TEMA 19

Temario General de la ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
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TEMA 19
LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL.
TIPOS DE ENTIDADES LOCALES. PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE
AUTONOMÍA LOCAL.
1. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.
1.1. Concepto y naturaleza de la Administración Local
1.2. Evolución histórica del régimen local
2. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL.
3. TIPOS DE ENTIDADES LOCALES.
3.1. El municipio
3.2. La provincia
3.3. La isla en los archipiélagos balear y canario
3.4. Entidades de ámbito territorial inferior al municipio
3.5. Las comarcas
3.6. Las áreas metropolitanas
3.7. Las mancomunidades
4. PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE AUTONOMÍA LOCAL.
4.1. La autonomía local según la vigente Constitución
4.2. Articulación en la práctica de la autonomía local
4.3. El Tribunal Constitucional como garantía de la autonomía local
5. CONCLUSIÓN
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Juan Diego Ramírez Llorente
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1.- LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
1.1. CONCEPTO Y NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.
La Administración Local ha sido definida tradicionalmente como aquella
formada por los entes públicos menores de carácter territorial. Esta conceptuación
pone de relieve la condición de personas jurídico-públicas, y el carácter territorial de
sus componentes, pero omite el dato de que los entes locales son ante todo
asociaciones humanas, es decir, Corporaciones. La Administración Local tiene ante
todo una naturaleza corporativa.
El territorio actúa como delimitador, de tal forma que es por una parte el
marco que delimita el elemento humano que forma la corporación (los habitantes o
vecinos del mismo) y el ámbito físico en que la corporación ejerce sus funciones. No
existe, como en las corporaciones no territoriales, un elemento concreto de interés
que las justifique, sino que los fines de la asociación local, se extienden a todas
aquellas materias que genéricamente puedan afectar a los vecinos de su territorio.
Las corporaciones que componen la Administración Local son, por tanto,
corporaciones territoriales, y se diferencian del resto de las asociaciones públicas en
que en éstas el fin que une a sus miembros es la defensa de intereses concretos,
relacionados con una determinada materia común a todos ellos (generalmente el
ejercicio de una profesión común); en cambio en las corporaciones locales lo que
aglutina a sus miembros o asociados es un vínculo de vecindad local, del que
surgen una serie de intereses comunes que motivan la aparición de la Corporación.
Naturalmente los aludidos vínculos de vecindad territorial admiten una
graduación, que va desde la estricta proximidad territorial de sus componentes
(municipio) a situaciones de proximidad menos intensa (comarca, provincia, etc.), lo
que da lugar a que dentro de la Administración Local se puedan distinguir una
pluralidad de entes distintos.
La naturaleza de la Administración Local reside, pues, en el hecho de que de
la vecindad territorial surgen una serie de intereses genéricos y comunes que
motivan la asociación de las personas unidas por los citados lazos de proximidad
territorial. Podemos, pues, definir la Administración Local como aquélla formada por
un conjunto de entes dotados de personalidad jurídico-pública, que surgen como
asociación de las personas unidas por lazos de vecindad territorial para la defensa
genérica de sus intereses comunes derivados de dicha vecindad.
El concepto de Administración Local al que nos hemos referido alude sin
embargo a las Entidades locales básicas, esto es, aquéllas (municipios, provincias,
entidades locales menores, etc.) cuyos miembros son directamente los individuos;
pero existe una pluralidad de entes locales cuya naturaleza es también asociativa,
pero que no está formada directamente por los vecinos, sino por las entidades
locales básicas formadas por éstos (mancomunidades, agrupaciones, etc.).
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Juan Diego Ramírez Llorente
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Su carácter territorial es muy discutible, ya que los lazos de vecindad
territorial, aún siendo normalmente importantes en su constitución, no son
indispensables (se prevé que puedan no tener dicha vecindad territorial los entes
que los componen), y lo verdaderamente importante es el fin o fines concretos, no
generales que se persiguen. Las diferencias fundamentales con los anteriores son
las siguientes:
1. Sus miembros no son personas físicas sino personas jurídicas.
2. Sus fines no son genéricos, sino que surgen por intereses
determinados.
3. Frente al carácter natural de aquéllos, tienen un carácter más artificial y
jurídico.
4. No es necesario que las personas jurídicas que lo forman tengan
siempre vecindad territorial.
1.2.- EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL RÉGIMEN LOCAL.
El origen de la Administración Local se encuentra normalmente en el
municipio medieval; concretamente en el fenómeno de dotar el Ayuntamiento de un
ámbito de autogobierno. Así, las personas que viven en los Burgos o ciudades
logran este ámbito de autogobierno por la posibilidad de aliarse con el Rey en contra
de los señores feudales, o en algunos casos como en España, en contra de los
reinos musulmanes. El Rey otorga franquicias, cartas pueblas, etc. que permiten
este autogobierno, que se caracteriza por la autonomía y la variedad, ya que cada
pueblo o ciudad tiene su propio régimen, coexistiendo tipos municipales diversos y
dotados de diverso grado de desarrollo.
Este régimen de autonomía municipal propio de la Edad Media se va
debilitando a medida que se va ensanchando el poder del monarca y tiende a
desaparece cuando el poder del Rey se convierte en absoluto. La conciencia del
poder absoluto y soberano del Rey hace inconcebible la existencia de instancias
independientes, y ello significa el fin de las viejas libertades reducidas a sumisión por
el gobierno de los delegados o comisarios regios.
Los comisarios reales (regidores y corregidores) provocan el ocaso de las
esencias democráticas y autonómicas del régimen local español, pues son órganos
de designación real, que operan una jerarquización de la Administración Local por la
Central.
