XX CONGRESO NACIONAL DE TRIBUNALES DE CUENTAS, ÓRGANOS Y ORGANISMO PÚBLICOS DE CONTROL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA AÑO 2009 Tema 3: “Los precios testigos en la gestión pública desde la óptica de la economía y la eficiencia. Hacia un sistema de costos.” San Luís – República Argentina 1 23, 24 y 25 de noviembre de 2009 2 LOS PRECIOS TESTIGOS Autor: C.P. Saturnino Mazzo El Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco ha tomado conocimiento del presente trabajo, sin que ello implique juicio alguno o compartir su contenido. TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DEL CHACO 3 4 INDICE _____________________________________________ Tema Páginas I – RESUMEN 4 II – PRECIOS TESTIGOS 5 a) Introducción 5 b) Marco normativo 7 b.1.- En el ámbito nacional 7 b.2.- En el ámbito provincial 9 b.2.1.- En la Provincia del Chaco 9 b.2.2.- En la Provincia del Córdoba 12 b.2.3.- En la Provincia del Chubut 13 III – CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 15 a) Conclusiones 15 b) Recomendaciones 17 IV - BIBLIOGRAFÍA 19 5 I – RESUMEN ___________________________________________________________________ Precios testigos. Gestión pública. Economía y eficiencia. Sistema de costos. Cuantos términos disímiles y, por otro lado, tan relacionados entre sí. De qué hablamos cuando nos referimos a precios “testigos”. ¿Precios de qué? ¿Testigos de qué? Cuando nos referimos a la actividad estatal, también tienen estrecha relación con términos como transparencia precios referenciales, precios históricos, precios relevados, y tantos otros según sea la bibliografía y/o las normas jurídicas dictadas al efecto. ¿Para que nos deben servir los precios testigos? Ante esta pregunta, estamos en condiciones de afirmar que como primera medida nos deben ser útiles como parámetros con que comparar algo: los precios que paga el Estado, en sus distintas jurisdicciones, por los bienes y servicios que adquieren. ¿Qué buscamos, como administradores y/o controladores de la gestión del Estado? Transparencia en la gestión de adquisición de bienes y servicios. Entonces, y sólo de esa manera, nos van a ser útiles como instrumento de medición y evaluación de la eficiencia de la gestión pública. El presente trabajo pretende analizar, para luego proponer su implementación, mediante los términos expuestos, un sistema de precios que tienda a hacer eficiente el sistema de contrataciones del Estado. 6 II – PRECIOS TESTIGOS ___________________________________________________________________ a) Introducción Cuando nos referimos a los precios testigos, debemos tener claro que hablamos de aquellos que debe pagar el Estado a sus proveedores, tanto de bienes como de servicios. De hecho ello está muy relacionado con la transparencia en las contrataciones del mismo, en sus distintas jurisdicciones. También se vincula con un tema sumamente controvertido, profusamente analizado y estudiado, y por siempre vigente y difícil de erradicar: la corrupción en el manejo de los fondos del erario público. Todos seguramente recodaremos las veces que este tema ha sido objeto de análisis como tema propuesto para distintos Congresos y Jornadas de los que participamos, convocados por nuestro Instituto. Como muestra de la vigencia plena de este tema, la corrupción en todos los ámbitos, el público incluido, baste el siguiente comentario: La Federación Económica del Chaco ha hecho un pronunciamiento público relacionado con la crisis en que se halla inmerso nuestro país todo, en el que hace distintas consideraciones respecto de los funcionarios públicos, sobre todo políticos, y del desarrollo de sus funciones. Y aún critican a sus pares, que se vinculan con estos para provecho propio, y en detrimento del Estado y de los ciudadanos que lo conformamos. 7 “No crean que en nuestro sector son todos santos, en absoluto” dice el documento de la Federación. “Hay muchos corruptos que bien saben aliarse con el poder para despojar al soberano y es así como llegamos a un Estado que paga tres veces más caro lo que consume, multiplicando las acciones asistencialitas, haciendo la apología del subsidio, que en los últimos años nos hizo vivir en el país de lo virtual, ya que nadie sabe a ciencia cierta cuánto valen las cosas, llámese energía eléctrica, gas, transporte público de pasajeros, harina, aceite, etc.1” Esto pone en evidencia que no sólo es necesario, en el tema que nos ocupa, tener precios testigos para los elementos que adquiere el Estado, sino también para aquellos que vende o financia, como lo son los servicios públicos y bienes que subsidia, o los bienes de consumo básico que