Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido
(Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional)
Dr. Ernesto Jinesta L.
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Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido.
(Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional)
Dr. Ernesto Jinesta L.1
Sumario:
Introducción. 1.- Para el constituyente originario institución autónoma
es la que tiene autonomía política o de gobierno. 2.- Pleno sentido y
significado del concepto “instituciones semiautónomas” utilizado por el
constituyente originario en el artículo 49 constitucional. 3.Inaplicabilidad del artículo 189, inciso 3°), de la Constitución a las
instituciones dotadas de autonomía administrativa o de primer grado
(semiautónomas). 4.- Inaplicabilidad de la consulta preceptiva de la
Asamblea Legislativa a los proyectos de ley relativos a una institución
que goce de autonomía administrativa (artículo 190 constitucional). 5.La reforma parcial de 1968 al artículo 188 constitucional no fue
coherente y sistemática. Conclusiones
Introducción
El Título XIV de la Constitución Política de 1949 se denomina “Las
Instituciones Autónomas”, la doctrina nacional ha dado por sentado que,
incluso, después de la reforma parcial al artículo 188 por virtud de la ley
No. 4123 de 31 de mayo de 1968, el único cambio experimentado por esos
entes descentralizados funcionalmente o por servicios es que fueron
desprovistos de la autonomía política o de gobierno y se les otorgó, por
principio, la autonomía administrativa o de primer grado, con el propósito
de lograr la unidad de mando inherente a un Estado unitario, lo cual supuso
un fenómeno de re-centralización moderado o relativo –al quedar, por
principio o regla, toda institución sometida a la tutela administrativa o
dirección inter-subjetiva ejercida por el Estado a través del Poder
Ejecutivo-.
Por lo anterior, se ha afirmado que la única diferencia entre una
institución autónoma y semiautónoma es la ley calificada o reforzada que
se precisa para crear la primera e, incluso, se ha estimado que la
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Doctor en Derecho Universidad Complutense de Madrid, Especialista en Derecho Constitucional y
Ciencia Política Centro de Estudios Constitucional de Madrid, Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad Escuela Libre de Derecho (UELD) -Costa Rica-, Profesor y miembro de la Comisión
Académica del Programa de Doctorado en Derecho Administrativo Iberoamericano (DAI), coordinado por
la Universidad de la Coruña, España, y diez universidades de Latinoamérica, Director y profesor de los
programas de doctorado en Derecho Administrativo y Constitucional UELD, Profesor del programa de
doctorado de la Universidad Estatal a Distancia (UNED), Presidente y miembro de número de la
Academia Costarricense de Derecho, miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional,
miembro de la Asociación Mundial de Justicia Constitucional, Presidente de la Asociación Costarricense
de Derecho Administrativo, Miembro de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo (AIDA),
el Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo (FIDA), Instituto Iberoamericano de Derecho
Procesal (IIDP) y Vicepresidente, por Costa Rica, de la Asociación Iberoamericana de Derecho
Administrativo. www.ernestojinesta.com
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conformación de instituciones semiautónomas es una costumbre o práctica
parlamentaria establecida para eludir el requisito de una ley calificada o
reforzada2, con lo cual sería, en nuestro criterio, una costumbre ilícita o
contra constitutionem.
No obstante, estimamos que las consecuencias y efectos de la
reforma parcial de 1968 al artículo 188 constitucional no han sido
correctamente ponderadas y precisadas y, por consiguiente, persisten en la
dogmática nacional una serie de equívocos que afectan una comprensión
cabal de la organización administrativa costarricense, desde su base
fundamental, esto es, la Constitución. Por consiguiente, no debe
sorprendernos que, más de cuarenta años después de la reforma parcial,
surjan consecuencias e implicaciones que no han sido valoradas en su justa
y plena dimensión, lo cual demuestra que el debate en el Derecho público
siempre está abierto a nuevas perspectivas.
