el régimen jurídico de las licencias deportivas

MASTER EN DERECHO DEPORTIVO
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS LICENCIAS
DEPORTIVAS
Santiago Prados Prados
Marbella, 31 de mayo de 2002
SUMARIO
I.
II.
III.
Concepto y delimitación de la licencia deportiva.
Naturaleza jurídica. Análisis de su carácter autorizatorio.
Régimen jurídico:
A. La licencia deportiva y la problemática del régimen de acceso a la actividad y
competición oficial.
B. Otorgamiento de la licencia. Supuestos problemáticos.
C. Vigencia de la licencia deportiva.
D. Suspensión y extinción.
IV. Estatuto jurídico del titular de la licencia deportiva: derechos y obligaciones.
V. Bibliografía.
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I. Concepto y delimitación de la licencia deportiva
La licencia deportiva viene definida normalmente por su objeto, como un documento o título jurídico,
único, nominal e intransferible, que permite o habilita para participar en actividades y competiciones
oficiales organizadas, bien por las federaciones deportivas o bien por las Administraciones públicas, en
su dimensión de autorización administrativa. Este básico y principal efecto de la licencia deportiva es
reconocido unánimemente por el legislador estatal y autonómico, lo que, como más adelante se
concluirá, deberá tenerse muy en cuenta a la hora de perfilar su mismo contenido por las normas de
desarrollo y desde una perspectiva estrictamente pública.
En Francia, país con una innegable tradición jurídico-deportiva, el tema de las licencias ha sido objeto
de cierta atención por los autores, cuyo concepto y régimen jurídico, de creciente y reciente
configuración por parte de la jurisprudencia, es muy similar a nuestro país, por lo que parece oportuno
y de interés dedicarle algunos comentarios. Desde una primera aproximación a su concepto, la licencia
aparece como un acto unilateral de naturaleza administrativa emanado de una federación deportiva y
que autoriza a su titular para poder participar oficialmente en las pruebas y competiciones que aquélla
misma organice o dependan de ella. Nadie, en consecuencia, puede participar en una competición
organizada por la federación sin estar en posesión de la licencia expedida por ésta. La licencia se
identificaría, de esta manera, con una autorización federativa para participar en las competiciones. La
expedición de la licencia, en todas las disciplinas deportivas sin excepción, es una prerrogativa
exclusivamente federativa, como título de acceso a la práctica competitiva. El propio artículo 16,
párrafo tercero, de la Ley de 16 de julio de 1984, relativa a la organización y promoción de las
actividades físicas y deportivas, reconoce expresamente a las federaciones deportivas agréés la
facultad de expedir estas licencias. La licencia se configura así, en primer término, como un acto
unilateral, es decir, que con ella se van a producir los efectos jurídicos previstos por la sola voluntad de
la federación que la emite. Los derechos y obligaciones que comporta están predeterminados y no son
negociables por las partes, sin que tampoco la misma federación disponga de la posibilidad de adaptar
sus efectos en función de tal o cual situación individual, de ahí su carácter reglado. En segundo
término, en esta definición se ha mencionado que la naturaleza de estos actos es administrativa,
emanados de una federación deportiva, que, como es sabido, es también, en este país, organismo de
naturaleza privada encargado directamente de una misión de servicio público (federación delegataria) o
participa de dicha misión (federación simplemente autorizada). El Consejo de Estado ha conferido a las
licencias expedidas a deportistas una naturaleza administrativa, como actos unilaterales emanados de
personas jurídicas sometidas al Derecho privado y que tienen concedida una misión de servicio público
(organizar competiciones que confieren los títulos oficiales de campeones internacionales, nacionales,
regionales o departamentales) que revela evidentes prerrogativas de poder público. Esta misma
calificación como actos administrativos a las licencias, que se extiende también, aunque con ciertas
limitaciones, a las expedidas por las denominadas federaciones deportivas autorizadas a participar en la
ejecución de una misión de servicio público, permitirá una extensa aplicación de las reglas del Derecho
administrativo.
Pero este permiso de concurrir, como bien señala la doctrina francesa, debe distinguirse de otra
operación simultánea que acontece con la expedición de la licencia que consiste en la adhesión o
contrato de pertenencia con un club determinado que no implica necesariamente una participación en
las competiciones. Está claro que el efecto perseguido de adhesión a un club, en la mayoría de los
casos, es competir con éste en las pruebas organizadas por la federación respectiva, pero también
pueden existir otras razones distintas a ésta, como beneficiarse de las instalaciones del club,
convivencia social con otros miembros, practicar la modalidad deportiva ajena a la competición, etc. En
cualquier caso, la adhesión a un club para participar en competición no implica jamás por parte del club
una paralela obligación de participación efectiva. La distinción entre la licencia federativa y la adhesión
al club no ha sido siempre en el país vecino bien entendida, generalizándose una confusión de ambas
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y, en consecuencia, de instancias deportivas. De ahí que autores como Collomb hayan distinguido en la
licencia deportiva dos aspectos que se suceden simultáneamente con las firmas: la que implica por
parte del deportista su adhesión a una asociación de base, la del club, adquiriendo un valor
contractual, y, por otra, desde la estricta relación federación-licencia, implica exclusivamente la
demanda de autorización para participar en competición, constituyendo sólo en este supuesto y con la
firma del representante federativo el otorgamiento de la autorización y la constitución del acto
unilateral derivado de la misión de servicio público en la organización de las competiciones. De acuerdo
con este planteamiento, la licencia deportiva no tiene una doble naturaleza jurídica, pues este último
acto administrativo se distingue claramente de la adhesión.
En este sentido, la licencia es habilitación o condición necesaria para participar en las competiciones
oficiales organizadas por la federación. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas de Luxemburgo, desde el caso *Bosman+ hasta los últimos pronunciamientos (Lehtonen y
Deliège), siguiendo básicamente las consideraciones de los Abogados Generales, siempre se ha
preocupado, ante todo, de delimitar con claridad el concepto de licencia deportiva o federativa Ccomo
sinónimo de habilitación (qualification)C de otros muy afines y complementarios pero que no hay que
confundir con aquélla, algo que será de una enorme trascendencia a la hora de sostener algunas de
sus conclusiones. Así, la licencia se ha distinguido con acierto en la sentencia Bosman, siguiendo las
normas relativas a la Federación Belga de Fútbol (URBSFA) o de Baloncesto (FRBSB), de la *afiliación+
o vinculación del jugador con la federación nacional y de la *ficha+ (affectation) que es la pertenencia
o vinculación del jugador con un club determinado. De ahí que afiliación y ficha actúen como
presupuestos de la licencia o habilitación. Esto permitirá concluir que las denominadas transferencias
de jugadores, con toda la problemática que origina, no se encuentran en el plano de la habilitación o
licencia, sino en uno de sus presupuestos para su otorgamiento, es decir, en la ficha. Se habla por ello
que un jugador federado *cambia de ficha+. Este término, la *ficha+, debe reservarse, en
consecuencia, para este aspecto de la relación contractual del jugador con su club, pero no adoptarlo
para elevarlo al mismo nivel de regulación que la licencia, como ha acontecido con el Decreto 7/2000,
de 24 de enero, de Entidades Deportivas Andaluzas (art. 25.2), pues con ello se regula un aspecto
jurídico-privado que excede de manera sustancial de la norma jurídico-pública.
De hecho, la ficha y la licencia no siempre están correlacionadas, en el sentido que un cambio en la
primera implique necesariamente una nueva habilitación o licencia, sino que en el supuesto de los
traspasos o cesiones temporales entre clubes, el jugador sigue o continúa con la misma ficha del club
cedente y sin embargo se le expide una nueva licencia que le habilita para participar en competiciones
oficiales con el nuevo club cesionario. La licencia, en cambio, se define (*caso Jyri Lehtonen+) como la
autorización obligatoria que la federación nacional confiere a un jugador con objeto de permitirle
practicar el baloncesto en un club miembro de dicha federación.
Pues bien, desde esta exclusiva perspectiva, que da sentido sustancialmente al otorgamiento de la
licencia, es decir, de la vocación a participar en las pruebas deportivas de la categoría para la cual es
expedida, resulta evidente que, una vez otorgada (y esto es determinante, es decir, a partir de la
expedición misma de la licencia), la participación efectiva de su titular está supeditada a satisfacer,
además, las condiciones particulares que exigen la prueba o competición deportiva, como, por ejemplo,
la polémica limitación del número de jugadores extranjeros, que operaría exclusivamente para su
participación en la competición pero no en el momento del compromiso de jugador por el club (el
problema no es tan diáfano, como en el *caso Olsson+ y otros pronunciamientos judiciales
posteriores), o cuando se requieren para determinadas competiciones un determinado nivel mínimo de
calificación o puesto CperformanceC. En consecuencia, la posesión de una licencia es una condición
necesaria pero no totalmente suficiente para participar en las competiciones. En tanto en cuanto es un
permiso de participación, su expedición al mismo tiempo refleja la aptitud de su poseedor para
participar en las pruebas de su categoría. Esta es otra de las características reveladas de la licencia, su
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individualización, permitiendo clasificar a su poseedor en una determinada categoría, presentando los
caracteres de un *estatuto particular+, lo que permite explicar la variedad de categorías de licencias en
cada disciplina. En resumidas cuentas, los efectos del otorgamiento de la licencia estriban en el
reconocimiento federativo de un derecho individual de participación en la competición, pero al mismo
tiempo, no debe olvidarse, supone una obligación por parte de su titular de someterse a las decisiones
de las autoridades y representantes de la federación, es decir, de someterse a la puissance fédérale.
De ahí que, con especial agudeza, advirtiera Cabrera Bazán que *el efecto principal perseguido [por la
licencia federativa], más que el control del deportista, es el control de la propia competición [...] e
incluso el cumplimiento indirecto de otras normas federativas+.
En efecto, ante todo la licencia es un documento de identidad deportiva, con una serie de indicaciones
en este sentido que permite identificar a su poseedor: nombre y apellidos, fotografía, edad, club al que
pertenece, temporada, nacionalidad, sexo y, además, profesión para las denominadas licencias
*corporativas+. Pero el concepto de *participación+ en la competición no se limita a quienes así lo
hacen, sino que la posesión de una licencia también se requiere para ejercer las diferentes funciones
que comporta la organización federativa y el desarrollo de las competición. Este aspecto, de suma
importancia para entender y fundamentar correctamente, desde la perspectiva jurídico-pública, la
exigencia de la licencia, permitirá distinguir la licencia de jugador y la licencia de no jugador. Los tipos
y categorías, sólo para jugadores, son muy variados, dependiendo de las distintas situaciones y
condiciones del solicitante. Así, para fútbol, en el ámbito profesional, existen las licencias de jugadores
profesionales, de semiprofesionales, en prueba y aspirante. En definitiva, a la participación en
competiciones, debe añadirse que la licencia otorga la correspondiente categoría y cualificación que
implica su estatuto de *licenciado+, como el registro de sus marcas, premios, etc. Pero, como se ha
afirmado, la licencia supone, como contrapartida, otro efecto importante, cual es el sometimiento de su
titular a la disciplina y autoridad federativas. Es ésta una obligación general, con independencia del tipo
de licencia o modalidad deportiva, donde se adquiere el compromiso formal de observar los respectivos
estatutos y reglamentos federativos y de otras asociaciones deportivas supranacionales. Significa, pues,
aceptación y sumisión al orden federativo, ya que el consentimiento del solicitante no es más que una
condición de validez de la licencia. La licencia representa el *pasaporte simbólico de la potestad
deportiva federativa+.
Como ha tenido ocasión de poner de manifiesto Camps Povill, siguiendo el modelo francés descrito, en
la licencia deportiva confluyen dos tipos de relaciones jurídicas, además de la virtualidad que comporta
el mismo documento como instrumento de prueba de la identidad de su titular: una, esencial y básica,
que justifica su misma existencia, y que se entabla precisamente entre quien solicita la licencia y quien
tiene la facultad de expedirla, para que, con ella, pueda participar en las actividades y competiciones
oficiales organizadas por ésta. Es así cómo se argumenta que para participar en competiciones oficiales
el deportista tiene que pertenecer o formar parte de la propia asociación federativa, acontecimiento
éste que se produce simultáneamente con la autorización para participar en las competiciones oficiales.
Es la identidad asociativa federativa y que por cierto sector doctrinal se ha pretendido fundamentar, al
crear un marco de derechos y obligaciones basado, injustificada y trasnochadamente, en las relaciones
especiales de sujeción. Ciertamente, esta relación jurídica que la licencia depara entre deportista y
federación no es un título de socio ni convierte a su poseedor en asociado, sino de pertenencia a la
federación. Esta integración o pertenencia del *licenciado+ es así distinta al concepto de afiliación o
inscripción en la federación de las asociaciones deportivas, tan frecuentemente empleado de manera
indistinta y fuente de erróneas interpretaciones. La afiliación sería así la unión entre la federación y sus
asociaciones y clubes deportivos, convirtiéndolos en asociados. Una federación, en consecuencia, de
asociación de clubes o federaciones de ámbito territorial inferior, pero no de personas físicas. El hecho
de que los poseedores de una licencia deportiva ostenten ciertos derechos y facultades dentro de la
estructura y organización federativa, como, esencialmente, aquella que le permite elegir y ser elegido
para los órganos de gobierno y representación de la misma, no sería óbice para lo que se postula,
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puesto que, como bien señala el mismo autor, es una técnica similar a la empleada en el Derecho
administrativo para incorporar, por ejemplo, a usuarios de servicios públicos en sus órganos de gestión.
Esta distinción sería también consecuente sólo con algunas Comunidades Autónomas que exigen para
la constitución de las federaciones deportivas únicamente que los promotores sean clubes y
asociaciones deportivas pero no personas físicas (deportistas, entrenadores, árbitros, etc.). No sería
éste, en principio, el supuesto que acontezca, al igual que en otros ámbitos territoriales (Murcia o
Aragón, por ejemplo), en Andalucía con la Ley 6/1998, de 14 de diciembre, del Deporte, en cuyo
artículo 23.1.a) requiere para la constitución de las federaciones deportivas la identificación *de las
personas y entidades deportivas andaluzas que promuevan su constitución+. Y decimos que, en
principio, puesto que el Decreto 7/2000, de 24 de enero, de Entidades Deportivas Andaluzas, parece
apartarse de la previsión legal señalada, al disponer que en el acta fundacional debe constar *la
voluntad de las asociaciones dedicadas a la práctica de una modalidad deportiva de constituir una
federación deportiva andaluza+, debiendo estar suscrita al menos con el 50por 100 de los clubes de la
modalidad deportiva de que se trate, con lo que se omite a las *personas+ (entendemos que
necesariamente físicas, al distinguirse de las *entidades deportivas+) citadas por la Ley.
Esta delimitación en la integración de personas y entidades deportivas entre la pertenencia y la
afiliación propiamente dicha, nos permitirá fundamentar también, en su momento, la crítica hacia
aquellas Comunidades Autónomas que han optado por prever también una licencia deportiva para los
clubes, como acontece en Andalucía; algo sobre lo que, por el contrario, como bien señala
Agirreazkuénaga, debiera hablarse más propiamente de afiliación o inscripción de aquéllos en la
federación, como único título válido que manifiesta la relación jurídica de integración en el seno de
ésta.
Esta primera relación del titular de la licencia y la federación que se la expide, de integración en la
organización, se fundamenta, en consecuencia, en el ejercicio de la actividad deportiva en un ámbito,
el federado, que es organizado y controlado por estas asociaciones de configuración legal, lo que
provocará inevitablemente que quienes se benefician de tal actividad, quienes dan razón de ser a estas
estructuras asociativas, también formen parte de la organización, decidiendo con su participación,
finalmente, la ordenación de la competición en la que desarrollan su natural actividad. De ahí que si la
licencia federativa implica y es inseparable de la misma integración en la organización, y en ésta se
ejercen unos inequívocos derechos *sociales+ que son reconocidos incluso por las leyes vigentes,
deberá reflexionarse en su momento sobre la viabilidad y adecuación a esta realidad de aquellas
previsiones normativas (caso catalán) o estatutarias relativas a las denominadas licencias temporales,
incluso para una determinada prueba o competición, donde si bien se respetaría el objeto de la licencia
(autorización para participar en las competiciones oficiales) no así ocurriría con el reconocimiento de su
integración en la organización y el pleno ejercicio de derechos y deberes que de la misma se derivan.
En este sentido, parece que la licencia cobra una especial y nueva dimensión, más amplia y *social+,
no sólo avocada tradicionalmente para participar en las competiciones oficiales sino como título de
acceso, ante todo, a la organización y a su aneja *ciudadanía deportiva+, y donde la participación en la
competición oficial sería una de tantas posibilidades que se ofrecen con la posesión de la licencia y
miembro integrante de la federación, aunque siga primordialmente fundamentada en virtud del
inequívoco fin público consistente en el fomento del deporte competición y de su acceso por parte de
toda la ciudadanía.
En cualquier caso, examinando la normativa de las Comunidades Autónomas, puede comprobarse que
esta integración en la federación que se instrumentaliza con la expedición de la licencia federativa no
siempre es así reconocida, limitándose muchas de ellas a declarar simplemente su conocida habilitación
de participación. Sí, por el contrario, un número reducido reconoce la existencia expresa de este
vínculo y lo que ello representa. Así, el artículo 71 de la Ley 4/1993, de 20 de diciembre, del Deporte
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de la Comunidad Valenciana, dispone que la *integración de las personas físicas y de las entidades
deportivas en las federaciones de la comunidad Valenciana se acreditará mediante la correspondiente
licencia federativa+, algo que también reiterará el Decreto 60/1998, de 5 de mayo (art. 81.1). De la
misma manera, La Rioja, en la Ley 8/1995, de 2 de mayo, del Deporte, reconoce que la licencia sirve
de acreditación de la integración en las federaciones deportivas, permitiendo, de esta manera, disfrutar
de los derechos y demandará el cumplimiento de los deberes que corresponden y son propios de las
entidades y personas federadas. En fin, el País Vasco y Madrid, son otras Comunidades Autónomas que
en sus leyes respectivas del deporte reconocen esta integración mediante la licencia federativa: la
primera, disponiendo que el documento otorga a su titular la condición de miembro de una federación y
produce la integración de las personas físicas y jurídicas (art. 26 de la Ley 14/1998, de 11 de junio); la
segunda, reconoce en la Ley 15/1994, de 28 de diciembre, que esta integración otorga a sus titulares,
en los términos establecidos en estatutos y reglamentos, unos derechos consistentes en la participación
activa en la vida social de la federación. Tampoco los nuevos textos legales, como los de Murcia o
Navarra, han ignorado esta vinculación del titular de la licencia con la federación, disponiendo
claramente en el primero de ellos que con la solicitud de la licencia no se estaría prima facie
requiriendo la autorización en la competición oficial sino la integración en la estructura federativa
(art.48.1). De tal manera que, como ya se comentó, ante todo, la licencia produce, en primer término,
la integración y, como consecuencia de ella, la posibilidad de participar en las competiciones oficiales.
Esto nos hará reflexionar acerca de la adecuación con estas previsiones legales de aquellos requisitos
estrictamente *técnicos y deportivos+ que la actividad o competición oficial determinada exigen para el
otorgamiento de la licencia, con independencia claro está de su adecuado acomodo a los genéricos
derechos Cfundamentales o noC reconocidos a los ciudadanos por el ordenamiento jurídico. )Debe ser
sólo la licencia un mero instrumento de control de la competición o principalmente debe también
ostentar una naturaleza de verdadera *carta social+ del deportista, como título de pertenencia
asociativo? La apuesta pública por esta segunda opción es más que evidente y acorde con el
compromiso intenso y extenso de la promoción y fomento del deporte asumido constitucionalmente.
Pero junto a esta fundamental relación originada con la licencia, también se le atribuye otra que ya,
desde este momento, hay que decir que encuentra una menor justificación, en tanto en cuanto se haga
depender de ella la misma concesión de la licencia, como es la entablada entre uno de los posibles
poseedores de la licencia (el deportista o jugador) y el club o asociación deportiva de base con la que
se compromete o contrata, de manera que la adhesión a un club y la licencia federativa no son sin más
dos *simultáneas+ y conjuntas operaciones. En efecto, como es bien sabido, la licencia significa una
adhesión o vínculo entre su poseedor y un club o asociación deportiva determinada, originando una
relación de naturaleza contractual y, a todas luces, privada. Una relación derivada de la regulación de
la práctica deportiva que nada tiene que ver, como se ha indicado, con el derecho de asociación. De
hecho, la tramitación de la solicitud de la licencia no suele realizarla el interesado sino el club o
asociación deportiva bajo cuya disciplina se encuentre, con excepción de aquellos que ya González
Grimaldo denominó *deportistas independientes+ o personales, cuyas licencias son expedidas
*directamente+ (sin intermediar el club) por la federación, como en los casos del ciclismo y del
atletismo.
Este aspecto siempre ha sido contestado por nuestra doctrina, especialmente, desde el Derecho
laboral. Así, con la finalidad de salvar el inconveniente que representaba la exigencia de la licencia
federativa en la relación de trabajo del artículo 11.2 del Real Decreto 318/1981, entendían que la
licencia federativa no podía referirse a la licencia resultante de una solicitud de inscripción de un club
sino significativamente como una *habilitación general del deportista para la práctica de un
determinado deporte+. Señalaban que debe ser el deportista y no el club el que lo solicite, pudiendo
estar condicionada la concesión de licencias por las distintas federaciones únicamente a la aptitud
psicofísica del deportista y, eventualmente, a la conducta deportiva observable en el deportista. Otras
limitaciones, seguían afirmando, podrían seguramente afectar a los derechos básicos constitucionales
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de los deportistas (al igual que ocurre en los colegios profesionales con abogados, médicos o
arquitectos). Debemos reconocer que esta es una idea que nos resulta atractiva para la nueva
dimensión jurídico-pública que representa la competición deportiva oficial y el acceso a la misma. De
alguna manera, cuando el legislador, como el andaluz, publifica el otorgamiento de la licencia,
concediéndole una proyección que rebasa lo estrictamente referido a la conformación de un sistema de
reglas del juego o competición para enmarcarla como instrumento de promoción y fomento del deporte
y desarrollo de la personalidad del deportista en todas sus facetas, las clásicas limitaciones derivadas
como consecuencia de la sujeción de éste con la asociación de base o superior (sometimiento, en
general, a su disciplina, derechos de traspaso, de retención, de formación, cláusulas de rescisión,
transfers, etc.) no deben entorpecer el objeto perseguido con la licencia: su acceso a la competición, a
la práctica deportiva. Si se establece una identificación entre la inscripción de un deportista a favor de
un determinado club y la licencia para la práctica del deporte, por la cual es el club el que solicita la
licencia y no el deportista, el resultado es una simple y llana dependencia de la licencia resultante de la
inscripción con el club. Esto permitía que con el Real Decreto 318/1981 un club interesado en
prescindir de los servicios de un determinado deportista, pudiera hacerlo simplemente con omitir
consciente y voluntariamente la tramitación de su ficha o inscripción federativa para que el citado
deportista careciese en un determinado momento de licencia. Si bien el tema está superado en el
ámbito profesional del deporte, no puede dejar de revelarse que la dependencia de la voluntad del club
para la concesión de la licencia a favor de un deportista subsiste, a todos los efectos, en el deporte
aficionado. Naturalmente que determinados deportes, por su carácter colectivo o por la naturaleza de
la propia competición, exigen la pertenencia de quien participa a un determinado club que es el que se
inscribe y figura en la competición, y que, además, exigirá objetivamente la existencia de algunas
limitaciones que hoy por hoy recogen estatutos y reglamentos federativos a modo de condición o
requisito material de concesión de las licencias, con tal que aquéllas estén razonable y
proporcionalmente justificadas para el mantenimiento de una equilibrada, regular y deseada igualdad
de las partes en la competición, que podrán exigirse no para el otorgamiento de la licencia sino para la
efectiva participación en la competición determinada que así lo disponga en su reglamentación. De esta
manera, somos conscientes que el *cómodo+ control y observancia que supone la mera acreditación
de la posesión de la licencia para determinados de estos requisitos *técnicos+ con vistas a una efectiva
intervención o participación en la competición no puede implicar o hacerla depender de su misma
concesión, sino que, en su caso, deberán sustituirse por otros medios que la propia organización
federativa disponga al efecto, como comprobaciones previas por parte del organizador de las listas de
participantes cerradas en el evento o prueba.
En este orden de cosas, aunque desde la perspectiva de la libertad negativa de asociación, se ha
puesto de manifiesto que, precisamente, porque las licencias se diligencian a través del club deportivo,
aunque se admita que no hay que estar asociado a una federación deportiva para practicar un deporte
competitivo oficial, con ello no se estaría eludiendo la obligatoriedad de asociación, pues si no hay
obligación de asociarse directamente a la federación de que se trate, sí existe la obligación de asociarse
a un club que estuviera, a su vez, asociado a dicha federación. Al final, el deportista, en última
instancia, estaría asociado a dicha estructura federativa, toda vez que el club pertenece a la misma,
compeliéndole, aunque de forma mediata Cpero compeliendo al fin y al caboC, a asociarse.
De ahí que estimemos legítimo y justificado que nos cuestionemos la oportunidad o, si se prefiere, la
legalidad de aquellas previsiones estatutarias que recogen como causa de extinción de la licencia
federativa del deportista o técnico la finalización de su relación con el club o asociación al que
pertenece. Esto nos parece aún más contradictorio en aquellos supuestos donde la baja en el club de
pertenencia se produce por una causa ajena a su voluntad, como por ejemplo, la baja federativa del
club acordada por la federación correspondiente. En tal caso, como en todos aquellos donde se
produzca esta ruptura en el vínculo con la asociación de base, se prevé la imposibilidad de mantener la
licencia federativa hasta el fin del período de validez, por lo que procede su cancelación, debiendo el
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interesado inscribirse en otro club si desea seguir ostentando la licencia pero, claro está, concedida ex
novo a favor de ese nuevo club.
No debe desconocerse tampoco que la misma Cy sólo aparenteC simultaneidad que se produce por la
intermediación del club al que se adhiere la persona que solicita la licencia, explica igualmente la
desviación del sentido de la misma en determinadas modalidades deportivas, como es el caso del
esquí. Una gran mayoría de esquiadores ocasionales, que no participan nunca en las competiciones
oficiales organizadas por la federación, abonan la cuota de una licencia en razón de las ventajas que
ésta comporta, especialmente del seguro que lleva aparejada. Se trata de una desviada utilización de la
licencia, pues, ante todo, la solicitud de expedición de una licencia debe estar fundada en la voluntad
de participar en las competiciones oficiales federativas, sobre la que deben mantenerse los efectos
anudados a la posesión de la licencia.
