes de iniciar el proceso es necesario tener bien claro
cuáles son las iniciativas o inquietudes generales del
municipio en el cual desea implementar un proceso
de ordenamiento territorial. Es importante que el
facilitador y/o consultor lea e interiorice los conceptos
y principios de ordenamiento territorial contenidos en
las primeras páginas de ésta guía.
La temporalidad de los POT está definida y estandarizada
de acuerdo a las políticas de la SEGEPLAN, por lo que
el horizonte temporal mínimo es de veinte años. Esta
temporalidad está basada en buenas prácticas de
planificación tanto a nivel nacional como internacional.
Como mínimo el POT deberá incluir:
a) Los problemas, retos y dinámicas territoriales
que se pretenden comprender y tomar en
cuenta para las propuestas de intervención
b) Un diagnostico que permite visualizar las
posibles causas de esos problemas, y permite
analizar la estructura y funcionamiento del
territorio y las tendencias de indicadores
demográficos y económicos que tienen
incidencia en su transformación
c) Una visión, objetivos y metas que se pretende
alcanzar
d) Propuestas o escenarios de desarrollo futuro,
con sus respectivas directrices, estándares y
recomendaciones de crecimiento futuro,
e) Políticas municipales
territorial
de
ordenamiento
f ) Estrategias para su implementación o gestión.
Existen por lo menos 4 elementos básicos que
deberán ser abordados de manera conjunta en un POT
municipal. La concurrencia en el análisis de estos es
fundamental para que los objetivos del POT puedan
ser alcanzados.
1. Los Usos de los recursos y del espacio realizado
en el territorio
2. La Movilidad: incluyendo los Sistemas de
Transporte
3. Los servicios básicos, la Infraestructura y
Equipamientos
4. Las
dinámicas
poblacionales:
flujos,
migraciones, crecimiento, densidades, etc.
33
En la etapa 1 se sugiere realizar 5 pasos o actividades, las cuales se esquematizan a continuación:
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
Pasos de la etapa 1: Preparación para el proceso de OT
34
Conociendo las
problemáticas y
potencialidades
territoriales del
municipio
Conociendo
quienes
“trasforman el
territorio”
Actores Territoriales
Comunicando y
validando el
proceso de OT en el
COMUDE
Evaluando las
capacidades
municipales para el
proceso de OT
Conformando una
Mesa de OT
Etapa 1
Etapa 1: Preparación para el proceso de Ordenamiento Territorial
Paso a paso…
1. Actividades previas en la
realización del proceso del POT
Una de las primeras actividades para iniciar un
proceso de OT es presentar al Concejo Municipal los
beneficios y alcances que se obtendrán de impulsar
éste proceso en su municipio. Es importante presentar
la ruta metodológica, es decir explicar cada una de
las etapas que hay que realizar para la elaboración
e implementación de un plan de ordenamiento
territorial municipal. Esta primera visita puede ser
clave y determinante para que el proceso que se
estará iniciando cuente con el respaldo de toda la
Corporación Municipal. En este sentido, también
puede aprovecharse la reunión para explicar los
conceptos básicos sobre el ordenamiento territorial y
el enfoque de análisis del territorio en forma integral y
de desarrollo con identidad.
Actividad:
Acordar una reunión únicamente con el Concejo
Municipal donde se aborde el siguiente contenido:
•
•
•
Intercambio de opiniones sobre los beneficios
y alcances de implementar un proceso de
ordenamiento territorial a nivel municipal
Explicación de cada una de las etapas
metodológicas para el proceso de OT en el
municipio
Puesta en común de los conceptos de
territorio, ordenamiento territorial y planes
de ordenamiento territorial a utilizarse en el
•
municipio como herramientas de desarrollo
planificado
Puesta en común del abordaje de gestión de
riesgo a tomar en cuenta en la elaboración del
POT.
1.1 Definiendo términos de referencia
para el acompañamiento del proceso:
Según las características y las capacidades técnicas y
financieras con que cuente el municipio pueden existir
varias vías de iniciar un proceso de ordenamiento
territorial.
Si la municipalidad cuenta con recursos financieros,
se están haciendo gestiones ante un grupo consultor
o algún cooperante este interesado en financiar el
proceso, es necesario que la presente guía se convierta
en los términos de referencia para la contratación
de un equipo externo. En éste caso la dirección de
Ordenamiento territorial de la SEGEPLAN puede
acompañar el proceso mediante la evaluación técnica
del equipo consultor y de ésta manera asegurar un
proceso adecuado.
En el caso que los municipios no cuenten con los
recursos financieros y no tienen apoyo de un ente
cooperante, la SEGEPLAN podrá acompañar el proceso
de elaboración técnica, pero será necesario establecer
el aporte de la municipalidad en la realización de los
talleres y visitas necesarias.
35
¿Cómo acompaña la SEGEPLAN a las municipalidades
en su elaboración y gestión del POT?
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
El acompañamiento técnico de parte de la dirección de ordenamiento territorial de la SEGEPLAN se inicia una
vez se recibe de parte de la corporación municipal o del alcalde municipal, una carta de solicitud expresa de
acompañamiento, de ésta cuenta se puede iniciar una coordinación de asesoría técnica a la municipalidad. Es
necesario elaborar términos de referencia para precisar la formulación del Plan de Ordenamiento de acuerdo
a las siguientes alternativas:
36
•
•
La municipalidad realiza su POT directamente cuando cuenta con los recursos adecuados humanos, técnicos y financieros, SEGEPLAN acompaña y asesora a la DMP en la elaboración del POT
El municipio realiza su POT mediante contratación de consultorías externas, en éste caso la SEGE
PLAN puede asesorar al municipio en la evaluación de resultados intermedios y finales del POT pre
sentado por el equipo consultor
Además que la SEGEPLAN acompaña el proceso de fortalecimiento de las capacidades municipales enfocadas
a la elaboración del POT, también puede fortalecer la coordinación interinstitucional para la gestión del POT
en dos ámbitos
•
•
Con instancias gubernamentales en todos los niveles
Con entidades de la sociedad civil, sector privado y en el dialogo con ciudadanía en general.
2. Conociendo la problemática
territorial del municipio
2.1 Revisión de planes previos (planes de
desarrollo, planes territoriales, planes de
manejo, regionales, municipales, etc.)
Este paso es importante para asegurarse de que no
se dupliquen esfuerzos, y que se construya sobre la
base de esfuerzos previos de planificación realizados
que puedan influenciar el futuro del municipio.
En el centro de documentación de la SEGEPLAN
se encuentra a disposición del público en general
los planes y propuestas de desarrollo realizadas
en los distintos ámbitos (municipal, regional,
departamental etc.), tanto por la SEGEPLAN como
por otras instituciones.
Es importante conocer el contenido y nivel de
profundidad y/o participación ciudadana con que se
realizaron estos planes, por lo que será importante
conocer qué nivel de aceptación y apropiación
tienen éstos y con qué frecuencia son utilizados
por la municipalidad.
2.2 Identificación de potencialidades,
problemáticas y retos del municipio
Para abordar el análisis de potencialidades económicas
en el territorio es importante partir de una definición
de las mismas. En primer lugar, la palabra potencialidad
asume una situación de déficit: existe una situación
actual y una situación deseada respecto a los recursos
disponibles en el territorio. No es raro escuchar
expresiones como: “Aquí producimos papaya, pero se
pudre en el campo, porque no tenemos mercado, ni
posibilidades o conocimientos de transformación y
almacenaje”.
En muchas comunidades las vías de acceso, es decir
la conectividad limitada o inexistente son parte
del problema (aunque no el único) para acceder a
mercados para la venta de los productos. También hay
factores adicionales que juegan un rol en el fomento
de potencialidades, como la facilitación del acceso al
crédito para la adquisición de transporte adecuado
p.e., o el acceso a capacitación y asistencia técnica para
el mejoramiento de estrategias de comercialización.
Algunas medidas son más relevantes para el
ordenamiento territorial (sistemas de conectividad,
ubicación de infraestructura de riego, mercados y
terminales, regulación de usos del suelo) que otras
(acceso al financiamiento, programas de capacitación
y asistencia técnica), aunque el análisis espacial pueda
jugar un papel indirecto en ´acercar los servicios
de apoyo´ que requieren las diferentes unidades
de producción, comercialización, transformación
y mercadeo. Aunque no todas las medidas para
desarrollar potencialidades económicas tengan un
vínculo directo con el OT, es sumamente importante
comprender estas dinámicas en sus interrelaciones,
para poder proponer estrategias OT acordes a las
necesidades de impulso al potencial territorial.
El desarrollo de las economías territoriales
depende de la interacción de una serie de factores,
interdependientes a cuatro niveles:
i. La identidad productiva y económica
vinculada al territorio. Existen territorios
con especialidades productivas que generan
una identidad de sus pobladores dentro
del territorio, como territorios cafetaleros,
territorios comerciantes, territorios con
una fuerte identidad portuaria. El orgullo y
la identidad local son decisivos en el nivel
de apropiación que pueda desarrollar la
población con su proceso de desarrollo local.
Por tanto el OT busca identificar estos factores
identitarios territoriales, para articularlos
alrededor de una visión territorial de desarrollo
socio-económico. Sin embargo, es importante
recalcar que un territorio competitivo
cuenta con agentes económicos capaces de
incursionar e invertir en innovaciones para
mejorar sus prácticas productivas y penetrar
nuevos mercados.
Etapa 1
Las potencialidades territoriales no solo se refieren a las
características geográficas, paisajísticas o productivas
de una localidad determinada. Éstas se refieren al
conjunto de recursos tanto naturales, culturales,
humanos, así como factores de conocimiento o
sistemas de infraestructura atribuibles al territorio, que
no están siendo aprovechados de manera óptima o que
no están siendo aprovechados en lo absoluto, y que
por ende no están contribuyendo a la generación de
oportunidades de desarrollo económico y productivo
en el territorio.
Contribución del OT:
A través de la planificación participativa
y la formulación de una visión de
desarrollo territorial integral, se estimula
el fortalecimiento de valores ciudadanos
orientados a promover la identidad local,
identificando elementos diferenciadores de
posicionamiento económico del territorio.
ii. En un segundo nivel se asume que las
condiciones marco que proveen las
entidades del Estado tanto a nivel nacional
como en lo local a través de la estabilidad y
credibilidad de las políticas públicas, la calidad
en la provisión de servicios públicos, así como
la responsabilidad fiscal y la transparencia
en el acceso a la información estratégica
del territorio, inciden en tener un entorno
favorable o desfavorable para el desarrollo de
la actividad económica.
Contribución del OT:
El Ordenamiento Territorial contribuye a
generar información estratégica y socializar
tendencias de desarrollo territorial que
orientan la inversión privada a mediano y
largo plazo. Además contribuye a la (re)formulación de políticas fiscales en base a la
orientación estratégica de la gestión territorial,
facilitando herramientas para la definición
y concertación de mecanismos de fijación
de tasas y/o arbitrios para el financiamiento
del desarrollo local. El OT contribuye en la
generación de condiciones de conectividad
que mejoran o aperturan el intercambio de
bienes y servicios con mercados con potencial.
37
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
El OT planifica la infraestructura económica
que requieren los territorios para dinamizar
sus economías territoriales: puentes, sistemas
viales, aeropuertos, sistemas de transporte de
personas y de carga pesada, etc.
iii. La
existencia
de
plataformas
de
colaboración público-privada, el nivel de
asociatividad de los sectores productivos,
así como la presencia de entidades de apoyo
a la actividad económica en el territorio.
La capacidad de articulación de necesidades
comunes por parte de los sectores productivos
es un factor clave para la negociación de
intereses vinculados al territorio. El sector de
transportistas puede incidir y participar de
mejor manera en un proceso de planificación
y ordenamiento del territorio, en la medida en
que pueda canalizar sus visiones y propuestas
de manera conjunta. El OT hace un análisis
de las relaciones y dinámicas económicas
que se desarrollan en el territorio, tomando
en cuenta los niveles de asociatividad de los
sectores productivos y sus relaciones con
organizaciones que les proveen de servicios de
apoyo como capacitación, asistencia técnica,
contable y financiera.
Contribución del OT:
Contribuye al diálogo público-privado a través
de las metodologías participativas en el análisis
territorial y en el desarrollo participativo de
estrategias OT. El OT puede analizar la prefactibilidad de sistemas público-privados para
la gestión del POT.
iv. La capacidad de gestión empresarial y
productiva de los agentes económicos para
articular acciones de generación de valor
en el territorio en base a la satisfacción de
las demandas de mercado.
Contribución del OT:
El POT puede orientar la zonificación
del territorio hacia la conformación de
conglomerados de agentes económicos
alrededor de una o más cadenas de valor
e identifica la ubicación estratégica de los
38
respectivos servicios de apoyo. La regulación
de usos del suelo brinda reglas del juego claras
alrededor del tipo de actividad económica a
desarrollarse en el territorio a largo plazo, bajo
un marco de previsible en el tiempo, p.e. a
través de la delimitación de zonas de desarrollo
industrial, zonas de aprovechamiento
agroforestal, combinaciones equilibradas
de desarrollo comercial y residencial, etc.
Un factor que contribuye de manera clara a
una toma de decisiones empresariales más
seguras, es el análisis de las áreas en riesgo
en el territorio. Esto puede ser de especial
relevancia para el sector de la construcción y
sus servicios asociados.
Por otro lado, esta guía busca orientar el análisis de
potencialidades económicas en estrecha relación con
los criterios de sostenibilidad, antes abordados (equidad
social, competitividad económica, responsabilidad
ambiental y sostenibilidad institucional). Esto implica
que la proliferación de actividades económicas en el
territorio no necesariamente contribuye al desarrollo
sostenible, si pone en riesgo la sostenibilidad
ambiental, o si genera empleo no digno o incluso
ilegal.
En este sentido, además del análisis de potencialidades
bajo este esquema, existen dos categorías de análisis
territorial que pueden ser de utilidad: las ventajas
comparativas y las ventajas competitivas.
Para identificar potencialidades en el territorio,
se recomienda enfocarse a las especificidades o
identidades territoriales, para lo cual sería sumamente
oportuno preguntar a los participantes del COMUDE:
•
¿Cuáles son las características que identifican a
la población y territorio de ese municipio?
•
¿Cómo se les reconoce fuera del municipio?
•
¿Cómo les gustaría que se les reconociera en
su identidad territorial?
Raxruhá: Grutas de Candelaria y cercanías a
Petén como potencial para el Eco-turismo de base
comunitaria, centro de servicios logísticos para el
transporte de carga (FTN), comercio detallista.
Morales: Identificación de ventaja comparativa
por la cercanía a Puerto Barrios: Centro logístico
de abastecimiento de servicios portuarios.
Petén: Concesiones forestales de base
comunitaria como elemento de gestión territorial
orientada al aprovechamiento sostenible del
bosque y productos no forestales.
Quetzaltenango: Centro logístico en apoyo a
la generación de valor en las principales cadenas
productivas que se generan en el Altiplano
guatemalteco.
Santa Cruz del Quiché: Apoyo a las cadenas
agrícolas a través de infraestructura de mercados
de mayoreo, menudeo y terminal de buses.
Es posible que algunos problemas percibidos por la
mayoría de la población como los temas de mayor
importancia para el municipio sean efectos de otros
problemas que no son tan obvios para la población
o comunidades, o que las percepciones estas muy
influenciadas por eventos coyunturales que opaquen
algunos problemas de largo alcance. Sin embargo se
debe reconocer que los problemas sentidos por la
población deben de ser considerados como punto de
partida para la reflexión, para lograr una apropiación
e implementación del POT, ya que de ésta manera se
logrará desarrollar un mecanismo de participación
local en donde la problemática sentida sea la prioridad
local.
Etapa 1
Algunos ejemplos de
potencialidades territoriales
Se debe hacer una identificación preliminar de los
problemas y retos sentidos, y su relación directa o
indirecta con las propuestas de solución ofrecidas
por el POT. Posteriormente el plan de trabajo a
elaborar debe reflejar las problemáticas identificadas
y su relación con OT. Es importante complementar la
interpretación de la problemática con otros problemas
importantes para el OT que no aparezcan en los
documentos consultados o que no sean expresados
por los entrevistados.
39
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
2.3 Reflexión conjunta “Causas y efectos
de la falta de OT”
El análisis causa-efecto es una herramienta
metodológica de reflexión, en donde se trata de
profundizar sobre las causas estructurales y las
causas inmediatas que están afectando la buena
gestión territorial en detrimento del nivel de vida
de la población del municipio, además de tratar de
establecer una reflexión conjunta de los aspectos
reales que pueden solventarse a través de la realización
de un POT.
Para hacer ésta reflexión, es necesario hacer un
taller o reunión que permita la reflexión conjunta
para evidenciar la complejidad del territorio y las
consecuencias de no tener un manejo y gestión
adecuados del mismo y de ésta manera reducir las
causas que están afectando el territorio. El análisis
de riesgo, considerando los conceptos de amenazas
y vulnerabilidades puede ayudar en gran manera a
determinar las causas de los desastres ocurridos en el
municipio, además que se podrá evidenciar por qué
es necesario regular el uso del suelo para minimizar el
riesgo a desastres.
2.4 Revisión de información geográfica
disponible
Es importante recopilar y organizar la información
geográfica especializada que ayude a comprender
y plantear soluciones para la problemática y
potencialidades del municipio. Tener una idea
clara de la información existente desde un inicio es
muy importante ya que tendrá implicaciones muy
significativas en la carga de trabajo de los facilitadores,
consultores y sus colaboradores y por consiguiente en
el presupuesto del plan.
Para comenzar, hay que revisar lo que está disponible
en línea a través del Sistema Nacional de Información
Territorial – SINIT – http://sinit.segeplan.gob.gt, esta
herramienta ofrece bases de datos y mapas con
indicadores georeferenciados. En segunda instancia,
hay que informarse sobre la información disponible a
nivel local comenzando por la información que tiene la
DMP y otras agencias municipales.
40
3. Evaluación de capacidades
municipales para el POT
3.1 Diagnóstico de capacidades
municipales
El diagnóstico de capacidades municipales
permite conocer la capacidad instalada en la
municipalidad desde el punto de vista técnico,
financiero y de la capacidad organizacional para la
gestión e implementación del OT. Si bien algunas
municipalidades utilizan instrumentos de aplicación
territorial como el Impuesto Único Sobre Inmuebles
(IUSI), CATASTRO son pocas las que lo utilizan para
fortalecer la capacidad de gestión del uso del suelo.
Es decir, además de conocer con que instrumentos se
cuenta, también es necesario saber el alcance de los
mismos. De igual manera, la implementación de un
POT requiere de personal y oficinas dedicadas a su
gestión por lo que es importante conocer la capacidad
de equipo y recurso humano que se le dedicaría al
mismo. Es importante llenar la boleta de capacidades
municipales anexada en esta fase, que permita
hacer una reflexión para ir diseñando la reestructura
organizativa en la municipalidad para la gestión del
POT.
3.2 Identificación de necesidades
de formación y capacitación para
implementación de POT
Del documento de análisis de capacidades
municipales se identificarán las necesidades de
formación y capacitación para la implementación
del POT. Sin embargo, es necesario también conocer
el conocimiento que los funcionarios municipales
tienen de ordenamiento territorial, las cuales se harán
a través de la boleta de entrevista anexada en este
documento. Como resultado de analizar las boletas
se determinará el listado de temas de capacitación
incluyendo también la necesidad de recurso humano
y equipo necesario para que la municipalidad pueda
implementar el POT de la manera más eficiente
posible. Al tener identificados los temas priorizados
se procederá a diseñar el proceso de capacitación,
considerando también la ampliación de recurso
humano y equipo técnico según las posibilidades de
cada municipalidad.
En seguimiento al convenio firmado entre RIC y SEGEPLAN en el 2010, la dirección de OT de la SEGEPLAN
acompañó la realización de un diplomado de OT para los 12 municipios de Peten, el cual tuvo como objetivo
principal el fortalecimiento de las capacidades municipales (DMP) para la utilización de la información catastral
en el marco del ordenamiento territorial municipal. El diplomado se realizó de agosto 2010 a julio 2011, contando
con la participación activa de 9 municipalidades del departamento. El requisito principal para la obtención del
diploma acreditado por el CUDEP fue la realización de una propuesta de ordenamiento territorial municipal,
la cual se constituyó en un documento analítico, propositivo y de gestión municipal emitido desde las mismas
direcciones de planificación municipal que participaron en la formación.
Etapa 1
El diplomado de Ordenamiento Territorial en Petén
Como resultado del diplomado, los participantes indicaron que ahora tienen las herramientas técnicas y
analíticas necesarias para impulsar procesos de ordenamiento territorial en sus municipios.Además el diplomado
permitió una retroalimentación permanente y de aprendizaje de los municipios vecinos y un abordaje regional e
intermunicipal necesarios para desarrollar especialización y especificidad de atención a las cabeceras municipales
de acuerdo a la lógica regional. El diplomado contó con apoyo y asesoría técnica de la GIZ en Poptún, que
permitió el acompañamiento técnico a las DMP para la realización de tareas.
El personal de la municipalidad deberá estar capacitado
en lo que implica el proceso de formulación y gestión
del POT, es decir, el fortalecimiento de las capacidades
municipales, principalmente la DMI, debe tener las
competencias necesarias para saber cómo podrá
participar en la elaboración, implementación y gestión
del POT. Además es necesario el fortalecimiento de la
capacidad de coordinación interinstitucional.
4. Conocer quiénes transforman el
territorio: Actores territoriales
4.1 Identificación de actores territoriales
¿Quiénes son los actores territoriales?
Los actores territoriales son aquellos grupos,
representantes de organizaciones o instituciones
de carácter público, privado o comunitario que
desarrollan actividades dentro de un territorio, que
tienen influencia o interés en el territorio, por lo que se
dice que inciden o moldean el territorio.
En el análisis de actores, es importante conocer su
capacidad de incidencia en las formas de apropiación,
ocupación y uso del territorio así como en el
funcionamiento de la economía, la política, la vida
social y cultural de la población distribuida en el
territorio.
Elementos que caracterizan a los
actores territoriales
Las características de los actores en el territorio
pueden ser analizadas en función de varios
aspectos, entre los que destacan:
• Interés que presenta el actor en el desarrollo/
explotación del territorio.
• Poder que el actor, como ente social, ejerce
en el territorio y hacia otros actores
• Recursos que posee el actor.
• Estrategias utilizadas por el actor para
conseguir sus intereses en el territorio.
• Conocimiento e información del sistema
territorial.
• Organización y representatividad
• Limitaciones para su participación.
• Prácticas y discursos del actor en el territorio
• Percepción y visión que el actor tiene de su
propia situación.
41
La situación del actor muchas veces está definida
por su categoría social, pertenencia y su estatus.
Otros aspectos a considerar en la caracterización
de los actores territoriales son los desplazamientos,
migraciones, poblaciones y los actores marginados.
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
-Intereses del actor en el territorio
42
Los intereses del actor en el territorio pueden deberse
al interés de conservar y aprovechar los recursos que el
actor ya posee en el territorio o bien porque visualiza
intereses futuros en el territorio. Muchas veces los
actores que viven en el territorio, tienen diferentes
márgenes de maniobra según los recursos que posean.
4.2 Estrategia de abordaje de actores
¿Quiénes tienen mayor incidencia en la gestión del
territorio? Las estrategias se refieren al conjunto de acciones
necesarias para alcanzar un objetivo. Se puede definir
en función de las prácticas, cambios de prácticas y
decisiones (inversiones a corto y largo plazo). Las
limitaciones económicas, sociales e institucionales
podrán definir “un campo de posibilidades” de acción
para cada actor o grupo de actores que se encuentren
en las mismas condiciones.