Consecuentemente, a la luz de la reforma parcial de 1968 habría que
cuestionarse los siguientes extremos: 1) ¿En la voluntad del constituyente
originario la institución autónoma es, únicamente, la que posee autonomía
política o de gobierno?, 2) ¿Solo las instituciones que tengan autonomía
política o de gobierno merecen denominarse autónomas en la lógica del
constituyente originario?, 3) ¿Tenía, entonces, algún sentido y significado
el concepto de institución semiautónoma empleado en el artículo 49
constitucional en su versión original?, 4) ¿Son todas las instituciones
creadas después de 1968, a las que se les otorga la autonomía de primer
grado o administrativa, instituciones semiautónomas?, 5) ¿Puede hablarse,
después de la reforma parcial de 1968 y, en caso querer prescindirse del
concepto de semiautonomía, de instituciones autónomas con autonomía de
primer y segundo grado?, 6) ¿Debió, después, de la reforma parcial de
1968 cambiarse la denominación del Título XIV de la Constitución?, 7)
¿La reforma parcial de 1968 debió adicionar o modificar el inciso 3° del
artículo 189 constitucional?, 8) ¿Sufrió el inciso 3° del artículo 189 una
mutación constitucional tácita con la reforma del artículo 188 en 1968?, 9)
¿Amerita, entonces, la creación de instituciones con autonomía de primer
grado o administrativa, una ley reforzada o calificada?, 10) ¿Deben ser
consultados por la Asamblea Legislativa los proyectos de ley relativos a las
instituciones semiautónomas o con autonomía de primer grado?, 11) ¿Fue
la reforma parcial de 1968 completa, articulada o sistemática?
Como se ve, se trata de una serie de interrogantes de gran relevancia
que deben ser despejadas para una adecuada aprehensión del régimen
constitucional de la organización administrativa costarricense concebida
por el Constituyente originario de 1949 y el poder reformador de 1968.
Únicamente, el análisis cuidadoso y sistemático del esquema
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V. MURILLO (Mauro), Ensayos de Derecho Público, San José, EUNED, 1988, p. 90.
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organizacional a la luz y al margen de la Constitución de 1871, del
concebido y del posterior a la Constitución de 1949 y, finalmente, del
establecido con la reforma parcial al artículo 188 en 1968, nos puede
ofrecer respuestas satisfactorias.
1.- Para el constituyente originario institución autónoma es la
que tiene autonomía política o de gobierno
El sentido y propósito del constituyente originario de introducir un
Título específico para regular el tema de las autonomías, obedeció a la
necesidad de constitucionalizar una práctica legislativa de creación de
instituciones autónomas al margen de la Constitución de 1871 y sus
reformas, la cual tenía un modelo de organización administrativa
fuertemente centralista.
Para el constituyente originario, institución autónoma era la que
gozaba de autonomía política o de gobierno, esto es, de segundo grado, la
que puede fijarse sus propias metas, objetivos y fines, siendo
completamente independiente del Poder Ejecutivo. La necesidad de su
normación expresa, obedece a que constituyen una verdadera excepción al
principio de la unidad de mando de un Estado unitario, de ahí que debía ser
creada por una ley reforzada o calificada (votación no menor de los dos
tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa), que
asegurara un fuerte y considerable consenso de las fuerzas políticas
representadas en el cuerpo legislativo para quebrar el principio referido.
En la voluntad, espíritu y lógica del constituyente originario, las
instituciones que no gozaran de autonomía política o de gobierno –esto es
las dotadas, únicamente, de autonomía administrativa o de primer gradono precisaban de una regulación constitucional específica, en cuanto ese
tipo de autonomía o, más bien semiautonomía, no implica una excepción al
principio de la unidad de mando de un Estado unitario y un debilitamiento
sustancial del ejercicio de la tutela administrativa por el Estado, por lo que
bien podrían ser creadas por una ley sin una mayoría calificada, esto es,
absoluta, de ahí, entonces, la justificación del artículo 189, inciso 3), de la
Constitución.
Resulta, entonces, que en la lógica del constituyente originario sólo
merecen denominarse “instituciones autónomas” las que poseen autonomía
política o de gobierno, no así las dotadas de la simple autonomía
administrativa, el grado menos intenso de descentralización.
Lo expuesto queda plenamente ratificado a partir del análisis
cuidadoso de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente,
concretamente de la No. 166, artículo 3°, Tomo III, páginas 465-474.
Efectivamente, la Fracción Social Demócrata, encabezada por Rodrigo
Facio, presentó una moción para crear un nuevo Título con el nombre de
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“Las Instituciones Autónomas” el que se compondría de un capítulo único
subdividido en tres artículos cuyo contenido original fue el siguiente:
“Artículo 1º.- Las Instituciones Autónomas del
Estado, gozarán de autonomía funcional y
tendrán responsabilidad propia.
La autonomía funcional les confiere a dichas
instituciones, independencia en materia de
gobierno y administración; las decisiones sobre
las funciones puestas bajo su competencia, sólo
podrán emanar de sus Juntas Directivas, y
ninguna podrá serles impuesta por el Poder
Ejecutivo ni desconocida por él; su
funcionamiento se ceñirá exclusivamente al
mandato de las leyes y al de sus reglamentos
internos.
