FINANZAS MUNICIPALES (Planeación presupuestal y financiera) a. Planeación presupuestal y financiera i. Plan financiero ii. Plan de desarrollo ¿Es posible hacer ajustes al plan de desarrollo municipal? R: Los planes de las entidades territoriales de los diversos niveles, entre sí y con respecto al Plan Nacional, tendrán en cuenta las políticas, estrategias y programas que son de interés mutuo y le dan coherencia a las acciones gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandatario podrá presentar para la aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente con aquéllos iii. Vínculos entre el plan de desarrollo y el sistema presupuestal iv. Gestión de recursos nacionales v. Gestión recursos vi. Banco de proyectos vii. Metodologías presentación viii. Plan operativo anual de inversiones poai ix. Programa anual mensualizado de caja pac x. Presupuesto anual ¿Se puede realizar cualquier modificación reducción, etc.) por Decreto del Alcalde? presupuestal (adición, De acuerdo con el principio de la representación, fundamental en toda democracia, no puede existir ingreso público ni gasto público y, por tanto, presupuesto sin participación de los representantes de la sociedad, independientemente de las formas organizativas o trámites de aprobación. En efecto, en la Constitución colombiana este principio se encuentra consagrado en los artículos 338 y 345, los cuales establecen que no es posible crear o modificar una renta o gasto y aprobar o modificar el presupuesto, sin la participación del respectivo órgano de Representación popular (Congreso, Asamblea y Concejo). Sin embargo, la misma Constitución estableció algunas excepciones a este principio que sólo son aplicables en los términos y condiciones previstas en la misma carta. Así pues, algunas de las excepciones por considerar son: Los estados de excepción los cuales pueden ser decretados únicamente por el Gobierno y no tienen aplicación en las entidades territoriales. La no expedición del presupuesto por parte del órgano de representación, situación que consagra una especie de “silencio positivo” y sólo se prevé para el trámite de aprobación pero no para los trámites de modificación. La no presentación oportuna del presupuesto al órgano de representación correspondiente, para lo cual el mismo artículo 348 prevé la repetición del presupuesto y no es aplicable para las modificaciones. Y, por último, la negación expresa del presupuesto por parte de la Corporación de elección popular, caso en el cual se previó la repetición de presupuesto y sólo aplica para la adopción del presupuesto de la vigencia y no para sus modificaciones. Como se puede observar, el marco constitucional y legal precisa que es el Colegiado de Elección Popular, (Congreso, Asamblea y Concejo) el que tiene la competencia de aprobar los actos de modificación presupuestal presentados a su consideración por iniciativa del gobernante. Así pues, en un caso particular de la aprobación de una adición, teniendo como base el Acuerdo que autoriza la gestión de un empréstito del cual provienen los recursos a adicionar, no es viable hacerlo vía Decreto del Alcalde. En consecuencia, se debe presentar al Concejo Municipal un proyecto de Acuerdo mediante el cual se realice la correspondiente modificación. ¿Para realizar movimientos presupuestales, en qué casos se requiere la autorización del Concejo Municipal? Se requiere autorización mediante Acuerdo aprobado por el Concejo Municipal cuando: Se incrementan una o varias apropiaciones presupuéstales aprobadas por el Concejo en el Acuerdo Anual del Presupuesto Municipal, sin modificar el monto total del presupuesto. Lo que la ley denomina traslado presupuestal (Ley 38/89 artículo 66; Ley 179/94 artículo 55 inciso 13 y 17, compilados en el artículo 80 del Decreto 111/96). Se incrementa el valor total del presupuesto aprobado por el Concejo como resultado de incrementar uno o varios rubros de ingresos y apropiaciones de gastos lo que la ley denomina adición presupuestal (ver la legislación antes mencionada) Debe aclararse que estas modificación al Presupuesto son diferentes a los ajustes a las cuentas, subcuentas y ordinales que se lleva en el anexo del Decreto de Liquidación del presupuesto, situación en la que no se debe presentar a aprobación del Concejo Municipal siempre y cuando no se modifiquen los valores aprobados en el Acuerdo Anual del Presupuesto General del Municipio. Dichos ajustes se realizan por decreto y se rigen en el Gobierno Nacional por el Decreto 568 de 1996 y en las entidades territoriales por lo dispuesto en su estatuto orgánico de presupuesto. ¿Con cargo a qué parte del presupuesto se contrata el seguro de vida de los concejales municipales? R: En desarrollo del principio de especialización el gasto debe corresponder a cada órgano, a su objeto y funciones y por tanto el gasto de los seguros a que tienen derecho los Concejales deben estar en el Presupuesto Municipal apropiados en la Sección Concejo, se deben tener en cuenta para el cálculo del indicador de gastos del Concejo (Ley 617 de 2000) y se financian con Ingresos Corrientes de Libre Destinación. ¿Cuál es el manejo presupuestal que debe dársele a los seguros de vida y la atención