Esta centralización trata de romperse a finales del siglo XVIII, como
consecuencia del influjo de las ideas de Turgot, que fueron aceptadas por los
revolucionarios franceses, asumiendo la idea de las competencias propias de los
municipios o “pouvoir municipal” junto con las delegadas por el Estado.
El concepto aparece en el texto del Decreto de 14 de diciembre de 1789, de
organización de las “municipalités”, cuyo artículo 49 afirma: “Los cuerpos
municipales tendrán que cumplir dos tipos de funciones, unas propias del poder
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municipal, las otras propias de la Administración general del Estado y delegadas por
ella a las municipalidades”.
Se reconoce por tanto a los municipios un ámbito propio de autogobierno, un
poder originario que no necesita legitimarse por una delegación estatal. Además, la
institución municipal se generaliza entonces a la totalidad del territorio del Estado,
sin discontinuidad, frente a la situación anterior en que, concebida la institución
municipal como un privilegio que debía ser expresamente otorgado, su
manifestación por eso mismo estaba presente únicamente en islotes del territorio,
sin comprender ni mucho menos toda su extensión.
Pero el municipio revolucionario fuertemente descentralizado va a jugarse su
suerte a propósito del otro complejo de funciones, las delegadas a su favor por la
administración del Estado.
El sistema municipal implantado por la Constituyente implicaba que el Estado
situaba localmente sus propias funciones precisamente a través de los municipios
que realizaban así sus propias competencias domésticas y las del Estado. Ocurrió
que este sistema de ejecución municipal de las tareas estatales fracasó totalmente
desde el momento mismo de su puesta en práctica. Se llegó a la disolución del
Estado en un conjunto de repúblicas locales, a la pulverización del territorio francés
en 40.000 repúblicas soberanas, tantas como municipios, puesto que cada uno
intercalaba entre las normas o los mandatos generales y su aplicación su propio
arbitrio indomable, y lo que quizá fue más grave, su radical ignorancia de los asuntos
políticos. Faltaba un lazo que vinculase a los agentes municipales, surgidos de la
elección, con el poder central de donde emanaban las leyes y los mandatos que
ellos deberían luego ejecutar.
Será Napoleón quien establezca esa articulación inexistente entre los entes
locales y el Estado por medio de la técnica de reservar la esfera de la acción a una
línea de agentes monocráticos o individuales, ligados precisamente por el vínculo de
la jerarquía, desplazando a las corporaciones colegiales a un simple papel de
deliberación y de consejo. Con ello, la acción efectiva desempeñada por los entes
locales va a ser cumplida por agentes individuales sometidos a jerarquía como el
Alcalde, Subprefecto y Prefecto. Del anterior exceso autonomista se pasa al exceso
contrario.
En el siglo XIX como consecuencia de las ideas del doctrinarismo político se
volverá a reconocer a los municipios un ámbito de competencias casi privado que
podrían gestionar con una relativa libertad, pero manteniendo los controles y la
disminución de las competencias descentralizadas.
La construcción moderna de nuestro régimen local se efectúa rigurosamente
sobre el modelo francés, del que si acaso se aparta es todavía para negar ese
ámbito de asuntos privativos propios de un “pouvoir municipal” originario y exclusivo;
por eso, es el esquema napoleónico de estricto control, más que su depuración
posterior, el que aquí se recibe en las primeras regulaciones del siglo XIX, y el que
sigue vigente por de pronto hasta 1870 y en la práctica hasta el Estatuto Municipal
de 1924.
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En concreto en España respecto al binomio democracia-autocracia, se nota el
espíritu revolucionario francés en un resurgimiento del movimiento democrático que
se consagra en la aparición del sufragio electoral. Aunque éste movimiento
democrático sufrió las oscilaciones políticas del siglo XIX y hubo momentos que
quedó prácticamente anulado, sobre todo cuando la constitución de turno era
conservadora, poco a poco, se fue llegando a una fórmula de compromiso,
nombrándose autocráticamente los órganos unipersonales (Alcalde, Presidente de la
Diputación) y electivamente los órganos colegidos (Concejales, Diputados
provinciales).
En cuanto al binomio autonomía-centralización, pese a lo manifestado por los
legisladores de las Cortes de Cádiz, que pretendieron presentar el nuevo régimen
como una restauración de la tradición municipal, se mantiene la centralización
inspirada en las ideas de la Revolución Francesa.
En 1833, el granadino Javier de Burgos crea las provincias para la prestación
de servicios estatales, que no empezarán a ser consideradas como entidades
auténticamente locales hasta la ley de 1882. En las leyes municipales de 1840 y
1845 continúa la centralización, que sufre algún alivio si bien muy ligero en la ley
municipal de 1877 y en la provincial de 1882. Estas últimas fueron precisamente las
de más larga duración de nuestro régimen local, debido no a su bondad, sino al
fracaso en el Parlamento de los múltiples intentos reformadores, entre los que deben
citarse los de 1903 y 1907 de Moret y Maura respectivamente.
Ya en el siglo XX el Estatuto Municipal de 1924, instaura un sistema
claramente autonomista, confirmado respecto a la provincia por el estatuto provincial
de 1925. El municipio es definido como entidad natural reconocida por la ley, se fija
un sistema democrático para el nombramiento de autoridades, y se posibilita el
reconocimiento de la variedad local, mediante la regulación del régimen de carta.
En 1945 se dicta la Ley de Bases de Régimen Local, cuyo texto articulado se
publica en 1950, publicándose un texto refundido de dicha Ley de Régimen Local
con la de Haciendas Locales el 24 de junio de 1.955. Esta ley presenta los
siguientes caracteres:
1. Carácter netamente centralizador.
2. Tendencia uniformista.
3. Carácter autocrático, falta de democracia.
4. Potenciación en principio de la provincia como ente local.
En 1975 se dictó una nueva Ley de Bases de Régimen Local, que fue
desarrollada por el Real Decreto de 30 de diciembre de 1976, sobre ingresos en las
corporaciones locales, y por el Real Decreto de 6 de octubre de 1977, que articuló
importantes sectores de la misma.
