III Jornada de Extensión del MERCOSUR
Eje Temático: Enseñanza, investigación y extensión
Autores:
Gonzalez, Marian: Tesista de la Licenciatura en Trabajo Social, Miembro de la planta
de colaboradores del CEIPIL, Universidad Nacional del Centro de la Provincia de
Buenos Aires- CP 7000. Tandil. [email protected]
Musso, María Paola: Tesista de la Licenciatura en Trabajo Social, Miembro de la
planta de colaboradores del CEIPIL, Universidad Nacional del Centro de la Provincia
de Buenos Aires. CP 7000. Tandil. [email protected]
Título: Políticas Públicas, Legislación y Relaciones Familiares: Experiencia de
transferencia e investigación sobre la implementación de las leyes N° 13298 y N°
12569.
Resumen:
La presente ponencia se propone socializar los primeros avances del trabajo de
extensión e investigación denominado “Legislación, políticas públicas y relaciones
familiares: Análisis de la implementación de las leyes N° 13298 y N° 12569, en
ciudades medias de la región centro de la Provincia de Buenos Aires: Tandil y Azul”,
radicado en el Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales
y Local (CEIPIL - UNCPBA) y aprobado por el Observatorio Social Legislativo de la
Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires. El proyecto propone
el estudio de los distintos mecanismos y estrategias de intervención instauradas a
partir de la implementación de las Leyes Provinciales N° 13298 de Promoción y
Protección de los derechos de los niños y N° 12569 sobre violencia familiar, en las
ciudades de Tandil y Azul.
El proyecto se encuentra conformado por integrantes provenientes de diversos
sectores, entre ellos, investigadores, docentes, graduados y estudiantes, los cuales
contribuyen desde su especialidad al trabajo interdisciplinario, que amplía el espectro
de especialidades, disciplinas, profesiones y experiencias.
Por último, cabe mencionar que el fin principal que persigue el proyecto, se constituye
en potenciar la inserción de la Universidad Nacional del Centro en la elaboración de
políticas públicas, contribuyendo en tal sentido, en la confección de informes que
sirvan de herramientas teóricas y empíricas, para los diferentes organismos
provinciales encargados de legislar, formular y ejecutar las políticas públicas
vinculadas a las problemáticas consideradas.
Características generales del proyecto
El proyecto aborda centralmente una de las principales temáticas de interés
identificadas por la Honorable Cámara de Diputados de la Provincia y del Observatorio
Social Legislativo: los mecanismos de protección y promoción de derechos de la
población, principalmente de las mujeres y de los niños, niñas y adolescentes. La
vinculación con la normativa vigente surge a partir de la implementación de la Ley N°
13298, de Promoción y Protección de los derechos de los niños y de la Ley N° 12569,
sobre violencia familiar; ambas propuestas normativas centradas en garantizar el
pleno goce de la ciudadanía para las personas tanto en relación a la sociedad en su
conjunto como a las relaciones familiares en particular.
En este sentido, el trabajo de investigación y transferencia se propone estudiar los
distintos mecanismos y estrategias de intervención instauradas a partir de la
implementación de las leyes leyes N° 13298 y N° 12569, en ciudades medias de la de
la Provincia de Buenos Aires, particularmente en las ciudades de Tandil y Azul. Se
aborda el estudio de la implementación de la normativa mencionada en tanto ejes
centrales de la intervención social del estado bonaerense en el campo de las
relaciones familiares.
Los objetivos específicos que se persiguen son:
A) Analizar los significados, visiones y prácticas de distintos agentes estatales y de la
sociedad civil en torno a la corresponsabilidad como lineamiento transversal en la
legislación considerada.
B) Relevar las organizaciones de la sociedad civil que intervienen sobre las
problemáticas sociales vinculadas a la legislación mencionada, considerando tanto sus
objetivos, servicios sociales y prestaciones, como los grados de incidencia en el
desarrollo de la política pública.
C) Reconocer las principales dificultades y obstáculos que se presentan en el acceso a
los mecanismos de promoción y protección definidos en la legislación de referencia.
D) Analizar la tensión entre enfoques familiaristas y desfamiliaristas en las estrategias
de intervención desarrolladas por las instancias estatales ejecutoras de las políticas
públicas vinculadas a la violencia familiar y a la protección y promoción de los
derechos de los niños, niñas y adolescentes.