La responsabilidad propia les impone a sus
Directores la obligación de actuar conforme a su
criterio en la dirección de las funciones puestas
bajo su competencia, dentro de lo dispuesto por
las leyes y reglamentos respectivos, así como la
obligación de responder por su gestión en forma
total e ineludible”. [188]
“Artículo 2º.- Son Instituciones Autónomas:
1.- El Banco Central y los demás miembros del
sistema bancario nacional;
2.- Las instituciones aseguradoras del Estado; y
3.- Los demás organismos que la ley determine”.
[189]
“Artículo 3º.- No podrá discutirse en la Asamblea
Legislativa ningún proyecto de ley relativo a
materias encomendadas a una Institución
Autónoma, sin que la respectiva Institución haya
rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen
deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente,
como uno de los considerandos de la ley que se
aprueba”. [190]
El representante Rodrigo Facio, justificó la inclusión de un título
sobre el régimen de las autonomías, en la práctica legislativa y
administrativa existente hasta ese momento, expresando lo siguiente: “(…)
si la Asamblea se ha referido con tanta regularidad a dichas instituciones,
limitándose con ello a aceptar una realidad nacional, parece lógico que en
alguna parte de la Constitución se defina la autonomía y se den algunas
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otras reglas sustantivas sobre la misma. La segunda razón es de fondo:
importa aprovechar la oportunidad de estarse elaborando una nueva Carta
Política para constitucionalizar el principio de las autonomías, largamente
vivido por el país al margen, si no de espaldas a la Constitución de mil
ochocientos setenta y uno, para consagrar así la estabilidad de un sistema
que ha producido muy buenos frutos en el país y dejarle indicado al
legislador de mañana las vías para extenderlo”. Para ilustrar esa realidad
institucional Facio Brenes citó los casos del Banco Internacional de Costa
Rica fundado por Decreto-Ley No. 16 de 9 de octubre de 1914, cuyo
artículo 8 indicaba que “los miembros de la Junta Directiva desempeñarán
su cometido con absoluta independencia del Poder Ejecutivo (…) El Poder
Ejecutivo no tendrá intervención alguna en la administración del Banco.
La Secretaría de Hacienda se limitará a vigilar la marcha general del
establecimiento”, el Banco Nacional de Seguros (1923), el Banco Nacional
de Costa Rica (1936) y la Caja Costarricense de Seguro Social (1943).
Luego el Diputado Facio indicó lo siguiente:
“Las características de todos estos nuevos
organismos han sido personalidad jurídica
propia, dirección pluripersonal; presupuesto
propio; poderes reglamentarios y disciplinarios;
fines limitados; aptitud para auto-determinar su
política. Y ¿qué resultados ha tenido el régimen?
Excelentes, por lo menos tratándose de las
instituciones que fueron establecidas sin una
finalidad política, y que la Caja de Seguro, por
las circunstancias en que nació, nació sometida a
cierta inclinación política que contribuyó a
desprestigiarla un poco y a deteriorar sus
servicios. Las autonomías, pues, son una
realidad, y una realidad provechosa en el país.
Pero si no le damos asidero constitucional,
quedarán en la misma situación ambigua y
dudosa en que hasta la hora han vivido. Pues la
verdad es que ellas se desarrollaron, como lo
decía antes, de espaldas a la Constitución
(…)¿Cómo entonces, pudieron nacer instituciones
con directivas inamovibles a las que se confiaba
el gobierno exclusivo de una institución, con
independencia
total
del
Ejecutivo,
y
absolutamente responsables de su gestión?
¿Cómo? Pues a pesar del texto Constitucional.
Creemos llegada la hora y presentada la
oportunidad para corregir ese absurdo, y para
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darle cabida jurídica en nuestra Constitución al
régimen vivido por tantos años y con tanto éxito,
de las instituciones autónomas (…)”
La propuesta de la Fracción Social Demócrata generó preocupación
y dudas en algunos diputados constituyentes, así el representante Ortiz
indicó lo siguiente:
“El Problema para mí se presenta en una forma
seria -dijo- al dotar a ciertas instituciones de una
independencia de tal magnitud y envergadura,
que prácticamente las convierte en pequeños
Estado dentro del Estado. Instituciones así
concebidas, cuya autonomía funcional les
confiere “independencia en materia de gobierno y
administración” y cuyas decisiones sobre las
funciones puestas bajo su competencia “sólo
podrán emanar de sus Juntas Directivas, y
ninguna podrá serles impuesta por el Poder
Ejecutivo ni desconocida por él” traerían, a no
dudarlo, conflictos con la política general del
Gobierno en materia económica por ejemplo. Si
la política del Ejecutivo en materia económica o
educacional se orienta del modo a o b, las
Instituciones Autónomas, que gozan de absoluta
independencia podrán adoptar otra política
distinta a la del Estado, con los naturales
perjuicios para la vida del país. Vendría el caos.
