De acuerdo a los hechos y la naturaleza de los problemas

Policía de Investigaciones de Chile
Dirección General
Informe
Situación de la probidad y las conductas indebidas en la
Policía de Investigaciones de Chile (PDI).
Comisión Permanente de Seguridad Ciudadana y Drogas de la Honorable Cámara de Diputados
Valparaíso, 4 de Diciembre de 2008
1
Policía de Investigaciones de Chile
Dirección General
Índice
I.-
Importancia en el proceso de desarrollo y modernización institucional. ................................ 4
II.-
Respecto de la política institucional. ..................................................................................... 4
III.-
De la estrategia de control interno. ................................................................................... 6
IV.-
Sobre las conductas indebidas en la PDI. ...................................................................... 11
V.-
Reforzamiento de los mecanismos de prevención y control. .......................................... 14
VI.-
Medidas en curso............................................................................................................ 14
Anexos. ........................................................................................................................................ 17
2
Policía de Investigaciones de Chile
Dirección General
Informe sobre la situación de la probidad y las conductas indebidas en la
PDI.
La Policía de Investigaciones de Chile enfrenta grandes desafíos provenientes tanto de las misiones que
la ley le asigna, como de aquellos escenarios y factores que surgen de un entorno dinámico y complejo,
donde intervienen variables externas y de naturaleza socio-política, y otras -de corte interno- relativas a
las capacidades, medios y competencias actuales1. El escenario en el cual se desenvuelve la institución
es relevante, no sólo por la transición de las expectativas externas, sino también por la necesidad de una
redefinición oportuna de sus desafíos.
Su Plan Estratégico de Desarrollo Institucional 2004-2010 – Plan Minerva- busca ofrecer a la sociedad
chilena un mejor servicio policial, incorporando a nuestros procesos de planificación los más modernos
conceptos de administración como: la gestión de calidad, el establecimiento de metas, la transparencia y
la responsabilización (accountability), la eficiencia y la eficacia y, finalmente, la ética pública y la probidad
funcionaria.
La agenda de desarrollo de la Policía de Investigaciones involucra la acción concertada en 9 pilares
estratégicos, sobre los cuales se está actuando y que soportan el andamiaje de la transición:
-
La mejor gestión del cambio organizacional
La mejor gestión financiera
Los mejores recursos humanos
La mejor gestión administrativa
La mejor gestión de la información
El mejor desempeño operativo
El mejor socio estratégico
La mejor gestión el conocimiento
El servicio público de mayor prestigio del sector de seguridad y justicia
Con el plan en marcha, los dos últimos años han estado marcados por numerosos avances en este
proceso. Variadas han sido también las revisiones y reformulaciones a muchos de los proyectosproductos y equipos involucrados, dada la complejidad que un cambio organizacional de este tipo
requiere. Asimismo, cabe reconocer que no ha sido fácil involucrar al conjunto de la organización en una
transición de esta naturaleza, que implica un cambio cultural a largo plazo. En suma, la tarea de adaptar y
adoptar nuevas lógicas o maneras de ‘hacer las cosas’ también ha sido una difícil tarea.
Por cierto, dado lo particular de la labor policial y lo demandante de la misma, en muchas ocasiones esta
gradual mutación resulta imperceptible en el día a día. Es por ello que es importante detenerse a mirar
qué y cómo lo hemos hecho, pues más allá de las evaluaciones, esto contribuye a recordar que estos
cambios no son gratuitos: son el fruto de la labor diaria de hombres y mujeres que hacen grande a
nuestra Policía. El balance a la fecha ratifica al menos, que vamos por el camino correcto. Las distintas
encuestas y estudios de opinión demuestran que esta transición es, para la sociedad chilena, una
realidad que es valorada2.
En el año 2008 la Policía de Investigaciones de Chile cuenta con 4.842 oficiales policiales (promedio anual al 30 de noviembre),
Se organiza en 223 Brigadas Operativas (90 BICRIM y 133 Brigadas Especializadas) y posee 128 cuarteles, con una cobertura
en 98 comunas (28,3% de las 346 comunas del país).
2 Desde el año 2004 la Fundación Paz Ciudadana viene registrando 6 consultas relativas a la gestión de la PDI. Las evaluaciones
en todos los tópicos presentan evoluciones muy positivas, y aumentos porcentuales que no se habían registrado en mediciones
1
3
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I.-
Importancia en el proceso de desarrollo y modernización institucional.
Las conductas indebidas son una amenaza permanente y latente en una policía. Los policías se ven
expuestos cotidianamente a distintas situaciones que generan decisiones rápidas, donde se pone a
prueba el profesionalismo y los valores. En otras palabras, el nivel de exposición es mayor al de un
ciudadano.
La falta de probidad, la corrupción y los procedimientos irregulares son conductas calificadas como
“indebidas” en una institución policial. Estas son materias fundamentales en el proceso de modernización
de la PDI, pues de esta manera calidad, eficiencia y eficacia policial adquieren trascendencia Es por ello
que su Plan Estratégico 2004-2010 (Plan Minerva) así lo considera, justificando todo emprendimiento en
esa dirección al amparo de tres conceptos claves en ese proceso: más accountability –que la policía
entiende como más control externo, rendición de cuenta o cuenta pública-, responsabilización de las
jefaturas y transparencia en todo momento.
No hay otra policía en la región que haya emprendido un esfuerzo de cambio tan significativo en la
década. Se trata de un cambio organizacional y cultural y de una nueva visión del trabajo policial, y no
sólo de una transformación tecnológica y material.
La estrategia de modernización asume la necesidad de generar cambios, especialmente en materia de
hábitos y patrones de conducta y de pensamiento que estén a la altura de una policía moderna,
democrática y apegada a la ética pública. Se trata de contar con una nueva policía. En esa dirección que
se ha encaminado el quehacer institucional entre el 2004 y el 2008.
Como señal de preocupación por la materia es preciso recordar que en Junio de 2008 se promulgó la
nueva versión del Código de Ética Profesional de la Policía de Investigaciones de Chile (Orden General
Nº 2.186 del 20 de Mayo del 2008), cuyos contenidos toman la experiencia internacional y las nuevas
tendencias en materia de ética y deontología policial para los funcionarios encargados de hacer cumplir la
Ley. Dicho marco normativo promueve no sólo una “ética de la responsabilidad”, también genera las
condiciones para avanzar hacia una “cultura de la responsabilidad”.
II.-
Respecto de la política institucional.
La primera y más importante práctica en este contexto, es que la Policía de Investigaciones ha mantenido
desde 1993 una política institucional invariable de absoluta transparencia y promotor del control social
externo y accountability, que respalda el monitoreo de la conducta funcionaria a través de adecuados
mecanismos de control y fiscalización.
Según ésta, los problemas de probidad, conductas indebidas y otras contrarias a la ley no se esconden.
Cualquier acto reñido con los pilares de la conducta y deontología policial se rechaza y concluye
generalmente con el alejamiento del funcionario, independientemente de lo que señalen, finalmente, los
tribunales de justicia. Ello, porque se estima que un valor social fundamental a asegurar y promover es la
confiabilidad y credibilidad de la institución y que las faltas a la probidad y conductas indebidas o el simple
incumplimiento de los valores institucionales –aún cuando no necesariamente supongan un acto ilegal- en
la práctica dañan la confianza ciudadana y la fe pública. En este contexto, una institución policial es una
anteriores. Por ejemplo, en la última encuesta nacional de Julio del 2008, un 63,3% opina que somos más profesionales que
antes, un 59,2% afirma que somos más eficientes, un 55,9% sostiene que entregamos un mejor servicio que hace 1 años atrás.
Finalmente, 1 de cada 2 personas nos tiene más confianza (52,4%) que un año antes. Ver Anexo 3
4
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organización cuyo ejercicio se realiza en el escenario de la co-producción de seguridad y justicia,
apegándose a los valores de la democracia y al ejercicio del moderno estado de derecho.
Esta postura ha sido objeto a su vez de cuestionamiento y reconocimiento, tanto interno como externo. La
política de transparencia ha sido objeto de crítica, pues -según afirman sus detractores- habría
contribuido a crear una imagen negativa sobre el detective, por cuanto al hacerse público las causales y
circunstancias del alejamiento de algunos funcionarios policiales se alimentaría la percepción de la
existencia de problemas de conducta.
En general, la política no ha variado de ninguna forma. Es decir, tres son las directrices fundamentales:
i)
No se acepta ni permite ninguna ventana rota”, por mínimas que sean las consecuencias a
juicio de alguien;
Las faltas a la probidad por parte de un funcionario se rechaza y se condena sin
contemplaciones; y,
Cualquier acto reñido con los pilares de la conducta policial se rechaza y los funcionarios
son alejados inmediatamente.
ii)
iii)
En una evaluación retrospectiva, se puede afirmar que esta política ha rendido fruto en los últimos años.
Por una parte, hay una favorable percepción ciudadana que indica una notable y positiva mejora en la
imagen de la policía en esta materia, luego de que el Mando Institucional –con una reconocida política de
transparencia y tolerancia cero- enfrentara decididamente la erradicación de estas conductas y mejorara
los mecanismos de control que facilitaban este tipo de desviaciones desde la deontología.
Más allá de reconocer que esta actitud de transparencia institucional –que asume la entrega de
información a la opinión pública- implicó un costo importante, con el tiempo hemos recibido el
reconocimiento de instituciones internacionales3 y nacionales, como también de la sociedad civil hasta el
punto de que hoy se constata una importante mejora en la percepción de la sociedad y sus autoridades,
como lo muestran en los últimos años diversos estudios independientes, que a continuación se citan, y
que revelan que las conductas indebidas no son un problema sistémico y, menos aún, generalizado.
La estadística del Ministerio del Interior (ENUSC-2003-2007), de la Fundación Paz Ciudadana (20042008) y del Instituto Libertad y Desarrollo (2004-2008) confirman cuatro hechos indiscutibles, que
demuestran que el problema no es extendido:

Hay una percepción de corrupción –una representación social- en que la gente cree que una
policía es o puede ser corrupta. Pero la realidad es diferente, como lo reflejan los estudios
de opinión.

Desde que comienzan a medirse estas materias a través de estudios independientes de la
PDI, las encuestas revelan que la envergadura del “problema” no es tal4. El Ministerio del
Interior -con estudios nacionales con una muestra de más de 20 mil encuestados- informa
Por ejemplo, con la inclusión de esta policía en el estudio realizado en el año 2005 por el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) en conjunto con la Secretaría Nacional de Seguridad Pública del Gobierno Federal de Brasil, que buscada
identificar estándares de gestión en este campo, destacándola junto a sus pares de Irlanda del Norte, la Policía de la Ciudad de
San José-California, la Policía Metropolitana de Londres y Perú.
4 En el año 2006 la encuesta del Centro de Estudios Públicos constata la disminución del porcentaje de personas que perciben
corrupción en la Policía de Investigaciones, desde un 35% a 33%, ubicándola en el 2do lugar de las organizaciones mejor
evaluadas en esta materia y la única de todas las instituciones que disminuye este índice entre el 2002 y el 2006. Estudio
Nacional de Opinión Pública N° 54, Diciembre de 2006. Muestra de 1.505 personas entrevistadas en 150 Comunas del país,
margen de error de 3%.
3
5
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que entre los años 2004 y 2007 el porcentaje de personas que han sido victimas o testigos
de soborno es inferior a 0,3% (Anexo 1).