En nuestra opinión, la citada doctrina que en el ámbito del Derecho laboral, dadas las circunstancias
concretas de dependencia de la relación contractual de la licencia deportiva originada por el Real
Decreto 318/1981, determinó y sirvió para postular un concepto de licencia deportiva desvinculada
absolutamente, en orden a los requisitos de su concesión, de las relaciones deportista-club, debe
también hacerse extensiva al mismo fundamento de la publificación y consecuente expedición de las
licencias deportivas por parte de las federaciones. Se trata de una finalidad e interés público
sustentado en exclusividad en el derecho de acceso del ciudadano a la práctica deportiva organizada
por las federaciones, al que no caben oponer, como condición suspensiva o resolutoria, vicisitudes más
o menos fundadas derivadas de otra relación estricta de naturaleza privada entre el deportista y su
club, ajena al marco de intervención pública en este ámbito, que deben acomodarse y quedar
definitivamente residenciadas, en todo caso, en la concreta competición y ajena a la pura relación entre
deportista y federación deportiva. Singularmente, en el deporte profesional, la licencia deportiva, como
es notorio, queda supeditada a los vaivenes de los cumplimientos contractuales consuetudinarios de los
clubes y los jugadores, por todos conocidos e impuestos por las asociaciones deportivas
internacionales. No cabe duda que esta relación, con inequívocas implicaciones económicas y
empresariales, es ajena por completo a la finalidad de la *nueva+ licencia federativa surgida con las
leyes del deporte desde finales de los años de la década de 1980 a la actualidad. No hay que
desconocer también que esta relación privada deportista y club, que se erige curiosamente en principal
a la hora de iniciarse la propia con la asociación de segundo grado que determina la concesión de la
licencia federativa, tiene una justificación, desde la perspectiva federativa, sustentada en fines
recaudatorios por el deber del club o asociación deportiva de abono a la federación por cada inscripción
de un jugador. Extremo éste que podría seguir manteniéndose con normalidad sin necesidad de
condicionar ni implicar a la concesión o renovación de la licencia federativa.
No cabe duda que esta relación deportista y club, sobre la que propugnamos una desvinculación con el
régimen de acceso a la licencia federativa, podrá, por el contrario, seguir siendo objeto de
reglamentación federativa, como función propia de la misma, así como cualesquiera otros derechos y
obligaciones que inter partes puedan originarse como consecuencia o con ocasión de la licencia
federativa.
En definitiva, la aparente complejidad que la licencia deportiva comporta, como relación triangular, no
es tal desde una perspectiva de la regulación pública en la materia, que sólo debe tener como finalidad
el acceso a la competición oficial y la relación deportista y federación, sin otras consideraciones que
perturben este ámbito de relación que no sean aquellos requisitos deportivos de mérito, capacidad y
reglas objetivas de la competición concreta en la que se participe.
Pues bien, el Decreto 7/2000, de 24 de enero, de Entidades Deportivas Andaluzas, contiene, a nuestro
entender, una insuficiente y deficiente regulación en este aspecto comentado, pues no sólo remite, sin
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más, en primer término, a los estatutos y reglamentos federativos en cuanto a las condiciones de
expedición y demás requisitos de la aquí cuestionada licencia federativa de los clubes y secciones
deportivas, sino que también, en el caso de la licencia individual, serán *sólo+ los estatutos los que
fijen los requisitos que deben cumplir los solicitantes. Una función pública delegada de esta
trascendencia debe estar, en sus aspectos fundamentales y no sólo procedimentales, sujeta a una
específica norma autonómica que defina y fije el ámbito subjetivo y objetivo de las licencias; sujetos
destinatarios de la misma; requisitos y condiciones de concesión y renovación comunes y que no
puedan ser excepcionados por aquellos otros que justificadamente se incluyan en estatutos o
reglamentos federativos sólo con ocasión de su participación en la competición; clases; suspensión y
extinción; etc. En cualquier caso, el mismo Decreto parece asumir la relevancia de la relación del
deportista con su club, en orden a la concesión y vicisitudes de la licencia deportiva, apartándose de
nuestra postura, cuando en el artículo 81.4 dispone que la licencia federativa de los deportistas será
tramitada por el club. Previsión que, hasta lo que nosotros conocemos, no ha sido requerida por
ninguna otra Comunidad Autónoma ni, por supuesto, el Estado. Formalmente no existe inconveniente
que esto sea así, a favor de l propio jugador y de la misma organización federativa, siempre que no se
subordine la concesión de la licencia solicitada por el club al cumplimiento y observancia de pactos
anteriores o compromisos contractuales de éste, aspectos privados ajenos al objeto de la licencia y que
deberán solucionarse por las partes implicadas y no con la denegación de la licencia al jugador. De tal
suerte que lo importante para la concesión de la licencia tramitada por un club es el hecho que la
solicitud tenga entrada, en primer término, en la federación y cumpla los requisitos básicos y generales
para su otorgamiento (edad, aptitud médica, etc.), con pacto o contrato válido en nuestro Derecho
entre el jugador y la asociación deportiva a la que se adscribe. Los eventuales desacuerdos en relación
con este pacto o contrato deberán resolverse a través de fórmulas conciliadoras o de arbitraje, tan
habituales en el deporte, o en vía judicial. La licencia no puede, no tiene, que erigirse en el instrumento
de solución para estos conflictos jurídico-privados o cumplimiento de prácticas económicas
contractuales deportivas.
Añadir, para finalizar, que, como se ha expuesto, la complejidad que comporta el otorgamiento de una
licencia, más allá de constituir título suficiente para participar en competiciones deportivas oficiales,
hace derivar de ella unos compromisos asociativos y de aseguramientos que requieren
inexcusablemente una capacidad de obrar del solicitante, conforme a las normas del Código civil. De
ahí que estimemos inexcusable que para el menor no emancipado se deba exigir la autorización
paterna o del representante legal del menor para suscribir la solicitud de la licencia deportiva.
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II. Naturaleza jurídica. Análisis de su carácter autorizatorio
La tradicional polémica en torno a la naturaleza jurídica de las licencias deportivas ha perdido hoy día,
ciertamente, virtualidad, teniendo en cuenta fundamentalmente el compromiso adquirido por los
poderes públicos y la publificación operada sobre la competición oficial. Pero, como bien ha
manifestado Camps Povill, determinar la naturaleza jurídica de la licencia federativa ha resultado clave
en el entramado jurídico del deporte, pues ello comportará también la misma naturaleza que se
defienda de las federaciones deportivas, reproduciéndose aquí las tensiones conocidas entre lo público
y lo privado y su adecuada delimitación y extensión. En Francia y al amparo de la Ley de Asociaciones
de 1901, se había defendido inicialmente una teoría contractualista, con fundamento en el hecho que la
licencia deportiva se firma por ambas partes, federación y deportista, a partir de lo cual dicho contrato
se configuraría como de adhesión, tesseramento o de acto-condición, mediante el cual el titular de la
licenza acepta de manera íntegra los estatutos y reglamentos federativos, sin discutirlos, contestarlos o
incumplirlos, so pena de ser sancionado por ello. Pero una reiterada jurisprudencia del Consejo de
Estado y una renovada doctrina del país vecino han dado al traste con esta superada postura. En
efecto, sentencias como las de 23 de septiembre de 1988, 12 de mayo y 31 de mayo de 1989 del alto
tribunal francés han determinado el carácter de la licencia como auténtico acto administrativo, alejando
toda idea civilista o contractualista de la misma. Por su parte, la doctrina había seguido ya estos
mismos derroteros, que desde hacía algún tiempo habían negado la tesis contractual, teniendo en
común la defensa de una naturaleza administrativa de la licencia federativa, donde ésta resulta ser un
acto administrativo dictado por la federación deportiva délégataire, lo que implicará naturalmente la
aplicación de las reglas del Derecho administrativo y una misma defensa de la publificación de la
actividad deportiva federativa.
En España, nuestra doctrina sólo ha concebido a la licencia desde una perspectiva administrativa o, por
lo menos, de naturaleza similar a ésta. El primer autor que aborda la naturaleza jurídica de las licencias
es González Grimaldo, quien, tras conceptuar en sus justos términos a estos documentos, los equipara,
de una manera acertada, a las *autorizaciones regladas+, aquellas que se otorgan, en términos del
mismo autor, de forma automática cuando el interesado cumple todos y cada uno de los requisitos
exigidos tanto en el orden procedimental como sustantivo. La licencia federativa equivaldría a una
remoción de límites que no crea en su titular un derecho ex novo, sino que comporta la eliminación de
los obstáculos que impiden un libre ejercicio, *pero que está en el patrimonio de cada individuo+.
Concluye su magnífica exposición, argumentando que la licencia sería, de esta manera, una *función
de policía+, en tanto en cuanto se considera que no puede ejercerse libremente cada deporte por
razones de seguridad, peligrosidad, etc., lo que comporta la aplicación al caso de la misma construcción
dogmática de las autorizaciones, la que sostiene que toda actividad de policía, en cuanto supone una
inmisión en la libertad sometida a la reserva de ley, exige una ley formal que la autorice. De ahí que
propugnara la necesidad que fuera la Ley, en sentido formal, la que atribuyera la potestad de policía a
la organización deportiva y a su ordenamiento, señalando su alcance y la relevancia que el
ordenamiento estatal ha de dar a las licencias y autorizaciones que otorguen las instancias deportivas.
Esta idea de la actividad de policía que ostentaría la licencia federativa será retomada años más tarde
por Monge Gil, quien así expresamente la califica, además, como típica. Para este autor, el ciudadano
no tiene delimitado su derecho a la práctica del deporte, sino que la Administración impone a éstos el
cumplimiento del requisito de la licencia federativa para poder acceder a las ventajas ofrecidas a
quienes se someten al régimen establecido en la entonces vigente Ley General de la Cultura Física y
Deporte de 31 de marzo de 1980, sin que se exija esta licencia a aquellos ciudadanos que deseen
practicar una modalidad deportiva al margen del régimen de la indicada Ley. Se insiste en que la
concesión de la licencia no es un acto discrecional por parte del órgano competente, sino que estaría
sometido al cumplimiento de unos requisitos preestablecidos (acto reglado), siendo, simplemente, un
sistema de control y una fuente de ingresos.
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Obsérvese que, para estos autores, la actividad de policía que justificaría la expedición de la licencia se
centra, al margen de los efectos recaudatorios, en el control, seguridad, policía, etc., algo que hoy por
hoy es propio de otros títulos de intervención administrativa distinta a la licencia federativa.
Curiosamente, si de alguna manera compartimos las poderosas razones que movieron a estos autores
a intentar publificar o administrativizar a la licencia, como parte fundamental del sistema federativo,
objetivizando así sus condiciones y requisitos, acogiendo títulos de intervención propios de la policía de
espectáculos y la seguridad pública, debe señalarse, no obstante, que a partir de las leyes del deporte
de la década de los años 1990 la licencia deportiva adquiere carta de naturaleza propia, es título de
intervención administrativa per se; primero porque la competición oficial es de titularidad pública, para
cuya participación, al ciudadano, como contraprestación de las ventajas públicas ofrecidas, se le exige
esta misma autorización reglada. Este es el fundamento principal del título de intervención que la
licencia deportiva recobra, algo que si bien compartieron siempre las federaciones deportivas, desde
luego, no fue su causa principal, sino el control del deportista, de la competición y de las relaciones
inter partes. No quiere decirse que la licencia deportiva no pueda ostentar como contenido aspectos
concernientes a la salud y seguridad de los deportistas y que se deba con ella, en la medida de lo
posible, facilitarse y regularizarse la buena armonía y el equilibrio de la competición, máxime cuando
ésta es también pública; pero, insistimos, este no es el fundamento de la licencia deportiva sino el
contenido que se desea otorgarle. Lo que motiva esta habilitación, ya desde la perspectiva de los
poderes públicos, es el hecho que una actividad de interés público, cuya titularidad corresponde por
Ley a las Administraciones públicas y cuyo ejercicio delegado corresponde monopolísticamente a las
federaciones deportivas, requiera de una previa autorización, de naturaleza evidentemente también
administrativa, para participar y beneficiarse de la misma.
Desde luego, nadie dudaría, en primer término, de la naturaleza pública y administrativa de las
licencias deportivas expedidas directamente por las mismas Administraciones públicas, como acontece
en las competiciones escolares y universitarias. Del mismo modo, resulta pacífica otorgar tal naturaleza
en aquellas Comunidades Autónomas donde la expedición y tramitación de las licencias federativas se
configuran como función pública delegada de carácter administrativo, como son los casos conocidos de
Galicia, Islas Baleares, Aragón, Castilla-La Mancha, País Vasco y, por supuesto, Andalucía. Incluso,
como bien fundamenta Agirreazkuénaga, en aquellas otras leyes del deporte donde nada se expresa
sobre la naturaleza jurídica de las licencias federativas pero se administrativiza y publifica la
competición oficial, también puede afirmarse que ésta *arrastra+ la de aquélla, al formar parte
integrante y fundamental del marco general de la misma. Esto parece, como afirma este autor, lo más
razonable, teniendo en cuenta, en efecto, que los regímenes disciplinarios deportivos (también públicos
y administrativos) prevén la sanción de suspensión o privación de la licencia federativa como ejercicio
de funciones públicas, hecho éste que se refuerza por el dato constatado en casi todas las legislaciones
autonómicas que la expedición de las licencias tienen un carácter reglado, mediante el cual, pasado el
plazo previsto de su otorgamiento (que, como es sabido, varía en el Estado y las Comunidades
Autónomas, y entre éstas) sin resolución expresa, se entenderá otorgada por silencio administrativo.
En cualquier caso, y dentro de esta misma racionalidad propugnada a favor de la naturaleza jurídica
pública y administrativa de las licencias federativas, no resultaría lógico que el instrumento de acceso a
la competición oficial se mantuviera ajeno a la publificación operada y perseguida por el legislador para
la actividad deportiva oficial y de aquellos medios y recursos también públicos que la hacen posible.
Ahora bien, otros autores, partiendo de una fundamentada crítica a la sustantiva y propia regulación
jurídica del Real Decreto 1835/1991, de 20 diciembre, en relación con las previsiones de la Ley del
Deporte de 1990 (yo diría que el problema parte más bien de la misma Ley, en cuanto es imprecisa e
insuficiente en esta materia), relativa a las funciones públicas delegadas, mantienen que la expedición
de licencias no puede considerarse incluida dentro de ese marco general que comprende la
organización de la competición oficial, sin perjuicio de resaltar su evidente papel en la misma. En este
sentido, los problemas de su denegación no correspondería asumirse en vía de recurso a la
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Administración pública, debiendo dilucidarse dentro de la faz privada y controladas por los tribunales
ordinarios a los que corresponderá, en última instancia, determinar si el planteamiento federativo se
ajusta o no al ordenamiento jurídico. Esta corriente de opinión se ve acompasada con una serie de
recientes pronunciamientos jurisprudenciales, que provienen en su mayoría del orden social, que han
cuestionado (en nuestra opinión, de manera definitiva e irreversible) la naturaleza administrativa de la
licencia federativa en el ámbito profesional y, con ello, su misma existencia autónoma del contrato de
trabajo, si bien la cuestión sigue vigente, en cierta medida, en cuanto al deporte aficionado en aquellos
ordenamientos jurídico-deportivos que, insistimos, no califican de manera expresa como función
pública a la expedición de las licencias deportivas.
Mayor dificultad, si cabe, para otorgar esta naturaleza pública se encuentra en aquellos ordenamientos
jurídico-deportivos autonómicos que no reconocen el ejercicio de funciones públicas delegadas (ni de la
licencia ni de ninguna otra función) por parte de las federaciones deportivas. Es claramente, en primer
término, Cataluña, por lo menos hasta la entrada en vigor de la conocida Ley 8/1999, de 30 de julio,
donde si bien se sigue sin declararse formalmente este ejercicio delegado de funciones públicas por
parte de las federaciones deportivas catalanas se ha operado, en cambio, una verdadera publificación
total de la actividad deportiva competitiva, permitiendo el control administrativo por parte del nuevo
Tribunal Catalán del Deporte en asuntos y actos federativos relativos al ámbito competitivo. No
obstante, con anterioridad a esta trascendente reforma, el Decreto de 22 de marzo de 1994 preveía
como función propia de las federaciones deportivas, como todas las demás, la expedición de licencias
deportivas. Del mismo modo, hay que configurarlas como actos propios y sometidas a un régimen
jurídico-privado la expedición de las licencias de las federaciones deportivas castellano-leonesas. Por
último, puede citarse también, entre los escasos supuestos de un reconocimiento público relativo a la
naturaleza privada de las licencias, al País Vasco, lógicamente antes de la Ley vigente de 11 de junio de
1998. En esta Comunidad Autónoma, el Decreto 265/1990, de 9 de octubre, había configurado a la
organización de la competición oficial y la tramitación y expedición de las licencias como funciones
federativas ajena a todo carácter administrativo [arts. 12. b) y d), y 13.c) y f)], sin perjuicio de la
eventual intervención de la Dirección General de Deportes en los supuestos de conflicto entre
federaciones territoriales y vascas, incluidos los relativos a las licencias. Así se reconocía por algún
autor que los problemas de validez con las licencias federativas se ventilaban ante la jurisdicción
ordinaria. No obstante, como resaltó Agirreazkuénaga, el artículo 38.2 de la derogada Ley 5/1988
preveía la intervención y decisión administrativa de la Dirección General de Deportes del Gobierno
Vasco en aquellos conflictos interfederativos que pudieran suscitarse con cualquier ámbito deportivo,
incluidos los relativos a las licencias deportivas, con lo que, finalmente, podían resultar publificados.
Este aspecto fue ya observado, con anterioridad, por el propio Landaberea, cuando sugería y proponía,
al hilo del artículo 32.d) del Decreto 7/1989, de 10 de enero, de Disciplina Deportiva que *el Comité
Vasco de Justicia Deportiva agotaría la vía administrativa en todos los conflictos de orden deportivo
(sanciones, ascensos de categoría, elecciones, licencias deportivas, irregularidades de federativos,
etc.), evitando la diferenciación y confusión de vías, pues unos conflictos, los no disciplinarios deben
dilucidarse ante la jurisdicción civil y otros, los disciplinarios ante la Jurisdicción contenciosoadministrativa después de agotar la vía administrativa+. Hoy, como es sabido, dicha sugerencia es una
realidad legislativa contenida en algunas leyes autonómicas, como la 8/1995, de 2 de mayo, de La
Rioja; 14/1998, de 11 de junio, del Deporte del País Vasco; 11/1997, de 22 de agosto, General del
Deporte de Galicia; y 8/1999, de 30 de julio, de reforma de la Ley 8/1988, de 7 de abril, del Deporte en
Cataluña. Una solución ésta que nos parece más adecuada, en cuanto conoce en vía administrativa el
órgano especializado encargado de ese concepto, cada vez más elástico pero también indeterminado,
de la disciplina deportiva, en lugar del órgano administrativo genérico de la Consejería o Departamento
correspondiente competente en materia de deporte.
La problemática se acentúa, pues, en aquellas legislaciones del deporte que no reconocen de manera
expresa que la expedición y tramitación de las licencias federativa es una función pública delegada, lo
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que se incrementa con una exclusión del ámbito competencial en vía de recurso por parte de los
distintos Comités de Disciplina Deportiva dependientes de la Administración correspondiente, al
otorgárseles únicamente la potestad disciplinaria deportiva y, en su caso, electoral, si bien, por fortuna,
algunas previsiones legislativas van reconociéndoles una más amplia competencia al incluir la materia
de interpretación de la normativa sobre licencias y otros aspectos relacionados, como los vínculos de
los deportistas con sus clubes o los derechos de formación. No es el caso, por ejemplo, del Comité
Español de Disciplina Deportiva que en incontables resoluciones se ha declarado incompetente porque
no es materia disciplinaria, por entrar en el ámbito de la gestión de la competición. Aunque el Comité
ha reconocido, en alguna ocasión, que esta materia de licencias es administrativa, en otras
resoluciones ha manifestado, sorprendentemente, que se tratan de cuestiones que afectan a las
relaciones entre la federación deportiva española y un federado, por lo que de la impugnación de las
licencias *correspondería su conocimiento, en su caso, a la jurisdicción ordinaria+ o, en otra expresión,
*ante la jurisdicción ordinaria competente+. Sin embargo, entendemos que resulta insuficiente y se
compadece mal con las funciones públicas delegadas, de manera especial con la organización de las
competiciones oficiales, otorgar exclusivamente competencias al órgano de la Administración para
conocer de los recursos relativos a la disciplina deportiva, puesto que desde una justa dimensión
pública del deporte federado no es posible diseccionar una parte importante de la competición, como
es la disciplina deportiva que rige sobre la misma, del resto de los elementos que la conforman, de tal
manera que no encuentra justificación que las normas organizativas, entre las que deben incluirse las
previsiones de la licencia, queden al margen del control del único órgano administrativo especializado
en Derecho deportivo. La prueba está en la paradoja que se da, de hecho, cuando, a pesar de las
citadas resoluciones del Comité Español de Disciplina Deportiva declarando su incompetencia, en el
momento en el que la sanción disciplinaria deportiva viene motivada por la comisión de una infracción
que deriva de una transgresión de normas federativas organizativas, no ha tenido más remedio que
entrar a conocer de las vicisitudes y ajuste a Derecho de esas normas. El supuesto paradigmático lo
constituye la alineación indebida en partidos que trae su causa en irregularidades de la licencia del
deportista. )Cómo es posible conocer de una sanción por alineación indebida sin entrar a conocer del
motivo que lo provoca, esto es, del empleo indebido de la licencia federativa? Desde luego, la doctrina
del Comité Español de Disciplina Deportiva ha sido clara hasta ahora: no es de la competencia de los
órganos disciplinarios decidir sobre la legalidad o no de los actos federativos, a excepción que ellos
mismos constituyan infracción disciplinaria, así como que no es posible imputar una infracción
disciplinaria a un club o jugador cuando su actuación se basa en un acto de órgano federativo
competente, incluso cuando éste resultare anulable en la vía correspondiente, pues ello implicaría
destruir toda seguridad jurídica haciendo recaer sobre los clubes la obligación de una especial diligencia
para subsanar. En consecuencia, continúa argumentando, no cabe estimar la comisión de una
infracción cuando un jugador o el club, sin mediar por su parte dolo o fraude alguno, ven amparada su
actuación por una decisión federativa no ajustada inicialmente al ordenamiento jurídico deportivo hasta
tanto no sea revocada. En cualquier caso, este elevado número de resoluciones declarando la
inadmisibilidad de las pretensiones de los recurrentes por no afectar al ámbito objetivo de la disciplina
deportiva, nos da una idea aproximada de la confusión reinante sobre la naturaleza y competencias de
los órganos federativos en relación con ciertas funciones, típicamente sujetas a un inequívoco interés
público, con o sin expresa calificación de su carácter público, que motiva y convierte en un verdadero
calvario el peregrinaje al que se someten los interesados.
Parece ya pacífico, según lo expuesto, la generalizada conceptualización jurídica del carácter público y
administrativo de las licencias federativas, un nomen iuris que implica, claro está, la aplicación de los
principios y régimen del Derecho administrativo, el control de los órganos administrativos de la
Administración y la competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en la materia, aunque
esto último, como se ha tenido y tendrá ocasión de ver, no siempre ha acontecido en tal sentido. El
control administrativo, en vía de recurso, de los actos dictados por las federaciones deportivas sobre las
licencias, debe ser efectivo, siguiendo escrupulosamente las previsiones que al respecto sigue el
14
régimen establecido para las funciones públicas delegadas, en cuanto a tutela y control de dichos
actos.
No cabe duda que en esta materia es bien conocida la problemática que subyace en relación con los
actos dictados por aquellas entidades instrumentales de naturaleza privada en el ejercicio de funciones
públicas delegadas, sobre de su verdadera consideración de actos administrativos, su sometimiento a la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y el conocimiento y competencia de los mismos por parte de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa. La doctrina administrativista no es pacífica en esta materia.
Así, García de Enterría, García Trevijano Fos, T. R. Fernández, Lliset Borrell o Sainz Moreno se
muestran firmes partidarios de considerar a los actos emanados de particulares que ejercen funciones
públicas delegadas como actos administrativos y, en consecuencia, susceptibles de recurso
contencioso-administrativo; opiniones que no comparten otros autores, como Entrena Cuesta, González
Pérez y Garrido Falla. La polémica recobra nueva dimensión cuando de federaciones deportivas se
trata. Así, y ante la falta de una regulación legal que despeje incertidumbres sobre la naturaleza de sus
actos, se ha llegado a calificar al recurso contra sus resoluciones como una *cuasi alzada impropia+.
Otros autores prefieren, sin ambages, la denominación de *recurso ordinario federativo+. Por lo
demás, Camps Povill se muestra partidario de considerar a los actos federativos como verdaderos actos
administrativos. Es, en cambio, escéptico Bermejo Vera, que opina que *no parece acertado denominar
Arecurso ordinario@ el que pueda plantearse ante la Dirección General de Deportes contra actos
federativos+, pues entiende que las relaciones entre Administración autonómica y Federaciones
deportivas no son de jerarquía sino de *supremacía especial+ que implican las competencias de
coordinación y control de la primera sobre las segundas, *pero que no habilitan para impartir órdenes o
instrucciones que son las notas cualificadoras de la relación jerárquica+. No es de la misma opinión
Osorio Iturmendi, quien admite, atendiendo a los términos tutela y coordinación como implicación de
una relación cuasi-jerárquica y de dirección, que el Consejo Superior de Deportes dirija circulares o
instrucciones a las Federaciones Deportivas en relación con las funciones públicas de carácter
administrativo delegadas.