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2.- REGULACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL
La Constitución de 1978 viene a organizar la autonomía de las Corporaciones
Locales, reguladas en el Titulo VIII, denominado “De la Administración Local”.
Señala el artículo 137 que “El Estado se organiza territorialmente en Municipios,
Provincias y CCAA, reconociendo a todas ellas autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses”.
En cumplimiento del mandato constitucional, las Cortes Generales aprobaron
la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en
adelante LBRL), derogando ésta la anterior normativa, dictada en virtud de la
competencia atribuida al Estado por el artículo 149.1.18 de la Constitución.
La disposición final primera de la Ley de Bases (que constituye legislación
básica del Estado y tiene por tanto una aplicación sustantiva directa) autoriza por
otra parte al Gobierno para refundir en un solo texto las disposiciones legales
vigentes en materia de régimen legal, en cuanto no se opongan, contradigan o
resulten incompatibles con las disposiciones de dicha Ley. En virtud de esta
autorización se aprobó el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en
materia de régimen local por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril,
derogándose todas las normas anteriores con rango de Ley.
También conviene reseñar el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo,
por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales.
Por otra parte se han dictado otras disposiciones que regulan el régimen local,
en el proceso de adoptar los reglamentos de la vieja Ley de 1950, a lo previsto en la
nueva Ley de Bases.
- R.D. 1372/1.986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de
Bienes de las Entidades Locales.
- R.D. 1.690/1986, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de
Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.
- R.D. 2568/87, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento
de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales.
3.- ENTIDADES QUE COMPRENDE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.
De acuerdo con el art. 3 de la LBRL, son entidades locales territoriales:
a) El Municipio.
b) La Provincia.
c) La Isla en los archipiélagos balear y canario.
Gozan, asimismo, de la condición de Entidades Locales:
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a) Las Entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o
reconocidas por las Comunidades Autónomas (caseríos, parroquias,
aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías y lugares anejos).
b) Las Comarcas u otras Entidades que agrupen varios Municipios,
instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con la Ley
y los correspondientes Estatutos de Autonomía.
c) Las áreas metropolitanas.
d) Las Mancomunidades de Municipios.
3.1. EL MUNICIPIO.
El artículo 140 C.E. dispone que su gobierno y administración corresponde a
sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los
Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal
igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán
elegidos por los Concejales o por los vecinos. La Ley regulará las condiciones en las
que proceda el régimen del concejo abierto.
El Municipio es la Entidad local básica de la organización territorial del
Estado. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus
fines (art. 11 de la LBRL).
La organización municipal responde a las siguientes reglas:
a) El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno existen en todos los
municipios.
b) La Comisión de Gobierno existe en los Municipios con población de
derecho superior a 5.000 habitantes y en los de menos cuando así lo
disponga su Reglamento Orgánico o así lo acuerde el Pleno de su
Ayuntamiento.
c) El resto de los órganos, complementarios de los anteriores, se establece
y regula por los propios Municipios en sus Reglamentos Orgánicos, sin
otro límite que el respeto a la organización determinada por la Ley de
Bases. Las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local
podrán establecer una organización municipal complementaria que
regirá en cada Municipio en todo aquello que su Reglamento Orgánico
no disponga lo contrario.
Todos los grupos políticos integrantes de la Corporación tendrán derecho a
participar, mediante la presencia de Concejales pertenecientes a los mismos, en los
órganos complementarios del Ayuntamiento que tengan por función el estudio,
informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del
Pleno.
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3.1.1.-Composición del Ayuntamiento y elección de Concejales.
Cada término municipal constituye una circunscripción en la que se elige el
número de Concejales que resulte de la aplicación de la siguiente escala:
--------------------------------------------------------------------------Hasta 250 residentes …………………………..
5
De 251 a 1.000 ………………………………....
7
De 1.001 a 2.000 ……………………………….
9
De 2.001 a 5.000 ……………………………….. 11
De 5.001 a 10.000 ……………………………… 13
De 10.001 a 20.000 ……………………………. 17
De 20.001 a 50.000 ……………………………. 21
De 50.001 a 100.000 …………………………… 25
--------------------------------------------------------------------------De 100.001 en adelante, un Concejal más por cada 100.00 residentes o
fracción, añadiéndose uno más cuando el resultado sea un número par.
La atribución de los puestos de Concejales en cada Ayuntamiento se realizará
siguiendo el sistema D’Hondt, con la única salvedad de que no son tenidas en
cuenta aquellas candidaturas que no obtengan, por lo menos, el 5 por 100 de los
votos válidos emitidos en la circunscripción.
3.1.2.-Elección del Alcalde.
El procedimiento de elección del Alcalde es el siguiente:
a) Pueden ser candidatos todos los Concejales que encabecen sus
correspondientes listas.
b) Si alguno de ellos obtiene la mayoría absoluta de los votos de los
Concejales es proclamado electo.
c) Si ninguno de ellos obtiene dicha mayoría es proclamado Alcalde el
Concejal que encabece la lista que haya obtenido mayor número de
votos populares en el correspondiente Municipio. En caso de empate se
resolverá por sorteo.
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En los Municipios comprendidos entre 100 y 240 habitantes pueden ser
candidatos a Alcalde todos los concejales; si alguno de los candidatos obtiene la
mayoría absoluta de los votos de los Concejales es proclamado electo; si ninguno
obtuviese dicha mayoría, será proclamado alcalde el Concejal que hubiere obtenido
más votos populares en las elecciones de Concejales.
El Alcalde puede ser destituido de su cargo mediante moción de censura
adoptada por la mayoría absoluta del número legal de Concejales.