La Fundación Paz Ciudadana –con encuestas telefónicas de más de 12 mil casos- revela
una notable disminución de las personas que señalan haber sido víctimas o testigos de un
acto en el cual algún funcionario de la PDI les pide algún favor o coima, desde 5,8% el 2004
a 3,4% el 2008 (Anexo 2).

Cada año hay menos personas que denuncian hechos reales de esta naturaleza, como lo
demuestra el estudio de Libertad y Desarrollo 20085, donde el porcentaje de menciones que
involucran a la PDI varía de 0,6% en el 2006 a 1,6% en el 2007, encontrándose en la franja
del margen de error estimado cercano al 4%.
En base a los antecedentes expuestos, se podría concluir que la victimización por coimas y sobornos a
manos de un funcionario de la PDI es más bajo que cualquier policía en América Latina, incluso que otras
instituciones públicas nacionales, y que ello no es una práctica sistemática en los últimos años.
A lo señalado se agregan otros antecedentes relevantes. Por ejemplo, el último informe sobre derechos
humanos y abusos policiales, elaborado por la Universidad Diego Portales (Informe Anual sobre Derechos
Humanos en Chile 2005, pp. 189), reconoce un gran avance y una significativa evolución en materia de
conductas policiales.
En cuanto a la transparencia de los actos, las últimas mediciones señalan una tendencia favorable y
certifican que las acciones emprendidas han llevado a la PDI a ser una de las instituciones mejor
evaluada. En efecto, el “Barómetro de Acceso a la Información”, elaborado por la Universidad Diego
Portales, sitúa en el 2006 a la Policía de Investigaciones como la quinta mejor evaluada entre 45
entidades públicas y privadas, mientras que en los Barómetros de los años 2007 y 2008 la PDI asciende
al tercer y segundo lugar, respectivamente.
No obstante, si bien la política institucional de “tolerancia cero” ha marcado el sello de la gestión en los
últimos años y, producto de ella, en el último tiempo ha bajado el umbral de tolerancia en el personal,
materia sensible desde la perspectiva cultural y psicosocial, cabe consignar que en ocasiones las
decisiones adoptadas por el Consejo Superior de Ética Policial han encontrado dificultades ante la
Contraloría General de la República, a raíz de nuestra voluntad por actuar de una manera rápida,
oportuna y eficaz, respetando –por cierto- las reglas básicas del debido proceso.
En esta misma línea, también surgen apreciaciones diferentes respecto a la vigilancia de la fe pública,
pues no sólo interesa cumplir la ley sino que también –dada la relevancia de la función policial- es preciso
sancionar cualquier conducta indebida que perturbe o lesione la calidad de garantes del Estado de
Derecho. En este sentido, la institución necesita más atribuciones para alejar a funcionarios que no
respetan las normas y valores.
III.-
De la estrategia de control interno.
Es importante señalar que esta policía tiene una desarrollada reglamentación orientada a la fiscalización
de los procedimientos y conductas de sus funcionarios.
5
http://www.lyd.com/LYD/index.aspx?channel=3800
6
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Se pueden distinguir diversos controles que, atendida la naturaleza de quien o quienes los ejercen, así
como los grados de independencia y los fines que orientan su acción, se pueden clasificar como
herramientas e instancias de control interno, que han permitido detectar y denunciar hecho ilícitos ante el
Ministerio Público.
Los controles internos se encuentran referidos a un conjunto de herramientas y programas -coordinados
por la propia autoridad- que ayudan a proteger y fomentar una cultura de autocontrol al interior de la
organización. Estos controles internos se dirigen a asegurar:
1.
2.
3.
4.
5.
La confiabilidad de los sistemas de información institucional;
El resguardo de los activos de la institución;
Objetivos de eficiencia y eficacia operacional;
El cumplimiento de la normativa vigente; y,
La adhesión del personal a las políticas y normas prescritas por la administración pública.
Más allá de la observancia de las normas contempladas en la Ley Orgánica de la Policía de
Investigaciones de Chile (D.L. N° 2.460, 1982); el Estatuto del Personal (DFL Nº 1, 1980); el Reglamento
de Disciplina del Personal (Decreto Nº 40, 1981) y el Reglamento de Sumarios Administrativos e
Investigaciones Sumarias del Personal (D.S. N° 1,1982), existen otros referentes normativos e
institucionales importantes, como son:

El Código de Conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley (Resolución
Nº 34/169 de la Asamblea General de Naciones Unidas, 1979);

La Ley de Probidad Administrativa aplicable a los Órganos de la Administración del Estado
(Nº 19.653, 1999);

Los Tribunales de Justicia y la Contraloría General de la República y,

El Código de Ética Profesional de la Policía de Investigaciones de Chile (Orden General Nº
2.186 del 20 de Mayo del 2008).
Además de la responsabilidad directa de las jefaturas y del mando policial, la Policía de Investigaciones
de Chile cuenta con instrumentos especializados que actúan permanentemente y que se pueden
desglosar en instancias de control, herramientas de fiscalización e instancias de observancia de la
actuación policial.
Mecanismos de control:
6

La Inspectoría General -responsable de la fiscalización y el control administrativo y
procedimental- , de la cual dependen dos instancias relevantes:

El Departamento V “Asuntos Internos”6: Su misión es efectuar las indagaciones respecto
de reclamos de particulares por actuaciones funcionarias, especialmente aquellas
reñidas con la ética, la honestidad, la probidad y la ley chilena, además de los reclamos
formulados por las autoridades judiciales y administrativas.
Creado por Orden General N° 639 del 19.NOV.1982
7
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
El Departamento VII “Control de Procedimientos Policiales”7: Su propósito es realizar
indagaciones destinadas a optimizar los procedimientos policiales que lleve a efecto el
personal e informar cuando haya detectado errores reiterados, omisiones, deficiencias o
imprudencias por parte de los funcionarios, en la evaluación de un procedimiento
policial.
Herramientas de fiscalización:
Entre las herramientas de fiscalización, destacan 3 mecanismos especializados que ayudan a garantizar
la probidad funcionaria:
1. La aplicación de test de consumo de drogas;
2. La existencia de mecanismos de recepción de denuncias anónimas; y,
3. La Unidad de Auditoría Interna.
En cuanto a la aplicación intensiva del test de drogas, la Orden General N° 1.496 de 1997 crea el
procedimiento para la toma de muestra y análisis químico de orina, con el fin de detectar la existencia de
cocaína y sus metabolitos u otros tipos de drogas estupefacientes o psicotrópicas. Para garantizar el uso
aleatorio y masivo de estos test, el Presupuesto del año 2006 contempló la adquisición de un equipo de
análisis de gases para el Laboratorio de Criminalística Central por un valor superior a $ 50 Millones. Esto
ha permitido un menor costo de aplicación de esta herramienta y un uso más frecuente y extendido.
En la última década se han aplicado más de 7.100 test. Como resultado de estos, 54 Oficiales han sido
alejados o se han retirado voluntariamente de la institución. Este control ha permitido detectar que no
más del 0,76% de los test aplicados a oficiales policiales entregan un resultado “positivo” (también 0,76%
entre el 2007 y el 2008).
Al respecto, cabe informar que han aumentado el número de test y hasta la fecha durante el 2008 se han
aplicado 1.775 pruebas, de las cuales sólo 9 han dado resultado “positivo” y otros dos casos en que los
oficiales no aceptaron someterse a este test, por lo cual fueron alejados de la institución.
Tabla Nº 1: Aplicación de test de orina
para detección de consumo de droga en personal de la PDI 2001-2008
2001/2003
2004/2006
20007/2008
Total
Positivo
21
14
19
Negativo
1.668
2.890
2.492
Test / Funcionarios
% sobre el total de
test
1.689
2.904
2.511
7.104
1,24
0,48
0,76
0,76
54
7.050
Información al 30 de Noviembre de 2008
En relación a los mecanismos de recepción de denuncias y quejas, la Orden General N° 1.599 de
1998 crea un mecanismo que autoriza al personal y a cualquier ciudadano a dar a conocer, incluso en
forma anónima, quejas, inquietudes o denuncias ante la Inspectoría General, el Departamento V
(“Asuntos Internos”) y el Departamento de Contrainteligencia, sobre situaciones relativas a la ética, a la
7
Creado por Orden General N° 1.190 de 09.DIC.1993
8
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probidad funcionaria y a hechos o circunstancias que signifiquen desprestigio institucional y que deban
ser investigados.
Estos mecanismos de denuncias muestran una importante utilidad en materia de control sobre la
conducta funcionaria, como lo demuestra la serie de tiempo de los últimos 4 años (Tabla Nº 2: Estadística
2005 – 2008 sobre números de reclamos y mecanismos de denuncias por conductas indebidas en
oficiales policiales de la PDI).
Tabla Nº 2: Cantidad de reclamos y acusaciones por conductas indebidas
en personal de la PDI, según fuente 2005 – 2008
Frecuencia
%
Recepción de reclamos
2005
2006
2007
2008
20052008
Personal
Por llamados telefónicos, Anónimos,
Fax, Notas o Cartas
Por Tribunales, Fiscalías, Cortes de
Apelaciones
213
182
147
138
680
60,7
76,8
46,1
44,1
55,7
46
27
59
73
205
13,1
11,4
18,5
23,3
16,8
59
8
111
91
269
16,8
3,4
34,8
29,1
22,0
Oficios Institucionales
30
20
2
9
61
8,5
8,4
0,6
2,9
5,0
Depto V
3
0
2
5
0,9
0,0
0,0
0,6
0,4
319
313
1220
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Total
351
237
2005
2006
2007
2008
20052008
Información al 30 de Noviembre de 2008
En los últimos 24 meses, el Departamento V “Asuntos Internos” recibió 632 denuncias o quejas de origen
interno y externo: el 45,1% de los reclamos son formulados por el propio personal institucional (285
denuncias), 20,9% son comunicados anónimos, llamados telefónicos o cartas (132 Denuncias), un 32%
se originan en Tribunales, Fiscalías o Cortes de Apelaciones (202 comunicaciones) y 2% por
requerimientos o instrucciones del mando Institucional (11 peticiones de Investigación Interna y 3 por
Departamento V). Tabla Nº 3: Estadística Bianual 2005- 2008 sobre número de reclamos y mecanismos
de denuncia por conductas indebidas en personal de la PDI.
Tabla Nº 3: Cantidad de reclamos y acusaciones por conductas indebidas
en personal de la PDI, según fuente Estadística Bianual 2005 – 2008
Total
Recepción de reclamos
% Distribución
Total
% Distribución
2005/2006
2005/2006
2007/2008
2007/2008
Personal
395
67,2
285
45,1
Por llamados telefónicos, Anónimos, Fax, Notas o Cartas
73
12,4
132
20,9
Por Tribunales, Fiscalías, Cortes de Apelaciones
67
11,4
202
32,0
Oficios Institucionales
50
8,5
11
1,7
Depto V
3
0,5
2
0,3
588
100
632
100,0
Total
Información al 30 de Noviembre de 2008
En cuanto al perfil de los problemas denunciados (ver tabla Nº 4, Estadísticas 2005 – 2008, Perfil de
conductas irregulares en oficiales policiales denunciadas / informadas al Departamento V “Asuntos
Internos” de la PDI)., se observa una mayor incidencia de reclamos por “Prepotencia, amenazas y
lesiones” (31,5%), precedido de otros reclamos por “actuaciones irregulares” (48%), seguido de
acusaciones de “vinculación a delincuentes” (8,3%) y “deudas” (4,1%).
9
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No obstante lo señalado, en la mayoría de los casos no siempre es posible un esclarecimiento de los
hechos en atención a que en ocasiones no hay una “denuncia o acusación responsable”: De los 228
acusaciones por “prepotencia, amenazas y lesiones”, sólo en un 7% de los casos (16) fue posible que el
Depto. V estableció era el hecho denunciado. En el caso de “vinculación con delincuentes y traficantes”,
de las 46 acusaciones en un 47,8% (22 casos) se estableció el hecho.
Tabla Nº 4: Materias reclamadas o denunciadas contra personal de la PDI,
informadas al Depto. V “Asuntos Internos”. Estadística 2005-2008
Frecuencia
%
Recepción de reclamos
2005
2006
2007
2008
20052008
2005
2006
2007
2008
20052008
Prepotencia, amenazas y lesiones
Vinculación con delincuentes,
traficantes y probidad
91
65
117
111
384
25,9
27,4
36,7
35,5
31,5
34
21
34
12
101
9,7
8,9
10,7
3,8
8,3
Deudas
10
9
16
15
50
2,8
3,8
5,0
4,8
4,1
Apremios Ilegítimos
8
10
2
8
28
2,3
4,2
0,6
2,6
2,3
Apropiación Indebida
12
4
13
15
44
3,4
1,7
4,1
4,8
3,6
Violencia Intrafamiliar
11
1
1
2
15
3,1
0,4
0,3
0,6
1,2
Acoso Sexual
3
5
2
1
11
0,9
2,1
0,6
0,3
0,9
Otras actuaciones irregulares
182
122
134
149
587
51,9
51,5
42,0
47,6
48,1
Total
351
237
319
313
1220
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Información al 30 de Noviembre de 2008
En otro orden, para asegurar las actuaciones administrativas y la confiabilidad de los sistemas, la Unidad
de Auditoría Interna, creada por la Orden General N° 2030 en el año 2004, se orienta al ejercicio de la
función de control interno de carácter global y estratégico, fundamentalmente preventivo y de apoyo a la
gestión de la Dirección General.
A esta unidad le corresponde la evaluación de los sistemas de Control Interno, de su nivel de pertinencia
y desarrollo, sobre la base de un plan anual que contiene tres tipos de evaluaciones definidas por: i) Los
Objetivos Gubernamentales de Auditoría, establecidos por el Presidente de la República, que buscan
fomentar objetivos transversales y la sinergia del control público; ii) Los Objetivos Ministeriales de
Auditoría, definidos por el Ministro de Defensa Nacional, y que buscan fomentar la coordinación sectorial
e incentivar la adhesión a la ejecución de planes recursivos de control; y, iii) Los Objetivos Institucionales
de Auditoría, definidos por el Director General de la Policía de Investigaciones, que obedecen a las
necesidades específicas de control de la entidad.
Instancias de observancia:
8