Por nuestra parte, somos partidarios de entender que los actos de los delegados, llámense como se
llamen, teniendo en cuenta que se dictan en el ejercicio de funciones públicas, son actos materialmente
administrativos, a los que son susceptibles de aplicárseles los principios e incluso las normas
sustantivas jurídico-públicas del acto y del procedimiento administrativo y son, finalmente, susceptibles
de recurso, con esta misma configuración, ante la Administración tutelante. Respecto a la relación
cuasijerárquica o de supremacía especial, hay que convenir que en este caso debe atenderse en
concreto a cada ordenamiento jurídico-deportivo para decantarse por la posibilidad que la
Administración pueda incluso dictar directrices, circulares e instrucciones a las federaciones deportivas
en el modo y finalidad que se pretenden con las funciones públicas delegadas. Y, en el caso de
Andalucía, esta posibilidad es una realidad, a la vista del régimen jurídico de las funciones públicas de
la Ley 6/1998, de 14 de diciembre, del Deporte, donde se prevé, incluso, la técnica de la avocación,
figurando la posición de la Administración mucho más allá de la *suave+ tutela, para adentrarse en
una dirección y control (art. 28.2 DEDA) sobre el efectivo ejercicio federativo de las funciones públicas
delegadas.
Pero al margen de la problemática planteada, más teórica que real, se estima adecuado considerar una
naturaleza autorizatoria de las licencias deportivas, como típica acción administrativa en la ordenación y
configuración de la competición oficial de titularidad pública. Tal calificación es acorde con la teoría
general del Derecho administrativo de estos actos administrativos, de manera clásica enmarcada en la
actividad de policía y paulatinamente abandonada por el más genérico de ordenación de la actividad
privada u Ordnungsverwaltung, de una autorización con funcionalidad operativa, que hace nacer en la
esfera jurídica de sus destinatarios privados derechos, facultades, poderes nuevos hasta entonces
inexistentes, o bien eliminan, como es el caso, limitaciones que, en el plano de la validez, afectaban a
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su extensión o a su desenvolvimiento. Así se expresan García de Enterría y T.-R. Fernández, para
quienes el ejercicio de determinadas actividades privadas, sujetas a una necesidad de reglamentación,
requieren de limitaciones de derechos mediante la intervención administrativa que presta su
consentimiento a través de diversas técnicas como la de autorizaciones, permisos, licencias, visados,
habilitaciones, inscripciones, etc. Esta variedad siempre ha dificultado una búsqueda unitaria del
concepto, aunque pacíficamente se ha acudido a la autorización como verdadero genus de todas ellas.
Como es sabido, dos han sido las construcciones clásicas sobre las autorizaciones, una representada
por Otto Mayer (1895), para quien el acto administrativo levantaría la prohibición preventivamente
establecida por la norma de policía, previa comprobación que no produce perturbación al buen orden,
con lo que se restablecía la libertad inicial del sujeto autorizado; la otra, de Ranelletti (1893), partía de
la preexistencia de un derecho del sujeto autorizado que con la autorización sólo removería límites que
opone el interés público. Para esta teoría, la autorización ostentaría un evidente carácter declarativo y
no constitutivo, como acontece con la concesión o incluso con el acto de habilitación. Como ha
asegurado Villar Palasí, la autorización lo constituye un acto de habilitación en virtud del cual, previa
comprobación que el particular reúne unos determinados requisitos preestablecidos, se le permite el
ejercicio de una actividad. No obstante, pronto surgieron algunos factores que pondrían en crisis esta
teoría clásica, como fueron la intensa discrecionalidad administrativa, las limitaciones tasadas en el
número de autorizaciones o la superación del típico ámbito de desenvolvimiento del acto autorizatorio,
que han hecho dudar de la existencia de un verdadero derecho preexistente del sujeto autorizado, con
excepción de las denominadas autorizaciones regladas. Las autorizaciones, como actos de la
Administración que consienten al particular el ejercicio de una actividad inicialmente prohibida que
constituye una situación jurídica, serían más bien, desde la perspectiva positiva, un deber o carga del
particular a cuya obtención se condiciona la actividad que se pretende realizar. En este sentido ya lo
expresó Santamaría Pastor, en relación con los colegios profesionales, al entender que *la obligación
de pertenencia a ellos se configura técnicamente en este caso como una carga; no para el ejercicio del
derecho de asociación, sino para el ejercicio de una profesión titulada+. Unas consideraciones después
retomadas y llevadas al ámbito del deporte federado por otros autores, aunque para Agirreazkuénaga
se trata, sin más, de una obligatoriedad en la incorporación a las federación y sólo eufemísticamente
puede disfrazarse como una mera carga. Se trata, en definitiva, de determinar si la actividad o el
ejercicio del derecho o libertad cumplen las exigencias legales o reglamentarias, adecuando así la
iniciativa del particular con el interés público. En este sentido, el concepto de autorización debe
limitarse a los supuestos en que no hay limitación en el número de los beneficiarios del derecho o
actividad ejercida ni discrecionalidad en su otorgamiento, pues éstas son los elementos propios de la
concesión administrativa.
Atendiendo a las diferentes clasificaciones, la licencia deportiva podría, en primer término, incluirse
entre las denominadas de funcionamiento, que no sólo tienen por finalidad el control de la actividad
autorizada de manera episódica sino que además, con ella, se encauza positivamente la actividad
deportiva, según las normas jurídicas que al efecto ordenan la competición, lo que admitirá para su
conservación y renovación el cumplimiento de ciertos requisitos deportivos. Se trataría, además, de una
autorización para una actividad, en principio, indefinida o relación prolongada entre deportista federado
y federación, implicando facultades o poderes de supervisión y control, pudiendo admitirse en
supuestos extremos la revocación. Ni que decir tiene que se configuraría entre las autorizaciones
regladas y personales, tanto en su contenido como en su otorgamiento, como así se han encargado
expresamente de mencionarse en las distintas leyes del deporte, es decir, que la federación no es libre
para decidir si otorga o no la licencia, pues deben ser las leyes y reglamentos las que indiquen y
ordenen cuándo debe otorgarla y cuándo negarla, sin que se puedan añadir nuevas condiciones que el
ordenamiento jurídico no impone. De tal manera que siendo la licencia un acto de remoción de límites
de un derecho subjetivo preexistente o, si se prefiere, de intereses legítimos o expectativas de derecho,
el acto denegatorio de la misma tiene la naturaleza de acto limitativo de ese derecho, interés o
expectativa cuyo ejercicio impide y por ello debe ser motivado, señalándose los hechos o circunstancias
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concurrentes en el objeto de la autorización cuestionada que sean contrarios a la legalidad vigente. Por
último, que sea una autorización intuitus o ratione personae se entiende desde el momento en que la
licencia se vincula a quien siendo su titular ejercita la actividad deportiva, determinando las cualidades
personales del peticionario, pudiendo vincularse la observación de éstas al mantenimiento o renovación
de las mismas.
La aplicación de la técnica autorizatoria administrativa a las licencias deportivas se compadece
íntimamente con la titularidad pública de la organización de la competición oficial y de la expedición
misma de las autorizaciones, fuertemente reglamentadas vía delegación ex lege por parte de las
federaciones deportivas, sin perjuicio que algunos autores encajen esta delegación de funciones
públicas más bien en lo que se conoce como servicio privado de interés público o, tautológicamente,
servicio público impropio, con no pocos ejemplos en estos casos de autorizaciones administrativas, pero
cuyas diluidas fronteras con la estricta actividad administrativa de colaboración de los particulares son
puestas de manifiesto, una y otra vez, por nuestra doctrina. En definitiva, lo trascendente, además de
la autorización consistente en la licencia deportiva, no es sólo que la misma tiene evidentemente una
naturaleza pública y administrativa sino que con ella se va ejercer una actividad deportiva sustancial e
intensamente ordenada y regulada por la Administración, como es la competición oficial. Esta presencia
permanente del interés público en la actividad desplegada por el deportista hace, precisamente, que
dicha autorización sea de las conocidas como de tracto sucesivo, fundamento que preferimos al manido
Cy no a veces justificado recurso fácilC de las relaciones especiales de sujeción. Como ha manifestado
Fuertes López, *los parámetros que se utilicen para analizar las peticiones de afiliación y el
otorgamiento de la consiguiente licencia están teñidos de un diáfano interés público, a saber:
materializar el principio constitucional de fomentar el deporte, y no de un eventual interés privado
dirigido, por ejemplo, a obtener un número mayor o menor de miembros. [...] no debe existir ninguna
duda acerca del carácter público de esta actuación federativa+. De ahí, también, el consiguiente
monopolio federativo, bien vía delegación de funciones públicas o bien por atribución exclusiva de
competencias en la materia.
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III. Régimen jurídico
A. La licencia deportiva y la problemática del régimen de acceso a la actividad y competición oficial
Como se ha manifestado, somos partidarios de una licencia deportiva que sea considerada como
sinónimo de habilitación general para la práctica deportiva oficial, desligada de las vicisitudes y
requisitos reglamentarios federativos que regulan la competición oficial concreta donde participe el
deportista. El debido control y cumplimiento de requisitos particulares que vengan justificados
suficientemente por la naturaleza de la competición, deberán, en todo caso, efectuarse ex post a la
concesión de la licencia federativa De tal manera que la posesión de la licencia deportiva, aunque
documento imprescindible y necesario para participar en competición oficial, no basta para ser alineado
o participar en el campeonato, liga, encuentro o prueba correspondiente; se requiere, además,
proceder a la concreta inscripción en dichas competiciones, pudiendo, en este caso, ver limitada,
también, su concreto acceso exclusivamente por méritos o niveles deportivos. En este sentido, debe
evitarse cualquier reglamentación federativa que prevea en un sólo procedimiento la tramitación de la
licencia y también la inscripción en la concreta actividad o competición oficial. Y esto porque los actos
de uno y otro procedimiento corresponden a funciones públicas delegadas bien distintas: por una
parte, a la expedición y tramitación de la licencia y, por otra, a la organización de las competiciones
oficiales. No obstante, cierta regulación federativa parte de la identificación y absorción de la licencia
con la inscripción del club de pertenencia del deportista, generándose así la idea de una licencia no
como habilitación general para participación en cualesquiera actividades y competiciones oficiales que
pudieran celebrarse correspondiente a su clase y categoría sino como licencia que se expide para una
específica y concreta alineación del jugador en el encuentro determinado. Como se ha postulado, debe
evitarse esta confusión de procedimientos que no responden, dada la distinta naturaleza del derecho
que en ellos se conocen, a la regulación del ordenamiento jurídico-deportivo, que sólo permiten
generar inseguridad y, a la postre, indefensión de los interesados.
En principio, y tras el cumplimiento de estos requisitos de méritos deportivos para el acceso a la
competición oficial, si así lo especifican las normas de organización de la competición, la concesión de
la licencia vendría regida por el principio general de libre acceso a todas las competiciones oficiales o,
en su caso, de las actividades oficiales (caso de la espeleología y el montañismo), según la modalidad
deportiva por ella amparada, como materialización indiscutible del derecho a la práctica deportiva
competitiva fomentada por los poderes públicos. Como ha puesto de relieve la Declaración de Niza, en
lo relativo a la práctica del deporte aficionado y deporte para todos, *la actividad deportiva debe
ponerse al alcance de todas las personas, respetando las aspiraciones y capacidad de cada uno y con
toda la diversidad de prácticas competitivas o de ocio, organizadas o individuales+. Se deja bien claro
que si se apuesta a favor de la autonomía de las organizaciones deportivas y de su derecho de
autoorganización, el reconocimiento de las mismas pasa por su conformación con el Derecho nacional y
comunitario, que funcionen de forma democrática y transparente, y en este contexto se reconocerá
igualmente su misión de organizar y promover su disciplina, en particular respecto de las *normas que
atañen específicamente al deporte y de la constitución de los equipos nacionales+. Es cierto en parte,
como aseguran Parisis y Fernández Salas, que limitar el acceso a una competición significa una
desnaturalización del deporte, si bien, como ellos mismos reconocen, permitir la libertad absoluta de
acceso puede provocar situaciones absurdas. Hay competiciones que necesariamente implican la
aceptación de restricciones a este libre acceso para garantizar el nivel deportivo de calidad, susceptible
además o en su caso de permitir una explotación económica adecuada. Pero de nuevo, se insiste, que
estas restricciones sólo pueden basarse en criterios objetivos de aptitud, proporcionados, dado que, en
caso contrario, el carácter competitivo del deporte se desnaturalizaría. Ciertamente que la consecución
de esta aptitud deportiva que permite acceder a la competición oficial o hacerlo en un determinado
nivel varía casuísticamente de una modalidad deportiva a otra.
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Desde luego, en la concesión de las licencias y el consiguiente acceso a la competición oficial no
pueden establecerse discriminaciones de ningún tipo, proscritas en nuestra propia Constitución (art.
14) y en algunos tratados internacionales suscritos por España (significativamente, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, en su art. 21.1), por afectar a
derechos fundamentales de la persona, por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o
cualquier otra condición o circunstancia personal o social, sin perjuicio, como se verá, de las eventuales
modulaciones en algunas de estas circunstancias que figuran en estatutos y reglamentos federativos.
En general, esta prohibición de discriminación se contiene en algunas normas deportivas, tanto de
ámbito estatal, como el Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre Federaciones Deportivas
Españolas y Registro de Asociaciones Deportivas (art. 41), sin perjuicio de la proscripción de alguna de
sus más detestables manifestaciones que figuran en la propia Ley 10/1990, de 15 de octubre, del
Deporte [art. 76.1.g)], como también de ámbito autonómico, como, por ejemplo, en el Decreto
109/1996, de 23 de julio, de regulación de las Federaciones Deportivas de Castilla-La Mancha (art.
31.3), en similares términos a la declaración estatal, o en la misma exposición de motivos de la Ley
6/1998, de 14 de diciembre, del Deporte de Andalucía, en orden a la práctica del deporte *de manera
libre y voluntaria en condiciones de igualdad y sin discriminación+.
En primer término, debe señalarse que la obtención de la licencia es voluntaria, depende de la
exclusiva decisión personal del deportista, a petición propia. Precisamente, una de las características
fundamentales que determina la naturaleza jurídica de la licencia deportiva es que la misma debe venir
dada por la libre y voluntaria manifestación del solicitante de obtenerla y que le permita
inexcusablemente su acceso a la organización federativa y a las competiciones oficiales. Esto trae como
consecuencia que el mero hecho que un deportista forme parte de un club federado y practique una
modalidad deportiva no implique necesariamente que deba estar en posesión de la licencia federativa,
puesto que sólo acontecerá cuando así voluntariamente desee participar en competiciones oficiales. Por
ello, no resulta acorde con la normativa deportiva que en algún estatuto federativo, como el de golf, se
disponga que los clubes y asociaciones *deberán comprometerse a exigir la presentación de la licencia
en vigor en España a toda persona, cualquiera que sea su nacionalidad, que quiera utilizar las
instalaciones dependientes de aquéllos+ (art. 11.1).
Es pacífico también que debe huirse de escoger a la licencia como instrumento para otros fines, aunque
puedan ser perfectamente lícitos, que se aparten de su finalidad fundamental, como es permitir la
participación en la competición oficial. De ahí que no veamos correcta la asignación de fines ajenos a
esta idea y que se apartan de su inequívoco objeto, como es el caso de la *licencia de honor+ y aún
menos justificado que se otorgue a quienes, sin estar en posesión de la licencia federativa, se distingan
por su acreditada actuación a favor del deporte en cuestión. Entendemos que hay medios más
adecuados, suficientes y específicos en tal sentido en orden a valorar convenientemente los méritos
deportivos, como recompensas, diplomas, acreditaciones o condecoraciones, y, en cualquier caso,
debiera de no emplearse la denominación de licencia para tal documento meritorio de acreditación.
Pero claro está, la problemática en cuanto a las condiciones de concesión de la licencia no viene dada
por el hecho de que éstas sean manifiestamente discriminatorias, sino porque entre o tras los asépticos
y denominados requisitos técnicos o deportivos (edad, sexo, peso o nivel deportivo) puedan esconderse
prácticas discriminatorias vedadas por el ordenamiento jurídico. Si bien algunos de ellos son necesarios
e imprescindibles para la protección de determinados derechos básicos, como los límites mínimos de
edad en boxeo (prohibido en países como Suecia, Noruega o Islandia) o halterofilia, o máximos para
determinados colectivos de árbitros o jueces de algunos deportes, en muchos otros, en cambio, bajo el
paraguas de la igualdad y equilibrio en la competición, de la par conditio, carecen objetivamente de
toda justificación. El principal escollo, no obstante, consiste en la asimilación o traslación por parte de
las federaciones de las condiciones exigidas para la práctica e intervención directa en la competición, a
través de la inscripción, con las propias de la concesión de la licencia federativa. De ahí que, como ya
19
se insistido, el binomio consistente en que las normas que regulan el acceso a la competición son las
normas que regulan la obtención de la licencia deportiva en cada una de sus modalidades deba ir poco
a poco superándose, puesto que son ámbitos no coincidentes, desde el mismo momento que el
ordenamiento jurídico ha asignado a la posesión de una licencia federativa un verdadero estatuto de
derechos y deberes, de vínculo jurídico de integración con la federación, más allá de su inicial objeto y
principal consecuencia como es la de permitir su participación en la competición oficial. Aquí,
abogamos, una vez más, para que todo deportista que lo desee sea titular de una licencia expedida por
la federación y sólo con posterioridad podrá exigírsele en la prueba o competición, para su concreta
participación, aquellas condiciones particulares que justificadamente así se disponga, pero que no por
ello le excluyan de la expedición de la misma licencia. En consecuencia, la obtención de una licencia no
debe tener problema alguno, según el principio de libertad e igualdad que rigen su concesión; de
hecho, el principio general de las propias federaciones deportivas es conseguir el mayor número de
afiliados posible. Otra cosa será, se insiste, su participación en competiciones determinadas.
Normalmente, las federaciones deportivas contienen una reglamentación tanto más restrictiva cuanto
mayor es el nivel de la competición. Pero, como se ha expresado, no todas las restricciones para la
concesión de la licencia y de acceso a la competición están justificadas y, en otro caso, aun estando
legítimamente fundadas pueden derivar en flagrantes abusos, lo que pondrá en entredicho la existencia
del verdadero derecho de acceso a las competiciones, que, hoy por hoy, está jurídicamente protegido y
garantizado, al que debe reconocerse, como lo ha hecho la jurisprudencia francesa, la condición y valor
de un principio general del Derecho. Quiere esto decir que las reglas de organización de las
competiciones, y especialmente aquellas que fijan las condiciones de expedición de las licencias o de
las reglas de calificación para la participación, no pueden ser legalmente dictadas con menoscabo de
los derechos anudados a la libertad de acceso para todas las competiciones. El reconocimiento del
principio de la libertad de acceso obliga a que las federaciones deportivas, en los reglamentos que
adopten, respeten el principio de igualdad. Libertad de acceso implica igualdad en el acceso. Esto no
implica necesariamente que las federaciones deportivas no puedan, sobre todo en el deporte de alto
nivel, subordinar el acceso a la competición a determinadas condiciones, pero siempre que estas
diferencias de tratamiento entre las categorías deportivas estén justificadas por las diferencias de
situación.
Tampoco debemos ser ajenos al hecho que una denegación de la licencia no sólo afecta al propio
deportista, puesto que no puede participar en la competición oficial, sino evidentemente también al
propio equipo deportivo del club al que, en su caso, pertenezca. De tal manera que, incluso, una
eventual negativa a expedir determinas licencias federativas a deportistas de un mismo equipo puede
dar lugar de facto a denegar también la misma participación de dicho club en la competición y a la que,
sin embargo, tiene derecho por méritos deportivos.
En resumidas cuentas, la licencia implica habilitación general para todas las actividades y competiciones
deportivas oficiales que organice la federación correspondiente, según la categoría adscrita, pudiendo
sólo y posteriormente restringirse el acceso a competiciones determinadas y por causas justificadas.
¿Cuál es el criterio que permitiría discernir entre las condiciones restrictivas abusivas y que lesionan el
libre acceso a la competición, de aquellas otras que no traen tal consecuencia y son adecuadas y
necesarias para su buen desarrollo? En principio, las restricciones que sean razonables a las
competiciones no implican, en principio, lesión alguna a la libertad de acceso a la competición.
Imaginemos, por ejemplo, el requisito imprescindible de saber nadar para participar en modalidades
deportivas como natación o piragüismo, necesario en un caso o justificado sobradamente en el otro,
por el medio donde se practica el deporte. Ahora bien, el dato a tener en cuenta estaría en el carácter
excesivo de las restricciones para conseguir los objetivos perseguidos. Debe existir un necesario
equilibrio entre la protección y salvaguardia de la libertad de acceso a la competición oficial y el
consiguiente derecho a la obtención de la licencia federativa con la necesidad que tienen las
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federaciones deportivas por asegurar la conservación de las competencias y funciones que tienen
asignadas, especialmente de los intereses y mantenimiento de las competiciones. No hay, en cambio,
una fórmula general que permita exponer un criterio común y válido en todos los supuestos, dada la
tremenda variedad de condiciones y requisitos que pueden establecerse en cada modalidad y
especialidad deportiva. De ahí que, por ejemplo, el artículo 25.1 del Decreto 7/2000, de 24 de enero,
de Entidades Deportivas Andaluzas, remita, en cuanto a estas condiciones de expedición y demás
requisitos de la licencia, a lo previsto en los estatutos y reglamentos federativos, de acuerdo con lo
dispuesto en el propio Decreto. Algo que reitera más adelante, al prever que los estatutos federativos
deben regular, como mínimo, los *requisitos y procedimiento para la integración de los clubes
deportivos, y, en su caso, de las secciones deportivas, deportistas, entrenadores, técnicos, jueces y
árbitros, así como su pérdida+ y el *régimen, clases, categorías y condiciones de obtención de las
licencias federativas+ [art. 38.2.d) y e) DEDA]. A falta, por tanto, de este principio general, el órgano
administrativo en vía de recurso o los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa
deberán apreciar este sostenido equilibrio caso por caso. Por ejemplo, si una limitación en el número
de extranjeros, según distintas situaciones, para participar en las competiciones, que constituye una
restricción al derecho de acceso, es acorde y equilibrado con la consecución del objetivo que con tal
restricción se persigue, como es la promoción y el perfeccionamiento de jugadores nacionales y
jóvenes promesas de la cantera. Los ejemplos pueden multiplicarse tanto como tradicionales
condiciones y requisitos se contienen en estatutos y reglamentos federativos: restricción o prohibición
de la participación del sexo femenino en las competiciones oficiales por razones de seguridad o aptitud
física (también a la inversa, para los hombres, por razones de estética o estilización), para formar
equipos mixtos, o, como no, la subordinación de la posibilidad para un deportista de cambiar de club a
la autorización previa del club desligado, con fundamento en no se sabe bien qué tipo de equidad de la
competición, por no denunciar realmente que con tales medidas se perfecciona y potencia la
mercadería humana y se niega la más elemental de las libertades del jugador para prestar sus servicios
en el club que desee. Pero no hay que olvidar que, junto a este control posterior, se prevé, por
ejemplo, en la Ley andaluza otro anterior y que debe ponerse en conexión con el deber mínimo
estatutario en relación con las licencias, según acabamos de ver. Éste no es otro que el medio de tutela
administrativa consistente en comprobar, previa a su aprobación definitiva, la adecuación de los
reglamentos deportivos de las federaciones a la legalidad vigente [arts. 25.d) LD y 29.1.d) DEDA], que
evidentemente incluye, además, con mayor fundamento, a los estatutos [arts. 61.e), 15.1 y 23.3 LD y
40 DEDA].
No debe extrañar que, con ciertos requisitos y condiciones ciertamente abusivos y restrictivos de
derechos, ya Cabrera Bazán cuestionara la misma naturaleza de la licencia deportiva como
parangonada sin más a las autorizaciones regladas, puesto que la práctica en que se ha venido
desenvolviendo la concesión de las licencias permiten señalar diferencias con aquellas autorizaciones
no sólo ya sustanciales sino arbitrarias. Añadía este autor que no pocas veces así sucede con los
jugadores extranjeros y extranjeros nacionalizados, equiparables a los nacionales estos últimos, pero a
los que se les imponen limitaciones (no haber sido internacional en su país de origen, etc., por
ejemplo) arbitrarias. Y ello es así simplemente porque de esta manera se llega a configurar una función
de policía en un órgano no administrativo, lo cual requiere, a su vez, que dicha función fuera regulada
por una ley formal (según la Constitución), inexistente a todas luces en este caso. Sólo de esta manera
cabría establecer la adecuación-regulación de todos los aspectos procedimentales y sustantivos de la
concesión e incluso de la suspensión, anulación o extinción de las licencias, como sucede en el
supuesto más similar que es el de la concesión de los llamados permisos de trabajo. Y lo que es aún
más importante, de esta manera se posibilitaría la impugnación de los actos relacionados con las
vicisitudes que pueden acaecer en relación con dichas licencias.
Aunque buena parte de las previsiones y deseos de este autor, afortunadamente, se han visto
cumplidas con la entrada en vigor de las distintas leyes del deporte y normativa de desarrollo,
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subsisten todavía serias deficiencias en cuanto a un justo régimen general de requisitos y condiciones
de concesión de la licencia, que con la nefasta remisión en bloque a estatutos y reglamentos
federativos, debido a un malentendido ámbito competencial *estrictamente deportivo+, han acogido e
introducido bajo la apariencia de requisitos *técnicos+ auténticos atropellos a derechos y libertades
generales y también a específicos de exclusiva naturaleza deportiva.
Igualmente, si la licencia deportiva trae su causa en permitir participar en las competiciones oficiales,
debe reflexionarse si, con independencia que dicho acceso o su permanencia en ellas pueda estar
condicionada por los exclusivos méritos deportivos, no debiera de efectuarse un efectivo control por
parte de las federaciones deportivas para que se acredite por todos aquellos que sean titulares de la
licencia, durante la temporada deportiva, su efectiva participación en las actividades y competiciones
oficiales. Se trata, en definitiva, que la licencia obedezca fielmente a la finalidad que el deportista
participe en las competiciones oficiales y no se persigan otros posibles fines secundarios, como gozar
de los beneficios anejos o complementarios que aquélla comporta, y que por sí solos no responden a la
configuración jurídica de la autorización administrativa.
B. Otorgamiento de la licencia. Supuestos problemáticos
Como se ha manifestado por Lachaume, la licencia *nace, vive y muere+. En el caso del nacimiento u
otorgamiento de la licencia, la problemática se concentra, por una parte, en la extensión de las
competencias y poderes federativos que dispone para la expedición de la licencia, y, en segundo
término, los caracteres del régimen jurídico de denegación de su concesión o renovación.