•
-Relaciones de poder
Las relaciones de poder se definen como la capacidad
de un actor de hacer actuar a otro. Los recursos
del poder son: la competencia, el control (de las
relaciones o vinculaciones que se ejercen hacia el
medio natural y hacia los otros actores), el control de
las comunicaciones, conocimientos de las normas
de funcionamiento del sistema territorial. Algunas
preguntas orientadoras pueden ser:
•
•
•
•
¿El actor controla el uso y acceso de otros
actores al medio natural (territorio)?
¿El actor controla a otros actores en su accionar
en el territorio?
¿El actor tiene un control sobre las
comunicaciones
(transporte,
caminos,
internet, etc.?
¿El actor tiene conocimiento de las normas
de funcionamiento del sistema territorial?
(parcial, total, poco, nulo).
Otro aspecto que se puede considerar, son los recursos
con que cuentan los actores, que puedan ser utilizados
para motivar o desincentivar la toma de decisiones en
el ordenamiento territorial.
•
•
¿Cuáles son las condiciones del actor
(limitantes o ventajas económicas, sociales e
institucionales) para implementar su estrategia
de acción?
¿Qué margen de maniobra tiene el actor para
mantener o modificar el sistema territorial de
acuerdo a sus intereses?
¿Qué estrategias utiliza para alcanzar sus
intereses en el territorio?
Etapa 1
Análisis de actores territoriales en Morales, Izabal
Fuente: Reunión de trabajo con personal
de la municipalidad de Morales, Izabal.
SEGEPLAN 2011
Los actores que tienen mucha
influencia en el territorio,
no necesariamente son los
que tienen mayor interés en
participar en el proceso de OT;
sin embargo el ejercicio de
análisis de actores territoriales
permite reflexionar sobre
la necesidad de conocer
los actores que moldean
el territorio y la estrategia
necesaria para vincularlos al
proceso de OT.
5. Conformación de la mesa de
Ordenamiento Territorial
5.1 Decisión política y acuerdos
municipales para el proceso del POT
En esta etapa se formaliza la decisión de las
autoridades municipales del municipio de iniciar el
proceso de ordenamiento y planificación del uso de
su territorio. Esta decisión debe ser formalmente
adoptada por el gobierno local, es decir, el Concejo
Municipal, por medio de una declaración de su
voluntad de iniciar dicho proceso, plasmada en un
Acuerdo del Concejo Municipal. Tal acuerdo, junto
con los demás documentos formales (actas de las
sesiones del Concejo Municipal, de los talleres y
demás reuniones participativas que se realicen en el
proceso del POTM) son de suma importancia pues
constituyen el fundamento legal de las decisiones
que el Concejo Municipal adopte en cumplimiento
de su obligación constitucional de llevar a cabo el
ordenamiento de su territorio.
5.2 Conformación de la mesa de
Ordenamiento Territorial municipal
Junto con la formalización de la decisión de las
autoridades municipales de iniciar el proceso de
formulación de su Plan de Ordenamiento Territorial
se requiere de la designación de las personas que
guiarán desde el punto de vista técnico dicho
proceso, actuando como asesores del Concejo
Municipal en temas claves para la elaboración
de políticas territoriales municipales y la toma de
decisiones, tanto en la fase de la planificación como
en la de gestión y ejecución de las disposiciones
del POTM. La designación de estas personas
deberá quedar igualmente plasmada en Acuerdo
Municipal.
Dentro de las personas que pueden participar en
la Mesa de Ordenamiento Territorial Municipal
se encuentran por ejemplo el propio personal
técnico de la Dirección Municipal de Planificación,
profesionales y expertos en el tema de planificación,
movilidad, crecimiento urbano, etc. Es fundamental
43
recordar que aunque la Mesa de Ordenamiento
Territorial posea los conocimientos técnicos que
pueden ser aplicados a la planificación territorial
municipal, los aportes que realicen deben estar
en todo momento basados en el conocimiento
de la identidad y realidad del municipio y de sus
dinámicas socio-económicas.
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
Ejemplo de conformación de la Mesa de Ordenamiento Territorial
• Obligación conformar Comisión de
Servicios, infraestructura,ordenamiento
territorial,urbanismo y vivienda. Esta
comisión elige un/a concejal que preside
o coordina dentro de la corporación
municipal y funge de enlace con la mesa
OT instaurada en el COMUDE.
• En el COMUDE se convoca a la
conformación de la Mesa de OT
previa la socialización de la
metodologias y las implicaciones del
proceso OT. La Mesa es presdida o
coordinada por el o la Concejal que preside
la Comisión de la Corporación Municipal.
• La mesa OT puede incorporar otros
actores clave, que no necesariamente
están presentes en el COMUDE, de
acuerdo a la dinámica de cada proceso:
P.e. sector de transportistas, sector
financiero, autoridades ancestrales.
6. Comunicación y validación del
proceso en el COMUDE
6.1 Elaboración de la estrategia y plan de
trabajo
Una vez se encuentran identificados los actores y las
problemáticas territoriales del municipio, es necesario
reflexionar sobre el proceso y las actividades que se
llevarán a cabo, los recursos disponibles y la forma
en que se realizará el POT. Esta reflexión tendrá como
resultado el desarrollo de los principales conceptos
que servirán de base para formular la estrategia de
trabajo y, por consecuencia, determinarán los distintos
momentos del plan de trabajo a seguir, sirviendo como
guía en el proceso de elaboración del POTM.
44
En esta etapa es necesario considerar los medios
y la forma en que se logrará el involucramiento y
participación de los actores territoriales (públicos
y privados) previamente identificados; también se
reflexiona sobre las condiciones óptimas para la
realización del proceso de formulación del POT, y la
forma en que pueden ser generadas. El Plan de trabajo
deberá ser desarrollado a modo de cronograma,
para establecer el inicio y el fin de cada etapa y de
cada actividad. Así mismo se deberá establecer los
responsables de realizar cada actividad, los materiales
y/o insumos que necesiten y el objetivo y/o producto
final esperado luego de ser realizada. Para formular el
Plan de Trabajo el planificador deberá conocer cada
etapa y cada fase de la presente metodología, para
hacerlo congruente a la misma.
de
la
Es importante realizar diversas presentaciones de lo
que significa emprender un proceso de OT, para poder
comunicar las estrategias a la mayor cantidad de
habitantes posible, y hacerlas por distintos grupos de
interés, lo que permitirá abordar distintos puntos de
vista y problemáticas especificas. Se propone realizar
presentaciones a los siguientes grupos:
•
•
•
Presentación oficial: En un primer momento
deberán presentarse las estrategias de
elaboración del POT al Concejo Municipal y al
Alcalde, para poder validar los planteamientos
antes de hacerlos públicos con la Comunidad.
COMUDE y actores locales
CODEDE
El planificador deberá recordar que las presentaciones
de información se realizaran a personas que no son
profesionales de la planificación, por lo cual deberá
ser claro y usar el lenguaje técnico lo menos posible.
Es importante exponer los resultados que se pueden
esperar y el involucramiento necesario.
La población deberá ser informada acerca de:
• ¿Qué es el proceso de planificación y
ordenamiento territorial?
•
•
•
•
-
¿Qué es un Plan de Ordenamiento territorial
-POT-?
¿Qué temas, enfoques, abordajes y elementos
serán considerados?
¿Quiénes serán invitados a participar en el
proceso de elaboración del POT?
¿La visión de qué actores deberán estar
representadas en el POT?
¿Quien hará el trabajo técnico?
¿Cuánto tiempo tomara la elaboración del
POT?
Etapa 1
6.2 Presentaciones públicas
estrategia y del plan de trabajo
6.3 Presupuesto para la realización del
POT
Antes de dar por iniciado de manera oficial el proceso
es necesario saber cuánto costará la elaboración del
POT y de donde saldrán los recursos para realizarlo
e implementarlo. Para esto se deberá saber con los
fondos que cuentan la municipalidad y las posibles
aportaciones externas que se darán para hacer el
Plan. Conocer los recursos con que se cuenta es
fundamental para poder saber si la realización de POT
es posible o no, para ayudar a minimizar el riesgo en
las operaciones de la organización, y para garantizar la
sostenibilidad del proceso.
45
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
Productos de la Etapa 1
Pasos
Reunión con el Concejo
Municipal
0. Actividades
previas al POT
1. Conociendo
la problemática
territorial del
municipio
2. Evaluando
las capacidades
municipales
para impulsar un
proceso de POT
46
Actividades
Insumos
Una presentación con el siguiente
contenido:
• Definición de ordenamiento territorial
y de planes de ordenamiento
territorial como herramientas de
desarrollo planificado y gestión de
riesgo
• Explicación de cada una de las etapas
metodológicas para el proceso de OT
en el municipio
• Beneficios y alcances de implementar
un proceso de ordenamiento
territorial a nivel municipal.
Producto
1. Acta del Concejo
Municipal
Definir Términos de
referencia para el
acompañamiento del
proceso (cuando aplique)
El índice de contenido de la
Metodología SEGEPLAN para POT
Municipales se convierte en las
características mínimas que debe
contener un POT contratado por
consultoría por la municipalidad.
2. Términos de referencia
aprobados
Búsqueda y revisión de
información relacionada
al territorio: Planes
territoriales anteriores,
tesis, libros, mapas,
monografías, etc
• Información disponible en la
Municipalidad
• Enlaces al Sistema Nacional de
Información Territorial – SINIT
Visitas a centros de documentación.
Búsqueda en línea.
3. Listado de fuentes de
información disponibles
y lista de datos relevantes
existentes.
• Se conocen los principales problemas
urbanos rurales y se explica cual es su
vinculación con el OT.
• Se conocen cuales son las
potencialidades del territorio en
términos competitivos y se conoce la
identidad territorial
4. Fichas resumen donde se
presentan:
Las problemáticas
vinculadas al OT (causas y
efectos)
Las potencialidades del
territorio
Ficha de evaluación de capacidades
municipales
5. Ficha de evaluación de
capacidades municipales
para el POT e informe
analítico.
Analizar las
potencialidades
y problemáticas
relacionadas al OT
Acompañar el proceso
de evaluación de
capacidades municipales
Actividades
3. Conociendo
quienes
transforman el
territorio: Actores
Territoriales
Desarrollar un análisis de
actores territoriales
4. Conformando
la Mesa de
Ordenamiento
Territorial
Reunión Municipal para
consolidar el equipo de
trabajo en OT
Convocatoria a
conformación de la mesa
5. Comunicando
y validando el
proceso POT en el
COMUDE
Realizar procesos de
comunicación masiva y
realizar una exposición
pública
Insumos
Metodología para el Mapeo de
actores.
• Visitas de Campo
• Entrevistas directas e indirectas.
Producto
6. Resultados del taller,
tabulación de matriz
de actores (intereses y
poderes), resumen analítico
e interpretativo del análisis
de actores.
Ruta y propuesta para conformar la
mesa de ordenamiento territorial
7. Acta de conformación
de la Mesa de
Ordenamiento Territorial
para el municipio
Guías, diseño mediado, proceso
comunicativo mediado
8. Informes de los
resultados de la exposición.
Resumen de los
comentarios y sugerencias
recibidas, análisis
cualitativo de la actividad.
Etapa 1
Pasos
47
Etapa 2
Diagnóstico y análisis de las
dinámicas territoriales
ETAPA 2:
Diagnóstico y análisis de las dinámicas territoriales
•
•
•
•
•
•
•
¿Qué se hace en este territorio?
¿De qué vive la gente que habita en éste
territorio?
¿Con quién se relaciona la población?
¿Cómo se moviliza y comunica por fines
sociales (educativos por ejemplo), económicos
o culturales dentro y fuera del territorio
municipal?
¿Quién moviliza el territorio?
¿Con qué medios se desarrolla?
¿Hacia dónde va el territorio?
El diagnóstico territorial constituye el corazón de la
fase de análisis y la base para la definición del Plan
de Ordenamiento territorial. Un buen diagnóstico
permite en general realizar una buena planificación.
Esta etapa debería de realizarse tomando en cuenta
que la comprensión de las dinámicas que suceden
en el territorio permitirá desarrollar de mejor manera
las propuestas de intervención, es decir el objetivo
principal que se busca en el POT es elaborar
propuestas y prospección del territorio.
En esta fase debe procurarse centrar la atención en tres
objetivos básicos:
1. Identificar
y comprender las dinámicas
territoriales que “moldean” el territorio
(sociales, económicas, ambientales, políticasinstitucionales, etc.)
2. Analizar, sistematizar y discutir las dinámicas
del territorio
3. Socializar y validar la información, el análisis y
las primeras propuestas obtenidas
Para realizar el diagnostico y análisis de las dinámicas
territoriales es importante tomar en cuenta 3 ámbitos
de trabajo diferente
1. El nivel municipal con sus lógicas y
vinculaciones extra municipales o regionales
2. El nivel rural, principalmente con lógicas
de uso y manejo de los recursos naturales
y la productividad rural (agrícola, pecuaria,
forestal, artesanal, etc) que se genera en el
municipio
3. El nivel urbano, con sus lógicas de
centralidades. Incluye la cabecera municipal
y las principales aldeas o poblados que
pudieran ser atendidas con lógica de
funcionalidad urbana.
Etapa 2
El análisis territorial se define como la disciplina que
tiene por objeto conocer, estudiar y explicitar los efectos
(económicos, sociales, medioambientales, etc.) que se
producen en el territorio. Requiere de información
e instrumentos que permitan realizar un análisis y
comprensión de las dinámicas territoriales, es decir,
los flujos, procesos, cambios o estancamientos que se
dan en el territorio. En términos generales, el análisis
territorial busca responder a la serie de preguntas
siguientes y contestarlas en forma espacial:
En otras palabras, en ésta fase se trataran de alcanzar
los principales objetivos:
•
•
•
•
•
Apoyar a la comprensión del territorio por los
actores locales.
Generar las bases cartográficas y de análisis de
las dinámicas territoriales para la elaboración
del POT.
Llegar a consensos básicos de las dinámicas
territoriales que van a ser atendidas en el POT
Generar las bases sociales para la apropiación
e implementación del proceso POT.
Incorporar dentro del análisis las causas y
efectos de la inadecuada gestión territorial y
empezar a formular propuestas de intervención
territorial.
51
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
Pasos de la Etapa 2: Diagnóstico y análisis de las dinámicas territoriales
52
Recopilando y
generando
información
geográfica
Comprendiendo
la organización
territorial actual
del municipio
Análisis de riesgo
Análisis de los
servicios básicos:
población,
infraestructura,
equipamiento y
movilidad
Análisis de los
usos de la tierra:
usos actuales,
usos especiales y
conflictos de uso
Análisis de las
dinámicas
económicas
territoriales y
medios de vida
Reflexión
participativa
sobre las
dinámicas
territoriales
ETAPA 2: Diagnóstico y análisis de las dinámicas territoriales
Paso a paso…
1. Recopilación y generación de
información geográfica
•
•
1.1 Recopilación de información
cartográfica y bases de datos e
información
Preguntas clave:
La información cartográfica expresa la dimensión
espacial o territorial de la información, presentándose
en forma de mapas que describen la geografía física
del asentamiento urbano y su entorno.
Es importante considerar la información contenida
en los Planes de Desarrollo Municipal, planes
directores, planes maestros de conservación
patrimonial, planes reguladores, estratégicos y todos
aquellos que contengan información con relación
al conocimiento del territorio municipal en sus 3
niveles (municipales, rurales y urbanos). Será de gran
utilidad toda aquella información contenida en planes
sectoriales y especialmente, en caso de su existencia
y funcionamiento en la municipalidad la relacionada
con el Catastro Urbano.
Los objetivos de la etapa de recopilación de
información son:
•
•
•
•
Proveer una base solida y confiable para
la elaboración de políticas y estrategias
recomendadas por el plan.
Tener un conocimiento sustentado de la
problemática que se intenta resolver con el
POTM.
Visualizar oportunidades y retos en función de
información estratégica.
Tener acceso a información de tal forma que
permite tomar mejores decisiones
•
•
•
•
•
¿Qué temas requieren información y análisis
para poder ser atendidos?
¿Qué datos, información y análisis están
disponibles o son fáciles de obtener?
¿Qué datos, información y análisis no se tienen
y como priorizar su obtención?
¿Qué información no ofrece mayores aportes? ¿Cuáles deben ser descartados por la falta de
validez? ¿Cuáles no se podrán obtener para
este proceso?
¿Cuáles son las fuentes adicionales de
información que se deben considerar?
¿Es deseable que establezca un programa de
recolección de datos continuo?
Etapa 2
•
Establecer una línea base para monitoreo
Poseer información para educar la opinión
pública.
Información geográfica mínima a
recopilar y generar para la elaboración
del POT
•
•
•
Ubicación y delimitación geográfica del municipio
Evolución histórica en la ocupación del territorio
Información Base a nivel municipal, incluye:
-
Curvas topográficas,
-
Sistema hídrico,
-
Sistema vial,
-
Lugares poblados
-
Tipos de suelo,
-
Cobertura natural
53
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
54
En el ámbito Municipal
• Proyecciones de crecimiento poblacional ( por lugar poblado)
• Composición étnica
• Grupos etarios
• Población urbana y rural
• Tipologías de vivienda
• Porcentajes de viviendas que cuentan con servicios básicos (agua, luz y drenaje)
• Población económicamente activa por género.
• Ingreso Familiar promedio
• Índice de pobreza
• Nivel de escolaridad e índice de analfabetismo.
• Usos actuales del suelo (en Has y porcentajes): Usos productivos rurales y otros usos de patrimonio natural y cultural.
-
Índice de cobertura forestal (número de hectáreas de bosque y extensión total del municipio)
-
Cambio en la cobertura forestal
-
Ocupación del suelo para actividades agrícolas, pecuarias, forestales, etc.
-
Fuentes de agua (utilizadas y sin utilizar)
-
Ubicación de áreas de recarga hídrica
-
Ubicación de áreas de uso agrícola extensivo
-
Ubicación de áreas de uso agrícola intensivo
-
Ubicación de áreas prioritarias para la producción agrícola de seguridad alimentaria
-
Ubicación de áreas de uso para manejo forestal de (producción de madera)
-
Ubicación de áreas para extracción de leña
-
Ubicación de áreas de pastizales, arbustales, etc.
-
Ubicación de áreas agroforestales
-
Sitios sagrados o de interés de conservación por la población local
-
Ubicación de áreas de producción pecuaria
-
Ubicación de áreas de reserva forestal
-
-
-
-
Ubicación de tierras comunales y bosques comunales.
Bosques de galería (orillas de ríos o riachuelos)
Ubicación de áreas protegidas o de protección especial
Ubicación de viviendas dispersas.
Información Base en centros poblados (cabecera
municipal y lugares poblados onúcleos rurales):
• Ubicación de las áreas residenciales
• Ubicación de las áreas comerciales
• Ubicación de las actividades industriales
• Ubicación de las instituciones públicas y semipúblicas
• Ubicación de las áreas recreativas y parques
• Ubicación de los sistemas de infraestructura (líneas de drenajes y Agua)
• Ubicación de torres de comunicación y tanques elevados.
• Ubicación de Equipamientos de alto Impacto Ambiental (mercados, cementerios, basureros, plantas de tratamiento, etc.)
• Ubicación de áreas de apoyo a sistemas de transporte (medios, parqueos, paradas, terminales y áreas de transferencias)
• Ubicación de áreas generadoras de tráfico (centros comerciales, universidades, fabricas etc.)
• Ubicación de sitios baldíos dentro del perímetro urbano.
• Sistema vial (materialidad, jerarquías, flujos)
• Listado de equipamientos institucionales (edificios o construcciones como escuelas, centros de salud, etc) urbanos
• Numero de nuevas urbanizaciones aprobadas
• Numero de nuevas licencias de construcción
• Numero de nuevos negocios o comercios autorizados
Número de solicitudes de servicio de agua
Número de licencias de transporte comercial
Predios catastrales (parcelas)
Otros mapas de interés:
• Información sobre áreas de riesgo (áreas de inundación, fallas geológicas, etc.)
• Información sobre deterioro del medio físico natural
• Información sobre patrimonio histórico
• Información sobre recursos visuales
• Información sobre empleos
• Información sobre condiciones económicas
• Información sobre áreas de crecimiento
• Información legal
• Información sobre proyectos en construcción
• Información sobre capacidad soporte del suelo
Tomar en cuenta los formatos en los que se presentara
la información:
• Definir las escalas de los mapas que permitan vincular los problemas con sus soluciones/recomendaciones
• Definir los detalles que debe incluir
• Definir el tamaño de los mapas (para documento plan)
• Identificar fuentes.
Es importante recordar que en el SINIT http://sinit.
segeplan.gob.gt se encuentra toda la información
geográfica generada por los diferentes ministerios
y sectores, tales como el Ministerio de Agricultura,
Ganadería y Alimentación; la información ambiental
generada por el Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales y las bases de datos del Instituto Geográfico
Nacional. O bien puede solicitar la información
geográfica en formato digital o impreso o los mapas
sectoriales existentes para
tenerlos de fuente
dereferencia, consulta y análisis en la Dirección
municipal de Planificación.
1.2 Actualización y
información territorial
generación
de
El levantamiento de la información requiere una base
de datos en donde la información territorial pueda
ser vaciada y retroalimentada dentro de un proceso
mucho más ambicioso, para esto es importante genera
un mapa base en el nivel municipal, que indique toda
la información territorial importante, se deben tener
tres tipos de información:
•
El ámbito municipal y sus vinculación extra
municipales, para abordar el tema desde el
Ordenamiento Territorial como estrategias de
intervención.
•
El ámbito rural, es importante el trabajo
detallado del manejo de los recursos naturales a
nivel de territorio, comunidad y de finca. Muchos
estudios realizados en el marco de programas de
desarrollo rural utilizan herramientas de mapeo
participativo y muestran que se puede realizar
información predial de unidades productivas que
permiten posteriormente plantear escenarios de
ordenamiento territorial en las áreas rurales. Esta
herramienta es útil para:
- La actualización de información territorial a
nivel de predios rurales
- Desarrollo de incentivos territoriales rurales
enfocados a salvaguardar la producción de
alimentos
- Desarrollo de incentivos ambientales y pago
por servicios eco sistémicos para la protección
de fuentes de agua o recursos naturales
- Mecanismos
de
compensación
para
preservación paisajística o escénica
- Mecanismos
de
compensación
por
conservación de patrimonio histórico
- Desarrollar el territorio de una forma
compatible con el ambiente.
Etapa 2
•
•
•
55
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
•
El ámbito urbano, que debe ser a un nivel mayor
de detalle, esto permitirá no solo abordar el
ordenamiento urbano sino implementar otros
instrumentos de gestión del espacio, en éste caso
la implementación de un Catastro Multifinalitario
es una herramienta útil que permite:
• La actualización de la información territorial a
nivel de predios.
• El cobro del impuesto predial (IUSI) herramienta
poderosa de captación de plusvalías y cuyo
espíritu es devolver la recaudación del
impuesto en obras de beneficio público.
• El cobro de la contribución por mejoras7, es
fundamental que tanto los administradores
del municipio como los ciudadanos
comprendan el beneficio de la coparticipación
entre el gobierno local y la ciudadanía en la
construcción y mejora de la ciudad.
• Aplicación de la normativa constructiva que no
solo estandarice las normas mínimas aplicadas
a la construcción de obras, sino además
garantizar la sostenibilidad urbana, ambiental
y que proteja las vidas de sus ocupantes.