La moción debe ser suscrita al menos por la tercera parte de los Concejales e
incluir el nombre del candidato propuesto para Alcalde, quien quedará proclamado
como tal en caso de prosperar la moción. Ningún Concejal puede suscribir durante
su mandato más de una moción de censura.
3.1.3.-Competencias del Alcalde.
Entre las competencias del Alcalde podemos citar:
1. Dirigir el gobierno y la administración municipales.
2. Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales.
3. Dictar bandos.
4. Disponer gastos, dentro de los límites de su competencia, ordenar pagos
y rendir cuentas.
5. Desempeñar la jefatura superior de todo el personal de la corporación.
6. Contratar obras y servicios siempre que su cuantía no exceda del 5 por
100 del límite general aplicable a la contratación directa, con arreglo al
procedimiento legalmente establecido.
3.1.4.-Competencias del Pleno.
El Pleno, integrado por todos los Concejales, es presidido por el Alcalde.
Corresponden, entre otras, al Pleno las siguientes atribuciones:
a) El control y la fiscalización de los órganos de gobierno.
b) Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones
supramunicipales; alteración del término municipal; creación o supresión
de Municipios; creación de órganos desconcentrados; alteración de la
capitalidad del Municipio y el cambio de nombre de éste o de otras
Entidades menores; y la adopción o modificación de su bandera, enseña
o escudo.
c) La aprobación de los planes y demás instrumentos de ordenación y
gestión en la legislación urbanística.
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d) La aprobación del Reglamento Orgánico y de las Ordenanzas.
e) La determinación de los recursos propios de carácter tributario; la
aprobación y modificación de los Presupuestos; la disposición de gastos
en los asuntos de su competencia y la aprobación de las cuentas.
Además la Ley le atribuye la determinación de las formas de gestión de los
servicios y de los expedientes de municipalización, la aceptación de la delegación de
competencias hecha por otras AA.PP, el planteamiento de competencias a otras
Entidades locales y demás AA.PP, la aprobación de la plantilla de personal, el
ejercicio de las acciones administrativas y judiciales, etc.
3.1.5.-La Comisión de Gobierno.
La Comisión de gobierno se integra por el Alcalde y un número de Concejales
no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados
libremente por aquél, dando cuenta al Pleno (art. 3 LBRL).
Existirá en los Municipios con población de derecho superior a 5.000
habitantes y en los de menos cuando así lo acuerde el Pleno de su Ayuntamiento o
lo disponga su Reglamento Orgánico.
Corresponde a la Comisión de Gobierno:
a) La asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones.
b) Las atribuciones que el Alcalde u otro órgano municipal le delegue o le
atribuyan las Leyes.
Los Tenientes de Alcalde sustituyen, por el orden de su nombramiento y en
los casos de vacante, ausencia o enfermedad, al Alcalde, siendo libremente
designados y revocados por éste de entre los miembros de la Comisión de Gobierno
y, donde ésta no exista, de entre los Concejales.
El Alcalde puede delegar el ejercicio de determinadas atribuciones en los
miembros de la Comisión de Gobierno y, donde ésta no exista, en los Tenientes de
Alcalde, sin perjuicio de las delegaciones especiales que, para cometidos
específicos, pueda realizar a favor de cualesquiera Concejales, aunque no
pertenecieran a aquella Comisión.
3.1.6-Otros Órganos.
Para facilitar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos locales y
mejorar ésta, los Municipios podrán establecer órganos territoriales de gestión
desconcentrada, con la organización, funciones y competencias que cada
Ayuntamiento les confiera, atendiendo a las características del asentamiento de la
población en el término municipal, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión
del Municipio.
3.1.7.-El régimen de Concejo abierto.
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En el régimen de Concejo abierto, las funciones del Pleno son asumidas por
el conjunto de los vecinos.
Las reuniones de nuestros municipios durante la Edad Media se hacían en las
Consistoriales, cuando se trataba de los Ayuntamientos, y en el pórtico de la iglesia
más importante de la localidad si se reunían los vecinos en concejo abierto, que era
convocado, según la expresión tradicional, “a campana tañida”, es decir, empleando
para la convocatoria el campanario de la misma iglesia a cuyas puertas se celebrará
la sesión. La mención constitucional en cuestión permite, consiguientemente,
mantener una vieja práctica de democracia participativa, en torno a la cual hay toda
una literatura un tanto idealizante de esta institución. Sin embargo, el realismo nos
obliga a reconocer que esta práctica se ha extinguido en la casi totalidad de España,
sin que sea fácil que el precepto constitucional o la legislación ordinaria que lo
desarrolle puedan resucitarla.
La LBRL establece en sus artículos 30 y 31 que funcionan en Concejo abierto:
a) Los Municipios con menos de 100 habitantes y aquéllos que
tradicionalmente cuenten con este singular régimen de gobierno y
administración.
b) Aquéllos otros en los que su localización geográfica, mejor gestión de los
intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable.
La constitución en Concejo abierto en estos últimos requiere petición de la
mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de dos tercios de los
miembros del Ayuntamiento y aprobación por la Comunidad Autónoma.
En el régimen del Concejo abierto, el gobierno y la administración municipales
corresponden a un Alcalde y una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los
electores. Ajustan su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y,
en su defecto, a lo establecido en la LBRL y Leyes de las Comunidades Autónomas
sobre régimen Local.
3.2. LA PROVINCIA.
La Provincia es una Entidad local determinada por la agrupación de
Municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento
de sus fines (art. 31 de la LBRL).
El gobierno y la administración autónoma de la Provincia corresponden a la
Diputación u otras Corporaciones de carácter representativo.
Los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, conservan su régimen
peculiar en el marco del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País
Vasco.