Se les está dando a estas instituciones autónomas
un vigor en sus Juntas Directivas, una
independencia tan absoluta, que obstaculizarán la
marcha general del Gobierno, si no se pliegan a
la política del Estado. Aclaró, que su posición no
podía entenderse en el sentido de que fuese
enemigo de las instituciones autónomas. Al
contrario, considera que algunas actividades sólo
podrán desarrollarse con entera satisfacción, si
se las encomienda a instituciones independientes
al margen de los vaivenes de la politiquería,
apartadas de la influencia política del Poder
Ejecutivo. Lo que no acepta es que la autonomía
de estas instituciones se otorgue en la forma
amplísima como lo proponen los señores del
Social Demócrata en sus mociones, en las cuales
el Poder Ejecutivo viene a ser prácticamente un
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subordinado de esas instituciones. Tendrá que
hacer lo que le ordenen tales instituciones. No ha
sido partidario de que se le resten tantas
facultades al Poder Ejecutivo, quien es el que
orienta la política general del Gobierno. Está de
acuerdo en aceptar la creación de un nuevo
Título, siempre y cuando la autonomía de esas
instituciones sea reducida a la parte
administrativa, para que se manejen con absoluta
independencia respecto a las influencias políticas,
pero no ir más allá en perjuicio evidente del
Estado. Para una cuestión de una órbita de
mayor o menor comprensión de atribuciones. En
un momento dado las instituciones autónomas se
convertirán en amos económicos”.
A las críticas del Diputado Ortiz, Facio Brenes replicó de la siguiente
forma:
“(…) precisamente lo que busca el régimen de las
autonomías es descentralizar las funciones
económicas fundamentales del Estado en
términos tales que el crecimiento administrativo
propio del mundo moderno no implique una
extensión correspondiente del poder político del
Ejecutivo. La tesis según la cual el Presidente, o
el Ejecutivo, deben tener todas las atribuciones en
última instancia; la teoría según la cual el
Presidente debe ejercer la jerarquía única de la
Administración, esa es la teoría estatista o
totalitarizante; la de las autonomías, la que busca
multiplicar los jerarcas para evitar la
concentración de poder y de recursos, es la tesis
democrática (…)Pero debo también referirme a
otro error del señor Ortiz: su idea de que la
autonomía implica independencia total del
Ejecutivo; la implica, sí en el aspecto funcional;
es decir, el Ejecutivo, como Ejecutivo: el
Presidente o los Ministros, no pueden como lo
dice la moción primera, imponerle sus decisiones
a la institución autónoma ni dejar de acatar lo
resuelto por ella. Pero la independencia en el
sentido de desligamiento completo no existe en el
régimen de las autonomías, ni podría existir. Al
respecto me permito recordar al compañero señor
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Ortiz que, según el texto ya aprobado por la
Asamblea, es del resorte del Consejo de Gobierno
el nombramiento de los Directores de las
Instituciones Autónomas. Esa facultad de
nombrar establece la necesaria coordinación
entre la Administración Central y la institución.
Además, hay funcionarios ejecutivos que, por ley
deben tener asiento en las Directivas de las
Instituciones Autónomas, es decir serán miembros
ex-oficio de las mismas (…)”.
El representante Fournier manifestó, por su parte, que “No es posible
dejar esas Instituciones al arbitrio de los vaivenes de la política. Es
fundamental consagrar su autonomía en el texto constitucional, para
librarlas de intervenciones extrañas y malsanas”. Cabe resaltar que fue el
Diputado Arias Bonilla quien indicó que las instituciones autónomas han
rendido grandes beneficios en cuanto han estado apartadas de la política y
de las influencias del Poder ejecutivo, manejándose con “absoluta
independencia del Ejecutivo”; asimismo, destacó que las Juntas Directivas
deben actuar con absoluta independencia del Ejecutivo al margen de toda
influencia política, razón por la cual se les atribuye en la propuesta
responsabilidad independiente a la del Poder Ejecutivo. Fue este último
constituyente quien sugirió a los proponentes de la iniciativa “(…) que lo
variaran en el sentido de que toda ley que venga a crear una nueva
Institución Autónoma, necesite el voto, cuando menos de las dos terceras
partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa”. Esta última
propuesta de Arias Bonilla no fue, ulteriormente, objeto de discusión o
deliberación y fue incorporada, habida cuenta de la sustracción de las
instituciones autónomas con autonomía política o de gobierno del influjo
del Poder Ejecutivo y, por consiguiente, del principio de la unidad de
mando inherente a un Estado unitario.