Un “Consejo Superior de Ética Policial”8, que se ocupa de la observancia y promoción
de la ética, la deontología policial y la probidad.

Un “Comité de Ética de la Jefatura de Educación Policial”, que como el anterior se
ocupa de la promoción de la ética y la probidad en el sistema de instrucción y
enseñanza.
Orden General N° 1.523 de 1997.
10
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
IV.-
La “Junta Extraordinaria de Oficiales” 9 que, por circunstancias especiales calificadas
por el Director General, resuelve sobre el retiro inmediato de Prefectos, Subprefectos y
Comisarios.
Sobre las conductas indebidas en la PDI.
La estadística del período 2000-2008 permite ilustrar el impacto de los controles en la institución (Tabla
Nº 8: Alejamiento de Funcionarios de la PDI 2000-2008. Estadística según causales):

En términos generales, entre los años 2000 y 2008 (hasta el 30 de Nov. de 2008), 1.456
funcionarios de las diversas plantas han pasado a retiro. Entre las causales de alejamiento
destaca un 6% por calificación insuficiente (88 casos), un 7,2% por decisión del Consejo
Superior de Ética Policial (105 casos), 2,2% por Ley de Probidad (32 casos); y 3,3% por
Medida Disciplinaria (48 casos).

Específicamente, en el caso de los Oficiales Policiales, en el mismo período, 881 Oficiales
Policiales han pasado a retiro por diversas circunstancias. Entre las causales de
alejamiento destaca un 10,2% por decisión del Consejo Superior de Ética Policial (90
casos), 1,8% por Ley de Probidad (16 casos); y 4,4% por Medida Disciplinaria (39 casos).
A esto hay que agregar los 10 funcionarios alejados recientemente por su vinculación a la
llamada “red de corrupción”.