Sobre la primera cuestión, es pacífico, hoy por hoy, el reconocimiento por parte de la normativa
autonómica del carácter reglado en la concesión de las licencias, sin que en Andalucía sea ninguna
excepción, como así se determina en el artículo 40.2 de la Ley. Esta cualidad propia de las
autorizaciones administrativas, al margen de ser coherente la aplicación del régimen jurídicoadministrativo de éstas a las licencias deportivas, no debe además obviarse con ella la decidida
pretensión pública por desterrar cualquier resquicio de arbitrariedad en el otorgamiento y renovación
de las misma. Como recuerda Silva Pérez, una de estas prácticas, *como ocurrió en el pasado,
[consistió en el] uso abusivo de posiciones de fuerza, mediante el sencillo proceso de denegar la
licencia deportiva al solicitante y miembro de la Asamblea, o no emitírsela, impidiéndole tener actividad
oficial, y por el contrario dar licencias y Aactividad@ a un puñado de deportistas que únicamente tiene
como finalidad el votar por uno u otro candidato, y por tanto, manipulándose el censo+. Por el
contrario, el carácter reglado que se predica de su expedición por la totalidad del sistema público
deportivo, impedirá cualquier margen a la discrecionalidad, el capricho, arbitrariedad o el recurso a
motivaciones o argumentos ajenos al ordenamiento jurídico-público deportivo.
El plazo para resolver la solicitud de licencia o su renovación varía de un ordenamiento jurídico
deportivo a otro. Un plazo que, como recuerda el citado artículo 25.3 del Decreto andaluz de Entidades
Deportivas, comprende no sólo la resolución sino también la notificación. Esto, naturalmente, implica,
ante todo, que las federaciones no dispongan de una facultad discrecional, de una libre apreciación
para la concesión de la habilitación, sino que su actuación va a venir estrictamente sujeta al más
escrupuloso cumplimiento de las previsiones legales y reglamentarias que regulen las condiciones de
este otorgamiento. Y estas condiciones objetivas pueden ser la edad, nacionalidad, sexo, aptitud física
determinada mediante certificado médico, ausencia de antecedentes penales en ciertos casos donde así
también se exija en relación con anejas autorizaciones administrativas para el uso de armas, y el pago
de los derechos federativos y cuotas. No cabe, en consecuencia, que una federación deniegue la
expedición de una licencia por razones de pura y simple oportunidad, como puedan ser una conocida
ineptitud en la práctica deportiva, razones de moralidad ajenas a sanciones o condenas o actitudes
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conflictivas con otros compañeros de equipo. Por tanto, una federación deportiva debe limitarse a
verificar que el solicitante cumple con las condiciones fijadas por las normas estatales o autonómicas y
federativas, y que, en caso de ser satisfechas, necesariamente debe otorgar la licencia sin poder
apreciar otros elementos subjetivos de pura oportunidad no previstos en la indicada normativa.
Como puede advertirse, la cuestión se centra, entonces, en esas condiciones fijadas, por remisión
generalizada de las normas, en los reglamentos federativos, algunos de cuyos más significativos
supuestos se analizarán más adelante.
El segundo de los temas que señalábamos en relación con la problemática que origina la expedición de
la licencia es precisamente su no otorgamiento, la denegación por parte de la federación de una
solicitud de licencia y a la que se tiene derecho. La aplicación de las reglas y el Derecho administrativo
al régimen jurídico de las licencias queda fuera de toda duda, por su consideración misma de función
pública delegada o de actividad sujeta a interés público. La remisión al régimen sustantivo de los actos
administrativos contenido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, puede observarse en
prácticamente todas las leyes del deporte de nuestro país, uno de cuyos caracteres básicos consiste en
la motivación de los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos o simplemente por que
así deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria [art. 54.1. a) y f)], como en tal sentido se
exige en los artículos 40.2 de la Ley 6/1998, de 14 de diciembre, del Deporte, y 25.5 del Decreto
7/2000, de 24 de enero, de Entidades Deportivas Andaluzas. La no expedición, el retraso injustificado o
la expedición fraudulenta de una licencia [así, arts. 74.2. d) LD y 25.4 DEDA], debido a su carácter
reglado, al implicar una restricción del ejercicio de un derecho reconocido por el ordenamiento jurídico
y afectar también Cmás allá del concreto perjuicio ocasionado al solicitanteC al buen funcionamiento de
la función pública delegada, implica un evidente quebranto de la disciplina deportiva. Es así cómo la
totalidad de las leyes del deporte prevén también, aunque con matices, la responsabilidad disciplinaria
en estos supuestos y es calificada como infracción de carácter muy grave. Incluso en algunos Decretos
autonómicos, como La Rioja o Aragón, reguladores de las federaciones deportivas, se establece para
tales casos el empleo de las técnicas de control de la Administración sobre la actividad federativa, en el
sentido de posibilitar expresamente la revocación, temporal o definitiva, de la constitución de la
federación deportiva responsable. Por su parte, en el Estado, esta responsabilidad disciplinaria recae en
la misma federación deportiva española, fijándose la sanción de multa entre cincuenta mil y cinco
millones de pesetas, sin perjuicio del derecho a repetir contra la persona o personas (Presidente y
directivos federativos, como es en este último caso la previsión andaluza contenida en el art. 25.4
DEDA) que pudieran ser responsables directas de la infracción, quienes además podrán ser
sancionados por cometer abuso de autoridad.
Del mismo modo y a la vista de lo anterior, cuando una federación deportiva deniegue la expedición de
una licencia para la práctica del deporte federado, tendrá que poner en conocimiento del interesado, en
el plazo previsto por las normas, los motivos de hecho y de derecho que fundamente jurídicamente la
denegación. En otro caso, el acto denegatorio de la licencia, a falta de este requisito imprescindible de
todo acto administrativo, producirá un vicio de anulabilidad del acto, bien por indefensión material o
por arbitrariedad provocada por la ausencia de fundamento o de justificación, sin perjuicio, claro está,
de que la inexistencia o vicio de la motivación pueda provocar también, siguiendo la teoría general del
acto administrativo, una nulidad absoluta en aquellos actos que afecten, sin motivación legal suficiente,
a derechos fundamentales, que no es el caso. Esta exigida motivación (así, art. 25.5 DEDA) implica,
como es lógico, un acto expreso. Recuérdese que el artículo 42.1 de la indicada Ley 30/1992, dispone
que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a
notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. No obstante, en aquellos supuestos que así no
ocurra, las mismas leyes del deporte y reglamentos de desarrollo han previsto que el transcurso del
plazo previsto sin haberse expedido y notificado producirá el *silencio administrativo+ positivo (así, sin
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eufemismos, se expresa, por ejemplo, la normativa madrileña), sin perjuicio del deber que, en todo
caso, corresponderá a la federación correspondiente de dictar una resolución expresa posterior que
necesariamente deberá ser confirmatoria, según lo dispuesto por el artículo 43.4. a) de la Ley 30/1992,
que es también regla general en el procedimiento administrativo iniciado a solicitud del interesado (art.
43.2), como se prevé en los repetidos artículos 40.2 de la Ley 6/1998, de 14 de diciembre, del Deporte,
y 25.3 del Decreto 7/2000, de 24 de enero, de Entidades Deportivas Andaluzas. Todo ello,
naturalmente, sin perjuicio de las responsabilidades disciplinarias que para la federación misma o sus
directivos también se prevén para estos supuestos en la normativa deportiva. Con o sin motivación,
aquellos interesados que vean desestimadas sus solicitudes de demanda de licencia podrán, como
dispone la normativa deportiva de manera expresa, recurrir tales decisiones, en primer término y si así
está previsto, en vía federativa hasta agotarla, y, posteriormente, ante la Administración deportiva,
cuyas resoluciones ponen fin a la vía administrativa y permiten dejar expedita la Jurisdicción
contencioso-administrativa.
Si la resolución expresa posterior a la producción del silencio estimatorio denegara lo pedido equivaldría
realmente a una revocación, que, además, sería ilegal por no observar el procedimiento establecido
para tal supuesto. No obstante, una jurisprudencia constante ha determinado y conformado ciertos
requisitos que deben operar para que el silencio positivo adquiera los efectos pretendidos por el
legislador: que el acto sea real y posible; que la petición sea y esté completa; que no haya vicios de
procedimiento imputables al solicitante; que transcurra efectivamente el plazo previsto para la
producción del silencio sin que se haya *resuelto ni notificado+ (art. 25.2 DEDA); que haya una
inactividad total de la federación; y que la solicitud haya observado la normativa legal y reglamentaria
aplicable. Precisamente, en relación con este último requisito, en numerosas Comunidades Autónomas,
la legislación del deporte exige expresamente que el silencio positivo operará cuando tenga lugar o se
cumplan los requisitos previstos por los estatutos y reglamentos federativos. Esta condición, sin
embargo, no aparece, por ejemplo, en el artículo 40.2 de la Ley andaluza 6/1998, de 14 de diciembre,
del Deporte, si bien ha pretendido poner remedio el Decreto 7/2000, de 24 de enero, de Entidades
Deportivas Andaluzas, cuando en el artículo 25.3 se señala *siempre que el solicitante cumpla con los
requisitos que fijen los estatutos federativos+, aunque la redacción de este apartado no resulta del
todo afortuna, pues parece que los requisitos estatutarios vienen referidos exclusivamente a la oración
principal sobre la expedición y renovación de las licencias en el plazo de un mes, y no a la que le sigue
relativa a la estimación de la solicitud por silencio positivo. Parece reforzarse con la previsión
reglamentaria del supuesto andaluz el principio de legalidad, que prima sobre cualquier consideración
incluida la eficacia del silencio, pues con éste no puede obtenerse lo que no podría conseguirse
mediante una resolución expresa. Si bien esto ha sido de constante aplicación por una numerosa
jurisprudencia del Tribunal Supremo, no debe desconocerse que, a veces, tal principio de legalidad se
ha atenuado en el sentido que sólo la nulidad de pleno derecho es el límite al contenido del acto
ganado por silencio, mientras que la mera anulabilidad no sería obstáculo para que el silencio
despliegue todos sus efectos.
Por otra parte, también debe señalarse que la interposición de un recurso administrativo o, en su caso,
judicial, contra la denegación de licencia deportiva no provoca sólo, por tal circunstancia, la suspensión
de la ejecución del acto recurrido (art. 111.1 de la Ley 30/1992), produciendo todos sus efectos
denegatorios hasta que se resuelva con una eventual anulación. Esto no impide que por el interesado
se solicite la adopción de medidas cautelares, significativamente la propia suspensión en vía
administrativa de la ejecución del acto recurrido, teniendo en cuenta los perjuicios evidentes que
produce la negativa de otorgamiento de la licencia para la participación en la competición oficial, o
incluso, ya en vía judicial, ordenar a la federación correspondiente la *tramitación inmediata+ de las
licencias.
En cuanto al procedimiento de otorgamiento de la licencia, resulta habitual que las propias
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federaciones deportivas se reservan el registro de licencias y su directa expedición, sin perjuicio que
sus órganos descentralizados, como las Delegaciones Territoriales, puedan efectuar operaciones
materiales en el procedimiento de otorgamiento de estas licencias. Se tratan estas últimas operaciones
de acoger las solicitudes formalizadas, acompañadas de los documentos acreditativos del cumplimiento
de los requisitos, para darles a continuación trámite a la sede de la federación para su expedición por
el órgano competente. En otros casos, incluso, podrán intervenir terceros en la expedición material de
estas licencias, a modo de encomienda de gestión, como la propia confección del soporte físico de la
misma, tal y como lo permite, de manera correcta, el artículo 28.3 del Decreto 7/2000, de 24 de enero,
de Entidades Deportivas Andaluzas, cuando señala que, respecto a esta función pública delegada, las
federaciones deportivas andaluzas podrán encomendar a terceros actuaciones materiales (distinta a la
subdelegación que se prevé en el mismo art. 28.4) relativa a dicha función.
Pues bien, es práctica habitual que el resguardo entregado o acreditación del registro de la simple
solicitud se la denomine *licencia provisional+, a la espera de la definitiva expedida por la federación.
Ciertamente que esta práctica acertada recogida en las normas federativas y en alguna ley del deporte,
como La Rioja y Cantabria (arts. 61 y 41, respectivamente, considerando al resguardo de la solicitud,
durante el plazo previsto de expedición, como la licencia provisional), otorga a esta solicitud de la
licencia, hasta su resolución, eficacia plena, desplegando todos sus efectos. Esta curiosa previsión,
motivada por el frenético acontecer de la competición deportiva y la disponibilidad del deportista para
la misma, enerva en buena parte la conocida distinción del Derecho administrativo entre validez y
eficacia de los actos administrativos, que deviene de esta manera inaplicable en la práctica al otorgarse
eficacia inmediata a la misma solicitud registrada de la licencia. Todo ello sin perjuicio del sentido de la
resolución expresa del órgano federativo competente encargado de su expedición. Mayor interés, no
obstante, estriba en conocer el órgano federativo competente para expedir la licencia solicitada o, en
su caso, denegarla motivada o razonadamente. En principio, parece pacífico que este órgano sea el
encargado de las funciones propiamente gestoras de la federación, como es la Junta Directiva (aunque
no se encuentra mencionada entre las relacionadas en el art. 48.4 del Decreto 7/2000, de 24 de enero,
si bien son numerus apertus), sin perjuicio de la colaboración material que a ésta realiza el Secretario
General, según sus competencias genéricas reconocidas. Así, no faltan numerosos Decretos
autonómicos atribuyendo a la Junta Directiva la competencia específica de admitir a los afiliados o
adheridos. Ahora bien, debe señalarse, a este respecto, que en los casos donde se ha operado una
publificación de la licencia, dicha competencia la ostentaría, en nuestra opinión, por delegación del
Presidente, habida cuenta de la caracterización de este órgano, que ostenta la representación legal de
la federación, es el órgano ejecutivo de la misma y, especialmente, responsable de la ejecución de sus
acuerdos (art. 44.1 DEDA), por lo que es más que notoria la voluntad del legislador por atribuirle las
funciones públicas delegadas en su conjunto, lo que no impedirá su efectivo y concreto reparto entre
aquellos otros órganos federativos que se estimen más adecuados, a través de la desconcentración o
delegación de las mismas. Paralelamente, como así figura en el Decreto 7/2000, de 24 de enero, la
Asamblea General deberá aprobar las normas de expedición y revocación de las licencias federativas,
así como sus cuotas [art. 43.1.g)], cuyo procedimiento, además, deberá figurar en los estatutos [art.
38.2.k)]. Se trata, con tal medida, de reforzar la importancia y seguridad jurídica, acorde con su
carácter reglado, de la norma reguladora de las licencias federativas, pues necesariamente debe
aprobarse por la Asamblea General con carácter *indelegable+, lo que hace imposible su aprobación,
modificación o derogación por otros órganos de gestión o ejecución, como la Junta Directiva o la
Secretaría General, ni tan siquiera, dados los taxativos términos de la norma, por la Comisión Delegada
de la Asamblea General. Esto no impedirá un eventual desarrollo reglamentario de dicha norma,
siempre que, en cualquier caso, lo sea en los términos bien conocidos por el Derecho público de
exclusiva colaboración, concreción y aclaración de dicha norma, pero no añadiendo nuevos requisitos o
causas para el otorgamiento o revocación.
Resulta también frecuente que en la formación del acuerdo de expedición de la licencia federativa
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intervenga algún otro órgano técnico federativo que emite su parecer en relación con la conveniencia o
no de la expedición, algo que naturalmente deberá limitarse a aquellos supuestos en los que se exija
alguna condición específica y particular que requiera de una interpretación casuística de acomodo a la
norma (transferencias o cesiones), que siempre deberá sujetarse a la legalidad normativa y federativa
existentes. Resultaría improcedente, por el contrario, esta intervención por razones de pura
conveniencia en la concesión, algo que está proscrito por ostentar tal acto un carácter reglado y fijarse
graves consecuencias disciplinarias en caso de su transgresión.
Mención final a este régimen jurídico aplicable a la licencia deportiva es el relativo a la posibilidad
(compartida con el resto de funciones públicas delegadas), que tiene el interesado de interponer
recurso, llámese de alzada o no, contra los actos federativos denegatorios y contrarios a sus intereses,
ante el órgano competente designado de la Administración pública en cuestión. Claro está que esto es
contando con aquellos ordenamientos deportivos que expresamente reconocen la expedición de la
licencias como función pública delegada, o en aquellos otros que sin existir una declaración expresa en
sentido, pudiera interpretarse que la licencia goza de naturaleza jurídico-pública por su íntima conexión
con la misma organización de las competiciones oficiales. En el ámbito andaluz, el Decreto 7/2000, de
24 de enero, de Entidades Deportivas Andaluzas, remite, sin más, al régimen establecido para el
recurso de alzada de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (art. 25.5 DEDA). En consecuencia, habrá
que acudir a lo dispuesto en los artículos 114 y 115 de esta Ley, sin perjuicio de serle aplicable los
preceptos precedentes dedicados a los principios generales de los recursos administrativos,
especialmente los dedicados a la interposición del recurso, la suspensión de la ejecución, la audiencia
al interesado y la resolución (arts. 110 a 113). La norma andaluza añade algunas previsiones en
relación con la ejecución de la resolución administrativa dictada en dichos recursos, estableciendo (y
por este orden), por una parte, la posibilidad de *ordenar, en su caso, a la federación, la expedición de
la licencia+ y, por otra, *expedirla directamente [el Secretario General para el Deporte] en caso de
incumplimiento de la orden+. En el primer caso, resulta evidente que se trata de una medida, en el
caso de cumplimiento voluntario de la resolución administrativa por parte de la federación, que goza de
cierta similitud con el apercibimiento (art. 95 Ley 20/1992, de 26 de noviembre), pero que se enmarca
dentro de los poderes de tutela y dirección de la Administración sobre el delegado, como medio incluido
en el apartado *entre otros+ del artículo 25 de la Ley. En el caso de no atender a dicho requerimiento,
en los términos y plazos que se fijen en el mismo, se procederá a la expedición directa de la licencia
por parte de la Administración, en este caso, el Secretario General para el Deporte, haciendo uso
inequívoco de uno de los medios de ejecución forzosa que se contienen en el artículo 96 de la Ley
20/1992, de 26 de noviembre, consistente en la ejecución subsidiaria (art. 98, con el régimen de
gastos, daños y perjuicios que se detallan). Todo ello sin perjuicio, claro está, de instar al Comité
Andaluz de Disciplina Deportiva la incoación del correspondiente expediente disciplinario, conforme
previenen, como otro medio expreso de tutela, los artículos 22.b) de la Ley y 29.1.e) del mismo
Decreto. Sería, en este caso, una infracción calificada por la Ley como grave (común y no específica de
los presidentes y directivos), consistente en el incumplimiento reiterado de las órdenes, resoluciones o
requerimientos emanados de los órganos deportivos competentes [art. 75.1.d)], teniendo en cuenta
que el tipo disciplinario exige como elemento objetivo del injusto que el incumplimiento sea reiterado,
entendiendo, como tal, según una acreditada jurisprudencia, la desobediencia, al menos, en dos
ocasiones, a los requerimientos efectuados.
Naturalmente, esta ejecución subsidiaria de la Administración autonómica andaluza en la expedición de
la licencia es sustancialmente distinta, como medio de ejecución forzosa de los actos administrativos, a,
en primer término, la facultad de tutela que se reconocen en los artículos 25.f) de la Ley y 29.1.g) del
Decreto 7/2000, de 24 de enero, consistente en la avocación y revocación de la expedición de las
licencias deportivas, o, en segundo término, de la posibilidad de sustitución de la Consejería de
Turismo y Deporte en el ejercicio de dicha función, en el caso de notoria inactividad o dejación de la
misma por la federación, que suponga incumplimiento grave de sus deberes legales o estatutarios,
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siempre mientras sea necesario para que se restaure el funcionamiento legal y regular, sin perjuicio de
las correspondientes sanciones que, en su momento, pudieran recaer por la irregularidades observadas
(art. 29.2 DEDA). En todos estos casos, el denominador común es precisamente la posibilidad que se
concede a la Administración autonómica de expedir las licencias deportivas que, por delegación,
corresponde a las federaciones deportivas andaluzas.
1. Análisis específico del régimen de autorizaciones federativas en los cambios y transferencias de un
club a otro y su influencia en el otorgamiento de la licencia
Aunque pueda parecer sorprendente, el jugador o deportista no es libre de practicar su deporte en un
club distinto del que pertenece, sino que está sometido a una rigurosa y detallada reglamentación para
tal supuesto. El régimen de los cambios de asociaciones deportivas es una materia que, sin excepción,
recogen todas las federaciones deportivas en los reglamentos que regulan las competiciones
deportivas. En general, para que el deportista, durante la vigencia de la licencia, pueda cambiar a otro
club distinto del que la tramitó deberá necesariamente solicitar de la federación una autorización
expresa al efecto, que la concederá o no según las previsiones de la mencionada reglamentación. No
cabe duda que tal modo de actuar implica, en principio, una evidente restricción o encorsetamiento del
régimen de libertad de asociación, que comprende el derecho de todo individuo para rescindir en
cualquier momento su pacto o contrato que le une con la asociación deportiva, sin que pueda
esgrimirse para su mantenimiento los conocidos principios sobre los que reposa el desenvolvimiento de
toda competición: la regularidad en las pruebas y partidos implica una estabilidad de los efectivos que
están y participan en ellas. De esta manera, los cambios de un club a otro no son, en general,
admitidos durante la temporada deportiva. Como puede advertirse, este aspecto entronca nuevamente
con Cla aquí puesta en entredichoC polivalencia de la licencia federativa, dando lugar a la relación
entre deportista y club, representándole, en consecuencia, en la competición. Tampoco sería ajena a
esta limitación en los cambios de un club por otro una sobredimensionada *homogeneidad+ sobre la
que reposa la organización de las pruebas.
Debe subrayarse que esta exigida autorización federativa para el cambio de club es un requisito tanto
para deportistas profesionales (más conocida por transfer, muy afectada por las consecuencias del
*asunto Bosman+, como de inmediato se verá) como para aficionados. Refiriéndonos a estos últimos,
debe decirse, desde un principio, que las condiciones recogidas en los estatutos y reglamentos
federativos exigen ostentar, como en la licencia, un carácter objetivo, sin que puedan estar sujetas a
una potestad de libre apreciación. Por regla general, el deportista está ligado a su club, como mínimo,
por lo que dure la temporada deportiva y la vigencia de la licencia federativa. Normalmente, durante
este período toda demanda de cambio de entidad deportiva es rechazada, con excepción de
determinados casos particulares que los reglamentos federativos se encargan de enumerar y regular
exhaustivamente. Estas excepciones son, por lo general, el cambio de domicilio del jugador durante el
transcurso de la temporada deportiva, siempre situado a una distancia determinada; abandono, por
parte del club de origen, de la competición en la que el jugador participa; cumplimiento del servicio
militar o prestación social sustitutoria; o, incluso, por el hecho que el mismo club sea objeto de una
exclusión de la competición o descienda de categoría deportiva.
Fuera de estos casos particulares, las autorizaciones federativas son otorgadas justamente cuando las
solicitudes de cambio se formulan en el intervalo de dos temporadas deportivas, coincidiendo con la
expedición de la licencia deportiva (nuevo club equivale a nueva licencia), durante el plazo (no
necesariamente coincidente con el período correspondiente a la totalidad de la interrupción de las
competiciones) y según el procedimiento estipulado en los distintos reglamentos de las federaciones.
El sistema no es en absoluto pacífico, en cuanto si bien aparentemente la decisión final de la
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autorización compete a la federación, los clubes pueden oponerse a los cambios solicitados, por
entenderse por parte de éstos que el jugador se encuentra pendiente de cumplir alguna obligación
derivada de su compromiso, pacto o contrato. De tal manera que si bien la oposición formulada por el
club no vincula a la decisión federativa, sí obliga a examinar la oposición y a rechazar el cambio
solicitado si ello se estima justificado, denegando así también la nueva licencia demandada. Contra
estas decisiones, adoptadas, por lo general, en la Junta Directiva y suscrita por el Presidente mismo de
la federación con la firma también del Secretario General de la entidad, se prevén normalmente en los
reglamentos federativos la posibilidad de recurrir a los órganos federativos especializados, como son los
distintos Comités de Disciplina Deportiva que asumen, por lo general, competencia para la revisión de
los actos de naturaleza organizativa o competicional.
En el mejor de los casos, puede también preverse que la oposición del anterior club no impida
formalmente el cambio del jugador a su nuevo club, ni la concesión de la licencia, aunque se le limita
su participación a determinadas competiciones, normalmente de nivel inferior al que participa con su
anterior club. En otros supuestos, si subsiste esta oposición (a veces sin motivación), al jugador se le
da la opción por retornar a su club anterior si quiere participar en competiciones de su mismo nivel o
superior, o bien, si opta finalmente por cambiar de club se le restringe su participación a encuentros
amistosos o, transcurrido un tiempo, a determinados campeonatos de nivel inferior sin opción a ser
calificado para los superiores. Será sólo al cabo de algunas temporadas cuando ya el jugador obtenga
nuevamente la licencia que le posibilite la participación en competiciones del más alto nivel, teniendo
en cuenta, además, que para ello deberá haber permanecido durante todo este tiempo en su mismo
club. No es de extrañar que estas tremendas consecuencias desfavorables para la carrera de un
deportista determinen un inequívoco efecto disuasorio de estas medidas, dando lugar en la práctica a
la asunción *obediente+ de las previsiones generales y establecidas en los reglamentos sobre las
autorizaciones federativas para los cambios de clubes.
Hay que hacer hincapié, a estos efectos, que el Consejo Europeo se ha mostrado muy sensible a esta
cuestión, como lo prueba la reciente Declaración de Niza, donde se *expresa su preocupación por las
transacciones comerciales cuyo objeto son los deportistas menores de edad, incluidos los procedentes
de terceros países, por cuanto no se ajustan a la legislación laboral en vigor o ponen en peligro la salud
y el bienestar de los jóvenes deportistas+, haciendo un llamamiento a las organizaciones deportivas y a
los Estados miembros para que investiguen tales prácticas, las vigilen y adopten, en su caso, medidas
adecuadas.
