FINANZAS MUNICIPALES (Planeación presupuestal y financiera)
a. Planeación presupuestal y financiera
i. Plan financiero
ii. Plan de desarrollo
¿Es posible hacer ajustes al plan de desarrollo municipal?
R: Los planes de las entidades territoriales de los diversos niveles, entre sí y
con respecto al Plan Nacional, tendrán en cuenta las políticas, estrategias y
programas que son de interés mutuo y le dan coherencia a las acciones
gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales
se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el
respectivo mandatario podrá presentar para la aprobación de la Asamblea o del
Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente
con aquéllos
iii. Vínculos entre el plan de desarrollo y el sistema
presupuestal
iv. Gestión de recursos nacionales
v. Gestión recursos
vi. Banco de proyectos
vii. Metodologías presentación
viii. Plan operativo anual de inversiones poai
ix. Programa anual mensualizado de caja pac
x. Presupuesto anual
¿Se puede realizar cualquier modificación
reducción, etc.) por Decreto del Alcalde?
presupuestal
(adición,
De acuerdo con el principio de la representación, fundamental en toda
democracia, no puede existir ingreso público ni gasto público y, por tanto,
presupuesto sin participación de los representantes de la sociedad,
independientemente de las formas organizativas o trámites de aprobación. En
efecto, en la Constitución colombiana este principio se encuentra consagrado
en los artículos 338 y 345, los cuales establecen que no es posible crear o
modificar una renta o gasto y aprobar o modificar el presupuesto, sin la
participación del respectivo órgano de Representación popular (Congreso,
Asamblea y Concejo).
Sin embargo, la misma Constitución estableció algunas excepciones a este
principio que sólo son aplicables en los términos y condiciones previstas en la
misma carta. Así pues, algunas de las excepciones por considerar son: Los
estados de excepción los cuales pueden ser decretados únicamente por el
Gobierno y no tienen aplicación en las entidades territoriales. La no expedición
del presupuesto por parte del órgano de representación, situación que
consagra una especie de “silencio positivo” y sólo se prevé para el trámite de
aprobación pero no para los trámites de modificación. La no presentación
oportuna del presupuesto al órgano de representación correspondiente, para lo
cual el mismo artículo 348 prevé la repetición del presupuesto y no es aplicable
para las modificaciones. Y, por último, la negación expresa del presupuesto por
parte de la Corporación de elección popular, caso en el cual se previó la
repetición de presupuesto y sólo aplica para la adopción del presupuesto de la
vigencia y no para sus modificaciones.
Como se puede observar, el marco constitucional y legal precisa que es el
Colegiado de Elección Popular, (Congreso, Asamblea y Concejo) el que tiene
la competencia de aprobar los actos de modificación presupuestal presentados
a su consideración por iniciativa del gobernante. Así pues, en un caso particular
de la aprobación de una adición, teniendo como base el Acuerdo que autoriza
la gestión de un empréstito del cual provienen los recursos a adicionar, no es
viable hacerlo vía Decreto del Alcalde. En consecuencia, se debe presentar al
Concejo Municipal un proyecto de Acuerdo mediante el cual se realice la
correspondiente modificación.
¿Para realizar movimientos presupuestales, en qué casos se requiere la
autorización del Concejo Municipal?
Se requiere autorización mediante Acuerdo aprobado por el Concejo Municipal
cuando:
 Se incrementan una o varias apropiaciones presupuéstales aprobadas
por el Concejo en el Acuerdo Anual del Presupuesto Municipal, sin
modificar el monto total del presupuesto. Lo que la ley denomina
traslado presupuestal (Ley 38/89 artículo 66; Ley 179/94 artículo 55
inciso 13 y 17, compilados en el artículo 80 del Decreto 111/96).
 Se incrementa el valor total del presupuesto aprobado por el Concejo
como resultado de incrementar uno o varios rubros de ingresos y
apropiaciones de gastos lo que la ley denomina adición presupuestal
(ver la legislación antes mencionada)
Debe aclararse que estas modificación al Presupuesto son diferentes a los
ajustes a las cuentas, subcuentas y ordinales que se lleva en el anexo del
Decreto de Liquidación del presupuesto, situación en la que no se debe
presentar a aprobación del Concejo Municipal siempre y cuando no se
modifiquen los valores aprobados en el Acuerdo Anual del Presupuesto
General del Municipio. Dichos ajustes se realizan por decreto y se rigen en el
Gobierno Nacional por el Decreto 568 de 1996 y en las entidades territoriales
por lo dispuesto en su estatuto orgánico de presupuesto.
¿Con cargo a qué parte del presupuesto se contrata el seguro de vida de
los concejales municipales?
R: En desarrollo del principio de especialización el gasto debe corresponder a
cada órgano, a su objeto y funciones y por tanto el gasto de los seguros a que
tienen derecho los Concejales deben estar en el Presupuesto Municipal
apropiados en la Sección Concejo, se deben tener en cuenta para el cálculo del
indicador de gastos del Concejo (Ley 617 de 2000) y se financian con Ingresos
Corrientes de Libre Destinación.