E) Caracterizar los mecanismos de gestión asociada implementados a partir de los
lineamientos de las leyes N° 13298 y N° 12569: Consejo Asesor y Mesas de Violencia.
El abordaje teórico-metodológico se encuentra orientado por la articulación de
estrategias cuanti y cualitativas, con preeminencia de técnicas de investigación
documental, análisis de contenido, entrevistas abiertas y recurrentes, y observación
participante (Gallart, 2003; Petracci, 2007).
El estudio se desarrolla en el espacio territorial conformado por las ciudades de Tandil
y Azul, selección fundada en las características y particularidades que éstas presentan
en la actualidad por tratarse de ciudades medias, en tanto su población oscila entre los
50000 y 200000 habitantes (Marquez Da Costa, 2002). Producto de la cantidad de
habitantes y de la dinámica social que eso conlleva, estos espacios adquieren una
complejidad que merece ser considerada por su fuerte crecimiento en los últimos
años, principalmente asociado a períodos de crisis económicas. Este crecimiento, no
significa necesariamente mejoras en la calidad de vida de la población, por el
contrario, significan la proliferación de problemáticas sociales que antes eran
fenómenos
típicos
de
las
grandes
ciudades
(Roccatagliata,
2001).
Consecuentemente, estas ciudades presentan en la actualidad un conjunto de retos
hasta entonces inéditos, retos que incluyen cuestiones económicas, de bienestar
social, ambientales, de participación ciudadana y de construcción de conocimiento
(Méndez, et. al., 2008).
En este marco, las actividades que se proponen desarrollar se encuentran orientadas
por los objetivos específicos, pudiendo ser agrupadas en tres ejes de trabajo
complementarios, que se traducen en distintas aproximaciones al objeto de estudio a
ser realizadas en un período de seis meses de estudio. El primer eje de estudio
propone diseñar e implementar un cuestionario semiestructurado para el desarrollo de
un análisis exhaustivo sobre una muestra no representativa que permita recuperar los
significados y prácticas que agentes estatales y de la sociedad civil tienen en torno a
los aspectos centrales de la legislación de referencia. Al respecto, se propone trabajar
en la realización de un relevamiento de información que incluya a referentes y
profesionales que se desempeñan en distintos campos problemáticas, dando especial
referencia, además de a las instancias específicas de las problemáticas consideradas,
a los campos de salud, educación y desarrollo social. Considerando que los
mecanismos de promoción y protección instaurados por la leyes N° 13298 y N° 12569
suponen un trabajo de múltiples instancias estatales y de la sociedad civil, la
reconstrucción
de
los
discursos
hegemónicos
y
alternativos
permitirá
una
aproximación a las dificultades, limitaciones y potencialidades actuales en las ciudades
de Tandil y Azul.
El segundo eje de trabajo propuesto implica la aproximación a los mecanismos
institucionales de gestión asociada previstos en ambas normativas, los cuales se
proponen articular instancias estatales y de la sociedad civil para la definición de
políticas públicas: consejos asesores, mesas específicas. Para ello, se prevé la
articulación de recopilación documental de registros y crónicas institucionales para su
análisis de contenido, con la entrevista a referentes claves de las distintas
organizaciones participantes en tales espacios.
Finalmente, el tercer eje propuesto se propone un abordaje cualitativo mediante
entrevistas en profundidad a población usuaria de las instancias ejecutoras de las
políticas públicas emanadas de la legislación considerada, con el fin de identificar y
analizar las valoraciones que construyen a partir del vinculo con estas instancias,
como así también las dificultades que se presentan en el acceso a los mecanismos de
promoción y protección de derechos.
En cuento a los resultados del proyecto de investigación y transferencia, se pretende
elaborar un informe que articule datos cualitativos y cuantitativos con el fin de conocer
los mecanismos actuales de promoción y protección de derechos, principalmente
aquellos vinculados a las victimas de violencia familiar en general y a los niños, niñas y
adolescentes en particular. De esta forma, se busca potenciar la inserción de la
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires en la elaboración de
políticas públicas generadas desde instituciones provinciales asociadas a la(s)
problemática(s) en cuestión.