• Cobro de licencias de construcción y
autorizaciones sobre urbanizaciones8
• Elaboración del catastro y actualización de
valores catastrales9
Según el grado de fortalecimiento de las
municipalidades, así será el alcance de la información
y actualización cartográfica, geográfica y territorial.
Mapa base a nivel de predios y manzanas
y base de datos predial georeferenciada
Es necesario que la Dirección Municipal de
Planificación tenga información predial (predios y
7 El artículo 102 del Código Municipal establece que los vecinos beneficiarios de las obras de urbanización que mejoren las áreas o lugares en que
estén situados sus inmuebles, pagarán las contribuciones que establezca
el Concejo Municipal, las cuales no podrán exceder el costo de las mejoras.
8 Artículo 147 del Código Municipal.
9 Artículo 96 del Código Municipal.
56
manzanas) y un mapa base a nivel municipal; sin
embargo, debido a que en muchos municipios no
existe un levantamiento catastral, se puede realizar
un levantamiento de información preliminar para
fines de ordenamiento territorial, utilizando el método
indirecto. Es decir, a partir las ortofotos del MAGA del
año 2006, se deberá realizar un levantamiento de
predios vía mapeo participativo y con corrección de
campo según los cambios generados. Es fundamental
mantener actualizado el mapa base, o en su defecto
dentro del proceso de levantamiento es vital referir
toda la información con la mayor veracidad posible,
actualizando los cambios en el patrón de ocupación,
poniendo énfasis en las áreas urbanas.
Se recomienda que exista una base de datos que
contenga la siguiente información:
• Información sobre usos del suelo (definidos
para el área urbana y rural)
• Información sobre líneas vitales (agua,
drenajes, electricidad, disposición de desechos
sólidos, etc)
Además es sumamente recomendable contar con un
sistema de Información Predial (SIP) / Base Inmobiliaria
Georeferenciada (BIG) y un Catastro Multifinalitario
Etapa 2
Información predial en la cabecera municipal de Raxruhá
Fuente: Información del INTA con verificación en campo y mapeo participativo.
1.3
Generar una línea base con
indicadores territoriales
El facilitador completará un listado de indicadores que
conformarán la línea base del proceso de ordenamiento
territorial para el municipio. La información recopilada
para tal efecto debe ser la más reciente que exista.
La línea base debe contemplar como prioritaria las
intervenciones orientadas a lograr los objetivos del
milenio.
Para este paso es necesario revisar los indicadores
ODM a nivel municipal que se encuentran disponibles
en la SEGEPLAN o que pueden ser revisados del
PDM realizado recientemente por la SEGEPLAN. En
éste aspecto, es importante retomar la información
geográfica generada y en consenso, generar un set de
indicadores para el municipio. En la caja de herramientas
que acompaña ésta guía se encuentra una propuesta
de los principales indicadores territoriales.
2. Comprensión de la
organización territorial
actual del municipio
En términos generales, definir una apropiada
organización del espacio municipal permitiría alcanzar
los siguientes objetivos o metas:
•
•
•
Caracterizar y clasificar el territorio municipal
según sus redes, vinculaciones o falta
de conectividad, iniciando el proceso de
ordenamiento territorial.
Identificar los diversos espacios económicos
para dotarles de los medios de producción
para un desarrollo económico local efectivo.
Caracterizar los espacios físico- geográficos,
en busca de consolidar áreas protegidas e
identificar áreas bajo riesgo para darles un
tratamiento especial.
57
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
•
•
•
•
Recuperar espacios de identidad sociocultural
de pueblos indígenas: Ordenamiento territorial
y planificación con pertinencia cultural. En
el caso de Petén hay otras identidades no
indígenas que se deben considerar, en algunos
municipios no existe población indígena, pero
es importante considerar identidades locales,
como por ejemplo las comunidades de ex
guerrilleros.
Ya como parte de un proceso de Ordenamiento
Territorial en su municipio, permitirá abrir
espacios de participación, compatibilizando el
territorio municipal con la organización social
de los COCODES: Sentar las bases territoriales
de la representación participativa de los
consejos de segundo orden.
Orientar las inversiones municipales hacia las
potencialidades y necesidades reales de los
territorios: Territorializar la inversión pública y
de la cooperación internacional.
Promover una planificación municipal
participativa y enfocada a los grupos más
vulnerables.
Previo a iniciar ésta tarea se recomienda revisar la
propuesta Plan de Desarrollo Municipal para identificar
los aportes directos que puede ofrecer al análisis de
la movilidad y de la organización del espacio en el
territorio.
Posteriormente es necesario, presentar ante la
plenaria, dicho mapa base para discutir su contenido,
consensuarlo y validarlo. De esta forma será
posible trabajar toda la fase sobre una misma base
cartográfica. Esto es particularmente importante en
el caso de los límites municipales, ya que los límites
oficiales muchas veces no coinciden con los límites
reconocidos a nivel municipal. Para este objetivo
pueden organizarse mesas de trabajo en función
del número de participantes. Luego de validado, es
conveniente imprimir varias copias del mapa base
consensuado, pues es de utilidad para el resto de los
pasos del mapeo participativo.
2.2 Dependencia, conectividad y
movilidad de lugares poblados en el
municipio
El objetivo de éste análisis es identificar y evaluar
cada lugar poblado, para conocer las vinculaciones y
jerarquías que se generan entre estos. Se proponen
dos ejercicios distintos para lograrlo, uno de forma
cualitativa y otro de forma semi-cuantitativa.
2.1 Límites municipales y mapa base
Una parte fundamental del diagnóstico es contar con
un mapa base único, que represente en forma gráfica
los elementos principales o estructurales del territorio
municipal. Este mapa base debe a incluir los siguientes
temas:
• Límites municipales definidos por el IGN
• Lugares poblados (aldeas, caseríos…)
• Hidrografía (ríos, lagos, lagunas)
• Vías de comunicación (carreteras, autopistas,
vía férrea)
• Relieve (curvas a nivel cada 10 metros).
Tanto el mapa base como otros mapas temáticos
deben ser elaborados por personal de la DMP
capacitado en la utilización del software de cartografía
(ArcView, ArcGIS, CVSIG, KOSMOS u otros) o de lo
58
contrario, solicitar apoyo a la SEGEPLAN, IGN, otros. Se
recomienda que la escala del mapa base del territorio
municipal sea de 1:50,000 a 1:25,000. Para el caso del
detalle urbano, o de usos específicos en el territorio se
recomiendan mapas a escala 1:10,000 a 1;5000.
La evaluación cualitativa se realiza a través del ejercicio
de análisis de dependencia entre lugares poblados. Se
toma como principio que existen lugares poblados
que dependen de otros que son más importantes,
los cuales centralizan los servicios y las actividades
productivas, o por razones de accesibilidad.
Algunas de las variables o funciones de los lugares
poblados a ser evaluadas son las siguientes:
• Principales actividades económicas,
• la relación entre las áreas urbanas y las áreas
rurales10,
10 Se recomienda diferenciar claramente en este ejercicio los lugares
poblados que son urbanos de los rurales, ya que estos elementos servirán
en el paso 5.1.
las fuentes u orígenes de empleo o ocupación
los servicios financieros
los servicios sociales y equipamientos
(construcciones e infraestructura)
•
•
los servicios institucionales y administrativos
los tipos de transporte.
Etapa 2
•
•
•
2.3 Mapa de organización del espacio
A modo de síntesis, el mapa de organización del espacio
resume las principales dinámicas relacionadas con la
jerarquía de los lugares poblados y la organización
territorial que se deriva de ésta. Con el fin de obtener
dicho mapa, se debe hacer un esquema sobre el mapa
base del municipio o de preferencia la ortofoto del
mismo, en el que se ilustren:
•
•
•
•
Principales lugares con el mismo número
de la tabla, y sus correspondientes lugares
dependientes.
Localizar los servicios básicos.
Localizar los principales conflictos (viales, de
tierras, de agua, etc.)
Flujos de comunicación o rutas (buses, por
comercio, por servicios, etc.)
2.4 Evaluar la funcionalidad de la
regionalización sub municipal actual del
municipio
En este paso es muy útil hacer uso del “mapa de
organización del espacio” realizado en la etapa anterior,
pues incluye las variables a tomarse en cuenta para este
ejercicio. Este mapa es una herramienta que permite
analizar una serie de aspectos, como por ejemplo:
•
•
La funcionalidad que tienen las vías de
comunicación para la movilidad en servicios
y la movilidad- conexión de la población a
lo interno de cada una de las microrregiones
y en el municipio por razones comerciales o
sociales.
El desarrollo económico local existente por
microrregiones (avances en la producción
y comercialización, iniciativas para mejorar
procesos económicos: iniciativas industriales,
59
•
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
•
60
de servicios, turísticas, etc.)
Los aspectos culturales y sociales que van
estableciendo territorios con identidad
(considerar la diversidad cultural y la
conformación de territorios con relaciones fuertes de intercambio cultural, comercial, etc.
Las desigualdades en el territorio y su
capacidad o incapacidad de movilidad.
3. Análisis de riesgo a tomar en
cuenta para el análisis de las
dinámicas territoriales
Se trata de identificar las áreas que presentan ciertas
amenazas presentes en el territorio, deslizamientos,
inundaciones, incendios, y riesgo sísmico que afecten
tanto a la población, como a las infraestructuras y
los recursos naturales. En este sentido, la amenaza es
conceptualizada como la potencial ocurrencia de un
suceso que se manifiesta en un lugar especifico, con
una intensidad, magnitud y duración determinada.
Se debe considerar el avance en el análisis de las
limitantes físicas considerando aspectos biofísicos
como socioeconómicos, los cuales permitan identificar
áreas amenazadas por fenómenos naturales como
inundaciones, flujos aluviales intensos. Asimismo, se
deberán considerar las fuentes potenciales de impacto
ambiental.
Cartografía de CONRED publicada en su portal.
CONRED lleva un registro en mapas de:
•
•
Comportamiento de la acumulación de agua
que presenta la susceptibilidad del territorio a
la retención de agua
Situación de la red vial con los registros de
eventos sucedidos en los tramos carreteros
principales del país
•
Mapa general de incidentes activos (todos los
que no se han atendido o se están atendiendo,
sin que aun se haya terminado la obra).
Las SEGEPLAN, a través de la dirección de
Gestión de Riesgo se encuentra realizando
mapas de amenazas, vulnerabilidades y riesgo
a nivel lugar poblado en los municipios de la
FTN y realizará un análisis para todo el país,
por lo tanto será oportuno que la DMP se
comunique a la SEGEPLAN para obtener estos
mapas y que formen parte del análisis. Si el
mapa no está disponible, puede utilizar la
metodología de mapeo participativo para el
análisis de riesgo.
3.1 Evaluar la incidencia de amenazas,
vulnerabilidades y riesgo en el municipio
Es posible localizar aproximadamente en el mapa base
o en la ortofoto del municipio, las regiones en donde
hay mayor recurrencia de las siguientes amenazas:
1.
Inundaciones
2.
Erupciones volcánicas
3.
Deslizamientos
4.
Deslaves
5.
Huracanes
6.
Sequías
7.
Vientos fuertes
8.
Hundimientos
Es conveniente asignarle una calificación de 1 a 5 a
cada una de las amenazas identificadas según el nivel
de presencia, recurrencia y afectación, en una matriz o
en el mismo mapa base utilizado.
Etapa 2
Riesgo de inundación en Raxruhá.
4. Análisis de los servicios básicos:
población, infraestructura
equipamiento y movilidad
4.1 Análisis de población y densidad
El análisis del comportamiento del crecimiento y
densidad poblacional en el territorio municipal se
puede realizar utilizando la información estadística
georeferenciada que se tenga a nivel de micro región
o lugar poblado. Como se requiere hacer un análisis
de cambio o tendencias, es necesario contar con por
lo menos 5 datos de población de fechas anteriores, se
puede recurrir a los datos del censo poblacional a nivel
de lugar poblado recurriendo a la base de datos del
INE o buscando las fuentes del diccionario geográfico
nacional (Censo de población y habitación para los años
de 1950, 1964, 1981, 1994, 2002). Además del análisis
histórico anterior, es necesario realizar proyecciones
de población posteriores a la fecha.
Esta comparación de variables lo largo del tiempo
permite hacer estimaciones de crecimiento de
población, de sus necesidades de servicios y
abastecimientos crecientes y de la tendencia de
crecimiento de los centros poblados del municipio.
Tomando en cuenta la micro regionalización actual
y los principales lugares poblados, es importante
considerar la distribución de la población en el
territorio tomando como punto de análisis:
•
Comportamiento histórico del crecimiento
poblacional en el municipio.
•
Comportamiento histórico y geográfico de la
densidad poblacional.
61
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
Para desarrollar el análisis de crecimiento y ocupación
espacial de la población del municipio es necesario
incluir las dinámicas de migración que ocurren
en el territorio. En algunos casos, las cabeceras
departamentales que se convierten en prestadoras de
servicios educativos tienen procesos de migración de
jóvenes que orienta la población de forma diferente;
en otros casos, la construcción de una carretera y la
apertura de dinámicas económicas puede dar lugar
a procesos de inmigración hacia poblados que antes
estaban completamente desconectados; en todo caso
es importante preparar las cabeceras municipales para
los procesos de emigración o inmigración que puedan
desarrollarse en su territorio.
En el ámbito rural, los procesos de ocupación extensiva
del territorio también generan procesos de migración
poblacional, variable que debe ser tomada en cuenta
por el planificador territorial y la municipalidad a la
hora de analizar las implicaciones que tenga para
su municipio. Por ejemplo, la implementación del
cultivo extensivo de palma africana o palma aceitera
en la Franja Transversal del Norte y sur de Peten han
ocasionado procesos de movilidad y expulsión de
comunidades que antes ocupaban éste territorio, las
cuales han migrado a otros centros poblados cercanos,
en donde las municipalidades no están preparadas
para brindarles los servicios básicos necesarios.
4.2 Análisis de servicios básicos
El suministro de agua potable, el alcantarillado, la
infraestructura eléctrica y de comunicaciones, así como
el servicio de recolección, transporte y disposición
final de residuos sólidos constituyen los sistemas
prioritarios con lógicas de atención en el territorio.
El análisis sobre la dotación de agua entubada en el
municipio permite identificar las áreas con mayores
déficits en cobertura y plantear algunos criterios
sobre la calidad del servicio existente. Se determina
el perímetro de cobertura con base en la ubicación y
características de las redes de conducción, distribución
y las fuentes de abastecimiento.
La cobertura del servicio de alcantarillado se determina
con base a la ubicación y características de las redes de
recolección y conducción de aguas servidas.
62
El servicio de energía eléctrica, consiste en el transporte
de energía eléctrica desde las redes regionales de
transmisión hasta el domicilio del usuario final. El
perímetro de cobertura de este servicio se determina
con base en la ubicación y características de las redes
primarias como secundarias.
Con relación a las áreas de disposición de residuos
sólidos y líquidos, se deberá identificar su localización,
considerando su capacidad, vida útil y modalidad de
tratamiento de los desechos. Posteriormente se hace
necesario, con relación al uso actual y a los resultados
de la zonificación identificar las áreas probables en
el territorio urbano que puedan ser alternativas de
ampliación para cobijar los desechos y residuos sólidos
como líquidos producidos por la ciudad.
4.3
Equipamientos
(edificaciones,
inmuebles) de educación y salud
4.3.1 Educación
Se deberá analizar información cuantitativa, cualitativa
y cartográfica, que permita comprender la distribución
espacial de la prestación del servicio educativo, el cual
incluye la infraestructura educativa y su cobertura
o deficiencia con respecto a los lugares poblados
del municipio y la prestación del servicio en sí. Es
importante considerar la forma en que se calcula la
cobertura educativa, en la mayoría de casos se realiza
de manera radial, sin considerar las limitaciones
geográficas o de movilidad que puedan afectar a la
población en su desplazamiento y acceso al servicio
(por ejemplo, no hay carretera, no hay un puente o
hay un barranco entre la escuela y el lugar poblado
relativamente próximo), por lo tanto es importante
considerar en qué casos sí se puede aplicar un análisis
radial y en qué casos no. Se deberá realizar un análisis
de movilidad de los principales centros poblados y
por mapeo participativo, determinar cuáles son las
deficiencias reales.
Todo análisis de infraestructura y equipamiento de
salud y educación debe complementarse con un análisis
cualitativo de la prestación del servicio, lo cual incluye:
número de maestros por grado y alumnos, educación
contextualizada dotación de medicamentos, atención
al público, etc.
El análisis de cobertura del servicio de salud también se
puede enfocar mediante la determinación espacial del
déficit en materia de prestación del servicio. El déficit
se evalúa en términos de capacidad considerando
la relación entre el tamaño de la población a servir
y la correspondiente capacidad de atención de los
diferentes centros asistenciales.
4.4 Análisis de accesibilidad y movilidad
a nivel municipal
La articulación del territorio también depende de la
presencia o ausencia de infraestructura vial, la distancia,
el costo del traslado, niveles de congestión y los
tiempos de recorrido. Aspectos que están en función
de las características de los medios de transporte y el
nivel de articulación que exista para fines de movilidad
social o comercial, por ejemplo, entre las zonas de
producción agrícola con los espacios urbanos para el
acopio; los centros de empleo con la ubicación de los
centros poblados, etc.
Es necesario consultar la información de movilidad
(educativa, de salud, costo y tiempo de movilidad, tipo
de carreteras, etc.) realizada por mapeo participativo
que se levantó en la fase de elaboración del PDM, el
cual se deberá tomar como referencia para realizar éste
análisis. También, es necesario realizar un esquema
geográfico que señale las principales entradas y
salidas al municipio así como los principales flujos de
transporte dentro del mismo. El esquema de entradas
y salidas debe reflejar la comunicación más importante
con otros centros poblados y/o con otras regiones de
tal manera que se pueda visualizar el movimiento
actual dentro y fuera del municipio.
El análisis es un insumo inicial para jerarquizar ejes
de crecimiento del municipio, el cual tiene que ser
complementado con una evaluación de los flujos de
personas, vehículos y carga a través de las carreteras u
otras vías que vinculen los distintos centros poblados
de forma interna y externa. Para realizar el análisis
de flujos, es necesario considerar el del tipo de vías
existentes (para el caso de las carreteras: pavimento,
ripio o tierra).
Etapa 2
4.3.2 Salud
63
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
Este ejercicio ayuda a comprender, patrones de
asentamientos espontáneos generados por las
facilidades de transporte cercanos a un eje vial pero
que pueden estar localizados en áreas que por razones
de oportunidad, calidad de vida o riesgo, sería mejor
que no fueran urbanizadas.
64
4.4.1 Ficha técnica de monitoreo de
servicios básicos
Es importante llenar la “Ficha técnica de monitoreo
de servicios básicos” (ver Anexo), de los principales
lugares poblados (de acuerdo a la organización y
jerarquía de lugares poblados). Además del análisis
preliminar de la prestación de servicios, estas fichas
serán el instrumento de monitoreo de la prestación de
los mismos durante la implementación del POT.
En el área urbana se requiere de un análisis más
detallado tanto técnico como financiero que permita
conocer la situación actual de la prestación del servicio
y las posibles soluciones por evaluarse.
Cada ficha recoge la información necesaria para
conocer cómo funciona actualmente la prestación
de los servicios desde una perspectiva general; sin
embargo es necesario realizar un análisis que permita
determinar soluciones orientadas hacia una prestación
eficiente de los mismos desde el punto de vista de autosostenibilidad financiera y vialidad técnico-ambiental.
Por ejemplo, existen algunos municipios que subsidian
la prestación de los servicios casi en un 100% a veces
directamente y a veces a través del pago de energía
eléctrica para bombeo de agua potable, limitando de
esta manera la capacidad municipal para expandir su
cobertura y más aún para prestar un servicio de buena
calidad. Cada ficha quedará instalada en las Direcciones
Municipales de Planificación y serán utilizadas durante
la implementación del POT, permitiendo evaluar la
calidad de la prestación de los servicios y los cambios
en la demanda y oferta de los mismos.
4.5 Equipamientos pendientes o en
proceso de construcción
Además de la demanda actual de servicios y
de equipamiento de infraestructura social e
infraestructura básica, todos los municipios están en
una constante transformación, la cual al momento de
hacer la formulación del POT existirán urbanizaciones,
proyectos de infraestructura, proyectos industriales
y/o proyectos comerciales en fase de planificación
o ya en fase de construcción. Es necesario hacer un
listado de todas las proyecciones de infraestructura en
ejecución y/o en planificación para luego identificarlas
en un mapa/orto foto. De esta manera se obtendrá
también una visualización de las transformaciones
que el territorio tendrá en el corto plazo y se podrá
actualizar los últimos cambios significativos.
Durante la formulación de los Planes de Desarrollo
Municipal se elaboraron propuestas de equipamientos,
los cuales es importante identificarlos y señalarlos
en el mapa descrito anteriormente. Cada proyecto
representará una demanda futura adicional de
servicios de funcionamiento y/o mantenimiento la
cual debe ser prevista durante la formulación del POT.
4.6 Crecimiento habitacional seguro
La respuesta a la demanda futura de vivienda es
también un elemento importante para considerar en el
análisis del territorio. El espacio hacia donde se oriente
el crecimiento representará también un aumento en
la demanda de servicios de educación, de salud, de
movilidad y de servicios básicos, el cual deberá ser
tomado en cuenta por la municipalidad. Además es
necesario tener claro desde la perspectiva municipal la
localización de este crecimiento con relación a zonas
de amenazas, principalmente en el sentido de evitar
generar más zonas de riesgo.
Además de las urbanizaciones y/o proyectos
habitacionales también es probable que existan
proyectos de inversión privada capaces de influenciar
significativamente las dinámicas territoriales por lo
que es necesario recoger el listado de éstas, ubicarlas
en un mapa y agregarlos al análisis de crecimiento
habitacional seguro mencionado anteriormente.
65
Etapa 2
4.7 Identificación de espacios públicos
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
El concepto de espacio público hace referencia a
una parte esencial del territorio urbano de dominio
no privado y de uso de toda la colectividad. De
esta manera, el espacio público se constituye en la
representación de los elementos del territorio que
permiten la integración y cohesión del conjunto de la
población.
En el caso de los espacios urbanos, se debe apuntar
hacia la recuperación y mejora de los espacios públicos
ya que representan un eje articulador. Asimismo,
el espacio público debe ser revalorizado como
instancia de socialización y encuentro que permite
comunicación entre los miembros de la ciudad, barrio,
colonia, etc., y permite la reafirmación de identidades
mayores, por ejemplo, a las del propio barrio.
En el caso de las áreas rurales, es necesario considerar
los espacios de uso común y los espacios de uso público
que generan valores de identidad territorial, como las
áreas deportivas (cancha de futbol), salón comunal,
remanentes de bosques comunales, cementerios, etc.
Además, en general, es importante identificar las áreas
de importancia para la gestión ambiental.
5. Análisis de los usos del territorio:
Espacios de uso y manejo especial,
usos de la tierra en el ámbito
urbano y rural.
5.1 Usos del territorio o usos del espacio:
Cuando se desarrolla un POT se debe en primer lugar,
hacer algunas consideraciones sobre los usos actuales
que existen en el territorio. En otras palabras, qué
actividades tienen lugar y en qué partes del territorio.
La estructuración de la ocupación del territorio tiene
tres elementos fundamentales: las características
físicas, las condicionantes de tipo económico y las de
tipo social. Las aptitudes para los usos más apropiados,
aunque no necesariamente los existentes, también
pueden explicarse en función de esas tres variables.