¿Cuál es el manejo presupuestal que debe dársele a los seguros de vida y
la atención medica a la que tienen derecho los Concejales?
La Ley 136 de 1994, en los artículos 65 y 68, reconoció a los Concejales
derecho a seguros de vida y a atención médica.
Por su parte, debe hacerse referencia al artículo 110 del Decreto 111 de 1996,
el cual establece que el Concejo Municipal es una sección del presupuesto del
municipio y que, como tal, goza de capacidad de contratación y puede
comprometer y ordenar gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas
en su respectiva sección a nombre de la persona jurídica municipio. Al respecto
la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-365 de 2001, en la que
consideró que la facultad de ordenación del gasto de los alcaldes no se
extiende a los Concejos, Contralorías y Personerías municipales. La Corte
precisó también que el Alcalde no tiene la competencia para ordenar los gastos
del Concejo por cuanto este órgano colegiado de elección popular goza de
autonomía presupuestal para el cumplimiento de su función.
Así las cosas, los gastos inherentes a los seguros de vida y atención médica de
los Concejales deben presupuestarse en la sección del Concejo y el ordenador
del gasto debe ser el jefe del órgano, es decir el Presidente del Concejo y no el
Alcalde municipal. En consecuencia, hace parte de los gastos de
funcionamiento de los Concejos municipales el pago de las primas de los
seguros de vida y de salud, o en su caso de las cotizaciones al régimen
contributivo de salud, de los concejales.
Finalmente, debe considerarse que el alcance y finalidad de la ley 617 de 2001
indica que el cumplimiento de los montos máximos de gasto de las entidades
territoriales y de las secciones del presupuesto deben ser cumplidos de manera
inexorable, razón por la cual no existe mecanismo que autorice apropiar
partidas para gastos de funcionamiento de los Concejos por encima de los
límites legales. El monto máximo de ingresos corrientes de libre destinación
que el distrito o municipio puede gastar en el concejo es vinculante para todas
las autoridades municipales. Así, no es posible legalmente superar los límites
establecidos.
¿Es posible superar los límites de gastos previstos en la ley 617 de 2000
en caso de ser insuficientes los recursos con los que cuenta el Municipio
para financiar el normal funcionamiento del Concejo Municipal?
Es pertinente recordar que según el artículo 78 de la Ley 715 de 2001, “Los
municipios clasificados en las categorías 4a., 5a. y 6a., podrán destinar
libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la
administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos
que perciban por la Participación de Propósito General”. Por tanto, todo
municipio que pertenezca a 4ª, 5a y 6ª categoría puede destinar libremente el
28% de los recursos que le asignen por SGP Propósito General para inversión
y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal,
entre ello el financiamiento de los gastos del Concejo Municipal, siempre y
cuando se realicen dentro de los límites fijados en el artículo 10 de la ley 617
de 2000:
ARTICULO 10. VALOR MAXIMO DE LOS GASTOS DE LOS CONCEJOS,
PERSONERIAS, CONTRALORIAS DISTRITALES Y MUNICIPALES. Durante
cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podrán superar el valor
correspondiente al total de los honorarios que se causen por el número de
sesiones autorizado en el artículo 20 de esta ley, más el uno punto cinco por
ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación.
Adicionalmente, si el Concejo Municipal tiene dificultades para financiar los
gastos de la secretaria y los seguros de vida y salud debe dar aplicación al
artículo 20 de la ley 617 de 2000 que prevé para éste tipo de situaciones la
reducción proporcional de los honorarios de los concejales:
ARTICULO 20. HONORARIOS DE LOS CONCEJALES MUNICIPALES Y
DISTRITALES. El artículo 66 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
"Artículo 66. Causación de honorarios. Los honorarios por cada sesión a que
asistan los concejales serán como máximo el equivalente al ciento por ciento
(100%) del salario diario que corresponde al respectivo alcalde (…).
Cuando el monto máximo de ingresos corrientes de libre destinación que el
distrito o municipio puede gastar en el concejo, sea inferior al monto que de
acuerdo con el presente artículo y la categoría del respectivo municipio se
requeriría para pagar los honorarios de los concejales, éstos deberán reducirse
proporcionalmente para cada uno de los concejales, hasta que el monto a
pagar por ese concepto sume como máximo el límite autorizado en el artículo
10 de la presente ley. (Subrayado fuera de texto)
En consecuencia, los ajustes que se requieran para garantizar el
financiamiento del normal funcionamiento del Concejo Municipal deben siempre
considerar que no es posible superar los límites de gastos previstos en la ley
617 de 2000 y que en caso de ser insuficientes los recursos con los que cuenta
el Municipio el ajuste puede hacerse vía reducción proporcional de los
honorarios de los Honorables Concejales. Estos ajustes deben ser realizados
por el Concejo Municipal en uso de su autonomía presupuestal.
¿Tiene el Personero Municipal derecho a que se le reconozca y contrate
un seguro de vida y cuál es le manejo presupuestal que debe darse a este
gasto?