En este contexto, la tasa de alejamiento de Oficiales Policiales Profesionales de Línea
alejados por conductas indebidas (por cada 1000 oficiales) disminuye significativamente. Por
ejemplo, el año 2000 fueron alejados 11 oficiales de cada 1000 detectives, mientras que en
el 2007 la tasa desciende a sólo 2 c/mil detectives.
Tabla Nº 7: Tasa Anual de alejamiento de Oficiales Policiales Profesionales de Línea por conductas indebidas,
por cada 1.000 Oficiales Policiales.
Consejo de Ética
2000
2001
2002
21
16
12
Ley de Probidad
2003
2004
2005
2006
2007
2008*
11
12
12
5
1
3
8
3
1
1
Medida Disciplinaria
14
6
6
1
7
1
1
3
Subtotal
35
30
21
2
19
16
13
8
Total de Oficiales Policiales (promedio) 3.195
Tasa OP alejados v/s Dotación de OP
cada año.
11,0
1
3.238
3.345
3.483
3.518
3.753
3.776
4.027
4.842
9,3
6,3
0,6
5,4
4,3
3,4
2,0
0,2
* Información al 30 de Noviembre de 2008
De esta forma, es preciso distinguir entre “faltas individuales” versus “corrupción sistémica”, que se refiere
a cuando el sistema es lo suficientemente vulnerable como para permitir que estas prácticas se realicen
habitualmente. Una cosa es el control sistemático y la permanente aplicación de los mecanismos de
control y sanción -orientados a la persecución de las conductas indebidas- y otra cosa es que existan
condiciones que faciliten la generación y reproducción de conductas indebidas. En la Policía de
Investigaciones ni los tipos de faltas ni el perfil de las personas involucradas se repite en el tiempo.
9
Art. Nº 65, de D.F.L. N° 1, de 1980, Estatuto del Personal de la Policía de Investigaciones de Chile.
11
Policía de Investigaciones de Chile
Dirección General
El estudio realizado entre el 2006-2007 en la Policía de Investigaciones, sobre la base de encuestas10 y
grupos focales, revela que -si bien existe una percepción general de que la frecuencia de conductas
indebidas al interior de la Policía de Investigaciones es baja- el umbral de calificación de gravedad es alto.
En otras palabras, mientras la aceptabilidad sea baja y el rechazo sea alto, existe entonces un capital
preventivo importante en la PDI, especialmente ante “conductas tipo” asociadas a la corrupción, tales
como el robo, la exigencia de soborno y permitir el ingreso o salida de personas con situaciones judiciales
pendientes.
En otras palabras, mientras la aceptabilidad sea baja y el rechazo sea alto, existe entonces un capital
preventivo importante en la PDI, especialmente ante “conductas tipo” asociadas a la corrupción, tales
como el robo, la exigencia de soborno y permitir el ingreso o salida de personas con situaciones judiciales
pendientes.
Esto se debe también a la formación que se entrega -en materias de tipo legal, reglamentario y ético- en
todas las etapas de instrucción, actualización y perfeccionamiento del personal. De hecho, se dividieron
las cátedras de derechos humanos y de ética policial, con el fin de profundizar en ambas materias. A lo
anterior agrego que la formación ética y deontológica es transversal a cada curso que se imparte, tanto
en la Escuela de Investigaciones como en la Academia Superior.
Se realizó un Estudio Nacional que consideró una muestra de 1.192 encuestados, 31 entrevistas a altos funcionarios y 10
grupos focales. Estudio Modelo de Evaluación, Prevención y Monitoreo de Conductas Indebidas en la Policía de Investigaciones
de Chile, Diciembre de 2007.
10
12
Policía de Investigaciones de Chile
Dirección General
Tabla Nº 8: Alejamiento de Funcionarios de la PDI 2000-2008. Estadística según causales.
AÑOS
CAUSAL
PLANTA DE APOYO
GENERAL
2000
2001
2002
2003
Calificación Insuficiente
7
5
4
6
Consejo de Ética
5
5
1
Medida Disciplinaria
2
Ley de Probidad
Retiro Voluntario Anual - Temporal
11
TOTAL GENERAL
% TOTAL GENERAL
1
2005
2006
2007
2008 Acumulado
4
1
4
1
1
2
2
1
8
3
1
2
2
22
7
5
10
16
32
15
4
9
16
156
94
65
386
Lista Anual Retiro y otras causales
3
8
2
7
11
10
17
27
32
117
Total PLANTA APOYO GENERAL
28
48
19
20
28
33
176
125
98
575
Calificación Insuficiente
10
18
12
3
Consejo de Ética
21
16
12
8
3
Ley de Probidad
PLANTA DE OFICIALES
2004
3
4
2
3
1
56
11
12
12
5
1
90
1
1
3
1
7
1
1
3
4
2
52
6
6
7
62
63
16
Medida Disciplinaria
14
6
6
Junta Extraordinaria
1
5
1
Retiro Voluntario Anual - Temporal
11
10
15
11
Lista Anual Retiro y otras causales
16
27
34
17
8
6
112
TOTAL PLANTA DE OFICIALES
73
90
83
33
40
35
241
Calificación Insuficiente
17
23
16
9
3
8
3
Consejo de Ética
26
21
13
0
12
13
Ley de Probidad
0
16
6
2
3
5
Medida Disciplinaria
16
6
8
2
11
Otras causas
42
72
59
40
Total
101
138
102
53
Calificación Insuficiente
16,8
16,7
15,7
Consejo de Ética
25,7
15,2
12,7
Ley de Probidad
0,0
11,6
5,9
Medida Disciplinaria
15,8
4,3
Otras causas
41,6
52,2
Total
39
71
44
229
88
72
380
168
118
881
7
2
88
14
5
1
105
0
0
0
32
1
1
3
0
48
39
41
399
278
213
1183
68
68
417
293
216
1456
17,0
4,4
11,8
0,7
2,4
0,9
6,0
0,0
17,6
19,1
3,4
1,7
0,5
7,2
3,8
4,4
7,4
0,0
0,0
0,0
2,2
7,8
3,8
16,2
1,5
0,2
1,0
0,0
3,3
57,8
75,5
57,4
60,3
95,7
94,9
98,6
81,3
100,0
100,0
100,0
100,0
Información al 30 de Noviembre de 2008
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
13
Policía de Investigaciones de Chile
Dirección General
V.-
Reforzamiento de los mecanismos de prevención y control.
En relación a los mecanismos y medidas que la institución viene desarrollando a fin de resguardar,
prevenir y controlar, la probidad de los funcionarios, cabe hacer presente que el problema tiene distintas
aristas, que lo van haciendo cada vez más complejo.