reparte según las necesidades de la gente y en función de la conveniencia de quienes ostentan el poder (por cuestiones proselitistas, previas a las elecciones por ejemplo). Además el documento de la Federación va mas lejos cuando dice: “Todo formando parte de un conglomerado de leyes, artículos, resoluciones y decretos,……….., quita hasta al mas avezado de los ciudadanos la capacidad de dar seguimiento a la utilización de los fondos públicos, a riesgo de ser sinceros, en esto cabe perfectamente la vieja frase quien reparte se queda con la mejor parte, y si esto no es así, veamos sencillamente como han mejorado su calidad de vida y patrimonio económico miles de funcionarios políticos”. Al este respecto creemos, los órganos de control tenemos mucho qué decir y, sobre todo, qué hacer. 1 Diario Norte Pág. 24, 18 de agosto de 2009. Resaltado negritas, del autor. 8 b) Marco normativo Pasemos a analizar algunas de las normas legales de nuestro país, tanto en el orden nacional como de algunas provincias, aún cuando algunas de ellas puedan no estar vigentes, al sólo efecto de conocer cómo se han ido instrumentando los distintos sistemas de precios testigos propuestos en cada jurisdicción, y ver la posibilidad de que en algún momento, se coordinen esfuerzos en pos de la vigencia real de uno que cumpla con el objetivo que se propone: transparentar y eficientizar la gestión de compra de bienes y servicios del Estado. b.1.- En el ámbito nacional En esta jurisdicción, quien interviene a los efectos de transparentar las adquisiciones del Estado, cuando el gasto excede un monto determinado, es la Sindicatura General de la Nación (SIGEN). Este organismo creado por Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional es el encargado, como órgano de Control Interno, de la aplicación del Sistema de Precios Testigo, en pos de lograr los objetivos una mayor eficiencia, eficacia y transparencia en la gestión gubernamental. Es quien elabora un informe con los precios testigos, a fin de ser usados como parámetros de referencia con relación a los precios de mercado. Quienes quieran apartarse de los mismos, deben fundamentar su decisión. De acuerdo a fuentes de la misma SIGEN “si están planteadas correctamente las condiciones subjetivas que determinaron la decisión, el funcionario puede desatender los precios que informamos desde nuestro organismo” 2 2 Clarín.Com Edición Jueves 24.07.2003. Sociedad. En qué consiste el precio testigo 9 Es importante destacar que el nombre y sistema de “Precios Testigos” es una marca registrada por la SIGEN. “Es una herramienta de control que la SIGEN ha sistematizado para su aplicación selectiva a los procesos de compras y contrataciones del Estado”, con la idea de que no sólo sea un mero cumplimiento con lo normado al efecto, sino de darle racionalidad a las operaciones que lleva a cabo el estado en cuanto al pago de un precio justo y a la recepción de cantidades adquiridas y según la calidad comprometida. Su objeto principal es la de “asegurar razonablemente, a través de precios de referencia de bienes o servicios locales o internacionales, que las contrataciones del Estado estén en línea con las normales de plaza”3 completándose con el control de la cantidad y calidad de los bienes o servicios recibidos. Por Decreto Nº 558/96 se estableció que las compras y contrataciones de los distintos organismos dependientes del Poder Ejecutivo, a partir de montos que superen una escala determinada, debían someterse al control de Sistema de Precios Testigos elaborado por la Sindicatura General de la Nación para todas las contrataciones que realizaran. El procedimiento a cumplimentar por los sujetos obligados, está determinado por Resolución de la propia SIGEN. Es esta quien deben emitir informe sobre la conveniencia de la transacción propuesta según la comparación con la base de datos o parámetros de precios con los que compara. De hecho, es una herramienta de control inmejorable, aún no siendo integral, ya que su aplicación se lleva a cabo seleccionando dadas contrataciones en 3 SIGEN – Precios Testigos (PT) 10 la que participa el Estado Nacional, buscando que las mismas estén acordes con relación a los precios de mercado normales. b.2. En el ámbito provincial En este sentido analizaremos solamente la legislación vigente en un par de Provincias argentinas, aún a riesgo de que algunas ya no estén vigentes, al solo efecto de comparar con la vigente en la Nación y definir como propuesta el mejoramiento, de ser ello posible, del sistema actual. Desde el punto de vista de nuestros Organismos de Control, ello debe redundar en beneficio del control