Desde luego, en el ámbito comunitario, la cuestión de los traspasos de jugadores comunitarios de
clubes deportivos aficionados ha sido objeto de preocupación por la Comisión, la cual se ha mostrado
dispuesta a tener en cuenta las necesidades reales de los clubes pequeños al valorar los sistemas de
solidaridad que las asociaciones de clubes de fútbol le notificaran en aplicación del artículo 85 del
Tratado CE. En este contexto, es posible aplicar una excepción en virtud del apartado 3 de dicho
artículo siempre que se cumplan las condiciones previstas por esta disposición, debiendo convenirse en
tal sentido que el sistema de solidaridad sea en primer lugar compatible con el artículo 48 y, en
segundo lugar, proporcionado al objetivo perseguido, entre otras cosas a las necesidades
correctamente justificadas y definidas de los clubes pequeños. Recuérdese que este sistema solidario
es un aspecto característico del deporte en Europa, junto con el sistema ascenso/descenso (ofreciendo
más oportunidades a los clubes pequeños o medios y valorizando el mérito deportivo), debiendo existir,
en su nivel horizontal, entre los clubes y los jugadores que participan en una misma categoría y, en su
nivel vertical, entre los distintos niveles de una misma federación, donde el deporte de élite cumple una
función de promoción que permite atraer a nuevos practicantes, siendo necesario que los beneficios
generados por el deporte profesional se reinvierta en la promoción y en las categorías inferiores. De tal
manera que, desde la Comisión, se han rechazado nuevos modelos de competición que no respeten
estos principios de solidaridad interna, pues pondrían en peligro el equilibrio interno del deporte
28
europeo.
Otra cosa bien distinta es el hecho que, se admitan o no los derechos de formación, como venimos
sosteniendo, éstos no pueden limitar o eliminar el derecho de elección del deportista para contratar con
el club que desee y, en lo que nos interesa, la federación deportiva está obligada, al término de la
vigencia de la licencia, si es el caso, a tramitar y expedir la licencia por el nuevo club, sin límite alguno
salvo, una vez más, aquellos de naturaleza deportiva que así se establezcan, como edad, sexo o
categorías. Así, en el ámbito de la FIFA, el denominado certificado internacional de transferencia,
previsto en el apartado IV del Reglamento sobre Estatuto y las Transferencias de Jugadores (arts. 71 a
11), deberá ser expedido al jugador aficionado o no aficionado para jugar con el nuevo club aun
cuando exista desacuerdo entre los dos clubes sobre el monto de la indemnización de formación o
promoción del jugador, no pudiendo influir en las actividades deportivas o profesionales del mismo y
sin este certificado pueda, *en ningún caso, ser denegado por este motivo+ (art. 20.1 del Reglamento
relativo al estatuto y a las transferencias de los jugadores de fútbol). Ahora bien, siguen existiendo dos
excepciones a la expedición del certificado, pudiendo la asociación nacional negarse: que el jugador
que desea abandonarla no haya cumplido todas las obligaciones contractuales con respecto a su
antiguo club y que hubiera litigio (de otro carácter que financiero) en relación con la trasferencia de un
jugador entre el club que el jugador desea abandonar y el club de otra asociación nacional con el cual
el jugador desea registrarse (art. 71.2). Sin embargo, aun en estos supuestos, entendemos que estos
derechos de transferencias no pueden elevarse a la categoría de requisito de acceso a la competición,
impidiendo el otorgamiento de la licencia federativa. Como señala García Bravo, y al igual que acontece
con las cláusulas de rescisión, no puede considerarse el pago de una cuantía por derechos de
formación como requisito deportivo, por lo que las negociaciones económicas que lleven a cabo las
entidades deportivas, aun en desacuerdo, no pueden en ningún momento impedir la expedición de la
licencia por parte de la federación, so pena de incurrir en responsabilidad. Naturalmente que el
interesado tiene la vía del recurso administrativo ante la Administración competente en materia
deportiva y, agotada ésta, le queda la posibilidad de acudir a la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa. Sin embargo, como bien señala esta autora, dado el largo tiempo necesario para la
resolución judicial, los deportistas que desean seguir en la práctica deportiva deben someterse al
engranaje hábilmente instituido por clubes y federaciones para los derechos de formación. En España,
esta práctica sobre los deportistas aficionados y menores de edad, fue ya denunciada con contundencia
por Landaberea, y es de destacar que el derecho de retención o prórroga forzosa amparado por
normas federativas, en el caso de los menores de edad, fue objeto de atención por parte del Defensor
del Pueblo en 1986, con ocasión de así regularse en los Estatutos de la Federación Española de
Baloncesto, e incluso fue impugnado ante los tribunales de justicia, dando lugar a la conocida sentencia
del Tribunal Supremo, Sala de lo Civil (Ponente: Barcalá y Trillo-Figueroa), de 10 de septiembre de
1991.
Aunque aquí se postule como principio general una libertad del deportista de baja con su club, no ya
evidentemente al final del período de la vigencia de la licencia (que incluso venía negándose hasta hace
bien poco por algunas de las más importantes federaciones) sino durante la misma temporada, debe
convenirse que determinadas federaciones han optado positivamente por una regulación reglamentaria
intermedia. Dejando por sentado que al finalizar el período de vigencia de la licencia todo jugador
quedará en absoluta libertad para suscribir licencia con cualquier club, se dispone que en tanto la
licencia esté vigente la vinculación entre el jugador y el club puede ser resuelta por decisión del Comité
de Competición mediante expediente iniciado a petición de cualesquiera de las partes, aunque, eso sí,
se exige un incumplimiento de obligaciones por la otra parte.
Pero si en algo han cambiado las normas nacionales e internacionales federativas, incluidos estos
derechos de formación examinados, ha sido en materia de traspasos de jugadores, y que ha venido a
denominarse felizmente como el *fin de la era de los traspasos+, que a su vez condicionaba
29
evidentemente el otorgamiento de la licencia. De todos es conocido el asunto C-415/93, *Jean-Marc
Bosman c. Royal Club Liégois, Union Royal belge des sociètés de football y UEFA +, que dio lugar a la
sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 15 de diciembre de 1995.
Algunos *flecos+ del caso *Bosman+ quedan todavía por resolver: compatibilidad con el Derecho
comunitario de indemnizaciones por traspaso cuando se produce antes de la expiración del contrato
(cláusulas de rescisión), con estas mismas indemnizaciones al final del contrato entre clubes de un
mismo Estado miembro y respecto a jugadores no comunitarios con ocasión de una transferencia o
entre clubes de distintos Estados miembros y respecto de jugadores no comunitarios. Precisamente, las
dos últimas cuestiones fueron planteadas ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en
una cuestión prejudicial por parte del Tribunal de Primera Instancia de Charleroi, de 2 de julio de 1998,
en el *asunto Balog+ (C-264/98). Se trata, ni más ni menos, de fundamentar la supresión de las
cláusulas de traspaso respecto de jugadores no comunitarios, cuyos derroteros no irían por las normas
relativas a la libertad de circulación de trabajadores, sino, como asegura Camba Constenla, desde la
perspectiva del derecho de la competencia. En este contexto, deberá igualmente valorarse la validez de
estos mismos traspasos cuando el jugador *asimilado+ contrate con un club perteneciente a un tercer
Estado no comunitario, en el sentido si ello afecta o no al comercio intracomunitario (parece que sí, al
aumentarlo con dicha práctica), lo que en principio está fuera de toda duda en el supuesto de los
acuerdos de asociación de la Comunidad con algunos Estados, en razón de la nacionalidad.
2. La nacionalidad y la condición jurídico-política autonómica como requisitos para la obtención de la
licencia deportiva
Una de las tradicionales previsiones deportivas, contenidas en estatutos y reglamentos de algunas
federaciones, relativa a las competiciones deportivas, ha sido la condición de nacional o extranjero del
deportista, de tal manera que la nacionalidad es motivo de limitación o prohibición en su alineación o
participación en aquellas competiciones o, al menos, en determinadas categorías superiores. Una
condición, la nacionalidad, que es considerada como una regla del juego más, pero además, y esto es
lo determinante, como un requisito para la expedición de la licencia federativa. Naturalmente, a ello no
puede oponerse que las licencias federativas sean *físicamente+ iguales para jugadores españoles,
comunitarios o no comunitarios. Lo importante es el hecho que la consideración federativa de la
nacionalidad implica en ciertos casos unos derechos y deberes distintos, un estatuto por tanto diferente
que va desde el pago de la cuota de la licencia que es normalmente superior para el no español o
comunitario (ya vimos que ello pudiera constituir una discriminación del Tratado CE) hasta, lo que es
más importante, la limitación para ser alineado en los encuentros deportivos. Es cierto que
tradicionalmente el impedimento de la nacionalidad se ha concentrado en el deporte profesional y, en
menor medida, en el aficionado, incluso en este último caso, en muchos países (por ejemplo,
Alemania), las federaciones deportivas no han puesto límite alguno a la alineación de extranjeros en las
competiciones, donde únicamente debe prevalecer el derecho de acceso al deporte federado y a su
afición.
Las causas de esta restricción basada en la nacionalidad, algunas de ellas sin excesivo fundamento,
deben buscarse en una supuesta identificación de los aficionados con quienes son los protagonistas de
su deporte o club, fomento y promoción de la cantera propia de deportistas, representación federativa
nacional en determinadas competiciones, o, en fin, como criterio más de homogeneidad e identidad,
consecuencia de la internacionalización de las competiciones. Por ello, en principio, solo las
competiciones de tipo campeonato de Europa o del Mundo, o los Juegos Olímpicos, permiten aplicar las
cláusulas de nacionalidad. Pues bien, resulta evidente que ciertas normas federativas que restringen el
acceso de deportistas extranjeros (comunitarios o no) a la competición, tanto nacional como
internacional, son difíciles de compaginar o compatibilizar con el ordenamiento jurídico general. De
hecho, la totalidad de la doctrina y el mismo Consejo de Estado han entendido como discriminatorias
30
las normas federativas que limitan o niegan el acceso a la competición por razón de nacionalidad.
No obstante, tan sólo hace veinte años (y, como veremos, también en la actualidad), en nuestro país y
desde las mismas instancias públicas, la nacionalidad se entendía como requisito fundamental para no
ya participar sin limitación alguna en las competiciones y actividades oficiales, con las conocidas
excepciones, sino como condición misma deportiva.
No pasará mucho tiempo para que, en el ámbito del deporte profesional, desaparezca la limitación
existente por la nacionalidad para el extranjero no comunitario (no perteneciente a algún país de la
Unión Europea o de otro distinto pero con alguno de los convenios suscritos de asociación o
colaboración), por ser contraria simplemente a los derechos básicos de cualquier extranjero legalmente
establecido en España. Ya veremos si con la reforma o, en su caso, la nueva Ley del Deporte (incluso la
normativa laboral) anunciada por el Secretario de Estado para el Deporte para mediados de la presente
legislatura, se ataja y regula en la nueva Ley esta limitación de jugadores no comunitarios para
participar en las competiciones oficiales de carácter profesional y si tal medida resiste su adecuación
constitucional. De momento, la declaración anexa sobre el deporte incorporada a las Conclusiones del
Consejo celebrado en Niza el pasado diciembre de 2000, como se verá, pretende favorecer la
especificidad del deporte y su función social, contrarrestando así los efectos *puros y duros+,
exclusivamente económicos, de la *sentencia Bosman+ en el mundo del deporte y favoreciendo que
las legislaciones nacionales establezcan excepciones como las que se anuncian por parte del Consejo
Superior de Deportes.
Pero al tratar de la nacionalidad en el deporte, como requisito de participación en las competiciones
deportivas, resulta preceptivo conocer los tremendos y trascendentes efectos que en el mundo del
deporte ha supuesto la aplicación del Derecho comunitario, no sólo en el deporte profesional sino
también, como veremos, en el *reducto exento+ del aficionado.
Evidentemente que nadie discute que la alineación sea una regla del juego; el problema es que la
nacionalidad se configure como una de sus condiciones o requisitos, confundiéndose así el continente
(la regla de juego, absolutamente libre de fijarse) con su contenido, que debe someterse y adecuarse
al ordenamiento jurídico vigente y susceptible de control jurisdiccional cuando vulneren derechos
fundamentales o principios generales del Derecho. En este sentido, Agirreazkuénaga, para quien le
resulta alarmante que haya quien entienda la nacionalidad de los jugadores alineables como una regla
de juego e insusceptible de control jurisdiccional, revela, con acierto, que el problema se suscita
cuando desde el ordenamiento jurídico deportivo se pretende imponer una especie de poder coactivo
paralelo al de los Estados que enmascare como reglas de juego disposiciones que impidan la libre
circulación de los deportistas o que prohíban acudir a los Tribunales para resolver los litigios deportivos
(quiete sportiva). Con especial maestría ya lo manifestaba hace algunos años Real Ferrer, para quien
*las reglas de juego son normas de un ordenamiento que debe estar conectado, supeditado, al estatal,
del que, de alguna manera, se nutren en su fuerza de obligar y, que en todo caso, requieren, para su
regular existencia y su reconocimiento por el prevalente, estar en perfecta sintonía y adecuación con él.
Siempre los Tribunales, en su tarea interpretativa y aplicativa del Derecho, pueden entrar a valorar
tanto la regularidad y adecuación de esas normas con el resto del Ordenamiento, como a enjuiciar su
correcta aplicación. Las reglas de juego son derecho y deben interpretarse incardinadas en el resto del
sistema jurídico+.
Los efectos beneficiosos del paradigmático pronunciamiento judicial europeo se han extendido a
aquellos deportistas profesionales pertenecientes a países no comunitarios pero con convenios o
acuerdos de asociación y de colaboración, denominándoseles, respectivamente, como *comunitarios
B+ y *comunitarios C+. Así, y aunque existen casos esporádicos desde 1996, ha sido en los últimos
meses del año 2000 cuando se han dictado en España una serie de resoluciones judiciales que, con
31
alguna excepción, reconocen el desempeño de su trabajo en igualdad de condiciones que los
ciudadanos comunitarios y nacionales, pudiendo, en consecuencia, ostentar licencia federativa como
jugador comunitario. Las consecuencias en el ámbito deportivo y, en concreto, sobre la licencia, de
esta intervención judicial del orden de lo social son de una trascendencia tal que, a nuestro juicio, se
ha *desmontado+ el sistema público deportivo en este ámbito, por cuanto la licencia federativa en el
deporte profesional ha perdido toda virtualidad y eficacia, preguntándonos si no resultará más acorde,
tras el oportuno replanteamiento de la intervención pública en el deporte profesional, la supresión de
tan tradicional documento habilitante y sustituirlo por la inclusión de una cláusula más en el contrato
de trabajo del jugador con el club respectivo que contenga la expresa afiliación a la federación
deportiva correspondiente y el sometimiento a los derechos y obligaciones que dimanan de sus
estatutos y reglamentos federativos.
Quizás la decisión judicial que ha supuesto inequívocamente el nuevo punto de partida en el
reconocimiento por extensión de la libre circulación de trabajadores a los *nuevos comunitarios+, al
abrir *nuevos frentes+, es la conocida como *asunto Mills+, dictada por el Juzgado de lo Social
número 12 de los de Barcelona (Ponente: Gallego Alonso), de 14 de junio de 2000. Después de esta
sentencia se han sucedido otras que la han consolidado, con la excepción de algunos pronunciamientos
que han advertido el lado más débil de este aluvión de resoluciones de los Juzgados y Tribunales de lo
Social.
El conflicto jurisdiccional, a falta de la adecuada ordenación jurídica, está, como en otras funciones y
competencias de estas asociaciones deportivas, servido. Así, es conocida la posición del Consejo
Superior de Deportes estimando incompetente a la Jurisdicción social en esta materia y sí la del orden
contencioso-administrativo. No voy a insistir igualmente en dicha defensa, como es obvio en los
supuestos de normas deportivas donde se reconoce el ejercicio de función pública delegada en la
expedición de las licencias. Parece aquí que estos recientes pronunciamientos de la Jurisdicción social
han olvidado que ya curiosamente, hace bastantes años y cuando el Derecho laboral había comenzado
a *soltar lastre+ de las normas federativas, la misma Sala Social del Tribunal Supremo, en la sentencia
conocida de 9 de julio de 1983, que conoció de las pretensiones de unas deportistas profesionales,
reconoció que las *exigencias administrativas y federativas que son condicionantes específicos a los
que se subordina [sic] el ejercicio del trabajo o actividad profesional y que debieron ser objetadas ante
la jurisdicción contencioso-administrativa ante la que debió impugnarse la privación de las licencias y
ante la inexistencia del recurso, en dicha vía, no es posible aceptar en este orden jurisdiccional laboral
que se esté supuesto de inexistencia de la ineptitud reconocida y declarada por el órgano federativo
correspondiente+. No obstante, alguna reciente sentencia del orden social, como la del Juzgado de lo
Social número 30 de los de Madrid, de 12 de diciembre de 2000, llegó a declarar, más casi como obiter
dicta, *que el otorgamiento de una licencia es un acto formalmente administrativo, este juzgador lo
admite, en base a la delegación del Consejo Superior de Deportes y las funciones públicas de carácter
administrativo+ (FD 21). Pero esto no es así, insistimos, en la vigente legislación estatal, por más que
de alguna u otra forma se quiera concluir que, en cualquier caso, la licencia forma parte inseparable de
la propia organización de las competiciones oficiales. Ya no se trata, como bien asegura nuevamente
Agirreazkuénaga que las resoluciones judiciales, refiriéndose al *caso Olsson+, sean precipitadas y
poco reflexivas. En nuestra opinión, el problema es más profundo. Esto no se solucionará con una
modificación normativa en tal sentido, ya que al fin y al cabo de lo que se trata, ni más ni menos, es de
seguir justificando la intervención pública según el modelo vigente en el ámbito del deporte profesional.
Pues, si el *mundo deportivo+ inicialmente regulaba jurídicamente dicho ámbito, poco a poco el
Derecho laboral fue recuperando parcelas o sectores propios de esa regulación para sí (concepto de
deportista profesional, abandono del requisito de la posesión de la licencia federativa o su
consideración profesional o aficionado) hasta terminar, como es patente en los *casos Karpin y Milic+,
por absorber en su práctica totalidad los elementos deportivos que inciden en la relación laboral del
jugador, a excepción Cy sólo por el momentoC de las estrictas reglas de juego o competición.
32
Esta conflictividad, al menos, servirá para que, de una vez por todas, se clarifique el marco jurídico de
las licencias deportivas. El camino por la vía judicial en el ámbito nacional ha quedado zanjado con el
Auto de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo, de 14 de junio de 2001, resolviendo el conflicto
planteado entre el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 7 de Madrid y el Juzgado
de lo Social número 3 de Vitoria-Gasteiz, que tenía por objeto, precisamente, la demanda del
mencionado jugador del C.D. Alavés C. M. Contra. Pues bien, afirma el Alto Tribunal, en primer
término, que la licencia federativa incide plenamente y en doble vertiente en la prestación del trabajo
del deportista en cuanto limita el número de extranjeros a contratar por el club o sociedad anónima
deportiva y prohibe que en un mismo encuentro deportivo participen más de dos deportistas de esta
clase, para, en segundo lugar, y aquí está la clave de su decisión y la novedad que la asimila a aquellos
ordenamientos deportivos autonómicos que reconocen esta competencia como función pública
delegada, afirmar que el otorgamiento de las licencias deportivas se encuentra en el ámbito de las
funciones públicas delegadas, actuando la Federación o Asociación como agente colaborador de la
Administración, citando además al artículo 7º.1 de la Ley del Deporte. En consecuencia, la licencia
federativa constituye título habilitante para participar en competiciones oficiales deportivas y su
otorgamiento y contenido incide en la organización de las mismas, de tal manera que forma parte del
«marco general» de las competiciones, constituyendo una manifestación de la Administración
corporativa sometida al Derecho administrativo y su régimen de recursos, de modo que los actos
realizados en ejercicio de la función delegada por la Administración deportiva son recurribles ante el
Consejo Superior de Deportes, cuyas resoluciones ponen fin a la vía administrativa. Una consideración
esta última que supera a la propia configuración que de la licencia había sido realizada por parte del
Consejo Superior de Deportes, que se había movido convenientemente entre dos aguas gracias a la
indeterminación normativa y a la que se ha puesto fin, una vez más, por vía jurisprudencial, estimando,
como se ha dicho, que la competencia y el régimen de la licencia en el ámbito estatal es el propio de
una función pública delegada que se encuentra inmersa en la más amplia del marco general de la
organización de las competiciones deportivas oficiales. De ahí que se concluya que compete su
conocimiento a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: «[…] la materia de concesión de licencias
deportivas —aun ligada al contrato de trabajo— ha podido ser atribuida válidamente a un organismo en
el que la administración ha delegado su potestad y función pública y, por lo tanto, el control
jurisdiccional sobre las controversias que origina o que puede originar la decisión de la entidad privada
que actúa por delegación en el ámbito administrativo, corresponde al orden jurisdiccional contenciosoadministrativo». Una última observación de trascendencia que conviene advertir en relación con esta
concluyente decisión judicial que pone fin a la polémica doctrinal y jurisprudencial relativa a los
comunitarios B y que, de paso, ha servido para definir con claridad la naturaleza y régimen de la
licencia deportiva a nivel estatal, es la atención que presta el Tribunal Supremo, para abundar en su
argumentación, a un hecho que en este trabajo no hemos dejado de resaltar: la cuestión litigiosa no se
promueve directamente entre empresario y trabajador (es decir, club-deportista) sino que es la licencia
federativa cuyo otorgamiento corresponde a un tercero, que actúa por delegación, asumiendo
funciones públicas, la que crea diferencias entre jugadores nacionales-comunitarios y
extracomunitarios. Y este acto de naturaleza administrativa, dictado en materia laboral se sitúa fuera
de los muros del concepto de rama social del Derecho, aunque su efecto reflejo alcance a las
prestaciones derivadas del contrato de trabajo. En consecuencia, parece que esos planos distintos y
conocidos sobre los que han incidido tradicionalmente la licencia deportiva va dejando paso, como en
este trabajo se ha postulado desde su inicio, a uno sólo, esto es, el que se deriva exclusivamente de la
relación deportista con la entidad deportiva de segundo grado, sin perjuicio del que subyace entre
deportista y club pueda tener (de manera absolutamente justificada y valorada así de manera
específica por la Administración tutelante en virtud del equilibrio y la par conditio de la competición)
influencia y llegar a modular a la primera en algunos de sus aspectos del régimen jurídico que
comporta.
33
El *asunto Tibor Balog+ (C-264/98) hubiera despejado importantes dudas, poniendo fin
definitivamente a esta situación a favor, como todo parecía acontecer, de los «comunitarios B», si no
hubiera sido retirada la cuestión prejudicial por parte del Tribunal de Primera Instancia de Charleroi con
motivo de un acuerdo transaccional de las partes.
Por otra parte, uno de los principales problemas que se han suscitado con ocasión de la *sentencia
Bosman+ ha sido su efectiva aplicación al denominado deporte aficionado o amateur, ámbito, en
principio, ajeno al concepto de trabajador y de actividad económica. El compromiso con la identidad
nacional o regional que representa el deporte aficionado pondrá de manifiesto la importancia en este
ámbito de la reconocida excepción a las cláusulas de nacionalidad o vecindad cuando éstas tengan un
carácter objetivo y meramente deportivo, como son las que se aplican para formar equipos nacionales
o autonómicos. Otra cosa es, sin embargo, que las federaciones, tanto nacionales como
internacionales, al organizar las competiciones deportivas, no pongan límites a la participación en ellas
de los deportistas por otro país distinto del de su nacionalidad, gracias a la licencia federativa expedida
en su favor por la federación deportiva del país de residencia o de acogida. Tal circunstancia podrá
llevarse a efecto siempre que el ordenamiento jurídico deportivo del país en cuestión admita tal
posibilidad, bien porque no disponga de norma que lo contradiga o bien porque remita íntegramente a
lo que al respecto señalen las federaciones deportivas nacionales.
Junto a la nacionalidad, dadas las conocidas competencias autonómicas, de carácter exclusivo, en la
promoción del deporte que reconoce el artículo 148.1.19 de la Constitución, debe reflexionarse si estas
mismas consideraciones pueden, de alguna manera, ser aplicadas igualmente a la condición jurídicopolítica autonómica, cuando se trata de licencias federativas autonómicas para participar en
competiciones y actividades oficiales de este ámbito territorial.
En el Estatuto de Autonomía de Andalucía, en su artículo 81, dispone que *gozan de la condición
política de andaluces los ciudadanos españoles que, de acuerdo con las leyes generales del Estado,
tengan vecindad administrativa en cualquiera de los municipios de Andalucía+. Esta misma condición la
gozan tanto los ciudadanos españoles residentes en el extranjero que hayan tenido la última vecindad
administrativa en Andalucía y acrediten esta condición en el correspondiente Consulado de España, así
como aquellos otros descendientes inscritos como españoles, si así lo solicitan, en la forma que
determine la Ley del Estado.
Este status personae en que consiste la ciudadanía regional, en cuanto pertenencia a una Comunidad
Autónoma, viene definido por la tradicional vecindad administrativa, es decir, puramente por ostentar la
residencia en un determinado municipio de la Comunidad Autónoma, un criterio bien diferente a los
que rigen para la adquisición de la vecindad civil (art. 14 Cc). Por tanto, la ciudadanía regional es
consecuencia automática de la residencia municipal, que, como es sabido, se obtiene por el hecho de
vivir habitualmente en el territorio del municipio y la inscripción voluntaria en el Padrón municipal. Pues
bien, la condición jurídico-política autonómica en relación con la competencia exclusiva en la promoción
y fomento del deporte ha sido especialmente puesta de manifiesto y defendida por Granado Hijelmo,
para quien precisamente una de las libertades esenciales de los estatutos de autonomía es la libertad
deportiva, configurándose así el Derecho público autonómico del deporte. Se liga así la práctica del
deporte a la condición autonómica de las personas, de tal manera que, para este autor, cuyas
opiniones en principio compartimos, el deporte en la Comunidad Autónoma se practica a título estricto
de pertenencia a la misma, lo que explicaría que el deporte se trate de una competencia exclusiva. Por
ello, añade, es en este concepto de ciudadano autonómico determinado como participan en las
competiciones nacionales y es a su través, cuando el ámbito de las mismas excede de la Comunidad
Autónoma, cómo los deportistas participan a título de españoles en las nacionales o internacionales.
Así, la incardinación sistémica profunda del deporte en la condición autonómica de las personas opera
como recurso y como instancia para ante los poderes públicos autonómicos. Se legitima de este modo a
34
los deportistas para que bien individual o a través de las organizaciones deportivas impetren la atención
de las autoridades en orden a esa promoción del deporte a que están constitucionalmente obligadas,
no como simple labor de fomento moral o económico sino también como labor prestacional de servicios
públicos e instalaciones deportivas y una labor policial o de intervención disciplinaria deportiva.