Las Comunidades Autónomas uniprovinciales y la foral de Navarra asumen
las competencias, medios y recursos que corresponden en el régimen ordinario a las
Diputaciones Provinciales.
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Son fines propios y específicos de la Provincia garantizar los principios de
solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y
social, y, en particular:
a) Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio
provincial de los servicios de competencia municipal.
b) Participar en la coordinación de la Administración Local con la de la
Comunidad Autónoma y la del Estado.
Son competencias propias de la Diputación las que les atribuyan, en este
concepto, las Leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes
sectores de la acción pública, y en todo caso:
a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía
de la prestación integral y adecuada de los servicios de competencia
municipal.
b) La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los
Municipios.
c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal o
supracomarcal.
d) En general, el fomento y la administración de los intereses de la
Provincia.
La organización provincial responde a las siguientes reglas:
1. El Presidente, los Vicepresidentes, la Comisión de Gobierno y el Pleno
existen en todas las Diputaciones.
2. El resto de los órganos, complementarios de los anteriores, se establece
y regula por las propias Diputaciones sin otro límite que el respeto a la
organización determinada por Ley. No obstante, las Leyes de las
Comunidades Autónomas sobre régimen local podrán establecer una
organización provincial complementaria de la prevista que regirá en cada
Provincia, en todo aquello en lo que ésta no disponga lo contrario, en
ejercicio de su potestad de autoorganización.
3. Todos los grupos políticos integrantes de la Corporación tendrán
derecho a participar, mediante la presencia de Diputados pertenecientes
a los mismos, en los órganos complementarios de la Diputación
Provincial que tengan por función el estudio, informe o consulta de los
asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno.
3.2.1.- El Presidente de la Diputación.
Elección.- El Presidente será elegido por los Diputados. Para la elección del
Presidente de la Diputación será necesario reunir por lo menos el voto de la mayoría
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absoluta de número legal de diputados en primera votación, y la mayoría simple en
la siguiente.
El Presidente podrá ser destituido de su cargo por acuerdo de la Corporación
adoptado por las dos terceras partes del número de Diputados.
Competencias.- Corresponde, entre otras, al Presidente de la Diputación:
a) Dirigir el gobierno y la administración de la Provincia.
b) Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras cuya titularidad o
ejercicio corresponde a la Diputación Provincial.
c) Disponer gastos, dentro de los límites de su competencia, ordenar pagos
y rendir cuentas.
d) La jefatura superior del personal de la Corporación.
e) Contratar obras y servicios siempre que su cuantía no exceda del 5% de
los recursos ordinarios de su presupuesto ni del 50%, del límite general
aplicable a la contratación directa con arreglo al procedimiento
legalmente establecido.
f) Nombramiento de los Vicepresidentes.
3.2.2- El Pleno de la Diputación.
El Pleno de la Diputación está constituido por el Presidente y todos los
Diputados.
Elección de los Diputados.- El número de Diputados correspondiente a cada
Diputación Provincial se determina según el número de residentes de cada
provincia, conforme al siguiente baremo:
----------------------------------------------------------------------DIPUTADOS
Hasta 500.00 residentes……….
25
De 500.001 a 1.000.000………..
27
De 1.000.001 a 3.500.000……...
31
De 3.500.001 en adelante……...
51
-----------------------------------------------------------------------
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Las Juntas Electorales Provinciales reparten, proporcionalmente y atendiendo
al número de residentes, los puestos correspondientes a cada partido judicial, en el
décimo día posterior a la convocatoria de elecciones, atendiendo a la siguiente regla:
a) Todos los partidos judiciales cuentan, al menos, con un Diputado.
b) Ningún partido judicial puede contar con más de tres quintos del número total
de Diputados Provinciales.
c) Las fracciones iguales o superiores a 0,50 que resulten del reparto
proporcional se corrigen por exceso y las inferiores por defecto.
d) Si como consecuencia de las operaciones anteriores resultase un número
total que no coincida, por exceso, con el número de Diputados
correspondientes a la provincia, se sustraen los puestos necesarios a los
partidos judiciales cuyo número de residentes por Diputado sea menor. Si por
el contrario, el número no coincide por defecto, se añaden puestos a los
partidos judiciales cuyo número de residentes por Diputado sea mayor.
Competencias.- Corresponde, entre otras, al Pleno:
a) La organización de la Diputación.
b) La aprobación de Ordenanzas.
c) La aprobación y modificación de los presupuestos, disposición de gastos
dentro de los límites de su competencia y la aprobación provisional de
las cuentas.
d) La aprobación de los planes de carácter provincial.
e) El control y la fiscalización de la gestión de los órganos de gobierno.
Además, le corresponde la aprobación de la plantilla de personal, la
enajenación del patrimonio, el planteamiento de conflictos de competencias a otras
Entidades locales y demás Administraciones Públicas y el ejercicio de acciones
judiciales y administrativas, todo ello de acuerdo con el artículo 33 de la LBRL.
3.2.3.- La Comisión de Gobierno.
De acuerdo con la LBRL, la Comisión de Gobierno se integra por el
Presidente y un número de Diputados no superior al tercio del número legal de los
mismos, nombrados y separados por aquél dando cuenta al Pleno.
Corresponde a la Comisión de Gobierno:
a) La asistencia al presidente en el ejercicio de sus atribuciones.
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b) Las atribuciones que el Presidente u otro órgano provincial le delegue o
le atribuyan las Leyes.
El Presidente puede delegar el ejercicio de determinadas atribuciones en los
miembros de la Comisión de Gobierno, sin perjuicio de las delegaciones especiales
que para cometidos específicos pueda realizar a favor de cualesquiera Diputados,
aunque no pertenecieran a aquella Comisión.