en sí. b.2.1. En la Provincia del Chaco En este ámbito, La Ley Nº 3821 crea la “Unidad de Ordenamiento y Supervisión de Adquisiciones y Contrataciones (UOSAC)” cuya misión es la de “mejorar la operatoria de suministro de bienes y servicios necesarios para el estado provincial, reduciendo costos, racionalizando procedimientos y orientando de manera sistemática la selección de las condiciones mas favorables para el gobierno como adquirente”. Entre sus funciones están establecidas la de “obtener, procesar y distribuir información sobre precios de diferentes artículos y servicios de utilización habitual por las reparticiones provinciales”. Las contrataciones del Estado están reguladas parte de la Ley Nº 4787, de Administración Financiera, Capítulo 7 – Del Sistema de Contrataciones, Sección A, marco legal y organización del Sistema. 11 Según el Art. 123º de esta norma, “Quedan comprendidos en el presente capítulo las operaciones que efectúen las jurisdicciones y entidades de la Administración Pública Provincial y tengan por objeto la adquisición de bienes o derechos pertenecientes a terceros, la obtención de servicios o la ejecución de obras, o la locación o enajenación de bienes y derechos pertenecientes a tales jurisdicciones o entidades”. En su Art. 127º dispone que: “La UOSAC (Unidad de Ordenamiento y Supervisión de Adquisiciones y contrataciones) será el órgano rector del sistema de Contrataciones, con la misión de asegurar una eficiente programación, supervisión y evaluación de las transacciones a las que se refiere el art. 123º, de cuya ejecución serán responsables los servicios administrativos de las jurisdicciones y entidades de la Administración Pública Provincial”. El Art. 128º determina que a los fines del cumplimiento de la misión asignada por el artículo anterior, la UOSAC tendrá, además de las que le asigna la Ley 3821, las siguientes funciones y competencia legal para ejercerla: “c) Organizar un sistema de información sobre precios testigo a los efectos de instrumentar las disposiciones del inc. 3) del art. 3º de la Ley 3821 y mantener permanentemente actualizada una base computadorizada de datos de uso obligatorio de las áreas de compras de todas las jurisdicciones y entidades”. El Órgano Coordinador del Sistema de Administración Financiera (dentro del Ministerio de Economía cumple esa función la Subsecretaría de Hacienda), debe disponer de una oficina de apoyo para la UOSAC. 12 Además, por Decreto Nº 1090 de junio de 2000, se implementa el “Sistema de Compras y Contrataciones del Estado Provincial como Unidad Operativa del Sistema Integrado de Contabilidad Presupuestaria”, estableciéndose que toda “adquisición o contratación se evaluará y regirá por la aplicación de precios testigo de mercado administrado por la Contaduría General de la Provincia, la cual actuará en forma paralela con el sistema de compras y contrataciones para los llamados a licitación pública, licitación privada, concurso de precios y contratación directa superior a pesos….” “El precio testigo de mercado de un bien o servicio, adecuado a las cantidades y condiciones de pago que se determinen, será el valor unitario a pagar por la administración”. “El organismo de aplicación queda autorizado a compatibilizar la información contenida en su base de datos, con la de uso por la Oficina Nacional de Contrataciones para determinación de precios de referencia y por la Sindicatura General de la Nación en su operatoria de precios testigo”. En esta norma es destacable la imposición de compatibilizar la información de la base de datos del sistema con la información en uso de la oficina que hace sus veces en el orden nacional. Así también, si el precio ofrecido y seleccionado como más conveniente supera el precio testigo, se deberá tratar de obtener mejora de la oferta presentada. En caso de que se compren bienes no incluidos en la base de datos, por valores superiores o fuera de las especificaciones técnicas determinadas, debe ser justificada convenientemente y autorizada por el titular de la jurisdicción de que se trate, y ser notificada a la Contaduría General quien cuenta con un plazo de 72 horas 13 para formular observaciones. De no mediar observación alguna, proseguirá el trámite. Este aspecto está contemplado en el Decreto Nº 386/2001, que modifica en parte al 1090. Además, está normado que la Dirección de Comercio Interior, en su momento, será la unidad de organización responsable de efectuar el relevamiento de los precios de mercado. b.2.2.