Ahora bien, debemos, no obstante lo anterior, formular algunas precisiones y matizaciones a la opinión
expuesta, en cuanto a la inclusión de la condición de la ciudadanía autonómica, en los términos vistos,
como requisito general para el otorgamiento de la licencia deportiva. En primer lugar, para adquirir la
condición de andaluz, por ejemplo, además de obtener la vecindad administrativa se necesita,
obviamente, ser español. Sin embargo, por las mismas razones examinadas en el supuesto de la
nacionalidad, no debe impedirse, bajo ningún concepto, la expedición de una licencia deportiva
autonómica al extranjero con estancia o residencia temporal o permanente en España y que se
encuentre empadronado en el municipio donde tengan fijada su residencia habitual, a tenor de las
conocidas previsiones de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los
extranjeros en España y su integración social. No obstante, y por las mismas razones esgrimidas para
exceptuar de la participación en las selecciones nacionales a los deportistas extranjeros, como evidente
ejercicio de identidad regional o autonómica que compete promover a las mismas Administraciones
autonómicas, es admisible excluir de estas selecciones autonómicas a deportistas que no ostenten la
condición jurídico-política andaluza o, en todo caso, que hubiesen nacido en Andalucía, como
seguidamente se verá. Algo que, en el caso andaluz, habría que salvar en vía reglamentaria a la vista
de lo previsto en el artículo 41.4 de la Ley 8/1998, que, de manera genérica, obliga a los deportistas
federados a asistir a las convocatorias de las selecciones andaluzas en los términos que
reglamentariamente se determine. Un desarrollo reglamentario que, hasta el momento, no ha previsto
dicha posibilidad, a tenor de la mera reiteración del deber legal que efectúan los artículos 9.3 y 12.2 y
3 del Decreto 7/2000, de 24 de enero, de Entidades Deportivas Andaluzas.
En segundo lugar, mayor problemática plantea la exigencia estricta del requisito de la vecindad
administrativa. En efecto, resulta en principio coherente, dado el catálogo de derechos y deberes que
implica la relación federativa (a la que se aplica un régimen jurídico público mediante el otorgamiento
de la licencia federativa) que el interesado tenga residencia legal en el territorio de la Comunidad
Autónoma. Ahora bien, en la Ley 6/1998, de 14 de diciembre, del Deporte, la exigencia de la condición
de andaluz conforme a lo previsto en el artículo 81 del Estatuto de Autonomía para Andalucía sólo se
exige de manera expresa para la consideración de deportista andaluz de alto nivel (art. 34.1), condición
jurídico-política estatutaria que, sin embargo, se omite a renglón seguido para los deportistas
andaluces de alto rendimiento (art. 35). ¿Quiere esto decir que la Ley del Deporte de Andalucía está
distinguiendo dos tipos de deportistas andaluces, según ostenten o no la condición política de andaluz?
No, en nuestra opinión, y así lo ha dispuesto recientemente el Decreto 434/2000, de 20 de noviembre,
sobre el Deporte Andaluz de Alto Rendimiento, si bien no solo considera deportista, entrenador o
técnico y jueces o árbitros andaluces de alto rendimiento a quienes ostentan dicha condición
estatutaria (aunque exigiendo la misma al menos un año de antelación a ser propuesto, requisito éste
añadido a las Leyes y un tanto difícil de justificar) sino que, además, pueden ser considerados como
tales pero sin la condición ser español y haber nacido en Andalucía, añadiéndose además haber
competido *con licencia deportiva expedida con carácter exclusivo por una Federación Deportiva
Andaluza+ (art. 21.2, 3 y 4).
Este ostensible efecto de disociación entre nacionalidad o condición autonómica y condición de
deportista federado implica, como es palpable en el Decreto andaluz, que un deportista andaluz
federado, es decir, con licencia federativa para participar en competiciones oficiales andaluzas pueda
no tener vecindad administrativa en Andalucía. Es más, incluso, dado el requisito de la vecindad
administrativa, pudiera ostentar también otra licencia federativa por aquella Comunidad Autónoma
donde efectivamente resida, e incluso con licencia de un país extranjero si tiene fijado su domicilio
35
fuera del territorio nacional. Si esto es así para el deportista andaluz de alto rendimiento, nada parece
obstar que el mismo criterio se aplique, en consecuencia, para todo deportista que pretenda federarse
y obtener la correspondiente licencia deportiva, aunque es cierto que en el caso del deportista de alto
rendimiento la sola exigencia del lugar de nacimiento (un ius soli a secas, sin más requisitos, a
diferencia del establecido para la adquisición de la nacionalidad española) obedece, sin lugar a dudas, a
criterios evidentes de política-deportiva, dada la necesaria movilidad de estos deportistas y la concreta
formación y desarrollo técnico de su actividad deportiva que comporta el uso de instalaciones
deportivas o similares situadas en otras Comunidades Autónomas o más allá de las fronteras del
Estado.
La anterior determinación reglamentaria andaluza puede, sin embargo, causar cierta disfunción con
respecto a la normativa estatal. En efecto, el reciente Real Decreto 1252/1999, de 16 de julio, de
modificación parcial del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre Federaciones Deportivas
Españolas y Registro de Asociaciones Deportivas, dando nueva redacción al artículo 14. a) de este
último, recoge como criterios de expedición de la licencia deportiva autonómica, en primer término, por
la inscripción o pertenencia del club a la federación autonómica (algo no aplicable a jueces, árbitros u
otros posibles colectivos interesados) y, en su defecto y excepcionalmente, es decir, para el caso de
aquellas federaciones en las que la expedición no se produzca por ese sistema, según su residencia
habitual. Sin perjuicio de entender en cuanto al primer supuesto (no previsto inicialmente en el
Borrador del Proyecto) que la licencia deportiva no debe depender, a efectos de determinar el ámbito
subjetivo de aplicación de la misma, de las vicisitudes del vínculo entre la asociación de base a la que
pertenece el deportista y la federación deportiva, el acogimiento de la residencia habitual (así, sin más,
sin un grado mayor y necesario, a nuestro juicio, de implicación jurídico-política que exige la vecindad
administrativa) supone dejar fuera de este segundo supuesto al deportista andaluz, con licencia
federativa autonómica, nacido en Andalucía pero sin residencia en la Comunidad Autónoma.
Así las cosas, no compartimos, en cambio, la opinión de Camps Povill, cuando cree inconstitucional la
negativa de la licencia federativa a una persona que vive en el límite territorial de una Comunidad
Autónoma, pero que por razones técnicas, de transporte u otras, decide jugar con el equipo del pueblo
vecino perteneciente a otra Comunidad. Distinta es la solución a lo que, a continuación, plantea este
autor, propugnando que tampoco puede negarse la posibilidad de formar parte de la Asamblea General
por carecer de domicilio en dicho territorio. Primero porque esto último es contradictorio, pues es bien
sabido que la licencia federativa, ante todo, como se ha expuesto, exige la vecindad, y, además,
comporta, en cualquier caso y necesariamente, la participación activa de su titular en los órganos de
representación. De tal manera que, como aquí se sostiene, no podría plantearse dicha situación, puesto
que todo estamento representado en la Asamblea General debe estar en posesión de la
correspondiente licencia, y ésta, una vez más, requiere para su expedición la vecindad administrativa
del solicitante. No es adecuado, como afirma este relevante autor, que la regla que debe primar sea la
de la actividad, con independencia del domicilio del sujeto, si bien compartimos, aunque por distinta
vía, su conclusión: que para formar parte del censo de las federaciones debe hacerse a partir de la
federación que tramita o expide la licencia. Por ello, el censo no es que deba regularse a partir de la
licencia y no del domicilio, como se sostiene por aquél, sino que en realidad resulta indiferente cuál se
escoja, al exigir la licencia la vecindad administrativa y viceversa.
Por otra parte, no sería una excepción a la vecindad administrativa los supuestos que pudieran
derivarse del hecho de la homologación de licencias autonómicas por parte de la federación española
correspondiente, en los términos establecidos por el artículo 32.4 de la Ley 10/1990, es decir, la
posibilidad de quien posea una licencia federativa española, a modo de reciprocidad, pueda participar
en competiciones y actividades de ámbito andaluz, dado que, en puridad, no se está expidiendo una
licencia federativa autonómica sino que se faculta, a modo de habilitación y reconociendo su eficacia, a
la licencia no autonómica que se trate, bien española, de otra Comunidad Autónoma e incluso
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extranjera para participar en aquellas competiciones. Pero quedaría claro que se tratarían de
habilitaciones ad hoc, debiendo huirse, como ya hemos sostenido, de las denominadas licencias
temporales, puesto que éstas, al margen de otras dificultades, generan la problemática Cinnecesaria y
sólo salvada por vía de excepciónC del derecho de participación en los órganos federativos.
En estos supuestos, es necesario, no ya que tales posibilidades se contemplen en convenios específicos
entre federaciones deportivas implicadas, sino que así expresamente y caso por caso se prevean
también en los Estatutos federativos y, si procede, en los reglamentos federativos de desarrollo, como
expresamente exige en Andalucía para esta función pública delegada el artículo 38.2. e) del Decreto
2/2000, de 24 de enero, de Entidades Deportivas Andaluzas. Ello sin perjuicio, a mi modo de ver, de la
necesidad de una, bien específica, autorización pública de tales convenios, o bien general, a través de
la facultad de aprobación de la Administración de estas normas terciarias, habida cuenta de su
sustantiva implicación en el régimen general de las funciones públicas delegadas en juego. En cualquier
caso, debe señalarse que la resolución de estos conflictos o litigios interfederativos en materia de
licencias mediante, por ejemplo, el conocimiento los mismos por parte de la federación española
correspondiente, son independientes, al menos en aquellos casos donde se configure la expedición y
tramitación de las licencias como función pública delegada, del recurso administrativo previsto ante la
Administración autonómica.
C. Vigencia de la licencia deportiva
La licencia deportiva se ha caracterizado como un acto unilateral, reglado e individual, de naturaleza
administrativa, expedida por la federación, que tiene por objeto habilitar a quien la posee para
participar en actividades y competiciones deportivas oficiales organizadas o bajo la autoridad de esa
misma federación, además de ser instrumento de integración en ésta que le permite ejercer los
derechos y cumplir los deberes previstos en el ordenamiento jurídico-deportivo.
Como se advierte del contenido de esta definición, la concesión de la licencia deportiva implica la
adquisición de derechos y obligaciones que deben asumirse con la firma del solicitante y cuyos efectos
se producirán, en principio, a partir de la notificación personal de su concesión, sin perjuicio del mismo
valor y efectos que se reconoce normalmente al resguardo de la solicitud. Una vez otorgada la licencia
no puede, sin más, ser retirada y anulada por la misma federación, con efectos de carácter retroactivo,
mientras dure el período de vigencia de la licencia o de ejecución del acto de otorgamiento, atendiendo
al conocido principio venire contra factum proprium non valet. Esto no quiere decir que la licencia no
pueda ser anulada por motivos de legalidad, según las previsiones tasadas por la normativa, por
inadecuación de la licencia a la normativa aplicable, pero nunca puede ser revocada por motivos de
oportunidad, aunque si así fuera lo será sin efectos retroactivos. Si bien esto, en general, es cierto y así
lo hemos manifestado más arriba, existe en el Derecho administrativo un tipo de licencias, las
municipales, donde esta rigurosidad de la prohibición de revocación de los actos por motivos de
oportunidad se ha templado tanto por la propia norma (Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales, de 17 de junio de 1955), como por la jurisprudencia (SSTS, Sala de lo ContenciosoAdministrativo, de 22 de febrero y 31 de marzo de 1977). Para tal supuesto es preciso que o bien
hayan desaparecido las circunstancias que motivaron su otorgamiento, bien hayan sobrevenido otras
objetivamente ciertas o bien que la Administración adopte nuevos criterios de interpretación del interés
público. Entendemos que no existen problemas de traslación de estas posibilidades en los dos primeros
supuestos para que las federaciones deportivas revoquen las licencias deportivas otorgadas por
motivos de oportunidad, aunque de hecho no se den en la práctica y se prorrogue la vigencia de las
mismas para no entorpecer o perjudicar la normalidad y regularidad de la competición. En cambio, el
último supuesto no resultaría de invocación por parte de los órganos federativos, al estar firmemente
sujeto a las previsiones cerradas y tasadas en la normativa de aplicación las condiciones y requisitos de
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expedición, sin posibilidad o margen libre de apreciación que se aparten de ellos y motiven una
eventual revocación de la licencia pro competición o salvaguarda del mejor interés federativo. Además,
debe tenerse en cuenta que este *puro+ supuesto de revocación por motivos de oportunidad
conllevaría una eventual indemnización por los perjuicios y daños ocasionados a los mismos solicitantes
o a los clubes por la retirada de la licencia deportiva (gastos o inversiones que ya se hubieren
comprometido, bien por el club o por el deportista, etc.), a excepción que hubiere sido el propio
interesado quien con su conducta hubiera provocado la decisión revocatoria dictada por los órganos
federativos competentes.
Tales previsiones son de aplicación igualmente para aquellos supuestos consistentes en la suspensión
de la licencia. Normalmente los supuestos de retirada o suspensión de la licencia son por motivos
disciplinarios que están absolutamente así recogidos, como sanciones de esta naturaleza, en todas las
normas jurídico-públicas y estatutarias de las federaciones, algo, por lo demás, común en cualquier tipo
de asociación. Será en este ámbito disciplinario deportivo donde debe procederse al examen de la
legalidad de las sanciones impuestas que afectan a la vigencia de la licencia deportiva. Pero además de
motivos disciplinarios, la anulación de una licencia puede ser debida, en un momento dado, por el
hecho que su titular no cumpla o pierda una o varias de las condiciones necesarias para su obtención y
que motivaron que en origen le fuera concedida. Así, por ejemplo, la no satisfacción a partir de cierto
momento de las exigencias de edad, de nacionalidad o carecer de antecedentes penales, que
condicionan el otorgamiento de la licencia. En tales casos, la autoridad federativa que se la otorgó no
puede sino constatar que el interesado no cumple suficientemente con las condiciones necesarias para
continuar siendo titular de la licencia y en consecuencia debe ser revocada. La verdad es que el buen
desarrollo de las competiciones, especialmente en los supuestos de deportes por equipos, justifican,
como se ha expuesto, que la validez de las licencias se prorroguen justamente hasta la terminación de
la temporada deportiva que determina el período de validez del documento.
Problema distinto del anterior, es el supuesto que la licencia expedida pueda, en virtud de los modos o
medios fraudulentos del solicitante para obtenerla, ser considerada como irregular, como, por ejemplo,
que una federación otorgue una licencia de una clase determinada por error a un jugador que
objetivamente no cumpla las condiciones para su obtención. La federación en este caso puede estar
tentada, por propia iniciativa o por solicitud de un tercero, a retirar, con efectos de la anulación en este
caso retroactivos, la licencia otorgada irregularmente. Sin embargo, debe tenerse presente que la
consideración de la licencia como verdadero acto administrativo creador de derechos implica, a pesar
de su irregularidad, la adquisición de los mismos por parte de su destinatario. Es en este sentido
pacífico por nuestra doctrina la aplicación, con carácter general, del régimen establecido en la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común y normativa concordante a los actos realizados por las
federaciones deportivas en el ejercicio de las funciones públicas delegadas de carácter administrativo,
sin perjuicio de las específicas previsiones que pudieran establecerse. Una de estas materias sujetas a
la aplicación del procedimiento administrativo es el régimen de la revisión de oficio de los actos
administrativos que determinen la nulidad o anulabilidad de los mismos, según los términos previstos
en los artículos 102 a 106 de aquella Ley. Ahora bien, también es conocido que el principio de
irrevocabilidad de los actos administrativos declaratorios de derechos tiene importantes excepciones en
supuestos precisamente de licencias administrativas. Así, la revocación de las licencias se regula en
nuestro Derecho, sin necesidad de acudir al régimen de la revisión de oficio, en primer lugar, cuando
desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevinieran otras que, de haber
existido a la sazón, habrían justificado la denegación. En segundo lugar, esta posibilidad de anular las
licencias, sin más, se prevé en los supuestos de otorgamientos erróneos, bien en la apreciación de las
circunstancias de hecho como por la inexactitud o defectuoso conocimiento de la normativa aplicable.
Otro de los aspectos que deben ser tratados en este apartado consiste en determinar el período de
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vigencia de la licencia deportiva. Parece consecuente que tanto la primera licencia con el club como las
sucesivas renovaciones sean anuales coincidiendo con la temporada deportiva en cuestión, con
independencia del momento concreto en que se produzca a lo largo de dicha temporada y sin perjuicio
de fijar determinados períodos a efectos exclusivos de una reducción de la cuota económica para los
deportistas y/o clubes. Como se ha visto, algún Decreto autonómico de federaciones deportivas, como
los de Castilla-La Mancha o Extremadura, así lo reconocen, cuando al regular la cuota lo hacen en
términos de *coste de las licencias anuales+. Esto no debe verse afectado por las específicas
regulaciones federativas relativas a la duración de los contratos o compromisos del deportistas con el
club de pertenencia, que podrá así oscilar igualmente por período inferior a una temporada, coincidir
con ésta o abarcar varias de ellas; incluso, en algunos supuestos, nada impide que un club fiche a un
jugador por determinados partidos. Pero, se insiste, esto será independiente de la vigencia de la
licencia, produciéndose un inevitable *divorcio+ con la vinculación derivada del club con deportista.
Otra cosa será que el reglamento federativo contenga previsiones, estrictamente de naturaleza privada,
donde haga depender la vigencia o vínculo de un jugador con su club con el mismo vencimiento del
plazo establecido en la licencia, sin perjuicio de otras causas (mutuo acuerdo, extinción del club, etc.).
D. Suspensión y extinción
Como se ha tenido ocasión de reseñar en el análisis relativo a las implicaciones que comporta la
licencia federativa y la superposición de los dos planos que alberga (federación con deportista y club
con deportista) y la interrelación íntima entre ambas y desde luego no deseada desde una perspectiva
pública, resulta pacífico en estatutos y reglamentos federativos que las vicisitudes que ocurren entre el
club y el deportista a través del contrato o del simple compromiso afecten de manera decidida a la
expedición o vigencia de la licencia y la misma inscripción del jugador en la competición deportiva. Esta
nefasta intercomunicación donde la licencia figura de una manera pasiva a la espera de
acontecimientos derivados del pacto, implica por tanto que un eventual incumplimiento contractual o
convencional del jugador o club permita al órgano federativo competente suspender o revocar su
licencia.
En cualquier caso, los motivos de cancelación de la licencia que se contienen en numerosos estatutos
federativos, relacionados con las vicisitudes del club de pertenencia, pueden consistir en la baja
concedida por el club, la no intervención de éste en la competición oficial o su retirada de la misma, su
disolución o expulsión de la competición, fusión de clubes en determinados supuestos o la propia
expiración del contrato o resolución del mismo en el caso de los profesionales. Una vez más, las
implicaciones del plano deportista con club determina las propias del deportista con la asociación
deportiva de segundo grado.
La extinción de la licencia también se produce, como causa natural de la misma, por el agotamiento
previsto de su período de vigencia. Ahora bien, dado que normalmente la categoría deportiva de una
licencia comprende más de un año, lo que motiva la renovación de la licencia federativa al término de
la temporada, resulta claro que en tales supuestos no nos encontramos ante una causa de extinción
propiamente dicha de la licencia, pues sigue siendo la misma que fue expedida por primera vez, sino
que estaríamos ante una prórroga o ampliación del período de vigencia de la misma, previa
constatación de la continuidad en el cumplimiento de los requisitos objetivos y deportivos del deportista
y del pago de las cuotas económicas correspondientes. Así, con las periódicas renovación anuales,
siempre que la clase y categoría del titular no varíen, no se conceden *nuevas+ licencias sino que la
que se posee originaria, con las modificaciones oportunas de datos actualizados en el documento,
amplía temporalmente su eficacia. Aquí, resulta pacífica la aplicación del régimen general de las
autorizaciones administrativas.
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Debe destacarse, como causa sobrevenida de revocación de las licencias deportivas, y al margen de
otros motivos que, por evidentes, resulta innecesario cualquier comentario añadido (muerte,
incapacidad manifiesta, renuncia), la ineptitud médica del deportista federado.
En último término, tanto la suspensión como la extinción de la licencia traen su justa causa en la
aplicación de alguna medida cautelar en el seno del procedimiento disciplinario o deportivo o por la
imposición de la sanción disciplinaria firme. Ningún ordenamiento jurídico-deportivo, estatal y
autonómico, ha dejado de regular, en el respectivo capítulo o título dedicado a la disciplina deportiva,
las sanciones relativas a la suspensión y extinción de las licencias, con diversa duración temporal en las
primeras, atendiendo a la gravedad de las conductas infractoras. Así, desde sanciones de carácter leve
que normalmente no van más allá de un mes de suspensión, hasta aquellas otras de carácter muy
grave que llegan incluso a las cinco temporadas. Es también coherente que en aquellos casos
excepcionales de extrema gravedad en la conducta reiterada del infractor o por la especial gravedad de
los hechos debidamente valorados se imponga la privación de la licencia deportiva sine die. Es en este
aspecto, donde, a nuestro juicio, la Ley andaluza del Deporte (al igual que, por ejemplo, Cantabria)
incurre en una excesiva rigurosidad al prever, en todo caso, que la sanción prevista para el deportista
por una falta muy grave sea la privación de la licencia deportiva [arts. 77.c) LD y 32.1.c) DRSDD], sin
admitir una menor gravedad de dicha medida, como hubiera sido aconsejable, a todas luces, mediante
la suspensión de la licencia por plazo superior a dos años y menor, por ejemplo, a cuatro o cinco. Este
rigor es, sin embargo, atemperado por el Decreto 236/1999, de 13 de diciembre, del Régimen
Sancionador y Disciplinario Deportivo, cuando prevé que esta sanción consistente en la privación de la
licencia federativa únicamente podrá *imponerse, de modo excepcional, por la reincidencia en faltas
muy graves o por la especial trascendencia social o deportiva de la infracción+ (art. 32.2).
IV. Estatuto jurídico del titular de la licencia deportiva: derechos y obligaciones
Junto al acceso a la competición y actividad oficial, como ratio essendi y primer derecho básico y
fundamental que se ejerce con la licencia deportiva, ampliamente ya tratado en la páginas
precedentes, hemos visto también que este documento habilitante sirve de título de integración, de
vínculo con la federación deportiva, que otorga la condición de afiliado y permite la participación directa
o indirecta en los órganos de dirección y representación de la federación, además de acarrear algunos
otros derechos reconocidos desde la misma normativa jurídico-deportiva que aconsejan reseñar. Ahora
bien, conviene desde este momento advertir, en primer término, ciertos aspectos en relación con la
participación en la organización federativa, que, a nuestro modo de ver, permiten ajustar en sus
estrictos límites el ámbito objetivo de este derecho reconocido sin excepción en todos los
ordenamientos jurídico-deportivos, estatal y autonómicos. Como es sabido, la organización federativa
se sustenta en los denominados *estamentos+ deportivos, que suelen estar compuestos por los clubes
deportivos, deportistas, jueces-árbitros, entrenadores-técnicos y, no siempre, por otros colectivos.
Todos los que pertenecen a alguno de ellos, y sin perjuicio de lo que en este trabajo se ha sostenido en
relación con estos otros colectivos, deben estar en posesión de la licencia federativa, con la que
evidentemente pasan a formar parte del estamento correspondiente. Desde el ordenamiento jurídico se
garantiza, en todo caso, para quienes forman parte de estos estamentos ser electores y elegidos para
la asamblea general y poder ocupar el cargo de Presidente de la federación deportiva. No vamos a
entrar aquí a examinar los porcentajes de representatividad de cada uno de estos estamentos en la
asamblea general, que varía de una normativa a otra (aunque siguiendo en importancia numérica el
orden antes indicado), atendiendo a los que se fijen por la Administración y, en su caso, además, por la
propia y concreta determinación de la federación, según el grado mayor o menor de intensidad de la
intervención pública. Todo ello sin perjuicio, como medida para evitar el fraude, de la exigencia de un
período mínimo Ctemporada anteriorC de antigüedad en posesión de la licencia y su efectiva
participación en la práctica competitiva oficial, y de ostentar la mayoría de edad civil para ejercer estos
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derechos sociales (a veces, 18 años para ser elegible). En el caso de Andalucía, el artículo 42.2. b) del
Decreto 7/2000, de 24 de enero, de Entidades Deportivas Andaluzas, previene que son electores y
elegibles para la Asamblea General de las federaciones deportivas andaluzas los deportistas,
entrenadores, técnicos, jueces y árbitros que sean mayores de edad para ser elegibles, y que no sean
menores de dieciséis años para ser electores, con licencia federativa en vigor en el momento de la
convocatoria de las elecciones, y que la hayan tenido en la temporada anterior. Así, también, lo ha
dispuesto la Orden de 7 de febrero de 2000, por la que se regulan los procesos electorales de las
federaciones deportivas andaluzas, en el artículo 16.1.b), exigiendo, además, haber participado, al
menos desde la anterior temporada oficial, en competiciones o actividades oficiales de la respectiva
modalidad deportiva, salvo causa de fuerza mayor debidamente justificada o que, en dicha modalidad,
no exista o no haya habido competición o actividad oficial, en cuyo caso bastará acreditar tal
circunstancia. Por cierto, resulta curioso que en el apartado a) de este mismo artículo 16.1, relativo al
derecho de ser elector y elegible de los clubes deportivos y secciones deportivas, se emplee el término
de la afiliación a la federación correspondiente para acreditar dicho derecho, o que, en el artículo
17.1.a) de la misma norma, se haga mención del certificado o diligencia de inscripción en el Registro
Andaluz de Entidades Deportivas como documento de formalización de la candidatura; algo que, a
pesar de entenderlo acertado, como tuvimos ocasión de ver, se compadece mal, no obstante, con la
previsión del Decreto 7/2000, de 24 de enero, cuando señala que la acreditación documental de la
integración de estas entidades deportivas en la federación se hará, al igual que las personas físicas,
mediante una licencia que servirá de título acreditativo para el ejercicio de derechos y deberes
reconocidos a los miembros de la federación.