Estado actual del conocimiento sobre el tema
El presente proyecto se inscribe en el análisis de la intervención social del Estado, lo
cual implica considerar tanto la promulgación de normativas específicas como la
gestión de políticas públicas en general y políticas sociales en particular. Dentro de
este amplio abanico, la intención es profundizar el estudio de las normativas y políticas
sociales “para y referidas a familia”, en tanto conjunto de medidas o instrumentos de
políticas públicas en cuyo diseño se postula el objetivo de fortalecer las funciones
sociales que cumple la familia, y, en su interior, la participación de cada uno de sus
miembros (Goldani, 2007). La preocupación por la familia en la intervención social del
Estado tiene una amplia trayectoria y encuentra eco en las distintas perspectivas
teórico-analíticas, reflejando, en sus posturas y visiones acerca de su vinculación con
la sociedad y su funcionalidad socio-histórica (Cicchelli y Cicchelli, 1999). En términos
generales, se sostiene que estos servicios sociales, como las políticas sociales, que
intervienen en la reproducción social tienen presente, explícita o implícitamente, una
determinada visión de la familia que da particularidad a las estrategias que se
desarrollan. Al respecto, es válido el aporte de Montaño al plantear que “a lo largo de
la historia, la familia ha sido objeto explícito o implícito, directo o indirecto de políticas.
De hecho, desde hace varias décadas se ha legislado sobre la familia como institución
en materias como el matrimonio, el divorcio, la patria potestad e incluso el sufragio,
que un forman parte del marco jurídico vigente donde subyace una noción de familia
que corresponde a la del hombre proveedor y la mujer como responsable de la
reproducción” (Montaño, 2007: 77-78). Igualmente Jelin sostiene que “en la mayoría
de los países, tanto los modelos como las prácticas de políticas sociales se anclan en
un modelo de familia generalmente implícito y a menudo bastante alejado de la
realidad cotidiana de los y las destinatarias de esas políticas” (Jelin, 2007: 93)
Instituciones como el derecho, las políticas públicas, sean de asistencia, de educación
o sanitarias, entre otras, construyen y transmiten valoraciones y condicionantes de
diversa índole en donde se procura determinar cuestiones que van desde las
posibilidades de constitución o no de la familia, las responsabilidades y autoridad en
su interior, las posibilidades de disolución, entre otros elementos. De este modo, las
organizaciones desarrollan estrategias que tienden a incidir en la forma en como las
relaciones familiares se organizan, transmitiendo formas de ser y pensar de acuerdo a
lo que consideran como correcto o incorrecto para una determinada edad o sexo, o
ambos elementos vinculados.
En este marco, el trabajo se propone abordar el estudio de las normativas y políticas
públicas vinculadas a la promoción y protección de los derechos de los miembros de la
familia en la provincia de Buenos Aires, particularmente la Ley N° 13298, de
Promoción y Protección de los derechos de los niños y la Ley N° 12569, sobre
violencia familiar. Ambas normativas condensan una historia conflictiva sobre las
formas de concebir a las relaciones familiares, el debate por lo público y lo privado y
las responsabilidades y obligaciones del Estado como garante de derechos humanos
fundamentales de los ciudadanos.
Como consecuencia de transformaciones sociales, económicas y culturales que
interpelar relaciones familiares caracterizadas por la desigualdad entre sus miembros y
(Jelin, 2010, Wainerman, 2005), Argentina presenta un avance significativo en la
adecuación de su legislación a convenciones internacionales fundamentales al
respecto, tales como la Convención Interamericana
para Prevenir, Sancionar y
Erradicar la Violencia contra la Mujer "Convención de
Belem do Pará"
y la
Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer C.E.D.A.W. Al respecto, la Ley Nacional Nº 26485, de Protección integral para
prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en los ámbitos en que
desarrollen sus relaciones interpersonales, sancionada y promulgada en el año 2009
es un avance que merece destacarse. Por su parte, en la provincia de Buenos Aires, la
Ley N° 12569 sobre Violencia Familiar, del año 2001, incorpora en la normativa
provincial
un
conjunto
de
reivindicaciones
fundamentales
en
post
de
la
democratización de las relaciones familiares y en la protección de los derechos de sus
miembros.