medica a la que tienen derecho los Concejales? La Ley 136 de 1994, en los artículos 65 y 68, reconoció a los Concejales derecho a seguros de vida y a atención médica. Por su parte, debe hacerse referencia al artículo 110 del Decreto 111 de 1996, el cual establece que el Concejo Municipal es una sección del presupuesto del municipio y que, como tal, goza de capacidad de contratación y puede comprometer y ordenar gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en su respectiva sección a nombre de la persona jurídica municipio. Al respecto la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-365 de 2001, en la que consideró que la facultad de ordenación del gasto de los alcaldes no se extiende a los Concejos, Contralorías y Personerías municipales. La Corte precisó también que el Alcalde no tiene la competencia para ordenar los gastos del Concejo por cuanto este órgano colegiado de elección popular goza de autonomía presupuestal para el cumplimiento de su función. Así las cosas, los gastos inherentes a los seguros de vida y atención médica de los Concejales deben presupuestarse en la sección del Concejo y el ordenador del gasto debe ser el jefe del órgano, es decir el Presidente del Concejo y no el Alcalde municipal. En consecuencia, hace parte de los gastos de funcionamiento de los Concejos municipales el pago de las primas de los seguros de vida y de salud, o en su caso de las cotizaciones al régimen contributivo de salud, de los concejales. Finalmente, debe considerarse que el alcance y finalidad de la ley 617 de 2001 indica que el cumplimiento de los montos máximos de gasto de las entidades territoriales y de las secciones del presupuesto deben ser cumplidos de manera inexorable, razón por la cual no existe mecanismo que autorice apropiar partidas para gastos de funcionamiento de los Concejos por encima de los límites legales. El monto máximo de ingresos corrientes de libre destinación que el distrito o municipio puede gastar en el concejo es vinculante para todas las autoridades municipales. Así, no es posible legalmente superar los límites establecidos. ¿Es posible superar los límites de gastos previstos en la ley 617 de 2000 en caso de ser insuficientes los recursos con los que cuenta el Municipio para financiar el normal funcionamiento del Concejo Municipal? Es pertinente recordar que según el artículo 78 de la Ley 715 de 2001, “Los municipios clasificados en las categorías 4a., 5a. y 6a., podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban por la Participación de Propósito General”. Por tanto, todo municipio que pertenezca a 4ª, 5a y 6ª categoría puede destinar libremente el 28% de los recursos que le asignen por SGP Propósito General para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, entre ello el financiamiento de los gastos del Concejo Municipal, siempre y cuando se realicen dentro de los límites fijados en el artículo 10 de la ley 617 de 2000: ARTICULO 10. VALOR MAXIMO DE LOS GASTOS DE LOS CONCEJOS, PERSONERIAS, CONTRALORIAS DISTRITALES Y MUNICIPALES. Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podrán superar el valor correspondiente al total de los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado en el artículo 20 de esta ley, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación. Adicionalmente, si el Concejo Municipal tiene dificultades para financiar los gastos de la secretaria y los seguros de vida y salud debe dar aplicación al artículo 20 de la ley 617 de 2000 que prevé para éste tipo de situaciones la reducción proporcional de los honorarios de los concejales: ARTICULO 20. HONORARIOS DE LOS CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES. El artículo 66 de la Ley 136 de 1994, quedará así: "Artículo 66. Causación de honorarios. Los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales serán como máximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponde al respectivo alcalde (…). Cuando el monto máximo de ingresos corrientes de libre destinación que el distrito o municipio puede gastar en el concejo, sea inferior al monto que de acuerdo con el presente artículo y la categoría del respectivo municipio se requeriría para pagar los honorarios de los concejales, éstos deberán reducirse proporcionalmente para cada uno de los concejales, hasta que el monto a pagar por ese concepto sume como máximo el límite autorizado en el artículo 10 de la presente ley. (Subrayado fuera de texto) En consecuencia, los ajustes que se requieran para garantizar el financiamiento del normal funcionamiento del Concejo Municipal deben siempre considerar que no es posible superar los límites de gastos previstos en la ley 617 de 2000 y que en caso de ser insuficientes los recursos con los que cuenta el Municipio el ajuste puede hacerse vía reducción proporcional de los honorarios de los Honorables Concejales. Estos ajustes deben ser realizados por el Concejo Municipal en uso de su autonomía presupuestal. ¿Tiene el Personero Municipal derecho a que se le reconozca y contrate un seguro de vida y cuál es le manejo presupuestal que debe darse a este gasto? Los personeros municipales tienen derecho a que se les reconozca y contrate el seguro de vida por muerte