En cualquier caso, se quiere poner de manifiesto que sólo estos dos órganos de gobierno y
representación de la federación, ciertamente los más significativos en cuanto a su trascendencia en la
organización, son los reconocidos por la normativa para que los miembros de la federación con licencia
formen parte de ellos, a modo de verdaderos derechos subjetivos. A estos dos, habría que añadir, en
algún caso excepcional, el derecho a pertenecer también a la Junta Directiva, cuando se prevé que su
composición esté formada, al menos en parte, por miembros elegidos directamente por la Asamblea
General (caso de Castilla-León, por ejemplo), mitigando de esta manera el riguroso e imperante
modelo presidencialista. Por tanto, sólo para los órganos federativos expresamente reconocidos por el
ordenamiento jurídico-deportivo como representativos existe el derecho de quien está en posesión de
la licencia a formar parte de ellos directa o indirectamente. Ciertamente que para el resto de órganos
que conforman la estructura federativa, en buena lógica, deberían formar parte de ellos también, pero
aquí, sin duda, ya no hay un *derecho+ derivado de la licencia, sino que tiene su origen en la decisión
soberana de sus órganos de gobierno. Insistimos que dicha participación debe ser una realidad, a tenor
del principio exigido de sus estructuras democráticas, pero el modo y porcentaje es algo que no está
vinculado ya al estatuto propio que configura la licencia federativa. Por eso es perfectamente adecuado
al régimen jurídico estatuido sobre la organización de las federaciones deportivas, en contra de lo que
piensa algún autor, que quienes sean miembros de la Junta Directiva o de Gobierno, Gerencia o
Secretaría General no formen parte de la Asamblea General.
De este modo, también debe abogarse por entender que los derechos que comporta toda licencia
deportiva son exactamente aquellos numerus clausus que se reconocen en la normativa estatal o
autonómica correspondiente: participación en la competición oficial, integración en la estructura
federativa y participación en los órganos de representación, cobertura y protección sanitaria y derecho
a ser elegido para participar en las selecciones nacional o autonómicas. Otros derechos que puedan
reconocerse a quien sea titular de la licencia, en estatutos y reglamentos federativos, deben
entenderse que son producto de su efectiva integración en la asociación y, por tanto, de determinación
libre y autónoma de la federación. Es decir, que estos otros derechos deben también desligarse del
ámbito jurídico-público de la licencia, pues forman parte de su autonomía privada y se reconocerán, en
mayor o menor medida, según lo decidan sus órganos de representación. En consecuencia, cualquier
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decisión que afecte a estos *otros+ derechos deberán ser conocidos, en vía de reclamación o recurso,
ante instancias judiciales ordinarias, sin que las respectivas Administraciones públicas deban conocer
en vía de recurso de decisiones derivadas de la aplicación de aquéllos. Así, sería factible que en una
temporada concreta, la federación deportiva decidiera únicamente conceder el abono de bolsas de viaje
o de beneficios asistenciales a un determinado estamento y no a otros, sin que el colectivo afectado
con dicha decisión pudiera impugnarla en vía del recurso previsto en el caso de las funciones públicas
delegadas ante la Administración deportiva, pues su naturaleza ni es pública, ni es administrativa ni
forma parte del régimen legal que en su caso pudiera reconocerse y derivarse de la licencia. Los
derechos que toda licencia comporta son los que son, es decir, los que expresamente determina la
normativa deportiva y aquellas otras normas federativas de desarrollo de la misma, pero nada más. De
este modo, la licencia queda delimitada a su estricto y verdadero ámbito jurídico público, sin perjuicio
de aquellos otros derechos o deberes estrictamente pertenecientes al ámbito privado que las
federaciones deportivas pudieran establecer. Algo parecido acontece con la delimitación, que tanto
problema conceptual y de contenido ha provocado por la indefinición injustificada del ordenamiento
jurídico, de la organización de las actividades y competiciones oficiales, como función pública delegada,
donde la regulación del marco general de las mismas, como así se reconoce en el Estado y algunas
Comunidades Autónomas, es un importante paso para dar contenido a dicha función aunque
claramente insuficiente. La licencia deportiva debe estar, en este sentido, enmarcada donde el
legislador prevé su misma razón de ser: en el marco de la competición oficial y no como parte del
mismo estatuto jurídico del deportista, que sólo debe acontecer para algunos de sus derechos y
deberes, desde la perspectiva jurídico-pública, en cuanto la licencia constituye instrumento, medio o
soporte de aquéllos. No en vano, en la ley andaluza, las licencias se enmarcan sistemáticamente dentro
del capítulo III del título IV, dedicado a las competiciones deportivas, y no en el capítulo I de ese
mismo título, donde se regula aquellos aspectos sustantivos del régimen y estatuto jurídico del
deportista andaluz.
De ahí que, a continuación, enumeremos, además de lo visto, sólo aquellos derechos que, junto a la
participación en competición oficial, el adecuado desarrollo y promoción de su actividad deportiva y la
integración en la federación, se establecen en todas o algunas de las leyes y reglamentos del deporte,
como parte indisoluble del régimen jurídico de la licencia deportiva.
- Protección del deportista: contenido y requisitos de la asistencia sanitaria y cobertura de riesgos
El sistema de protección sanitaria al deportista inaugurada en la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del
Deporte, está basada en la concurrencia o no en competiciones oficiales. Los criterios básicos del
sistema, seguidos esencialmente por todas las Comunidades Autónomas, consisten en distinguir, en
primer término, entre la práctica deportiva general, el conocido deporte de ocio o para todos, y que, al
formar parte de la vida del ciudadano, no requiere estructuras o requisitos diferentes a los del sistema
nacional de salud, de aquella otra práctica deportiva, en segundo término, que se desarrolla en
competiciones oficiales e implica un mayor riesgo de accidente o lesión, por lo que exigirá dos acciones
principales: la conocida certificación de aptitud médica obligatoria para todo deportista que solicite una
licencia deportiva que le permita participar en actividades y competiciones deportivas, y, además, un
seguro de cobertura de riesgos. En resumen, para los deportistas, federados o no, que no participen en
competiciones oficiales será el sistema público general de salud, mientras que para quienes participen
en competiciones oficiales se exigen aseguramientos complementarios.
Actualmente, la asistencia sanitaria de los deportistas cuenta con los siguientes grados y niveles de
cobertura:
1. Ámbito del deporte profesional con normativa específica de inclusión en los deportes fútbol,
baloncesto, ciclismo y balonmano en el Régimen General de la Seguridad Social, aunque hasta hace
42
poco venían incluyéndose en el régimen especial.
2.
Deportistas de otras modalidades a las anteriores con contrato de trabajo que están incluidos
igualmente en el Régimen General de la Seguridad Social, con fundamento en la Orden de 26 de
abril de 1996, sobre justificación del cumplimiento de las obligaciones con la Seguridad Social por
los clubes y sociedades anónimas deportivas, y en una consolidada jurisprudencia que considera a
todos los deportistas profesionales sin excepción integrados en el Régimen General, si bien una
buena parte de la doctrina se mantiene contraria a la inclusión actual en la Seguridad Social de los
deportistas profesionales no incluidos expresamente, quedando, por el contrario, bajo la cobertura
de la Mutualidad General Deportiva.
3. Posibilidad que los deportistas profesionales puedan acogerse al régimen especial de trabajadores
por cuenta propia o autónomos, según las previsiones específicas que a tal efecto se determinan en
este régimen para algunas actividades deportivas, normalmente donde se admite la licencia
*individual+, independiente de la intervención, dirección y gestión del club.
4. Deportistas de alto nivel, que conforme a la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte [art.
53.2.e)] y el Real Decreto 1467/1997, de 19 de septiembre, sobre deportistas de alto nivel, tendrán
derecho a su inclusión en la Seguridad Social.
5. Fuera de los casos anteriores, tratándose de deportistas federados que participen en competiciones
oficiales, se ha instituido legalmente el denominado seguro deportivo obligatorio, que cubre los
riesgos para la salud derivados de la práctica deportiva, mediante la asistencia sanitaria, sin
perjuicio de otros aseguramientos especiales que el ordenamiento jurídico prevea con ocasión de la
actividad deportiva. En desarrollo del artículo 59.2 de la Ley 10/1990, se contiene en el Real
Decreto 849/1993, de 4 de junio, por el que se determinan las prestaciones mínimas del Seguro
Obligatorio Deportivo. Nos interesa poner ahora de manifiesto, en relación con el deporte
aficionado, que este estadio de cobertura, que es principalmente el que aquí interesa, se ha
caracterizado desde su institucionalización por el tradicional mutualismo.
Debe toda política deportiva, en tal sentido, dirigirse a un concepto global e integrado de la salud del
deportista, desde los reconocimientos médicos previos y preceptivos a su participación en competición,
con el control periódico y de seguimiento a lo largo de su vida deportiva, el aseguramiento eficaz y
suficiente de los riesgos físicos que pudiera padecer por la práctica deportiva, historial médicodeportivo, asistencia médica específica para el deporte de alto nivel y una clara determinación en
común con los sectores implicados en el deporte sobre el dopaje. Este conjunto de medidas llevarán no
sólo ya a una correcta y debida protección de la salud del deportista sino que con ellas, además, se
aprovechará aun más en su justa medida las posibilidades reales de aquéllos para alcanzar mejores
metas y marcas a lo largo de su trayectoria deportiva. Este fuerte compromiso por una asistencia global
del deportista, más allá del deporte competición, se observa con especial intensidad en algunas leyes
del deporte, y entre ellas la andaluza. Como tuve ocasión de constatar, en relación con unos hechos
que requerían determinar si los clubes están obligados a contratar seguros específicos para los
practicantes de deportes colectivos, aunque no estuvieran federados, existen francas posibilidades de
actuación pública para la constitución de una mutualidad deportiva autonómica de previsión social, por
las razones sustantivas recogidas en aquel informe, que vendrían además favorecidas por las
especiales características que concurren en la Comunidad Autónoma de Andalucía, con un territorio
donde se han suscrito, según el Anuario del Deporte Andaluz de 1999, un total de 294.259 licencias
federativas, a las que hay que sumar las 64.719 universitarias y 40.662 escolares.
En todo caso, el artículo 37.1 de la Ley andaluza del Deporte exige a las federaciones deportivas
andaluzas concertar un seguro, bien colectivo o bien individual, que garantice al titular de la licencia
43
federativa el derecho a la asistencia sanitaria y la cobertura de riesgos que implica la práctica de la
modalidad deportiva que desarrolla, conforma a las prestaciones mínimas exigidas por la legislación
vigente en la materia. Es una determinación distinta, como se observa, a la consagrada en el Estado,
pues el artículo 59.2 de la Ley de 15 de octubre de 1990 parece sólo exigir el seguro obligatorio que
cubra los riesgos para la salud de los deportistas federados *que participen en competiciones
oficiales+, lo que restringe visiblemente la cobertura de dicho seguro que acompaña a toda licencia, de
tal manera que sólo nace y alcanza sus efectos con la efectiva participación del deportista federado en
la competición oficial (así se prevé, del mismo modo, en los arts. 2 y 3 del Real Decreto 849/1993, de 4
de junio, por el que se determinan las prestaciones mínimas del seguro obligatorio deportivo). Debe
añadirse que el tema de los aseguramientos en la práctica deportiva andaluza, según la Ley, parece
sólo acotarse al ámbito federativo y para la competición oficial (el art. 38, específico, se dedica
precisamente a los seguros), puesto que el artículo 36.3, si bien se refiere a los organizadores de
competiciones deportivas de cualquier clase, parte, en nuestra opinión, de una exigencia menor que no
llega a alcanzar en principio al deber de concertar seguros, salvo cuando es así en los términos del
artículo siguiente, al establecer como principio garantizar el control y la asistencia sanitaria necesaria
para prevenir y remediar los posibles efectos negativos sobre la salud y seguridad de los participantes
y, en su caso, de los espectadores, que pasa no necesariamente por la suscripción de los seguros
correspondientes sino que bastaría simplemente, por ejemplo, con la presencia del número de
facultativos y personal sanitario adecuado, así como los medios apropiados, según el tipo de
competición. Obsérvese, no obstante, que el artículo 39.2, que se refiere a la competición oficial,
cuando establece el deber de garantizar el control y la asistencia sanitaria de la misma lo hace con una
mención, en nuestra opinión, de manera deficiente aunque no obstante significativa, al artículo 36.3,
en lugar del 37.1, instando con ello a una especial garantía de asistencia sanitaria para la competición
oficial no federativa que pasa inevitablemente también por el aseguramiento del deportista de esta
asistencia sanitaria con el otorgamiento de la licencia escolar o universitaria. En cuanto a la mención de
la ley andaluza en el artículo 37.1 a una conformidad *a las prestaciones mínimas exigidas por la
legislación vigente en la materia+, no debe interpretarse como una remisión exclusiva en bloque a las
previsiones del Real Decreto 849/1993, de 4 de junio, dado que si bien ello será realmente
imprescindible cuando el deportista haga uso de la habilitación de su licencia autonómica para
participar en competiciones de ámbito estatal, a la vista de su artículo 21, en cambio, estimamos que
para el exclusivo ámbito andaluz deben dictarse aquellas previsiones necesarias que se ajusten a la
realidad autonómica y disponga, si es necesario, una adecuación de esos mínimos de la cobertura
asistencial, atendiendo incluso al tipo de modalidad deportiva.
Por lo que respecta a la responsabilidad civil que asegure el riesgo de terceros por culpa
extracontractual en el deporte, cabe decir, respecto de aquellas prácticas deportivas que por el empleo
o manejo de instrumentos u objetos peligrosos o susceptibles de producir un potencial daño (armas,
embarcaciones, aeronaves, buceo), la normativa sectorial prevé en tales casos la suscripción de un
seguro de responsabilidad civil que cubra los daños a terceras personas y que podría ser suficiente con
el que normalmente se exige a las federaciones deportivas para la participación de deportistas en
competiciones y actividades oficiales. Son éstas unas previsiones que, además, son de aplicación en
cualquier ámbito territorial donde se celebre el evento deportivo, con independencia, en definitiva, de
las competencias autonómicas respecto a la competición oficial, con lo que debe así, en los casos
mencionados, preverse en la normativa autonómica deportiva que regule este aspecto o remitirse
simplemente a esta legislación sectorial estatal. Una vez más, y en virtud de las competencias
exclusivas del Estado reconocidas en el artículo 149 de la Constitución pero ajenas al deporte
propiamente dicho, las normas dictadas en desarrollo de la competencia autonómica en materia de
deporte deberán tener en cuenta estos límites cuantitativos para la suscripción de seguros que cubran
los riesgos derivados de sus competiciones oficiales de estas modalidades deportivas.
En los supuestos previstos por aquellas leyes del deporte donde la responsabilidad civil se hace recaer
44
en el organizador de las competiciones Coficiales o noC por los daños que pudieran producirse con
ocasión de la celebración de las mismas, como son los casos del artículo 63 de la Ley 10/1990, de 15
de octubre, del Deporte y del artículo 37.2 de la Ley 6/1998, de 14 de diciembre, del Deporte, la
suscripción de la póliza de seguro no se anuda evidentemente a la licencia federativa sino a la
celebración del evento deportivo en las instalaciones o recintos designados por el organizador. En
efecto, el indicado precepto de la ley andaluza dispone: *Los organizadores de competiciones oficiales,
y de aquellas otras que reglamentariamente se determinen, tendrán la obligación de contratar un
seguro de responsabilidad civil que asegure los riesgos físicos, incluidos daños a terceros, que su
celebración conlleve+. Nos interesa saber que este organizador es, según se deduce de la voluntad del
legislador, aquel que ejecuta materialmente el evento deportivo, prepara y lleva a cabo los actos
concretos para que el acontecimiento deportivo se lleve a efecto, por lo que el deber directo recae no
sólo sobre y, en su caso, la federación deportiva como titular delegado de la función pública de calificar
y organizar las competiciones oficiales (sólo cuando sea también la que organice, en particular, la
competición) sino fundamentalmente por aquellas entidades y clubes deportivos responsables de la
celebración en sus terrenos de juego e instalaciones deportivas (sean o no de sus propiedad) del
acontecimiento deportivo, sin perjuicio, en cuanto al alcance de la acción que corresponde a los
perjudicados por la evidente y posible responsabilidad directa Cno subsidiariaC de la federación
deportiva, en cuanto titular delegado de la competición deportiva, siempre y cuando se aprecien en su
conducta los requisitos culpabilísticos propios exigidos en la responsabilidad extracontractual (así, por
ejemplo, negligencia en la supervisión y vigilancia de las normas técnicas y de seguridad del terreno de
juego). Ciertamente que este deber de seguro de responsabilidad civil atribuido al organizador del
evento deportivo contiene una cobertura legal de alcance más restringido y menos progresista que el
sistema normativo por el que se exige la suscripción del seguro de responsabilidad civil con la
expedición de cada una de las licencias deportivas, como son los casos del artículo 48. a) de la Ley
14/1998, de 11 de junio, del Deporte del País Vasco, al prever el seguro de cobertura de
responsabilidad civil para las licencias federativas, escolares y universitarias, y del artículo 65. c) de la
reciente Ley 2/2000, de 12 de julio, del Deporte de la Región de Murcia o de la Ley 8/1999, de 30 de
julio, de reforma de la Ley catalana del deporte de 1988, al disponer, igualmente (si bien, en el caso
murciano, sin justificación sólo para las licencias federativas), un aseguramiento anudado a la licencia
que cubra los riesgos derivados de la responsabilidad civil frente a terceros derivado del ejercicio o con
ocasión de la práctica deportiva. Realmente, puede afirmarse que dadas las características del seguro
en función de la celebración del evento deportivo queda en la práctica absorbido por aquel que se
exige en la normativa relativa a espectáculos públicos y actividades recreativas.
Visto lo anterior, resulta claro que el seguro de responsabilidad civil individual anudado a la expedición
de la licencia deportiva responde a otra necesidad, a una más exacta cobertura acorde con la función
aseguradora de riesgos y de la salud de los deportistas en el ámbito federativo reconocida por todas las
leyes del deporte. De tal manera que no puede desconocerse que este *aseguramiento personalizado+
al ir colegido con las condiciones generales propias del ejercicio de la licencia implicaría la cobertura
para, por ejemplo, los casos de entrenamientos o en supuestos de actividades oficiales donde, por las
circunstancias más variadas, no se celebran en instalaciones deportivas o no acuden espectadores.
Algo que no acontece en el supuesto que la obligación recayera en el organizador de la prueba o
competición como espectáculo público, más adecuado y acorde para daños derivados de las propias
instalaciones y por el público asistente, en virtud del contrato suscrito por éste y el organizador,
materializado en la entrada de acceso a la instalación deportiva. No desconocemos que, en el campo
genérico del aseguramiento deportivo, el seguro del organizador debe ser complementario pero en
ningún caso sustituto de aquel otro individual por el que, junto con el de asistencia sanitaria, resulta
cubierto todo deportista federado titular de la correspondiente licencia.
En consecuencia, el régimen más adecuado de aseguramiento de la responsabilidad civil en el deporte
vendría dado, en primer término, por el personal titular de la licencia, cuyo deber se suscripción
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compete en todo caso a la federación deportiva, y, en segundo lugar, aquel otro derivado de la práctica
deportiva, en competición oficial o no, anudado a la instalación o equipamiento, o en aquellos otros
espacios que conforman el amplio concepto de espectáculo público. Con este último deber de
aseguramiento que se hace recaer en el organizador de la competición oficial, se evita toda
problemática relacionada con la titularidad de la competición oficial y el organizador material de la
misma o, en su caso, de quienes organizan la competición por delegación federativa. Lo importante es,
pues, quien, con uno u otro título legítimo, organiza la competición oficial y es el centro de imputación
de riesgos derivados de la misma.
- Participación en las selecciones nacionales y autonómicas
En todas las leyes estatal y autonómicas, o en sus normas de desarrollo, no falta la mención de este
deber específico que emana, sin duda, del legítimo interés público que subyace en la misma: la
salvaguardia de la representación estatal o autonómica en la competición deportiva, como una parte
más de esa intervención pública en el deporte que se contiene tras el término fomento del deporte, y,
en concreto, promoción de la competición deportiva. De ahí que francamente no entendamos aquellas
opiniones críticas a este deber personal, cuando, no olvidemos, los intereses de los clubes deportivos
deben enmarcarse y sujetarse ante todo en el ámbito de la competición oficial pública y administrativa
que justifica su misma razón de ser. En el caso de Andalucía, el artículo 41.4 de la Ley 6/1998, al igual
que el artículo 9.4 en relación con el 12.2 del Decreto 7/2000, de 24 de enero, establece la obligación
personal de los deportistas federados de asistir a las convocatorias de las selecciones andaluzas en los
términos que reglamentariamente se determine, de tal manera que *la falta de asistencia no justificada
a las convocatorias de las selecciones andaluzas+ constituye una infracción muy grave [arts. 74.1. g)
LD y 27.1.g) DRSDD].
No cabe duda, dado el inequívoco interés público de la Administración andaluza en la constitución de
las selecciones deportivas andaluzas, que este deber legal impuesto al deportista federado, por parte
de quien ostenta una licencia federativa, también es ejercitable como un verdadero derecho por parte
de este concreto estamento y que se genera o nace con la obtención de la licencia. En tal sentido, ya el
artículo 91.3 del mismo Decreto 7/2000 así lo reconoce de manera expresa, al disponer que *los
deportistas federados del club tienen derecho a desempeñar su actividad deportiva en el marco de las
reglamentaciones que rigen la correspondiente modalidad y a acudir a las selecciones deportivas
andaluzas cuando sean convocados por las federaciones [...]+. Como ha señalado Bermejo en relación
con esta misma previsión recogida en la vigente Ley 14/1998, de 11 de junio, del Deporte del País
Vasco, ciertamente resultaría procedente que esta carga pudiera extenderse a todos los deportistas y
no sólo a los federados, lo que verdaderamente la obligación, dada la satisfacción (al menos, en
general) que a todo deportista provoca su convocatoria a las selecciones deportivas, ofrece una
evidente vertiente honorífica que reduce al mínimo la eventual *carga+ impuesta por la Ley.
La remisión al reglamento que formula el precepto legal comentado se ha llevado a efecto, a mi modo
de ver, de una manera satisfactoria por los artículos mencionados del Decreto. En efecto, junto al ya
conocido apartado 3 del artículo 9 de este Reglamento y al deber que incumbe a todos los clubes
deportivos andaluces federados de poner a disposición de la federación deportiva correspondiente los
deportistas federados de su plantilla, tanto este precepto, que en su redacción final establece que lo
dispuesto será de acuerdo con las condiciones estatutarias de las federaciones deportivas, como en el
artículo 9.4, se establece inequívocamente una remisión en bloque precisamente a las disposiciones
normativas y estatutarias federativas (art. 12.2). Previsión que entendemos consecuente, dado el
estricto carácter técnico-deportivo que subyace en los criterios de convocatoria de los deportistas para
las selecciones autonómicas.
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Ahora bien, este interés público que subyace en el deber de todo deportista federado de acudir, cuando
sea llamado al efecto, para formar parte de las selecciones nacionales o autonómicas, que incluso en
alguna Comunidad Autónoma se configura como función pública delegada de las federaciones
deportivas, siendo naturalmente un deber que forma parte de su estatuto jurídico, debiera de venir
ciertamente atemperado por unas expresas previsiones, a modo de causas de justificación, que
permitan excusar al deportista federado de formar parte de la selección respectiva, al margen
naturalmente de aquellas causas debidas a enfermedad, lesión o cualquier otro motivo debido a fuerza
mayor. De este modo, en favor una vez más de un necesario equilibrio del sistema deportivo, de esa
eterna y frágil simbiosis entre intereses privados y públicos, nos parece muy interesante la fórmula
contenida en el artículo 92 de los Estatutos de la Federación Española de Piragüismo, disponiendo que
*constituye un motivo máximo de satisfacción para un palista su selección para algún equipo nacional
en pase de preparación o prueba; si el palista estimase que alguna razón excepcional le impide en
determinados momentos, aceptar tal alto prestigio, los expondrá justificadamente a la Federación
Española de Piragüismo, que lo aceptará o no, con arreglo a su criterio+. De esta manera, con la
introducción de este factor personal, se evitará en numerosas ocasiones la apertura de procedimientos
disciplinarios deportivos.
Tampoco debe dejarse de advertir lo estipulado, en relación con los deportistas profesionales sujetos a
una relación laboral, por el artículo 47.2 de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, disponiendo
que el empresario conservará tal carácter durante el tiempo requerido para la participación en
competiciones internacionales o la preparación de las mismas, si bien se suspenderá el ejercicio de las
facultades de dirección y control de la actividad laboral y las obligaciones o responsabilidades
relacionadas con dicha facultad, en los términos que reglamentariamente se establezca. Algo que
reitera el Real Decreto 1006/1985, de 26 de junio, por el que se regula la relación especial de los
deportistas profesionales, al establecer que sus normas no serán de aplicación a las relaciones entre los
deportistas profesionales y las Federaciones Nacionales cuando aquéllos se integren en equipos,
representaciones o selecciones organizadas por las mismas (art. 11.6).