Advirtiéndose esta situación, en el año 2004 se realizó un estudio exploratorio y cualitativo sobre factores
de riesgo asociada a conductas indebidas. Más tarde, desde el 2006 la PDI -a través del Proyecto 10 de
su Plan Estratégico– viene estudiando y diseñando mejores mecanismos de monitoreo, control y
prevención.
En efecto, con el propósito de actuar sobre bases científicas sólidas, con recursos del presupuesto anual
en el año 2006 ser realizó un estudio para contar con un Modelo de Evaluación, Prevención y Monitoreo
de Conductas Indebidas en la Policía de Investigaciones de Chile, que consideró una muestra de 1.192
encuestados, 31 entrevistas a altos funcionarios y 10 grupos focales.
Este contempló tres etapas: i) Estudio evaluativo del sistema disciplinario y reglamentación vigente; ii)
Encuesta de percepción de conductas indebidas entre el personal institucional; iii) Propuesta de modelo
de prevención y monitoreo. Este modelo, basado en un enfoque de prevención situacional y factores de
riesgo, se encuentra en implementación.
Esto se traduce en medidas concretas en los siguientes campos:
1.
2.
3.
4.
Perfeccionamiento de los mecanismos de selección de personal;
Reforzamiento de valores policiales en la primera etapa de formación profesional;
Reforzamiento cíclico de valores en personal que lleva años;
Generación de una mayor capacidad de la institución para identificar y monitorear factores
de riesgo;
5. Explicitación de conductas ejemplares y reforzamiento de conductas positivas;
6. Consolidación de mecanismos que aumentan la capacidad de detección de casos de faltas
a la probidad, corrupción y procedimientos irregulares; y,
7. Exploración y búsqueda de estrategias validadas para tratamiento el tema.
Lo anterior, por cuanto la experiencia internacional en materia de corrupción policial y estrategias de
contención aconsejan un enfoque situacional y preventivo y no sólo punitivo, es decir, trabajar los factores
y circunstancias que generan oportunidades para corromper. Indudablemente, cualquier estrategia de
contención pasa por un buen control externo e interno, y acciones orientadas a prevenir este tipo de
conductas.
VI.-
Medidas en curso.
Si bien la institución no enfrenta una situación de corrupción sistémica, tal como lo demuestran los
argumentos y cifras entregadas, si se ha considerado oportuno adoptar 19 medidas que profundizan
nuestra política de tolerancia cero, especialmente a nivel de prevención, control y monitoreo de conductas
indebidas, las cuales pasan a ser materia de rendición de cuenta de las respectivas jefaturas y
reparticiones involucradas en su implementación.
14
Policía de Investigaciones de Chile
Dirección General
En el ámbito de la prevención, destacan:
1.
El reforzamiento, en términos de recursos humanos del Departamento V de Asuntos
Internos y del Departamento VII de Procedimientos Policiales, ambos de la Inspectoría
General, con personal abocado a la investigación de las denuncias y quejas contra
funcionarios, y el perfeccionamiento de los procedimientos de vigilancia de las actuaciones
de los funcionarios.
2.
La creación de una Unidad de Análisis y Monitoreo de conductas ilícitas e indebidas en la
Inspectoría General, anticipando tendencias y recomendando cursos de acción que
aseguren una eficaz prevención y control.
3.
La implementación a contar de Abril de 2009 de un programa permanente de actualización
de conocimientos y prácticas modernas de gestión policial a través de la Academia Superior
de Estudios Policiales, en base a tres módulos dirigido a oficiales con 5, 10 y 15 años, lo que
permitirá el reforzamiento en materia operativa y administrativa y, especialmente, en ética y
deontología policial.
4.
La creación de un Departamento de Derechos Humanos y Deontología Policial en la
Jefatura de Educación Policial, destinada a realizar análisis de casos y gestión de
conocimiento, a fin de identificar medidas preventivas y diseminar buenas prácticas
directamente en todos los estamentos de aspirantes e indirectamente en toda la institución.
5.
El reforzamiento académico-valórico del personal que se desempeña -vinculado a la
Escuela de Investigaciones Policiales- como tutor de Oficiales Policiales egresados,
integrando prácticas más modernas de inducción a la labor operativa y de acompañamiento
del personal nuevo.
6.
La creación de una Comisión Especial ad hoc para estudiar, revisar y proponer mejoras al
cuerpo jurídico y reglamentario de la PDI que permita un eficaz monitoreo y control de las
conductas funcionarias, con el apoyo de instituciones y especialistas nacionales e
internacionales.
7.
La anticipación de los plazos de ejecución del Proyecto 10 del Plan Minerva que busca
generar, ejecutar y sistematizar estrategias orientadas a evitar que una conducta indebida
se lleve a cabo, mejorar la gestión de información intra y extrainstitucional relativa a actos de
falta a la probidad y la labor de los organismos de control y sanción y, finalmente, promover
medidas normativas y reafirmar los valores policiales.
8.
La ejecución de un programa de inducción a nivel nacional como parte de la Agenda de
Probidad y Transparencia, sobre la base de charlas sobre acceso a la información pública
(Ley 20.285), que se inició la semana pasada en la Región Policial Metropolitana,
anticipando el escenario de abril del 2009, que persigue capacitar al personal en el ejercicio
de los derechos ciudadanos y las obligaciones del personal de la PDI. Es proceso concluye
la segunda quincena de enero.