66
La ocupación del territorio está muy ligada a las
actividades económicas que los seres humanos
ejercen sobre su espacio, además no hay que olvidar
las posibilidades y los poderes e interés que le dan
dinamismo al territorio. Tanto en el ámbito urbano
como rural, el uso del territorio y del espacio puede
ser influenciado por las percepciones, costumbres,
valores e identidades de los individuos y sociedades,
asignándoles usos a un determinado espacio o un
determinado territorio.
Desde el punto de vista economicista, los espacios o
porciones de territorio cercanos a los servicios o a la
dotación de infraestructura productiva generan mayor
posibilidades de ocupación y por lo tanto generan
plusvalía. Esta plusvalía, sin embargo, puede ser
dejada en manos del mercado, o bien regulada por
instituciones públicas, en éste caso la municipalidad.
Las clasificaciones en función de la
actividad
Tienen que ver con la naturaleza de lo que existe o se
hace en el lugar.
A continuación se presenta un listado de usos posibles
que pueden encontrarse, tanto en el ámbito urbano,
cómo en el rural:
•
•
•
•
Usos residenciales, comerciales, industriales,
institucionales y los espacios abiertos o de uso
recreativo,
Usos de producción agrícola, forestal, minera,
pecuaria, etc.
Áreas habitadas con sus respectivos
equipamientos y
Áreas de procesamiento de las actividades
productivas.
5.2 Identificación de áreas y espacios de
usos y manejos especiales
Como parte del análisis territorial deben identificarse
aquellas áreas que se encuentran destinadas a
actividades que por sus características especiales de
uso y aprovechamiento, son susceptibles de generar
La identificación de estas áreas posee una doble
finalidad:
1. En primer lugar, identificar la potencialidad de
la existencia de dichas áreas en un determinado
territorio (por ejemplo, en el caso de un
aeropuerto que no ha sido construido, o un
área susceptible de ser declarada protegida)
se pretende evaluar las externalidades tanto
positivas como negativas que su gestión,
regulación y manejo puedan tener sobre las
dinámicas territoriales existentes o potenciales,
y con base en esto llegar a una posterior
determinación del régimen de manejo al que
deberán estar sujetas ellas mismas y sus áreas
circundantes.
2.
En segundo lugar, al identificar la existencia
real y efectiva (por ejemplo, un área protegida
que ya ha sido declarada, un aeropuerto
que se encuentra en funcionamiento o una
extracción minera en proceso) se pretende
determinar cuál es el régimen legal al que se
encuentran subordinadas para poder integrar
de mejor manera el mismo a las disposiciones
municipales de ordenamiento territorial y tomar
en cuenta las implicaciones que puede tener
en la gestión del territorio, ya sea a favor o en
contra del beneficio de la población.
Es importante que se localicen y delimiten éstas áreas
de manejo especial, en mapas con sus características
particulares, de tal forma que sea posible determinar
casos en los que por sobreponerse unas con otras
puedan convertirse en factores desencadenantes de
conflictos en el uso del territorio.
Identificación de áreas especiales:
Ubicar cada uno de esas categorías sobre ortofoto
1.
Identificación de ejidos y predios municipales. 2.
Análisis de las Áreas Protegidas y zonas de recarga hídrica 3.
Zona franca, zona OCRET, etc. 4.
Tierras baldías y del Estado 5.
Tierra y bosques comunales (comunidades indígenas o no indígenas, 6.
7.
8.
con o sin administración municipal)
Áreas de reserva de la nación
Actividades de extracción (minera, petrolera, etc.) Sitios arqueológicos y sagrados
Etapa 2
consecuencias de gran impacto sobre el territorio y
requieren por lo tanto de una consideración particular.
A manera de ejemplo, en el norte de Huehuetenango existen importantes
remanentes boscosos y fuentes de agua que cumplen con una función
ambiental y de recreación necesarios para la población local. Estos espacios
es necesarios considerarlos como “usos especiales”, dentro del proceso de
ordenamiento territorial.
5.3 Análisis de conflicto de uso del suelo
A este punto de la elaboración del POT, y luego de
obtener la información cartográfica disponible para
el territorio que se está analizando, en la mayoría de
los casos, será necesario realizar una actualización del
uso del suelo y una aproximación al ámbito municipal
del mapa de capacidad de uso. Lo anterior motivado
por la escala a la que la información existente ha sido
levantada y que no será de utilidad para el detalle
que el Plan de Ordenamiento Territorial requiere
y, segundo por la naturaleza dinámica del uso del
territorio, lo que hará que gran parte de la información
no sea coincidente, especialmente en los usos actuales
del territorio en mayor detalle.
Esta actualización será insumo para analizar la
evolución histórica del uso del territorio, (momentos
importantes) la existencia o no de conflictos en el uso
67
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
del suelo, y la necesidad de replantear la reclasificación
y posteriormente políticas de cambios de uso. En este
sentido no debe haber confusión respecto al término
reclasificar, en este momento del proceso implica que
al actualizar y analizar el mapa de usos actuales el
resultado será un mapa con la reclasificación del uso
actual y la identificación técnica de áreas de conflicto
de uso del suelo.
68
5.3.1 Actualización y reclasificación de
uso actual del territorio
La base para la actualización será el mapa de uso
actual y uso potencial del suelo elaborados por el
MAGA (2006 que puede consultarse en línea); mapa
de espacios de usos y manejo especiales (de la etapa
anterior); ortofotos y otra cartografía que según la
naturaleza del territorio se considere necesaria. Para
el análisis deberá considerarse el ámbito municipal,
urbano y rural. En la realidad nacional, el ámbito rural
posee información más detallada de los usos, y por
lo general orientada al tipo de cultivo. En lo urbano,
generalmente, no hay mapas que identifiquen usos
detallados.
Este paso considera tres grandes actividades:
1.
2.
3.
Identificación y localización de los usos históricos, actuales y potenciales del territorio;
Reclasificar o nombrar de acuerdo al uso general de primera categoría
Detallar usos: tipo de agricultura, pastos,
tipo de bosques, área protegida, forestal, residencial, industrial, terciario o de servicios
Tomando en consideración la información recopilada,
la elaboración del Mapa de Uso Actual y de Cobertura
del Suelo representa una de las herramientas y
componentes fundamentales del Ordenamiento
Territorial. La cobertura se constituye en un atributo
de la tierra que ocupa una porción de la superficie,
mientras que sus características definen distintas
clases de coberturas por ejemplo la vegetación con
sus diferentes variantes, los cuerpos de agua y áreas de
asentamientos.
Así, el uso se refiere al empleo que hace la sociedad
de las coberturas. En todo caso, se deberá realizar
un análisis del área rural caracterizado por las zonas
productivas y agrícolas, tipos de bosques y pastos,
entre otros.; y del espacio urbano a través del uso
detallado (comercial, residencial, industrial, mixto,
servicios públicos, etc.).
Como producto final de ésta etapa se requiere
contar con mapas de uso actualizado del suelo
“usos culturales del suelo”, en el cual deberá aparecer
definidas las áreas consideradas como rurales y las
áreas consideradas urbanas. Cada una de estas áreas
con grandes categorías de uso y los usos específicos
considerando porcentajes o predominancia de uso.
En cuanto a la caracterización del uso de las áreas del
núcleo urbano y debido al alto porcentaje de usos
múltiples para una misma unidad funcional urbana, se
pueden presentar algunas generalizaciones con el fin
de mantener ciertas categorías que resulten prácticas
en el momento de efectuar los distintos análisis.
Etapa 2
5.3.2 Afinar mapa de capacidad de uso
(MAGA)
En el contexto nacional, en la mayoría de los procesos
de análisis de uso del territorio, será necesario afinar el
mapa de capacidades de uso de la tierra, con el objeto
de identificar las diferentes categoría11 en el territorio
municipal analizado.
La obtención del mapa de capacidad de uso para todo
el municipio, permitirá comparar con el mapa de usos
actuales del suelo y el resultado de esta superposición
será el mapa de intensidad de uso del suelo. El objeto
de este ejercicio es identificar los usos inadecuados y
que inciden en la calidad de vida de la población, sin
embargo, este no será el único insumo que permitirá
definir indicadores, ya que está enfocado en la
productividad agrícola. Otro indicador que deberá
considerarse es el porcentaje de suelo o territorio
destinado a un uso.
11 Mapa preliminar de capacidad de uso de la tierra de la república de
Guatemala (metodología USAD). I a VIII categorías.
Utilizando mapa de pendientes, erosión, series de suelo,
ortofoto y otros que se consideren útiles. Ejercicio técnico,
multidisciplinario.
•
•
Identificar criterios (pueden considerarse
metodología USDA, ECUT, u otros) para
determinar la capacidad de uso de la tierra al
nivel municipal.
Definir polígonos homogéneos para aproximar
grandes categorías a nivel municipal
Producto: mapa municipal “aproximación de capacidad
de Uso de la Tierra” y tabla de parámetros considerados.
El
análisis
realizado
terminará
definiendo,
especialmente en las áreas rurales, tres tipos de
clasificaciones.
1. Uso correcto, cuando existe una correspondencia
en el proceso de comparación entre el uso actual
y la vocación del suelo. Mapa en verde.
2. Sub Uso, en donde el actual uso de suelo podría
tener el potencial de un uso más intensivo y se
encuentra subutilizado. Mapa en café.
3. Sobre uso, cuando no existe correspondencia
entre uso actual y su vocación. Mapa en rojo.
69
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
Como ya se mencionó, el análisis no puede limitarse
únicamente a la capacidad de uso, ya que puede existir
un uso adecuado o correcto pero provocar problemas
sociales.
6. Análisis de dinámicas
económicas territoriales
La economía del territorio municipal comprende
todas las actividades que generan bienes y servicios
en el municipio utilizando determinados recursos y
aprovechando características específicas del territorio
para abastecer mercados tanto internos como
externos. La economía municipal no se circunscribe
a los límites político-administrativos del mismo. Ésta
se sustenta en un tejido de interrelaciones de diversa
intensidad y modalidad con otros territorios.
Tradicionalmente, en Guatemala, los municipios
han sido más receptores que configuradores de
las dinámicas económicas que marcan el territorio.
Aunque éstas no se definen exclusivamente desde
el territorio, porque en muchos casos dependen
de políticas nacionales y coyunturas globales, los
municipios tienen la posibilidad de jugar un rol
proactivo en el estímulo de la economía local a través
del ordenamiento territorial:
En la etapa de análisis territorial:
•
•
determinando potencialidades económicas
vinculadas a la identidad y vocación productiva
del municipio
evaluando las ventajas comparativas del
municipio frente a otros territorios,
En la etapa propositiva:
•
definiendo estrategias para dotar al territorio
de condiciones más atractivas y favorables
para mantener y despertar la inversión local,
atraer inversión externa y posicionarse de
forma más competitiva frente a otras regiones.
6.1 El análisis de las dinámicas económicas
en el municipio
Los agentes económicos y productivos interactúan
en el territorio y desde el territorio, respondiendo a
impulsos provenientes de la economía del mercado
y a estímulos o barreras establecidos por políticas
institucionales y comerciales que van desde lo local
hasta lo global. En este sentido, el territorio se convierte
en un espacio de consumo y producción, en un
entorno de negocios y en un mercado de intercambio
de bienes y servicios en sí mismo.
La actividad económica juega un papel relevante en
la configuración del territorio y sus dinámicas, ya que
por ejemplo:
•
•
•
•
•
•
incide en el interés y la capacidad de
determinados grupos de la sociedad por
acceder a la tierra para fines productivos,
comerciales o residenciales
demanda fuerza laboral en diversas ramas,
generando flujos de personas en función de
las oportunidades de empleo en la ciudad y en
el campo
puede contribuir a la degradación del
ambiente y al abuso de los recursos naturales,
si no se realiza en congruencia con parámetros
de sostenibilidad y responsabilidad
influye en el ritmo y tipo de asentamiento de
viviendas y en la intensidad de demanda de
los servicios públicos
tiene especial relevancia para la construcción
de infraestructura pública de movilidad y
conectividad
marca las relaciones entre la ciudad y el campo,
especialmente en el caso de la agricultura y la
producción de alimentos
Desde el enfoque del Ordenamiento Territorial, las
potencialidades económicas del territorio se refieren
al conjunto de recursos tanto naturales, culturales,
humanos, así como factores de conocimiento o
sistemas de infraestructura atribuibles al territorio que
no están siendo aprovechados o ´interconectados´
para la generación de oportunidades de
desarrollo económico y productivo en el territorio.
A
nivel
reflexivo,
se
proponen
algunos
elementos para el abordaje del desarrollo de
la economía local en el marco de procesos OT.
70
Para determinar potencialidades económicas en
el territorio, la principal pregunta orientadora es:
¿existen oportunidades de mercado dentro o fuera
del municipio, que se pueden atender en base a un
mejor aprovechamiento de recursos y factores socioeconómicos propios del municipio? Para responder de
forma analítica a esta pregunta debemos:
•
•
•
•
•
Identificar recursos y capacidades (humanas e
institucionales) disponibles en el territorio
Identificar los déficits en materia de
capacidades en el territorio
Identificar factores potenciales diferenciadores
del municipio en función de su identidad
cultural
Identificar actividades económicas enraizadas
culturalmente en el territorio
Identificar oportunidades de mercado fuera
del territorio que podrían ser atendidas en
base a los recursos del territorio.
Para poder desarrollar un nivel de comprensión de las
dinámicas territoriales del municipio es importante
poder situar al municipio y sus principales ramas
de actividad económica en el contexto nacional e
internacional de mercado. Este análisis del municipio
en el entorno territorial y global permite tener una
apreciación de las ventajas comparativas del
territorio.
Para identificar las ventajas comparativas del
municipio en relación a otros territorios, nos
preguntamos:
• ¿con
qué
recursos
o
capacidades,
características específicas cuenta el municipio
para el desarrollo de actividades económicas
específicas, que no se podrían desarrollar
de forma igualmente favorable en otros
territorios?
• ¿qué factores diferenciadores construidos
histórica y socialmente en el territorio, dotan
al municipio de argumentos favorables y
atractivos para desarrollar o fomentar una
determinada rama económica?
Etapa 2
Problematizar: Es importante identificar las principales
problemáticas socio-económicas del municipio.
• ¿Cuál es la situación deficitaria que un
municipio aspira enfrentar?
¿Existen dinámicas socio-económicas en el
territorio, que se aspiran re direccionar en base
al ordenamiento territorial, como por ejemplo
la desarticulación entre áreas de producción
agrícola y nodos de comercialización sin la
infraestructura adecuada?
• Identificar las dinámicas estructurantes
internas y externas en el municipio y
dimensionar los impactos socio-económicos
y ambientales en el territorio en análisis
retrospectivo y prospectivo. ¿Existe algún
tipo de actividad productiva con una fuerte
tendencia de crecimiento o contracción en
los últimos 10 a 15 años? ¿Qué efectos causan
las principales actividades sobre el ambiente
y los recursos naturales? Qué tipo de empleo
genera y qué impacto tiene sobre la calidad de
vida de los habitantes? ¿Quiénes invierten en
el municipio? ¿Existen dinámicas económicas
externas al municipio que moldean el territorio,
como remesas, programas gubernamentales,
políticas comerciales u otras?
Para el análisis de la economía local que incluye la
identificación de potencialidades y la apreciación de
las ventajas comparativas del territorio, se recomienda
conformar un equipo interdisciplinario, que conjugue
expertise local, nacional, internacional, estatal,
empresarial y de la sociedad civil.
Es muy probable, que éste ejercicio deba ser
apoyado por estudios de mercado específicos, que
muchas veces están en entidades nacionales como
Ministerios de Economía, Cámaras de Exportación, así
como Organizaciones Nacionales e Internacionales
dedicadas a la exploración de oportunidades de
mercado. En dado caso, los territorios necesitarán
contratar estudios técnicos especializados para
conocer más de cerca las tendencias en las diferentes
ramas económicas relevantes para su municipio.
El ordenamiento territorial aporta adicionalmente
elementos para la construcción y el fomento de
ventajas competitivas en el territorio. Este proceso se
refiere a la estrategia de inversión en el territorio, que
busca activar las potencialidades del municipio para
generar flujos dinamizadores de la economía local,
y una mejor inserción del territorio en los mercados
económicos. A continuación se brinda una gama de
variables a tomar en cuenta para la construcción de
entornos territoriales que promueven el desarrollo
de una economía dinámica y sostenible, a partir del
ordenamiento territorial:
71
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
72
FOTOGRAFÍA: Mercado de Chichicastenango, Quiché.
Los mercados son vitales para los procesos económicos locales, principalmente para medianos y pequeños productores. Sin embargo, muchos municipios aun carecen de infraestructura adecuada para apoyar los sistemas de comercialización de
productos de relevancia regional, nacional e internacional, situación que limita sus oportunidades comerciales. Los mercados
en las principales aldeas y los sistemas de transporte, son de las demandas ciudadanas que se han reflejado en los planes de
desarrollo municipal y que son de responsabilidad y competencia de las corporaciones municipales.
•
•
•
El ordenamiento territorial es un proceso
que debe estar orientado a promover la
transparencia y credibilidad del gobierno
local frente al sector privado. El POT debe
ser comprendido como un instrumento que
aumenta la predictibilidad de las estrategias
públicas a corto, mediano y largo plazo,
generando de esta manera impulsos para la
inversión privada.
Durante el ejercicio de ordenamiento
territorial es importante identificar la visión
de desarrollo económico en base a la
especialización económica del municipio
(principio de diferenciación), para poder
formular propuestas de inscripción del
territorio, sus centralidades y jerarquías en
el ámbito funcional regional (principio de
complementariedad).
La comunicación explícita de estos factores
aumenta la transparencia del entorno
institucional del territorio, orientando acciones
en el sector privado.
Evaluando el entorno de competitividad productiva
y económica. Durante el proceso de ordenamiento
territorial es necesario valorar una serie de variables y
su impacto sobre la economía local:
•
•
•
•
•
•
Cobertura, calidad y continuidad de
los sistemas de comunicación vial y sus
subsistemas de apoyo (parqueo, distribución
de combustible)
Cobertura, calidad y continuidad de los
sistemas de transporte de personas y de carga
(incluye proyectos estratégicos como centrales
de distribución/terminales)
Sistemas de apoyo a la producción,
comercialización y acopio (sistemas de riego/
infraestructura de mercados/bodegas/cuartos
fríos)
Calidad y disponibilidad de suelos (vocación y
productividad)
Cobertura y costos de energía eléctrica
Certeza jurídica y costos de tierras
Estimulando un entorno de innovación:
•
•
La interacción de instituciones investigativas,
instituciones de capacitación y asistencia
técnica con los principales motores
económicos es decisiva en el desarrollo
económico de los territorios y municipios.
El OT puede establecer estrategias para el
asentamiento adecuado y oportuno de estos
establecimiento promoviendo, caminos cortos
entre entidades de investigación, Estado y
unidades económicas.
Para promover el asentamiento de
determinadas actividades económicas, las
empresas y unidades productivas requieren
de mano de obra calificada en función de
mercados emergentes. Los territorios pueden
generar estrategias para atraer mano de
obra calificada al territorio y/o promover el
asentamiento de entidades que cubran esta
necesidad.
Etapa 2
Creando un entorno transparente y visionario:
Promoviendo un entorno de sostenibilidad:
•
El Ordenamiento Territorial debe fortalecer la
capacidad por parte del gobierno local y de las
entidades sectoriales estatales para pronosticar
y calcular los impactos ambientales de los
sectores económicos, vivienda, y la capacidad
prospectiva de provisión de servicios básicos
frente a tendencias poblacionales.
Creando un entorno amigable y saludable para
vivir: A través del ordenamiento territorial, el municipio
puede construir un entorno que brinda condiciones
dignas y atractivas para su población y la población
visitante. En este sentido existen algunas variables, que
hacen de un territorio un territorio atractivo para que
la inversión ya instalada en el territorio permanezca y
otras inversiones sean atraídas hacia el mismo:
• Cobertura, calidad y continuidad de los
servicios de agua potable, incluso en casos
de emergencia (p.e. en casos de fenómenos
naturales)
• Cobertura, calidad y continuidad de los
servicios de saneamiento, vinculados a las
condiciones de salubridad, imagen urbana y
rural (ornato)
• Espacios recreativos
73
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
•
•
•
En este sentido, en el marco de procesos de OT los
territorios tienen la oportunidad de revalorizar su
identidad territorial desarrollando una visión de
desarrollo económico concertada en el territorio, y
un conjunto de intervenciones estratégicas en los
lugares que mejores condiciones presten para ello.
Además los municipios pueden identificar los factores
económicos que los diferencien e identifiquen como
territorio, los posicione y los visibilice para fortalecer
la gestión de inversión pública y privada (principio de
diferenciación) en beneficio de su población.
Sobre la base del análisis de potenciales territoriales
y ventajas comparativas, los territorios pueden
emprender una ruta de diseño e implementación
de estrategias para el fortalecimiento e impulso de
ventajas competitivas territoriales.
continuación se brinda una orientación metodológica
para el desarrollo de estrategias de fomento de ventajas
competitivas a partir del ordenamiento territorial:
•
Focalizar: el análisis territorial aporta
elementos para identificar las áreas de
intervención y actuación en el territorio en
función de las principales problemáticas y
potencialidades identificadas.
•
Ubicar: localizar los recursos estratégicos del
municipio, y caracterizar su potencial aporte al
desarrollo local
•
Conectar: desarrollar circuitos económicos
para interconectar los puntos estratégicos
(sitios ancla) del territorio, articular la
infraestructura existente y diseñar la
infraestructura nueva que se requiera para
articular economías en el territorio.
•
74
Atractivo paisajístico
Asentamiento de instituciones culturales
Calidad y competitividad en el acceso a
vivienda segura y digna
Mantener y Mejorar la inversión existente:
dotar de mejores condiciones territoriales a
las actividades económicas en el territorio
con el fin de evitar la migración de inversión
hacia otras localidades, que ofrezcan mejores
condiciones.
•
Despertar inversión local: El POT es una
herramienta que puede orientar a los habitantes
del territorio para realizar determinadas
inversiones en su propio territorio. El POT
permite una lectura estratégica del territorio a
largo plazo y sobre una base técnica. Si el POT
cuenta con una orientación clara del tipo de
economía que el municipio busca, esto puede
despertar inversiones locales en la dirección
deseada.
•
Atraer nuevas inversiones: El POT puede
determinar áreas para el asentamiento de
determinado tipo de actividad económica,
acorde a las posibilidades que brinda el
territorio.
Construir una apuesta de dinamización económica:
•
Conjugar potencialidades y estrategias en
función de un proyecto articulador desde el
Ordenamiento Territorial: El reto consiste en que
los POT cobren vida en los territorios. Son muy
pocos los municipios en donde sus habitantes
no busquen el desarrollo económico de la
localidad. Sin embargo, puede haber territorios,
cuya prioridad a mediano y largo plazo esté
orientada a la gestión del riesgo, a resolver
problemas sociales o de seguridad, etc. Si los
municipios muestran condiciones productivas
y económicas que marcan el territorio de tal
forma, que las estrategias de atención son
evidentes y necesarias, es importante diseñar
y concertar una apuesta de gestión territorial
para promover competitividad territorial: ej.:
-
-
-
Quetzaltenango: una apuesta por la
generación de valor en la agroindustria
regional, vivienda segura y accesible, y
fortalecimiento como nodo comercial
regional
Morales: centro de servicios logísticos
portuarios y desarrollo agroindustrial,
ciudad de paso y estadías cortas
Raxruhá: centro emergente de servicios
logísticos para el transporte de carga,
puente eco-turístico entre Petén Verapaces
e Izabal.