Finalmente, cabe resaltar que el constituyente Facio Brenes,
parafraseo, en la Asamblea Nacional Constituyente, un párrafo de la obra
de Jiménez de Aréchaga sobre las instituciones autónomas donde, según él,
“(…) se define en forma precisa qué es lo que caracteriza la esencia de las
autonomías. El párrafo es el siguiente: “No habría autonomías si los actos
de los Entes Autónomos pudieran ser reformados por alguien, por
cualquier autoridad pública, simplemente por razón de mérito. Es de la
esencia de nuestro régimen autonómico que el mérito, la conveniencia, la
oportunidad de las decisiones, solamente puede ser apreciada por los
gestores del servicio”. Esa es también, concluyó el Licenciado Facio,
según se desprende de las leyes y de la experiencia vivida, la esencia del
régimen autonómico costarricense, y no debe haber entonces reparos para
consagrarlo así en la Constitución”.
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Del análisis pormenorizado de las Actas de la Asamblea Nacional
constituyente queda suficientemente claro que la voluntad del constituyente
originario, fue que se denominará “instituciones autónomas” a las que
gozarían de autonomía política o de gobierno, esto es, de segundo grado,
por lo que al estar sustraídas de la influencia del Poder Ejecutivo se
requeriría de una ley reforzada para su creación.
Cuando en 1968 se reforma el artículo 188 y se les dota a las
instituciones autónomas, por principio o regla, de autonomía administrativa
o de primer grado, no se justifica, entonces, su creación por una ley
reforzada. Nótese que el constituyente originario, en el artículo 49
constitucional –al establecer la competencia de la jurisdicción contenciosoadministrativa- en su versión original o primigenia distinguía, claramente,
entre instituciones autónomas –autonomía política o de gobierno- que
requerían de una ley reforzada para su creación e instituciones
semiautónomas, esto es, las que tenían una autonomía menor o de primer
grado y no precisaban de una ley reforzada para su creación, estás últimas
son las que corresponden a las instituciones autónomas del artículo 188
después de su reforma en 1968.
2.- Pleno sentido y significado del concepto “instituciones
semiautónomas” utilizado por el constituyente originario en el artículo
49 constitucional
Cabe señalar que el artículo 49 de la Constitución Política, en su
versión primigenia u original, antes de su reforma parcial por la Ley No.
3124 de 25 de junio de 1963, al definir el ámbito subjetivo de fiscalización
de la jurisdicción contencioso-administrativa, distinguía entre instituciones
autónomas y semiautónomas, así el artículo preceptuaba lo siguiente
“Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa, como función del
Poder Judicial y con el objeto de proteger a toda persona en el ejercicio de
sus derechos administrativos, cuando éstos fueren lesionados por
disposiciones definitivas de cualquier naturaleza, dictadas por el Poder
Ejecutivo o sus funcionarios, las Municipalidades y toda institución
autónoma o semiautónoma del Estado, actuando como personas de
derecho público y en uso de facultades regladas” (la negrita no es del
original).
Con la reforma parcial de 1963 al artículo 49 constitucional se
eliminó por inadvertencia, sin mayor ponderación y análisis, la referencia a
las instituciones semiautónomas, como si no tuvieran ninguna significación
o sentido en el marco o régimen constitucional de la organización
administrativa. En realidad los conceptos de autónoma y semiautónoma
fueron sustituidos por el general de “instituciones” del Estado.
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Es así como, en la lógica y el sistema del constituyente originario
existían las semi-autonomías (administrativa o de primer grado, artículo 49
constitucional), las autonomías (política o de gobierno, artículo 188 y
siguientes constitucionales) y la autonomía plena (artículo 84
constitucional). Empero, con la reforma parcial al artículo 188
constitucional, las instituciones semiautónomas –con autonomía
administrativa- pasaron a ser la regla y las autónomas –con autonomía
política o de gobierno- pasaron a ser la excepción, configurable,
únicamente, por una ley reforzada o calificada tal y como lo exige el
artículo 189, inciso 3°), de la Constitución.