En el ámbito del control:
9.
Se fortaleció el liderazgo de la Jefatura Nacional de Delitos contra la Propiedad,
nombrándose a un Oficial General a cargo de esta jefatura, el Prefecto Inspector Raúl
15
Policía de Investigaciones de Chile
Dirección General
Liberona, así como a un nuevo jefe a cargo de Brigada de Robo Metropolitana (BIROM),
Subprefecto Víctor Fuentes Faúndez, especialista en esta área.
10.
Se creará la figura de un “Contralor Regional Interno”, que tendrá por misión contribuir a
desconcentrar la labor de la Inspectoría General y, de esta forma, hacer más efectivos y
directos los mecanismos de fiscalización y supervisión en cada región policial del país.
11.
Se pondrá en marcha una Comisión Especial para formular propuestas que permitan
perfeccionar las atribuciones del Consejo Superior de Ética Policial, tendiente a facilitar el
alejamiento de funcionarios por conductas indebidas.
12.
Se continuará la aplicación selectiva y aleatoria, y se aumentará la cantidad de test de
drogas entre el personal institucional.
13.
Se creará otra una Unidad Especial abocada a diseñar los mecanismos y cursos de acción
que correspondan para mejorar la respuesta a las quejas y denuncias de los ciudadanos,
que facilite la pre-denuncia vía web. Este deberá ofrecer, además, garantías de reserva y
confidencialidad al personal interno y a los ciudadanos que denuncian, facilitando el control
social interno y externo y el accountability policial necesario ante hechos de esta naturaleza.
14.
Se introducirán nuevos índices de gestión en el sistema de monitoreo y control a través de la
Orden General que determina las metas, índices y descriptores de la gestión policial 20092010 de la PDI. Estos se refieren al desempeño de los jefes de unidades en materia de
sumarios, investigaciones sumarias y otras actuaciones, lo que permitirá enfatizar la
responsabilización del mando.
En el ámbito del monitoreo, que comprende acciones tendientes a mejorar la información –intra y
extrainstitucional- relativa a actos de falta a la probidad y la gestión de los organismos de control y
sanción:
15.
Se implementarán entrevistas aleatorias y obligatorias para funcionarios destinados a
nuevas unidades dentro de los primeros 6 meses, con el fin de detectar factores de riesgo.
16.
Se creará un catastro permanente de sumarios e investigaciones sumarias pendientes, lo
que permitirá anticipar resultados y posibles sucesos de alto impacto mediático.
17.
Se estudiará la creación de un sistema que prevenga el sobreendeudamiento de los
funcionarios de forma de evitar un factor que puede facilitar conductas indebidas para
solventar deudas económicas.
18.
Se realizarán reuniones con el personal en todas las unidades del país, a fin de explicar los
hechos y sensibilizarlos respecto de la responsabilidad del mando y del control social
informal responsable que deben ejercer sobre su personal.
19.
Se promoverán reuniones de las jefaturas superiores con autoridades regionales,
provinciales y locales, incluidos medios de comunicación, a fin de entregar antecedentes
verídicos y estadísticas que reflejan la real envergadura del problema, facilitando el
conocimiento de las acciones que emprende la PDI en este campo.
16
Policía de Investigaciones de Chile
Dirección General
Anexos.
ANEXO 1:
DURANTE LOS ÚLTIMOS DOCE MESES, ¿A USTED O A ALGÚN MIEMBRO DE SU HOGAR, UN FUNCIONARIO PÚBLICO O DE UNA EMPRESA DEL ESTADO
LE PIDIÓ O EXIGIÓ EL PAGO DE UN SOBORNO (COIMA) POR SUS SERVICIOS?.
Margen de error: 0,6%
¿Que clase de funcionario estuvo
involucrado?
Otro
Un
Un
NS /
empleado Carabiner detectiv
NR
Público
o
e
Funcionari
o le exige
coima (SI)
% del Total
Otro
empleado
Público
Un
Carabiner
o
Un
detective
0,0
0,35%
0,08%
0,01%
6,3
4,1
0,37%
0,10%
0,03%
37,2
0,9
4,4
0,32%
0,21%
0,01%
21,6
0,0
0,3
0,87%
0,24%
0,00%
Año
Muestra
Comuna
s
2007
22.304
96
0,4%
80,0
18,1
1,9
2006
20.487
92
0,5%
70,1
19,5
2005
19.875
92
0,6%
57,5
2003
16.289
77
1,1%
78,1
Fuente ENUSC 2003-2007, Datos disponibles páginas web del INE y del Ministerio del Interior.
ANEXO 2:
¿Ha sido ví
víctima o testigo en los últimos doce meses de la acció
acción de
un detective de la Policí
Policía de Investigaciones que haga mal uso de su
funció
función para obtener beneficios personales?
Total muestra: 12.311 entrevistados
Jun-04
Jun-05
Jun-06
Jun-07
Jun-08
Si
5,8
5,8
5,4
4,6
3,4
No
93,2
93,5
94,1
94,3
95,1
No sabe / no responde
Total
Estudio: “Índice de Paz Ciudadana”
Junio 2008
1,0
0,7
0,5
1,1
1,5
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Baja significativa
17
NS /
NR
0,00
%
0,02
%
0,02
%
0,00
%
Policía de Investigaciones de Chile
Dirección General
ANEXO 3:
La Policía de Investigaciones actualmente es ... que hace doce
meses atrás
Total muestra: 12.311 entrevistados mayores de 18 añ
años en 25 comunas del Gran Santiago y 16 de
regiones.,
+/- 0,9%.
regiones., Margen de error +/-
% en desacuerdo
% en acuerdo
% en acuerdo
% en desacuerdo
Jun-04
más eficiente
más confiable
más profesional
más cercana
mejor servicio
mayor confianza en detectives
Jun-05
23,2
24,7
19,0
34,0
25,9
26,2
Estudio: “Índice de Paz Ciudadana”
Junio 2008
22,7
23,9
19,5
34,6
25,8
25,9
Jun-06
18,7
20,2
16,0
30,8
23,4
24,3
Jun-07
17,7
18,4
15,3
26,5
20,9
23,9
Jun-08
12,2
12,9
10,4
22,4
15,6
17,3
Aumento significativo
Jun-04
50,2
51,3
56,7
41,2
48,9
40,2
Jun-05
48,0
49,7
54,6
39,1
46,7
40,9
Jun-06
51,0
51,7
56,7
40,3
46,7
43,7
Jun-07
52,8
52,2
55,9
42,2
48,6
41,3
Jun-08
59,2
59,8
63,6
48,5
55,9
52,4
Baja significativa
18