Los Vicepresidentes sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los
casos de vacante, ausencia o enfermedad, al Presidente, siendo libremente
designados por éste entre los miembros de la Comisión de Gobierno.
3.3. LA ISLA EN LOS ARCHIPIÉLAGOS BALEAR Y CANARIO.
Los Cabildos, como órganos de gobierno, administración y representación de
cada isla, se rigen por las normas de la LBRL que regulan la organización y
funcionamiento de las Diputaciones Provinciales, asumiendo las competencias de
éstas, sin perjuicio de las que les corresponden por su legislación específica.
En el archipiélago canario subsisten las Mancomunidades Provinciales
Interinsulares exclusivamente como órganos de representación y expresión de los
intereses provinciales.
3.4. ENTIDADES DE ÁMBITO TERRITORIAL INFERIOR AL MUNICIPIO.
Como ya hemos dicho, las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre
régimen local podrán regular las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio,
para la administración descentralizada de núcleos de población separados, bajo su
denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias,
concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquélla que establezcan las
leyes.
3.5. LAS COMARCAS.
Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus
respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio comarcas u otras Entidades que
agrupan varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes
precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho
ámbito.
Las Leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito territorial
de las comarcas, la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno,
que serán representativos de los Ayuntamientos que agrupan, así como las
competencias y recursos económicos que, en todo caso, se les asignen.
3.6. LAS ÁREAS METROPOLITANAS.
Las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del
Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, podrán crear, modificar y
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suprimir, mediante Ley, áreas metropolitanas, de acuerdo con lo dispuesto en sus
respectivos Estatutos.
Las áreas metropolitanas son Entidades locales integradas por los Municipios
de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan
vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y
la coordinación de determinados servicios y obras.
3.7. LAS MANCOMUNIDADES.
Se reconoce a los Municipios el derecho a asociarse con otros en
Mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de
su competencia.
Las Mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídicas para el
cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus Estatutos propios. Los
Estatutos han de regular el ámbito territorial de la Entidad, su objeto y competencia,
órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean
necesarios para su funcionamiento.
En todo caso, los órganos de gobierno serán representativos de los
Ayuntamientos mancomunados.
4.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE AUTONOMÍA LOCAL
4.1. LA AUTONOMÍA LOCAL SEGÚN LA VIGENTE CONSTITUCIÓN
El Tribunal Constitucional en su Sentencia de 2 de Febrero de 1981 ha
establecido que la autonomía a la que se refiere la Constitución no constituye una
mera declaración retórica o un simple pronunciamiento programático. Por tanto, es
imprescindible contar con bases jurídico-positivas que permitan detectar cuál es el
núcleo de esta institución que en todo caso deba respetarse. Más allá de esta zona
quedará una franja difusa susceptible en el futuro de ser incorporada al área
protegida, pero de momento disponible para el legislador ordinario.
Para la determinación del ámbito del ejercicio autonómico del poder
garantizado por la Constitución, el Tribunal Constitucional maneja unas cuantas
claves notablemente precisas, concordes con lo demás con la mejor ortodoxia
municipalista. Sus criterios, implícita y explícitamente formulados, son los siguientes:
naturaleza de los intereses en juego, formación autorresponsable de voluntades,
legitimidad de los controles de legalidad y exclusión de los controles de oportunidad
salvo que la Constitución los autorice.
La Constitución y el Tribunal Constitucional, al referirse a los intereses
respectivos como pauta de distribución de competencias, conectan así con las viejas
proposiciones del pouvoir municipal recibidas por la Revolución francesa. La versión
moderna de estas doctrinas, a las que responde la Sentencia, aligerada de
evocaciones románticas y pretensiones iusnaturalistas, da entrada a una distribución
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de funciones, con apoyo en el interés predominante, que puede concitar la
intervención concurrente de diversas Administraciones públicas, si bien en todo caso
habrá que asegurarse la participación de cada una de ellas en proporción a su
respectivo interés.
Corresponde a la Ley, máxima expresión de la soberanía popular y a la que
deben subordinarse los cuerpos intermedios, decidir cuáles sean los intereses cuya
gestión incumbe a las distintas Comunidades territoriales legitimadas para el
ejercicio de potestades públicas. Precisamente la presencia de un interés general
superpuesto a los intereses locales puede legitimar, excepcionalmente,
intervenciones directivas más intensas que las habituales, a las que la Sentencia se
refiere al aludir a controles de carácter puntual.
De conformidad con los criterios sentados por el Tribunal Constitucional en la
sentencia anteriormente citada, podemos resumir así los rasgos definitorios de la
autonomía local según la vigente Constitución:
1. La Constitución garantiza este principio de autonomía de los Municipios
y Provincias –hay Entidades que no tienen garantizada la autonomía en
la Constitución-, y la función del Tribunal Constitucional consistiría en
delimitar el ámbito del mismo, en “fijar unos límites cuya inobservancia
constituiría una negación del principio”, dentro de los cuales puedan
actuar las distintas opciones políticas.
2. “La autonomía hace referencia a un poder limitado (autonomía no es
soberanía), y dado que cada organización territorial dotada de
autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de
autonomía puede oponerse al de unidad, sino que precisamente dentro
de éste es donde alcaza su verdadero sentido, como expresa el artículo
2 de la Constitución”.
Es decir, relacionando este apartado con el anterior, podría afirmarse
que la autonomía tiene unos límites mínimos y otros máximos, cuyo
desconocimiento supondría la vulneración del principio por defecto o por
exceso; en un supuesto se lesionaría el propio principio de autonomía, y
en el otro padecerían los principios de unidad y del interés general. Al
Tribunal Constitucional le corresponde tanto fijar los límites mínimos de
la autonomía originaria como los máximos del ámbito de autonomía
obtenido a través de la descentralización.