Bajo esta inteligencia, la reforma parcial de 1968, debió suponer,
además, el cambio de la denominación del Título XIV por el del
“instituciones semiautónomas y autónomas” y una adición al artículo 189,
inciso 3), que indicará que tal requisito no sería aplicable a las instituciones
semi-autónomas con autonomía de primer grado o administrativa.
3.- Inaplicabilidad del artículo 189, inciso 3°), de la Constitución
a las instituciones dotadas de autonomía administrativa o de primer
grado (semiautónomas)
El artículo 189, inciso 3°, constitucional ciertamente dispone que las
instituciones autónomas son aquellas que la Constitución Política establece
–de creación constitucional- y “(…) los nuevos organismos que creare la
Asamblea Legislativa por votación no menor de los dos tercios del total de
sus miembros”. Esta disposición constitucional impone una hermenéutica
histórica, contextual, finalista y sistemática y no meramente gramatical.
En efecto, debe tomarse en consideración que por virtud la reforma
parcial al numeral 188 de la Constitución -Ley No. 4123 de 31 de mayo de
1968-, la autonomía administrativa o de primer grado, esto es, la potestad
de un ente público menor o descentralizado de auto-administrar sus
recursos materiales, humanos, técnicos y financieros de la manera más
conveniente para el cumplimiento de sus cometidos y fines asignados por el
ordenamiento jurídico, paso a ser la regla o el principio.
Fue en la versión primigenia del ordinal 188 de la Constitución,
posteriormente reformada en 1968, que se le concedía a todo ente,
descentralizado funcionalmente o por servicios, autonomía política o de
gobierno, esto es, la de segundo grado.
La autonomía política o de gobierno supone la posibilidad de un ente
público descentralizado de auto-dirigirse o auto-gobernarse políticamente,
esto es, de fijarse sus propios fines, metas y objetivos a través de la
potestad de programación o planificación, sin sujeción a ningún otro ente
público, incluido, obviamente el ente público mayor o Estado. La principal
consecuencia de la autonomía política o de gobierno es que se debilita,
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sustancialmente, la tutela administrativa o potestad de dirección intersubjetiva que ejerce el Estado –a través del Poder Ejecutivo- que se
manifiesta a través de las potestades de planificación, programación,
dirección y coordinación de los entes descentralizados3.
La reforma parcial de 1968 se justificó en la necesidad de garantizar,
en el marco de un Estado unitario como el costarricense, el principio de la
unidad de mando, evitando que cada ente público, por su sola creación,
tuviere la posibilidad de auto-dirigirse o auto-gobernarse en detrimento de
una planificación adecuada de toda la actividad del sector público para el
logro de objetivos y fines convergentes y sobre todo para actuar los
principios constitucionales de la organización y función administrativa de
la eficacia y la eficiencia.
Fue así, entonces, como en 1968 se reformó el artículo 188
constitucional para que las instituciones autónomas gocen de autonomía
administrativa, por principio, quedando, en consecuencia, “(…) sujetas a la
ley en materia de gobierno”, esto es, de autonomía política. El inciso 3° del
artículo 189 del texto constitucional no fue expresamente modificado o
reformado, sin embargo, sin duda alguna, la reforma parcial del numeral
188 impactó su vigencia, aplicación e interpretación, por cuanto, a la luz de
la autonomía política o de gobierno que consagraba ese precepto, en su
versión original, era de esperar que toda institución autónoma, al tener la
posibilidad de auto-gobernarse, debía ser creada por una ley reforzada, esto
es, por una votación de los dos tercios del total de los miembros de la
Asamblea Legislativa, en cuanto suponía sustraerla, para todo efecto, de las
potestades de planificación, programación, dirección y coordinación que
pudiera ejercer el Estado o la Administración pública central sobre tales
entes públicos, lo cual constituía una clara excepción al principio de la
unidad de mando inherente a un Estado unitario como el costarricense.
Es así como el artículo 189, párrafo 3°, sufrió una mutación
constitucional tácita jalonada por la reforma del artículo 188 en 1968. Bajo
esta inteligencia, la creación de una institución autónoma por vía de una ley
reforzada, se justifica en cuanto se le vaya a conceder al ente
descentralizado que es creado una autonomía política o de gobierno, en
cuanto debilita –al punto de casi extinguir- la potestad de la tutela
administrativa que ejerce el Estado y constituye una clara excepción a los
principios de la unidad de mando y del Estado unitario que recoge la
Constitución Política. Consecuentemente, después de la modificación tácita
que sufrió el numeral 189, inciso 3°, en virtud de la reforma al ordinal 188
constitucional, cuando el legislador decide crear una institución autónoma
que posee, únicamente, autonomía administrativa o de primer grado no se
precisa de una ley reforzada, sino de una mayoría absoluta.