Evaluar las condiciones institucionales y desarrollar
capacidades:
- Los territorios se desarrollan sobre la base de
los recursos y las capacidades. Es importante
identificar la trayectoria de los territorios en
materia de gestión del desarrollo, analizar los
déficits existentes y desarrollar programas
de fortalecimiento de capacidades en dichas
áreas.
- Las instituciones son determinantes en la
implementación de estrategias de desarrollo
local. Por tanto, se requiere determinar ¿qué
instituciones y normas requiere el territorio
para darle vida y acompañamiento a la
estrategia? ¿Oficinas Municipales de OT y/o
DEL, Comisiones Ciudadanas, gremios públicoprivados, etc.? ¿Cómo se puede caracterizar la
cultura de cooperación interinstitucional en el
territorio? ¿Existe un ambiente propicio y de
liderazgo para la concertación y gestión de
iniciativas de desarrollo local?
• Documentar, monitorear y comunicar:
Los cambios del territorio en la dirección deseada
motivan a todos los involucrados. Sin cambios
palpables la planificación y el ordenamiento territorial
no pasan de ser un ejercicio teórico y trabajo adicional.
Durante los procesos de OT se dan cambios de mejora
en la gestión territorial, sin necesidad de haber
culminado el proceso: porque la DMP tiene una mejor
comprensión del territorio o porque las especialidades
territoriales son más visibles y se han discutido.
7. Reflexión participativa sobre las
dinámicas territoriales
7.1 Generación de proyecciones y análisis
de tendencias
En esta etapa se desarrolla las ideas que tienen que ver
con las tendencias y los eventos que se ha identificado
tendrán efectos directos en las condiciones físicas,
sociales, económicas y/o ambientales del municipio en
los próximos veinte o menos años. Debe considerarse
que muchos de estos se deben a circunstancias o fuerzas
externas que sobrepasan los límites municipales.
Sin embargo muchas de las decisiones locales se
ven influenciadas fuertemente por condiciones que
se generan fuera de la localidad, y escapan en gran
medida al control del municipio.
Etapa 2
•
En base al análisis de los ejercicios previos, se deberá
precisar qué tendencias, proyectos y/o eventos
tendrán efectos importantes en las dinámicas
territoriales locales. Además, identificar quienes son
las personas, instituciones o características naturales
que condicionan esas tendencias o circunstancias.
En algunos casos las iniciativas municipales pueden
tomar acciones que pueden modificar las tendencias
o decisiones que se originan fuera del municipio,
en otros casos todo lo que la comunidad puede
hacer es adaptarse y prepararse para enfrentar lo
que es inevitable.
Permite tener argumentos de
interpretación técnica a la hora de presentar las
dinámicas territoriales.
75
Variables para generar proyecciones e identificar tendencias
Variable
Factores a considerar
•
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
Población
Servicios básicos: infraestructura,
equipamiento y prestación del servicio
para la atención en educación, salud y
otros
Servicios básicos
• Rellenos sanitarios (lugar)
Tratamiento de desechos y residuos sólidos y líquidos
•
•
•
•
•
Movilidad
•
Suelo urbanizable
Vivienda: déficit de vivienda y oferta
necesaria
Aspectos ambientales:
• Agua
•
Bosque/Tendencias de
deforestación
Necesidad de producción agrícola.
•
•
•
•
•
PEA (empleo)
Tendencias por sector o tema, por
ejemplo turismo, industria, comercio, etc.
76
•
•
Crecimiento natural (últimos 20 años). Rural/
urbana
Crecimiento por migración, emigración (últimos
20 años)
Se calcula las necesidades de la infraestructura
y prestación del servicio de salud y educación
en base al crecimiento poblacional por grupos
etarios (población 7 a 14 años proyectada) y el
déficit de atención actual
Proyectar el aumento de botaderos no
autorizados/año
Toneladas/año
Disposición de desechos y residuos según
crecimiento proyectado.
Necesidad de desarrollar conectividad y
movilidad en los lugares poblados de acuerdo a
las necesidades de la población.
De acuerdo al crecimiento poblacional, calcular
la necesidad de predios y de suelo y área que
se necesita para soportar éste crecimiento.
Calcular el número de viviendas que se
necesitarían, de acuerdo a las familias
proyectadas que vivirán en el municipio
Cantidad de agua limpia necesaria para cubrir
las necesidades de la población proyectada a 20
años. Cantidad de agua necesaria para cubrir
actividades económicas (industria, comercio,
etc) según las propuestas de intervención
índices de deforestación, cantidad de bosque
necesario para cubrir expectativas de uso de
leña, usos ambientales, etc.
Cantidad y calidad de Tierra rural vinculada con
la seguridad alimentaria para el municipio
Crecimiento de la PEA en función de las
actividades económicas proyectadas para
el municipio. Demanda de mano de obra
en las principales ramas económicas que se
desarrollaran en el municipio.
Proyectar posibles intervenciones en el
territorio para crear desarrollo económico
local.
Síntesis del diagnóstico y MDTA
•
Áreas mayor presión humana. Se representan
aquellas zonas que en el momento actual
soportan una mayor presión humana.
Estas áreas se extraen de la visualización
de los diferentes ejes temáticos de carácter
demográfico. Su finalidad es percibir la
dinámica futura de ocupación del suelo por
parte de los asentamientos humanos. Se
marcarán las principales áreas urbanas de cada
municipio. Así mismo se prestará atención a
las principales áreas de riesgo y vulnerabilidad
que afecten a estos espacios. También es
importante representar las áreas de cambio
en el uso del suelo en el territorio rural, por
ejemplo: el avance de la frontera agrícola,
áreas con fuerte erosión, cambio de cultivos
para producción de alimentos por cultivos
extensivos, etc.
•
Áreas de mayores carencias. Se representan
aquellas zonas que cuentan con un mayor
nivel de carencias en aquellas variables de
repercusión directa en la calidad de vida y el
desarrollo humano de la población.
•
Ejes de comunicación. Se representan los
principales ejes comunicativos. Se realiza una
abstracción de la red vial, dibujando sobre la
cartografía mediante flechas los principales
flujos de comunicación que existen en la
circunscripción municipal.
•
Caracterización
económica
básica.
Se representa mediante un sistema de
representación abstracto las principales
vocaciones
productivas
del
territorio
municipal. Se utilizarán sistemas de rayados
individualizados en relación con las bases
productivas predominantes en cada área, con
especial atención a las áreas de agricultura
comercial y a las localizaciones industriales.
•
Territorialidad indígena. Se representará los
espacios con presencia de población indígena
distinguiendo las diferentes comunidades
lingüísticas presentes en el territorio.
El Modelo de Desarrollo Territorial Actual MDTA, es una
visión de síntesis de la situación integral del municipio
en el punto inicial del proceso de planificación. Se
construye a partir de la caracterización y el análisis
territorial, teniendo en cuenta las diversas variables y
elementos que lo conforman.
La representación gráfica del MDTA se elabora
conjugando sistemas visuales reales con otros de
carácter más abstracto, pero que permiten una rápida
comprensión de las dinámicas territoriales existentes
en el municipio. Esto implicará que ciertos elementos
visualizados en el MDTA se configurarán a partir del
uso de las herramientas de edición gráfica del SIG u
otros programas informáticos. Se puede considerar,
en definitiva, al MDTA como el punto de partida
de la realidad socioeconómica y territorial que se
desea modificar con la implementación del Plan de
Ordenamiento Territorial, a fin de alcanzar, a partir
de una visión prospectiva, una visión y un modelo
territorial futuro. En ésta etapa es necesario retomar el
MDTA desarrollado en el Plan de desarrollo municipal
y adaptarlo a las necesidades de comprensión que
requiere la elaboración del POT, principalmente
para que evidencie la comprensión de las lógicas
territoriales.
Cómo mínimo la información que debe mostrarse en el
Modelo de Desarrollo Territorial Actual es la siguiente:
•
Sistema de asentamientos. Se representarán
los lugares poblados del municipio, y asociado
a ellos el volumen demográfico de los mismos,
con la finalidad de identificar las áreas de
mayor presencia humana. Se reproduce la
capa de información del mapa de volumen
demográfico procedente de la caracterización
y el diagnóstico.
•
Organización territorial. Se representan las
principales centralidades (aldeas y poblados
principales que prestan servicios), y el análisis
de la funcionalidad de las sub regiones, con
la finalidad de identificar la organización
territorial intramunicipal.
Etapa 2
7.2
77
7.3
Discusión
diagnóstico
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
7.3.1 Presentación
diagnóstico
78
participativa
del
y discusión del
Una de las características fundamentales para
la elaboración e implementación de un plan de
ordenamiento territorial es la participación social y
posterior concertación que pueda darse entre los
actores del territorio. Es por ello que el proceso se
orienta a fortalecer y promover condiciones necesarias
para que se dé la cooperación, confianza y reciprocidad
entre los actores del territorio, (es decir, fortalecer el
capital social).
Un proceso es participativo en cuanto los actores
asumen un rol en la toma de decisiones en aspectos
relacionados a su vida, su espacio y su territorio; sin
embargo las decisiones deben ser tomadas a partir de
un proceso de reflexión y con criterios técnicos.
La presentación y discusión del diagnóstico se realiza
con la finalidad de generar ese proceso de participación
reflexiva e informada, lo que representa un reto para
quienes implementen el proceso en cuanto a lograr
transmitir los mensajes de tal forma que lleguen claros
a los actores territoriales y éstos puedan formar su
propia opinión al respecto. La participación efectiva
crea condiciones para el fortalecimiento del proceso
de autogestión para la toma de decisiones de intereses
y aspiraciones vitales y de largo plazo de los pobladores
locales.
Si bien la participación de los actores del territorio en
el análisis territorial se ha venido trabajando como
un proceso dinámico en los pasos anteriores, es
importante que se dediquen algunos esfuerzos de
comunicación social mediatizada, para asegurar que
la mayor población del territorio conozca, comprenda
y de su opinión acerca de las dinámicas sociales,
económicas y ambientales que están sucediendo en
su municipio. Además, éste proceso de comunicación
social está orientado a generar apropiación por parte
de la población de la necesidad, los beneficios y los
avances en el ordenamiento territorial de su municipio.
Para desarrollar ésta actividad es necesario realizar
un taller de presentación del diagnostico y análisis
territorial con la mesa de ordenamiento territorial,
el COMUDE y otros actores clave previamente
identificados. Además se podrá solicitar un espacio
en una reunión ordinaria del COCODE para presentar
el análisis territorial del municipio y tratar de lograr
una retroalimentación a niveles supra municipales.
Los planes que son preparados con la participación de
la comunidad generalmente reflejan los valores y las
aspiraciones de la comunidad de mejor manera que un
documento preparado por “un experto de afuera”.
Cuando la población se identifica y se siente
involucrada en el proceso de construcción, discusión y
toma de decisiones de un diagnóstico territorial es más
fácil desarrollar la etapa medular y crítica del proceso
de elaboración del POT, es por esto que deberá darse el
tiempo necesario para que las personas que participen
en el COMUDE puedan expresar sus comentarios y
sugerencias. Es por ello que prioritariamente ésta
discusión se recomienda se realice a través de un taller
y no únicamente como un punto de la agenda de la
reunión ordinaria del COMUDE.
Preparar un plan de participación ciudadana que
utiliza de manera eficiente el conocimiento local, esto
creará mayor entusiasmo e interés que tener una gran
cantidad de reuniones en las que se sostengan grandes
discusiones sin llegar a alcanzar avances claros en el
proceso.
7.3.2 Desarrollar una exposición pública
de avances: “¿cómo estamos?”
La exposición pública de los avances en el proceso
de ordenamiento territorial y específicamente el
análisis de las dinámicas territoriales, permitirá que la
población que no ha tenido oportunidad de participar
o que no ha estado interesada en el proceso pueda
tener un acercamiento al mismo.
Esta etapa se constituye en una herramienta de
comunicación masiva, teniendo como grupo meta
la población rural y urbana del municipio, por lo que
se tratará que la información expuesta sea fácilmente
asimilable por cualquier persona y que tenga como
Se sugiere utilizar algunas herramientas de
comunicación para desarrollar ésta actividad, sin
embargo las personas que desarrollen el proceso
puede generar sus propias ideas y utilizar otros medios,
siempre y cuando se logre hacer llegar adecuadamente
el mensaje a la población. Las actividades sugeridas
son:
• Uso de medios visuales en la municipalidad y
otros lugares claves (convergencia)
• Exposición de avances a colocar frente a la
municipalidad por espacio de un mes mínimo:
mapas tipo posters con leyenda explicativa
mediada, medios visuales
• Buzón de sugerencias
• Documento abierto a consulta • Informes
Si existe población indígena en el municipio que
se está trabajando, es importante realizar una
traducción mediada de la explicación del proceso y
de los principales resultados del análisis territorial.
Además la explicación y leyenda que se encuentre en
los mapas tipo póster que estarán colocados frente
a la municipalidad deberán también ser traducidos
al idioma indígena de la localidad y contener
explicaciones básicas más que la referencia técnica.
7.3.3 Incorporar al diagnóstico los
aportes del proceso de discusión
El facilitador o equipo consultor que lleva el proceso
de elaboración del POT debe asegurarse de incorporar
en el diagnostico los comentarios, sugerencias o
acuerdos establecidos. Si surgieran comentarios
que no necesariamente son viables o que tienen
un análisis técnico incorrecto, pueden incorporarse
como percepciones de la población en torno a una
problemática. Será importante que los actores que han
podido participar en la presentación y discusión del
diagnostico sientan que han sido tomadas en cuenta
sus comentarios, reflexiones o sugerencias.
Etapa 2
objetivo lograr una reflexión sobre las principales
problemáticas, tendencias, cambios y procesos
territoriales actuales y la necesidad de hacer propuestas
de intervención en forma prospectiva (a futuro).
79
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
Temas necesarios a abordar para presentar la problemática vinculada
al Ordenamiento territorial municipal.
80
a)
Ámbito Municipal
• Usos del territorio (destacando lo relacionado con los patrones de ocupación del
territorio).
• Desarrollo Económico (retos de la base económica local)
• Calidad de Vida y servicios básicos (Equipamientos y prestación del servicio,
prestación de servicios de uso comunitario)
• Acceso a servicios, equipamientos e Infraestructura para el acceso a servicios
básicos (educación, salud, recreación, agua, drenaje, electricidad, etc.)
• Medio Ambiente (el impacto que tiene en el ambiente las actividades económicas
y sociales que se desarrollan en el municipio)
• Medios de Comunicación y Transporte
• Aspectos de organización social y comunitaria relacionados a la gestión del
territorio (actores territoriales, instituciones formales, actores locales y
organizaciones comunitarias).
b)
Territorios rurales
• Usos principales del territorio rural para actividades productivas, economías
campesinas, patrones de ocupación de vivienda, comercio y transformación en el
ámbito rural. • Movilidad y comunicación para el desarrollo de actividades productivas y
economías locales y para el acceso a servicios públicos y privados, retomar las
variables básicas de análisis de movilidad (tiempo, costo y distancia, que puede
traducirse en el análisis de tipo de carreteras, tipo de transporte de carga y
pasajeros, tiempos de desplazamiento, etc)
• Sistemas de economías locales no agrícolas en áreas rurales: artesanía, comercio,
economías campesinas, remesas, etc.Y su poca vinculación al mercado y
generación de cadenas de valor
• Áreas especiales para el manejo forestal comunitario, prestación de servicios eco
sistémicos, conservación, etc.
c)
Territorios Urbanos
• Usos del espacio urbano, tendencias de ocupación y análisis
• Espacios públicos (parques, áreas verdes, etc)
• Movilidad y Sistemas y medios de transporte (vehicular, colectivo, peatonal,
bicicletas)
• Equipamientos e Infraestructura para el acceso a servicios básicos (educación,
salud, recreación, agua, drenaje, electricidad, etc.)
• Economía de soporte.
d)
Estrategias de Gestión del Riesgo
• Análisis de Amenazas, vulnerabilidad y zonas de Riesgo, tanto para el área urbana
como rural.
Productos de la Etapa 2
1. Recopilación
y generación
de información
geográfica
Actividades
Insumos
Información cartográfica y base
de datos del municipio, región,
Recopilación de información
mancomunidad, etc. de fuentes
cartográfica y base de datos
oficiales y generadas por la
e información
misma municipalidad, academia u
otras fuentes.
Información generada por el
catastro o la municipalidad.
En el caso de ser necesario
Actualización y generación
levantar información predial
de información territorial
y territorial por medio de
encuestas y boletas, apoyados
por los estudiantes de centros
educativos del municipio.
Información estadística (INE,
Municipalidad, salud)
Generar línea base con
Indicadores ODM (ver Plan de
indicadores territoriales
Desarrollo Municipal o en el sitio
web de SEGEPLAN)
2. Comprensión
de la
organización
territorial actual
del municipio
Analizar la organización
del municipio de acuerdo a
su movilidad, dependencia
y jerarquía de lugares
poblados
3. Análisis de
Riesgo
Realizar actividades de
mapeo participativo para
ubicar áreas de mayor
riesgo en el municipio.
Productos
Mapas generados e impresos
guardados en un sistema de
información geográfico.
Bases de datos geo referenciadas.
Mapa base a nivel de predios y
manzanas.
Base de datos predial geo
referenciada
Etapa 2
Pasos
Indicadores ODM analizados
por lugar poblado o por áreas
territoriales.
Mapa base con límites
municipales, poblados y su
análisis de dependencia.
Mapeo participativo sobre
movilidad (social, económica,
productiva, etc)
Mapa de conectividad y dependencia
de lugares poblados. Informe
narrativo sobre la organización del
espacio (dependencia y jerarquía de
lugares poblados) con su respectivo
mapa. Informe de análisis de la
funcionalidad de las microrregiones
actuales en el municipio.
Mapeo participativo para
determinar amenazas,
vulnerabilidades y riesgo
en el territorio municipal.
Buscar información de fuentes
secundarias y entrevistar a
personas de mayor edad
Informe analítico sobre de
la incidencia de amenazas,
vulnerabilidades y riesgo en el
territorio municipal, con sus
respectivos mapas.
81
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
Pasos
82
4. Análisis de los
servicios básicos:
población,
infraestructura,
equipamiento y
movilidad
Actividades
Desarrollar un análisis de
los servicios básicos en el
municipio y su cobertura o
carencias de acuerdo a la
población.
Actualizar y contextualizar
por mapeo participativo
usos del suelo actuales y
conflictos de uso en áreas
rurales y urbanas
5. Análisis de los
usos de la tierra:
usos actuales,
usos especiales
y conflictos de
uso Determinar y ubicar los
usos y manejos especiales
que están presentes en el
municipio
Insumos
Comportamiento histórico
y proyecciones de población (cantidad y densidad
demográfica)
Mapeo de servicios básicos:
infraestructura y equipamiento de salud y educación.
Mapeo de accesibilidad y
movilidad municipal.
Mapeo de equipamientos
pendientes o en proceso de
construcción.
Ficha técnica de monitoreo de
servicios básicos. Identificación
de espacios públicos.
Análisis del crecimiento
habitacional seguro.
Mapa de uso actual del suelo
(MAGA 2006) y usos potenciales
del suelo.
Mapeo de intensidad de uso del
suelo.
Mapeo participativos para
determinar usos culturales del
suelo.
Levantamiento de información
predial para determinar usos
en el área urbana (residencial,
comercial, industrial, mixto,
institucional, etc)
Mapas de usos especiales (ejidos
y predios municipales, áreas
protegidas y zonas de recarga
hídrica, zona franca, zona OCRET,
etc. tierras baldías y del Estado,
tierras y bosques comunales,
áreas de reserva de la nación,
áreas concesionadas para
actividades de exploración y/o
extracción (minera, petrolera,
entre otros), sitios arqueológicos,
sitios sagrados, etc.)
Productos
Informe analítico y mapas
que muestren ubicación de
infraestructura, equipamiento y
servicios básicos y su cobertura
de atención de acuerdo a los
requerimientos de la población
Informe y cartografía básica sobre
usos actuales en el territorio del
municipio ( en el ámbito rural y
urbano).
Informe analítico y grafico de lo
que representa para el municipio
contar (o no) con áreas o espacios
de uso de manejo especial y sus
implicaciones para desarrollar una
buena gestión de estas áreas.
Actividades
•
6. Análisis de
las dinámicas
económicas
territoriales
•
•
Insumos
•
Identificación de
potenciales económicos
del territorio.
•
Mapeo participativo de
ventajas comparativas.
Construcción
de una apuesta
•
de dinamización
económica desde el OT
•
•
7. Reflexión
participativa
sobre las
dinámicas
territoriales
•
Facilitar y orientar una
reflexión participativa sobre
las dinámicas territoriales
en el municipio
•
Estadísticas económicas,
censos municipales, estudios
locales, tesis universitarias.
Conocimientos técnicos del
territorio, percepciones de
actores clave, recorridos de
campo.
PDM, agendas locales de
desarrollo, ejemplos de
otros territorios
Proyecciones y análisis de
tendencias de la población y
la necesidad de recursos.
Modelo de desarrollo
territorial –MDTAPresentaciones dinámicas y
mediadas de los resultados
analíticos de las dinámicas
territoriales en el municipio
(servicios básicos, movilidad,
usos del territorio, dinámicas
económicas, riesgo, etc)
Exposición pública de
resultados
Productos
• Caracterización de potenciales
económicos del territorio
• Mapa de ventajas comparativas
del territorio
• Mapa de proyección estratégica
para la promoción de ventajas
competitivas territoriales
Informe de los resultados de la
exposición pública de avances
“¿cómo estamos?” tomando en
cuenta comentarios y sugerencias
recibidas.
Primer documento analítico de las
dinámicas que moldean el territorio
en donde se incorporan los aportes
recibidos.
Etapa 2
Pasos
83
Etapa 3
Escenarios y directrices
municipales
Etapa 3:
Elaboración del POT; escenarios y directrices municipales
Las ideas consideradas que luego se transforman
en propuestas especificas deben ser revisadas y
acomodadas de tal forma que tanto el concejo
municipal, los representantes de los sectores de la
sociedad civil y otras autoridades e instituciones
nacionales, regionales y/o locales puedan dar su
apoyo dentro del marco legal, político y/o financiero
que corresponda dentro de sus competencias.
Es posible que como resultado de la adopción del nuevo
POT, algunas normativas o reglamentos municipales
deban ser revisados, actualizados o enmendados. Si
este fuera el caso esta situación debe ser claramente
presentada en las recomendaciones finales del POTM
como una acción complementaria antes de poder
lograr que el plan sea implementado.
No se debe olvidar que el POTM es una expresión
político administrativa que puede llegar a tener
ramificaciones legales y económicas. Dados los
retos técnicos institucionales que predominan en la
mayoría de municipios del país es importante que el
facilitador/consultor a cargo de la realización del POTM
colabore con las autoridades municipales de tal forma
que el proceso permita fortalecer todas las instancias
institucionales municipales posibles. El tener opiniones
técnico-jurídicas que permitan hacer del proceso de
toma decisiones adecuadamente informado presenta
una gran oportunidad para darle mayor credibilidad al
plan.
El facilitador y/o consultor con el apoyo de la mesa
de ordenamiento territorial y el Concejo Municipal
procederá a:
1. Establecer la visión de lo que se pretende
alcanzar con el POT
2. Plantear los escenarios posibles e identificar
los deseables.
3. Formular la argumentación técnica para el
desarrollo de intervenciones
4. Definir directrices del POT y decidir que
propuestas serán recomendadas para su
implementación
5. Definir las metas y objetivos que espera
alcanzar con el ordenamiento territorial
municipal.