- Consideración de deportista de alto nivel y alto rendimiento
Un aspecto que debe destacarse es la distinta consideración que para la normativa deportiva ostenta el
requisito de la licencia deportiva en relación con la condición de deportista de alto nivel o alto
rendimiento. Es pacífico que, en cualquier caso, esta especial condición del deportista pasa
previamente por su condición de deportista federado o de deportista en posesión de la licencia
deportiva. Y ello es así porque, aunque, por ejemplo, en la normativa estatal, el Real Decreto
1467/1997, de 19 de septiembre, sobre deportistas de alto nivel, no exige de una manera expresa
Ccomo parte integrante del conceptoC la posesión de licencia, si bien es obvio que, dada la naturaleza
intrínseca del deporte de alto nivel, que se articula en función de la competición oficial de carácter
internacional, tal condición se encuentra implícita para obtener la condición y beneficios reservados al
deportista de alto nivel. En el ordenamiento jurídico-deportivo andaluz, la exigencia de estar en
posesión de la licencia, como es sabido, constituye una condición que forma parte de la misma
definición de deportista andaluz de alto rendimiento, como así se determina en el artículo 21 del
Decreto 434/2000, de 20 de noviembre, sobre el Deporte Andaluz de Alto Rendimiento. Esto obedece,
de manera primordial, a la fuerte impronta autonómica, frente a la figura del deporte estatal de alto
nivel, que se pretende reforzar en esta categoría propia de este ámbito del deporte de alto
rendimiento. Por ello, no basta así que el deportista esté en posesión de la licencia federativa, sino que
hace falta además que esa licencia sea la expedida por la federación deportiva andaluza y no de la
federación deportiva española correspondiente, además incluso, al igual que ocurre con el requisito de
la participación en los órganos representativos de gobierno, con una *antigüedad+ mínima en la
posesión de la licencia de un año. No obstante, sí que conviene destacar alguna consecuencia dispar de
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este régimen entre el ordenamiento estatal y el andaluz. Nos referimos, en concreto, a la afectación
que se produce en la condición de deportista de alto nivel o rendimiento en virtud de la aplicación de
régimen disciplinario deportivo. Así, entre las causas de pérdida de esta condición aparecen, en el Real
Decreto 1467/1997, de 19 de septiembre, las de haber sido sancionado en firme por dopaje y también
haber sido sancionado en firme por alguna de las infracciones previstas en el artículo 14 del Real
Decreto 1591/1992, sobre disciplina deportiva. Pues bien, parece justificado que, en efecto, la sanción
de dopaje lleve aparejada la pérdida de la condición de deportista de alto nivel, dado que el dopaje, por
su especial y grave consideración como infracción en el mundo del deporte competitivo, implica una
verdadera antítesis de la finalidad de la competición; ahora bien, no estimamos acertado que esta
pérdida de la condición venga dada, sin más, por la comisión de algunas de las conductas infractoras
calificadas como muy graves y sancionada como tal, según la descripción de las conductas que se
enumeran en el artículo 14 del Real Decreto 1591/1992, de 23 de diciembre, sobre Disciplina
Deportiva. Debe observarse que la causa de la pérdida de la condición es haber sido sancionado por la
realización de unas determinadas infracciones, es decir, lo que prevalece es la inobservancia de una
determinada conducta, se compele al deportista de alto nivel a que actúe sin cometer determinadas
infracciones, en definitiva, se le exige un plus de actuación irreprochable desde la perspectiva
disciplinaria, con independencia de la naturaleza y tipo de sanción impuesta. Esta condición subjetiva
para mantener la cualidad de alto nivel debe ser sustituida, en nuestra opinión, por otra más objetiva y
dependiente de la misma posibilidad de continuar participando con la condición de deportista de alto
nivel o rendimiento en la competición oficial, y no es otra que la suspensión o privación de la licencia
federativa. En efecto, sólo desde esta perspectiva debe justificarse una decisión tan trascendente en la
vida de un deportista de alto nivel o rendimiento, como es dejar de serlo, condicionando en buena
parte su vida deportiva. Entendemos que la pérdida de la condición no debe estar sujeta a la
observancia de un determinado comportamiento no infractor, a pesar que éste sea la finalidad de todo
régimen disciplinario, sino por la imposición de una sanción grave que le impida desarrollar, como así
se le exige, la actividad deportiva. Por ello, entendemos más acertada la previsión de la normativa
andaluza en la materia, pues, si bien prevé también que la condición de deportista de alto rendimiento
se pierde por la causa consistente en *sanción firme en vía federativa o administrativa por infracciones
disciplinarias muy graves+ [art. 13.1.b) del Decreto 434/2000, de 20 de noviembre], hay que señalar
que la sanción prevista para este tipo de infracciones, entre otras, es la *privación de licencia
federativa+ [arts. 77.c) LD y 32.1.b) DRSDD], sin que quepa la suspensión, que se reserva sólo para
las infracciones graves y leves. No obstante, en la redacción reglamentaria andaluza debiera haberse
especificado que la sanción firme en vía federativa o administrativa lo era por la privación de la licencia
federativa, puesto que otras posibles sanciones por falta muy grave, como la multa de 500.001 hasta
5.000.000 de pesetas o, incluso, la inhabilitación y destitución del cargo, pueden ser también aplicadas
a los deportistas. En cuanto a la suspensión de la licencia, y puesto que la misma está prevista, como
es sabido, para faltas graves y leves, el Decreto 434/2000, de 20 de noviembre, sólo prevé, con
acierto, que en el caso de la infracción grave (superior a un mes) implicará igualmente la suspensión
de la condición de deportista andaluz de alto rendimiento y de sus beneficios, así como la no inclusión
en la relación anual de Alto Rendimiento durante el período de aquella suspensión (art. 13.5).
Por lo demás, en el ámbito de este concreto derecho debe enmarcarse la previsión contenida en el
artículo 12.3 del Decreto 7/2000, de 24 de enero, de Entidades Deportivas Andaluzas, cuando dispone
el deber de los clubes de poner a disposición de las federaciones a sus deportistas federados, con la
finalidad de llevar a cabo programas específicos encaminados a favorecer su desarrollo deportivo ( al
respecto, arts. 35.3 LD y 91 del Decreto 434/2000, de 20 de noviembre, sobre el Deporte Andaluz de
Alto Rendimiento). Es aquí también, cuando se ostenta esta condición, tanto en la normativa estatal
como autonómica, cuando se generan, a su vez, otros nuevos derechos, además del señalado, como su
consideración como mérito evaluable en los concursos para la provisión de puestos de trabajo
relacionados con el deporte, exención de requisitos académicos para el acceso a las titulaciones
comprensiva de las enseñanzas de técnicos deportivos, reserva de plazas en los Institutos Nacionales
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de Educación Física, inclusión en la Seguridad Social, compatibilidad con la enseñanza educativa y
universitaria, becas y ayudas económicas específicas y aquellos otros beneficios que se establezcan
(arts. 53.2 LDE y 35.3 LD).
- Otros derechos
No cabe duda que la condición de miembro integrante de la federación deportiva, adquirida a través de
la licencia, comporta todo un elenco de derechos, aunque varíen de unas federaciones a otras. Debe
tenerse en cuenta para estos otros derechos lo ya expuesto en relación con la titularidad de la licencia,
puesto que son reconocidos sólo por las federaciones en sus normas estatutarias o reglamentarias y,
como tales, deben ser considerados en su naturaleza privada y sin formar parte del contenido mismo
de la licencia deportiva. Pueden resumirse en los siguientes:
a) Participar en competiciones y actividades no oficiales: es evidente la aplicación del aforismo popular
según el cual «quien puede lo más también puede lo menos». Parece, en consecuencia, que no
debe plantearse duda alguna del legítimo *derecho asociativo+ del deportista con licencia
federativa a poder participar en aquellas otras actividades deportivas organizadas por su federación
que no estén calificadas de oficiales. Tal derecho encuentra firmemente su fundamento en la plena
representación de su estamento en las asambleas generales, como elemento básico en la adopción
y participación de las decisiones y acuerdos más trascendentales de la misma federación. No puede
postularse que este derecho a participar en la competición no oficial pueda encontrar fundamento
legal y de naturaleza pública en el genérico deber del deportista de practicar la actividad, puesto
que esta práctica sólo se reconoce en su modalidad de competición o actividad oficial, reservando
exclusivamente el derecho a desempeñar su actividad deportiva en su relación no con la federación
sino con el club deportivo del que forma parte (así, arts. 81.4 y 5, y 91.3 y 5 DEDA).
b) Recibir la protección genérica y tutela efectiva de la organización federativa en defensa de los
respectivos intereses legítimos de cada estamento federativo con licencia.
c) Uso y acceso a instalaciones deportivas propiedad o en otro régimen de la federación, así como el
disfrute de sus bienes patrimoniales destinados a la actividad deportiva. Sin embargo, este derecho
se ha configurado como un verdadero deber en el ordenamiento jurídico-deportivo catalán, tras la
reforma operada por la Ley 8/1999, de 30 de julio, al exigirse también la licencia deportiva para
todo aquel que pretenda hacer uso de las instalaciones o servicios de entidades, centros,
establecimientos o empresas que organicen actividades físicas de recreo o deportiva, donde se
practique una actividad física o deportiva o presten servicios deportivos. Una verdadera novedad
que dará un especial impulso a esta licencia deportiva *institucional+.
d) Recibir las enseñanzas y obtener las titulaciones y diplomas de aptitud y perfeccionamiento
deportivos, impartidos por las respectivas escuelas de formación técnica deportiva de cada
federación.
e) Beneficiarse de cuantas ventajas económicas y de ayudas se ofrezcan por la organización
federativa, siempre que reúnan las condiciones establecidas en cada caso.
En cuanto a los deberes, caben mencionar:
- Aceptación del estatuto y reglamentos federativos
La solicitud y obtención de una licencia comporta para su poseedor la asunción y acatamiento de los
presentes Estatutos y de los Reglamentos de la Federación. Ahora bien, entendemos que el título de
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integración en la federación correspondiente, con la licencia federativa, debe acomodarse, en efecto, al
principio de sometimiento de las normas asociativas, que disciplinan y reglamentan la competición
deportiva y la organización federativa. Pero tal reglamentación no debe comprender una absorción de
la actividad deportiva del titular de la licencia, en el sentido de impedir que pueda ejercer o practicar
deporte en otras organizaciones o en entidades ajenas al orden federativo. Una vez más, se revela el
déficit normativo de estas materias deportivas de evidente interés público y que requieren, al igual que
la licencia deportiva, un adecuado y suficiente régimen jurídico público.
Cabe incluir en este apartado, como consecuencia de esta misma sujeción a las normas federativas, el
deber de aceptar y acatar las decisiones y acuerdos adoptados por los órganos federativos, como
principio básico de cohesión interna de toda asociación, sin perjuicio, claro está, de ejercer el legítimo
derecho de recurrir e impugnar tales decisiones, tanto ante el mismo u otros órganos federativos como
ya, agotada esa vía federativa, garantizando el acceso a los Juzgados y Tribunales ordinarios
correspondientes, algo que también debe estar previsto en cada caso y con el oportuno régimen
jurídico aplicable. Un aspecto este último que, como bien es sabido, ha estado tradicionalmente
vedado, principalmente por así estipularlo las asociaciones y federaciones internacionales, llegando
incluso en caso de incumplimiento a la revocación de la licencia, expulsión de la federación o, en su
caso, de la competición.
- Sujeción a la potestad disciplinaria deportiva
Es una consecuencia clara y evidente, en primer término, de la participación en la competición oficial, a
la que se le dota, desde las mismas instancias públicas, de un intensísimo y sistemático régimen
disciplinario deportivo, con la finalidad de salvaguardar su existencia, que es su principal bien jurídico
protegido. En segundo término, a dicha razón, se superpone otra, como es la misma integración del
deportista en la organización federativa. Este lado, más corporativo, de la potestad disciplinaria
deportiva explicará, en buena parte, algunos ilícitos disciplinarios ajenos o fuera de la estricta actividad
deportiva.
En la totalidad de los ordenamientos jurídico-deportivos en España figura dedicada a la disciplina
deportiva una gran parte del contenido de las leyes del deporte y/o se han dictado normas
reglamentarias específicas sobre la misma. Centrándonos en Andalucía, el artículo 68 de la Ley 6/1998,
de 14 de diciembre, del Deporte, dispone que quedan sometidos al régimen disciplinario del deporte
quienes participen en actividades deportivas federadas, y en particular los deportistas, técnicos, jueces
y árbitros, clubes deportivos andaluces y federaciones deportivas andaluzas, así como sus socios y
directivos. Por su parte, el Decreto 236/1999, de 13 de diciembre, del Régimen Sancionador y
Disciplinario Deportivo, simplifica esta sujeción, al disponer que quedan sometidos al régimen
disciplinario del deporte quienes formen parte de la organización deportiva federada o participen en las
actividades deportivas organizadas por la misma. En lo que interesa a este estudio, es decir, para
quienes estén en posesión de la licencia (deportistas, jueces-árbitros, entrenadores-técnicos y clubessecciones deportivas) hay que poner de manifiesto, en primer término, la injustificada ausencia del
deporte escolar y universitario en esta potestad disciplinaria, pues no debe olvidarse que, primero, el
capítulo III del título VII y, después, el artículo 68 de la Ley están dedicados al *ámbito de la potestad
disciplinaria deportiva+, si bien el precepto sólo se refiere al régimen disciplinario federativo. Resulta
incomprensible que el deporte escolar y universitario queden al margen del diseño público de la
disciplina deportiva, soslayando cualquier alusión a sus órganos disciplinarios entre los enumerados en
el artículo 69.2 de la Ley. Esta marginación llega al extremo de dejar fuera a estos ámbitos deportivos
de las competencias propias del órgano administrativo superior y específico de control de esta función
pública delegada, el Comité Andaluz de Disciplina Deportiva, a tenor de la redacción literal del artículo
82.1 de la misma Ley reguladora del deporte andaluz. Algo que ha sido remediado, por fortuna,
50
aunque en nuestra opinión sobrepasando los límites de la atribución legal de competencias, por el
artículo 71.c) del Decreto 236/1999, de 13 de diciembre, del Régimen Sancionador y Disciplinario
Deportivo, al otorgarle competencia en la *resolución, en vía de recurso, de las pretensiones que se
deduzcan con relación a las resoluciones recaídas en los expedientes disciplinarios deportivos
tramitados por las Universidades andaluzas y demás órganos u organismos de la Administración
Autonómica, en relación con las competiciones deportivas de carácter oficial+.
Sin embargo, al margen de la precisión anterior, resulta de mayor interés respecto a la potestad
disciplinaria deportiva no ya que la misma esté justificada sobre quien esté en posesión de la licencia
deportiva, algo sobre lo que, por obvio, omitimos cualquier comentario añadido a lo ya expuesto, sino
exactamente cuál es el ámbito objetivo y subjetivo de aplicación de esta disciplina deportiva a quienes
participan en la práctica deportiva. Parece lógico que este ejercicio de la potestas se ajuste sólo a las
conductas susceptibles de infracción a las reglas de juego o la competición y a las normas generales
deportivas, siempre que estas últimas, entendemos, tengan relación directa de lugar y tiempo, en
cuanto a su comisión, con la práctica deportiva, es decir, derivada necesariamente de su participación
en la competición oficial. Es, por consiguiente, muy discutible que el concepto de disciplina deportiva
abarque infracciones cuyo tipo disciplinario consista en declaraciones públicas de sujetos con licencia
deportiva (siempre que no sea incitar al público o equipo a la violencia) y hasta ahora sancionados
como actos notorios o públicos que atentan a la dignidad o decoro deportivos o, en su caso, como
infracción al deber de sigilo o reserva. Este aspecto, como puede advertirse, entronca con la libertad de
expresión y es pacífico que algunos pronunciamientos jurisprudenciales (SSTC de 10 de enero de 1995
y 13 de enero de 1997, además de un buen número de ellas dictadas por el Tribunal Supremo), hayan
optado a favor del derecho fundamental. Pero hay más. Desde el punto de vista subjetivo, somos
partidarios que esta disciplina deportiva cohonestada con la licencia federativa deba ser ejercida con
exclusividad por las federaciones deportivas y, por supuesto, el Comité de Disciplina Deportiva o el
órgano similar autonómico encargado de resolver en última instancia administrativa los recursos
planteados contra las decisiones y actos disciplinarios federativos. El hecho tan simple como entender
que la vinculación jurídica del deportista, cual es la licencia, con la federación deportiva, a través de su
integración, hace que el sometimiento a sus normas y reglas lo sean lógicamente con el ente
asociativo, donde el sometimiento a *su+ potestad disciplinaria no es más que una de las
consecuencias del vínculo jurídico. De ahí que la sujeción a la *otra+ potestad disciplinaria derivada de
su pertenencia al club deportivo no encuentre amparo en la licencia federativa ni tiene el mismo
fundamento y finalidad que la potestad disciplinaria deportiva, dado que a diferencia de ésta, donde el
ejercicio de la disciplina deportiva se ejerce por quien es el titular o su delegado de la competición
oficial, en la que se ejerce por el club tiene su origen en la relación jurídico-privada del mismo con sus
miembros y obedece al interés particular asociativo y ajeno, al menos, en el plano teórico-formal de su
delimitación, a las infracciones a las reglas del juego o competición y generales deportivas.
Para finalizar, debemos hacer mención de un aspecto puramente formal de la disciplina deportiva,
relacionada con la notificación de los actos sancionadores, aunque se pone de relieve, de alguna
manera, la patente *tensión+ que existe en las mutuas relaciones existentes en el triángulo deportistaclub-federación y no necesariamente por este orden. En efecto, sabido es que en este trabajo se ha
pretendido poner de manifiesto una cierta virtualidad de la licencia como documento que revela de
manera principal y sustancial la relación deportista y federación, sin que hayamos relegado en ella al
tercero en discordia, esto es, al club, sino simplemente mantener las relaciones deportista-club y clubfederación en sus justos términos, sin que deban influir ni pasar a ser factor principal de la licencia
deportiva. Esto no obsta, una vez más, a aconsejar, por razones puramente organizativas y de control,
que la solicitud de las licencias se efectúen por intermediación de los respectivos clubes. Ahora bien,
creo que esto no debiera impedir que el propio jugador o su representante legal pudiera presentarla
ante el organismo federativo competente para su tramitación, siempre que acompañe, por ejemplo, la
acreditación del club de pertenencia. Pero, al margen de esta desvinculación de relaciones y planos
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existentes en la licencia y su correcto y adecuado alcance de cada uno de ellos en relación con ésta, de
la que con cierta extensión nos hemos ocupado, lo que queremos poner de manifiesto en este apartado
específico relacionado con el sometimiento del titular de la licencia a la potestad disciplinaria es
precisamente dar a conocer esa quiebra de planos deportista-federación con deportista-club, con la
licencia de por medio. En efecto, esta dimensión se observa en un tema tan específico como son las
notificaciones de las sanciones disciplinarias. Por ejemplo, el artículo 52.2 del Decreto 236/1999, de 13
de diciembre, del Régimen Sancionador y Disciplinario Deportivo, establece, a estos efectos, que las
notificaciones se practicarán en el domicilio de los interesados o en el que establezcan a efectos de
notificación. Y añade: *También podrán practicarse en las entidades deportivas a que éstos
pertenezcan siempre que la afiliación a la federación correspondiente deba realizarse a través de un
club o entidad deportiva o conste que prestan servicios profesionales en los mismos o que pertenezcan
a su estructura organizativa+. No hace mucho, la sentencia de 21 de mayo de 1999 del Tribunal
Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso-Administrativo (Ponente: Fernández Urzainqui),
ha estimado en parte el recurso interpuesto por un determinado club contra la resolución del Comité de
Disciplina Deportiva de Navarra, confirmatoria de la pronunciada por el Comité de Apelación de la
Federación Navarra de Fútbol, en cuanto ratificaba la sanción de dos años de suspensión de licencia
federativa a un jugador de dicho club, declarándola nula y retrotrayendo las actuaciones del expediente
disciplinario a la fecha de incoación, por entender el Tribunal que no se había notificado en forma
alguna al jugador sancionado. De tal manera que ni el anexo al acta arbitral que motivó la incoación
del procedimiento, remitida tan sólo a los clubes contrincantes, ni el acuerdo del Comité de
Competición y Disciplina de la Federación Navarra de Fútbol que le impuso la sanción de dos años, ni
ninguna de las sucesivas resoluciones que la confirmaron en la vía administrativa, fueron puestos de
manifiesto al interesado en el procedimiento disciplinario. El Tribunal exige, en consecuencia, que el
club tenga conferida la representación de su jugador, y el hecho de tener legítimo interés en mantener
a éste en plantilla, otorgándole por ello una legitimación propia para impugnar la suspensión, no
excluye la del propio jugador para defenderse de las imputaciones que se le formulan e impugnar así la
sanción que personalmente ha de soportar con su apartamiento del juego de competición. Cierto es
que tal decisión jurisprudencial tuvo su justa crítica por Real Ferrer, tachándola de excesivamente
formalista y desconocedora de la realidad deportiva. Algo de ello compartimos nosotros también,
especialmente en los supuestos de entrega de actas arbitrales y anexo a las mismas, o sus
ampliaciones, que hacen materialmente inviable la notificación personal a los interesados implicados.
Sin embargo, a veces, no basta con que el futbolista federado lo sea porque pertenezca al club o que
sea tan lógico que las relaciones ordinarias con la federación, incluida la disciplinaria, se canalicen a
través de la entidad de primer grado. La mediación de ésta, en este caso, debe ceder, como ha
observado el juzgador, a favor de esa relación directa que nace de y por la licencia federativa, entre
deportista y federación, dándole su justa posición en relación con aquella otra superpuesta con el club.
Creo que es hora de redefinir las relaciones deportivas, clarificarlas, ajustarlas en sus respectivas
dimensiones, juridificarlas, y para ello, desde la perspectiva jurídico-pública, la pauta debe marcarla
ciertamente la licencia deportiva, y debe hacerlo siempre teniendo en cuenta los intereses públicos en
juego, aquellos que motivan la intervención pública, el fomento, la promoción de todo ciudadano que
desee participar en el deporte competitivo y, en este sentido, la licencia debe ser reflejo de esa
realidad, de cómo el deportista accede, con dicha autorización de la federación, a la competición oficial.
La licencia, en consecuencia, define esa relación deportista-federación y no puede ser sustituida ni
mediatizada por la interposición de la entidad de base que responde, de manera sustancial, a sus
legítimos intereses. Entiendo que la intervención pública en la competición oficial, desde esta
perspectiva, debe estar dirigida a favorecer el efectivo acceso del deportista, entrenador o árbitro a la
competición oficial, pero no para que así lo hagan los clubes deportivos, lo cual, casi si se me apura,
obedecería más al legítimo, estricto y paralelo fin privado de estas entidades sobre la competición
oficial, incluida la misma federación deportiva.
- Sometimiento a reconocimientos médicos y pruebas antidopaje
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Como se ha tenido ocasión de exponer, a los deportistas deben practicárseles aquellos reconocimientos
médicos preventivos y controles periódicos, en su caso, que tienen como finalidad preservar la salud y
asegurar una práctica deportiva sin riesgos. El deber de sometimiento de estos reconocimientos tiene
este inequívoco fundamento que exonera de cualquier comentario suplementario a lo ya indicado al
respecto. De tal manera que soslayar este deber o una negativa del interesado a someterse a estas
pruebas médicas impide, como parte de los requisitos de la misma, la expedición o renovación de la
licencia, si no se quiere incurrir, en caso de negativa injustificada, en una, cuanto menos, infracción
muy grave del régimen disciplinario deportivo. La misma consideración, como es evidente, tiene el uso
o administración de dichas sustancias, así como el empleo de métodos destinados a aumentar
artificialmente la capacidad física del deportista, las conductas que inciten, toleren o promuevan la
utilización de tales sustancias o métodos y las que impidan o dificulten la correcta realización de los
controles [por ejemplo, arts. 74.1.a) LD y 27.1.a) DRSDD]. Esto, sin perjuicio, a nivel estatal, del Real
Decreto 255/1996, de 16 de febrero, por el que se establece el régimen de infracciones y sanciones
para la represión del dopaje, donde se prevé la suspensión de la licencia desde tres meses a cuatro
años e, incluso, la privación de la licencia a perpetuidad, en caso de tercera infracción.
Estos controles, la determinación de las sustancias prohibidas y el procedimiento previsto para su
análisis y detección es algo que hoy día, a nivel mundial, está en proceso de una imprescindible
homologación y unificación de la normativa, puesto que la estructura piramidal y, en otro caso, la
interrelación, de las competiciones deportivas en sus distintos ámbitos y niveles territoriales, exige un
solo marco jurídico en la lucha contra el dopaje en el deporte. Los cimientos de este objetivo han
comenzado con la creación de la Agencia Mundial Antidopaje, promovida por el Comité Olímpico
Internacional y con participación activa de la Unión Europea.
En cualquier caso, para el deportista con licencia, el deber de estos controles, dada la implicación
público-privada que subyace en el lucha antidopaje, proviene, en primer término, de los órganos
competentes federativos internacionales, nacionales y autonómicos, según el ámbito de la competición,
a los que incumben principalmente esta labor, sin perjuicio de la intervención de aquellos otros órganos
públicos, como el Consejo Superior de Deportes, la Comisión Nacional Antidopaje y, en su caso, los
respectivos órganos de las Comunidades Autónomas, o privados, a nivel internacional, como la
mencionado Agencia Mundial Antidopaje, que regulan, conforman y fijan la normativa aplicable. Es un
deber que nace, evidentemente con la licencia deportiva y el vínculo del deportista (así, art. 58.1 LDE),
pero que se acota con ella, y que tiene su fundamento, en primer término, en la salvaguardia de la
salud que compete a los poderes públicos y, en segundo lugar, en la protección de la competición
oficial publificada y en la misma potestad disciplinaria deportiva, sin que deba buscarse su anclaje,
como ya se ha señalado con insistencia, en la supuesta relación especial de sujeción de los deportistas.
Por lo demás, en el artículo 39.2.c) de la Ley, además de exigir la garantía en toda competición oficial
del control y la represión de prácticas ilegales para aumentar el rendimiento de los deportistas, prevé
expresamente que *todos los deportistas federados tendrán la obligación de someterse a los controles
que se establezcan con este objeto+, algo que, como ya hemos señalado, debiera hacerse extensivo a
la competición oficial escolar y universitaria.
-Otros deberes al amparo de la licencia?
Hay que reproducir aquí lo manifestado en relación con el estatuto de derechos que la normativa
pública reconoce como parte integrante de quien se encuentra en posesión de la licencia y aquellos
otros que, a su amparo pero desde la propia autonomía de la voluntad asociativa, se atribuyen a sus
miembros. Estos otros deberes, en consecuencia, deben enmarcarse, si bien estén justificados con la
53
misma, como ajenos al estatuto jurídico-público de la licencia deportiva y atribuir su conocimiento, en
caso de conflicto, a los órganos judiciales ordinarios.
Debe advertirse, no obstante, que existen algunos otros deberes que sí están previstos por la
normativa estatal y autonómica que se originan, al margen de los señalados, cuando el titular de la
licencia es beneficiario a su vez de alguno de los derechos que se le reconocen. Así, en concreto, pasar
a formar parte u ostentar la condición de deportista de alto nivel o rendimiento, como ya vimos, añade
una nueva situación más intensa en la relación jurídico-pública, que puede implicar nuevos derechos
pero también nuevos deberes, como es el caso entre estos últimos, en Andalucía, de colaborar con la
Secretaría General del Deporte, siempre que sean requeridos para ello, en los proyectos de difusión del
deporte base y de la práctica deportiva general [art. 12.a) del Decreto 434/2000, de 20 de noviembre].
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