V. JINESTA LOBO (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo –Tomo I, Parte General-, San José,
Iusconsultec S.A. y Editorial Jurídica Continental, 2ª. Edición, 2009, pp. 46-56, 123-131.
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En definitiva, el artículo 189, inciso 3°, de la Constitución, en cuanto
establece un requisito de creación, resulta aplicable respecto de las
instituciones autónomas en sentido estricto, esto es, de las que gozaran de
autonomía política o de gobierno, no para las que sólo tendrán autonomía
administrativa o primer grado que podemos denominar, rescatando una
denominación constitucional originaria, como semiautónomas.
4.- Inaplicabilidad de la consulta preceptiva de la Asamblea
Legislativa a los proyectos de ley relativos a una institución que goce
de autonomía administrativa (artículo 190 constitucional)
La precisión que hemos efectuado entre institución autónoma –
dotada de autonomía política o de gobierno o de segundo grado- e
institución semiautónoma –con autonomía administrativa de primer gradoo si se quiere entre institución autónoma con autonomía de segundo grado e
institución autónoma con autonomía de primer grado, permite concluir que
en la lógica, espíritu y voluntad del constituyente originario –no variada
por el poder reformador o constituyente derivado-, era que la Asamblea
Legislativa, en virtud de la independencia y autonomía de una institución
autónoma respecto del Estado y del Poder Ejecutivo –al debilitarse la tutela
administrativa, vía potestades de programación, planificación y direcciónen la gestión de un determinado sector de la función administrativa o
prestación de un servicio público, le consultara cualquier proyecto de ley
relativo a su giro público.
No fue la intención prístina del constituyente originario, establecer
ese requisito del procedimiento legislativo, respecto de las instituciones
semiautónomas, provistas de la autonomía administrativa o de primer
grado, dado que, no era preciso proteger un estatus o esfera de
independencia o autonomía de gobierno inexistente en tales casos.
Por último, es menester tomar en consideración que el artículo 189,
inciso 3°, de la Constitución exige el requisito de la ley reforzada para la
creación de una institución autónoma, agregamos en virtud de la mutación
constitucional tácita de ese numeral por la reforma parcial al 188 en 1968,
con autonomía política o de gobierno, tal y como sucedió cuando se aprobó
la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (No. 7593 de
9 de agosto de 1996 y sus reformas), a la cual se le confirió ese grado de
autonomía (artículo 1° al indicar que “La autoridad Reguladora no se
sujetará a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de las
atribuciones que se le otorgan en esta ley”), por virtud de las competencias
encomendadas de ente regulador de ciertos servicios públicos de carácter
estratégico, función que debe estar sustraída del criterio político y
garantizada por un estatuto de relativa independencia y autonomía técnica.
Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido
(Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional)
Dr. Ernesto Jinesta L.
13
5.- La reforma parcial de 1968 al artículo 188 constitucional no
fue coherente y sistemática
Con sustento en las reflexiones expuestas, queda suficientemente
claro que la reforma parcial al artículo 188 de la Constitución, careció de
coherencia y de una visión sistemática. En efecto, la reforma supuso una
variación sustancial del régimen constitucional de la organización
administrativa del sector descentralizado funcionalmente, puesto que, a
diferencia, del texto original paso a regular no solo las instituciones
autónomas –con autonomía política o de gobierno- sino, también, lo que el
constituyente denominó instituciones semiautónomas, esto es, las dotadas
de autonomía administrativa. Consecuentemente, la denominación del
Título XIV de la Constitución debió haber sido “Las instituciones
semiautónomas y autónomas”, de otra parte, la reforma al artículo 188
debió distinguir, claramente, si no se quería emplear el término
“semiautónomas” entre instituciones autónomas con autonomía de primer
grado e instituciones autónomas con autonomía de segundo grado.
Adicionalmente, en ese mismo artículo debió aclararse que toda institución
autónoma con autonomía política o de gobierno –de segundo grado- debía
ser creada por una ley reforzada o calificada, en tanto que las
semiautónomas o autónomas con autonomía administrativa -de primer
grado- podrían ser creadas por una ley simple.
De no haberse efectuado la distinción señalada en el artículo 188, el
poder reformador debió modificar el artículo 189, inciso 3), si no quería
emplear el concepto de institución semiautónoma, indicando,
expresamente, que las instituciones autónomas con autonomía de primer
grado –administrativa- estarían exceptuadas del requisito de una ley
calificada.