6. Presentar los planes de usos del suelo
propuestos y su relación con los sistemas de
transporte, la infraestructura y el equipamiento
público.
Etapa 3
En esta etapa se procede a visualizar y discutir la mejor
manera de presentar los escenarios futuros, posibles
y deseables. También se dedica tiempo a estudiar
aspectos de carácter técnico como estándares y buenas
prácticas de ordenamiento territorial que podrían
adoptarse como alternativas viables para enfrentar los
problemas identificados en las fases previas.
7. Identificar manera general las acciones
necesarias para implementar el plan. Aquí
se debe diferenciar las acciones de tipo
normativo, los incentivos y las inversiones en
proyectos catalizadores.
8. Estimar el impacto del POT sobre el medio
ambiente, el patrimonio histórico y cultural, la
economía local, el conglomerado social, y la
gestión del riesgo.
9. Iniciar el proceso que permitirá hacer una
divulgación adecuada del POT.
87
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
Pasos de la Etapa 3: Elaboración del POT Municipal:
escenarios y directrices municipales
88
Visiones
territoriales (a
partir del PDM)
Construcción y
selección de
escenarios de
derarrollo
territorial
Desarrollo de
directrices
municipales de
OT
Construcción de
la organización
territorial futura
Plan de uso del
suelo -PLUS- (se
consolida la
propuesta OT)
Socialización,
validación y
aprobación del
PLUS
Etapa 3: Elaboración del POT; escenarios y directrices municipales
Paso a paso…
La visión del ordenamiento territorial municipal no se
restringe al ámbito municipal puesto que el municipio
puede verse afectado por dinámicas supramunicipales,
contextos regionales e incluso transfronterizos. En el
caso de los municipios ubicados en una región para la
cual existe un plan de desarrollo regional (como FTN,
Litoral Pacífico y Peten) se sugiere partir de la visión
regional a la cual se vincule la visión de desarrollo y
de ordenamiento territorial municipal. Además es
de suma importancia retomar la visión de desarrollo
plasmada en el PDM, de tal manera que puedan irse
construyendo nuevas visiones objetivo OT a partir de
una visión de desarrollo municipal.
Este proceso se constituye en la base para la definición
de la visión estratégica y aporte al ajuste o confirmación
de la visión establecida en los Planes de Desarrollo del
Municipio, la formulación de objetivos y el diseño de
directrices municipales.
1.1 Darle sentido de ordenamiento
territorial a la visión plasmada en el PDM.
La imagen objetivo o construcción de una
visión consiste en un conjunto de escenarios de
representación del futuro del municipio y que
permiten sentar las bases para las acciones presentes.
Las visiones de ordenamiento territorial se construyen
a partir de 3 insumos: 1.) el análisis de dinámicas
territoriales realizadas hasta el momento; 2.) la visión
de desarrollo plasmada en el PDM, y 3.) las acciones
o intervenciones necesarias y específicas vinculadas
al ordenamiento territorial. Por ejemplo, si la visión de
desarrollo del PDM dice que es necesario mantener
un ambiente protegido, las visiones a desarrollar
en el POT estarán en función de buscar las medidas
técnicas necesarias para ir “territorializando” la visión
de desarrollo plasmada.
Para la construcción de la imagen objetivo o la
territorialización de la visión de desarrollo, es necesario
considerar los siguientes criterios:
• Considerar
proyectos
catalizadores
o
generadores de desarrollo para el municipio,
tratando de empezar a visualizar su ubicación,
función y vinculación con el resto del municipio.
• Tomar en cuenta la preservación de los
ecosistemas y el impacto que producen sobre
estos las dinámicas económicas, sociales, de
urbanización, de inversiones, etc que puedan
plantearse para el desarrollo económico local.
• Por principios de seguridad alimentaria se
debe procurar, hasta donde sea posible,
no urbanizar los territorios con alta aptitud
agropecuaria.
• Las zonas con amenazas naturales no deberían
ser potenciales de urbanización, en todo
caso, cuando ya existen zonas ocupadas es
necesario evaluar si con obras de contención
se puede minimizar el riesgo; en casos
extremos que el municipio no cuente con otras
tierras potenciales para urbanizar, se deberían
de seguir especificaciones técnicas estrictas
para minimizar el riesgo, siempre y cuando se
realice una evaluación al respecto y se llegue a
la conclusión que es viable urbanizar.
• Se debe evitar la urbanización en terrenos que
presenten limitaciones para la conexión de
redes de servicios básicos.
• Tomar en cuenta las necesidades de la
población y la ubicación de los servicios
básicos de manera estratégica, para que
puedan ser eficientes y llegar al mayor número
de población.
• Tomar en cuenta los usos que se requieren
“proteger” en el territorio.
• Tomar en cuenta los valores y percepciones
locales e indígenas para proyectarlos a futuro.
Etapa 3
1. Congruencia entre las visiones
territoriales y las de los planes
de desarrollo.
89
Las aspiraciones o visiones mencionadas en el POT deberán ser contrastadas con la visón del Plan de Desarrollo
Municipal (PDM).
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
90
Congruencia, complementariedad o contradicción con las intervenciones
deseadas en el territorio (proyectos catalizadores de desarrollo) y su
vinculación con el Plan de desarrollo municipal
Es necesario recordar que pueden existir propuestas de intervención plasmados en el PDM
(principalmente a lo expresado como demandas ciudadanas y cartera de ideas de proyectos), que
pueden o no coincidir con las ideas, visiones o propuestas que se irán construyendo con el plan de
ordenamiento territorial, pudiéndose dar las siguientes características:
Ideas de proyectos comunes (demuestran concurrencia), algunas ideas de proyectos y demandas
son compatibles técnicamente y convenientes para el desarrollo del municipio, en éste caso el PDM
permite dar avances sustanciales al proceso del POT y las iniciativas de proyectos que se concreten
van a tener mayor aceptación de la población.
Ideas de proyectos complementarios (denotan armonía), algunas ideas de proyectos e
intervenciones plasmados en el PDM puede ser que no llegaron a un nivel de detalle técnico, pero
que con el análisis territorial desarrollado en el POT, y contrastando con las ideas de ordenamiento
territorial, pueden ser agrupados en otras ideas o intervenciones estratégicas.
Ideas de proyectos contradictorios (deben ser revisadas y consensuadas para lograr consistencia.
En éste caso, algunas ideas de proyectos plasmadas en el PDM puede que no sean posibles realizarlas
porque no cumplen con las necesidades reales del territorio, pueden profundizar las inequidades
territoriales, por ejemplo en dotación de servicios si se demuestra que la población no necesariamente
está desatendida, no es la solución técnica necesaria, no puede construirse una obra o infraestructura
por estar en una zona de alto riesgo, etc.También puede ser un proyecto con altos impactos negativos
al ambiente o bien porque el análisis territorial muestra que no necesariamente el territorio está
preparado con ventajas competitivas para que éste sea viable. En todo caso, la argumentación técnica
es indispensable para que la demanda de proyectos de desarrollo sea compatibles o estén en armonía
con los principios de sostenibilidad ambiental y social y por lo tanto tenga una lógica de gestión y
ordenamiento territorial.
En esta etapa se trabajará de manera conjunta con la mesa de OT con el ánimo de establecer una serie de visiones
conjuntas que le darán vida al POT.
1.3 Validación de la visión
2. Construcción y selección de
escenarios de desarrollo territorial
2.1 Criterios
escenarios
para
construcción
de
La elaboración de distintos escenarios es una tarea
fundamental para el proceso de ordenamiento
territorial, que requiere asesoría del planificador
pero con estrecha comunicación con la mesa de
ordenamiento territorial. Esta acción es clave y permite
demostrar a los actores locales los diferentes caminos
que un municipio pudiera tomar, y por consecuencia la
imagen futura vinculada a esta decisión. Además esta
actividad fomentará la discusión sobre las directrices
que se deben seguir y los resultados derivados de
esta acción, dando a los participantes del proceso una
visión integral del territorio.
Para que se implemente un proceso de discusión
es necesario como mínimo determinar tres tipos de
escenarios: Escenario Real, Tendencial y Normativo, los
cuales brindarán la posibilidad de construir un análisis
claro para establecer las tendencias.
Tomando en cuenta los resultados del análisis de las
dinámicas territoriales y las visiones de ordenamiento
territorial y planificación del desarrollo, se desarrollan
los 3 escenarios con las siguientes características:
•
Escenario Real, el cual representa el presente,
la situación actual donde se desenvuelven
los actores y sobre todo los problemas más
importantes que fueron identificados en el
análisis territorial. Constituye en un análisis
•
Escenario Tendencial (sin intervención de
OT), el cual representa lo previsto, el futuro y la
situación actual proyectada. En este escenario
se utilizan las proyecciones desarrolladas en
el diagnóstico para obtener una idea clara de
que pasaría sin la intervención de un plan de
ordenamiento territorial.
•
Escenario Normativo (con implementación
de OT), el cual se constituye en este caso en la
propia formulación del Plan de Ordenamiento
Territorial municipal y que representa la
solución de los problemas detectados y
de aquellos que requieren una solución
inmediata.
La formulación de escenarios le permitirá al facilitador
de OT y a la municipalidad, mostrar los efectos de las
transformaciones del territorio que podrían surgir
a partir de las intervenciones, inversiones y cambios
bien ordenados y con argumento técnico (cambios
económicos, las mejoras a la infraestructura, etc.). El
objetivo final de esta etapa es tomar conciencia de
los posibles efectos del crecimiento futuro, y contar
con proyecciones que puedan ser utilizadas como
base para tomar las acciones necesarias que permitan
alcanzar los objetivos del POT.
2.2 Propuestas
escenarios
esquemáticas
de
Etapa 3
Es necesaria la organización de un taller en el que se
presente la visión de OT municipal ante la sociedad
civil organizada y las instancias que han participado en
el proceso. Dicha visión técnica es entonces discutida,
validada y consensuada entre los participantes para
dar lugar a una visión más legitima del modelo futuro
de ordenamiento territorial del municipio.
de la situación actual donde se detectan
las necesidades y requerimientos a cubrir,
jerarquizándose los problemas.
Se realiza una representación grafica (dibujos y mapas)
que permita visualizar los escenarios tendencial
y normativo. Es importante tomar en cuenta los
cambios que se desarrollaran a futuro (en un lapso
de 10 20 años) y sus implicaciones relacionadas con
los usos en el territorio, intervenciones estratégicas
para activar o fortalecer la economía local, movilidad
y transporte que articulan el territorio, el desarrollo
económico, la protección y manejo ambiental, y los
servicios y equipamientos necesarios para responder
a las necesidades de la población en el ámbito urbano
y rural.
91
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
Listado de
necesidades y
requerimientos:
Priorización de
problemas
92
Se continua una tendencia
de crecimiento con la
misma problemática, no
existe intervención de
proceso de OT
Escenario
tendencial
Escenario
real
Se implementa un
proceso de
ordenamiento
territorial
Escenario
normativo
Las preguntas orientadoras que pueden servir para
generar estos dos escenarios son:
Dentro de 20 años
a)
¿Cómo, dónde y con qué lógica territorial se va a dotar de servicios básicos a la población de las aldeas?
b)
¿De dónde vendrá el agua que necesitamos?
c)
¿Qué pasa si el municipio continúa teniendo un crecimiento económico sobre la base del deterioro ambiental?
d)
¿Dónde se producirán alimentos y se generará materia prima para el municipio?
e)
¿En qué sentido o con que especialidad y especificidad cambiará el territorio rural?
f )
¿De qué vivirá la gente del casco urbano?
g)
¿Continuara deteriorándose la calidad de vida en el municipio?
h)
¿Los servicios públicos continuaran siendo deficientes, tanto en el área urbana como rural?
i)
¿Dónde y con qué lógica se deben construir nuevas carreteras, nuevas inversiones productivas, etc.?
j)
¿Qué otros medios de transporte se sumaran durante los siguientes 20 años?
k)
¿Cómo asimilará el casco urbano la concentración de población y la dotación de servicios para el área rural?
l)
¿Hacia dónde crecerá la población y su ocupación?
m)
¿Cómo se pueden evitar desastres por amenazas naturales y creadas?
2.3 Diseño de escenarios
Luego de haber desarrollado los esquemas de los
distintos escenarios propuestos y de ser discutido con
la mesa de ordenamiento territorial, será necesario
territorializar sus distintas propuestas.
Para ello será fundamental elaborar los siguientes
productos:
a. Establecer, a través de una primera zonificación
general, donde colocará determinados usos
del territorio, vinculados a los escenarios. Aquí,
la principal pregunta que el planificador se
deberá plantear es ¿dónde? El resultado de esta
actividad deberán ser mapas que trasmitan
la localización de nuevos usos o de nuevas
intervenciones en el territorio, definiendo así
la forma que éste tendrá a futuro si se siguen
determinadas líneas de acción.
b. Elaborar una propuesta de proyectos
catalizadores, con su precisa ubicación.
Este tipo de proyectos estratégicos son
fundamentales para alcanzar las metas
planteadas en los escenarios. Darán una
ayuda fundamental, si son bien planteados,
a impulsar una actividad determinada en el
2.4 Selección participativa de escenarios
de OT
Es un espacio más amplio para que los ciudadanos
puedan: informarse, preguntar, apoyar y plantear
inquietudes. Se sugiere tomar en cuenta los siguientes
aspectos:
•
•
•
•
•
Presentación de propuestas de escenarios
Presentación, revisión y validación de
escenarios diseñados ante la mesa OT
Selección consensuada del escenario deseado
Modificaciones al escenario seleccionado
Sistematización y consolidación del escenario
3. Directrices de Ordenamiento
Territorial
Las directrices de ordenamiento territorial son el
resultado de un ejercicio de análisis estratégico
de base técnica, que propone temas o líneas de
intervención en el territorio en base a las problemáticas
y potencialidades identificadas durante el análisis
territorial. Las directrices OT se derivan del escenario
normativo, y se constituyen en los lineamientos
técnicos para la formulación de políticas, programas
y proyectos territoriales en el municipio, p.e. para la
atención de servicios básicos, gestión ambiental, usos
del territorio y desarrollo económico local.
Las directrices o líneas estratégicas de intervención
en el territorio municipal tendrán como objetivo la
orientación y adecuación operativa de la gestión
territorial en función de los cambios esperados
y necesarios sobre la ocupación del territorio y el
futuro del municipio. En este sentido, el esquema de
directrices OT es la carta de navegación para el Concejo
Municipal, el Alcalde y de la Mesa OT durante la fase de
gestión del mismo.
Para desarrollar directrices de ordenamiento territorial
en el municipio es importante retomar el análisis
territorial y analizar las interdependencias entre las
diferentes problemáticas y potencialidades territoriales
identificadas.
Los pasos metodológicos propuestos son:
1. Retomar el análisis territorial en una exposición
sobre potencialidades y retos del municipio
2. Hacer un recuento del ejercicio de selección
de escenarios y estudiar las implicaciones del
escenario normativo
3. Realizar una lluvia de ideas y priorizar los 10
factores clave que inciden en el desarrollo
territorial del municipio
4. Realizar
un
análisis
cruzado
de
interdependencias entre los 10 factores clave,
priorizando los factores que más influyen
sobre los demás
5. Desarrollar un esquema de directrices que
articule de forma congruente y plausible
los diferentes factores clave en función del
desarrollo sostenible del territorio.
Etapa 3
territorio, fortaleciendo así la sostenibilidad
del Plan y la aplicabilidad de sus políticas.
Ahora el planificador deberá pensar ¿qué
cosa? y ¿dónde? A través de la creación de una
cartera de proyectos, es posible establecer la
dirección que la economía de un municipio
puede tener. Por ejemplo, si se desea fomentar
el comercio, podrá proponerse como proyecto
la construcción de una Central de Mercadeo
que pueda atender los flujos comerciales
regionales, con infraestructura de calidad,
buenas conexiones viales y una adecuada
terminal de buses, para que puedan recibir
muchas personas que llegan al municipio a
vender o comprar productos. Estos proyectos
deberán tener una localización específica, así
como carácter general del mismo tal como
costo, dimensión, capacidad, etc.
93
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
El ejercicio de carácter estratégico puede considerar
varios momentos, en algunos casos con la mesa de
OT, en donde el facilitador jugará un rol importante
para guiarlo, estimulando la reflexión crítica de
los participantes respecto a las problemáticas del
municipio y sus interdependencias. También, el
facilitador OT puede desarrollar un taller de análisis
estratégico con seleccionados actores y cruzar los
resultados de los diferentes momentos. Finalmente es
importante que el facilitador tenga un momento de
reflexión y propuesta estratégica que se valide luego
con la mesa OT y las autoridades municipales. En esta
etapa se propone utilizar las técnicas adecuadas. Una
técnica de referencia es la computadora de papel, que
se encuentra descrita en la caja de herramientas.
Esquema de articulación del POT en función de su contribución al Desarrollo Territorial
Sostenible: El caso de San Antonio Huista.
Desarrollo Económico Rural
-café, granos básicos, miel
-diversificación productiva y valor agregado
agroturismo
Plan de Ordenamiento Territorial
-Directrices-
Gestión de Riesgo
• Sistema vial en función de
centralidades
Conectividad
Territorial
• Recursos naturales
• Asentamientos humanos
• Seguridad Alimentaria
• Fortalecimiento de núcleos
rurales
• Especialidades y jerarquías
Vinculación
Regional
• Conectividad regional en
función de exportación de café y otros
• Gestión de los recursos
naturales
Sistema de
Centros Poblados
Fortalecimiento Institucional
En San Antonio Huista, se realizó un ejercicio para determinar las directrices posibles de
ordenamiento territorial, donde participaron niveles técnicos de diferentes disciplinas,
el facilitador de OT y el aporte y conocimiento de la Dirección Municipal y la mesa de OT. El
ejercicio tuvo como objetivo determinar cuáles podrían ser las directrices ampliamente
vinculadas al ordenamiento territorial en el municipio, en función del tema articulador y de
mayor trascendencia (según los participantes): El desarrollo económico rural.
94
4.1
Plan de ocupación del territorio
El modelo de ocupación del territorio como
componente fundamental del Ordenamiento Territorial
se puede sintetizar en los siguientes elementos:
•
La readecuación del tejido ya construido
(organización social del territorio, movilidades,
intercambios, especificidades, etc, tanto del
casco municipal, como de las principales
aldeas identificadas como espacios de
desconcentración de servicios.
•
Nuevas centralidades que estructuran el
tejido y acercan los servicios a los ciudadanos;
•
La dotación de espacios públicos para
recreación y protección (parques, mercado,
canchas deportivas, salón comunal, bosques
comunales, fuentes de agua, etc.) , tanto en
la cabecera municipal como en los lugares
poblados, que les permita consolidar su
identidad;
•
La concepción de una red vial que apoya
las relaciones entre aldeas y zona urbanas y
descongestiona el sistema vial principal, con
una estrecha relación con la ruralidad y;
•
La continuación y profundización del
programa de dotación de servicios básicos:
infraestructuras, equipamientos y atención
con calidad en la circunscripción municipal
•
La Gestión ambiental, del recurso Hídrico y
del bosque.
•
El fomento de la revalorización rural y su
vinculación urbano- rural.
El Plan de Ocupación del Territorio se constituye en
un instrumento que tiene un carácter orientador
promotor y dinamizador de la estructura de
ocupación del territorio, en su carácter espacial.
Para construir el plan de ocupación del territorio es
necesario contar con los siguientes insumos:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Retomar el mapa de organización social del
territorio y jerarquía de lugares poblados.
Tomar en cuenta mapas de movilidad e
infraestructura de comunicación.
Utilizar mapas de áreas de manejo especial
Utilizar el mapa de uso actual y potencial del
territorio
Retomar los escenarios deseados, incluyendo
todas las intervenciones propuestas (proyectos
para la atención de servicios básicos, dinámicas
económicas, gestión ambiental, etc)
Considerar de forma permanente los mapas de
amenazas, vulnerabilidades y riesgo
Reconsiderar
las
especificidades,
potencialidades y proyectos catalizadores para
el desarrollo del municipio en su vinculación
intermunicipal o regional.
Tomar en cuenta aspectos de identidad
territorial y la institucionalidad en el municipio.
Utilizar los mapas de información geográfica
generados
(características
biofísicas,
cuencas, hidrología, características de suelos,
pendientes, zonas de vida. etc).
Etapa 3
4. Organización territorial futura:
Plan de ocupación del territorio
Las recomendaciones establecidas en el Plan de
Ocupación deberán ser contrastadas con el paquete
de programas y proyectos determinados en el
Plan de Desarrollo Municipal, de tal manera que se
pueda reforzar ciertas áreas de inversión pública o
desestimar otras aún no ejecutadas de acuerdo a las
especificaciones técnicas establecidas por el Plan de
Ocupación y los resultados del Plan de Uso del Espacio
95
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
96
4.1.2 Clasificación del suelo y del espacio
en el municipio para la formulación del
plan de ocupación territorial:
de subsistencia depende de la productividad agrícola,
es cuestionable el cambio de uso, o bien un gran
propietario que simplemente no le interesa el cambio
de uso, quedará en un mero ejercicio técnico.
Es importante considerar las variables sociales,
culturales y los impactos de desarrollo económico que
tienen un rol en la ocupación del territorio, no debe
olvidar que el bienestar, la salud y la seguridad de la
colectividad es lo que hace del ordenamiento territorial
un objeto de interés primordial. La clasificación de los
usos del suelo y del espacio en el territorio son factores
básicos para una correcta planificación territorial,
al posibilitar la ordenación de los diferentes usos
potenciales que se pueden desenvolver sobre una
porción espacial.
Por lo anterior es que tanto la participación ciudadana
y la comunicación del plan puede permitir un
cambio en la percepción de los actores; sin embargo;
principalmente para Guatemala es necesario avanzar
en una ley de desarrollo territorial que permita regular
y darle un carácter coercitivo a la prohibición de ciertos
usos del territorio que atentan contra el desarrollo
sostenible.
La distribución de los usos del espacio debe ser
coherente con la vocación y la gestión del riesgo, en
relación a la dinámica de ocupación del espacio, y
debe permitir armonizar la convivencia del conjunto
posible de usos. La conjunción de los diferentes usos
del territorio, deben favorecer el desarrollo de las
actividades económico productivas que la población
del municipio ha definido como su visión de desarrollo
territorial, considerando la gestión ambiental
adecuada, incluyendo el manejo de los recursos
naturales para beneficio de la población. Los usos del
suelo, del espacio y del territorio deben promover
como objetivo primordial una mejor calidad de vida.
La ordenación de usos, en definitiva, plantea evitar
la localización impropia de las actividades humanas,
minimizar sus costes derivados (sociales, económicos
y ambientales).
En este punto es importante enfatizar que el criterio de
zonificación debe utilizar como insumo básico el mapa
de vocación del uso de suelo, sin embargo en muchos
de los casos el uso actual podrá o no, estar acorde a
su vocación, es por ello que la propuesta de cambio
de uso quedará como un “deber ser”, al hablar de que
el uso actual pueda predominar sobre su vocación es
un ejercicio pragmático ya que podrá quedar sugerido
en el plan de uso un cambio por ejemplo de agrícola
a forestal porque su vocación lo exige, sin embargo si
detrás de esto hay familias campesinas que su medio
5. Plan de uso del suelo -PLUSEl Plan de Uso del Suelo se constituye en un instrumento
técnico-normativo para el ordenamiento territorial.