De igual modo, mediante la incidencia de organizaciones de Derechos Humanos en
general y de Protección de los derechos de la infancia, desde el regreso a la
democracia
se
suceden
cambios
legislativos
inspirados
en
las
tendencias
internacionales, tales como la ratificación del pacto de San José de Costa Rica, con la
ley 23054, y luego se suceden las Reglas de las Naciones Unidas para la
Administración de la Justicia de Menores (Reglas de Beijín, ONU, 1985), las reglas de
las Naciones Unidas para la protección de los Menores privados de libertad (Reglas de
RIAD, 1990, las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la
Delincuencia Juvenil (Directrices de RIAD, 1990) (Daroqui y Guemureman, 2001).
Como hito de este proceso, la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada y
abierta a la firma y ratificación por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su
resolución 44/25, de 20 de noviembre de 1989, es ratificada en la Constitución
Nacional en el año 1994 en una clara búsqueda de superar los fundamentos de la Ley
de Patronato de la Infancia y sus consecuentes intervenciones sociales. La
consideración del niño como sujeto de derecho aparece plasmada en la Ley nacional
N° 26061, de Protección Integral de los Derechos de las niñas, niños y adolescentes,
y, en la provincia de Buenos Aires, en la Ley 13298 de la Promoción y Protección
integral de los derechos de los niños, sancionadas en los años 2005 y 2004
respectivamente.
Estos cambios sustanciosos en la legislación suponen una modificación estructural en
los fundamentos y en las prácticas de instancias estatales y de la Sociedad Civil que
abordan las problemáticas involucradas, y se instituciolizan en organizaciones
prestadoras de servicios y en prácticas normalizadotas (Fleury, 1997). En este sentido,
la intención del proyecto es poder analizar el impacto de la legislación mencionada en
los mecanismos institucionales que se crean y/o modifican para dar efectivo
cumplimiento a sus principios.
Algunos resultados parciales
Hasta ahora, hemos mencionado las características generales y el estado actual del
arte en el que se inscribe el proyecto de investigación y transferencia. En el presente
apartado, nos proponemos dar a conocer algunos de los datos preliminares de la
investigación, ya que teniendo en cuenta el proceso que atraviesa el estudio, no
podrán explicitarse los resultados obtenidos y/o consideraciones finales del trabajo.
El momento actual del proyecto, tal como mencionábamos, atraviesa la etapa de
análisis preliminar de los primeros datos obtenidos en el trabajo de campo realizado en
la ciudad de Tandil, mientras que para el caso de la ciudad de Azul, aún nos
encontramos cargando y deputando la información relevada, por lo tanto no podrán ser
cotejados en la presente ponencia. Para la carga de las entrevistas de tipo cualitativas
y cuantitativas, se confeccionó una base de datos exclusiva, que contiene la
información sistematizada de un total de 40 entrevistas realizadas a organizaciones
estatales y no estatales en la ciudad de Tandil. Estos datos, bien nos valdrán de
importantes insumos empíricos, para realizar las primeras aproximaciones a los
resultados parciales de la ciudad de Tandil.
Cabe aclarar, que las entrevistas se realizaron, en su mayoría, a las Trabajadoras
Sociales de las instituciones, con el fin de recuperar sus percepciones y prácticas en
torno a la implementación de las leyes en cuestión.
Caracterización de la población usuaria
En primer lugar, es necesario distinguir el amplio espectro de instituciones que
formaron parte del trabajo de campo, las cuales se seleccionaron en función de
algunos criterios como: distribución geográfica, área de intervención (salud, educación
y desarrollo social), población beneficiaria, pertenecientes al sector público y público
no estatal, entre otros. En este sentido, los datos arrojan que, del total de 40
instituciones que forman parte de la muestra, 26 instituciones que hacen al 65 % son
estatales, y 14 instituciones que representan el 35 % restante, emanan de la sociedad
civil.