Los personeros municipales tienen derecho a que se les reconozca y contrate
el seguro de vida por muerte violenta de acuerdo al artículo 177 de la Ley 136
de 1994. De acuerdo al principio de especialización establecido por la Ley
Orgánica de Presupuesto éste es un gasto que debe presupuestarse en la
sección presupuestal Personería. En aplicación al artículo 110 del Decreto 111
de 1996 en la sección Personería el único que tiene la capacidad de
contratación es el jefe del órgano, es decir, el Personero Municipal.
En consecuencia, el gasto de los seguros a que tienen derecho los personeros
municipales deben estar en el Presupuesto Municipal apropiados en la Sección
Personería. Computan para el cálculo del indicador de gastos de la Personería
(limites a los gastos de personeria establecidos en la Ley 617 de 2000) y se
financian con Ingresos Corrientes de Libre Destinación.
¿Pueden los personeros municipales argumentando la defensa de los
derechos fundamentales de la comunidad, especialmente el de la vida,
presentar ante los concejos municipales proyectos de acuerdo
solicitando la asignación de recursos para un proyecto específico?
Es preciso decir que tanto en la creación del ingreso y gasto como en la
aprobación del presupuesto, no es posible crear o modificar una renta o gasto y
aprobar o modificar el presupuesto, sin la participación del respectivo órgano
de Representación popular (Congreso, Asamblea y Concejo).
Así mismo, en materia presupuestal la iniciativa es de carácter exclusivo por
parte del Gobierno en el nivel nacional y de los Gobernadores y Alcaldes en los
Departamentos y Municipios respectivamente. Al respecto la Corte
Constitucional ha establecido:
“La iniciativa en materia de gasto público se reconoce tanto al Gobierno como
al Congreso. No obstante, se ha advertido que "las competencias en materia
de gasto público están distribuidas de manera tal que sólo el Gobierno puede
definir el contenido del proyecto de presupuesto que deberá ser presentado al
Congreso, sin perjuicio de que a su turno el órgano ejecutivo deba sujetarse a
las disposiciones constitucionales pertinentes” (subrayado fuera de texto). C360 de 1997
Es necesario resaltar que la iniciativa presupuestal, no solo abarca la
presentación y modificación del presupuesto inicial, sino de las modificaciones
que se pretendan realizar durante la vigencia y ejecución del mismo. Es decir
que, a nivel municipal el único que puede presentar el presupuesto y las
modificaciones durante su ejecución es el Alcalde, así sea para modificar los
presupuestos de los Concejos o Personerías.
De conformidad con lo señalado no es posible que los Personeros o los
Concejales, o cualquier otro servidor público presente proyectos de
presupuesto o de modificaciones presupuestales a consideración del colegiado,
ya que esta facultad está en cabeza del Alcalde y es exclusiva y excluyente, lo
que es coherente con que este es el único que es elegido por voto
programático y es el que debe dar cuenta a su comunidad de los resultados de
la gestión de gobierno.
Ello no implica que, los personeros municipales al igual que cualquier otro
servidor público o miembro de la comunidad puedan elaborar y radicar
proyectos en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión; no obstante el
registro en el Banco no obliga su incorporación en el presupuesto ni su
asignación de recursos. El proceso de presupuestación de la inversión
depende de las prioridades y de la programación plurianual de la inversión en
la cual es el Alcalde el que tiene la iniciativa derivado del mandato impuesto por
la comunidad mediante el voto programático.
¿Es viable realizar un encargo fiduciario para el manejo de los recursos
públicos?
La suscripción de un contrato de encargo fiduciario es una figura viable para el
manejo de los recursos públicos. Sin embargo, es pertinente tener en
consideración dos asuntos fundamentales en esta materia:
El primero, relativo a la ejecución de los recursos objeto de fiducia, pues,
teniendo como referente el Concepto 12734 del 12 de diciembre de 1997,
emitido por la Dirección General del Presupuesto Nacional, “la suscripción del
convenio de fiducia pública (...) para el manejo de los recursos (...), no implica
que los mismos hayan sido ejecutados, por cuanto con la celebración de un
negocio fiduciario no se está desarrollando el objeto de la apropiación,
simplemente se contrata con un fiducario para que se desarrolle el objeto de la
misma, de modo que, mientras no se lleve a cabo su encargo, no se ha
cumplido con la autorización.”
El segundo, relativo a la excepción al principio de unidad de caja que el
legislador ha dispuesto para cierto de tipo de recursos. En este sentido, al
materializarse el contrato de encargo fiduciario resulta obligatorio que para
cada uno de tales recursos (por ejemplo, los provenientes de la participación en
la regalías y los provenientes del Sistema General de Participaciones) se tenga
una cuenta o fondo separado de los demás.
Lo anterior, sin perjuicio de que la excepción al principio de unidad de caja,
predicable de los recursos provenientes del Sistema General de
Participaciones, se profundice aún más, de forma que la destinación de tales
recursos a cada uno de los sectores que lo integran se pueda verificar a través
del manejo separado que se les de.
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