3. Las Comunidades Autónomas serían Entidades dotadas de una
autonomía “cualitativamente superior a la administrativa”, propia de las
Entidades locales territoriales.
4. La Constitución, en el artículo 137, circunscribe el principio a la gestión
de sus respectivos intereses, “lo que exige que se dote a cada Ente de
todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para
satisfacer el respectivo interés”.
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5. “Ahora bien, concretar este interés en relación a cada materia no es fácil
y, en ocasiones, sólo puede llegarse a distribuir la competencia sobre la
misma en función del interés predominante, pero sin que ello signifique
un interés exclusivo que justifique una competencia exclusiva en el orden
decisorio”. Con otras palabras, no habrá en muchas ocasiones
competencias exclusivas decisorias, porque tampoco los intereses serán
exclusivos, sino concurrentes o compartidos, más o menos prevalentes,
según las circunstancias del caso concreto, debiendo atenderse en dicho
supuesto a la proporción en que estén distribuidos los correspondientes
intereses.
6. Será la Ley Estatal o Autonómica la que concrete “el principio de
autonomía de cada tipo de Ente, de acuerdo con la Constitución”, pero el
Tribunal Constitucional, “al enjuiciar la conformidad de las Leyes con la
Constitución, habrá de determinar, si se está ante un supuesto de
competencia exclusiva –o que debiera serlo de acuerdo con la
Constitución- o de competencias compartidas entre diversos Entes,
debiendo asegurarse en este caso que la participación del Ente local en
la competencia lo sea en proporción a su interés.
7. “La proporción de superioridad del Estado y de las Comunidades
Autónomas respecto a la Administración Local permite afirmar que el
principio de autonomía es compatible con la existencia de un control de
legalidad sobre el ejercicio de la competencia”; control de legalidad que
puede ejercerse, respecto de Municipios y Provincias, tanto por la
Administración del Estado como por las Comunidades Autónomas.
Ahora bien, la autonomía quedaría afectada si la decisión
correspondiente a la gestión de los respectivos intereses “fuera objeto de
un control de oportunidad”.
4.2. ARTICULACIÓN EN LA PRÁCTICA DE LA AUTONOMÍA LOCAL
En la práctica, la autonomía local vendrá dada por la regulación de las
competencias locales que realice la legislación estatal y autonómica en aplicación
del principio de autonomía para la gestión de sus intereses reconocido en el artículo
137 de la Constitución y en aplicación del principio de descentralización establecido
en el artículo 103 de la misma norma. Puede, pues, distinguirse un doble aspecto a
la hora de determinar las competencias locales: el relativo al ámbito competencial,
mínimo reconocido por la Constitución en su artículo 137, y el relativo a la atribución
voluntaria de competencias en principio Estatales o Autonómicas por trascender el
interés puramente municipal, en aplicación del principio de descentralización
establecido en el artículo 103 de la Constitución.
Pese a que el artículo 25 de la LBRL determina con carácter general que las
competencias municipales se ejercerán en los términos de la legislación Estatal y de
la de las Comunidades Autónomas, es lo cierto que la libertad con la que se moverá
la legislación Estatal o Autonómica en ambos supuestos será radicalmente diferente;
en el primer caso su contenido vendrá fuertemente predeterminado por la necesidad
de respetar el ámbito de intereses propios constitucionalmente garantizados, y no
serán admisibles otros controles que los de legalidad; por el contrario, en el
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supuesto de la descentralización el ámbito dispositivo es mucho mayor y serán
consideraciones normalmente de participación política (acercando la gestión a los
administrados) y de eficacia los que marcarán el ámbito de la referida legislación,
cuyo contenido, a diferencia del primer supuesto, tendrá un carácter contingente.
En cuanto a la competencia Estatal y Autonómica en relación con la
determinación de las competencias que configuran la autonomía local, hay que decir
que en principio, y de conformidad con el artículo 148.1.18 de la Constitución,
corresponde al Estado la fijación de los aspectos básicos (legislación básica) del
régimen de la Administración Local, correspondiendo a las Comunidades Autónomas
su desarrollo legislativo y el ejercicio de las competencias ejecutivas (tutelas, control,
etc.) que resulten pertinentes en relación con dicha Administración Local. No
obstante, hay que decir que la bipartición anterior resulta sin duda simplista, ya que
de hecho las competencias locales vendrán dadas no sólo por la legislación de
régimen local sino, fundamentalmente, por el resto de la legislación sectorial de las
diferentes materias (urbanismo, sanidad, tráfico, transporte, etc.).
En estos casos de determinación de competencias en razón de la regulación
de una materia específica, la competencia tanto de atribución, como de coordinación
y control, en su caso, corresponderá naturalmente en cada ocasión al sujeto político
(Estado o Comunidad Autónoma) que tenga atribuida la competencia sobre dicha
materia por la Constitución, rompiéndose el principio del dictado de la legislación
básica por el Estado y el desarrollo legislativo y ejecutivo de la misma por las
Comunidades Autónomas.
En este sentido es totalmente correcto el referido artículo 25 de la LBRL
anteriormente citado, y resulta fundamental el artículo 5 de la citada Ley de Bases,
que hace una exégesis de las competencias estatales y autonómicas para regular
las distintas materias con repercusión en la esfera local.
Es importante hacer notar, por último, una vez más, que si bien las normas de
las entidades locales estarán como regla general subordinadas a la legislación
estatal y autonómica, no es menos cierto que esta última deberá respetar y no
invadir el mínimo de autonomía local constitucionalmente garantizada.
4.3. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL COMO GARANTÍA DE LA AUTONOMÍA
LOCAL.
Según se ha dicho anteriormente, el Tribunal Constitucional constituye la
máxima garantía del respeto por parte del legislador Estatal y Autonómico del ámbito
mínimo de autonomía local establecido por la Constitución.