Está compuesto por un mapa y una memoria
explicativa con indicación de los usos posibles, las
recomendaciones y limitaciones aplicables. Es el
resultado de la interpretación de los mapas citados
anteriormente en el plan de ocupación del territorio,
conjuntamente a un análisis del uso actual de la tierra,
la cobertura vegetal existente, áreas de riesgo y los
conflictos resultantes del uso actual de las tierras y su
zonificación así como de las disposiciones legales y las
actividades antrópicas existentes.
Para el establecimiento del Plan de Uso de Suelo, es
necesario plantear de modo inicial una zonificación
de los diferentes usos potenciales de cada porción
del territorio municipal. Esta debe realizarse a partir
de una clasificación del suelo que permita marcar los
usos más aptos que cada área puede acoger desde una
perspectiva integral.
Las categorías de clasificación del suelo (espacio y
territorio) para Guatemala serán las siguientes:
1.
2.
3.
4.
Espacios con predominancia Rural
Espacios con predominancia urbana
Espacios especiales
Áreas de protección.
3.2 Clasificación: categorías y sub categorías especificas propuestas para el contexto
nacional:
Clasificación del espacio/suelo
Carácter
general
Categorías
(1:50000-1:25000)
Sub-categorías específicas
(1:25000-1:5000)
Residencial baja densidad RES-BD
Incluye: vivienda individual y/o unifamiliar, comercios aislados asociados, instalaciones
públicas pequeñas, zonas verdes.
Urbano
Residencial
RES
Residencial alta densidad RES-AD
Incluye: vivienda uni- y/o multifamiliar, comercio, instalaciones públicas, talleres noperturbadores, zonas verdes.
Zona Mixta RES-MX
Incluye:Vivienda, comercios, industria, talleres, instalaciones públicas, transporte,
zonas verdes.
Industria COM-IN
Incluye: industria, equipamientos públicos, usos asociados, comercio aislado.
Etapa 3
Comercial
COM
Comercio COM-CO
Incluye: comercio, servicios, institucional, gobierno, turismo, equipamientos públicos,
transporte, viviendas aisladas, talleres, zonas verdes.
97
Zona Rural Residencial NUR-RE
Incluye: vivienda, comercios pequeños asociados, instalaciones públicas/comerciales,
zonas verdes, huertos familiares, ganado menor.
98
Zona Rural Mixto NUR-MX
Incluye: vivienda, comercios pequeños asociados, instalaciones públicas/comerciales,
zonas verdes, huertos familiares, ganado menor, industria, comercio, equipamientos
públicos.
Agricultura campesina AGR-CA
Incluye: agricultura, uso residencial familiar, artesanía, comercios pequeños.
Rural
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
Núcleo rural NUR
Agricultura:
AGR
Agricultura comercial extensiva AGR-EX
Aptitud agricultura extensiva, aptitud agroforestal, aptitud pecuaria, manejo especial,
extracción extensiva familiar.
Agricultura comercial intensiva AGR-IN
Aptitud agricultura intensiva, aptitud agroforestal, aptitud pecuaria, manejo especial.
Forestal:
FOR
Bosques y vegetación natural,
Bosques de coníferas, bosques mixtos, selvas tropicales, bosque secundario y
pastizales naturales.
Plantaciones forestales
Zona de
Producción sin
predominancia
agrícola
PRO
Extracción PRO-EX
Extracción intensa, Minería, Petróleo.
Zona Rural Productivo PRO-PR
Artesanía, comercio, equipamientos públicos, industria pequeña, producción con
carácter especial.
Especial
Zona Especial Urbano ESP-UR (+definición)
Zonas de uso especial (definición municipal p.ej. aeropuertos, terminal de buses,
parques, instalaciones grandes, zona franca, educación/universidad, salud/hospital o de
zonas mixtas de industria/comercio, centro comercial en la periferia etc.
Zona Especial
ESP
Zona Especial Rural ESP-RU (+definición)
Tierras comunales, Ejidos municipales, Bosques comunales, Instalaciones públicas
(salud/educación/casa comunitaria, iglesia etc.) .
Gestión de Riesgo ESP-RI
Zonas de recuperación y/o adaptación, áreas donde se aplican medidas de mitigación
y/o reducción de vulnerabilidades.
Transformación ESP-TR
cambio de uso.
Aprovechamiento Sostenible ESP-AS
Uso de recursos naturales que no exceda su capacidad de regeneración (p. ej. agro
forestaría sostenible.
Área de
protección PTE
Protección de estructuras
Equipamientos, Complejo arquitectónico protegido o histórico (Ej. Calvario), Lugar
sagrado, Protección vial.
Protección del uso
Acceso protegido (a…) por ejemplo acceso a fuentes de agua (servidumbre/derecho
de paso) Zonas vulnerables (Barrancos, riveras, etc.).
Etapa 3
Protección
Protección espacial
Zonas naturales, Zonas vulnerables (Barrancos, riveras, etc.),Reservas del Estado.
99
6. Socialización, validación y
aprobación del POT
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
6.1 Integración del documento final del
POT
100
En esta etapa se pretende consolidar los distintos
documentos
que
fueron
generados
como
consecuencia del análisis del territorio, la selección
del escenario prospectivo y el plan de ocupación del
territorio
El documento final del POT deberá estar integrado
por los documentos cartográficos de ordenamiento
territorial y ocupación del territorio, en donde cobre
sentido el plan de uso del suelo. Así como por el
documento escrito que explique cómo funcionan y
cómo se aplican toda la cartografía generada También,
puede establecerse cuáles de los documentos que
fueron analizados y generados durante el proceso
poseen un carácter orientador y cuáles deben
necesariamente ser tomados en cuenta para la
elaboración de la normativa del Plan.
A la hora de escribir el documento del POT, es necesario
volver a evaluar si las intervenciones o propuestas
de ocupación del territorio son analizados a la luz
de los principios de OT y el desarrollo sustentable, a
saber: ambientalmente sostenible: el medio ambiente
natural, el patrimonio histórico y cultural; económica
y socialmente justa: la economía local, impacto social,
equidad de género y la gestión del riesgo. Como
producto de la evaluación se podrá identificar si
existen áreas que merecen un tratamiento especial
o deben ser coordinadas con otras herramientas de
planificación (Plan regional, distrital, sectorial etc.).
Con base en los acuerdos alcanzados respecto de
la visión y el escenario de ordenamiento territorial
deseado se recopilarán y redactaran los documentos
explicativos y propositivos necesarios para permitir
el acceso de todas las personas a los resultados del
proceso de planificación del territorio, a través de la
publicación del Plan de ordenamiento territorial y
posteriormente su normativa.
6.2
Aprobación
municipales
por
autoridades
Al tener integrado el documento final del POT será
necesaria su presentación al Concejo Municipal para
su aprobación.
Las autoridades municipales deberán conocer el
documento en una de sus sesiones, y hacer constar
su aprobación formal por medio de acta del Concejo
Municipal. El o los reglamentos que se hubieren
elaborado al momento de la integración del documento
final del POT así como la normativa específica que se
redacte con posterioridad, deberán ser aprobados en
la misma forma.
6.3 Conocimiento del POT por consejo
municipal
El objetivo de esta etapa es hacer la presentación
formal del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
a la población, para que las autoridades municipales lo
puedan adoptar como su política pública.
6.4 Aprobación por medio de acta del
concejo municipal de la propuesta de OT
y el reglamento básico del POT
El POT deberá ser aprobado una vez que los resultados
alcanzados han sido concertados con el conjunto de la
sociedad civil y se cuenta con un informe técnico final
por parte del equipo técnico que lo haya acompañado.
A solicitud de la municipalidad, la SEGEPLAN puede
llegar a constituirse en un ente evaluador del plan
de ordenamiento territorial, para asegurar que éste
cumple con los requisitos técnicos de calidad y jurídicos
necesarios. El plan de ordenamiento territorial debe
ser aprobado por dos terceras partes de los miembros
que integran el Concejo Municipal (artículo 144 del
Código Municipal) mediante acuerdo municipal. Por
ser un reglamento de observancia general deberá ser
publicado en el Diario oficial, a más tardar dentro de los
treinta días siguientes de la recepción del instrumento
correspondiente. (Artículo 42 del Código Municipal y
sus reformas 22-2010).
La aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) por parte del Concejo Municipal y sus instrumentos
técnicos normativo requerirá que el mismo sea considerado como el medio de aplicación del Plan de Desarrollo
Municipal (PDM) y el Plan Operativo Anual (POA).
Ejemplo de contenido mínimo a desarrollar para elaborar una primera propuesta de un Plan de
Ordenamiento territorial
Introducción
Se deberá redactar algunos criterios generales de Ordenamiento Territorial contextualizados, contestando
las siguientes preguntas orientadoras:
• Qué vamos a entender como Ordenamiento Territorial en nuestro municipio.
• Cuáles son los principios que acordamos darán vida al ordenamiento territorial
• Cuáles son los beneficios que esperamos como resultado del proceso de gestión y ordenamiento
territorial para nuestro municipio
• Cuáles son los efectos deseados de tener un POT en nuestro municipio
• Cuál es la viabilidad política y financiera de implementar un proceso de gestión territorial en donde
el POT es una herramienta de gestión en nuestro municipio
Análisis territorial para la elaboración del POT
En éste apartado es importante comprender y explicar las dinámicas relacionadas a los usos actuales del
territorio, la organización espacial y las dinámicas territoriales del municipio. Retomando por lo menos 4
grandes líneas de trabajo
1.
Dotación de servicios básicos con equidad territorial,
2.
Uso, manejo y decisiones sobre los recursos naturales (gestión ambiental)
3.
Desarrollo económico local, etc.
4.
Uso actuales del suelo, el espacio y del territorio
Es importante explicar las principales potencialidades y problemáticas del territorio, y cómo estas se toman
en cuenta para la construcción de la visión de ordenamiento territorial municipal
Se deberá incluir los siguientes aspectos: análisis de riesgos, El comportamiento de la población, las formas de
movilidad existentes, los poblados principales que estructuran actualmente el territorio. Como conclusión
de este apartado se deberá agregar la propuesta realizada de nueva micro regionalización, con su respectiva
justificación del por qué se plantea esta división, conjuntamente con la propuesta de Organización del
espacio futura.
Etapa 3
Antecedentes de Planificación
En este apartado se deberá desarrollar un análisis sobre los instrumentos de planificación existentes en el
municipio (ej. Planes de desarrollo municipal, Planes maestros, etc.) que servirían de apoyo al proceso de
formulación del POT. Del proceso de los Planes de Desarrollo municipales en cada municipio, es importante
mencionar qué temas están vinculados con el Ordenamiento territorial, y cómo nos van a servir y guiar el
proceso del POT.
El PDM dice que necesita el municipio para su desarrollo, y el POT tendrá que abordar un análisis técnico
que permita decir dónde y cómo hacerlo.
101
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
Visión, Escenarios y Directrices municipales para el ordenamiento territorial
A partir de la visión territorializada del municipio, es necesario presentar los escenarios de intervención
trabajados, lo cual nos dará las directrices para la formulación de la propuesta de intervención territorial
y el plan de ocupación del territorio. La visión deberá estar acompañada de la formulación de distintos
escenarios posibles de crecimiento (por lo menos 2), y luego justificar la selección del escenario deseado
(¿Por qué escogimos este?), el cual servirá de base para la elaboración de la propuesta ocupación del espacio. 102
Propuesta de Clasificación de usos y manejo del suelo y del espacio (del territorio)
Formulación de la propuesta de uso y manejo del suelo y del espacio a futuro. Aquí podrán incluir otros
mapas sectoriales, como por ejemplo una propuesta futura de movilidad (nuevos ejes viales, líneas de
transporte, terminales, espacios peatonales, etc.), creación de infraestructura para centralidades económicas
(centralidades industriales, comerciales, financieras, etc.), crecimiento poblacional, planificación del
crecimiento de redes de infraestructura básica. Lógicamente entre más mapas se elaboren, mayor sustento
tendrá la propuesta final.
Normativa
Formulación de ideas de la normativa que concretizará la propuesta de clasificación de usos y manejo
del suelo y del espacio. Esta normativa ayuda a hacer realidad las directrices de ordenamiento territorial
propuestas, especificando como deberá crecer nuestro municipio. Este apartado deberá ser bastante claro,
en donde se propongan propuestas de políticas a ser presentadas para su abordaje y aprobación por parte
del alcalde municipal.
Productos de la etapa 3
Actividades
Insumos
Visión de desarrollo del PDM.
Visión de desarrollo del plan de
- Territorializar la visión
desarrollo regional (si existe).
1. Visiones
de desarrollo plasmada en
Análisis de los proyectos comunes,
territoriales (a
el PDM y darle un sentido
complementarios y contradictorios
partir del POT)
orientador de acciones de
del PDM y las propuestas para el
ordenamiento territorial.
POT.
Taller de validación de la visión de
desarrollo territorializada (OT).
Listado de necesidades y
requerimientos según PDM.
Resultado del análisis de las
2. Construcción
dinámicas territoriales en el
- Diseño y validación de los
y selección de
municipio.
escenarios ( real, tendencial y escenarios de
Proyecciones de población y
normativo)
desarrollo territorial
tendencia de uso de recursos.
Preguntas orientadoras
contestadas para hacer escenarios
normativos.
3. Desarrollo
de directrices
municipales de OT
Elaborar y validar líneas de
intervención territorial en
base a las problemáticas y
potencialidades y de acuerdo
al escenario normativo
consensuado.
4. Construcción
de la organización
territorial futura
(Plan de ocupación
del territorio)
Elaboración del esquema,
mapa e informe que sintetice
el plan de ocupación del
territorio.
Producto
Redacción de las visiones
de ordenamiento territorial
acorde a las aspiraciones de
desarrollo del municipio.
Esquemas y resumen
analítico de los escenarios
consensuados en función
de los estándares y
definiciones que permiten
el OT.
Informe del taller de
validación de escenarios.
Un esquema con las
directrices que articula
Análisis territorial (potencialidades
los factores clave de OT
y retos del municipio).
en función del desarrollo
Implicaciones del escenario
sostenible del territorio.
normativo.
Informe explicativo sobre
Resultado de la aplicación de la
las directrices consensuadas
computadora de papel.
que servirán de hilo
conductor para el POT
Mapa de organización social
Mapa de plan de ocupación
del territorio (jerarquía y
del territorio.
dependencias).
Informe explicativo de las
Mapas de movilidad e
decisiones de uso que se
infraestructura de comunicación.
encuentran en el plan de
Mapas de uso actual y potencial del ocupación del territorio
suelo.
Escenario normativo deseado y
propuestas de intervención.
Mapas de amenaza, vulnerabilidades
y riesgo.
Especificidades territoriales.
Etapa 3
Pasos
103
Pasos
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
5. Plan de uso del
suelo
104
6. Socialización,
validación y
aprobación del POT
Actividades
Insumos
Producto
Elaborar el plan de uso del
suelo y del espacio en el
municipio.
Cuadro síntesis de la clasificación,
categorías y sub categorías del
espacio y del suelo.
Mapa de clasificación y sub
clasificación del espacio y
del suelo.
Informe explicativo del plan
de uso del suelo.
Integración del documento
y mapas del plan de
ordenamiento territorial
municipal.
Socialización y aprobación
del POT por las autoridades
municipales.
Visiones de ordenamiento
territorial elaboradas
Esquemas y resumen analítico
de los escenarios consensuados
Informe del taller de validación de
escenarios.
Directrices que articulan los
factores clave de OT en función
del desarrollo sostenible del
territorio.
Mapa de plan de ocupación del
territorio.
Informe explicativo de las
decisiones de uso que se
encuentran en el plan de
ocupación del territorio
Mapa de clasificación y sub
clasificación del espacio y del suelo.
Informe explicativo del plan de uso
del suelo.
Plan de Ordenamiento
territorial aprobado por
las autoridades municipales,
con sus mapas de ocupación
del territorio y clasificación
del uso del suelo y del
espacio.
Acta de aprobación del plan
de ordenamiento territorial.
Etapa 4
Gestión del POT
Etapa 4:
Gestión del POT
Las acciones para generar condiciones para
implementar el POT se realizan desde el inicio de
éste proceso. Por ejemplo, una buena participación
ciudadana promueve una mejor viabilidad del POT al
momento de ser gestionado.
También, es cierto que no siempre el equipo que prepara
el plan es el responsable de su implementación. Sin
embargo es muy probable que la implementación del
Plan requiera de seguimiento a través de otros planes
complementarios, con la elaboración de normativas
y/o con la preparación de proyectos y/o programas
que requieran tomar en consideración los productos
de las fases previas para poder asegurar que estos sean
una realidad.
Es importante mencionar que con la aprobación del
POT por parte de las dos terceras partes del Concejo
Municipal como el mínimo establecido por ley, la
Corporación Municipal toma la posta como principal
responsable del proceso junto con el Alcalde como
su presidente y presidente del COMUDE, y de forma
conjunta con la Mesa de Ordenamiento Territorial del
municipio.
La etapa de gestión está concebida en esta guía como
parte de la panorámica de la construcción misma
del POT. Sin embargo, es importante mencionar que
la gestión del POT merece un abordaje exclusivo,
gestado desde y por los territorios en base a sus propias
dinámicas y contextos identitarios. A continuación se
brinda una mirada general a un tema, que requiere ser
abordado en el momento y en el contexto mismo de
su arranque en territorio.
La gestión se comprende a continuación a través de 6
momentos con carácter orientador:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Arranque institucionalizado del proceso de Ordenamiento Territorial en base al POT.
Fortalecimiento Organizacional Municipal. Roles y Funciones.
Revisión de Normativa Vigente y desarrollo de normativa específica al territorio.
Instalación de los Sistemas de Información y gestión del ordenamiento territorial.
Identificación de elementos catalizadores para la implementación del POT.
Desarrollo e implementación del sistema de monitoreo y evaluación del POT.
Etapa 4
El proceso de ordenamiento territorial no concluye
al tener un documento escrito o un conjunto de
normativas aprobadas por el Concejo Municipal.
El Ordenamiento Territorial cobra vida práctica
para el territorio en su etapa de gestión. La gestión
puede comprenderse tanto como las acciones que
acompañan un proceso con la finalidad de llevar éste
hacia sus objetivos, pero también como el conjunto
de acciones necesarias para lograr que se concreten
aquellas decisiones que se han tomado.
107
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
Etapas de la fase IV
108
Arranque
institucionalizado del
proceso OT
(fortalecimiento de
capacidades y
respaldo institucional)
Fortalecimiento
organizacional
municipal (funciones y
roles, mecanismos)
Revisión de normativa
vigente y desarrollo
de normativa
específica al territorio
Instalación de los
sistemas de
información y gestión
del ordenamiento
territorial
Priorización de
proyectos
estratégicos de corto,
mediano y largo
plazo
Desarrollo e
implementación del
sistema de monitoreo
y evaluación
Con la aprobación del POT por parte del Concejo
Municipal, el proceso de ordenamiento territorial cobra
carácter vinculante en el territorio municipal. De esta
manera el POT adquiere la trascendencia institucional
para que la Municipalidad, las entidades públicas
sectoriales, las organizaciones civiles, la empresa
privada, y la ciudadanía en general, puedan ocupar,
proteger y aprovechar el territorio en congruencia con
las directrices y normativas técnicamente establecidas
en el POT.
Dado que la aprobación del POT demarca
nuevas ´reglas del juego´ para la actuación en el
municipio, es importante sentar un hito de arranque
institucionalizado del proceso. En esta fase, es de suma
importancia desarrollar los siguientes pasos:
Taller de Trabajo con Corporación Municipal y Mesa de
OT para:
• Retomar el análisis territorial y las directrices
establecidas en el POT, a manera de analizar
las implicaciones de su implementación para
los diversos grupos o sectores integrantes de
la sociedad.
• Determinar las posibles áreas de intervención
prioritaria en función de las problemáticas y
potencialidades territoriales a partir del POT
• Evaluar el ´clima de reforma actual´ en
el municipio y desarrollar una estrategia
de comunicación adecuada del POT, sus
directrices y sus implicaciones para la actuación
y convivencia en el territorio.
Taller de Trabajo con el COMUDE:
• Socializar la aprobación del POT por parte del
Concejo Municipal y explicar detalladamente
las implicaciones de contar con un instrumento
de ordenamiento territorial en el municipio.
•
•
Presentar de manera oficial a la Mesa de
Ordenamiento Territorial y sus integrantes,
detallando las funciones que asumiría cada
uno de ellos. Adicionalmente, es importante
considerar que el proceso de OT podrá ir
integrando actores en el transcurso del tiempo
y creando grupos de trabajo específicos
de acuerdo a lo que el proceso requiera. Es
probable que el COMUDE vea la necesidad
de reorganizar su estructura de comisiones
o sistema de interacción en función de las
necesidades de actuación establecidas en el
POT.
Iniciar de manera oficial un proceso de
sensibilización para la implementación del
POT. Es importante al inicio de la fase de
gestión presentar nuevamente el POT y sus
implicaciones para la gestión del territorio.
Aunque esto pueda parecer repetitivo, el
proceso de comprensión y apropiación
del POT como instrumento para la gestión
del territorio es complejo. Los integrantes
del COMUDE tienen diversos niveles de
comprensión de la temática y conocimiento del
territorio. A manera de ejemplo, dependiendo
de las características del territorio, será
importante tener abordajes diferenciados
respecto a la gestión del POT en el área rural
y en el área urbana, conformando grupos
respectivamente. Luego, es pertinente tener
un momento para analizar las interrelaciones
urbano-rurales en el municipio, tomando en
cuenta las especificidades del territorio en
función del departamento y la región.
Bajo este procedimiento, a manera de orientación,
se habrá promovido un arranque institucionalizado
del proceso de gestión del POT. Cabe resaltar que
la Municipalidad y el COMUDE podrán desarrollar
acciones complementarias en materia de convocatoria
a medios de comunicación y desarrollo de materiales
de divulgación popular del proceso, acordes a los
requerimientos lingüísticos y culturales en el territorio.
Etapa 4
1. Arranque institucionalizado
del proceso de Ordenamiento
Territorial en base al POT
109
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
110
2. Fortalecimiento organizacional
municipal: roles y funciones
•
•
El Plan de Ordenamiento Territorial aprobado y vigente
en el territorio requiere de un equipo municipal que
cuente con las capacidades institucionales para hacer
del POT un instrumento efectivo de gestión territorial
en el municipio. La implementación adecuada del
POT dará mayor credibilidad y legitimidad tanto
a la Corporación Municipal como al COMUDE, y
a sus integrantes. Adicionalmente, la ciudadanía
incrementará el nivel de confianza frente a la gestión
estatal para apoyar y asumir su responsabilidad y
contribución a los procesos de cambio que plantea el
POT.
•
En el marco del proceso de gestión es de especial
importancia dotar a la Municipalidad de capacidades
para articular el proceso de gestión del POT en sinergia
con el COMUDE y ciudadanía en general. En esta fase se
recomienda hacer un análisis en las siguientes esferas:
¿Cómo está organizada la estructura
institucional municipal? Qué se requiere
adaptar y/ o cambiar para hacer viable la
gestión del POT?
Analizar el organigrama municipal y su funcionalidad
tomando en cuenta las siguientes preguntas
orientadoras
• ¿Cómo interactúan las diferentes oficinas
municipales entre sí?
• ¿Cuentan con personal capacitado y acorde a
sus áreas de trabajo?
• ¿Qué canales de comunicación tienen con el
Concejo Municipal?
• ¿Hay oficinas con mayor respaldo político que
otras y a qué se debe?
• ¿Existen conflictos en la coordinación del
trabajo entre oficinas?
• ¿Cómo se manejan y cómo influyen éstos en la
atención de las necesidades del municipio?