- En la Provincia de Córdoba. Tomando como único elemento de análisis para el caso de esta Provincia argentina el Decreto Nº 1932/99, reiteramos, al solo efecto de su comparación con los sistemas implementados en otras provincias. Teniendo en cuenta que “el Sistema de Contrataciones del Estado comprende el conjunto de principios, normas, organismo, recursos y procedimientos” cuyo fin es acceder a los bienes no personales (bienes, obras y servicios), tratando de lograr eficacia, eficiencia y razonabilidad en dichas adquisiciones, es decir al menor costo posible, con la mejor calidad y en tiempo oportuno, se decreta que todas éstas deben obligatoriamente ser evaluadas por el “Sistema de Precio Testigo de Mercado”. Se crea al efecto un Comité de Precios Testigo de Mercado, que será el encargado de confeccionar y mantener actualizada una base de datos que contemple la nómina de los bienes sujetos al mismo. También esta previsto que sea la Contaduría General la encargada de la coordinación de acciones para instrumentar práctica del Sistema, teniendo a su cargo la elaboración del listado normatizado de bienes y servicios susceptibles de 14 ser adquiridos, con especificaciones técnicas o normas de calidad exigidas. Recepcionará y procesará electrónicamente toda información requerida poniendo en conocimiento de los Servicios Administrativos los resultados de ello. Al igual que en otras jurisdicciones las adquisiciones por valores superiores a los establecidos por el Sistema, deben ser justificado convenientemente. Asimismo, prevé la posibilidad de participación de entidades técnicas específicas, privadas y públicas, y de organismos que ya tengan implementado el Sistema, en la elaboración y puesta en práctica de los precios testigo. b.2.3.- En la Provincia del Chubut En esta Jurisdicción Provincial por Decreto Nº 217/06 se establecía la creación de la Oficina Provincial de Contrataciones como Órgano Rector del Sistema de Contrataciones. Entre sus funciones resaltan en este sentido la de facilitar la gestión operativa eficaz y eficiente de las contrataciones, manteniendo un sistema de información sobre proveedores, precio y normativa al respecto, diseñando y proponiendo un “sistema de precios testigos topes y precios de referencia” para “ciertas contrataciones” para unificar el nivel de precios obtenidos por las distintas unidades de organización. En la estructura orgánica de esta Oficina se establece la creación de una Dirección de Normatización de Compras y Contrataciones y un Departamento Precios. 15 Entre las funciones de la Dirección resalta la de “proponer un Sistema de Precios Testigos” que funciones como “tope” para determinadas adquisiciones y como “precios de referencia” para las distintas unidades de compra. El Departamento Precios, así denominado en la norma, tiene como misión la de “elaborar listados codificados identificando artículos y servicios de uso frecuente y común en el Estado Provincial” clasificados por grandes rubros, estableciendo y mantenimiento actualizado los precios testigos y de referencia. Para ello deberá relevar los precios de mercado, que permitan definir los precios testigos y precios de referencia, con los cuales confrontará los precios cotizados por los proveedores, advirtiendo sobre desviaciones acaecidas. 16 III - CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES: ___________________________________________________________________ a) Conclusiones Tomando en consideración lo expresado en cuanto a las deficiencias en términos de eficacia y economía del sistema de adquisiciones del estado, en sus distintas jurisdicciones, es imprescindible un análisis profundo, amplio y completo de los sistemas de precios testigo vigente en cada uno de ellos. De información relacionada a distintas auditorías hechas públicas en medios de comunicación masivas, y del conocimiento que obtenemos quienes controlamos la gestión llevada a cabo en el ámbito del sector público, se coligen irregularidades en las contrataciones, tanto en el trámite administrativo, modalidad de la contratación, incumplimientos de la obligación de controlar mediante los Precios Testigo, favorecimiento a un oferente en particular, pago de sobreprecios, modificaciones en las condiciones de la contratación, especificaciones técnicas poco claras en los pliegos de bases y condiciones e irregularidades en la ejecución de los contratos, entre otros. Por otro lado, contamos con una diversidad de normas según los distintos niveles de gobierno, (nacional, provincial y municipal), no siempre compatibilizadas entre sí, con distinto grado de aplicación, sin contemplar aspectos importantes como la regionalización de las compras, que coadyuvan a que sigan generándose desperdicios de esfuerzos