Respecto a la caracterización de la población usuaria de los servicios sociales
encontramos que, en algunos casos, para participar en la organización los
beneficiarios deben cumplir con ciertos requisitos, tales como: i) Pertenecer a una
zona geográfica, 12 instituciones respondieron que si (el 30% sobre el total de
instituciones), mientras que 20 contestaron que no (50% sobre el total de
instituciones); ii) Edad, cabe aclarar que en algunos casos, se seleccionaron más de
una franja etaria y los porcentajes para cada franja se calcularon sobre el total de
instituciones: los datos muestran que: 0-2 años: 0%, 4-6 años: 10 instituciones que
forman el 10%, 7-12 años: 15 instituciones que hacen al 37,5 %, 13-18 años: 13
instituciones que representan un 32,5%, 19-64 años: 6 instituciones que constituyen el
15%, y por último, mayores de 64 años, al igual que la anterior, identifica a 6
instituciones y hace al 15% del total; iii) Sexo, participan preferentemente mujeres
contestaron 17 instituciones siendo el 42,5% del total, mientras que varones
respondieron 14 instituciones configurando un 35% del total; iv) Tener alguna
enfermedad: 26 organizaciones respondieron que no, haciendo a un 65% del total y
sólo una respondió que si, mientras que el resto no identifico esta pregunta.
Sobre los espacios de gestión asociada previstos en la legislación de Infancia
Aquí nos interesa explicitar algunos datos parciales sobre los espacios de gestión
asociada que propone la ley de infancia, tales como: el Consejo Local de Promoción y
Protección de los Derechos del Niño. En este sentido, consideramos necesario
conocer si desde las instituciones entrevistadas, se ha participado del espacio del
Consejo Local, los resultados arrojan que sólo 13 instituciones han participado
mientras que otras 25 no lo han hecho, y las dos restantes no contestaron la pregunta.
Estas cifras dan cuenta que sólo el 32,5% del total de organizaciones participan del
Consejo Local, y superando la medida anterior un 62,5% no participa del espacio de
gestión.
A su vez, de las 13 instituciones que participan o han participado del espacio del
Consejo Local, la evaluación respecto al desempeño del mismo, ha sido para 6 de
ellas satisfactoria, para otras 6 poco satisfactoria y sólo a una institución le parece
insatisfactoria.
Ampliando algunos datos, nos encontramos que, en cuanto a la toma de decisiones en
el espacio del Consejo Local, la tendencia que mayormente predomina se encuentra
dada en un 15% por procesos en donde las acciones a desarrollar se deciden de
modo consensuado entre los participantes. Seguido por un 12,5 % de procesos en
donde las decisiones las toma el Estado municipal, aunque escuchando de modo no
vinculante la opinión de los participantes. Mientras que sólo un 5% considera que
prevalecen procesos en donde las decisiones las toma el Estado municipal, sin
considerar la opinión de los participantes. Cabe señalar, que estos porcentajes
representan el total de las 13 instituciones, o sea el 32,5% organizaciones que
mencionábamos más arriba, que constituyen a quienes participan o han participado
del Consejo Local.
Algunas consideraciones finales
Llegados al final de la ponencia, tal como hicimos referencia, el proyecto pretende
estudiar la implementación de la normativa provincial de infancia y violencia familiar,
con el fin de propiciar la inserción de la Universidad de pertenencia en la confección de
políticas públicas que atañen a la temática, considerando la importancia que amerita la
articulación con entes estatales encargados del diseño, elaboración, financiación y
aplicación de las mismas. En tal sentido, resulta fundamental destacar que los
resultados finales del proyecto, proveerán de insumos y herramientas teóricas y
empíricas, para un organismo público como el Observatorio Social Legislativo.
Cabe resaltar, que el momento actual de la investigación, se encuentra dado por la
sistematización de los datos de la ciudad de Azul, que no pudieron ser cotejados en la
presente ponencia, y que valdrán de complemento para el trabajo de campo realizado
en Tandil. Además, algunos de los resultados presentados en la ponencia, necesitan
ser ampliados y analizados con el resto de los datos que actualmente atraviesan el
proceso de depuración. Sin embargo, consideramos importante la oportunidad del
Encuentro para socializar los primeros avances de una temática tan relevantes en la
actual coyuntura social y política.
Por último, consideramos que estas aproximaciones al estudio de la infancia
contemplando la implementación de la normativa provincial, deben entenderse desde
un abordaje de la problemática pluricausal y compleja, requiriendo fundamentalmente
de un fuerte compromiso ético-político para encontrar soluciones efectivas.
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Modelos
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Roccatagliata, J. A. 2001. Territorio y Gestión. Ciudades, regiones y territorios en el
espacio mundial globalizado. Buenos Aires: Editorial Docencia, Fundación
Hernandarias.
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