Esta garantía presenta, no obstante, la importante quiebra de que las
Corporaciones locales no están legitimadas para plantear el recurso de
inconstitucionalidad, pero, aunque el texto de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional nada diga al respecto, hay que hacer notar que podrán instar a los
órganos legitimados para intervenir a que interpongan este recurso, lo que por otra
parte será normal tratándose del Defensor del Pueblo o, en su caso, de los propios
órganos de la Comunidad Autónoma a que pertenezcan.
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Si el presunto atentado a la autonomía local se materializa en una Ley,
disposición normativa o acto del Estado con fuerza de Ley, los intereses de las
Corporaciones locales pueden ser defendidos, por propia iniciativa o a instancia de
éstas, por el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados y
otros tantos Senadores. De todas formas, en estos casos el agente válido usual de
los Entes locales cuyo ordenamiento se estima lesionado debería ser normalmente
la Asamblea de la Comunidad Autónoma respectiva o sus órganos colegiados
ejecutivos. Ahora bien, en esta última alternativa se inserta una limitación
importante, la que se refiere a que la legitimación sólo se extiende en cuanto a la
impugnación de normas del Estado que atenten a las competencias de la propia
Comunidad y no en base a cualquier infracción de la Constitución, esto es, sólo será
posible la presencia de la Comunidad Autónoma en el proceso constitucional si a la
vez que se lesiona la autonomía se vulnera el orden competencial, pero es más que
previsible que tal dualidad de eventuales infracciones se produzca, dada la
ambigüedad de la Constitución en lo que respecta a la radicación del ordenamiento
local.
Si lo que está en entredicho es la constitucionalidad de actos o disposiciones
con fuerza de Ley de las Comunidades, las posibilidades de legitimación
lógicamente se reducen, y serán adicionalmente constreñidas las propias iniciativas
de los Entes locales afectados por razones socio-políticas obvias.
Desde un punto de vista positivo, la autoadministración local porta en sí
misma la capacidad para la libre decisión sobre los términos del ejercicio de las
competencias administrativas propias, de modo que los entes locales deben poder
desarrollar sus funciones en una situación de independencia de criterio. Ello excluye
la colocación de dichos entes en una situación de dependencia cuasi-jerárquica de
las instancias territoriales superiores y, por tanto, la sujeción de los mismos a
instrucciones o directrices o a controles de oportunidad por parte de éstas o, incluso,
la previsión a favor de tales instancias superiores de controles que, aún siendo de
estricta legalidad, tengan carácter genérico o global. Sólo son admisibles, así, por
compatibles con la autonomía específica de los entes locales, los controles de
legalidad para supuestos concretos, que tengan fundamento –además- en la
presencia de un interés público exorbitante del ámbito local de que se trate.
Para garantizar el respeto a la autonomía local consagrada en la Constitución,
la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, llevada a cabo por la Ley
Orgánica 7/1999, introdujo la posibilidad de que la Entidades Locales puedan acudir
al Tribunal Constitucional para interponer el Conflicto en Defensa de la Autonomía
Local (Capítulo IV del Título IV LOTC).
Surge, pues, una legitimación específica. Así, se reconoce en primer lugar
legitimación a los municipios y provincias que sean destinatarios únicos de la norma
que se considera lesiva de la autonomía local. Cuando el destinatario no es único,
se impone una legitimación colectiva, consistente:
o Para los municipios, en que la acción la ejerzan al menos 1/7 de los
existentes en el ámbito territorial de aplicación de la norma, debiendo a
su vez de representar al menos 1/6 de la población existente en dicho
ámbito territorial.
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o Para las provincias, los criterios son similares, debiendo plantearse el
conflicto al menos por la mitad de las provincias afectadas y que
representen al menos a la mitad de la población.
5.- CONCLUSIÓN.
La Autonomía Local garantizada por la Constitución requiere de instituciones
capaces de actualizar y hacer realidad el contenido de la autonomía. Precisamente
uno de los caracteres fundamentales del poder de autogobierno es el despliegue de
facultades de organización de las propias instituciones.
Ello no quiere decir que las Corporaciones Locales gocen de un poder
ilimitado de autoorganización. En base a los principios constitucionales de unidad y
autonomía debe existir un marco general que satisfaga el interés nacional,
garantizando al mismo tiempo las exigencias del interés local. De ahí que la
conformación de la organización de las Corporaciones Locales responda al criterio
del interés prevalente: en lo que trasciende a la conformación de la organización
territorial (procesos de alteración de términos municipales, creación de nuevos
entres territoriales, etc.) debe primar el interés superior al meramente local,
interesando a la Comunidad Autónoma; en el plano de la organización interna de las
Entidades Locales debe reconocerse la primacía del interés local.
La Constitución de 1978 establece en el artículo 149.1.18 la competencia
para la determinación de ese marco general, atribuyendo la decisión básica al
legislador estatal y el desarrollo de esas bases al legislador regional.
De la LBRL se deduce con claridad la prevalencia o aplicación preferente del
Reglamento Orgánico adoptado por cada Corporación sobre cualquier norma legal o
reglamentaria de la Comunidad Autónoma (o, en su defecto, del Estado) que pudiera
contener una regulación relativa a los aspectos organizativos y de funcionamiento
interno de las Entidades Locales, operando, pues, en estas materias, como límite
único, los preceptos organizativos y funcionales de la propia Ley 7/1985, de 2 de
abril.
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BIBLIOGRAFÍA Y LEGISLACIÓN.

Constitución Española de 1978

Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.

Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el
Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de
Régimen Local.

Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales.

Real Decreto 1372/1.986, de 13 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

Real Decreto 1690/1.986, de 11 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.

Real Decreto 2568/87, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las
Entidades Locales.
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Juan Diego Ramírez Llorente
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