violenta de acuerdo al artículo 177 de la Ley 136 de 1994. De acuerdo al principio de especialización establecido por la Ley Orgánica de Presupuesto éste es un gasto que debe presupuestarse en la sección presupuestal Personería. En aplicación al artículo 110 del Decreto 111 de 1996 en la sección Personería el único que tiene la capacidad de contratación es el jefe del órgano, es decir, el Personero Municipal. En consecuencia, el gasto de los seguros a que tienen derecho los personeros municipales deben estar en el Presupuesto Municipal apropiados en la Sección Personería. Computan para el cálculo del indicador de gastos de la Personería (limites a los gastos de personeria establecidos en la Ley 617 de 2000) y se financian con Ingresos Corrientes de Libre Destinación. ¿Pueden los personeros municipales argumentando la defensa de los derechos fundamentales de la comunidad, especialmente el de la vida, presentar ante los concejos municipales proyectos de acuerdo solicitando la asignación de recursos para un proyecto específico? Es preciso decir que tanto en la creación del ingreso y gasto como en la aprobación del presupuesto, no es posible crear o modificar una renta o gasto y aprobar o modificar el presupuesto, sin la participación del respectivo órgano de Representación popular (Congreso, Asamblea y Concejo). Así mismo, en materia presupuestal la iniciativa es de carácter exclusivo por parte del Gobierno en el nivel nacional y de los Gobernadores y Alcaldes en los Departamentos y Municipios respectivamente. Al respecto la Corte Constitucional ha establecido: “La iniciativa en materia de gasto público se reconoce tanto al Gobierno como al Congreso. No obstante, se ha advertido que "las competencias en materia de gasto público están distribuidas de manera tal que sólo el Gobierno puede definir el contenido del proyecto de presupuesto que deberá ser presentado al Congreso, sin perjuicio de que a su turno el órgano ejecutivo deba sujetarse a las disposiciones constitucionales pertinentes” (subrayado fuera de texto). C360 de 1997 Es necesario resaltar que la iniciativa presupuestal, no solo abarca la presentación y modificación del presupuesto inicial, sino de las modificaciones que se pretendan realizar durante la vigencia y ejecución del mismo. Es decir que, a nivel municipal el único que puede presentar el presupuesto y las modificaciones durante su ejecución es el Alcalde, así sea para modificar los presupuestos de los Concejos o Personerías. De conformidad con lo señalado no es posible que los Personeros o los Concejales, o cualquier otro servidor público presente proyectos de presupuesto o de modificaciones presupuestales a consideración del colegiado, ya que esta facultad está en cabeza del Alcalde y es exclusiva y excluyente, lo que es coherente con que este es el único que es elegido por voto programático y es el que debe dar cuenta a su comunidad de los resultados de la gestión de gobierno. Ello no implica que, los personeros municipales al igual que cualquier otro servidor público o miembro de la comunidad puedan elaborar y radicar proyectos en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión; no obstante el registro en el Banco no obliga su incorporación en el presupuesto ni su asignación de recursos. El proceso de presupuestación de la inversión depende de las prioridades y de la programación plurianual de la inversión en la cual es el Alcalde el que tiene la iniciativa derivado del mandato impuesto por la comunidad mediante el voto programático. ¿Es viable realizar un encargo fiduciario para el manejo de los recursos públicos? La suscripción de un contrato de encargo fiduciario es una figura viable para el manejo de los recursos públicos. Sin embargo, es pertinente tener en consideración dos asuntos fundamentales en esta materia: El primero, relativo a la ejecución de los recursos objeto de fiducia, pues, teniendo como referente el Concepto 12734 del 12 de diciembre de 1997, emitido por la Dirección General del Presupuesto Nacional, “la suscripción del convenio de fiducia pública (...) para el manejo de los recursos (...), no implica que los mismos hayan sido ejecutados, por cuanto con la celebración de un negocio fiduciario no se está desarrollando el objeto de la apropiación, simplemente se contrata con un fiducario para que se desarrolle el objeto de la misma, de modo que, mientras no se lleve a cabo su encargo, no se ha cumplido con la autorización.” El segundo, relativo a la excepción al principio de unidad de caja que el legislador ha dispuesto para cierto de tipo de recursos. En este sentido, al materializarse el contrato de encargo fiduciario resulta obligatorio que para cada uno de tales recursos (por ejemplo, los provenientes de la participación en la regalías y los provenientes del Sistema General de Participaciones) se tenga una cuenta o fondo separado de los demás. Lo anterior, sin perjuicio de que la excepción al principio de unidad de caja, predicable de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, se profundice aún más, de forma que la destinación de tales recursos a cada uno de los sectores que lo integran se pueda verificar a través del manejo separado que se les de.