desperdigados lamentablemente. Agregado a esto, la creación de distintas empresas del Estado con distintas modalidades y formas jurídicas, que hace que no les sean aplicables los 17 regímenes de contrataciones que regulan a los organismos del Estado en general, a través de las cuales se llevan a cabo adquisiciones y contrataciones en forma directa con la excusa de que son realizadas entre organismos oficiales, también atenta contra la transparencias de las mismas. Ejemplo de ello son las compras en forma directa que se realizan a Sociedades Anónimas del Estado, siendo los verdaderos proveedores empresas particulares o privadas que éstas eligen en forma directa según la posibilidad que tienen de acuerdo al tipo de sociedad en que estén constituidas. Si a todo esto agregamos el concepto casi mitológico que se tiene de que siendo el Estado un mal pagador, paga con mucha demora que en ocasiones tiene su fundamentación en cuestiones financieras y otras sencillamente en lo burocrático de sus trámites, los proveedores se constituyen en malos entregadores de los bienes o servicios contratados con dicha excusa. Lo que no se toma en cuenta en estos casos es que el Estado, más temprano o más tarde, paga siempre. Tampoco se considera que éste sea uno de los más grandes demandantes de bienes y servicios del mercado, en pos de cumplir con sus funciones específicas. Por todo lo precedentemente expuesto, concluimos, es de suma trascendencia la vigencia y el cumplimiento acabado de un sistema de precios testigos amplio, completo, pormenorizado y permanentemente actualizado, con una base de datos cierta, segura y de fácil acceso. 18 b) Recomendaciones Como primera recomendación, es imperativo que tanto los organismos que llevan cabo la gestión de adquisiciones de bienes y servicios del Estado, en sus distintos estamentos, como los Órganos y Organismos de Control debiéramos sumar esfuerzos intelectuales, financieros y tecnológicos en pos de lograr la implementación de un Sistema de Precios Testigos, que formando parte del Sistema de Información del Estado, brinde información fidedigna, actualizada, completa, oportuna, pormenorizada y de fácil acceso. Un Sistema de Precios Testigos fundamentada en una base de datos computadorizada, segura y confiable, con cuyo contenido sea obligatoria la comparación de las contrataciones del estado, debiéndose además ser estrictamente controlado su cumplimiento. Todo ello con el fin de constituirse en verdadero parámetro para evaluar cuan razonables son los precios abonados por el estado en su gestión de bienes y servicios. Así también, se recomienda idéntico esfuerzo en la coordinación y compatibilización de los sistemas en cada provincia, entre los gobiernos locales, entre las provincias de las distintas regiones del país y con la jurisdicción nacional. De ser viable, creemos sería de mucha utilidad la elaboración de una base de datos, o un Sistema de Precios Testigos, por parte de los propios Órganos y Organismos de Control, con similares características que las del área operativa del Estado. 19 A nuestro criterio, esto último sugerido es posible desde el punto de vista de los recursos humanos y tecnológicos, y actuaría como cualquier sistema de auditoría aplicable al control de las erogaciones estatales. En este sentido, el Instituto de Estudios Científicos y Técnicos dependiente del Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas, Órganos y Organismos de Control podría articular los medios necesarios a tal fin, a través de los propios organismos de control y de sus investigadores. Con ello estaríamos, sin dudas, aportando al objetivo final del tema en estudio: transparentar y eficientizar la gestión de contrataciones de bienes y servicios público. SATURNINO MAZZO Contador Público Fiscal Tribunal de cuentas de la Provincia del Chaco 20 IV - BIBLIOGRAFIA _________________________________________________________________ Constitución de la Nación Argentina – Santa Fe – Paraná – 1994. Ley Nº 24.156 – de Administración Financiera y Sistemas de Control de Sector Público Nacional. AZ Editora. 10ª Edición – Bs. As. 1993 Constitución de la Provincia del Chaco 1957-1994. Ley Nº 4159 – Orgánica del Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco. Ley Nº 3821 – de creación de la Unidad de Ordenamiento y Supervisión de Adquisiciones y Contrataciones. Provincia del Chaco Diccionario Enciclopédico Pequeño Larousse. Ediciones Larousse. París 1972. Ley Nº 4787 – de Administración Financiera de la Provincia del Chaco. Decreto Nº 1090/2000 – sobre Sistema de Compras y Contrataciones del Estado Provincia. Provincia del Chaco. 21