• ¿Existen experiencias positivas o negativas
de trabajo entre las comisiones del Concejo
Municipal y el COMUDE?
• ¿Qué factores valdría la pena retomar?
•
•
¿Qué aprendizajes existen?
¿Qué visiones existen dentro de la
Municipalidad para organizar sus oficinas en
función de la implementación del POT?
¿Existen propuestas para instalar una Oficina
de Ordenamiento Territorial?
¿Cuál sería su relación con las demás oficinas,
p.e. Servicios Públicos, AFIM, Catastro, Obras
Públicas, Unidad de Gestión Ambiental, Oficina
Forestal, Juzgado de Asuntos Municipales,
PMT, Comunicación Social etc.?
En base a este análisis, ¿qué propuesta técnica
se puede hacer para adecuar el organigrama
municipal a los requerimientos del POT y
cómo se pueden (re)definir las funciones de
cada dependencia municipal en función de las
directrices del POT?
¿Cómo percibe la municipalidad su rol en
la gestión territorial?
La Municipalidad juega diversos roles en la gestión
territorial: la Municipalidad es representante del
municipio, es administradora y negociadora de recursos
y procesos, es orientadora técnica, formuladora y
decisora de políticas locales, tiene la función de normar
y regular los asuntos de interés público y asume otros
roles en función de los requerimientos del desarrollo
en el nivel municipal.
En municipios que han construido un POT estos roles
pueden ganar mayor peso en función de las diferentes
fases. En la etapa de gestión, el rol concertador –muy
subrayado en la fase de planificación- sigue teniendo
vigencia. Sin embargo, partiendo del escenario
normativo definido en el POT, la Municipalidad tendrá
que fortalecerse en su función de normar y regular de
manera que las reglas del POT apliquen para todos.
Sin embargo, el POT es un instrumento que puede
motivar a los vecinos para valorar el bien común y ser
partícipes activos de tener un territorio más ordenado
y agradable. También es importante destacar, que el
hecho de contar con reglas claras para la actuación en el
territorio no sólo conlleva limitaciones y restricciones,
sino también claros beneficios y posibles estímulos.
•
•
•
•
Comprender y apropiarse del POT como una
herramienta de fundamento técnico que
fortalece su capacidad institucional para
tomar decisiones respecto del territorio que
representa, gobierna y administra.
Comprender y apropiarse del POT como una
herramienta de articulación de las acciones
de las entidades estatales con actuación en el
municipio a través del COMUDE y el CODEDE.
Utilizar el POT como medio de diálogo y
comunicación con la ciudadanía para decidir
sobre la manera de utilizar los recursos limitados
del municipio y focalizar intervenciones en
función del desarrollo territorial
Comprometer y empoderar a la ciudadanía
de la importancia de tener reglas claras y
transparentes del juego, que hacen que los
beneficios colectivos e individuales del POT
cobren vida real en el territorio.
En síntesis, el tipo de organización municipal tiene
que ser un traje a la medida del territorio y de su
Municipalidad en función del POT y de sus directrices.
Por tanto, en esta fase es importante analizar y definir
un organigrama funcional y acorde a las directrices del
POT. Una condición importante para este ejercicio, es
que el Ordenamiento Territorial es una competencia
municipal de alta sinergia con otras dependencias e
instituciones del gobierno central, con el COMUDE, con
el CODEDE y con la sociedad en general. Por tanto, el
diseño organizacional municipal para el Ordenamiento
Territorial tendrá que responder a este requerimiento
y la municipalidad tendrá que fortalecerse en su rol
promotor del desarrollo sostenible en el territorio
utilizando el POT como un instrumento para ello.
Para lograr este objetivo, se recomienda gestionar
asistencia técnica de SEGEPLAN y otras entidades de
apoyo, realizar intercambios de experiencias y recurrir
a prácticas municipales con éxito y aprendizajes del
pasado.
3. Revisión de normativa vigente y
desarrollo de normativa específica
al territorio
El Plan de Ordenamiento Territorial tiene cuatro
ámbitos de acción normativa.
•
•
•
El POT es el instrumento que implementa
la normativa nacional con relevancia para
el OT al contexto del territorio municipal.
Este punto es importante, porque permite
comprender que el municipio es una unidad
territorial integrada a la normativa nacional.
En este sentido, el nivel municipal tiene el rol
de adaptar y darle un carácter operativo a las
normativas nacionales pertinentes al contexto
integral (histórico, cultural, social, económico,
geográfico) del municipio. En este sentido, es
necesario que los municipios
a) hagan una revisión técnicamente
acompañada de la normativa nacional vigente
y sus implicaciones para el nivel municipal
b) desarrollen mecanismos para su
implementación en el nivel municipal.
•
El POT hace necesaria la revisión de la
normativa ya existente en el municipio. En
la fase de gestión del POT es importante revisar
la reglamentación existente en los municipios
con el fin de actualizarla y articularlas en
función de las directrices del POT. Esto puede
incluir normativa municipal referente a la
regulación del tránsito, de la construcción,
de la gestión de los servicios públicos, o del
manejo de áreas específicas.
•
El POT debe desarrollar normativa específica
para el contexto territorial del municipio. El
desarrollo de normativa en el nivel municipal
es de alta relevancia, porque precisa las
reglas del juego para el nivel municipal, que
la normativa nacional no logra cubrir. Dado
que la normativa municipal se deriva de un
profundo análisis territorial actualizado y
de la concepción de soluciones (en forma
de directrices) prospectivas, es importante
desarrollar instrumentos de reglamentación
que atiendan los retos con el nivel de detalle y
cercanía planteados en el POT.
Etapa 4
En este sentido, es importante que la Municipalidad
entienda y profundice su auto percepción institucional
como promotor del desarrollo sostenible en base a la
gestión y al ordenamiento territorial. En este sentido
es importante orientar a la Corporación Municipal en
sus niveles técnicos y políticos para:
111
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
•
112
Por otro lado, es de suma importancia en el
contexto Guatemalteco el reconocimiento
de las normas ancestrales de gestión del
territorio en áreas rurales y en áreas de
población indígena, como ya se mencionó en
capítulos anteriores. En este sentido, en base
al Convenio 169 de la OIT, ratificado por
Guatemala el 5 de Junio de 1996, la población
indígena y las municipalidades cuentan con
instrumentos adicionales para gestionar el
territorio en armonía con sus principios y
comprensión del territorio. En este sentido es
importante revisar las normas de gestión del
territorio en el ámbito rural y comunitario, en
función de la implementación del POT.
Dado que la municipalidad está facultada para
desarrollar los instrumentos necesarios para la
implementación del POT, ésta tiene adicionalmente
la posibilidad de actualizar y/o precisar elementos
normativos que puedan haber perdido vigencia
práctica en el marco jurídico nacional y determinar
elementos de multiculturalidad, que sean necesarios
integrar en la gestión territorial.
4. Instalación de los sistemas
de información y gestión del
ordenamiento territorial
La gestión del ordenamiento territorial es un proceso
de toma de decisiones respecto al territorio y cómo
este se irá desarrollando a través del tiempo. Para tal
efecto, las municipalidades pueden apoyarse en una
serie de herramientas tecnológicas que facilitan esta
tarea.
Los sistemas de información territorial son herramientas
que nos permiten analizar qué está ocurriendo
en el territorio en base a una lectura espacial de
diferentes variables con referencia geográfica. Dado
que la realidad de los territorios es muy compleja, es
importante tener la posibilidad de simplificar la lectura
del espacio para poder tomar decisiones sobre qué
cosas hacer, en dónde y porqué.
Las municipalidades pueden hacer uso del SINIT
(Sistema Nacional de Información Territorial). El SINIT
se concibe como un sistema institucional multinivel
para la administración, visualización y utilización de
la información espacial de Guatemala, para la toma
de decisiones y de la planificación de desarrollo del
territorio. El SINIT es administrado por la SEGEPLAN,
en el marco de coordinación técnica del Instituto
Geográfico Nacional -IGN- y del Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Alimentación – MAGA- y en
el marco de una amplia coordinación con las demás
instituciones productoras de geo información del país.
Se puede acceder al SINIT a través del enlace: http://
www.segeplan.gob.gt/2.0/index.php?option=com.
Así mismo, la municipalidad cuenta con varios
sistemas que son de utilidad para la gestión del
territorio, como los sistemas de información catastral.
Estos sistemas, dependiendo de su nivel de desarrollo,
pueden aglutinar información específica sobre predios
y parcelamientos del municipio, que pueden apoyar el
desarrollo de estrategias de gestión territorial.
También las municipalidades pueden hacer uso
del SIAF-Muni, que es el sistema integrado de
administración financiera municipal. Esta herramienta
permite vincular la administración financiera municipal
a los lineamientos del POT.
5. Identificación de medidas
catalizadoras para la
implementación del POT
En las ciencias químicas se denomina “catalizadora”,
a la sustancia que, en un proceso llamado catálisis,
modifica la velocidad de una reacción química. Existen
“catalizadores inhibidores”, que son aquellos que hacen
que una reacción química ocurra con mayor lentitud.
Así mismo, existen “catalizadores promotores”, que son
aquellos que provocan que una reacción determinada
ocurra con mayor velocidad.
Con “medidas catalizadoras” nos referimos en esta guía
a aquellos proyectos de cambio derivados del POT,
que la Corporación Municipal, el Alcalde y la Mesa OT
deciden priorizar, para promover una reacción en la
sociedad a favor de la implementación del POT -sobre
todo- en su fase inicial.
•
La implementación eficaz del POT depende en gran
medida de la apropiación y aceptación del mismo
por parte de las autoridades y de la población. Dado
que el ordenamiento territorial es una experiencia
nueva en muchos contextos locales, es muy probable
que al inicio del proceso, las restricciones del OT se
perciban más rápidamente y con mayor claridad
que los beneficios del mismo para el territorio y sus
habitantes. Esto puede causar “timidez de reforma” en
las autoridades y malestar o renuencia en la población.
•
En este sentido se recomiendan algunos elementos
estratégicos a tomar en cuenta en la identificación
de las medidas, tomando en cuenta experiencias de
cambio gestionadas de manera exitosa en el mismo
municipio, y tomando como punto de partida otras
experiencias de OT en contextos similares, que puedan
ser visitadas y/o invitadas como referentes:
•
•
•
Deben ser lideradas por el Concejo Municipal,
el Alcalde y la Mesa de Ordenamiento
Territorial. Es importante, por tal motivo, llegar
a un consenso rápido sobre ´proyectos de
cambio´ que puedan ser implementados con
el apoyo, respaldo y convicción de este grupo
de actores en beneficio del ordenamiento del
municipio.
Apelar claramente al fortalecimiento de la
identidad territorial local en congruencia con
las visiones y directrices del POT.
Brindar solución a una vieja problemática
con propuestas creativas e innovadoras, que
puedan contagiar a más actores. En este sentido
es importante tomar en cuenta las capacidades
de acción de la municipalidad y los socios
involucrados, para no defraudar a la población,
al no poder atender los compromisos que
requiera la medida específica.
Para profundizar sobre este aspecto de gestión
territorial, en donde la Corporación Municipal y la
Mesa OT emprenden una apuesta de cambio en
el municipio, puede ser valioso recurrir al enfoque
de política pública en el ámbito municipal. Para tal
efecto, el programa PROMUDEL, ejecutado por GIZ
ha formulado una guía orientadora, que se puede
encontrar bajo el siguiente enlace: http://www.
promudel.org.gt/cms/index.php?option=com_
docman&task=cat_view&gid=89&itemid=53
6. Desarrollo e implementación del
sistema de monitoreo y evaluación
del POT: ¿Cómo vamos con el POT?
El Ordenamiento Territorial es una competencia del
Estado, en su rol promotor del desarrollo sostenible. Por
tanto, es importante que la Corporación Municipal y la
Mesa de OT realicen una revisión periódica y continúa
de los avances que presenta el POT en el municipio, a
fin de rendir cuentas a la ciudadanía sobre los efectos
e implicaciones de su implementación. A este proceso
se le denomina Monitoreo.
El Monitoreo es una herramienta de aprendizaje
continuo que permite tomar decisiones de
carácter estratégico, reforzando buenas prácticas
y redireccionando acciones, que se desvelen como
´poco prometedoras´ en la marcha del proceso
OT. Este proceso puede resultar en el desarrollo de
instrumentos específicos para reforzar una tarea
específica del POT, o el diseño de una campaña de
comunicación y sensibilización para despejar posibles
distorsiones alrededor del proceso OT, o identificar
el diálogo y la armonización con determinado sector
social o institucional para hacer realidad una o más
facetas del proceso de ordenamiento del municipio.
Etapa 4
Para que no solo las restricciones, sino también
los beneficios del proceso de OT sean palpables
y plausibles en el territorio desde el arranque, es
importante derivar medidas con carácter estratégico
a partir del POT, que puedan visibilizar de manera
rápida las bondades del ordenamiento territorial para
el municipio.
•
Denominar la medida en base al cambio
positivo propuesto. P.e. “Morales: un municipio
que fluye.”
Articular un plan de acción y definir los recursos
a movilizar
Monitorear y Comunicar los cambios sobre la
base de una plataforma de diálogo continuo
con la población.
113
Estos son solamente algunos ejemplos.
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
En este sentido, es responsabilidad de la Corporación
Municipal, del Alcalde y de la Mesa OT, desarrollar
un sistema de monitoreo, como herramienta para la
gestión del POT, tomando en cuenta algunas preguntas
orientadoras presentadas a continuación:
Como parte del proceso de OT, habrá que fijar un plan
de implementación del POT, no solo con relevancia
para el período de gobierno municipal vigente, sino
con visión prospectiva y de largo plazo que responda:
¿Hacia dónde queremos caminar? ¿Cuáles
son nuestros objetivos y metas?
•
•
¿Qué queremos lograr en el corto, mediano
y largo plazo? ¿Cuáles son los objetivos y
las metas que nos queremos plantear para
monitorear el avance de nuestro trabajo? ¿En
qué ámbitos quisiéramos avanzar?
¿Qué beneficios esperamos para el municipio
a partir de la implementación del POT? Para
la población? para determinados grupos
vulnerables? Para las instituciones? Para los
visitantes?
¿Cómo estamos haciendo el proceso
de OT? ¿Estamos logrando lo que nos
proponemos? ¿Cómo fortalecemos lo que
funciona y cómo re direccionamos lo que
no da resultado?
•
•
¿Cómo
estamos
respondiendo
institucionalmente a los requerimientos
del POT? ¿Qué capacidades, destrezas,
herramientas, mecanismos o procedimientos
necesitamos adquirir o fortalecer?
¿Qué nivel de relevancia está teniendo el
POT para las instituciones y los actores que
moldean el territorio?
¿Qué factores influyen favorablemente
o desfavorablemente en la utilización o
apropiación del POT por parte de las entidades
públicas y privadas?
¿Cuáles son las fuerzas obstaculizadoras en
el proceso de OT? ¿Qué fuerzas favorables
se observan? ¿Cómo podemos fortalecer el
trabajo y el acercamiento con ellas?
¿Cómo verificamos nuestros logros?
En dónde obtenemos la información?
Es información confiable, disponible y
actualizada?
•
•
114
•
•
¿Hay avances cuantificables? Por ejemplo 5
empresas de manufactura han trasladado
su producción del centro histórico al área de
desarrollo industrial del municipio. En los
predios antiguos se han instalado actividades
comerciales en congruencia con el POT. El
registro catastral da prueba de ello.
¿Qué logros cualitativos hemos alcanzado?
Por ejemplo las mujeres perciben mejoras en
su calidad de vida, a partir de la instalación del
alumbrado público y el acceso a agua potable
en su casa, porque ya no tienen que caminar
largas distancias, y a veces en la oscuridad,
como antes. Esta percepción la respalda
una encuesta independiente realizada a XX
mujeres, en XX fecha, en el área rural del
municipio XX.
Una evaluación del POT es recomendable realizarla
luego de 3 a 5 años de implementación. En este
sentido, el foco de interés se sitúa a un nivel más
amplio. El interés principal del ejercicio de evaluación
debería ser la valoración de la contribución del POT al
desarrollo sostenible del territorio:
•
•
•
¿Qué cambios medibles se han manifestado
en el territorio a partir de la implementación
del POT en función de la calidad de vida de sus
habitantes?
¿Existen cambios en la estructura de gestión
del municipio que promueven un mayor
equilibrio entre el aprovechamiento y/o la
protección de los recursos naturales y las
actividades económicas?
¿Se denota un proceso de fortalecimiento
institucional a partir del proceso de OT
que promueve una cultura de cooperación
•
•
•
•
El diseño de políticas deberá contrastarse con las
existentes en el PDM y en los planes de tipo sectorial.
Los objetivos y la imagen objetivo establecida se
constituyen en bases importantes para la definición
de políticas de uso del suelo y ocupación del territorio.
Con relación a los productos del Plan de Uso del Suelo
y de la Ocupación, las políticas que se establezcan
deberán contemplar el corto, mediano y largo plazo
En esta etapa se debe establecer de manera general
el tipo de políticas, programas y proyectos que
permitirán que el plan pueda ser implementado. Es
necesario identificar las políticas, programas y los
proyectos que permitirán alcanzar la imagen objetivo
generado por el escenario futuro deseado. Tomar en
cuenta las siguientes:
•
Políticas: Constituyen un curso de acción
adoptado por el Estado (en éste caso la
municipalidad) con el objeto de resolver un
área de problemas públicos relevantes, a
través de un proceso donde participan agentes
económicos o sociales.
•
Programas: Constituyen una determinada
serie de actividades o acciones a realizarse
en forma continua, de manera periódica y
con cierto objetivo de gestión pública. Un
programa puede ser por ejemplo de educación
vial, capacitación para la productividad,
reforestación etc. Proyectos: Dentro de un
marco general, se elige un objetivo muy
concreto que, enmarcado en un lugar y tiempo
dado, apunta a generar un desarrollo o cubrir
una necesidad. Los proyectos en un POT
generalmente se refieren a intervenciones
que tienen como finalidad facilitar, acelerar
o re-direccionar la ocupación del territorio,
no se refieren únicamente a proyectos físicos
ni de urbanismo, ya que en algunos casos
desarrollar consensos y gobernanza tienen
mayores impactos que una obra gris ejecutada
sin ningún sentido.
•
Normativas: Se refiere al establecimiento y
apropiación de normas, acuerdos, reglamentos,
leyes, y procedimientos que son adoptados por
el municipio con el fin de ordenar y gestionar
el territorio municipal de manera congruente
7. Elaboración de políticas de OT
Discusión y construcción de políticas
Las políticas de ordenamiento territorial contribuyen
a dar contenido al plan de inversiones anuales del
municipio, dado que el diagnóstico sobre los grandes
marcos de orientación para la gestión del territorio ya
define las potencialidades estratégicas del desarrollo.
En este caso la Dirección Municipal de Planificación
brindará la información técnica para la decisión de la
Corporación Municipal respecto a la dirección de las
inversiones. La garantía de las inversiones de orientarse
con sentido estratégico estará dada a partir de la
Política y el Plan de acción de Ordenamiento Territorial.
Las políticas de Ordenamiento Territorial Municipal
orientan, fomentan y regulan el desarrollo integral
del territorio municipal con sentido estratégico y en
especial de sus centros poblados y sus sistemas de
espacios públicos.
Etapa 4
•
entre Estado y sociedad, y un mayor nivel de
credibilidad en el sector público en general?
¿Ha sido posible alcanzar las metas plasmadas
en los ODM de manera más ágil y focalizada a
través del POT?
¿Ha sido posible sobrepasar brechas de
inequidad en el acceso a determinados
servicios gracias al POT?
¿Se ha podido generar mayor dinamismo en
la actividad económica a partir del proceso
de OT? Ha habido una reacción positiva por
parte de la inversión privada local y externa
que promueva más y mejores empleos en el
municipio? ¿Se ha logrado activar circuitos
económicos en base a las potencialidades
locales, generando mayor valor agregado en
el territorio?
¿Se ha logrado utilizar el POT como un
instrumento de diálogo pacífico entre
diferentes sectores sociales y de la población
para establecer una convivencia basada en la
responsabilidad individual y el bien común?
¿Ha contribuido el POT a mejorar las
condiciones de vida de grupos hasta el
momento marginados del desarrollo del
municipio?
115
con el POT y las políticas públicas adoptadas
para tal efecto. Entre los principios rectores de
la adopción de normativas municipales para el
OT se encuentran.
•
Guía para la elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal
•
•
•
•
•
•
•
•
Dar peso jurídico a las políticas locales que norman
el proceso de gestión territorial.
Herramienta de orientación e inversión para el
sector privado y público.
Brindar certidumbre y confianza en el desarrollo
del municipio.
Proteger la salud, seguridad y bienestar de los
residentes que viven en el municipio.
Promover usos compatibles en el territorio.
Brindar criterios de crecimiento urbano ordenado
y con lógicas de desarrollo territorial.
Proteger el patrimonio individual y colectivo de los
residentes del municipio.
Incrementar la eficiencia y eficacia de las inversiones
públicas en equipamiento e infraestructura.
Evitar que las intervenciones creen inequidades
territoriales.
El papel del Consejo Municipal de Desarrollo
COMUDE en la validación y legitimación ciudadana,
es determinante en la validación de las políticas de
desarrollo territorial, considerando que éstas incidirán
en el Plan de inversión municipal. Los riesgos de no
informar con claridad y no contar con el respaldo
ciudadano tienden al fracaso y a la pérdida de recursos
financieros y hasta riesgos de alteraciones sociales.
Por ello es importante tener en cuenta los siguientes
aspectos:
a. El Consejo Municipal de Desarrollo (COMUDE)
articulará procesos de validación con
los Consejos Comunitarios de desarrollo
(COCODES) para la validación.
b. Realizar acciones que brinden evidencia visual
convincente de signos externos de carácter
público, es decir: anuncios visuales, anuncios
en los medios masivos de comunicación como
radios, tv de cable local, medios escritos.
c. Abrir espacios de foros públicos, audiencias
públicas y presentaciones sobre la propuesta.
116
7.1 Elaboración de metas y estrategias
por cada una de las políticas
En esta etapa se tiene como fin el establecimiento de
los objetivos y las metas que se quieren lograr a través
de cada una de las políticas de Ordenamiento Territorial
adoptadas y teniendo siempre presente la Visión del
Plan, de tal forma que se cuente con una progresión
lógica del proceso. Los objetivos deben derivarse de
los problemas territoriales identificados, y constituyen
uno de los elementos centrales del Plan y son las guías
de acción para el establecimiento de las metas. Su
formulación es de carácter general y abstracto.
Las metas que se derivan de los objetivos, al contrario
que éstos, tienen un carácter específico y deben ser
formuladas de tal forma que los resultados de las
acciones que ellas impulsen puedan ser medibles y
cuantificables. En general puede decirse que tanto
los objetivos como las metas plantean soluciones
a las problemáticas del territorio identificadas en la
fase de diagnóstico, los primeros en forma general
y los segundos en forma especial o específica,
en congruencia ambos con la Visión del Plan de
Ordenamiento territorial y las Políticas Territoriales
construidas previamente.
Se establecerán estrategias para cada una de las
metas, a través de la consideración de los medios,
instrumentos o herramientas que serán utilizados
para conseguir los resultados esperados. Su definición
conlleva asimismo la consideración de los procesos y
procedimientos que deberán implementarse así como
la determinación de los actores que deberán formar
parte y participar en su desarrollo. Una estrategia
debe indicar cómo transformar los recursos existentes
y superar los obstáculos para lograr los objetivos y
conseguir los resultados especificados en las metas.
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