Finalmente, en lo relativo a la consulta preceptiva establecida por el
constituyente originario en el ordinal 190 constitucional, para que la
Asamblea Legislativa recabe la opinión de una institución autónoma,
durante la discusión de un proyecto de ley referido a sus competencias o
funciones, debió indicarse que tratándose de instituciones semiautónomas
o, en caso de no querer emplear ese término, que las instituciones
autónomas con autonomía de primer grado –administrativa- no se precisa
de ese trámite, puesto que, en tales casos no se puede garantizar una
independencia o autonomía que no existe, respecto del Estado o del Poder
Ejecutivo.
Conclusiones
Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido
(Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional)
Dr. Ernesto Jinesta L.
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El régimen constitucional de la organización administrativa de la
descentralización institucional, concebido por el constituyente originario
(artículos 188, 189 y 190 –Título XIV de la Constitución Política) poseía
una lógica irrefutable y sólida que respondía al siguiente encadenamiento:
Las instituciones autónomas, con autonomía política o de gobierno, en
cuanto se sustraen del influjo político del Poder Ejecutivo y asumen un
estatuto de independencia, suprimen el principio de la unidad de mando,
relativizan el concepto de Estado unitario y debilitan la tutela
administrativa ejercida por el ente público mayor –Estado-, por tal razón
deben ser constitucionalizadas y sometidas a ciertos requisitos agravados
de carácter constitucional como su creación vía ley reforzada y la consulta
preceptiva a la institución con autonomía política, impuesta a la Asamblea
Legislativa, para discutir o aprobar cualquier proyecto relativo a sus
competencias y funciones en consideración a la independencia que asumen.
El constituyente originario concibió la siguiente clasificación: a) la
semiautonomía o entes públicos con autonomía administrativa de primer
grado (artículo 49 constitucional); b) la autonomía o entes con autonomía
política o de gobierno o de segundo grado (artículos 188-190
constitucionales) y c) plena autonomía, con autonomía de tercer grado
(artículo 84 constitucional).
En el diseño del constituyente originario, una institución
semiautónoma es aquella que no alcanzaba la autonomía política o de
gobierno, debiendo ser creada por una ley simple. En esa misma
arquitectura constitucional prístina, la institución autónoma es la que tenía
autonomía política o de gobierno y, por consiguiente, requería de una
regulación constitucional clara y precisa, al quebrarse, parcialmente, el
principio de la unidad de mando de un estado unitario y debilitarse la tutela
administrativa o dirección intersubjetiva que ejerce el Poder Ejecutivo en
un estado organizado como tal a través de un haz de potestades como la
planificación o programación, la dirección, la coordinación, el control y la
evaluación.
El constituyente originario no estimó necesario ocuparse de la
semiautonomía o autonomía de primer grado (administrativa), por cuanto,
no impacta el esquema constitucional, sin embargo, después de la
enmienda parcial de 1968 al convertirse ese grado de autonomía en la regla,
se invirtió el fin y propósito del Capítulo XIV de la Constitución de 1949.
La reforma parcial al artículo 188 constitucional de 1968, quebró la
lógica del sistema original de organización administrativa de las
instituciones descentralizadas funcionalmente, por cuanto, estableció como
regla una figura organizacional de la que el constituyente originario no se
ocupó detalladamente, esto es, las instituciones semiautónomas o, si no
quiere usarse ese concepto jurídico, las instituciones autónomas con
autonomía de primer grado o administrativa.
Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido
(Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional)
Dr. Ernesto Jinesta L.
15
La reforma parcial de 1968, necesariamente, debió haber modificado
o adicionado, también, los artículos 189, inciso 3°), y 190 de la
Constitución. En efecto, para brindar coherencia y consistencia al régimen
de organización administrativa de la administración pública descentralizada
por servicios, establecido por el poder reformador de 1968, debió
distinguirse entre instituciones autónomas con autonomía administrativa
(semiautónomas) e instituciones autónomas con autonomía política o de
gobierno, excepcionarse a las dotadas con autonomía de primer grado del
requisito agravado de una ley reforzada para su creación y relevar a la
Asamblea Legislativa de la consulta cuando se trate de proyectos de ley
atinentes a las instituciones autónomas con ese grado de autonomía (
administrativa).
Si el propósito original de introducir en la Constitución de 1949 un
capítulo sobre las autonomías era clarificar y ordenar el régimen
preexistente, con la enmienda parcial de 1968 se volvió a sembrar la duda y
la incertidumbre.
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